Marko Novak: 30 let izvršilne in zakonodajne oblasti države Slovenije

Uvod

Prihodnji junij bo slovenska država praznovala svoj 30. rojstni dan, decembra istega leta pa enako starost Ustava Republike Slovenije, »družbena pogodba«, s katero smo se Slovenci odločili na novo urediti svoja temeljna razmerja. Ustava je seveda najvišji dokument neke državne politične in pravne skupnosti.

Po 30 letih obstoja se lahko vprašamo, kako uspešno smo tedaj zastavili temeljno ureditev na področju izvršilne in zakonodajne veje oblasti, s katerima se ukvarja pričujoči prispevek. Smo pravilno začrtali temeljne institucije, ki naj bi omogočale kakovostno sobivanje v državni skupnosti? To ugotovimo tako, da pregledamo temeljne izzive, ki so se pojavili v odraščanju slovenske države, kot tudi to, kako smo uspeli odgovoriti nanje. Pri tem je treba tudi razpravljati o popotnici, s katero zaključujemo prvih trideset let, in tudi o tem, kaj je treba še storiti za bolj kakovostno delovanje teh vej oblasti v prihodnosti.

Štirje šefi države

Tako kot v drugih modernih državah je tudi v Republiki Sloveniji predsednik republike ustavna kategorija.1 Spada v izvršilno vejo oblasti.2 Kot šef države v parlamentarni republiki ima bolj reprezentativne3 ali protokolarne pristojnosti.4 Izstopa funkcija predstavljanja Republike Slovenije iz 102. člena Ustave RS. Za razliko od nekaterih parlamentarnih republik v Evropi, denimo Nemčije in Italije, katerih predsedniki republike so voljeni v parlamentu, je naš predsednik republike neposredno voljen, kar mu daje večjo demokratično legitimnost.

Od tu predstavljenih ustavnih organov je predsednik republike edini enoosebni, zato omenjamo dosedanje predsednike tudi poimensko. V treh desetletjih obstoja naši državi trenutno predseduje četrti predsednik. Prvi predsednik je bil Milan Kučan, nasledil ga je Janez Drnovšek, zatem je predsedoval Danilo Türk, svoj drugi mandat predsednika Slovenije pa izvršuje Borut Pahor.

Najdlje, 11 let, je predsedoval prvi predsednik, Milan Kučan. Kučan je po poklicu pravnik, vendar je vso kariero deloval kot poklicni politik, v bivši socialistični državi kot visok funkcionar komunistične partije, ki je bil aktiven v Sloveniji in tudi na zveznem nivoju. Leta 1990 je bil na neposrednih volitvah izvoljen za dveletni mandat predsednika Predsedstva Republike Slovenije. Funkcijo je opravljal med slovensko osamosvojitveno vojno. Najprej je bil predsednik Predsedstva Republike Slovenije v okviru Jugoslavije, in sicer od izvolitve na prvih demokratičnih volitvah leta 1990 do 25. junija 1991, ko je Slovenija razglasila neodvisnost. Nato se je s sprejetjem Ustave Republike Slovenije funkcija preimenovala v predsednika Republike Slovenije, pri čemer je ustava uvedla tudi petletni mandat. Ob koncu dveletnega mandata je bil 6. decembra 1992 ponovno izvoljen za predsednika na prvih volitvah v samostojni Sloveniji. Leta 1997 je bil izvoljen še za drugi petletni mandat, ki se mu je iztekel 1. decembra 2002.

Decembra 2002 ga je na mestu predsednika republike nasledil dr. Janez Drnovšek. Drnovšek, ki je preminul leta 2008, je bil ekonomist in je del svoje kariere preživel v gospodarstvu na različnih vodilnih funkcijah. Leta 1986 se je posvetil politiki in postal slovenski delegat Zbora republik in pokrajin SFRJ, do leta 1989, ko je bil izvoljen za člana predsedstva SFRJ. Nato je celo postal predsednik Predsedstva SFRJ, in sicer za eno leto, do 15. maja 1990. Kasneje se je posvetil slovenski politiki in leta 1992 postal predsednik stranke LDS, kar je ostal do leta 2003. Vodil je tudi več vlad Republike Slovenije in je pravzaprav tam pustil svoj največji politični pečat, saj je do zdaj predsednik vlade z najdaljšim stažem, vodil pa je štiri različne vlade. Leta 2002 je bil izvoljen

1 Ustavna ureditev te institucije, ki od leta 1991 do sedaj ni bila v ničemer spremenjena, obsega člene 102 do 109. Njeno funkcijo pa urejajo tudi zakoni, kot so na primer Zakon o volitvah predsednika republike, Zakon o obrambi, Zakon o zunanjih zadevah, Zakon o

Ustavnem sodišču RS, Zakon o varuhu človekovih pravic, Zakon o Računskem sodišču. 2 Tako tudi Ustavno sodišče RS, ki je ugotovilo, da predsednik republike »sicer sodi v izvršilno vejo oblasti, vendar ima […] v razmerju do Državnega zbora določen neodvisen položaj« (U-I-57/06, tč. 29). Kaučič pa meni, da ker mora delovati predvsem kot nevtralna oblast, ga lahko iz klasične tridelne oblike oblasti celo izvzamemo (Kaučič, 2019, 182). 3 Po mnenju Ribariča je predsednik republike »prvi reprezentant« države, ki predstavlja državo navzven in navznoter, za kar ne potrebuje dodatnega pooblastila (Ribarič, 2002, 825). Po protokolu je pred vsemi drugimi ustavnimi organi, kar pa moramo razlikovati od njegovih pristojnosti (Ribarič, 2002, 827). 4 Pristojnosti našega predsednika republike lahko delimo v klasične, tiste, ki so povezane z zakonodajo, z izvršilno oblastjo ter izredne pristojnosti (Grad & Kaučič, 2011).

97

Milan Kučan, obdobje predsednikovanja: 1991–2002 (Wikimedia Commons). Janez Drnovšek, obdobje predsednikovanja: 2002–2007 (Wikimedia Commons).

za predsednika Republike Slovenije in bil na tem položaju en mandat do konca leta 2007. V tem času je zbolel za rakom in kmalu po prenehanju predsedniškega mandata v začetku leta 2008 tudi umrl.

Tretji slovenski predsednik republike je bil prof. dr. Danilo Türk – edini predsednik do zdaj, ki na to funkcijo ni prišel iz strankarske politike oziroma se pred mandatom predsednika republike ni aktivno ukvarjal s politiko. Je namreč profesor mednarodnega javnega prava, pri čemer je poleg predavateljske funkcije na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani dober del svoje kariere deloval tudi kot diplomat pri Organizaciji združenih narodov v New Yorku. Predsednik republike je bil en mandat, od konca leta 2007 do konca leta 2012, ko ga je na volitvah v boju za drugi mandat premagal aktualni predsednik Borut Pahor.

Borut Pahor, rojen leta 1963, je po poklicu politolog in je celotno kariero deloval kot poklicni politik. Podobno kot Kučan je tudi Pahor že v mladih letih postal partijski funkcionar, ki je deloval predvsem na republiškem nivoju. V samostojni Sloveniji je vodil Združeno listo socialnih demokratov (bivše komuniste, ki se danes imenujejo Socialni demokrati). Pahor je pustil pečat tudi v parlamentarnem delovanju kot dolgoletni poslanec in predsednik državnega zbora. Izvoljen je bil tudi v Evropski parlament ter je med letoma 2008 in 2012 vodil slovensko vlado.

Kakšen profil slovenskega predsednika se je oblikoval v 30 letih samostojne države? Do zdaj so bili vsi moški, četudi je za predsednico Slovenije kandidiralo nekaj ženskih kandidatk (le leta 2002 je v drugi krog prišla Barbara Brezigar (Žužek, 2017), sicer so se v vseh dosedanjih volilnih »finalih« spopadli moški).5 Politično je levo opredeljen, saj so do zdaj bili vsi iz levega političnega spektra, od tega trije s predhodno daljšo politično kariero na levici. Slovenski predsednik je ob nastopu mandata star približno 50 let, četudi je pogoj za pasivno volilno pravico zgolj polnoletnost.6

Tako v splošni kot strokovni javnosti se zdi, da bi bilo glede na to, da je naš predsednik republike neposredno voljen, treba okrepiti njegove pristojnosti. To se izpostavlja ob vsakih novih volitvah. Najmanj, kar bi bilo treba, bi bilo predsedniku republike omogočiti vložitev zahteve za presojo ustavnosti zakona, ki ga mora podpisati (oziroma razglasiti), na ustavno sodišče. Lahko pride do absurdne situacije, ko predsednik v vsakem primeru mora razglasiti zakon, četudi ima o njem tehtne ustavne pomisleke.

Glede dosedanjih predsednikov republike bi lahko naredili tudi kratko analizo glede njihovih dobrih in slabih lastnosti. Kučanova vrlina je bila njegova dolga politična kilometrina, kar je vplivalo na njegovo profesionalnost pri izvrševanju funkcije. Negativna značilnost pa bi bila njegova vendarle precej leva politična usmerjenost z

5 Po Zakonu o volitvah predsednika republike so volitve dvokrožne. Že v prvem krogu zmaga kandidat, ki prejme absolutno večino, v drugem krogu, v katerega se uvrstita kandidata, če ni v prvem krogu absolutne večine, pa se odloča o zmagovalcu z relativno večino.

Od vseh predsednikov je le Kučan dvakrat zmagal že v prvem krogu. 6 Prim. z italijansko ureditvijo, kjer je pogoj za kandidiranje za predsednika republike 50 let starosti; v Avstriji 35, v Nemčiji pa 40 (Grad & Kaučič, 2011).

98

Danilo Türk, obdobje predsednikovanja: 2007–2012 (Wikimedia Commons). Borut Pahor, obdobje predsednikovanja: 2012– (Fotodokumentacija: Urad Predsednika RS).

močnimi političnimi koreninami v komunističnem sistemu bivše Jugoslavije, ki je za Slovenijo pomenila težak tranzicijski nahrbtnik, četudi se je Kučan v določenem obdobju osamosvajanja Slovenije zoperstavil beograjskim oblastem. Drnovškova odlika je bila tudi profesionalno izvajanje predsedniške funkcije, pri čemer je s svojo široko razgledanostjo in znanjem tujih jezikov pustil določen pečat tudi na mednarodnem področju. Njegova slabost pa bi bila predhodna dolgoletna premierska funkcija, kjer bi kot vodilni liberalni demokrat lahko nosil »objektivno« politično odgovornost za številne neuspele tranzicijske zgodbe na področju gospodarstva.

Tudi Türk je kot profesor prava in dolgoletni diplomat opravljal svojo funkcijo profesionalno, pri čemer ga odlikujejo nekateri predlogi kadrovskih imenovanj. Vendar je bil njegov bistven manko v premajhnem zavedanju integracijske funkcije glede povezovanja v slovenski politiki, saj je preveč silil na levo. Za Pahorja pa se zdi, da je njegov antipod: ravno integracijska funkcija se zdi njegova najmočnejša lastnost, pri kadrovski funkciji pa se opaža premajhna osebna zavzetost. Sicer pa bi mu kot šibko točko lahko šteli tudi delno razvrednotenje predsedniške funkcije v smislu populizma in izrecnega odklanjanja moralne avtoritete. Štirinajst slovenskih vlad

Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju vlada) je kot najbolj operativen del izvršilne veje oblasti7 umeščena v politični sistem parlamentarne republike. To pomeni, da je vlada vseskozi odvisna od zaupanja8 večine v parlamentu.9 V parlamentarnem sistemu je temeljni in dejanski nosilec izvršilne oblasti (za razliko od »šefa« države – predsednika republike, ki je bolj nominalni nosilec te oblasti). Vlada je tako v dvojni funkciji: je hkrati vrh izvršilne funkcije in najvišji vrh državne uprave (Pogorelec, 2019, 215), ki jo predstavljajo ministrstva glede na različne resorje (tudi vrh ministrstev je političen, njihovo jedro pa predstavljajo uradniki kot karierni strokovnjaki).

Po vsakokratnih parlamentarnih volitvah predsednik republike predlaga mandatarja za sestavo vlade, ki ga nato izvoli državni zbor (URS, 111). Mandatar sestavi vlado na podlagi koalicijske pogodbe, ki jo podpišejo politične stranke, ki sodelujejo v vladi. Na tej podlagi mandatar predlaga ministre, ki izhajajo iz koalicijskih strank po ključu uspešnosti na volitvah, ki jih nato v ministrsko funkcijo izvoli državni zbor (URS, 112).

7 V Ustavi RS jo urejajo členi 100 do 119, pomemben pravni vidik njene ureditve pa dopolnjuje Zakon o Vladi Republike Slovenije. 8 Po 117. členu Ustave RS lahko sama vlada postavi vprašanje zaupnice državnemu zboru, po 118. členu Ustave RS pa se po sistemu tako imenovane konstruktivne nezaupnice nezaupnica vladi izglasuje le z imenovanjem novega predsednika vlade. 9 Po 110. členu Ustave RS so vlada in posamezni ministri (vključno s predsednikom vlade) odgovorni državnemu zboru.

Ne gre za popolno neodvisnost izvršilne veje oblasti od zakonodajne, kot je to tipično za predsedniški politični sistem (denimo v ZDA).

99

Od štirinajstih dosedanjih slovenskih vlad so le pet vlad sestavili politiki desnega političnega spektra, med katerimi vsekakor izstopa Janez Janša, dolgoletni prvak Slovenske demokratske stranke, ki je sestavil že tretjo vlado. Devet prejšnjih vlad je bilo levih, kjer še vedno prednjači dr. Janez Drnovšek, sicer predsednik štirih vlad. Iz tega bi lahko na splošno ugotovili, da je slovensko aktivno politično telo vsaj do sedaj bilo pretežno levo usmerjeno.

Do zdaj smo imeli le eno predsednico vlade (Alenko Bratušek), ki je vladala približno leto in pol, vsi drugi predsedniki vlad so bili moški. Poln štiriletni mandat sta dočakali le dve vladi (Drnovškova in Janševa), povprečno trajanje slovenske vlade je nekaj več kot dve leti, zato jo težko štejemo za stabilen politični organ. To dejstvo uvršča Slovenijo med demokratične države z manj stabilno vlado in s tem z manj stabilnim političnim sistemom. Ker si politične stabilnosti želi vsaka družba, je to gotovo treba upoštevati pri vseh nadaljnjih idejah, kako ustavno ureditev vlade reformirati.

Kot jara kača se v našem ustavnem sistemu že vrsto let vleče predlog reforme oblikovanja vlade, saj v drugih parlamentarnih sistemih ministre voli predsednik republike na predlog v parlamentu izvoljenega predsednika vlade, in ne parlament, kot je to pri nas po 112. členu Ustave RS (Grad, 2019, 237), ali pa jih imenuje sam predsednik vlade. Trenutna ureditev naj bi bila posledica vpliva prejšnjega skupščinskega sistema in morebitnega strahu, da predsednik republike ne bi sledil predlogu predsednika vlade (Grad, 2019, 220). V igri so tako tudi ideje, da bi ne le imenoval, temveč tudi razreševal ministre sam predsednik vlade (Valentinčič, 2018, 32), kar bi gotovo prispevalo k njenemu učinkovitejšemu oblikovanju in delovanju. Parlamentarni nadzor glede imenovanja in razreševanja predsednika vlade pa bi tako ali tako ostal v državnem zboru, saj s predsednikom vlade deli usodo celotna vlada kot kolektivno telo.

V strokovni javnosti obstajajo tudi nekateri drugi predlogi glede reforme ustavne ureditve vlade. Organiziranost vlade bi bilo treba nekako stabilizirati, saj to, da vsaka vlada na novo določa število ministrstev, povzroča zastoje pri delu in vprašanja glede pristojnosti. Ne preveč niti premalo ministrstev ni primerna izbira, treba je najti neko relativno optimalno število ministrstev in vztrajati pri njem ne glede na spremembo vlade, kar bi gotovo prispevalo k stabilnosti in manj motenem delu vlade. Tudi vlogo in pomen ministrov brez listnice bi bilo treba doreči, saj se v praksi štejejo za »manj vredne«, imajo nižjo avtoriteto, kar otežuje njihovo delo doma in v tujini. Problem je tudi nizek ugled predstavnikov izvršilne veje oblasti v javnosti, predvsem kar zadeva vlado in ministre, k čemur prispevajo tudi prepogosta medijska posploševanja, kar bi se dalo popraviti z dvigom plač funkcionarjev, predvsem zato, da bi v politiko privabili najsposobnejše kadre v državi in bi s tem prispevali k večji meritokratičnosti (Valentinčič, 2018, 30–38).

Sicer pa se do zdaj niso spreminjale določbe Ustave RS, ki se nanašajo na vlado.

Osem sklicev državnega zbora RS

Državni zbor Republike Slovenije (v nadaljevanju državni zbor) trenutno deluje v osmem sklicu od leta 1992, ko smo dobili slovenski parlament po novi Ustavi RS. Med letoma 1990 in 1992 je naš najvišji predstavniški in zakonodajni organ deloval kot Skupščina Republike Slovenije z dr. Francetom Bučarjem na čelu. Po njem se je na čelu parlamenta izmenjalo 20 predsednikov ali vršilcev dolžnosti predsednika državnega zbora iz najrazličnejših političnih strank. Najdaljši mandat, polna štiri leta, je bil na čelu državnega zbora France Cukjati (SDS), nekaj manj od tega pa še Janez Podobnik (SLS), Borut Pahor (SD) in Milan Brglez (SMC).

100

Sedež Vlade Republike Slovenije na Gregorčičevi 22 v Ljubljani (Foto: Darko Darovec).

Poseben izziv našega parlamenta v prvih tridesetih letih je bil v smeri razvoja parlamentarizma po načelu delitve oblasti namesto delovanja po načelu enotnosti oblasti, kar je bilo značilno za socialistično skupščino. Zdi se, da zavoljo te dediščine naš parlament še vedno ohranja sorazmerno več pristojnosti kot denimo drugi primerljivi parlamenti okoli nas. Že zgoraj smo omenili način imenovanja vlade, ki se v celoti imenuje v parlamentu. Slovenska specifika je tudi imenovanje sodnikov rednih sodišč v parlamentu, kar je posebnost v Evropi (Novak, 2018, 17–20). Glede obeh tipov imenovanj obstaja v stroki konsenz, da se umakne iz parlamenta, a za to se še ni našla potrebna politična volja.

Do zdaj smo bili priča dvema spremembama Ustave RS10 glede zakonodajne veje oblasti, saj sta se deloma spremenila 80. in 90. člen ustave.

Leta 1998 smo spremenili peti odstavek 80. člena ustave kot rezultat parlamentarne reakcije na odločbo ustavnega sodišča (Ustavno sodišče RS, 1998), s katero je to razglasilo zmagoslavje večinskega volilnega sistema na referendumu. Z novo ustavno ureditvijo je bilo tudi formalno, v ustavi, določeno sorazmerno predstavništvo in štiriodstoten prag za vstop v parlament. Zadnje podredje tega stavka še vsebuje naslednji zapis: »[…] pri čemer imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom.« Sicer pa (čisti) proporcionalni sistem hromi učinkovito delovanje vlade s številnimi koalicijskimi partnerji, pa tudi povolilna kupčkanja se ne zdijo ravno pogodu volivcem, ko lahko po povsem veljavnih pravilih dobi mandat za sestavo vlade predsednik stranke, ki je na volitvah prejela dobrih 10 % vseh glasov, nekdo, ki je dobil četrtino vseh glasov (25 %), pa ostane v opoziciji, četudi je »dobil« volitve. Na drugi strani obstaja nekakšen strah v družbi, da bi ob uvedbi večinskega volilnega sistema, ko zmagovalec »pobere vse«, ta oblast zlorabil, kajti menda naša politična kultura še ni dovolj razvita za takšne podvige (Novak, 2018, 22–23; Valentinčič, 2018, 33). Največ predlogov gre torej v smeri nekakšnega kombiniranega volilnega sistema, pri čemer bi vzeli dobre lastnosti bodisi večinskega bodisi proporcionalnega sistema ter skušali nevtralizirati slabe v teh sistemih. Nadalje je tudi že več let znana ideja o dopolnitvi proporcionalnega sistema s t. i. preferenčnim glasom. Skratka, iščejo se možnosti, da se vsaj delno nevtralizira med volivci nepriljubljen pojem »strankokracije« s tem, da se bolj poudari pomen posameznih poslancev in manj strankarskih list, kjer vrstni red kandidatov na volitvah določajo vrhovi političnih strank. Najbrž bi bilo smiselno tudi dvigniti volilni prag za vstop v parlament, kar bi onemogočalo politično dro-

10 Ustava sicer ureja delovanje državnega zbora v členih 80–95, pomembni pravni podlagi pa sta tudi Zakon o volitvah v državni zbor in Poslovnik državnega zbora.

101

France Bučar (1923–2015). Prvi predsednik Državnega zbora Republike Slovenije (Delo).

bljenje in bi omogočalo stabilnejši parlament in s tem tudi stabilnejšo vlado (Novak, 2018, 22–23; Valentinčič, 2018, 33).

Leta 2013 pa se je spremenila ustavna določba, ki ureja (naknadni) zakonodajni referendum. Določilo se je, da lahko takšen referendum predlaga le t. i. ljudska iniciativa (tj. 40.000 volivcev) in ne več tudi tretjina poslancev in državni svet, saj je bil v preteklosti tovrstni referendum prevečkrat le sredstvo boja med političnimi strankami. Hkrati se je določilo tudi primere, v katerih referenduma ni dopustno razpisati: nujni ukrepi na področju obrambe, varnosti, odprave naravnih nesreč; glede zakonov o davkih, carinah, drugih dajatvah in proračunu; o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb ter o zakonih, ki odpravljajo kršitve človekovih pravic. Določila se je tudi večina, ki je potrebna za veljavnost referendumske odločitve. Tudi tu je bilo treba določiti vprašanja, ki niso primerna za referendumsko odločanje, saj teh omejitev prej ni bilo.

V nadaljevanju pa predstavljamo še nekaj idej, ki so se pojavljale v strokovni javnosti glede morebitnih sprememb ustave na tem področju. Že pred časom je bila odprta razprava o tem, ali naj se spreminja določbe o poslanski imuniteti (Novak, 2005a, 10–11). Ta je bila v zgodovini uvedena, ker je monarh z absolutističnimi tendencami skušal preprečiti sklepčnost parlamenta, ki ga je vse bolj omejeval, zato je poslance zapiral na podlagi takšnih ali drugačnih obtožb. Danes so razmere povsem drugačne in zato se zastavlja vprašanje, ali je takšna imuniteta, predvsem njena nepoklicna varianta, sploh še smiselna. Tudi v praksi se je izkazalo, da se poslanci, četudi se zoper njih pričenja kazenski pregon, zato da ohranijo videz nedolžnosti, sploh ne sklicujejo na imuniteto. Pa četudi bi se kakšen skliceval, mu je parlament prav gotovo ne bi priznal. Zato se takšna določba o njihovi nepoklicni imuniteti ne zdi več smiselna v ustavi. Bolj smiselno se mi zdi vprašanje, da bi poslansko poklicno (t. i. materialno) imuniteto razširili še na civilne primere, razen ko gre za razžalitve. Svoboda političnega govora mora biti absolutno zavarovana, zato bi morali poslanci, tu mislim še posebej na poslance opozicije, imeti možnost govoriti praktično o vsem, in ne biti v strahu, da jih bo nekdo morebiti odškodninsko preganjal. Meja bi bila morda le tam, kjer gre za nedostojnost govora (t. i. low value speech), zato bi se po nemškem zgledu ta omejitev morala nanašati na žaljiv, obscen in vulgaren govor (Novak, 2018, 21). Dobro znane so torej tudi težave, ki jih povzroča 130. člen URS, ki določa, da sodnike voli državni zbor na podlagi predloga sodnega sveta. Dokler je državni zbor izvajal to funkcijo zadržano, bolj v smislu neke nadzorne funkcije za res posebne primere, ko bi sodni svet očitno prekoračil svoje tozadevne pristojnosti oziroma ravnal povsem nestrokovno in arbitrarno, v praksi »imenovanja« (ne »volitev« sodnikov, saj sodni svet za eno sodniško mesto predla-

102

ga le enega kandidata) ni bilo kakšnih težav. Toda v mandatu sodnega sveta 2012–2018 je prišlo vsaj dvakrat do primera, ko je državni zbor zavrnil kandidata, ki ju je predlagal sodni svet (za mesto višje sodnice in vrhovnega sodnika), pri tem pa uporabil svojo politično diskrecijo, ne da bi poslanci obrazložili svoje odločitve. Do podobnega »incidenta« je prišlo tudi letos. S tem ustavnim členom Slovenija ostaja edina država v Evropi, kjer sodnike imenuje parlament, kar se zdi tveganje za veljavo načela neodvisnosti sodnikov iz 125. člena ustave, saj sicer v redkih primerih, a vseeno, omogoča politični vpliv na končno izbiro sodnikov v sodniško funkcijo (Novak, 2018, 19–20).

Glede ustavne določbe o imenovanju sodnikov se je veliko bolj zanimiv zdel 127. člen (imenovanje sodnikov) osnutka t. i. Podvinske ustave: »Sodnike imenuje predsednik republike na predlog sodnega sveta. Predsednik republike lahko vrne predlog sodnemu svetu v ponovno obravnavo. Predlog, ki ga je svet sprejel pri ponovnem odločanju s kvalificirano večino, določeno z zakonom, je predsednik dolžan sprejeti in kandidata imenovati« (Jambrek, 2014, 393). Iz delovnih gradiv pri sprejemanju ustave izhaja, da se je v državnem zboru glede na predlog, da bi sodnike imenoval sodni svet ter potrjeval predsednik republike, pojavil dvom večine razpravljajočih v sposobnost sodnega sveta za takšno »dokončno« imenovanje ter odločitev, da to raje zaupajo parlamentu (Cerar & Perenič, 2001, 132, 1019–1027). Vendar je ta odločitev že kmalu doživela kritike in predloge za spremembo (Cerar, Novak & Vrišer, 2004).

Državni svet v šestih mandatih

Ustavno poglavje o državnem svetu (členi 96–101)11 se do zdaj ni spreminjalo, kar pa ne pomeni, da smo z institucijo povsem zadovoljni. Ravno nasprotno, porodni krči ob njenem rojstvu se še vedno kažejo v različnih mnenjih stroke glede njene reforme: po eni strani bi jo nekateri ukinili, češ da je za majhno državo, kot je Slovenija, enodomni parlament povsem dovolj, po drugi strani pa jo drugi vidijo kot dobrodošlo oplemenitev parlamentarnega sistema in bi jo samo še okrepili.

Torej z našim t. i. nepopolnim drugim domom parlamenta ni nihče ravno zadovoljen. Zato so se že večkrat pojavili predlogi za njegovo ukinitev (eden najresnejših je bil pred leti s strani bivšega ministra za javno upravo, Gregorja Viranta), češ da je nepotreben strošek, pri čemer ne prispeva k dodani vrednosti našega ustavnega pravnega in političnega sistema. Sicer je bil že v t. i. Pisateljski ustavi predviden nekakšen senat, deloma podoben današnjemu državnemu svetu, v Demosovi ustavi je že tudi dobil sedanje ime (Državni svet), v Podvinski ustavi pa je izginil iz predlaganega ustavnega besedila (Jambrek, 2014, 345, 360–361).

Obstajali so tudi predlogi za njegovo preoblikovanje. Eden najzanimivejših je bil glede oblikovanja zbora pokrajin, ki bi imel kot nekakšen nepopoln drugi dom enakovredne pristojnosti z državnim zborom predvsem glede odločanja o zakonodaji v zvezi z lokalno samoupravo. To se ne zdi slaba rešitev, saj je že sedaj več kot polovica državnih svetnikov (tj. 22 od 40) predstavnikov lokalnih

11 Pomemben pa je tudi Zakon o državnem svetu.

103

skupnosti, z nekakšnim zborom pokrajin pa bi realizirali še mrtvo črko na ustavnem papirju – tj. pokrajine, ki so predvidene v ustavi že od samega začetka, pa še niso zaživele, ker se v Sloveniji ne moremo zediniti, katere naj bi to postale.12 V razmerah izrazitega slovenskega centralizma bi to bila dobrodošla reforma, ki bi povečala pomen lokalnih skupnosti in zmanjšala njihov razkorak s centrom in državo (Novak, 2005b, 12–13).13

Eden od predlogov za spremembo delovanja državnega sveta je šel tudi v smer uvedbe t. i. četrte faze zakonodajnega postopka, ko bi na podlagi veta državnega sveta državni zbor ne le glasoval ponovno o zakonu, temveč bi ga lahko tudi spremenil v smislu amandmajske spremembe spornega zakona v postopku ponovnega odločanja o zakonu (Kavčič, 2010, 59–68).

Zaključek

V začetku 21. stoletja je že povsem jasno, da je slovenski narod s svojo nacionalno državo naposled izsanjal svoj zgodovinski sen. Ne le, da je 25. junija 1991 Slovenija postala samostojna država in 1. maja 2004 vstopila v Evropsko unijo, najbolj razvito skupino držav na starem kontinentu, temveč je celo od 1. januarja 2008 do 30. junija 2008 bila na vrhu oziroma predsedovala Evropski uniji. To se zdi bistveno več, kot so kdaj koli upali in pričakovali naši predniki, in gotovo bistveno več, kot so pričakovali slovenski pravni zgodovinarji, ki so se od ustanovitve prve slovenske univerze leta 1919 pričeli tudi doma organizirano znanstveno ukvarjati z državami in pravi, pod katerimi so živeli Slovenci in ki so jih do neke mere tudi soustvarjali.

Ozemlje Evropske unije je s svojimi skoraj 500 milijoni prebivalcev in 4.324.782 km2 bistveno večje, kot je bil kateri koli veliki imperij, pod katerim so naši predniki živeli, od frankovske države Karla Velikega, Svetega rimskega cesarstva nemške narodnosti ali avstro-ogrske monarhije. In v tej uniji najrazvitejših evropskih držav je dve milijonska Slovenija formalno povsem enakopravna država na primer največji Nemčiji z 80 milijoni prebivalcev, pri čemer je slovenščina, ki je še manj kot 200 let nazaj bila na današnjem slovenskem ozemlju celo prepovedana v javnem življenju, zdaj eden izmed 24 uradnih jezikov Evropske unije.

Vsekakor je treba skleniti, da odločitev za samostojno Slovenijo ni bila »napaka«. Ravno nasprotno – slovenskemu narodu je omogočila ne le politično preživetje, temveč tudi njegovo zorenje. Tudi Ustava RS, ki smo jo tu obravnavali, se zdi soliden dokument, ki ga pretirano nismo spreminjali. Res pa je nekaj odprtih zadev, o katerih se moramo pogovarjati in poiskati boljše rešitve.

12 Seveda se pri tem nekakšnemu zgodovinskemu ključu glede historičnih dežel nikakor ne bomo mogli izogniti, saj je globoko zasidran v naši (pod)zavesti. Glej Vilfan, 1991, predvsem strani 72–73, kjer govori o nastanku dežel na Slovenskem v obdobju poznega srednjega veka. 13 Drugače pa denimo Bučar, ki je menil, da smo se borili za enotno državo, in ne deljeno v smislu pretiranega poudarjanja pokrajin z oblastnimi funkcijami, kar bi lahko vodilo k nekakšnemu federalizmu (Bučar, 1998).

104