Irresponsabilità del Presidente della Repubblica italiana e insindacabilità dei parlamentari by iskire iskire

A.D. MDLXII

U NIVERSITÀ DEGLI S TUDI DI S ASSARI F ACOLTÀ

G IURISPRUDENZA

___________________________

CORSO

L A U R E A M A GI S T R A L E

G I U R I S PR U D E N ZA

IRRESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA E INSINDACABILITÀ DEI PARLAMENTARI

Relatore: PROF. OMAR CHESSA

Tesi di Laurea di: SEBASTIANO SATTA

ANNO ACCADEMICO 2010/2011

INDICE

INTRODUZIONE

CAPITOLO I PREMESSA: LE IMMUNITÀ COSTITUZIONALI 1. La funzione delle immunità 2. Immunità, prerogativa, privilegio, garanzia: significato e relazioni tra le varie espressioni 3. Gli elementi fondamentali della prerogativa costituzionale

5 7 11

CAPITOLO II LE ORIGINI DELL’IRRESPONSABILITÀ DEL CAPO DELLO STATO E DELLE IMMUNINTÀ DEI PARLAMENTARI 1. Verso le origini delle immunità: costituzionalismo antico, diritto romano, età feudale 2. Le monarchie nazionali assolute e la piena irresponsabilità del sovrano 3. La nascita delle immunità parlamentari: l’insindacabilità nell’Inghilterra del XV secolo (Segue): l’immunità dagli arresti nella Francia della Rivoluzione

15 17 19 23

CAPITOLO III LA RAPPRESENTANZA POLITICA 1. Le assemblee cetuali medievali: una rappresentanza di tipo privatistico 2. Il moderno concetto di «rappresentanza politica» e l’importanza del voto 3. Il partito, nuovo cardine della rappresentanza politica

28 33 38

CAPITOLO IV LA RESPONSABILITÀ POLITICA 1. Premessa: immunità come deroghe ai principi di responsabilità 2. Il pensiero di Rescigno: la responsabilità politica non è una specie di responsabilità giuridica La responsabilità politica istituzionale 2.1.1. Le componenti della responsabilità politica istituzionale La responsabilità politica diffusa Responsabilità politica diffusa e mass media Conclusione: definizione “rescignana” di responsabilità politica 3. Le tesi opposte a Rescigno: la responsabilità politica è una specie di responsabilità giuridica 4. Un ulteriore tratto specifico della responsabilità politica: la rappresentatività dei soggetti politicamente responsabili

42 45 48 51 60 62 67 67 71

CAPITOLO V L’IRRESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 1. Differenze tra la disciplina dello Statuto Albertino e quella della Costituzione del 1948 2. La difficile individuazione del ruolo del Presidente della Repubblica si proietta sulla sua (ir)responsabilità 2.1 La situazione Italiana 2.2 Ragioni che hanno determinato il mutamento del ruolo presidenziale 3. La tendenziale irresponsabilità del Presidente della Repubblica. 3.1 (Segue): Una tendenziale irresponsabilità politica 3.2 (Segue): Una tendenziale irresponsabilità giuridica e i suoi limiti. Atti extrafunzionali e reati presidenziali 4. La sentenza della Corte costituzionale n. 154 del 2004 sul caso Cossiga

74 80 86 91 94 98 104

113

CAPITOLO VI L’INSINDACABILITÀ DEI PARLAMENTARI PER LE OPINIONI ESPRESSE E I VOTI DATI «NELL’ESERCIZIO DELLE FUNZIONI». 1. L’art. 68 della Costituzione 2. La disciplina costituzionale delle prerogative parlamentari: dalla chiarezza dello Statuto Albertino all’evasività della Costituzione del 1948 3. L’insindacabilità parlamentare prima della riforma costituzionale del 1993. La tesi della «connessione funzionale» e la c.d. «giurisprudenza parlamentare» 4. La sentenza n. 1150 del 1988: la Corte costituzionale detta le linee guida sull’applicazione dell’insindacabilità 5. La riforma costituzionale del 1993 e la catena dei decreti legge attuattivi dell’art. 68 della Costituzione 6. La giurisprudenza costituzionale nei conflitti di attribuzione tra Camere e magistratura. La “svolta” del 2000 7. La Legge n. 140 del 2003 e i passi indietro della Corte costituzionale con la sent. n. 120 del 2004

120

124

129 139 146 153 164

CONCLUSIONI

172

BIBLIOGRAFIA

177

INTRODUZIONE

L’obiettivo di questa tesi è quello di affrontare, per quanto sia possibile, i problemi riguardanti l’applicazione di due tra le principali prerogative attribuite agli organi titolari di funzioni costituzionali: l’irresponsabilità del Presidente della Repubblica e l’insindacabilità dei parlamentari per i voti dati e le opinioni espresse; sottolineando il fondamentale ruolo svolto dalla giurisprudenza costituzionale nel dettare, anche se in modo non sempre coerente, i principi sostanziali e procedurali che hanno permesso di integrare una disciplina costituzionale fin troppo evasiva, che ha fatto sì che col tempo si fosse decisamente amplificata, ben oltre quelli che furono gli intenti dei padri costituenti, la portata delle due immunità. La tesi si apre con un primo capitolo in cui viene proposto un quadro generale sui principali tipi di immunità costituzionali, sottolineando la natura delle stesse quali strumenti finalizzati a garantire l’autonomia e l’indipendenza degli organi titolari delle supreme funzioni statuali, al fine di assicurarne il miglior espletamento possibile. Si procede ad una precisazione terminologica relativamente alle espressioni “immunità”, “prerogativa”, “garanzia”,

“privilegio”, individuando l’esatto significato dei vari termini e i rapporti fra loro intercorrenti e soffermandosi in particolare su quali siano i requisiti necessari affinché si configuri una prerogativa costituzionale e i caratteri che la distinguono dal mero privilegio. L’elaborato prosegue con un capitolo dedicato all’origine storica dell’irresponsabilità del Capo dello Stato e delle immunità dei parlamentari, le quali appaiono tra loro strettamente connesse fin dagli albori: basti considerare, ad esempio, come le seconde si presentino sulla

scena

della

storia

costituzionale

occidentale

quasi

contemporaneamente e in opposizione al consolidamento delle prerogative del monarca assoluto. Il terzo e il quarto capitolo costituiscono insieme una sorta di parentesi sugli istituti della “rappresentanza politica” e della “responsabilità politica”, che spesso vengono richiamati nel corso della trattazione e dai quali non si può prescindere nell’analisi delle due prerogative cui è dedicato l’elaborato. Nel quinto e nel sesto capitolo si entra pienamente nel vivo del discorso relativo rispettivamente all’irresponsabilità del Presidente della Repubblica e all’insindacabilità dei parlamentari. Entrambi i capitoli iniziano con una comparazione tra la disciplina contenuta

nello Statuto Albertino e quella della Costituzione repubblicana del 1948. Il capitolo dedicato all’irresponsabilità presidenziale prosegue con una disamina sulla difficile individuazione del ruolo riconosciuto al Presidente della Repubblica in un sistema di governo parlamentare quale è il nostro, e prosegue con l’analisi delle singole forme di irresponsabilità presidenziale previste dall’art. 90 Cost. Il sesto capitolo, dedicato all’insindacabilità dei parlamentari, invece si sofferma sul contributo che dottrina, prassi parlamentare e soprattutto giurisprudenza costituzionale, hanno apportato alla ricerca dell’esatto ambito applicativo dell’insindacabilità parlamentare. L’attenzione è rivolta in particolar modo alle pronunce con le quali la Corte costituzionale ha risolto i numerosi conflitti di attribuzione tra Parlamento e Magistratura, relativi all’applicazione della prerogativa prevista dall’art. 68, 1° comma, della Costituzione. Proprio attorno a questi conflitti, si vedrà, ruota l’intero sistema dell’insindacabilità parlamentare, immunità di cui le Camere hanno per lungo tempo abusato, sfruttando il vuoto normativo lasciato dal Costituente e la situazione venutasi a creare dopo la riforma costituzionale del 1993 che ha modificato l’art. 68 della Costituzione.

Per entrambe le immunità costituzionali si è poi voluto sottolineare il ruolo fondamentale che ha avuto la Corte costituzionale nello stabilire la natura funzionale dei due tipi di irresponsabilità, escludendo dal loro ambito applicativo quegli atti o dichiarazioni del Presidente della Repubblica e dei parlamentari, che non abbiano alcuna connessione con le funzioni e i poteri tipici loro assegnati dalla Costituzione stessa; la sentenza n. 154 del 2004, in tema di irresponsabilità presidenziale, e la sentenza n. 1150 del 1988, in tema di insindacabilità parlamentare, rappresentano i punti a partire dai quali la Corte costituzionale ha tracciato le linee guida per quanto riguarda l’applicazione delle due immunità e non a caso a queste due decisioni, e alle vicende che le hanno determinate, si è cercato di riservare un posto di riguardo all’interno dei due capitoli principali.

CAPITOLO I

PREMESSA: LE IMMUNITÀ COSTITUZIONALI

1. La funzione delle immunità

Le immunità costituzionali sono strumenti la cui funzione è quella di garantire l’autonomia e l’indipendenza degli organi costituzionali, attraverso la sottrazione, in modo più o meno intenso, dei titolari degli stessi alle regole del diritto comune1. Nate intorno alla figura del monarca assoluto, considerato sacro e inviolabile, esse si sono successivamente estese ai membri del Parlamento, per poi essere riconosciute non solo ai moderni capi di Stato – monarchici o repubblicani – ma, in alcuni casi, anche ai giudici dei Tribunali costituzionali o ai componenti delle assemblee regionali o locali2. Da tali immunità, che possono essere definite «di diritto interno», si distinguono le immunità di diritto internazionale,

T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica. Contributo allo studio delle prerogative costituzionali, Torino, 2005, p. 13. 2 Ivi, pp. 13 e 14.

che si sviluppano sul piano del rapporto tra gli Stati e mirano a garantire la loro sovranità e indipendenza (si pensi in particolare alle immunità degli agenti diplomatici) 3. Vi è stata, quindi, una progressiva estensione delle sfere di immunità ad altri soggetti costituzionali, ma è soprattutto in relazione ai capi di Stato e ai parlamentari che tali garanzie si sono storicamente affermate. A tali forme di garanzia deve essere aggiunta anche la speciale responsabilità penale dei Presidenti della Repubblica e dei membri

del

Governo

nell’esercizio

delle

loro

funzioni,

tradizionalmente riconducibile alla c.d. «giustizia politica», la quale, pur non configurando una vera e propria sfera di immunità in senso stretto, comporta comunque una sottrazione al diritto comune finalizzata alla garanzia del libero esercizio delle funzioni costituzionali4. Le sfere di immunità, in questo senso, concorrono al mantenimento di quel complesso sistema di equilibri costituzionali cui sono ispirati gli ordinamenti figli del pensiero liberaldemocratico. Esse, infatti, si inseriscono all’interno della più vasta categoria delle 3 4

T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., p.17. Ivi, p. 14.

«prerogative costituzionali», comprensiva di tutti quegli istituti, strumenti, poteri e atti finalizzati a garantire la complessiva autonomia degli organi costituzionali e ad assicurare il migliore espletamento possibile delle funzioni di pubblico interesse ad essi attribuite5.

2. Immunità, prerogativa, privilegio, garanzia: significato e relazioni tra le varie espressioni.

Prima di procedere nell’analisi delle immunità costituzionali è necessario fare una premessa relativa al significato e alle relazioni intercorrenti tra termini quali prerogativa, immunità, privilegio, garanzia. Tali espressioni vengono utilizzate, nell’ambito del diritto costituzionale, in linea generale, per indicare quel complesso di disposizioni normative mediante le quali gli ordinamenti, in modo più o meno ampio a seconda delle varie epoche storiche e dei regimi politici esistenti all'interno dei singoli Paesi, mirano ad assicurare alle varie cariche istituzionali uno status giuridico particolare che si

G.F. CIAURRO, Prerogative costituzionali, in Enc. dir., vol. XXXV, Milano, 1987, pp. 1 ss.

manifesta, sostanzialmente, attraverso la previsione di deroghe al diritto comune6. Come affermato in dottrina7: «La prevalenza accordata, nell'uso, all'una o all'altra di tali espressioni sembra dovuta più a ragioni di carattere storico-politico che a motivi di ordine dommatico». I termini “immunità” e “prerogativa” sono comunque quelli che maggiormente ricorrono in ambito pubblicistico e sono spesso adoperati indifferentemente, al di là di quale sia il significato tecnicamente corretto delle due espressioni8. Tuttavia l’espressione immunità è spesso preferita perché assume, rispetto al termine “prerogativa”, un significato più lato dovuto alla sua maggiore indeterminatezza, in quanto con essa «si sottolinea il concetto di esenzione e di non sottoposizione a determinati obblighi e vincoli, previsti in via ordinaria dal diritto per ogni persona ed istituzione, senza ulteriormente determinare se l'attribuzione sia fatta al singolo o al corpo e i motivi che la giustificano sul piano politico-costituzionale che, evidentemente,

S.TRAVERSA, Immunità parlamentare, in Enc. dir., vol. XX, Milano, 1970, p. 178. Ivi, p. 178. 8 S.TRAVERSA, op. cit., p. 178, su questo punto afferma che per quanto riguarda i membri del Parlamento, si è delineata la tendenza a preferirsi, specie nei paesi anglosassoni, il termine di «prerogative parlamentari». 7

variano con il variare delle epoche storiche e con il tipo di organizzazione giuridica della società9.» È

comunque

necessario

fare

qualche

precisazione

terminologica, soffermandosi in particolar modo sul concetto di prerogativa al quale le altre espressioni in un modo o nell’altro si riconnettono. Il

termine

«prerogativa»

una

forma

sostantivata

dell’aggettivo latino praerogativus, «che vota prima degli altri»; più esattamente, in origine, qualificava la centuria che nei comizi centuriati della Res Publica Romana aveva il diritto di votare per prima10. L’espressione è tuttora impiegata in una pluralità di significati e spesso indistintamente rispetto ad altri termini quali «privilegio», «immunità», «garanzia», «esenzione» generando, in tal modo, confusione su quale sia l’uso tecnicamente corretto del termine; è pertanto utile formulare alcune considerazioni preliminari11:

Ivi, p. 178. G.F. CIAURRO, op. cit., p. 1; C. MARTINELLI, L’insindacabilità parlamentare. Teoria e prassi di una prerogativa, Milano, 2002, p. 10, che afferma: «È certo che il termine deriva dal latino “prae alias rogata”, che nella Roma repubblicana stava ad indicare [..] “la centuria che votava per prima nei comizi e che perciò esercitava un innegabile influsso sul voto delle altre”». 11 G.F. CIAURRO, op. cit., pp. 1 ss. 10

anzitutto l’utilizzo del termine «prerogativa» nella sfera del diritto pubblico non è circoscritto a situazioni giuridiche proprie del sovrano o in ogni caso del capo dello Stato, né a situazioni giuridiche delle assemblee rappresentative e dei loro componenti, quali le «prerogative parlamentari». Se è vero che il sistema delle prerogative si è storicamente sviluppato attorno a tali soggetti istituzionali, è altrettanto vero che, nel diritto moderno, situazioni giuridiche definite «di prerogativa», consistenti in «particolari status di immunità, inviolabilità, irresponsabilità e in riserve di poteri propri, esclusivi ed insindacabili»12 si ravvisano – anche nell’ordinamento italiano – in riferimento a diversi organi costituzionali (ad esempio i Tribunali costituzionali), a garanzia della loro reciproca indipendenza; allo stesso modo sono previste in favore dei rappresentanti di Stati esteri o di organizzazioni internazionali a tutela, in questo caso, della reciproca indipendenza tra tali ordinamenti. Inoltre occorre evidenziare che l’elemento fondante il concetto di prerogativa lo si può individuare nella sua configurazione di strumento che assicura il migliore espletamento di una determinata funzione di interesse pubblico, e non come mezzo che attribuisce uno

V. ZANGARA, Le prerogative costituzionali, Padova, 1972, pp. 7 ss.

ius singulare ad un determinato soggetto o organo, indipendentemente dalla funzione svolta: proprio tale finalità pubblica distingue il concetto di prerogativa da quello di privilegio13; pertanto non tutte le immunità, garanzie, privilegi, esenzioni attribuite a istituzioni o persone si configurano come prerogative in senso tecnico, ma soltanto quelle dirette a garantire una certa protezione e esclusività di determinate funzioni istituzionali rispetto a condizionamenti e interferenze esterne.

3. Gli elementi fondamentali della prerogativa costituzionale

Il nostro ordinamento, come tutti gli ordinamenti moderni che si ispirano ai principi dello Stato di diritto, è basato su un sistema di organi costituzionali posti in posizione di equiordinazione, ai quali sono attribuite una serie di funzioni il cui esercizio si basa sui principi di autonomia e di reciproca irresponsabilità. È proprio in tale ambito che intervengono le prerogative costituzionali, le quali si presentano 13

G.F. CIAURRO, op. cit., p. 2; V. ZANGARA, op. cit., p. 51, che conclude: «Non si può, quindi, nel nostro ordinamento, dare alla prerogativa un contenuto concettuale di “privilegio” o di jus singolare o di diritto o potere eccezionale, dovendosi determinare che la prerogativa […] si caratterizza come uno strumento di salvaguardia di alcuni pilastri fondamentali dell’ordinamento.»

come «forme di garanzia rinforzate per l’esercizio di determinate funzioni costituzionali, che configurano deroghe alla legge comune, o comunque al sistema generale della ripartizione dei poteri nell’ordinamento, al fine di escludere ogni possibile rischio di interferenze nello svolgimento di tali funzioni ad opera di soggetti estranei.»14 Esse pertanto sono finalizzate al rafforzamento delle garanzie poste dall’ordinamento a protezione dell’autonomia e dell’equiordinazione tra organi costituzionali e si inseriscono nella «più ampia species»15 delle garanzie costituzionali, definite come «tutti quei meccanismi giuridici di sicurezza che l’ordinamento preordina al fine di salvaguardare e difendere l’integrità del suo valore normativo, cioè la sua stessa esistenza»16. Tale garanzia rinforzata e derogatoria può estrinsecarsi sia in meccanismi passivi di difesa dell’organo costituzionale o delle persone che vi sono preposte, al fine di porli al riparo da attività altrui che possano ritenersi pregiudizievoli al corretto esercizio di determinate funzioni; sia in meccanismi attivi che consentano agli stessi soggetti di esercitare tali funzioni mediante atti riservati ed

G.F. CIAURRO, op. cit., p. 3. Ibid. 16 S. GALEOTTI, Garanzia costituzionale, in Enc. dir., vol. XVIII, Milano, 1969, p. 491. 15

esclusivi, in deroga ad altri principi dell’ordinamento (si pensi, ad esempio, agli «atti di prerogativa» attribuiti al capo dello Stato che derogano al principio di irresponsabilità, previsto dagli artt. 89 e 90 della nostra Costituzione, e in particolare al postulato che ne deriva, in base al quale dall’ambito dei poteri del Presidente della Repubblica sono esclusi quelli caratterizzati da autonoma discrezionalità)17. Non appare quindi convincente la discriminazione «tra prerogative in senso proprio e atti di prerogativa»18, in base alla quale dovrebbero qualificarsi, come prerogative in senso proprio, solo le particolari situazioni – di irresponsabilità, inviolabilità, immunità, ecc. – inerenti ad un determinato status costituzionale. Al contrario, pur dovendosi riconoscere una diversità tra le due categorie (situazioni ed atti), esse debbono considerarsi facenti parte del medesimo istituto della prerogativa, in quanto rispondono ad una ratio comune: assicurare il migliore espletamento possibile di una determinata funzione costituzionale da parte dell’organo ad essa preposto e delle persone che vi sono addette. Alla luce di quanto esposto si possono individuare tre elementi la cui presenza è ritenuta necessaria perché si configuri una 17 18

G.F. CIAURRO, op. cit., p. 3. V. ZANGARA, op. cit., p. 15.

prerogativa costituzionale: ÂŤuno ius excludendi alios in rapporto allâ&#x20AC;&#x2122;esercizio di funzioni previste dalla Costituzione; il suo carattere di deroga ai consueti rapporti tra i poteri che danno sostanza ad un sistema costituzionale; il suo esclusivo fine di rafforzamento delle garanzie di funzionamento dei poteri dello Stato.Âť19

C. MARTINELLI, op. cit., p. 10.

CAPITOLO II

LE ORIGINI DELL’IRRESPONSABILITÀ DEL CAPO DELLO STATO E DELLE IMMUNITÀ DEI PARLAMENTARI.

1. Verso le origini delle immunità: costituzionalismo antico, diritto romano, età feudale

Il problema della tutela degli organi supremi dello Stato inizia ad assumere i connotati attualmente conosciuti solo con la formazione dello Stato moderno, l’assestamento delle prime monarchie nazionali e con l’affermazione dei principi assolutistici – tra il XVI e XVII secolo – in base ai quali il potere monarchico, per la prima volta, si delinea come sciolto da ogni controllo e al di sopra di ogni altro potere. Nelle antecedenti tradizioni costituzionali, infatti, non si era affermato formalmente un pubblico potere privo di LIMITAZIONI ed espressamente sottratto ad ogni forma di controllo20.

T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica. Contributo allo studio delle prerogative costituzionali, Torino, 2005, p. 27.

L’antica tradizione latina, come quella germanica, aveva concepito la figura del re come capo militare elettivo, responsabile delle sorti del suo popolo e per questo passibile di destituzione nel caso in cui si fosse dimostrato incapace di difendere l’integrità di quello stesso gruppo sociale21. Anche il diritto romano non contemplava in nessun caso una totale sottrazione dei vertici dello Stato alla supremazia della legge – neppure in epoca imperiale22 – cosicché, risultava impossibile per l’imperatore stesso sottrarsi alla legge. Unica possibilità era quella di ottenere dal Senato una dispensa relativamente all’osservanza di determinate disposizioni, ma solo in casi specifici e individuati volta per volta, anche se, generalmente, tali esenzioni attenevano al diritto privato, mentre nell’ambito del diritto pubblico, e di quello penale in particolare,

l’imperatore

restava

sottoposto

pienamente

alla

legislazione vigente23. L’ordinamento feudale era, invece, imperniato su una fitta rete di rapporti giuridici di natura prettamente contrattuale e piramidale 21

Ivi, p. 27. T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit. p. 27, che sottolinea come, in realtà, la Lex regia de imperio prevedesse una serie di esenzioni dall’osservanza della legge, ma si trattava comunque di esenzioni specifiche e ben delimitate; www.wikipedia.org, per una definizione di Lex regia de imperio (legge regale sul monopolio della sovranità) quale «documento che attesta il trasferimento irreversibile ad un sovrano di un potere che precedentemente spettava al popolo.» 23 T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., p. 28. 22

che legavano il re ai suoi vassalli, questi ultimi ai valvassori e così via, sulla base di obbligazioni reciproche dal cui eventuale inadempimento derivavano reciproche sanzioni a carico del vassallo nei confronti del suo senior e viceversa. In tale sistema, la tradizione giuridica medievale prevedeva che il compito precipuo del monarca fosse quello di osservare e far osservare la legge, poiché si riteneva che la mancata osservanza della legge da parte del re trasformasse il medesimo in un vero e proprio tiranno di fronte ai sudditi e ai vassalli, i quali si sentivano perciò svincolati da ogni obbligazione nei suoi confronti24.

2. Le monarchie nazionali assolute e la piena irresponsabilità del sovrano

L’idea di un monarca totalmente svincolato dall’osservanza della legge, assolutamente irresponsabile e immune per ogni sua condotta, non appartiene dunque a nessuna delle elaborazioni teoriche antiche né, tanto meno, medievali, ma si manifesta e si sviluppa a

Ibid.

partire dal consolidamento delle monarchie nazionali e dall’affermarsi del concetto di Stato moderno, sulla spinta delle dottrine assolutistiche del tempo. Tipica di tali dottrine è la configurazione di un assetto di governo in cui il detentore del potere lo esercita libero da ogni limite o controllo e privo di responsabilità o vincoli, contrariamente a quanto avveniva in età feudale. È con l’assolutismo che il problema dell’immunità del sovrano si pone con tutta la sua forza. La figura del re medievale, soggetto sottoposto alla legge al pari dei suoi sudditi, viene cancellata da una nuova concezione che lo inquadra come soggetto posto al di sopra della legge e secondo la quale è il suo stesso comando che rappresenta la legge, una legge superiore a tutte le altre. L’affermazione delle monarchie nazionali assolute porta anche alla nascita del concetto moderno di «sovranità» come potere supremo e perpetuo dello Stato nei confronti dei suoi sudditi, derivante da una esigenza di unificazione e concentrazione del potere, su un determinato territorio e su una determinata popolazione, in capo ad un’unica entità, lo Stato appunto. Viene in tal modo superata quella organizzazione del potere di stampo medievale basata da un lato sulla

distinzione in ceti e “stati” e sulla duplice guida universalistica ad opera dell’Impero e del Papato25. Nella monarchia nazionale assoluta questo processo di unificazione del potere avviene attorno alla persona del sovrano e ciò determina l’accrescersi immediato e considerevole delle sue prerogative fino al punto da garantire la totale irresponsabilità della sua persona: è chiaro come l’immunità del monarca assoluto si presenti come una logica conseguenza della sua sovranità26.

3. La nascita delle immunità parlamentari: l’insindacabilità nell’Inghilterra del XV secolo

Strettamente connessa all’affermazione e all’evoluzione storica dell’irresponsabilità del monarca è la nascita delle prerogative parlamentari. Le immunità parlamentari si presentano sulla scena della storia costituzionale occidentale quasi contemporaneamente e in opposizione 25

T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit. p. 35. Ivi, p. 35, Giupponi sottolinea come lo stretto collegamento tra sovranità e immunità si ritrova anche successivamente, con l’affermazione delle immunità parlamentari, frutto della nascita di una diversa concezione di sovranità che si sviluppa non più attorno al sovrano, ma attorno alle emergenti assemblee rappresentative. 26

al consolidamento delle prerogative della corona. L’individuazione di una sfera di garanzia dell’attività delle assemblee elettive diveniva, infatti, una necessità di fronte all’assolutismo monarchico27. È noto che il primo documento cui si fa risalire la genesi delle prerogative parlamentari è la Magna Charta del 1215, che sanciva il principio in base al quale i baroni non potevano essere giudicati «nisi per legale judicium parium quorum vel per legem terrae»28. Molto più difficile è invece datare con precisione la nascita della specifica prerogativa che garantisce ai parlamentari l’irresponsabilità per l’espressione di opinioni nell’esercizio delle loro funzioni, dato che i resoconti politico-costituzionali dell’epoca medievale trattano solo di casi in cui questa prerogativa venne messa in pericolo dal comportamento del re, dando quindi per scontato che la sua introduzione e applicazione derivasse da antico uso29. Tradizionalmente si fa risalire la prima rivendicazione delle prerogative parlamentari all’Inghilterra del 1397, quando, verso la fine 27

T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit. pp. 30 e 31, secondo il quale, inizialmente il fine non era quello di «proteggere l’autonomia dei parlamentari nei confronti delle iniziative di un potere giudiziario indipendente, ma si fonda sulla necessità di una tutela nei confronti di un potere assoluto del sovrano. Anzi, proprio i giudici, nominati dal re e strettamente dipendenti dal suo volere, per molto tempo rappresenteranno una sorta di “braccio armato” dell’assolutismo monarchico.» 28 C. MARTINELLI, L’insindacabilità parlamentare. Teoria e prassi di una prerogativa, Milano, 2002, p. 3, che trae tale citazione da G.LOJACONO, le prerogative dei membri del Parlamento (art. 68 della Costituzione), Milano, 1954, pp. 5 e 6; traduzione della citazione: «se non per giudizio legale dei loro pari e per la legge del regno », dal sito www.homolaicus.com. 29 C. MARTINELLI, L’insindacabilità parlamentare, cit., p. 3.

del regno di Riccardo II, nella sessione parlamentare del gennaiofebbraio, la camera dei Comuni votò un bill30 che conteneva una dura denuncia del deplorevole stato dell’amministrazione del regno. Il punto di tale denuncia che maggiormente suscitò l’ira del sovrano fu quello in cui venivano censurati gli scandalosi costumi della corte con l’eccessivo onere finanziario che ne derivava. Ciò fu visto dal re come un vero e proprio affronto personale che costò a Thomas Haxey, proponente della censura, la condanna alla pena capitale per tradimento. Dopo breve tempo, nel mese di maggio, grazie alle ripetute pressioni dei Comuni, Haxey fu graziato dallo stesso Riccardo31. Il caso personale del deputato poté così considerarsi chiuso, ma non fu altrettanto per la questione di principio che ne derivò: la grazia concessa al deputato era solo una dimostrazione della clemenza del re nei confronti di un condannato per tradimento, ma da ciò non derivava come conseguenza diretta il riconoscimento ai Comuni del diritto di deliberare e discutere liberamente su ogni questione in Parlamento32. Solo una volta deposto Riccardo II, il suo successore 30

Proposta/progetto di legge. L’intera vicenda è tratta da G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari. Natura e limiti di una garanzia costituzionale, Torino, 1979, pp. 3 ss. 32 G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari, cit., p. 4. 31

Enrico IV, su richiesta del Parlamento, annullò formalmente la sentenza di condanna di Haxey perché: «contraria alla legge ed alla procedura del Parlamento ed in violazione delle abitudini dei Comuni»33. Il re accolse la richiesta col consenso dei Lords: in tal modo il sovrano, insieme all’intero Parlamento, riconoscendo l’illegalità della condanna, confermava formalmente la libertà di parola di cui i Comuni, su base consuetudinaria, avevano goduto in Parlamento fin dall’inizio del secolo34. Questo episodio rappresentò l’inizio di un lungo percorso che porterà alla piena affermazione del potere del Parlamento di discutere liberamente su qualsiasi argomento senza ingerenze da parte del monarca. Non si può parlare ancora di «insindacabilità», ma è chiaro il segnale dell’avvenuta riduzione delle prerogative regie in favore del Parlamento35. Seguirono vari episodi che portarono, a partire dal XVI secolo, al consolidamento della «freedom of speech and debates»36, che raggiunse la sua piena affermazione con il celebre «Bill of right» del 1689, con il quale si concluse la «Gloriosa Rivoluzione» inglese che 33

Ibid.; T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., p. 48. G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari, cit., p. 4. 35 T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., p. 49. 36 Ibid. 34

portò il Parlamento alla conquista della sua piena autonomia dalla corona. L’articolo 9 del Bill of right codificò, infatti, in forma solenne la regola dell’insindacabilità parlamentare, stabilendo che: «la libertà di parola e di dibattiti o procedura in Parlamento non possono essere poste sotto accusa o in questione in qualsiasi corte o in qualsiasi sede fuori dal Parlamento»37.

3.1. (Segue): l’immunità dagli arresti nella Francia della Rivoluzione

Furono

diverse

vicende

che

portarono

all’origine

dell’immunità dagli arresti da cui deriva l’attuale garanzia della «inviolabilità» parlamentare. Tale prerogativa deve infatti la sua diffusione negli ordinamenti costituzionali contemporanei, non tanto alla tradizione costituzionale inglese, quanto agli avvenimenti connessi alla Rivoluzione Francese del 178938.

Testo originale: «the freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in any court or place out of Parliament» dal sito www.studiperlapace.it; sulla vicenda G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari, cit., p.6 e T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., pp. 50 e 51. 38 G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari, cit., pp.7 ss., che fornisce una descrizione dettagliata di tali avvenimenti.

Il 20 giugno del 1789 i rappresentanti del Terzo Stato39, costituitisi in Assemblea Nazionale, prestarono nella «sala della pallacorda» il celebre giuramento di non separarsi prima di aver dato alla Francia una costituzione: «Era l’inizio di un’epoca nuova, nella quale la borghesia emergente, con l’appoggio più o meno strumentale di parte della nobiltà e del clero e le illusioni del popolo minuto, rivendicava a se il diritto di interpretare la sovranità della “nazione”.»40 Ciò portò ad un inevitabile conflitto con l’autorità regia; Luigi XVI stesso tre giorni dopo (23 giugno 1789), in un suo celebre discorso ordinava al Terzo Stato di riprendere posto negli Stati Generali. Come risposta l’Assemblea approvò un decreto, su proposta del deputato Mirabeau, che affermava con forza la libertà di parola dei rappresentanti del Terzo Stato e che così recitava: «L’Assemblea nazionale sancisce l’inviolabilità della persona di ciascun deputato. Chiunque – singoli individui, organizzazioni, 39

Il Terzo Stato era uno dei ceti in cui era divisa la società francese prima della Rivoluzione, chiamato così perché per ordine di importanza veniva dopo gli altri due, il Clero e la Nobiltà. Per numero di componenti era però largamente preponderante rispetto agli altri due ceti, in quanto comprendente tutti gli stati popolari (borghesia, contadini e operai); costituiva circa il 98% della popolazione francese e l’unica parte di essa che pagava le tasse, in quanto i nobili e il Clero ne erano esenti. I rappresentanti di questi tre ceti formavano gli Stati Generali. In tale assemblea però il voto non si svolgeva per teste ma per stato e di conseguenza, pur essendo numericamente minoritaria, l’alleanza tra Nobiltà e Clero risultava essere sempre vincente. Ciò causò i malumori del Terzo Stato, che abbandonò gli stati Generali per formare, con l’appoggio di parte della Nobiltà e del Clero, un’altra assemblea nazionale. Da www.wikipedia.org. 40 G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari, cit., p. 7.

tribunali, magistrature, o commissioni – osi, durante o dopo l’attuale sessione parlamentare, perseguire, ricercare, arrestare o far arrestare, detenere o far detenere un deputato a causa di proposte, pareri, opinioni o discorsi manifestati o pronunciati agli Stati Generali, ed egualmente chiunque presti la sua collaborazione ai suddetti attentati, da qualunque autorità siano stati ordinati sia considerato infame e traditore nei confronti della nazione e responsabile di delitto capitale. L’assemblea nazionale stabilisce che nei casi predetti prenderà tutte le misure necessarie per ricercare, perseguire e punire i responsabili, istigatori ed esecutori»41. Le preoccupazioni dell’Assemblea non erano infondate dato che il re era deciso ad usare la forza nel caso il suo ordine venisse disatteso, ma dovette rinunciare a tale azione quando furono proprio alcuni rappresentanti della Nobiltà, tra cui il generale La Fayette, a fare resistenza; l’Assemblea Nazionale usciva vittoriosa dallo scontro con il re e la sovranità nazionale si sostituiva all’assolutismo regio42. Mentre l’assolutismo aveva garantito al re una totale irresponsabilità della sua persona, collocata al di sopra della legge comune, sarebbe stato contrario ai nuovi principi rivoluzionari 41 42

Ivi, p. 9. Ibid.

ammettere posizioni individuali sottratte alla legge; fu così garantito, dagli stessi principi, almeno che la persona dei deputati non fosse esposta, e quindi subordinata, alla volontà di poteri diversi da quello rappresentativo della sovranità nazionale. L’occasione per delineare gli esatti confini della nuova prerogativa parlamentare fu data dall’incriminazione, da parte di un tribunale, del deputato dell’Assemblea Nazionale Lautrec, cui fece seguito, dopo un ampio dibattito43, l’approvazione, il 26 giugno del 1790, da parte dell’Assemblea di una risoluzione in base alla quale: «i deputati dell’Assemblea Nazionale possono, in caso di flagranza di delitto, essere arrestati conformemente alle vecchie ordinanze reali[…]si possono raccogliere informazioni e rimostranze contro di essi[…]ma ogni procedimento penale deve essere sospeso fino a che, sulla base delle informazioni in suo possesso e degli elementi di prova alla base dell’incriminazione, l’Assemblea abbia deciso che vi è luogo a procedere»44. Emergevano così i due aspetti che avrebbero poi rappresentato gli elementi fondamentali dell’inviolabilità parlamentare: la libertà

Su tale dibattito, G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari, cit., pp. 10 ss. T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., p. 54; Cfr. G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari, cit., pp. 11 e 12. 44

dagli arresti e lâ&#x20AC;&#x2122;autorizzazione a procedere; garanzie che sarebbero poi state confermate nella Costituzione francese del 1791 e in quelle successive e che avrebbero costituito un modello fondamentale per lo sviluppo di tale immunitĂ negli altri ordinamenti costituzionali liberali45.

T.F. GIUPPONI, Le immunitĂ della politica, cit., p. 54.

CAPITOLO III

LA RAPPRESENTANZA POLITICA

1. Le assemblee cetuali medievali: una rappresentanza di tipo privatistico

Uno dei principi che ha influenzato in maniera significativa il concreto sviluppo delle immunità costituzionali è quello della «rappresentanza politica». In particolar modo le immunità riconosciute ai parlamentari, e la tutela che ne deriva, trovano una delle principali cause di giustificazione proprio nei principi connessi alla rappresentanza politica, tanto indurre qualcuno in dottrina ad affermare che: «i parlamentari sono tutelati in quanto espressione della volontà popolare consacrata nell’assemblea elettiva.»46 Da un punto di vista strettamente linguistico il termine «rappresentare» significa rendere presente qualcosa che materialmente 46

T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica. Contributo allo studio delle prerogative costituzionali, Torino, 2005, p. 31.

presente non è47. In ambito politico, tuttavia, non ci si può limitare a considerare la rappresentanza quale concetto impiegato per qualificare una specifica forma di governo o determinati organi come “rappresentativi”. Piuttosto tra le funzioni della rappresentanza politica va sottolineata in prima analisi quella di «formula organizzatoria»48 – considerata la più antica e attualmente più diffusa tra quelle individuabili nell’evoluzione storica degli ordinamenti statali – dato il suo ruolo fondamentale nel processo di formazione di un ordine politico unitario, realizzato attraverso il passaggio da una pluralità disordinata di soggetti ad un assetto organico in cui quegli stessi individui si riconoscano e si sentano appunto rappresentati. L’essenza della rappresentanza politica moderna si può ben cogliere nelle parole di Pietro Costa che la descrive come lo «strumento grazie al quale i molti diventano uno; è attraverso il meccanismo della rappresentanza che i molti designano i pochi, li pongono al vertice della res publica, si riconoscono in essi ed

P. COSTA, Il problema della rappresentanza politica: una prospettiva storica, in Il Filangieri 1 (3), 2004, p. 329. 48 M.S. GIANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, II ed. aggiornata a cura di A. MIRABELLI CENTURIONE, Milano, 2000, pp. 35 e 36.

esprimono un consenso che legittima e sancisce l’unità dell’ordine politico»49. Storicamente questo processo è avvenuto con modalità diverse a seconda del periodo storico, del contesto e delle figure o enti in cui i soggetti o gruppi di soggetti si sono riconosciuti. Nella realtà medievale l’ordine è un dato originario, data la struttura gerarchico-piramidale della società. L’individuo non è concepito singolarmente ma come parte integrante di un gruppo (stato, classe, ceto, corporazione) che occupa una posizione determinata nella scala sociale. La rappresentanza medievale non presuppone (come invece quella moderna) una moltitudine di soggetti eguali e disordinati che concorre a condurre ad una situazione di ordine politico, ma opera su un ordine già esistente, svolgendo una funzione «non già costitutiva, ma dichiarativa»50, e interviene al fine di rafforzare la convinzione che le parti sociali, ognuna con un suo ruolo particolare, siano indispensabili a garantire la continuazione di quella unità originaria.

49 50

P. COSTA, op. cit., p. 363 Ivi, p. 337.

Per comprendere meglio il concetto si può richiamare la teoria del corpo e delle sue parti51, secondo la quale la parte non può esistere senza il corpo e quest’ultimo necessita per vivere di tutte le sue parti. Nella società medievale la funzione rappresentativa è svolta da una parte della società che si presenta come «parte eccellente» rispetto alle altre, ma non si sostituisce ad esse bensì con esse si identifica, in quanto i componenti dei vari organi rappresentativi (diete, curie, assemblee cetuali, ecc.) non fanno altro che rispecchiare la volontà e gli interessi, già formati, del ceto, borgo, città, corporazione che rappresentano, al quale sono legati da un rapporto che può considerarsi di tipo privatistico. Le istituzioni rappresentative del medioevo presentano infatti tutti gli elementi propri del rapporto rappresentativo di diritto privato52: 1) i tre soggetti investiti (monarca, rappresentante, rappresentato); 2) il vincolo del mandatario verso il mandante; 3) le istruzioni specifiche di quest’ultimo al primo53, con la conseguente necessità che i mandatari chiedano ai propri mandanti istruzioni di fronte a questioni impreviste (cosiddetti mandati «ad 51

Ivi, p. 334. D. NOCILLA e L. CIAURRO, Rappresentanza politica, in Enc. dir., vol. XXXVIII, Milano, 1987, p. 552 e 553 53 Sul punto T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., p. 101, richiama «la tradizione francese dei cahiers de doléance che prevedevano vere e proprie indicazioni vincolanti, istruzioni dirette ai rappresentanti dei singoli gruppi e che costituivano il perimetro d’azione entro il quale essi avrebbero potuto agire». 52

audiendum et referendum»54); 4) la revocabilità del mandato conferito; 5) la sua onerosità. Tutto ciò non deve però portare ad affermare che i rappresentanti medievali siano totalmente privi di autonomia nei confronti dei loro rappresentati: la convocazione delle assemblee non prevede generalmente un’indicazione degli specifici oggetti da discutere proprio per consentire lo svolgimento delle stesse con qualche margine di libertà per i rappresentanti, i quali non si vedono costretti a ritornare «ad referendum» presso le comunità da cui sono delegati, il che, tra l’altro, creerebbe grave ritardo nella discussione e nella deliberazione sulle questioni in ordine alle quali il sovrano chiede «auxilium et consilium»55. Il sovrano stesso si premura di assicurarsi che i rappresentanti inviati al parlamento siano muniti di «plena potestas» e ciò è spesso causa dell’instaurarsi di contenziosi, tra funzionari del re e comunità rappresentate, in ordine alla nullità dei mandati recanti limitazioni. Infine, a testimonianza di una qualche libertà d’azione dei mandatari, la circostanza che anche quando i mandati contengono specifiche istruzioni per i rappresentanti, deve ritenersi che questi, una 54 55

D. NOCILLA e L. CIAURRO, Rappresentanza politica, cit., p. 552. Ivi, p. 553.

volta eseguito quanto loro delegato, siano liberi di affrontare, discutere e votare ogni altra questione56. Le assemblee cetuali medievali, salvo le suddette limitate autonomie dei loro componenti, si presentano quindi come luogo in cui vengono semplicemente riflessi interessi, esigenze e privilegi dei vari corpi sociali rappresentati e in cui questi ultimi tramite i propri mandatari possono interagire con il sovrano.

2. Il moderno concetto di «rappresentanza politica» e l’importanza del voto

Il ruolo delle assemblee parlamentari inizia a mutare nell’Inghilterra del Seicento, quando alla monarchia assoluta si oppone la nuova forma di governo parlamentare. Il parlamento non si presenta più come semplice specchio delle volontà dei singoli elettori ma come luogo di formazione di decisioni autonome assunte nell’interesse dell’intera nazione. L’autonomia decisionale del rappresentante e la fine del mandato imperativo sono condizioni

Ivi, p. 554.

essenziali affinché questi possa assumere decisioni riguardanti la totalità della nazione che altrimenti sarebbe impossibile adottare. La rappresentanza politica in epoca moderna si discosta totalmente da quei meccanismi tipici della «rappresentanza di volontà (o diretta)» di diritto privato che invece contrassegnavano gli organi rappresentativi medievali57. Volendosi indicare i punti cardine del “nuovo” rapporto rappresentativo ci si soffermerebbe sul fatto che: a) gli eletti non rappresentano i loro elettori ma un’entità astratta, la nazione o ancora l’intera collettività popolare58; b) non esiste alcun rapporto giuridico fra rappresentanti e rappresentati, in quanto aspetto tipico della rappresentanza politica è proprio il divieto del vincolo di mandato59; c) non esiste, almeno nella maggior parte degli ordinamenti, la possibilità per gli elettori di revocare gli eletti; d) il rapporto

esclusivamente

bilaterale

(tra

rappresentante

rappresentato) e non trilaterale, come nella rappresentanza di volontà (tra rappresentante, rappresentato e terzo)60.

T. MARTINES, Diritto costituzionale. Dodicesima edizione interamente riveduta da Gaetano Silvestri, Milano, 2010, p. 223. 58 Lo stesso art. 67 della Costituzione italiana afferma che «ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione». 59 Anche questo sancito nella nostra Costituzione sempre all’art. 67. 60 T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit., p. 223.

Se viene meno il nesso immediato tra rappresentati e rappresentanti, resta invece centrale la visione di questi ultimi come un’élite, una parte eccellente della società, che viene designata dagli elettori attraverso il voto, che permette di formalizzare il legame tra i membri della nazione e l’assemblea rappresentativa e, in quanto espressione del consenso degli elettori stessi, di imputare ai rappresentati le decisioni dei rappresentanti. Se il meccanismo del voto da un lato consente di mantenere la differenziazione tra i pochi che decidono e i molti che obbediscono, dall’altro attribuisce a questi ultimi un potere effettivo nella designazione dei primi, rendendo così possibile l’unità del corpo politico e permettendo ai rappresentati di riconoscere i propri rappresentanti e allo stesso tempo di riconoscersi in essi61. Lo strumento delle elezioni inoltre, dato il divieto del vincolo di mandato, risulta essere quello maggiormente idoneo a far valere una certa responsabilità dei rappresentanti nei confronti degli elettori, i quali grazie al voto possono operare sui primi una certa pressione decidendo di confermare o meno chi li rappresenta al momento delle

P. COSTA, op. cit., p. 351.

successive elezioni, quando il rappresentante, appunto, sarà chiamato a rispondere del proprio operato. Il numero degli elettori risulta però assai limitato dai criteri selettivi previsti per stabilire chi tra il popolo sia ammesso al voto, al fine di evitare che l’attribuzione ad ogni cittadino di tale diritto possa determinare «la fine dell’élite e il trionfo della massa», il primato della quantità sulla qualità62. Sono due i requisiti considerati indispensabili dall’opinione pubblica sette-ottocentesca per essere ammessi al voto: la proprietà e l’appartenenza al genere maschile. La proprietà è vista come espressione della piena autonomia e indipendenza dell’uomo e della sua libertà, condizione necessaria per il godimento dei diritti politici. Tale indipendenza si reputa, a prescindere, totalmente assente nel genere femminile in quanto la donna per sua stessa natura è considerata dipendente dalla figura maschile, relegata alla vita domestica e priva di quell’autosufficienza e capacità necessarie per poter godere dei diritti politici.

Ivi, p. 355.

Le rivoluzioni di fine Settecento, a partire da quella francese, diffondono quell’idea di eguaglianza che continua a manifestarsi nel corso dell’Ottocento e del Novecento sottoforma di lotta per la democrazia politica, vista quest’ultima come unica forma di governo che consenta la partecipazione di tutti alla vita politica e perciò contraria a qualsiasi criterio selettivo dei rappresentati e dei loro elettori. Qualsiasi limite alla partecipazione politica viene visto come una lesione del principio di eguaglianza e come ostacolo alla piena realizzazione di ogni singolo individuo come «persona»; il suffragio universale maschile è considerato un traguardo essenziale perché si concretizzino i suddetti principi, e ciò implica la rottura del tradizionale legame tra rappresentanza e proprietà, che aveva escluso in passato la gran parte degli individui dalla vita politica. A ciò si aggiungono le prime forme embrionali di emancipazione femminile, anche se dovrà passare ancora del tempo prima che siano aperte alla donna le porte dell’elettorato (sia attivo che passivo).

3. Il partito, nuovo cardine della rappresentanza politica

Tra la fine dell’Ottocento e gli inizi del Novecento, l’affermarsi

dei

principi

del

pluralismo

discapito

dell’individualismo, con il moltiplicarsi degli orientamenti che sottolineano la dipendenza del soggetto dalle entità e dai gruppi socioeconomici di cui fa parte e in cui si realizza, determinano la crisi del concetto moderno di rappresentanza quale strumento in grado di mettere in contatto diretto i singoli individui alla sovranità statuale, escludendo però tutte quelle entità sociali intermedie che potrebbero intromettersi in tale rapporto diretto. L’avvento del pluralismo richiede il passaggio da una rappresentanza

della

volontà

del

singolo

individuo

una

rappresentanza degli interessi del gruppo economico-sociale cui i singoli soggetti appartengono. Il parlamento inizia a perdere credibilità come organo rappresentativo a vantaggio di una nuova entità politica: il partito. Questo si presenta come strumento in grado di «rafforzare il ruolo dei rappresentati rendendoli capaci di influire dal basso [...], attraverso il

canale ascendente del partito, sul processo decisionale dei rappresentanti.»63 Il partito, a poco a poco, assume un ruolo preponderante sul piano della rappresentanza politica e ciò si deve soprattutto al fatto che accoglie nelle sue fila sia elettori che eletti, i quali si trovano così ad essere accomunati da vari fattori, quali la fedeltà ad un’unica ideologia, il perseguimento del medesimo programma, la disciplina sotto la guida del medesimo dirigente. L’entrata nella scena politica di questo nuovo ente collettivo, intermedio tra la sovranità statuale e i soggetti, produce però effetti inevitabili sulla tradizionale configurazione della rappresentanza politica. In particolare è attenuato il divieto di mandato imperativo, dato che i rappresentanti, divenendo meri funzionari che sottostanno alle direttive del partito di appartenenza, rischiano di perdere la loro indipendenza dai rappresentati, parte integrante del partito stesso. Il ruolo del partito come perno della vita politica è ulteriormente rafforzato con l’avvento, nel primo Novecento, del fascismo e del nazionalsocialismo. Il partito arriva ad essere concepito

P. COSTA, op. cit., p. 384.

come «pars totalis»64, una parte che racchiude in sé la totalità; attorno al partito unico, che distrugge la concorrenza degli altri partiti, si realizza lo Stato totalitario; l’individualismo democratico e il parlamentarismo vengono ripudiati, viene meno la concezione dualistica

ottocentesca

della

rappresentanza

che

fondava

sull’incolmabile distanza tra rappresentanti e rappresentati e si afferma al contrario il rapporto identitario tra il partito e il popolo che insieme a loro volta si identificano nello Stato-Nazione o, come avviene in Germania, nella persona del Führer. Cade l’idea di una camera rappresentativa e di conseguenza dell’elezione come meccanismo legittimante la rappresentanza della stessa, la quale, al contrario, è riferibile allo Stato nella sua unità e si presenta come mera «rappresentanza istituzionale»65, non basata sul meccanismo elettorale ma sull’appartenenza originaria e naturale dei soggetti allo Stato totalitario. Una volta conclusasi la buia parentesi totalitaria riaffiorano come elementi portanti delle costituzioni dell’immediato dopoguerra il pluralismo delle opinioni e delle posizioni politiche, il suffragio universale (sia maschile che femminile), la camera rappresentativa, i 64 65

Ivi, p. 390. Ivi, p. 393.

partiti politici; questi ultimi in particolare divengono uno strumento indispensabile della democrazia politica. Non si tratta naturalmente del partito unico dei trascorsi regimi totalitari ma di una pluralità di partiti che si presentano come collegamento irrinunciabile tra lo Stato e la società, in quanto l’attività politica degli individui passa ormai obbligatoriamente attraverso il partito. Ciò non toglie che il prepotente ingresso dei partiti nel terreno della rappresentanza politica continui a portare con se quel limite all’indipendenza dei rappresentanti dai rappresentati, costituito dall’indebolimento del divieto di mandato operativo quale effetto della mediazione partitica. Non si deve però ritenere che l’avvento dei partiti abbia del tutto vanificato la posizione del singolo rappresentante ed il rapporto diretto tra quest’ultimo ed il proprio elettorato, molto dipende infatti da come gli stessi partiti organizzano la propria disciplina interna ed il legame con i rispettivi gruppi parlamentari e dalle norme dell’ordinamento dello Stato dirette a tutelare o meno la posizione del singolo parlamentare66.

D. NOCILLA e L. CIAURRO, Rappresentanza politica, cit., p. 574; sul tema anche V. ZANGARA, Le prerogative costituzionali, Padova, 1972, p. 93, che afferma: «il parlamentare è sottoposto ad un controllo del partito […] cui appartiene, ma questa sottoposizione a controllo non elimina il

CAPITOLO IV

LA RESPONSABILITÀ POLITICA

1. Premessa: immunità come deroghe ai principi di responsabilità

Il tema della responsabilità dei titolari delle cariche politiche rappresenta una questione dalla quale non si può prescindere nell’analisi delle principali tipologie di immunità costituzionali, dato che esse in linea generale appaiono anzitutto come deroghe ai principi che prevedono che ciascun individuo è responsabile delle proprie azioni e deve sopportarne le relative conseguenze stabilite dalla legge67; principi questi che valgono ancor di più per i soggetti investiti di potere – quali sono appunto i titolari di funzioni costituzionali – a partire dal tradizionale principio, paradigma della connessione tra potere e responsabilità, secondo cui «là où est la responsabilité là est le pouvoir», che ha scandito il progressivo affermarsi dell’idea

sistema normativo, che sta alla base della configurazione “attuale” delle situazioni di prerogativa, di cui godono i parlamentari.» 67 S. ANTONELLI, Le immunità del presidente della repubblica italiana, Milano, 1971, pp. 23 e 24.

democratica che vuole che coloro che detengono il potere siano chiamati a rispondere delle proprie azioni di fronte a coloro da cui il potere deriva68. Proprio tale principio costituisce uno dei fondamenti di quel particolare tipo di responsabilità denominata “politica”. Negli ordinamenti democratici occidentali emergono, infatti, due principali forme di responsabilità dei titolari degli organi costituzionali: la responsabilità giuridica, comprendente sia quella civile che quella penale, e la responsabilità politica o di diritto costituzionale69. Per quanto riguarda la responsabilità giuridica dei governanti, essa è facilmente individuabile attraverso il richiamo delle norme generali in materia di responsabilità penale e civile sancite dall’ordinamento per la generalità degli individui e questa considerazione è confermata dalla stessa Costituzione, che all'art. 28 prevede che: «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili 68

F. DIMORA, Alla ricerca della responsabilità del capo dello Stato, Milano, 1991, p. 2, che richiama L. DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, II, Parigi, 1927, p. 832, e il suo famoso brocardo. 69 G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, Milano, 1967, pp. 184 ss., che distingue la responsabilità politica anche dalla c.d. responsabilità morale, collocando la prima in una posizione intermedia tra responsabilità giuridica e morale «essendo più determinata e circostanziata di quella morale e meno di quella giuridica»; sulla stessa linea anche S. ANTONELLI, op. cit., p. 34 e F. DIMORA, op. cit., p. 56.

e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti». Tale norma secondo alcuni sancirebbe l’applicabilità della disciplina generale della responsabilità civile e penale ai titolari di organi costituzionali, i quali rientrerebbero sotto la dicitura, intesa in senso lato, di “pubblici funzionari”70. L'individuazione della nozione di responsabilità politica è invece assai problematica e controversa, tanto da condurre la dottrina costituzionalistica a dividersi nell'interpretazione e nella ricostruzione del fenomeno71. Alle tesi formulate alla fine degli anni settanta da Giuseppe Ugo Rescigno72, che costituiscono oggi l'orientamento dominante in dottrina e che si fondano in particolare sulla distinzione radicale tra responsabilità politica e responsabilità giuridica, si contrappongono le posizioni di altri autori, come Alessandro Pace, Giovanni Pitruzella, Gianni Ferrara, che invece ritengono la responsabilità politica una forma, seppur atipica, di responsabilità giuridica73.

S. ANTONELLI, op. cit., p .33 e 34. Su tale contrapposizione vedasi in particolare C. F. FERRAJOLI, La responsabilità politica come responsabilità per rappresentanza, in G. AZZARITI (a cura di), La responsabilità politica nell'era del maggioritario e nella crisi della statualità, Torino, 2005, p. 123 ss. 72 G.U. RESCIGNO, op. cit. 73 C. F. FERRAJOLI, op. cit., p. 130 ss. 71

2. Il pensiero di Rescigno: la responsabilità politica non è una specie di responsabilità giuridica

L'analisi più accurata e completa sulla responsabilità politica, nonché la più accreditata in dottrina, è senza dubbio quella che si ricava dall'opera di Giuseppe Ugo Rescigno. Secondo Rescigno la responsabilità politica non è una forma di responsabilità giuridica e anzi va da essa nettamente distinta74. Egli afferma anzitutto che nei sistemi democratici odierni «vale il principio che tanto si estende la responsabilità politica quanto si estende il potere politico»75, evidenziando così il nesso imprescindibile tra la prima e il secondo: tutti i soggetti politici, in linea di massima, in quanto titolari di potere politico, sono politicamente responsabili. Al contrario perché sorga responsabilità giuridica è necessario un comportamento predeterminato da norme giuridiche al quale le stesse

norme

riconnettano

delle

conseguenze

anch'esse

predeterminate76. Da qui la definizione, largamente condivisa, di 74

G.U. RESCIGNO, op. cit., p. 45 ss. G.U. RESCIGNO, Responsabilità (diritto costituzionale), in Enc. Dir., XXXIX, Milano, 1988, p. 1349. 76 C. F. FERRAJOLI, op. cit., p. 126. 75

responsabilità giuridica quale «astratta possibilità di o attuale sottoposizione a precise conseguenze giuridiche negative, connesse ad un fatto imputabile predeterminato da norme»77. Gli elementi considerati essenziali da Rescigno perché si configuri la responsabilità giuridica e che al contrario mancano nella responsabilità politica, sono sostanzialmente due: il rapporto giuridico principale in cui si innesta poi il rapporto di responsabilità e la sanzione che segue un dato comportamento contrario a norme giuridiche nell’ambito di quel rapporto. Nella responsabilità giuridica infatti innanzitutto un soggetto facente parte di un dato rapporto giuridico – inteso come ogni relazione

tra

dell’ordinamento

soggetti

giuridico

diritto –

disciplinata potenzialmente

dalle

norme

responsabile

relativamente all’adempimento di determinati obblighi di fare o non fare che da quel rapporto derivano; la sua responsabilità diviene attuale solo una volta violati quegli obblighi, con la conseguente applicazione della sanzione giuridica prevista dal diritto per quella data violazione78.

77 78

Ibid. G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 46.

Nella responsabilità politica, al contrario, il soggetto responsabile politicamente lo è indipendentemente dal fatto che fosse o meno soggetto ad un obbligo. Tant’è vero che se questi ha violato una norma e lo si vuole far rispondere per questa violazione, interviene la comune responsabilità giuridica (civile o penale) con l’applicazione della conseguente sanzione giuridica prevista dal diritto per quella data violazione e quindi per far valere la responsabilità79. La

sanzione

presenta

quindi

come

componente

indispensabile della responsabilità giuridica, mentre è assente nella responsabilità politica, non potendosi qualificare come sanzioni giuridiche ipotesi riconducibili ai principali tipi di responsabilità politica, quali le dimissioni del governo per voto di sfiducia del parlamento, o la revoca dei parlamentari da parte degli elettori in quegli ordinamenti dove ciò sia consentito80. Il fatto che la responsabilità politica non possa essere ricondotta alle categorie della responsabilità giuridica, non esclude di per sé che vari aspetti o momenti della responsabilità politica possano essere regolati dal diritto positivo. Ciò avviene ad esempio riguardo ai 79

Ivi, p. 48. Si veda sul punto l’analisi schematica di Rescigno che giunge a questa conclusione argomentando su quello che tradizionalmente è considerato il principale tipo di responsabilità politica: quella del governo nei confronti del parlamento: G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit. p. 36 ss. 80

soggetti della stessa responsabilità politica o ai meccanismi per farla valere e proprio a seconda della maggiore o minore difficoltà nell'individuazione dei suoi elementi, Rescigno distingue due principali

forme

responsabilità

politica

che

denomina

“responsabilità politica istituzionale” e “responsabilità politica diffusa”81.

2.1. La Responsabilità politica istituzionale.

La “responsabilità politica istituzionale” è definita come «quel meccanismo politico istituzionale per cui ad un soggetto della vita politica è riconosciuto il potere di imputare attraverso modi e procedimenti istituzionali fatti politici negativi a carico di un diverso

C. F. FERRAJOLI, op. cit., p. 129, che sottolinea come successivamente Rescigno ha elaborato una terza forma di responsabilità politica, che chiama “istituzionale-libera” e che si sarebbe sviluppata nel nostro sistema politico con il fenomeno della spettacolarizzazione della responsabilità politica mediante i mezzi di comunicazione di massa. Questa specifica forma di responsabilità politica occupa una posizione intermedia tra le altre due in quanto presenta alcuni caratteri di quella istituzionale, dato che come questa si svolge, o dovrebbe svolgersi nel rispetto di codici di comportamento riconoscibili e predeterminati (i codici dei mezzi di comunicazione di massa), e alcuni caratteri di quella diffusa, dato che come questa si svolge in forme assolutamente libere dal punto di vista giuridico.

soggetto investito di poteri politici al fine di determinarne la cessazione della carica»82 Essa è considerata la forma più importante e completa, dal punto di vista contenutistico e procedimentale, di responsabilità politica e conseguentemente anche quella con un maggior rilievo politico. L’espressione responsabilità politica istituzionale si giustifica col fatto che è possibile individuare tutti gli elementi di tale responsabilità: i soggetti responsabili o passivi della responsabilità politica; i soggetti verso cui i primi sono responsabili, cioè i soggetti attivi della responsabilità politica; l’oggetto per il quale si è politicamente responsabili; le conseguenze connesse all’essere politicamente responsabili; i procedimenti attraverso cui tali conseguenze vengono determinate e viene così fatta valere la responsabilità. Rescigno tiene però a precisare che «istituzionale non significa perciò stesso giuridico […] è istituzionale perché si esprime in un rapporto politico non sporadico, non eccezionale, non frammentario, ma permanente, continuo, unitario […] in un rapporto fra soggetti predeterminati, secondo modi e forme per buona parte

Definizione accolta da G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 65 e 66 e ripresa da altri autori come S. ANTONELLI, op. cit., p. 38 e F. DIMORA, op. cit., p.157.

predeterminate e obiettivamente certe e riconoscibili.»83Inoltre è stato sottolineato il fatto che tale carattere istituzionale spesso non dipende da norme scritte, ma deriva da convenzioni, da processi evolutivi e da contesti sociali non contemplati in testi normativi formali84. Il paradigma della responsabilità politica istituzionale lo si trova nel rapporto di fiducia che lega il governo al parlamento, imprescindibile nei sistemi parlamentari, in cui sono individuati i soggetti, attivo (il parlamento) e passivo (il consiglio dei ministri) del rapporto, le conseguenze, rappresentate dalla rimozione del governo, e le procedure, che, come nel caso della mozione di sfiducia (art. 94, 1° comma, Cost.), possono essere regolate minuziosamente dal diritto85. Rescigno nella sua analisi individua due presupposti necessari perché esista una responsabilità politica istituzionale: una vita politica ordinata e l’esistenza nella comunità politica di una convinzione ideologica secondo cui i detentori del potere politico siano investiti di quel potere dalla stessa comunità politica86. La vita politica è costituita dall’insieme dei rapporti tra singoli, gruppi, partiti per la conquista del potere politico, definito 83

G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 110 e 111. S. ANTONELLI, op. cit., p. 42. 85 Ivi, p. 37. 86 G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 66 ss. 84

come «il potere di imporre ad una comunità, coattivamente mediante la forza, le proprie decisioni in vista di fini liberamente scelti»87. Perché sorga una responsabilità politica è però necessario che la vita politica sia ordinata e ciò avviene solo quando le modalità per partecipare alla lotta per la conquista del potere politico siano in qualche misura predeterminate e non totalmente affrancate da regole. L’altra condizione per il sorgere di una responsabilità politica istituzionale è data dalla convinzione, all’interno della comunità politica, che i detentori del potere politico lo abbiano ottenuto da quella stessa comunità. Si tratta della c.d. “ideologia democratica” che si fonda sul postulato della sovranità popolare, secondo cui il potere politico dei governanti deriva dai governati e quindi dal popolo88.

2.1.1. Le componenti della responsabilità politica istituzionale

A) I soggetti passivi.

87 88

Ivi, p. 68. G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 71; S. ANTONELLI, op. cit., p. 39.

Si è detto che ciò che rende la responsabilità politica “istituzionale” è la possibilità di individuare tutti i suoi elementi costitutivi89, a partire dai soggetti passivi della responsabilità, cioè i soggetti politicamente responsabili: trattasi dei soggetti investiti di poteri politici e la cui investitura, sulla base di una convinzione accolta dalla comunità politica, derivi dalla stessa comunità. Essi devono essere titolari di poteri sovrani, cioè poteri che devono esercitare in modo indipendente dagli altri soggetti investiti di potere politico e non come meri esecutori o sotto la direzione altrui, in modo che siano pienamente responsabili delle loro decisioni. In caso contrario si tratterebbe di soggetti al servizio del potere politico altrui, responsabili verso coloro da cui dipendono e la cui responsabilità non sarebbe politica bensì disciplinare (si pensi per fare un esempio all’esercito, che non ha potere politico ma rappresenta uno strumento del potere politico). B) L'oggetto Altro aspetto individuabile della responsabilità politica istituzionale è il suo oggetto, cioè l’oggetto per il quale si è politicamente responsabili: esso consiste nel semplice fatto di essere 89

Per un'analisi dettagliata degli elementi della responsabilità politica istituzionale vedasi sempre G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 74 ss.

investiti di potere politico. Ciò che fa sorgere la responsabilità politica di un soggetto non è il fatto di avere bene o male o inopportunamente operato, ma il fatto puro e semplice di essere quel soggetto investito di un potere politico, da quell’esatto momento egli diviene politicamente responsabile. Questo come si è visto è uno degli aspetti che distingue in modo netto la responsabilità politica da quella giuridica, la quale ultima richiede per il suo sorgere la violazione da parte di un soggetto di un dato obbligo connesso al rapporto giuridico di cui quel soggetto è parte e al cui adempimento è tenuto in base a norme giuridiche90. C)

conseguenza

ultima:

rimozione

del

soggetto

responsabilità

politica

responsabile dalla carica ricoperta. Anche

conseguenze

della

istituzionale possono essere individuate, in particolare la conseguenza ultima cui essa tende va rintracciata nella rimozione del soggetto politicamente responsabile dalla sua carica, che può essere prevista dal diritto o per convenzione oppure semplicemente in via di fatto. Si ritiene quindi che ogni qualvolta si invoca una responsabilità politica e si attivano i procedimenti per farla valere il risultato cui si mira sia la rimozione del soggetto politicamente responsabile; il perseguimento o

Vedi supra sulla distinzione tra responsabilità politica e responsabilità giuridica.

meno di quel fine dipenderà poi dal grado di efficacia e di funzionamento

raggiunto

dai

meccanismi

istituzionali

responsabilità91. D) Soggetti istituzionali attivi. Ciò che però caratterizzerebbe la responsabilità politica istituzionale rispetto a quella “diffusa” non è tanto il fatto che con essa si persegua il fine di rimuovere dal potere i soggetti politicamente responsabili – dato che tale fine ultimo è comune ad entrambe le forme di responsabilità –

quanto il fatto che solo per la prima

l'ordinamento prevede procedimenti specifici per far valere la responsabilità e soggetti istituzionalmente incaricati di attuarli. Trattasi di quelli che Rescigno indica come i “soggetti attivi” della responsabilità politica istituzionale, ai quali spetta il potere di far valere la responsabilità politica dei soggetti passivi; potere questo che viene esercitato in modo stabile e non sporadico o occasionale e che viene denominato “potere di critica qualificato” (per distinguerlo dal generico potere di critica che spetta a tutti i membri della comunità politica e tipico della responsabilità politica diffusa) e che consiste nel

G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 86.

potere istituzionale di imputare fatti politici92. A garanzia del corretto esercizio di tale potere l'ordinamento prevede in favore del suo titolare una serie di prerogative e vantaggi – che concorrono altresì a determinare la sua posizione istituzionale – quali particolari forme di immunità (immunità dagli arresti, non perseguibilità per le opinioni espresse e i voti dati, ecc.), una sede stabile in cui possa agire, determinati poteri di inchiesta, la possibilità di avvalersi di forme d'esercizio del potere solenni e facilmente riconoscibili, la possibilità di criticare pubblicamente e così via.

Tutto ciò determina una

condizione di prestigio di quel soggetto agli occhi dell'intera comunità politica, al punto che ogni sua critica al soggetto politicamente responsabile produce effetti immediati e superiori rispetto a quelli che può ottenere normalmente la critica mossa da un qualsiasi altro soggetto non riconosciuto come istituzionale. Si può concludere quindi affermando che «esiste responsabilità politica istituzionale in quanto esiste istituzionalmente un soggetto attivo di essa che per essere tale deve godere di un potere qualificato di critica politica.»93

92 93

Ivi, p.89. G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 90.

Mentre la titolarità di un potere di critica qualificato è un elemento imprescindibile per la categoria dei soggetti attivi della responsabilità politica istituzionale, è possibile, secondo Rescigno, individuare ulteriori aspetti che normalmente, anche se non necessariamente, caratterizzano tali soggetti. Tra

questi

emerge

rappresentatività

del

soggetto

istituzionalmente attivo che nonostante non debba considerarsi un elemento essenziale dello stesso, costituisce una prova fondamentale dell'esistenza in capo ad esso di un potere qualificato di critica politica. Lo stesso discorso può essere fatto per la collegialità, aspetto questo strettamente connesso a quello della rappresentatività, in quanto nel caso, molto comune, in cui il soggetto attivo sia rappresentativo, e in particolare la sua rappresentatività derivi da elezioni democratiche, esso normalmente sarà collegiale, dal momento che la sua rappresentatività comporta la presenza delle diverse forze politiche esistenti nella comunità. E) Procedimenti tipici. Proseguendo la sua analisi sugli elementi della responsabilità politica istituzionale, Rescigno sostiene che il soggetto istituzionale

attivo si avvale di strumenti tipici, in questo senso istituzionali. In realtà non è escluso che quel soggetto possa avvalersi di altri mezzi, ma nella norma utilizza quelli istituzionali, gli unici a garantire il risultato ultimo che, come detto, è quello della rimozione del soggetto responsabile. Tali strumenti si concretano in atti di critica attraverso i quali si esercita il potere qualificato di critica politica e possono assumere diverse forme e nomi, ma tra questi solo ad uno in genere è riconosciuta la funzione legale o convenzionale di rimuovere il soggetto responsabile: nel nostro ordinamento tale compito spetta alla mozione di sfiducia. Tutti gli altri poteri minori o parziali che rendono qualificato il potere di critica (potere di interrogare, di compiere inchieste, ecc.) in un certo senso preparano il terreno all'eventuale rimozione del soggetto politicamente responsabile, anche se la loro specifica funzione non è quella. La critica inoltre può essere mossa anche in modo implicito attraverso strumenti quali il voto sul bilancio o il voto su singole proposte governative, che se contrario è sempre il segno di un contrasto all'interno della maggioranza e quando ha ad oggetto proposte di particolare importanza manifesta un'insanabile rottura

all'interno della stessa, in quanto sta a significare che una parte della stessa maggioranza ha votato contro con lo scopo preciso di provocare una crisi di governo94. Esistono quindi più strumenti per far valere la responsabilità politica istituzionale, ma la maggior parte di essi hanno natura e struttura giuridica che di per sé non avrebbero nulla a che fare con la responsabilità politica istituzionale: il voto di bilancio è un atto di autorizzazione o di approvazione; un'interrogazione è un atto di esercizio del potere di ispezione o informazione attribuito ai parlamentari; il voto negativo su un progetto legislativo del governo costituisce normale esercizio della potestà legislativa. Tali atti possono adempiere al loro fine tipico a prescindere dall'esistenza o meno di una responsabilità politica istituzionale oppure quando con essi non si intenda far valer tale responsabilità nei confronti di un soggetto passivo della stessa. Essi però rientrano tra gli strumenti tipici della responsabilità politica istituzionale, e quindi tra i mezzi istituzionali per far valere tale responsabilità, per il fatto di essere utilizzati dal soggetto istituzionale attivo della responsabilità politica istituzionale e

Ivi, p. 98.

soprattutto perché possono essere usati tutti per raggiungere il medesimo obiettivo, ossia la rimozione del soggetto responsabile e, come tali, sono riconosciuti dallo stesso e dal resto della comunità politica. Rescigno tiene però a precisare che il fatto che il diritto preveda e disciplini numerosi strumenti attraverso i quali far valere la responsabilità dei soggetti titolari di poteri politici non può essere addotto come argomento per contrastare la tesi secondo cui la responsabilità politica non è una forma di responsabilità giuridica. Istituti quali le interrogazioni, le mozioni, le inchieste parlamentari rappresentano, secondo Rescigno, singoli “momenti di sostegno” della responsabilità politica istituzionale (specie nel rapporto tra governo e parlamento, tipica espressione di tale responsabilità) che consentono un migliore funzionamento della stessa, ma non per questo rendono il rapporto politico di responsabilità un rapporto giuridico: «La responsabilità politica […] si manifesta anche attraverso istituti giuridici serventi, ma in quanto responsabilità non è giuridica: il diritto assiste dall'esterno, per così dire il rapporto politico di

responsabilità, non diventa una componente interna di tale rapporto.»95

2.2. La Responsabilità politica diffusa

L'altra forma in cui secondo la dottrina maggioritaria, che segue la linea tracciata da Rescigno, si manifesta la responsabilità politica è denominata “diffusa”. Essa, al contrario della responsabilità politica istituzionale, si riferisce a rapporti politici di cui non sono predeterminati ne i soggetti ne le conseguenze e si manifesta, senza specifici vincoli di forma, modi o tempi, ma sostanzialmente sottoforma di «generale e generica libertà di critica»96 Condizione

necessaria

perché

nasca

esista

una

responsabilità politica diffusa è quindi che venga garantita a qualunque soggetto della comunità politica una certa libertà di critica politica: ogni singolo individuo deve poter criticare liberamente,

C. F. FERRAJOLI, op. cit., p. 129, che richiama G.U. RESCIGNO, Responsabilità (diritto costituzionale), cit., p. 1349. 96 Ivi, p. 128.

attraverso i mezzi che ritiene opportuni e

che siano consentiti

dall'ordinamento, i titolari del potere politico. Chiaramente la critica sarà più o meno efficace a seconda della maggiore o minore influenza del soggetto da cui proviene e delle circostanze in cui essa è mossa; così «sarà diversa la critica di un singolo individuo dalla critica di un partito politico, la critica espressa attraverso una protesta verbale e la critica espressa attraverso un movimento di massa, la critica espressa in periodo elettorale o vicino a scadenze elettorali e la critica espressa in periodi diversi»97 Nel momento in cui gli stessi detentori del potere politico riconoscono e anzi garantiscono tale libertà di critica essi accettano di subire le conseguenze che da essa possono derivare; in particolare la possibilità di critica consente “l'organizzazione del dissenso” il quale, se maggioritario potrebbe portare ad un mutamento dell'equilibrio politico e anche alla rimozione dal potere degli stessi governanti98. Oltre alla libertà di critica perché sorga una responsabilità politica diffusa devono concorrere ulteriori elementi99.

G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 116. Ivi, p. 115. 99 Nel dettaglio vedi sempre G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 113 ss. 98

In primo luogo devono esistere strumenti istituzionali per rimuovere dalla carica i detentori del potere politico sui quali possano in qualche modo influire le critiche mosse: maggiore sarà l'efficacia e il grado di funzionamento di tali meccanismi istituzionali maggiori saranno le possibilità che la critica influisca sul loro esercizio e conseguentemente maggiore sarà il senso di responsabilità dei soggetti politici nei confronti di tale critica. Un altro elemento perché esista una responsabilità politica diffusa è la consapevolezza, da un lato dei soggetti della comunità politica di poter rendere responsabili i detentori del potere politico tramite la loro critica e i mutamenti dell'equilibrio politico che da essa possono derivare; dall'altro dei detentori del potere politico di essere responsabili nei confronti dei soggetti della comunità politica e del fatto che questi ultimi possono tramite la loro critica far valere questa responsabilità fino al punto di determinare, anche se indirettamente, influendo sui meccanismi istituzionali di cui si è detto, la loro rimozione dal potere. Da quanto detto emerge chiaramente l'indeterminatezza della responsabilità politica diffusa rispetto a quella istituzionale: i soggetti passivi sono variabili e identificabili, non solo nei titolari del potere

politico, ma in tutti coloro che partecipano alla lotta per quel potere (anche i soggetti appartenenti alle file dell'opposizione rispetto alla maggioranza governativa, ad esempio, sono soggetti passivi della responsabilità politica diffusa); così come sono variabili i soggetti attivi, ruolo questo che può essere ricoperto da tutti coloro che sono in grado di poter determinare un equilibrio politico sfavorevole nei confronti dei soggetti passivi; non sono predeterminati fatti e modalità per raggiungere tale risultato né sono fissati vincoli formali o temporali se si escludono quelli richiesti dalla natura giuridica dello strumento utilizzato (ad esempio i limiti posti dal diritto alla libertà di manifestazione del pensiero o alla libertà di riunione al fine di salvaguardare altri valori costituzionali di pari o superiore grado); le conseguenze dei fatti con cui si manifesta la libertà di critica non sono ne determinabili ne garantite, così la critica ad un soggetto politico può non sortire l'effetto desiderato oppure può, non solo determinare il mutamento dell'equilibrio politico in sfavore di quel soggetto, ma la rimozione dello stesso o della sua forza politica dal potere, considerata, come per la responsabilità politica istituzionale, il risultato massimo perseguibile.

2.2.1. Responsabilità politica diffusa e mass media

Rescigno evidenzia come, a suo modo di vedere, al giorno d'oggi l'unica forma realmente efficace di responsabilità politica diffusa sia quella condotta e sviluppata attraverso i mezzi di comunicazione di massa e descrive i meccanismi tipici della responsabilità politica diffusa, traendone uno schema ricorrente e ormai collaudato sia in Italia che nella gran parte degli ordinamenti in cui è riconosciuta e garantita la libertà di critica politica100. Secondo tale schema la vicenda inizia solitamente con un fatto che genera clamore e ciò nella società odierna può avvenire solo ove il fatto sia riportato da un mezzo di comunicazione di massa che abbia un grande seguito. Può trattarsi di un qualsiasi fatto, che sia svantaggioso per il personaggio politico coinvolto e che possa avere per lui ripercussioni politiche: un fatto personale (ad esempio la rivelazione di una relazione extraconiugale di quel politico o del fatto che egli sia omosessuale o che abbia un figlio illegittimo e così via);

100

G.U. RESCIGNO, Trasformazioni e problemi della responsabilità politica oggi, in G. AZZARITI (a cura di) La responsabilità politica nell'era del maggioritario e nella crisi della statualità, Torino, 2005, pp. 15 e 16.

una dichiarazione del politico che provoca sdegno (una dichiarazione di stampo razzista o filoterrorista) ecc... La vicenda può avere opposti destini: il fatto in questione può non essere ripreso da altri mezzi di comunicazione e quindi scemare velocemente senza alcuna ripercussione politica oppure può al contrario avere un grande seguito e la critica divenire sempre più asfissiante e coinvolgere sempre più persone o addirittura intere parti politiche, determinando così un mutamento dell'equilibrio politico e, nella peggiore dell'ipotesi (o migliore se si considera il punto di vista del soggetto attivo) indurre i soggetti sottoposti alla manifestazione di responsabilità politica ad abbandonare la carica che ricoprono. È evidente quindi come la responsabilità politica sia largamente condizionata dai mezzi di comunicazione di massa: se i titolari di quotidiani o televisioni si trovano in sintonia nel non divulgare determinati fatti riguardanti soggetti politici, nella società attuale risulta essere assai difficile, se non impossibile, per chiunque altro determinare una qualche vicenda di responsabilità politica sulla base di quegli stessi fatti, anche in presenza di tutti gli altri elementi richiesti per il suo sorgere.

Non è peraltro semplice nell'odierna società individuare testate giornalistiche o televisioni, che abbiano un certo rilievo a livello nazionale e non solo, totalmente indipendenti e imparziali sul piano politico; al contrario nella gran parte dei casi esse si trovano sotto il controllo, diretto o mediato, dei potentati economici, dei quali è assai arduo negare un qualche coinvolgimento nelle vicende della politica e che si avvalgono degli strumenti di cui dispongono per avere la meglio nella “lotta” con i propri avversari e concorrenti101. Le vicende di responsabilità politica che fanno più scalpore dipendono quasi sempre dalle rotture e dai conflitti interni alla cerchia di coloro che dominano i mass media e ciò spiega le continue lotte che si scatenano tra i potentati economici per ottenere il controllo di tali mezzi di comunicazione.

101

G.U. RESCIGNO, Brevi note metodologiche per riesaminare i concetti collegati di democrazia, rappresentanza, responsabilità, in L. CARLASSARE (a cura di), Democrazia, rappresentanza, responsabilità, Padova, 2001, p. 19.

2.3. Conclusione: definizione “rescignana” di responsabilità politica

Si può infine riportare la definizione generica di responsabilità politica in cui Rescigno sostanzialmente riassume tutta la sua analisi. Egli definisce la responsabilità politica come: « quel fenomeno per cui coloro che esercitano un potere ritenuto politico possono essere e di fatto vengono sottoposti a critica da parte di coloro che sono soggetti a quello stesso poter politico, fino al punto che questo dissenso o porta allo spontaneo abbandono del potere da parte di coloro che sono stati criticati o, se esistono strumenti istituzionali disponibili per questo risultato, si traduce in rimozione dal potere»102

3. Le tesi opposte a Rescigno: la responsabilità politica è una specie di responsabilità giuridica

ricostruzione

“rescignana”

del

fenomeno

della

responsabilità politica, si è detto, è stata da più parti criticata. Le

102

critiche

partono

anzitutto

dal

contestare

definizione

responsabilità giuridica fornita da Rescigno, affermando che non sempre la responsabilità giuridica implica la previsione di una sanzione conseguente ad un comportamento predeterminato anch'esso da norme giuridiche (elemento questo considerato imprescindibile da Rescigno per il configurarsi della responsabilità giuridica), in quanto, se è vero che ciò vale per la responsabilità penale, vi sono altre forme di responsabilità giuridica che non trovano fondamento in tale principio. Ciò vale per molteplici forme di responsabilità civile. In particolare la responsabilità oggettiva ex art. 2043 del cod. civ. non richiede la tipizzazione del fatto illecito ma semplicemente l'ingiustizia del danno, in quanto si tratta di un modello di responsabilità giuridica il cui fine, al contrario della responsabilità penale, non è tanto quello di sanzionare il comportamento contrario alla norma, quanto quello di garantire al danneggiato una riparazione monetaria che sia tale da poterlo ricollocare nel suo status precedente103. In particolare tra i detrattori di Rescigno spicca Alessandro Pace, che facendo leva su tali argomenti contraddice la 103

C. F. FERRAJOLI, op. cit., p. 130, che richiama le posizioni di G. PITRUZELLA, Responsabilità politica, in Dig. Disc. Pubbl., XII, Torino, 1997, p. 289 ss. e A. PACE, Le forme extrapenali di responsabilità del Capo dello stato, in M. LUCIANI-M. VOLPI (a cura di), Il Presidente della Repubblica, Bologna, 1997, p. 383 ss.

tesi del primo e riconduce la responsabilità politica all'interno del più ampio genere della responsabilità giuridica, ma non manca di fare un'importante precisazione quando afferma che: «Qualora per giuridico si intenda ciò che è disciplinato dal diritto […], mentre non v'è difficoltà a ritenere giuridica anche la responsabilità politica istituzionale, […] non potrebbe che ritenersi di fatto la responsabilità c.d. “diffusa”»104, il che, sempre secondo Pace, equivarrebbe a dire che non si tratta, in quest'ultimo caso, di responsabilità105. Secondo questo orientamento, quindi, una volta dimostrato che la predeterminazione giuridica dei fatti fonte di responsabilità e delle connesse conseguenze non sia elemento imprescindibile per il configurarsi in assoluto di ogni forma di responsabilità giuridica, è sufficiente la presenza di norme giuridiche che disciplinino la responsabilità politica perché questa possa configurarsi come responsabilità giuridica. Vi sono poi altri autori che sostengono la giuridicità della responsabilità politica106 facendo leva su altri argomenti, in particolare sui meccanismi di funzionamento del rapporto di fiducia che lega il 104

A. PACE, Il potere di inchiesta nelle Assemblee legislative, Milano, 1973, p. 139. A. PACE, Le forme extrapenali di responsabilità del Capo dello stato, cit., p. 385. 106 Tra i quali G. FERRARA, Sulla responsabilità politica, in G. AZZARITI (a cura di) La responsabilità politica nell'era del maggioritario e nella crisi della statualità, Torino, 2005, p. 30 ss. 105

governo al parlamento nelle forme di governo parlamentari. Sarebbe proprio la regolamentazione giuridica di tali meccanismi a far acquisire carattere giuridico a questa specifica forma di responsabilità, essendo questi finalizzati a sanzionare giuridicamente la responsabilità politica del governo nei confronti del parlamento. Appare condivisibile, relativamente a tale disputa, il punto di vista di Ferrajoli107, secondo il quale le teorie che sostengono la giuridicità della responsabilità politica finiscono col limitarne il campo di operatività al rapporto di responsabilità che lega il governo al parlamento e in modo particolare alla mozione di sfiducia, nella quale i detrattori della tesi di Rescigno individuano la sanzione giuridica di tale responsabilità. Solo nella mozione di sfiducia si ritroverebbero le caratteristiche tipiche riconducibili al concetto di responsabilità giuridica, «tutte le altre forme di responsabilità politica diverse da quella del governo di fronte alle camere, nelle quali manca il potere di rimuovere o comunque di sottoporre il soggetto responsabile a conseguenze giuridiche negative, non potrebbero rientrare nel più ampio concetto di responsabilità giuridica o sarebbero talmente povere di regolamentazione da far fortemente dubitare del

107

C. F. FERRAJOLI, op. cit., pp. 132-134.

loro carattere giuridico»108. Questa visione della responsabilità politica non solo tende ad escludere dall'ambito della stessa fenomeni come la libera critica politica, ma mette in discussione l'unitarietà e la continuità nel tempo del rapporto di responsabilità politica. Un rapporto che non si limita al singolo momento sanzionatorio, ma si compone di tutto un insieme di vicende che talvolta possono manifestarsi in semplici critiche rivolte al soggetto responsabile, talaltra nell'utilizzo di strumenti giuridici – come appunto avviene nel principale tra i tipi di responsabilità politica istituzionale, quella del governo nei confronti del parlamento –

tra i quali spicca per

importanza la mozione di sfiducia, ma che in essa non si esauriscono; basti pensare a strumenti quali le interrogazioni, le inchieste parlamentari e tutti gli altri atti serventi ad un migliore funzionamento della responsabilità politica.

4. Un ulteriore tratto specifico della responsabilità politica: la rappresentatività dei soggetti politicamente responsabili.

108

Ivi, p. 132, in riferimento alle tesi di Pace e Pitruzella.

Sempre Ferrajoli individua un altro carattere, a suo dire imprescindibile, della responsabilità politica, nella rappresentatività dei soggetti responsabili politicamente, sottolineando l'importanza del nesso tra responsabilità politica e rappresentanza politica109. Se si prescindesse da tale legame ogni soggetto sarebbe responsabile politicamente per il solo fatto di partecipare alla lotta per il potere politico. In particolare le maggiori difficoltà ad individuare i soggetti politicamente responsabili si avrebbero in quella che Rescigno chiama “responsabilità politica diffusa”, caratterizzata, tra l'altro, dall'indeterminatezza dei suoi “soggetti passivi”. In questo caso il concetto di responsabilità politica si dissolverebbe nella libertà di critica e quindi nella libertà di manifestazione del pensiero, che potrebbe avere come obiettivo indistintamente magistrati, poliziotti, medici, giornalisti, sindacati e in generale tutti i cittadini che partecipano alla vita pubblica. Per questo motivo, secondo Ferrajoli, è necessario porre al centro della riflessione sulla responsabilità politica la natura rappresentativa dei soggetti politicamente responsabili nei moderni sistemi democratici, essendo proprio la rappresentatività del potere 109

Ivi, p. 134 ss.; al contrario Rescigno (v. supra) considera la rappresentatività una caratteristica solo eventuale, non imprescindibile dei soggetti passivi della responsabilità politica.

politico a conferire un ruolo decisivo alla libertà di critica «attraverso la selezione e il ricambio dei soggetti delegati a funzioni di governo»110. Ciò spiegherebbe il perché dell'esistenza di poteri politici non responsabili politicamente come le authorities o la Banca d'Italia, in contrasto col principio sottolineato da Rescigno, secondo cui, almeno negli

ordinamenti

democratici,

potere

politico

dovrebbe

corrispondere sempre un'adeguata responsabilità politica. Ciò avviene proprio

perché

tali

poteri

sono

esercitati da soggetti

non

rappresentativi e per questo non responsabili politicamente. In conclusione perché un soggetto risponda politicamente non sarebbe sufficiente che sia titolare di potere politico ma dovrebbe avere anche natura rappresentativa

110

C. F. FERRAJOLI, op. cit., p. 137.

CAPITOLO V

L’IRRESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

1. Differenze tra la disciplina dello Statuto Albertino e quella della Costituzione del 1948

La gran parte degli ordinamenti repubblicani europei111 si ispira al principio della tendenziale irresponsabilità, sia politica che giuridica, del capo dello Stato, pur non ammettendone una totale e incondizionata immunità, come avviene invece negli ordinamenti monarchici. Infatti nella generalità dei casi si possono scorgere due principali limitazioni dell’irresponsabilità presidenziale: la sua circoscrizione agli atti compiuti nell’esercizio della funzione di Capo dello Stato e la previsione di forme speciali di responsabilità presidenziali, per reati particolarmente gravi, da attivarsi tramite

111

Quello statunitense si fonda invece sul principio della tendenziale responsabilità del Capo dello Stato. Su tale argomento vedasi T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica. Contributo allo studio delle prerogative costituzionali, Torino, 2005, pp. 157-161.

meccanismi particolari riconducibili agli istituti della c.d. «giustizia politica». La Costituzione italiana del 1948 rientra tra quelle che affermano espressamente l’irresponsabilità del Capo dello Stato e lo fa attraverso l’art. 90 Cost., che dispone che «il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione». In tale irresponsabilità si riconosce un’immunità «funzionale»112 che «opera rispetto ai soli fatti compiuti nell’esercizio dei poteri e dei doveri attraverso cui si espletano le funzioni presidenziali e perdura anche dopo la cessazione della carica»113. Prima di trattare delle questioni concernenti le prerogative del Presidente della Repubblica è utile però confrontare brevemente la disciplina contenuta nell’attuale carta costituzionale italiana con quella dello Statuto Albertino, relativamente al tema della responsabilità del Capo dello Stato114. Le due discipline, innanzitutto,

112

Sulla natura funzionale dell’irresponsabilità del Capo dello Stato vedasi in particolare M. CAVINO, L'irresponsabilità del Capo dello Stato. Nelle esperienze italiana (1948-2008) e francese (1958-2008), Milano, 2008, pp. 34 ss. e 37 ss. 113 G. Lattanzi, E. Lupo, Codice penale. Rassegna di giurisprudenza e di dottrina, Vol. I, Milano, 2010, p. 222. 114 Sul tema si vedano le argomentazioni di S. ANTONELLI, Le immunità del presidente della repubblica italiana, Milano, 1971, p. 17 ss.; F. DIMORA, Alla ricerca della responsabilità del capo dello Stato, Milano, 1991, p. 3 ss.; F. SACCO, Note sulla responsabilità politica del Presidente

muovono da idee completamente diverse: nello Statuto sono state accolte le formule tipiche sancite nelle Carte delle monarchie costituzionali del tempo, mentre la costituzione del 1948 ripropone il dettato delle principali costituzioni repubblicane democratiche115. La totale irresponsabilità del Re si ricava dall’art. 4 dello Statuto Albertino, che recita: «La persona del Re è sacra e inviolabile». Da questa breve disposizione appare subito evidente la totale diversità rispetto all’art. 90, 1° comma della Costituzione del 1948, in quanto nel delineare l’immunità del monarca è presa in considerazione in modo esplicito la sua persona, dichiarata «sacra e inviolabile», e non le attribuzioni regie, mentre per il capo di stato repubblicano la prerogativa ha come oggetto l’ufficio e le funzioni presidenziali e mira quindi a tutelare il ruolo costituzionale dello stesso (caratteristica questa indispensabile perché si configuri una prerogativa costituzionale116). Il ricorso alle espressioni «sacra» e «inviolabile» era perfettamente coerente con l’idea di fondo su cui si reggono tutti gli ordinamenti monarchici, secondo cui il Re costituisce «l’espressione

della Repubblica, in G. AZZARITI (a cura di), La responsabilità politica nell'era del maggioritario e nella crisi della statualità, Torino, 2005, p. 62 ss. 115 S. ANTONELLI, op. cit., p. 18. 116 Si rimanda al primo capitolo di questo lavoro.

vivente dello stato», personificandone l’unità politica e giuridica117. Non deve però ingannare il riferimento dell’espressione «sacra» alla persona del Re, in quanto in essa non è contenuto un richiamo all’antico principio della legittimazione del sovrano per diritto divino, bensì l’intento di rafforzare il legame con le più antiche tradizioni riaffermando la nobiltà dell’istituzione regia. La sacertà della persona del Re è da ricondurre al fatto che «egli personifica l’indipendenza e l’integrità della patria, che è sacra al cuore di tutti i suoi figli»118. L’immunità del monarca era quindi configurata ratione personae. L’assoluta inviolabilità della persona del re trovava la sua giustificazione nella stessa forma di governo disegnata dallo Statuto Albertino, che non avrebbe mai potuto ammettere atti di disposizione dell’autorità giudiziaria sulla libertà personale del Re, perché ciò sarebbe stato paradossalmente contraddittorio con il principio dell’inamovibilità del monarca, destinato a ricoprire la sua carica per tutto il corso della sua vita senza che nessun altro potere potesse determinarne la destituzione.

117

F. SACCO, op. cit., p. 62. S. ANTONELLI, op. cit., p. 19, che richiama F. RACIOPPI, I. BRUNELLI, Commento allo Statuto del Regno, Vol. I, Torino, 1909, p. 216. 118

totale

irresponsabilità

del

non

era

tuttavia

incondizionata in quanto doveva pur sempre rispondere al tradizionale principio, di matrice democratica, ma che ebbe comunque un ruolo determinante nel passaggio dalla monarchia assoluta a quella costituzionale, che sanciva la necessaria connessione tra potere e responsabilità119, di modo che coloro che detengono il potere siano sempre chiamati a rispondere delle azioni e omissioni che promanano dall’esercizio di tale potere. L’irresponsabilità regia dovette pertanto essere controbilanciata, proprio in ossequio a tale principio, da una notevole riduzione dei poteri del sovrano a favore dell’esecutivo, sui cui membri venne fatta ricadere sostanzialmente la responsabilità per gli atti del Re. L’art. 4 dello Statuto infatti era affiancato dall’art. 67 che sanciva espressamente la responsabilità dei ministri, prevedendo la firma del ministro come condizione di validità delle leggi e degli atti del governo e liberando quindi il sovrano – unico capo del potere esecutivo ai sensi dell’art. 5 dello Statuto – da tale responsabilità120. La

Costituzione del 1948, basata sui principi della

democraticità della repubblica (art.1, 1° comma), dell’appartenenza 119

F. DIMORA, op. cit., p. 3. Si rimanda sull’argomento al capitolo La responsabilità politica di questo lavoro. 120 Gli articoli dello Statuto Albertino possono essere consultati sul sito www.quirinale.it (30 settembre 2011)

della sovranità al popolo (art. 2, 2° comma) e da tutti i corollari che ne derivano, come, in primis, il principio di eguaglianza (art. 3, 1° comma), sembra ribadire tale principio affermando che «nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità» (art. 89, 1° comma) e sancendo l’irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (art. 90, 1° comma). Da quest’ultima norma però è evidente come l’irresponsabilità del Capo dello Stato repubblicano, rispetto a quella del Re disciplinata nella Carta Albertina, non sia totale, ma limitata all’ambito delle sue funzioni, configurandosi come immunità ratione materiae, vera e propria prerogativa finalizzata al miglior espletamento possibile del suo ruolo costituzionale. L’altro

limite

all’irresponsabilità

del

Presidente

della

Repubblica è contenuto nel 2° comma dello stesso art. 90, che introduce una, seppur circoscritta, responsabilità giuridica speciale per i gravi reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione, anche se da attuarsi tramite procedure particolari quali la messa in stato

d’accusa da parte del Parlamento in seduta comune e il giudizio davanti alla Corte costituzionale.

2. La difficile individuazione del ruolo del Presidente della Repubblica si proietta sulla sua (ir)responsabilità

Un discorso sulla responsabilità del Capo dello Stato non può prescindere dall’individuazione del ruolo che esso occupa nell’assetto costituzionale, perché il significato complessivo che si attribuisce all’insieme dei poteri e delle funzioni presidenziali influisce in modo decisivo sulla soluzione del problema della sussistenza o meno di forme di responsabilità del Presidente della Repubblica, al di là delle specifiche ipotesi previste dall’art. 90 della Costituzione italiana121. Sorgono però non poche difficoltà nel rinvenire nella Costituzione indicazioni univoche su quale sia il ruolo complessivo del Presidente della Repubblica; perciò è utile non limitare tale esame a quella che è la posizione formale ad esso attribuita dalle disposizioni costituzionali, ma considerare anche gli aspetti sostanziali che

121

F. SACCO, op. cit., p. 50.

caratterizzano il periodo di permanenza in carica del singolo Presidente, quali i rapporti tra le varie forze politiche e in particolare l’impatto che il sistema dei partiti può avere sul ruolo politico del Capo dello Stato, senza tralasciare l’aspetto umano e quindi la personalità del singolo Presidente122. La determinazione dei poteri effettivi del Presidente della Repubblica è ancor più doverosa qualora si accolga l’assunto, più volte sottolineato in questo lavoro e da molti sostenuto, in base al quale nei moderni Stati costituzionali debba esistere un nesso necessario tra esercizio del potere e responsabilità e, quindi, nessun potere politico possa essere esercitato senza che qualcuno sia chiamato a risponderne. La figura presidenziale delineata dalla nostra Costituzione appare piuttosto ambigua, data la varietà di attribuzioni e poteri assegnati al Presidente della Repubblica, al punto da rendere assai difficoltosa una sua precisa collocazione all’interno dell’assetto istituzionale democratico delineato dalla nostra carta costituzionale. Tale difficoltà non è però un’esclusiva del sistema costituzionale italiano, ma trova origine in quel processo storico,

122

F. DIMORA, op. cit., p. 1.

iniziato con le rivoluzioni americana e francese del XVIII secolo, che ha determinato la scomparsa delle monarchie assolute e il passaggio allo Stato di diritto, con l’affermarsi del principio della divisione dei poteri. In questo nuovo contesto è sorto il problema di definire il ruolo dell’organo che ha preso il posto del monarca. Problema che si complica in quelle ipotesi istituzionali in cui i rapporti tra gli organi titolari dei supremi poteri costituzionali si svolgono secondo gli schemi tipici del governo parlamentare, che ruotano attorno all’imprescindibile rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo, i quali si ripartiscono la funzione di indirizzo politico123. A prescindere dalla tradizionale distinzione tra sistema parlamentare dualista e monista124, l’idea di fondo su cui la gran parte della dottrina ricostruisce il nuovo ruolo assunto dal Capo dello Stato nella forma di governo parlamentare, deriverebbe dalla celebre dottrina del «pouvoir neutre», risalente al XVIII/XIX secolo, figlia di

123

F. SACCO, op. cit., pp. 51 e 52. Un sintetico raffronto tra le due diverse forme di governo parlamentare è fornito da F. SACCO, op. cit. p. 52, che precisa come nel governo parlamentare dualista il capo dello stato dovrebbe poter influire profondamente sull’indirizzo politico, essenzialmente attraverso l’attribuzione del potere (non solo formale) di nomina e revoca dei ministri e di scioglimento del Parlamento, mentre in quello monista dovrebbe essere totalmente avulso dall’attività di indirizzo politico, limitandosi a svolgere, nella veste di organo imparziale, rispetto alle forze politiche contendenti, funzioni di garanzia della Costituzione. Per un analisi esauriente sulla distinzione tra governo parlamentare dualista e monista lo stesso autore rinvia a C. MORTATI, Le forme di governo, Padova, 1973. 124

Benjamin Costant e del suo Cours de politique constitutionelle125. Secondo l’interpretazione maggioritaria di tale dottrina il Capo di Stato costituzionale ricoprirebbe il ruolo di organo depoliticizzato, totalmente imparziale e del tutto estraneo agli altri poteri statali, ma allo stesso tempo munito del potere di dirimere i conflitti fra gli altri organi costituzionali al fine di garantire l’equilibrio istituzionale; perché tale ruolo sia interpretato nel migliore dei modi sarebbero però necessari requisiti quali la separazione del Capo dello Stato dall’esecutivo, la sua ineleggibilità a qualsiasi altra carica pubblica e, soprattutto, una condizione di totale irresponsabilità sia politica che giuridica126. Tale dottrina, che ricostruisce la figura del Capo dello Stato come «custode della Costituzione», mostra qualche ambiguità – in quanto lo raffigura come un potere neutro ed imparziale, ma allo stesso tempo come potere che si pone in mezzo agli altri per moderarli – ma avrà tanta fortuna, in quanto sarà posta a fondamento dell’idea di un Capo dello Stato titolare della funzione di salvaguardia dell’unità dello Stato contro i pericoli di disgregazione provenienti dalle

125 126

F. SACCO, op. cit., p. 53. Ibid.

istituzioni rappresentative in lotta per il potere (partiti, forze sindacali, lo stesso Parlamento)127. Nonostante questo sia l’orientamento che maggiormente si è fatto strada in dottrina e nella prassi costituzionale dei nostri tempi, c’è chi si oppone a coloro che fondano l’apoliticità del ruolo del Capo dello Stato sul c.d. «mito del pouvoir neutre». Tra gli altri, Omar Chessa128 si distacca da questa corrente, negando che la costruzione del ruolo del Capo dello Stato come potere neutro apolitico, derivi direttamente dall’opera di Costant, ma trovi la sua origine in una lettura distorta della stessa, e che la distorsione più significativa, e che ha riscosso più successo, è proprio la definizione del pouvoir neutre come potere non-politico, che avrebbe esclusivamente una funzione di «contrappeso moderatore dei

poteri propriamente politici»129, un

potere di mera garanzia costituzionale130. In realtà ciò che, secondo Chessa, la dottrina del potere neutro vorrebbe affermare è che il modello organizzativo della divisione dei

127

F. DIMORA, op. cit., p. 20. O. CHESSA, Il Presidente della Repubblica parlamentare. Un’interpretazione della forma di governo italiana, Napoli, 2010, p. 145 ss. 129 Ibid. 130 Secondo O. CHESSA, op. cit., p. 146, tale equivoco sarebbe dovuto ad un errata interpretazione del passo dell’opera di Costant in cui si afferma che: «il potere esecutivo., il potere legislativo e il potere giudiziario sono tre settori che debbono cooperare, ciascuno nella sua parte, al movimento generale: ma quando questi settori s’incrociano disordinatamente, si scontrano e si ostacolano, occorre una forza che li rimetta al loro posto». 128

poteri sia da solo insufficiente a regolare il sistema statale nel suo complesso, e che occorra a tal fine l’intervento di un potere che risponda all’esigenza di «coordinare e unificare attorno una direzione comune ciò che “il principio di divisione” separa funzionalmente e distribuisce tra i vari organi»131. Questo compito spetterebbe appunto ad un potere neutro, il quale sarebbe concepito da Costant come una quarta funzione statale che garantisca l’unità delle restanti tre; secondo Costant la forza che assicura il coordinamento tra le funzioni esecutiva, legislativa e giudiziaria, «non può essere in uno di tali settori (ma) occorr(e) che stia al di fuori», che sia in qualche modo neutra132. In questo starebbe la neutralità del potere che è attribuito al Capo dello stato e non nel fatto che si tratti di un potere a-politico, cosa questa, secondo Chessa, mai affermata da Costant133. Del resto, anche se si volesse far passare per buona, nonostante questi forti dubbi sulla sua attendibilità, la ricostruzione del ruolo del Capo dello Stato come «potere neutro» privo di qualsiasi funzione 131

O. CHESSA, op. cit., p. 148. O. CHESSA, op. cit., p. 148., che rimanda a B. COSTANT, Cours de politique constitutionelle (1818), trad. ital. (a cura di U Cerroni) Principi di politica, Roma, 1970, p. 64. 133 O. CHESSA, op. cit., p. 149, che a tal proposito nota come «non si capisce dunque per quale ragione (…) gli esegeti di Costant (abbiano deciso) di porre fuori dalla politica quella funzione statale che strutturalmente non è né legislativa, né esecutiva, né giudiziaria, ma che può partecipare potenzialmente di ciascuna di esse». 132

politica non appare comunque sufficiente ad esprimere le diverse sfaccettature che quest’organo ha assunto nelle varie esperienze ordinamentali e mal si concilia con le molteplici e eterogenee attribuzioni che le varie carte costituzionali assegnano allo stesso organo.

2.1. La situazione Italiana

I problemi relativi all’incerta collocazione del Capo dello Stato in un assetto istituzionale democratico si sono inevitabilmente presentati, come detto, anche nel nostro ordinamento già a partire dai lavori dell’Assemblea Costituente, durante i quali, conformemente al modello parlamentare monista verso cui sembrava indirizzata la stessa Costituente, si rifiutò una forma di governo di tipo presidenziale come quella americana, con un Capo dello Stato a capo dell’esecutivo134; scelta, questa, che poteva far pensare ad una esclusione del nuovo Presidente della Repubblica dai c.d. organi di indirizzo politico; ma in 134

F. SACCO, op. cit., p. 54, rileva che: «in tal senso depone, tra l’altro, sia la soluzione dell’elezione, affidata al Parlamento in seduta comune […] in luogo dell’investitura popolare, sia la previsione dell’obbligo della controfirma per tutti gli atti presidenziali da parte di un membro del governo, che se ne assume anche la relativa responsabilità»; sul modello parlamentare accolto dalla nostra Costituzione vedasi anche F. DIMORA, op. cit., p. 10 ss.

realtà non furono pochi gli elementi di ambiguità emersi relativamente a importanti attribuzioni presidenziali, quale in particolare il potere di scioglimento delle Camere, che avrebbero ben potuto influenzare i meccanismi della politica dai quali, secondo la linea che si intendeva seguire, il Presidente sarebbe dovuto rimanere estraneo. La ricostruzione che fu indicata come la più aderente al progetto costituzionale, affermatasi anche come interpretazione prevalente del ruolo presidenziale, è quella che configura il Presidente della Repubblica come «garante della costituzione», sì estraneo alla funzione di indirizzo politico e di governo135, imparziale e indipendente dagli schieramenti politici, ma allo stesso tempo titolare di una funzione di garanzia e di controllo finalizzata ad assicurare il rispetto delle regole di funzionamento dei meccanismi costituzionali e l’equilibrio fra gli organi titolari dei supremi poteri136.

135

Contro tale ricostruzione O. CHESSA, op. cit., p. 44 ss. che considera l’opinione comune nella dottrina costituzionalistica, secondo la quale il nostro Presidente della Repubblica non sarebbe «organo d’indirizzo politico», un «gigantesco luogo comune, […] un vero e proprio gigante con i piedi d’argilla, vista la fragilità della sua base teorica», e a riprova di ciò dimostra come sia possibile individuare numerosi punti deboli nelle varie argomentazioni dottrinali poste a sostegno di tale tesi, comprese quelle che ne individuano il fondamento in alcune norme della stessa Costituzione (art. 87, 1° comma, art. 90, art. 95), in particolare quelle che collegano l’estraneità del Presidente della Repubblica dall’attività di indirizzo politico alla sua irresponsabilità ex art. 90 Cost., e secondo cui «se il Capo dello Stato non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, ciò significa che le sue funzioni sono estranee al potere d’indirizzo politico.» 136 F. DIMORA, op. cit., pp. 16 e 22 ss.; La stessa giurisprudenza della Corte costituzionale conferma tale orientamento: v. Corte cost. 18 gennaio 1996, n. 7, in Giur. Cost., 1996, p. 41 ss., relativa al c.d. caso Mancuso, nella quale la corte riferendosi al Presidente della Repubblica ne sottolinea «il suo ruolo di garante della Costituzione».

È opinione comune che la connotazione garantistica del Presidente della Repubblica sia comprovata, tra l’altro, dall’art. 90 Cost. che prevede una particolare responsabilità politico-penale del Presidente per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione, la quale deriverebbe appunto dal correlativo potere/dovere di preservare i valori e gli interessi costituzionali finalizzati al mantenimento dell’equilibrio e l’integrità nazionale137. La pur sempre predominante costruzione garantistica del ruolo del Presidente della Repubblica appare tuttavia limitativa rispetto alle numerose e eterogenee attribuzioni riconosciutegli dalle norme costituzionali138, «che lo liberano dall’angusto ruolo in cui le primissime

ricostruzioni

dottrinali

sembravano

volerlo

racchiudere»139; se è vero infatti che egli è dotato di poteri di mera garanzia e controllo dell’osservanza dei meccanismi costituzionali – quali il potere di rinvio delle leggi alle Camere (art. 74 c.1 Cost.) o 137

F. SACCO, op. cit., p. 57; Anche F. DIMORA, op. cit., p. 117, afferma che la costruzione del Presidente come custode della Costituzione «ha spesso trovato conforto nell’art. 90, di cui si è parlato come della norma che a tale qualifica conferisce fondamento positivo». 138 Basti pensare al solo art. 87 Cost.: «Il Presidente della Repubblica […] invia messaggi alle Camere. Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione. Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo. Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti. Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione. Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato. Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali […].Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Presiede il Consiglio superiore della magistratura. Può concedere grazia e commutare le pene. Conferisce le onorificenze della Repubblica.» 139 F. DIMORA, op. cit., p. 25.

quello di promulgazione – e altrettanto vero che gli sono attribuiti anche veri e propri poteri decisionali, come quelli che trovano espressione

nei

c.d.

«atti

formalmente

sostanzialmente

presidenziali» – si pensi al potere di nomina dei senatori a vita (art. 59 c. 2 Cost.) e dei giudici costituzionali (art. 135 c. 1) e al potere di invio di messaggi alle Camere – così come poteri di intermediazione come quello di inviare messaggi alle Camere o quello di esternazione140. Dalla varietà delle attribuzioni costituzionali si evince quindi che il ruolo del Presidente non è circoscritto a quello di mero controllore della legalità costituzionale e che la sua imparzialità o neutralità non possono trasformarsi in una sorta di apoliticità dell’organo presidenziale, che se deve rimanere estraneo rispetto all’attività di governo, ciò non significa che non debba esercitare i poteri che gli vengono attribuiti dalla stessa Costituzione, assumendo un atteggiamento di totale passività: ciò potrebbe essere visto dalla forza politica al comando come un agire imparziale, mentre sarebbe con ogni probabilità percepito dall’opinione pubblica (o almeno parte 140

Quest’ultimo è considerato da molti un potere controverso, data la sua informalità, non essendo espressamente previsto dalla Costituzione, se non nella forma di invio di messaggi alle Camere, ma è frequentemente esercitato dal Presidente per rivolgersi all’opinione pubblica (si pensi ai c.d. messaggi agli italiani) o alle stesse parti politiche.

di essa) e dall’opposizione come un comportamento di parte teso a favorire un determinato indirizzo politico anziché l’interesse superiore della comunità. La neutralità dell’ufficio presidenziale, pertanto, richiede che l’esercizio delle sue funzioni sia indifferente agli interessi politici particolari, riconducibili ad un determinato indirizzo politico, dovendosi ispirare, per contro, alle superiori esigenze della Nazione; non a caso l’art. 87 Cost. dispone che il Presidente della Repubblica è il «rappresentante dell’unità nazionale». Da queste considerazioni si ricava la complessità del ruolo presidenziale in un ordinamento democratico come il nostro e non è casuale l’elasticità della normativa costituzionale relativamente a certe attribuzioni del Presidente, attraverso la quale il costituente ha voluto lasciare ampio spazio a una disciplina integrativa, costituita da regole consuetudinarie e prassi, che ha contribuito a definire nel tempo il ruolo del Presidente della Repubblica nel nostro ordinamento141.

141

F. SACCO, op. cit., p. 62.

2.2. Ragioni che hanno determinato il mutamento del ruolo presidenziale

Proprio la prassi delle ultime presidenze rivela una tendenza fortemente espansiva del ruolo politico e delle funzioni del Presidente della Repubblica nel nostro ordinamento. Le cause sono varie e alcuni in dottrina le distinguono in «oggettive» e «soggettive»142. Le prime sono così denominate perché non inerenti nello specifico alla figura del Capo dello Stato, bensì al sistema nel suo complesso. Si tratta in primo luogo di quella che fino a poco tempo fa era la conformazione del sistema politico come sistema multipartitico e la conseguente nascita di governi di coalizione la cui stabilità è rimessa al mantenimento dell’armonia tra i partiti che compongono la coalizione. L’altra causa «oggettiva» è da rinvenirsi nella crisi degli stessi partiti politici e di conseguenza delle istituzioni rappresentative in genere, in particolar modo il parlamento143.

142

Distinzione fornita da F. DIMORA, op. cit., p. 95 ss. Si pensi ai fatti che hanno portato alla c.d. «tangentopoli» nell’ultimo decennio del secolo scorso. 143

Questi due fattori insieme hanno fatto sì che il Presidente della Repubblica (ma in generale quelle che nell’ordinamento sono considerate le figure garantiste tra le quali rientra per antonomasia la stessa Corte costituzionale) si sia ritagliato spazi d’intervento sempre più ampi al fine di preservare il rapporto fiduciario tra cittadini e istituzioni indispensabile per assicurare l’unità e la stabilità nazionale. Le

cause

«soggettive»144

che

hanno

determinato

valorizzazione della figura presidenziale si possono riscontrare in primo

luogo

nella

conformazione

monocratica

dell’organo

presidenziale e nella sua stabilità nel tempo e in secondo luogo nella personalità di ogni singolo personaggio che ha ricoperto tale carica, tenendo conto del fatto che proprio la natura monocratica dell’organo e la sua stabilità hanno consentito ai singoli Capi di Stato di poter esercitare il loro compito con accentuazioni diverse, ma sempre assai distanti da quell’immagine di Capo dello Stato come semplice fantôme con funzioni essenzialmente notarili e del tutto estraneo alla vita politica145.

144

F. DIMORA, op. cit., p. 101 ss. Se si escludono casi isolati come quello del Presidente De Nicola; l’espressione fantôme è utilizzata, tra gli altri, da F. DIMORA, op. cit., p. 102. 145

Con il passaggio ad un sistema elettorale prevalentemente maggioritario si sono inevitabilmente ridotti gli spazi d’intervento politico del Capo dello Stato, ciò perché l’adozione di tale sistema è finalizzata al raggiungimento di un assetto politico bipolare, potenzialmente capace di assicurare solide maggioranze parlamentari e governi in grado di resistere per l’intera durata della legislatura. In queste condizioni però, ad un restringimento del ruolo politico del Presidente della repubblica quale collante del sistema, corrisponde un ampliamento della sua funzione di garanzia e controllo della Costituzione, al fine di assicurare un riequilibrio politico di fronte al plusvalore che la legge elettorale attribuisce alle forze di maggioranza. Ciò determina una maggiore soggezione del Capo dello Stato al vaglio delle forze politiche per ogni sua attività o inattività che possa, per un motivo o per un altro, apparire aderente alla linea politica avversa – cosa più che mai possibile in un sistema tendente al bipolarismo – in contrasto con i caratteri di imparzialità e neutralità di cui lo stesso Presidente deve farsi portatore146. 146

Casi del genere sono stati numerosi nel corso della XIV legislatura, quando in occasione dell’approvazione da parte della maggioranza di atti legislativi sospettati di essere meramente strumentali alla tutela del Presidente del Consiglio, le forze di opposizione hanno ripetutamente chiesto al Presidente della Repubblica in carica, Carlo Azeglio Ciampi di rifiutare la promulgazione degli stessi attraverso il rinvio di tali leggi alle Camere al fine di una nuova deliberazione, richieste che nella gran parte dei casi sono rimaste inascoltate dando adito a forti critiche da parte degli stessi promotori e dell’opinione pubblica.

3. La tendenziale irresponsabilità del Presidente della Repubblica.

Si è detto come il nostro ordinamento, come la gran parte degli ordinamenti

democratici

europei,

preveda

una

tendenziale

irresponsabilità del Presidente della Repubblica, sia politica che giuridica. Le immunità del Presidente della Repubblica si sostanziano appunto in tale irresponsabilità. Non si tratta però di un’immunità incondizionata e totale, bensì soggetta a dei limiti previsti dalla stessa Costituzione; ciò, come, visto distingue la figura del monarca statutario, sacro e inviolabile nella sua persona, da quella del Capo di Stato repubblicano disegnata dalla Costituzione del 1948. Il principio dell’irresponsabilità del Capo dello Stato, come evidenziato, deve ricondursi alla forma di governo parlamentare adottata dalla nostra Costituzione, che accogliendo tale principio ha voluto tener fuori dal gioco politico l’organo presidenziale, al fine di evitare che alla previsione di una responsabilità istituzionale del Presidente

della

Repubblica

corrispondesse

nel

tempo

accrescimento dei suoi poteri. Trattasi comunque di un’eccezione alla regola generale della responsabilità per gli atti compiuti dagli organi

costituzionali nell’esercizio delle loro funzioni, eccezione che è stata resa

possibile

controfirma

grazie

all’introduzione

dello

strumento

della

ministeriale che ha permesso di trasferire tale

responsabilità sul Governo e i suoi ministri. In ogni caso si tratta di un principio riferibile ad un soggetto titolare di un pubblico ufficio e riguardante esclusivamente gli atti posti in essere nell’esercizio delle funzioni che a tale ufficio sono riconducibili, restando fuori dalla portata della norma costituzionale tutti gli altri atti che riguardano la sua sfera privata, i quali sono soggetti alle regole del diritto comune. Una diversa interpretazione della disciplina costituzionale in materia andrebbe contro il principio democratico che non consente la previsione di fasce di immunità meramente personali sganciate dalla funzione pubblica ricoperta, in quanto in tal caso si uscirebbe dall’ambito della prerogativa per entrare in quello «odioso del privilegio»147. La disciplina dell’irresponsabilità presidenziale è ricavabile dal combinato disposto degli art. 89 e 90 della Costituzione. L’art. 89,

147

F. DIMORA, op. cit., p. 112; Sulla nozione di prerogativa costituzionale e i caratteri che la distinguono da privilegio vedasi in particolare V. ZANGARA, Le prerogative costituzionali, Padova, 1972, p. 45 ss.; l’argomento è stato affrontato anche nel primo capitolo di questo lavoro.

1° comma, recita: «Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità»; mentre l’art. 90, 1° comma, dispone che: «Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento e attentato alla Costituzione». Da queste due norme si ricava l’irresponsabilità, sia politica che giuridica, del Presidente della Repubblica; allo stesso tempo però sono rinvenibili anche i limiti a tale irresponsabilità: in primo luogo essa è limitata agli atti posti in essere nell’esercizio delle sue funzioni, per i quali la responsabilità è trasferita ai ministri che appongono la controfirma sull’atto presidenziale148; per quanto riguarda invece gli atti extrafunzionali, la regola generale dovrebbe essere quella della piena responsabilità giuridica del Presidente e la sua soggezione al diritto comune, anche se in materia ci sono opinioni contrastanti data l’evasività della norma che lascia ampio spazio alla prassi e all’intervento di norme consuetudinarie.

148

Per una particolare interpretazione della controfirma ministeriale quale istituto attorno al quale ricostruire la natura costituzionale del governo parlamentare italiano vedasi O. CHESSA, op.ult. cit. p. 10 ss.

L’altro limite all’irresponsabilità del Capo dello Stato ha ad oggetto quelle fattispecie particolarmente gravi che configurino i reati di alto tradimento e attentato alla costituzione, per i quali scatta una particolare responsabilità politico-penale fatta valere con un particolare procedimento bifase, consistente nella messa in stato d’accusa da parte del Parlamento riunito in seduta comune e il successivo giudizio della Corte Costituzionale. Quindi volendosi schematizzare il regime della responsabilità del Presidente della Repubblica si avrebbe che: -

è giuridicamente e politicamente irresponsabile per

gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, responsabilità che è assunta dai ministri che devono, anche ai fini della validità degli atti medesimi, controfirmarli; -

è responsabile degli atti che configurano le

fattispecie criminose di alto tradimento e attentato alla Costituzione; -

è pienamente responsabile per gli atti compiuti

fuori dalle sue funzioni.

3.1 (Segue): Una tendenziale irresponsabilità politica

In primo luogo l’irresponsabilità del Presidente della Repubblica si manifesta sul piano politico. A riguardo occorre però tenere in considerazione la classica distinzione tra le due accezioni in cui viene intesa generalmente la responsabilità politica149: se è infatti pacifica l’opinione che esclude la sottoposizione del Presidente della Repubblica alla c.d. responsabilità politica istituzionale150, altrettanto non si può affermare per quanto concerne la responsabilità politica nella sua forma diffusa. Il primo assunto trova riscontro nella stessa Costituzione la quale non prevede alcun meccanismo istituzionale per far valere una responsabilità di tale tipo, tanto meno assegna ad alcun organo il potere di attivare procedure istituzionali al fine di rimuovere o determinare la destituzione del Presidente della Repubblica per motivi meramente politici151 (l’ipotesi particolare della destituzione ad opera della Corte Costituzionale a seguito di condanna penale per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione non è rilevante ai fini di 149

Si rimanda al capitolo di questo lavoro su La responsabilità politica. G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 209; così anche S. ANTONELLI, op. cit., p. 49; F. DIMORA, op. cit., p. 158; F. SACCO, op. cit., p. 64; M. CAVINO, op. cit., p. 35. 151 Condizioni queste essenziali perché si configuri una responsabilità politica istituzionale: vedasi a riguardo il capitolo di questo lavoro su La responsabilità politica. 150

tale discorso, perché in questo caso si è nel terreno della responsabilità giuridica). Alcuni tuttavia hanno sostenuto la tesi secondo cui esisterebbe una forma istituzionale di responsabilità del Presidente della Repubblica derivante dalla possibilità di una sua rielezione al termine del suo mandato settennale. Ciò consentirebbe alle forze politiche di sottoporre l’attività presidenziale ad un giudizio politico nel momento in cui, alla scadenza del mandato, sono chiamate a decidere se rinnovare o meno la carica presidenziale; in tale circostanza, la mancata rielezione corrisponderebbe ad un meccanismo istituzionale per far valere la responsabilità politica del Presidente uscente e il Parlamento riunito in seduta comune e integrato dai delegati regionali (art. 83 Cost.) assumerebbe la qualità di organo deputato istituzionalmente ad attivare tale procedura152. Tale tesi è stata contestata facendo leva su due argomenti principali: in primo luogo si rileva che al momento dell’elezione non nasce nessun rapporto rappresentativo, ne tanto meno fiduciario, tra soggetto elettore (Parlamento) e soggetto eletto (Presidente della Repubblica), al quale spetta il ruolo particolare di rappresentare l’unità nazionale e non i

152

Sul punto G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 210 e F. SACCO, op. cit., p. 65.

parlamentari suoi elettori; in secondo luogo è la stessa prassi che si scontra con tale ipotesi, in quanto fino ad oggi non si è mai verificato un caso di rielezione del Presidente della Repubblica uscente, situazione che invece dovrebbe rappresentare la normalità secondo detta opinione. In ogni caso tale prassi non è mai stata intesa come volontà di sanzionare l’operato politico del Capo dello Stato, essendo legata piuttosto a condizioni soggettive di quest’ultimo, quali ad esempio l’età avanzata o il suo stato di salute, o più in generale alla preoccupazione di evitare che il prolungamento del mandato presidenziale possa in qualche modo pregiudicare la condizione di imparzialità che deve accompagnare il Presidente per tutta la durata della carica153. Diversa è la soluzione per quanto attiene al problema dell’esistenza o meno di una sua responsabilità politica in forma diffusa, intesa come generica sottoposizione alla libera critica politica da parte dell’opinione pubblica. 153

G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 213; F. DIMORA, op. cit., p. 209 ss.; Secondo O. CHESSA, op. cit., p. 49, invece, ciò che escluderebbe l’art. 90 Cost. è la sola responsabilità politica di fronte al Parlamento, ma ciò non significa che questa sia da escludere in assoluto, in quanto, in realtà, una responsabilità politica del Presidente della Repubblica esisterebbe e sarebbe «del medesimo tipo di quella cui soggiacciono i membri delle Camere: come i parlamentari anche il Capo dello Stato può non essere rieletto». Piuttosto Chessa sottolinea come la prassi di non considerare la mancata rielezione del Presidente della Repubblica una sanzione politica, cioè un modo per far valere una sua responsabilità politica istituzionale, sia la dimostrazione di come in questi decenni di esperienze repubblicana «il sistema politico-partitico (abbia) sistematicamente voluto e realizzato, in larga parte almeno, la neutralizzazione politica del Capo dello Stato.»

100

La risposta a tale quesito è da ritenersi positiva secondo la gran parte della dottrina154. Quello della libertà di esprimere critiche ai pubblici poteri – e quindi anche allo stesso Presidente della Repubblica – è un principio tipico dei sistemi democratici, che fanno della sovranità popolare il loro asse portante. Non valgono ad escludere tale tipo di responsabilità quelle tesi che fanno leva sia sugli artt. 89 e 90 Cost. sia sull’art. 279 c.p. Se è vero che le due norme costituzionali escludono sì la responsabilità del Presidente della Repubblica – salvo i casi estremi di attentato alla Costituzione e alto tradimento – trasferendola in capo ai ministri attraverso l’istituto della controfirma, è parimenti vero che egli possa incorrere in forme di responsabilità diverse da quella prevista dall’art. 90 Cost., che promanano in particolare da quell’insieme di atti c.d. «sostanzialmente presidenziali» (nomina dei cinque giudici della Corte Costituzionale; nomina dei cinque senatori a vita; rinvio motivato delle leggi alle Camere; messaggi alle Camere; potere di grazia), i quali sono estranei alla funzione di indirizzo

154

S. ANTONELLI, op. cit., p. 51; F. DIMORA, op. cit., p. 178 SS.; F. SACCO, op. cit., p. 67 ss.; G.U. RESCIGNO, La responsabilità politica, cit., p. 209;

101

politico e per i quali aumenta notevolmente lo spazio di autonoma determinazione del Presidente della Repubblica e per i quali la controfirma, pur rimanendo condizione necessaria di validità, assume un significato meramente formale; ad essi si aggiungano quelle attività informali, in particolare le c.d. esternazioni presidenziali, che fuoriescono dal raccordo Presidente-Governo, non soggette al vincolo della controfirma. In tutti questi casi non può escludersi la possibilità di sottoporre l’attività del Presidente della Repubblica a critiche da parte dell’opinione pubblica o delle stesse forze politiche, perché in caso contrario si violerebbero quei principi democratici di cui si è detto sopra. Per quel che riguarda invece l’art. 279 c.p., che punisce chiunque faccia risalire al Presidente della Repubblica «il biasimo o la responsabilità degli atti del Governo», trattasi di una vecchia norma risalente al periodo monarchico (l’attuale codice penale risale al 1930), che potrebbe ritenersi addirittura implicitamente abrogata o costituzionalmente illegittima e in ogni caso da interpretarsi restrittivamente, con riguardo ai soli atti c.d. solo «formalmente

102

presidenziali» il cui contenuto è determinato in via esclusiva dal Governo155. Nondimeno si è cercato di fondare l’esigua portata della responsabilità politica diffusa del Capo dello Stato su quelle regole di natura convenzionale derivanti da una sorta di tacito accordo tra forze partitiche, volto a ridurre al minimo le critiche al Presidente della Repubblica, proprio allo scopo di sancirne l’esclusione dalle decisioni politiche, a condizione però che questi mantenga la sua posizione di imparzialità e neutralità. La prassi, soprattutto delle ultime presidenze, ha però completamente smentito tale convenzione, dato che sono sempre più numerose e più aspre le critiche rivolte ad atti o comportamenti del Presidente della Repubblica dall’opinione pubblica o da esponenti di partito, i quali oltretutto fanno leva sui – e si avvalgono dei – moderni mezzi di comunicazione per rendere più visibile ed energica la critica. Tutto ciò non fa altro che testimoniare un maggiore attivismo del Presidente, anche sul piano politico, al quale corrisponde un inevitabile processo di responsabilizzazione dello stesso, inteso come libertà di critica e di contestazione da parte opinione pubblica e dei 155

F. DIMORA, op. cit., p. 168; F. SACCO, op. cit., p. 68.

103

soggetti politici, anche in assenza di meccanismi istituzionali a ciò adibiti. Tali critiche non devono però essere sottovalutate, perché se provenienti da soggetti qualificati, quali membri del governo in carica o esponenti di partito, o da mezzi di comunicazione di massa a livello nazionale e internazionale, possono tradursi in un efficace mezzo per indurre il soggetto criticato a mutare il suo comportamento, o addirittura condurlo all’abbandono della carica156.

3.2. (Segue): Una tendenziale irresponsabilità giuridica e i suoi limiti. Atti extrafunzionali e reati presidenziali

Per quanto riguarda la disciplina della responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica, la Costituzione distingue tra atti compiuti nell’esercizio delle funzioni presidenziali ed atti ad esse estranei; per i primi è prevista un’immunità generale, cui fanno eccezione le ipotesi di alto tradimento e attentato alla Costituzione,

156

F. DIMORA, op. cit., p. 179, che cita il caso del Presidente Giovanni Leone dimissionario il 15 luglio del 1978; anche Francesco Cossiga si dimise il 28 aprile del 1992, a due mesi dalla scadenza del mandato.

104

mentre per i secondi la regola generale è quella della piena responsabilità giuridica del Capo dello Stato, secondo le norme del diritto comune. Quanto agli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni la regola è quella dell’irresponsabilità del Presidente della Repubblica salvo i casi in cui si renda colpevole di attentato alla Costituzione e alto tradimento, i c.d. detti «reati presidenziali» che danno luogo ad una particolare responsabilità politico-penale del Capo dello Stato, da attivarsi attraverso un procedimento bifase in cui alla messa in stato d’accusa da parte del Parlamento in seduta comune, ai sensi dell’art. 90, 2° comma Cost., segue il giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale. Data

l’indeterminatezza

della

norma

costituzionale

relativamente ai fatti da ricondursi alle due espressioni adottate dal costituente, non sono mancate dispute dottrinali atte a delinearne i contorni e specificarne il significato, con frange della dottrina che si sono spinte perfino a ritenere inapplicabile la norma in questione fino al momento in cui le ipotesi di reato previste dall’art. 90 Cost. non avessero trovato specifica esecuzione in una legge ordinaria; questo perché tali fattispecie di reato non sono puntualizzate dal diritto penale

105

comune e ciò comporterebbe, secondo tale orientamento, la violazione del principio generale del nullum crimen sine lege, che richiede la tassatività delle fattispecie di reato, di cui all’art. 25, 2° comma Cost. che recita: «nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso»157. Ancora oggi permangono dubbi relativamente alla precisa individuazione dei fatti di reato che configurino le due fattispecie contemplate nell’art. 90 Cost.. Secondo opinione maggioritaria i due reati presidenziali costituiscono delle fattispecie penali nuove e specifiche, in quanto si riferiscono in modo esclusivo al Presidente della Repubblica158, per cui non è possibile per la loro individuazione riferirsi a fattispecie simili presenti nel codice penale che hanno invece portata generale, quali ad esempio l’art. 283 c.p. che definisce l’attentato alla Costituzione come «un fatto diretto a mutare la Costituzione dello Stato o la forma di governo» da «chiunque» commesso, con mezzi non consentiti dall’ordinamento (Libro II, titolo I, capo I)159.

157

Su tali dispute si rimanda a S. ANTONELLI, op. cit., p. 185 ss. e F. DIMORA, op. cit., p. 120 ss.

158

T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit., p. 218. Ivi, p. 222; S. ANTONELLI, op. cit., p.194; G. ROLLA, Il sistema costituzionale italiano, Vol. I, Milano, 2010, p. 328. 159

106

Fatta questa necessaria premessa, volendo fornire una definizione generale delle due fattispecie di reato, sembrerebbe potersi ricondurre all’ipotesi di alto tradimento «qualunque comportamento doloso realizzato in collusione con potenze straniere e volto alla compromissione di interessi vitali della Nazione e/o al sovvertimento dell’ordine costituzionale»; mentre l’espressione attentato alla Costituzione identificherebbe «una dolosa violazione di norme costituzionali, tale da mettere a rischio i caratteri essenziali dell’ordinamento costituzionale e/o a sovvertirlo radicalmente»160. Si è comunque in presenza di fattispecie indeterminate che lasciano, relativamente all’accertamento dei fatti, un ampio margine di discrezionalità sia all’organo deputato all’incriminazione sia all’organo giudicante. Inoltre data la particolare gravità dei reati in questione c’è in dottrina chi ha individuato nell’art. 90 Cost. una norma c.d. di «garanzia minimale» volta a predisporre procedure e conseguenze giuridiche per far fronte a delle ipotesi estreme che, per quanto rare, potrebbero comunque verificarsi161.

160 161

G. ROLLA, op. cit., p. 328, per tali definizioni. In particolare F. DIMORA, op. cit., p. 130.

107

A sostegno di tale opinione il fatto che fino ad oggi nessun Presidente della Repubblica Italiana sia stato sottoposto a giudizio per uno di tali reati e quindi la prassi non offra precedenti completi, se si esclude la richiesta di messa in stato d’accusa per Francesco Cossiga presentata

nel

1991

che

portò

all’attivazione

del

comitato

parlamentare competente, il quale però archiviò il procedimento in quanto ritenne tutte le accuse manifestamente infondate. Se la previsione dei reati presidenziali di cui all’art. 90 Cost. costituisce di fatto un limite al principio dell’irresponsabilità del Presidente della Repubblica, il procedimento per la messa in stato d’accusa dello stesso rientra nell’ambito di quelle immunità il cui fine è quello di sottrarre alla giurisdizione ordinaria alcuni soggetti costituzionali per determinate fattispecie di reato, al fine di tutelarne la sfera di indipendenza e di autonomia necessaria per lo svolgimento delle loro funzioni costituzionali, e porli al riparo da ogni sorta di intrusione da parte di altri soggetti costituzionali, in questo caso la magistratura ordinaria162. Il procedimento per la messa in stato

162

G.F. CIAURRO, Prerogative costituzionali, in Enc. dir., vol. XXXV, Milano, 1987, p. 5 ss., l’autore nel classificare le prerogative costituzionali le divide in più gruppi, di cui il principale è quello delle Prerogative di tipo “difensivo”, che a loro volta si distinguono in prerogative di irresponsabilità, di insindacabilità e immunità “in senso stretto”. Le immunità “in senso stretto” sono previste al fine di sottrarre alcuni soggetti costituzionali alla giurisdizione ordinaria,

108

d’accusa del Presidente della Repubblica è disciplinato, oltre che dall’art. 90, 2° comma Cost., anche dalla l. n. 20 del 1962 e successive modificazioni e dal regolamento parlamentare per i procedimenti di accusa approvato dalle due Camere nel 1989; si compone di due fasi distinte: a)

la fase parlamentare, formata a sua volta da un

momento istruttorio e da uno deliberativo. L’istruttoria è svolta dal comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa, che si attiva a seguito di denuncia, che può essere presentata da chiunque ai presidenti delle Camere, oppure d’ufficio. Nello svolgimento dell’indagine è previsto che il comitato si avvalga dei poteri del Pubblico Ministero. L’indagine può avere tre esiti: 1) il comitato ritiene che non ricorrano gli estremi perché si configuri un reato presidenziale, ma si tratti di un reato ordinario e in tal caso dichiara la propria incompetenza e trasmette gli atti all’autorità giudiziaria ordinaria; 2) il comitato reputa manifestamente infondata la denuncia di reato e dispone l’archiviazione del procedimento; 3) il comitato ritiene

attraverso la previsione di particolari procedimenti giudiziari, tra i quali rientra appunto anche il procedimento per l’accertamento dei reati presidenziali.

109

sussistenti gli estremi del reato presidenziale e trasmette al Parlamento apposita relazione. Il secondo momento della fase parlamentare è quello deliberativo che si svolge dinnanzi alle due Camere riunite, le quali procedono alla discussione della relazione, dopo di che possono optare per la richiesta di indagini suppletive al comitato, oppure per l’accoglimento

delle eventuali conclusioni dello stesso

comitato contrarie all’accusa, e in tal caso il procedimento termina, oppure ancora per la messa in stato d’accusa, per la quale si procede a votazione a scrutinio segreto e deve essere approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti del collegio. b) La fase propriamente giurisdizionale si svolge davanti alla Corte Costituzionale in composizione integrata e si articola in istruttoria, dibattimento e decisione. Per quanto concerne, invece, il problema della responsabilità del Capo dello Stato per gli atti compiuti al di fuori delle sue funzioni, questo lasciato privo di specifica disciplina costituzionale; l’art. 90, 1° comma, infatti, dopo aver previsto espressamente l’irresponsabilità negli atti di ufficio, nulla dispone per quelli fuori ufficio. La conclusione di cui sopra è ricavabile solo implicitamente dalla

110

suddetta norma e ciò ha fatto sì che sull’argomento si sia dibattuto molto e per parecchio tempo, in particolare su cosa debba intendersi per «atti compiuti nell’esercizio delle […] funzioni» ex art. 90, 1° comma Cost.163, considerando anche il continuo mutamento, soprattutto negli ultimi decenni, del ruolo del Presidente della Repubblica nel nostro ordinamento164. Già in sede di Assemblea Costituente non mancarono voci favorevoli a statuire un’apposita disciplina165, ma si decise di lasciare alla «prassi, le norme di correttezza e, soprattutto, il buon costume costituzionale»166, il compito di colmare il vuoto di disciplina derivante dalle lacune e dalle imprecisioni normative in materia. Oggi non ci sono dubbi sul fatto che il Presidente della Repubblica non possa beneficiare di immunità extrafunzionali e che debba rispondere dei fatti commessi, anche in costanza di carica, al di fuori delle proprie funzioni. La

natura

esclusivamente

funzionale

dell’immunità

presidenziale è stata confermata dalla giurisprudenza costituzionale in

163

Su tale disputa e sulle varie tesi che si sono contrapposte in materia F. DIMORA, op. cit., p. 113 ss. e S. ANTONELLI, op. cit., p. 177 ss. 164 V. supra in questo capitolo. 165 Sulle varie proposte si rimanda all’esauriente analisi di S. ANTONELLI, op. cit., p. 180,. 166 Ivi, p. 183

111

una sentenza del maggio 2004167 con la quale la Corte si è pronunciata sul conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso da Francesco Cossiga, relativamente a due sentenze della Corte di cassazione inerenti al tema dell’irresponsabilità dell’allora Presidente della Repubblica per le opinioni espresse nei confronti di due parlamentari (Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato)168. In tale occasione la Corte ha affermato che tale immunità concerne solo le dichiarazioni del Presidente che siano rese durante il mandato e solo qualora «costituiscano esercizio delle funzioni, o siano strumentali ed accessorie ad una funzione presidenziale»169. Permangono comunque le difficoltà nell’accertare la natura extrafunzionale delle dichiarazioni, o in generale degli atti presidenziali; a tal proposito la Corte Costituzionale nella sentenza sopra citata ha stabilito che, in sostanza, spetta ai giudici comuni verificare, di volta in volta, se le condotte contestate rientrino nelle funzioni

presidenziali

oppure

costituiscano

reato

illecito

sanzionabile secondo il diritto comune; sottolineando ancora una volta 167

Sulla sent. n. 154 del 2004 della Corte costituzionale e sui vari gradi di giudizio e le pronunce relative al caso Cossiga, si rimanda al paragrafo seguente. 168 G. Lattanzi, E. Lupo, op. cit., p. 222. 169 C. Cost., sent. 24 maggio 2004, n. 154, in Foro it., 2004, I, p. 1971; sulla stessa sentenza si veda la nota di A. D’ANDREA, L’irresponsabilità del Capo dello Stato non è pari all’insindacabilità dei parlamentari: la corte “distingue” e rilancia l’interpretazione restrittiva dell’immunità, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, p. 1613 ss.

112

come

l’irresponsabilità

del

Presidente

della

Repubblica

sia

un’immunità posta a tutela della funzione costituzionale che egli ricopre e non della sua persona fisica.

4. La sentenza della Corte costituzionale n. 154 del 2004 sul caso Cossiga

Questa sentenza, pronunciata dalla Corte costituzionale il 24 maggio del 2004170, al fine di risolvere il conflitto di attribuzione sollevato dall’allora senatore a vita Francesco Cossiga, contro la Suprema Corte di Cassazione, III sez. civ., rappresenta un punto di svolta in materia di applicazione dell’irresponsabilità presidenziale ex art. 90 Cost. La vicenda171: il Presidente Cossiga, durante il suo mandato, aveva, attraverso alcune esternazioni, rivolto apprezzamenti negativi sulle caratteristiche personali e morali dei due senatori Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, che avevano espresso valutazioni

170 171

La sentenza è consultabile al sito internet www.cortecostituzionale.it. A. D’ANDREA, ult. op. cit., p. 1613 ss.

113

relativamente all’operato del senatore a vita Cossiga, sia in qualità di Capo dello Stato sia come ex ministro dell’interno. Per tali esternazioni, considerate dalle parti diffamatorie e oltraggiose, Cossiga fu chiamato a rispondere davanti al Tribunale civile di Roma e nonostante avesse eccepito l’improcedibilità ai sensi dell’art. 90 Cost., venne ritenuto responsabile e condannato al risarcimento dei danni morali subiti dai due senatori, in quanto il giudice di primo grado aveva escluso che le dichiarazioni rese dallo stesso Cossiga in qualità di Capo dello Stato rientrassero nell’ambito delle funzioni presidenziali, per le quali solo opera l’irresponsabilità prevista dalla norma costituzionale. La Corte d’Appello di Roma, al contrario, aveva accolto il ricorso del sen. Cossiga e aveva riformato le decisioni del giudice di primo grado, ritenendo operativa l’irresponsabilità ex art. 90 Cost. per quelle esternazioni. La Corte suprema di Cassazione, dopo aver accolto i ricorsi dei due senatori, invece annullava con rinvio ad altra sezione le decisioni della Corte d’Appello. Secondo la Suprema Corte, le esternazioni presidenziali, affinché possano beneficiare dell’immunità ex art. 90 Cost., devono

114

costituire una mera «estrinsecazione modale»172 delle funzioni attribuite al Presidente della Repubblica dalle norme costituzionali; non sarebbe quindi sufficiente a tal fine la sola provenienza presidenziale delle dichiarazioni qualora queste consistano in atti arbitrari totalmente scollegati dall’esercizio delle funzioni presidenziali, in quanto per tali atti il Capo dello Stato è tenuto a rispondere come qualsiasi privato cittadino. Oltre a distinguere tra attività funzionali, per le quali trova applicazione l’immunità, e attività extrafunzionali, escluse invece dall’ambito dell’irresponsabilità, la Corte di cassazione dettava un altro principio fondamentale quanto all’applicazione della prerogativa in questione: si tratta dell’individuazione dell’autorità preposta alla valutazione sull’operatività o meno dell’irresponsabilità presidenziale ex art. 90 Cost. L’organo indicato dal giudice di legittimità è il giudice ordinario, fatta salva comunque la possibilità per il Presidente della Repubblica di sollevare conflitto di attribuzione per menomazione di fronte alla Corte Costituzionale. Fino a questo momento sia i giudici di merito sia la stessa Corte di Cassazione, nella risoluzione di questioni attinenti a tale

172

A. D’ANDREA, ult. op. cit., p. 1616.

115

competenza avevano richiamato la prassi e la giurisprudenza costituzionale che da tempo trovavano applicazione in materia di irresponsabilità dei parlamentari ex art. 68, 1° comma, Cost., la c.d. insindacabilità parlamentare, e mai era stato escluso che a decidere sull’applicabilità o meno dell’irresponsabilità presidenziale potesse essere lo stesso Capo dello Stato, salva poi la possibilità per il giudice ordinario di contestare tale valutazione davanti alla Corte173 costituzionale attraverso lo strumento del conflitto di attribuzione, come da tempo avveniva proprio in tema di insindacabilità parlamentare. Fu proprio le scelta della Corte di Cassazione di rovesciare quella che fino ad allora era stata la linea seguita, a costituire il principale tra i motivi di doglianza del ricorso promosso dal sen. Cossiga davanti alla Corte Costituzionale. Inoltre nel suo ricorso Cossiga richiedeva che venisse applicata anche al suo caso quella stessa ampia protezione che la giurisprudenza costituzionale fino a quel momento aveva garantito ai

173

Ibid, p. 1617.

116

parlamentari relativamente alle loro opinioni espresse al di fuori degli ambienti parlamentari174. «Il conflitto di attribuzioni tra l’ex Presidente della Repubblica e la Suprema Corte portava, così, all’attenzione del giudice costituzionale sia le modalità di accertamento, sia l’ampiezza dell’immunità presidenziale»175. Il giudice dei conflitti, dopo aver superato l’importante ostacolo procedurale relativamente alla «dubbia legittimazione ad agire a difesa delle attribuzioni presidenziali di un soggetto che […] era cessato da tempo dalla carica»176, decidendo per l’ammissibilità del ricorso, aiutato per altro in questo dalla condotta tenuta dal Presidente della Repubblica in carica (all’epoca Carlo Azeglio Ciampi), completamente rimessosi alla volontà della Corte, dichiarava, in piena concordanza con le decisioni del giudice di legittimità, «non fondato il ricorso presentato dal sen. Cossiga con riferimento all’argomento della supposta incompetenza dell’autorità giudiziaria ordinaria a verificare l’applicabilità o meno della 174

Tenuto conto anche del passo indietro fatto dalla Corte rispetto al suo precedente orientamento maggiormente restrittivo quanto alla portata dell’insindacabilità, in seguito all’entrata in vigore della l. n. 140 del 2003 e la relativa sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2004; a tal proposito si rimanda al capitolo seguente di questo lavoro sulla prerogativa dell’insindacabilità parlamentare. 175 A. D’ANDREA, ult. op. cit., p. 1619. 176 Ibid, p. 1620.

117

prerogativa di cui all’art. 90 Cost. »177; inoltre la Corte riteneva corretta la valutazione del giudice di legittimità anche per quanto riguarda la portata dell’art. 90 Cost., considerando coperti dall’immunità, oltre gli atti che costituiscono esercizio delle funzioni presidenziali tipiche, solo ed esclusivamente «le dichiarazioni strumentali o accessorie rispetto a tale esercizio». Si può notare in questo caso come la Corte Costituzionale abbia voluto assumere una posizione totalmente rovesciata rispetto alla sua costante giurisprudenza in materia di insindacabilità parlamentare, sfruttando anche il «terreno vergine»178 che aveva di fronte riguardo al campo dell’irresponsabilità ex art. 90 Cost., e lo abbia fatto sottolineando come la clausola di esclusione della responsabilità prevista dalla norma costituzionale rappresenti una eccezione alla regola generale che prevede la responsabilità di ciascuno per gli atti compiuti in violazione dei diritti altrui, e quindi non può che spettare all’autorità giudiziaria l’applicabilità in concreto di tale clausola eccezionale. Spetterà poi al Capo dello Stato la possibilità di sollevare conflitto di attribuzione nel caso in cui ritenga la valutazione dell’autorità giudiziaria erronea e lesiva della 177 178

Ibid, p. 1623. Ibid., p. 1622.

118

prerogativa costituzionale; al contrario, la Corte non ha ritenuto ammissibile la possibilità per il Presidente della Repubblica di emettere un atto valutativo che deliberi l’irresponsabilità presidenziale e

che

conseguentemente

produca

effetto

inibitorio

del

procedimento davanti all’autorità giudiziaria, rimuovibile solo attraverso l’annullamento dello stesso atto da parte del giudice costituzionale in seguito a conflitto di attribuzione sollevato dall’autorità giudiziaria – come invece da tempo avveniva e avviene in materia di insindacabilità parlamentare –, ciò in quanto non è stato ritenuto configurabile dalla Corte «un potere di definizione unilaterale, in causa propria, dei limiti della propria responsabilità».

119

CAPITOLO VI

L’INSINDACABILITÀ DEI PARLAMENTARI PER LE OPINIONI ESPRESSE E I VOTI DATI «NELL’ESERCIZIO DELLE FUNZIONI».

1. L’art. 68 della Costituzione

Con l’espressione “prerogative parlamentari” ci si riferisce a quegli istituti che, attraverso la previsione di deroghe al diritto comune, mirano a garantire la libertà e l’indipendenza della funzione parlamentare di fronte ad eventuali ingerenze da parte degli altri poteri dello Stato179. I due principali tipi di prerogativa parlamentare si sostanziano nella c.d. “insindacabilità” dei membri del parlamento e nella loro “inviolabilità” e trovano regolamentazione nell’art. 68 Cost., che, nella sua attuale formulazione, stabilisce che:

179

S.TRAVERSA, Immunità parlamentare, in Enc. dir., vol. XX, Milano, 1970, p. 180.

120

−

«I membri del Parlamento non possono essere

chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.» (art. 68, c.1 Cost.); −

«Senza autorizzazione della Camera alla quale

appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato, o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza.» (art. 68, 2° comma, Cost.) −

«Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i

membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni

comunicazioni

sequestro

corrispondenza.» (art. 68, 3° comma, Cost) La prerogativa dell’insindacabilità, disciplinata al primo comma di tale norma, consiste in una irresponsabilità dei deputati e dei senatori per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni, che opera sul piano del diritto sostanziale (oltre che

121

processuale) ed ha carattere «assoluto e permanente»180, nel senso che il parlamentare gode di una totale irresponsabilità giuridica, non solo penale quindi, ma anche civile e amministrativa, la quale opera per tutto il corso del mandato ma anche dopo la sua cessazione. La prerogativa dell’inviolabilità, che trova regolamentazione nei due commi successivi, invece, si sostanzia in una immunità penale in virtù della quale il parlamentare non può essere sottoposto a misure restrittive della libertà personale e domiciliare, né a limitazioni della libertà di corrispondenza e di comunicazione, senza la previa autorizzazione della Camera di appartenenza. Tale prerogativa trova le sue differenze di fondo rispetto a quella dell’insindacabilità, nel fatto che si risolve in un’immunità che opera esclusivamente sul piano del diritto processuale ed ha carattere «relativo e temporaneo»181, in quanto, da un lato, si pone come mera condizione di procedibilità per il solo giudice penale, relativamente a determinati atti processuali, e dall’altro, è destinata a cessare una volta concluso il mandato parlamentare182.

180

M. C. GRISOLIA, Immunità parlamentari e costituzione. La riforma del primo comma dell’art. 68 Cost., Padova, 2000, p. 25. 181 Ivi, p. 26. 182 Sulle differenze di fondo tra le due prerogative v.: C. MARTINELLI, L’insindacabilità parlamentare. Teoria e prassi di una prerogativa, Milano, 2002, p. 13; M. C. GRISOLIA, op. cit., pp. 25 e 26.

122

Il carattere di prerogativa183 delle immunità parlamentari lo si individua nel fatto che, ad oggi, sia pressoché indiscusso, almeno in astratto, che esse si configurino come delle garanzie speciali poste a tutela, non della persona del singolo, ma della funzione costituzionale ad esso attribuita e alla quale partecipa, in caso contrario ci si troverebbe di fronte a dei meri privilegi184. È evidente, in realtà, come il primo ad usufruire di tale tutela sia proprio il singolo parlamentare, ma ciò dovrebbe avvenire solo formalmente e di riflesso, in quanto unico vero destinatario della tutela è l’organo parlamentare nel suo complesso, quale portatore della funzione costituzionale protetta, con la conseguenza che tali immunità sono per il singolo parlamentare indisponibili e irrinunciabili185.

183

Su quelli che dall’opinione maggioritaria sono considerati gli elementi configuranti le prerogative costituzionali v. G.F. CIAURRO, Prerogative costituzionali, in Enc. dir., vol. XXXV, Milano, 1987 e V. ZANGARA, Le prerogative costituzionali, Padova, 1972; sull’argomento si rimanda al Capitolo I di questo lavoro. 184 In effetti la prassi e la c.d. giurisprudenza parlamentare hanno cercato nel tempo di estendere la portata di tali immunità (in particolare per quanto riguarda quella dell’insindacabilità) al punto da lambire, quando non lo si è proprio varcato, il confine tra prerogativa e privilegio; ciò ha portato ad un numero esponenziale di pronunce della Corte Costituzionale (soprattutto nella risoluzione di conflitti di attribuzione tra le Camere e il giudice ordinario), in realtà non sempre coerenti le une con le altre, al fine di delineare i limiti applicativi delle immunità. Sul punto v. infra in questo capitolo, nella parte relativa al percorso giurisprudenziale dell’insindacabilità. 185 Così M. C. GRISOLIA, op. cit., pp. 27 e 28; C. MARTINELLI, op. cit., pp. 13 e 14; R. BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto pubblico, Torino, 2008, p. 173.

123

2. La disciplina costituzionale delle prerogative parlamentari: dalla chiarezza dello Statuto Albertino all’evasività della Costituzione del 1948

Se si compie un passo indietro, verso il periodo monarchico del nostro ordinamento, si nota come i compilatori dello Statuto Albertino optarono per una disciplina disgiunta delle tradizionali prerogative attribuite ai parlamentari, le quali furono regolate da più norme tra loro indipendenti186, al fine di garantire la maggior chiarezza possibile ed evitare così quei dubbi interpretativi e applicativi, che invece si sarebbero ampiamente manifestati in seguito, sia prima che dopo la riforma dell’art. 68 Cost., a causa della scelta del costituente del 1948 di affidare la disciplina della materia ad una normativa a dir poco essenziale. Lo Statuto Albertino, anzitutto, disciplinava l’insindacabilità dei membri del Parlamento all’art. 51, dove si affermava che: «I senatori ed i deputati non sono sindacabili per ragione delle opinioni da loro emesse e dei voti dati nelle Camere»; altri tre articoli prevedevano ulteriori immunità a favore dei parlamentari:

186

Cfr., C. MARTINELLI, op. cit., p. 8.

124

−

art. 37, «Fuori del caso di flagrante delitto, niun

Senatore può essere arrestato se non in forza di un ordine del Senato. Esso è solo competente per giudicare dei reati imputati ai suoi membri»; −

art. 45, «Nessun Deputato può essere arrestato,

fuori del caso di flagrante delitto, nel tempo della sessione, né tradotto in giudizio in materia criminale, senza il previo consenso della Camera»; −

art. 46, «Non può eseguirsi alcun mandato di

cattura per debiti contro di un Deputato durante la sessione della Camera, come neppure nelle tre settimane precedenti e susseguenti alla medesima»187. È evidente come alcune di queste immunità non potrebbero assolutamente essere ammesse in un ordinamento democratico come il nostro attuale, in quanto risulterebbero palesemente contrarie ai principi fondamentali della nostra Costituzione, a partire dal principio di eguaglianza (basti pensare alla condizione di favore attribuita ai senatori), ma ciò che si intende sottolineare è che l’impostazione data dai compilatori dello Statuto Albertino, volta alla netta separazione 187

Per la consultazione dello Statuto Albertino, si rimanda al sito www.quirinale.it, sezione “Costituzione” (7 ottobre 2011).

125

delle diverse immunità parlamentari, agevolava indubbiamente l’interpretazione e l’applicazione delle stesse. Non poche difficoltà, da questo punto di vista, sono scaturite, per contro, dalla scelta del costituente del 1948 di riunire in un unico articolo le principali prerogative parlamentari, scelta che ha indotto qualcuno a sostenere l’ipotesi che «i Costituenti risentissero di una certa confusione tra le diverse prerogative da assegnare ai parlamentari; avessero, cioè, sovrapposto l’inviolabilità penale all’insindacabilità, considerando coperte dalla prima le funzioni della seconda»188. Tenuto conto anche del fatto che l’ampio e animato dibattito tenutosi nel corso dei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, fu incentrato esclusivamente sulla prerogativa dell’inviolabilità penale, mentre nessuna questione fu sollevata relativamente alla disciplina dell’insindacabilità, concepita come un valore ovvio, benché essenziale del sistema parlamentare; solo al termine di tale dibattito fu presa in considerazione l’opportunità di introdurre un comma aggiuntivo che prevedesse espressamente tale garanzia, a

188

C. MARTINELLI, op. cit., p. 8.

126

quello che sarebbe stato l’art. 68 della Costituzione (naturalmente prima della riforma del 1993)189. Il testo dell’art. 68 Cost., nella sua previgente formulazione, recitava: −

«I membri del Parlamento non possono essere

perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni» (comma 1); −

«Senza autorizzazione della Camera alla quale

appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a procedimento penale; né può essere arrestato, o altrimenti privato della libertà personale, o sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, salvo che sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura» (comma 2);

189

Fu il relatore Costantino Mortati a presentare la proposta di un comma aggiuntivo così formulato: «I deputati non possono essere chiamati a rispondere in via giudiziaria o disciplinare dei voti o delle opinioni espressi nell’esercizio delle loro funzioni. Una responsabilità per le dichiarazioni formulate non può essere fatta valere se non dalla Stessa Camera». Venne però approvata solo la prima parte del testo, sino alle parole «nell’esercizio delle loro funzioni»; sulla vicenda si rimanda a ERIK FURNO, L’insindacabilità parlamentare. Ascesa, declino e trasformazione di una prerogativa, Napoli, 2009, p.44 ss.; sui lavori preparatori dell’Assemblea Costituente relativamente all’art. 68 Cost., v. anche C. MARTINELLI, op. cit., p. 6 ss. e M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 22 ss.

127

−

«Eguale autorizzazione è richiesta per trarre in

arresto o mantenere in detenzione un membro del Parlamento in esecuzione di una sentenza anche irrevocabile» (comma 3). Se è indubbio che la finalità del Costituente in tema di immunità parlamentari non fosse quella di creare una condizione di privilegio a favore dei singoli componenti delle Camere, bensì esclusivamente quella di salvaguardare la funzione parlamentare da eventuali ingerenze di natura politico-giudiziaria, garantendone l’autonomia

l’indipendenza

rispetto

alle

altre

funzioni

costituzionali190, la stringatezza del dettato costituzionale ha finito comunque col rappresentare una delle principali cause dell’errata interpretazione delle immunità parlamentari, soprattutto per quel che concerne quella dell’insindacabilità. Proprio su tale prerogativa ci si soffermerà in questo capitolo, e in particolare sulle vicende che ne hanno determinato l’evoluzione dal punto di vista interpretativo e applicativo: le varie tesi dottrinali sulla portata dell’insindacabilità, la c.d. “giurisprudenza parlamentare”

190

G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari. Natura e limiti di una garanzia costituzionale, Torino, 1979, p. 28, che sottolinea l’intervento dell’onorevole La Rocca in sede di Assemblea Costituente, nel corso del dibattito relativo agli ultimi due commi dell’art. 68 Cost., il quale riteneva che «il principio dell’immunità parlamentare (fosse) ispirato non già al criterio di creare una posizione di privilegio al deputato nei confronti delle supreme esigenze della giustizia, bensì a quello di garantirlo da una eventuale sopraffazione di carattere politico».

128

e la sua prassi volta ad estendere i confini dell’irresponsabilità fino a snaturarne la ratio costituzionale, le più importanti pronunce della Corte Costituzionale finalizzate a sottolineare il carattere funzionale di tale garanzia, il tutto intervallato dalla riforma del 1993 che ha modificato l’art. 68 Cost.

3. L’insindacabilità parlamentare prima della riforma costituzionale del 1993. La tesi della «connessione funzionale» e la c.d. «giurisprudenza parlamentare»

Il testo del previgente art. 68, 1° comma, della Costituzione (come del resto quello attuale) si limitava a subordinare l’intervento dell’irresponsabilità dei parlamentari per i voti dati e le opinioni espresse, alla sussistenza del presupposto che questi potessero ricondursi all’«esercizio delle funzioni parlamentari»191. Questo requisito, considerata anche la pochezza del dibattito costituzionale in

191

ERIK FURNO, op. cit., p. 48.

129

materia di insindacabilità192, risultò essere l’unico parametro valutativo per determinare l’ambito operativo della prerogativa. Il problema, in sostanza, consisteva nello stabilire quali atti potessero effettivamente ricondursi al legittimo esercizio delle funzioni parlamentari. Tale questione è stata oggetto di diverse tesi dottrinali, ma possono evidenziarsi quelli che, secondo generale opinione, sono considerati i principali orientamenti in materia, che si possono ricondurre ad una tripartizione: una tesi restrittiva, una estensiva ed una intermedia193. La tesi restrittiva è quella sostenuta da coloro che ricomprendono nell’alveo delle funzioni parlamentari solo quelle attività c.d. “tipiche” (presentazione di mozioni, interrogazioni, proposte di legge, ordini del giorno, ecc…)194. Fondamentale ai fini di questa ricostruzione risulta essere il c.d. “elemento spaziale”195, cioè la necessità che tali attività si verifichino all’interno dell’ambito camerale196, con la sola eccezione di quegli atti compiuti sì extra

192

V. supra. C. MARTINELLI, op. cit., p. 21 ss.; ERIK FURNO, op. cit., p. 49; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 52 ss. 194 In particolare a sostegno di questa tesi: G. ZAGREBELSKY, op. cit., pp.39 e 40. 195 C. MARTINELLI, op. cit., p. 21 ss.; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 55. 196 Requisito espressamente richiesto dall’art. 51 dello Statuto Albertino, v. supra. 193

130

moenia197, ma nell’adempimento di funzioni inerenti alla carica di parlamentare (quali, per esempio, le missioni)198. L’obiettivo perseguito dai sostenitori di questa tesi restrittiva è chiaramente quello di evitare che una speciale garanzia, come l’insindacabilità, concepita al fine di tutelare il buon funzionamento dell’organo parlamentare, venga snaturata in un ingiustificato privilegio volto a coprire qualsiasi attività compiuta dal singolo deputato o senatore, a prescindere dall’esistenza di un preciso collegamento con l’espletamento della funzione parlamentare199. A tale tesi restrittiva si è sempre contrapposta quella di chi invece ha mirato ad estendere la garanzia ben oltre le tipiche funzioni parlamentari, fino a ricomprendervi ogni attività comunque posta in essere dai membri delle Camere nell’esercizio del loro mandato politico, incluse quelle attività extra moenia, che maggiormente pongono il parlamentare a stretto contatto col corpo elettorale (comizi, propaganda

elettorale,

interviste,

ecc…),

attività

considerate

strumentali al rapporto di rappresentanza politica che lega il parlamentare ai suoi elettori200. Proprio nei valori della rappresentanza 197

Inteso come: fuori dai locali parlamentari. C. MARTINELLI, op. cit., p. 22 ss.; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 55. 199 Così G. ZAGREBELSKY, op. cit., p. 39. 200 Sull’istituto della “rappresentanza politica”, v. Capitolo III. 198

131

politica e nell’art. 67 Cost.201, troverebbe fondamento tale tesi estensiva, secondo la quale la garanzia dell’insindacabilità sarebbe prevista proprio al fine di assicurare la piena libertà nell’espletamento del mandato parlamentare e di qualsiasi attività politica rientrante in tale mandato, anche se extra moenia o comunque non tipicamente parlamentare202. Tra queste due teorie, completamente opposte tra loro, si inserisce successivamente una visione intermedia che cerca di trovare una soluzione interpretativa dell’art. 68, 1° comma, Cost., che sia in grado di conciliare la necessità di evitare inammissibili privilegi alla classe politica con quella di garantire che il mandato parlamentare possa essere svolto liberamente e senza la preoccupazione di eventuali ingerenze da parte di altri poteri statuali. Si tratta di una tesi che tiene conto dell’evoluzione e della moltiplicazione delle tecniche di comunicazione attraverso le quali il parlamentare può esprimere le proprie opinioni, mantenere i contatti con l’opinione pubblica e il proprio elettorato e esternare le proprie iniziative; una situazione che 201

Art. 67 Cost.: «Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.» 202 Contro tale tesi G. ZAGREBELSKY, op. cit., p. 39, il quale si oppone alla «concezione delle garanzie di cui si tratta come riflesso della sovranità (in generale) della camera rappresentativa, e della porzione di sovranità di cui ciascun parlamentare sarebbe portatore», in base alla quale, se «si dovrebbero coerentemente escludere dalla garanzia i comportamenti di valenza puramente privata […] vi si potrebbero viceversa ricomprendere tutti quelli che, pur non attinendo all’espletazione di funzioni strettamente parlamentari, potessero qualificarsi come manifestazione di attività politica».

132

rende difficoltoso individuare un numero chiuso e limitato di atti cui sia applicabile la prerogativa dell’insindacabilità203. La

soluzione,

secondo

tale

dottrina,

consisterebbe

nell’estendere l’insindacabilità, oltre agli atti parlamentari tipici, anche a quei comportamenti, per i quali sia riscontrabile una stretta connessione con la funzione parlamentare al di là dell’ambito spaziale in cui tali atti vengano posti in essere (si pensi ad un’opinione «espressa fuori dell’attività parlamentare, ma collegata mediante un rapporto di connessione […] intensa e reciproca con un’altra opinione sicuramente insindacabile»204), escludendo però quelle attività latu sensu politiche compiute dal parlamentare, ma che con la funzione parlamentare non abbiano alcun legame. Tra le tre tesi dottrinali quella che ha avuto più concreto sviluppo è stata senza dubbio la teoria intermedia della connessione funzionale, soprattutto perché accolta dalla c.d. “giurisprudenza parlamentare”, la quale tuttavia, si è progressivamente spinta verso una applicazione sempre più estensiva della prerogativa; se è vero infatti che, attraverso le decisioni assunte in materia di insindacabilità, 203

Così C. MARTINELLI, op. cit., p. 24. ERIK FURNO, op. cit., p. 53, che che riporta il virgolettato di P. DI MUCCIO, L’insindacabilità dei parlamentari: una introduzione allo studio dell’art. 68 1° comma, della Costituzione, in Dir. Soc., 1986, p. 712. 204

133

le Camere hanno contribuito ad elaborare la tesi della connessione funzionale, e altrettanto vero che, al contrario della dottrina, l’hanno applicata con una larghezza estrema, svuotando completamente l’elemento del nesso funzionale del suo significato originario, al punto da prescindere, nell’applicazione della prerogativa, da qualsiasi collegamento con gli atti parlamentari, ritenendo sufficiente il fatto che le opinioni fossero espresse da un parlamentare. Tale tendenza si è sempre più accentuata, finendo col creare i presupposti per «un’inammissibile discriminazione tra parlamentari e comuni cittadini, riservando ai primi in violazione, quantomeno del principio costituzionale di eguaglianza, una ingiustificata sfera di iperprotezione per tutta l’attività latu sensu politica comunque svolta»205. Alla continua estensione della portata dell’insindacabilità parlamentare ha contribuito notevolmente quella prassi denominata dell’insindacabilità “indiretta” o “impropria”206 invalsa nelle Camere a partire dalla V legislatura, che consisteva nell’impedire che un parlamentare venisse chiamato a rispondere di reati riconducibili al 1° comma dell’art. 68 (i casi più ricorrenti furono quelli di diffamazione 205 206

ERIK FURNO, op. cit., p. 56. Ivi. p. 82; così anche C. MARTINELLI, op. cit., p. 36; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 57.

134

a mezzo stampa), non attraverso una dichiarazione di insindacabilità, ma attraverso il rifiuto a concedere l’autorizzazione a procedere207 richiesta dal giudice ordinario, ma a norma del 2° comma dell’art. 68 Cost. 208 Si trattava tra l’altro di una prassi scorretta, che snaturava la ratio e le caratteristiche giuridiche dei due istituti, in quanto mentre la dichiarazione di insindacabilità comporta un’irresponsabilità assoluta (penale, civile, amministrativa) protratta nel tempo, anche oltre il termine di cessazione dalla carica parlamentare, il diniego dell’autorizzazione a procedere determinava una improcedibilità, esclusivamente di natura penale, e limitata al tempo della legislatura209. In realtà le Camere davano l’impressione di optare per questo percorso alternativo tutte le volte in cui risultava essere meno evidente la riconducibilità alle funzioni parlamentari dei comportamenti

207

Per un approfondimento sull’istituto dell’autorizzazione a procedere, si rimanda a M. Midiri, Autorizzazione a procedere, (ad vocem), in Enc. dir., IV, Milano, 1959, p. 516 ss. 208 G. ZAGREBELSKY, op. cit., p. 42, 43, 44 a riguardo parla di una «tendenza a perseguire sostanzialmente l’irresponsabilità, attraverso il sistematico diniego dell’autorizzazione a procedere per qualunque reato di opinione – diffamazione nelle sue varie forme, vilipendio, apologia di reato, ecc. – e in genere in tutti i casi in cui il fatto commesso dal deputato o dal senatore abbia una qualche connotazione politica», affermando che tale «estensione delle garanzie oltre i casi strettamente funzionali al libero esercizio delle funzioni parlamentari […] sia abusiva e sottintenda una concezione dell’attività politica come affare professionale di pochi» col rischio che si possano creare zone di privilegio inammissibile solo per questi pochi. 209 C. MARTINELLI, op. cit., p. 36; V. supra, sulla differente natura giuridica di inviolabilità e insindacabilità.

135

oggetto della valutazione e quindi più complicato dichiarare l’insindacabilità del parlamentare in base al principio della connessione funzionale, tenuto conto anche del fatto che le delibere parlamentari di diniego o concessione dell’autorizzazione a procedere non prevedevano alcuna motivazione della decisione, limitandosi a recepire per relationem la proposta della Giunta competente. Ben presto tale prassi si trasformò in un espediente per ampliare l’area di applicabilità della teoria del nesso funzionale e di conseguenza della stessa irresponsabilità, la quale veniva estesa a tutti quei reati latu sensu politici – come la diffamazione a mezzo stampa, i fatti commessi nel corso di comizi (diffamazione, inosservanza degli ordini dell’autorità di pubblica sicurezza, oltraggio a pubblico ufficiale), i fatti commessi nel corso di manifestazioni politiche pubbliche (resistenza a pubblico ufficiale, radunata sediziosa ecc.) – anche se non connessi con l’esercizio di funzioni parlamentari “tipiche”. Si può dire che l’elemento funzionale veniva rimpiazzato da quello soggettivo: l’insindacabilità veniva affermata anche solamente in virtù del fatto che il comportamento provenisse dal parlamentare nello svolgimento di qualsiasi attività che potesse ritenersi “politica”.

136

Il baluardo creato dalla giurisprudenza parlamentare iniziava a mostrare i primi segni di cedimento di fronte alla tendenza, affermatasi a partire dagli anni ottanta, dell’esercizio, da parte dei soggetti offesi da opinioni ingiuriose o diffamatorie pronunziate dal parlamentare, dell’azione civile per il risarcimento dei danni derivanti da delitti contro l’onore della persona, in luogo di quella penale, resa inutilizzabile

dal

pressoché

ormai

automatico

diniego

dell’autorizzazione a procedere in questi casi. In questo modo poteva essere aggirato il blocco creato dall’espediente dell’insindacabilità indiretta, almeno per quanto riguarda il giudizio civile, in quanto l’autorizzazione a procedere era un istituto applicabile solo per il giudizio penale, perché strutturata esclusivamente come condizione di procedibilità dell’azione penale. Ciò permetteva, naturalmente dopo apposita valutazione dell’autorità giudiziaria competente, la sanzionabilità in sede civile di qualsiasi comportamento per il quale non si configurasse una connessione con l’esercizio delle funzioni parlamentari. La situazione che si veniva a creare in sostanza era questa: il diniego dell’autorizzazione a procedere da parte della Camera di appartenenza del parlamentare nei cui confronti la richiesta veniva

137

presentata, inibiva la prosecuzione del procedimento penale, salva la possibilità di intentare un nuovo giudizio una volta conclusasi la legislatura, sempre che il parlamentare non venisse rieletto anche in quella successiva, in questo caso sarebbe stata necessaria la presentazione di un’ulteriore richiesta di autorizzazione a procedere, alla quale con tutta probabilità sarebbe seguito un ennesimo rifiuto; il soggetto offeso dal comportamento del parlamentare poteva invece sempre esperire l’azione civile per ottenere il risarcimento dei danni, dato che la natura giuridica dell’autorizzazione a procedere era solo quella di condizione di procedibilità per il giudizio penale. Così di fronte a questa possibilità, che faceva scricchiolare la barriera che le Camere avevano costruito intorno ai loro componenti grazie alla prassi dell’insindacabilità indiretta, le Camere stesse preferivano, di fronte ad una rinnovata richiesta di autorizzazione a procedere, nel corso della successiva legislatura, invece che pronunciarsi per il diniego della stessa, applicare la ben più ampia garanzia dell’insindacabilità prevista dal 1° comma dell’art. 68 Cost210., la

210

M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 73, indica quale riferimento obbligato del nascere di tale nuovo indirizzo, il caso che ha interessato il senatore della IX legislatura Claudio Vitalone: «il fatto riguardava una richiesta di autorizzazione a procedere, avanzata a suo carico dal giudice penale, a seguito di una querela sporta da alcuni magistrati, che si erano sentiti gravemente diffamati dalle accuse mosse contro di loro dal parlamentare in un’intervista rilasciata ad un noto quotidiano nazionale», prosegue l’A. «La giunta (e poi l’assemblea), esaminata la richiesta […], prendendo le

138

quale produceva l’effetto di inibire, non solo il procedimento penale che l’aveva originata, ma anche l’eventuale procedimento civile nel frattempo instauratosi.

4. La sentenza n. 1150 del 1988: la Corte costituzionale detta le linee guida sull’applicazione dell’insindacabilità

Occorre soffermarsi, a questo punto, sulla vicenda riguardante il senatore Marchio, dalla quale ha inizio la forte contrapposizione tra magistratura ordinaria e organi parlamentari sfociata in una lunga serie di conflitti di attribuzione ai quali sono corrisposte altrettante sentenze della Corte Costituzionale che hanno fornito, anche se con orientamenti spesso ambigui e contraddittori, le linee guida relativamente all’applicazione dell’insindacabilità parlamentare211. Questa importante vicenda può riassumersi così212:

distanze dagli indirizzi espressi fino a quel momento, decideva di applicare alla fattispecie la più ampia garanzia dell’insindacabilità.» e rimanda agli Atti Senato, IX Leg., Doc IV n. 7A 211 ERIK FURNO, op. cit., p. 102, definisce tale vicenda come «il punto di emersione della conflittualità, fino ad allora latente, tra gli organi parlamentari e la magistratura, cioè tra le opposte esigenze dell’esercizio del mandato parlamentare e l’effettività della giurisdizione». 212 La sintesi è tratta da ERIK FURNO, op. cit., p. 101, ma la vicenda è trattata da molti altri autori tra cui, a titolo esemplificativo, M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 80 ss.; C. MARTINELLI, op. cit., p. 41 ss.; F. DONATI, Interrogativi vecchi e nuovi sulle immunità parlamentari, in Giur. cost., Milano, 1988, p. 2377 ss.; F. SORRENTINO, Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali, relazione in

139

Il Tribunale di Roma, prima sezione civile, aveva condannato il senatore Marchio per il risarcimento dei danni morali subiti da dei magistrati, appartenenti alla sezione fallimentare del Tribunale di Roma, a seguito di alcune dichiarazioni ritenute diffamatorie riportate su alcuni articoli di un quotidiano nazionale a commento di una interrogazione parlamentare presentata dallo stesso senatore al Ministro di Grazia e Giustizia. L’accusa mossa dal parlamentare era quella di aver favorito alcuni professionisti appartenenti ad una determinata forza politica nell’attribuzione degli incarichi. Il Senato, nel corso dell’VIII legislatura, aveva già negato l’autorizzazione a procedere penalmente, ex art. 68, 2° comma, Cost., nei confronti del senatore accusato di reato di diffamazione a mezzo stampa, ritenendo i fatti in questione opinioni a commento del contenuto di atti tipici del parlamentare (tipico caso di insindacabilità indiretta). Nella successiva legislatura il Senato, di fronte alla riproposizione della richiesta di autorizzazione a procedere per gli stessi fatti, da parte del giudice penale, non respinse la stessa ex art. 68, c. 2 Cost., bensì dichiarò l’insindacabilità ex art. 68, 1° comma, Cost., sottolineando che l’effetto naturale di tale prerogativa fosse quello dell’irresponsabilità AA.VV., Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali. Atti del seminario svoltosi in Roma palazzo della consulta nei giorni 31 marzo e 1° aprile 2000, Milano, 2001, p. 72 ss.)

140

assoluta (penale, civile, amministrativa) e che conseguentemente il procedimento civile pendente nei confronti del senatore Marchio per quegli stessi fatti fosse pienamente assorbito da tale dichiarazione di insindacabilità213. Quest’ultimo procedimento nel frattempo era giunto al secondo grado di giudizio di fronte alla Corte di Appello di Roma, la quale, vide nella dichiarazione di insindacabilità del Senato una lesione delle sue competenze e sollevò conflitto di attribuzione nei confronti dello stesso Senato, ritenendo che il 1° comma dell’art. 68 Cost. non attribuisse al Parlamento, in materia di irresponsabilità, un potere analogo a quello previsto dal 2° comma della stessa norma per le autorizzazioni a procedere in materia di inviolabilità, e chiedendo in questo modo alla Corte Costituzionale di stabilire se la decisione sull’insindacabilità spettasse al Parlamento o alla magistratura. La sentenza del 29 dicembre 1988, n. 1150, pronunciata dalla Corte

Costituzionale

relativamente

213

suddetto

conflitto

A. PACE, Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, relazione in AA.VV., Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali. Atti del seminario svoltosi in Roma palazzo della consulta nei giorni 31 marzo e 1° aprile 2000, Milano, 2001, p. 8, sottolinea come prima di questo caso e della sentenza della Corte costituzionale a risoluzione del conflitto «le Camere non hanno mai adottato […] delibere d’insindacabilità con riferimento ad opinioni costituenti l’oggetto di processi civili, ma solo delibere d’insindacabilità “indiretta”, essenzialmente strumentali al diniego dell’autorizzazione a procedere in sede penale»; C. MARTINELLI, op. cit., p. 44: «In quest’occasione il Senato diede vita al primo caso di trasformazione di un’applicazione dell’insindacabilità indiretta in insindacabilità vera e propria».

141

attribuzione,

unanimemente

considerata

dottrina

“capostipite”214 dei conflitti di attribuzione tra Camere e magistratura in materia di insindacabilità parlamentare, in quanto è la prima di una lunga serie di sentenze della Corte che dettano le linee guida atte a regolare l’applicazione di tale prerogativa. Si possono qui indicare quei passaggi principali della sentenza che hanno costituito (e ancora oggi costituiscono) un punto di riferimento fondamentale per la successiva giurisprudenza215. I punti cardine della sentenza sono tre: −

«le prerogative parlamentari non possono non

implicare un potere dell’organo a tutela del quale sono disposte […]

(pertanto)

prerogativa

del

1°

comma

(c.d.

insindacabilità) attribuisce alla camera di appartenenza il potere di valutare la condotta addebitata ad un proprio membro, […] con l’effetto di inibire, in ordine ad essa, una difforme

214

ERIK FURNO, op. cit., p. 105; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 130. Per una visone analitica della sent. C. cost. n. 1150 del 1988 e della decisone della Corte sul caso specifico, si rimanda, tra gli altri, a R. MORETTI, nota a commento della sent. n. 1150 del 1988 in Foro it., Roma, 1989, Vol. CXII, p. 326 ss., dove è riportata la sentenza della Corte con l’osservazione dell’autore; A. PACE, Giurisdizione e insindacabilità, cit., p. 7 ss.; S. BARTOLE, Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali, relazione in Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali. Atti del seminario svoltosi in Roma palazzo della consulta nei giorni 31 marzo e 1° aprile 2000, Milano, 2001, p. 44 ss.; F. SORRENTINO, Immunità e giurisdizione, cit. p. 72 ss.; C. MARTINELLI, op. cit., p. 41 ss.; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 130 ss.; ERIK FURNO, op. cit., p. 101 ss. 215

142

pronuncia giudiziale di responsabilità (non solo penale, ma anche civile e amministrativa)»; −

tale effetto però si produrrà solo «qualora (la

condotta addebitata) sia qualificata come esercizio delle funzioni parlamentari»; −

«il potere valutativo delle camere non è arbitrario o

soggetto soltanto a una regola interna di self-restraint, […] (bensì) soggetto a un controllo di legittimità, operante con lo strumento del conflitto di attribuzione […] e perciò circoscritto ai vizi che incidono, comprimendola, sulla sfera di attribuzioni dell’autorità giudiziaria»216. In sostanza le Camere sono riconosciute dalla Corte come i titolari esclusivi della prerogativa di insindacabilità e, come tali, unici organi competenti alla valutazione riguardo l’ambito applicativo e l’estensione dell’irresponsabilità; tuttavia il giudizio delle Camere non deve essere arbitrario, in quanto la concessione dell’insindacabilità deve pur sempre rispondere al principio di connessione tra la condotta addebitata e l’esercizio delle funzioni parlamentari.

216

Si rimanda a R. MORETTI, op. cit., p. 330, dove è riportata integralmente la sentenza in questione.

143

La decisione delle Camere sarà vincolante e inibente per l’organo giudiziario, il quale a questo punto sarà libero soltanto di optare se adeguarsi alla decisione delle Camere oppure sollevare conflitto di attribuzione dinnanzi alla Corte Costituzionale, nel caso in cui ritenga che queste abbiano illegittimamente esercitato il loro potere. Questo è il modello di conflitto di attribuzione sul quale la Corte sarà chiamata a pronunciarsi per un numero esorbitante di volte da questo momento in poi, modello che comunque non soddisfa la gran parte della dottrina, che se da un lato riconosce alla Corte il merito di aver trovato una soluzione di compromesso tra le opposte esigenze di autonomia delle Camere e tutela dell’onorabilità dei cittadini217, dall’altro lato avrebbe preferito una costruzione rovesciata dello schema del conflitto: riconoscere, cioè, all’autorità giudiziaria «di decidere, nell’ambito del suo generale potere di interpretazione e di applicazione dei principi costituzionali e legislativi, circa la riconducibilità o meno della fattispecie concreta all’ipotesi» regolata dall’art. 68, 1° comma, Cost., affidando invece alle Camere la 217

Ivi, p. 328, l’A. afferma che «la decisione della Corte è apprezzabile perché contempera in modo equilibrato l’autonomia delle Camere e l’indipendenza della funzione parlamentare con la tutela della reputazione dei cittadini implicati ed insieme dell’ambito proprio del potere giurisdizionale. La sentenza si inserisce dunque coerentemente nella tendenza che porta ad un ridimensionamento delle prerogative, status o procedure privilegiati.»

144

possibilità di sottoporre la valutazione dell’autorità giudiziaria alla Corte Costituzionale mediante lo strumento del conflitto di attribuzione218. Un’altra critica alla Corte fu quella di non aver colto l’occasione per fissare valutazioni più stringenti sui presupposti di esercizio del potere spettante alle Camere, non avendo specificato quali fossero gli atti e le attività parlamentari in senso proprio, rientranti nell’ambito dell’esercizio delle funzioni parlamentari, né risolto in modo definitivo la risalente questione sull’individuazione di quelle attività extra moenia ma connesse alle funzioni parlamentari tipiche219. Numerosi interrogativi venivano quindi lasciati irrisolti dalla sentenza n. 1150 del 1988, ma alla Corte non sarebbero certo mancate in futuro le occasioni per fornire le risposte.

218

Così, ad esempio, ERIK FURNO, op. cit., p. 111 ss.; ma anche C. MARTINELLI, Novità nella giurisprudenza sull’insindacabilità: La Corte abbandona il nesso funzionale?, in Rass. parl., 2, Milano, 2001, p. 454. 219 C. MARTINELLI, L’insindacabilità parlamentare, cit., p. 50.

145

5. La riforma costituzionale del 1993 e la catena dei decreti legge attuattivi dell’art. 68 della Costituzione

In un quadro in cui, sul solco lasciato dalla sentenza n.1150 del 1988, imperversavano i conflitti di attribuzione tra Camere e magistratura in materia di insindacabilità parlamentare e aumentava la diffidenza (rectius indignazione) nei confronti della classe politica, per buona parte parlamentarizzata, dovuta agli eventi che avevano portato alla c.d. Tangentopoli, diveniva imprescindibile una riforma del sistema costituzionale delle immunità parlamentari. Riforma che si materializzava con la legge costituzionale n. 3 del 29 ottobre 1993220, che ha modificato il testo originale dell’art. 68 Cost. La principale variazione ha ad oggetto il 2° comma dell’articolo, che, nella versione attuale recita: «Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato, o altrimenti privato della libertà personale o domiciliare, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una 220

Sulla riforma del 1993 v. in particolare M. MIDIRI, La riforma dell’immunità parlamentare, in Giur. Cost., Milano, 1994, Vol. II, p. 2411 ss.

146

sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza.» Ad essere abolito è quindi l’istituto dell’autorizzazione a procedere penalmente nei confronti dei parlamentari inquisiti221, mentre continua ad essere necessaria l’autorizzazione della Camera di appartenenza per le misure che limitino la libertà personale dei parlamentari, fatta eccezione per i casi in cui siano colti in flagranza di delitto punibile con l’arresto obbligatorio o quando la misura debba essere adottata in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna. A norma del 3° comma dell’articolo è richiesta poi eguale autorizzazione anche «per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.» Per quanto riguarda invece il 1° comma della norma, relativo all’insindacabilità dei parlamentari, la riforma si era limitata a sostituire l’espressione «non sono perseguibili» con quella «non sono 221

T. MARTINES, Diritto costituzionale. Dodicesima edizione interamente riveduta da Gaetano Silvestri, Milano, 2010, p. 243, definisce “lodevole” l’abolizione di questo strumento che si era prestato a «notevoli abusi per la tendenza delle Camere a sottrarre i loro membri (negando l’autorizzazione) al giudizio, anche nel caso di commissione di reati (come, ad esempio, l’emissione di assegni a vuoto, la truffa, il peculato, la corruzione) che non avevano – ne avrebbero potuto avere – alcuna implicazione politica» e sottolinea come, nel periodo 1983-93, su 1182 autorizzazioni richieste, ne siano state concesse solo 246.

147

chiamati a rispondere», «formula ritenuta più ampia e volta a rafforzare il carattere c.d. assoluto»222 (sia penale che civile e amministrativo) dell’irresponsabilità dei membri del Parlamento per le opinioni espresse e i voti dati, e confermando la limitazione della prerogativa al solo «esercizio delle funzioni parlamentari»223. Nonostante l’apparente irrilevanza della modifica apportata in materia

insindacabilità,

l’abolizione

dell’autorizzazione

procedere, che ad uno sguardo disattento potrebbe apparire determinante

solo

fini

dell’inviolabilità,

produce

effetti

considerevoli sulla concreta applicazione della prima prerogativa, in quanto impedisce alla giurisprudenza parlamentare di ricorrere all’escamotage della c.d. “insindacabilità indiretta”224. Il venir meno della possibilità delle Camere di anteporre il proprio filtro all’autorità giudiziaria avrebbe dovuto comportare la restituzione alla magistratura della sua naturale funzione di accertamento dei presupposti per l’applicazione delle immunità previste dall’art. 68 Cost., considerando anche il fatto che nessuno

222

C. MARTINELLI, L’insindacabilità parlamentare, cit., p. 61. Così recita l’attuale I comma dell’art. 68 Cost.: «I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.» 224 Sulla prassi della c.d. “insindacabilità indiretta”, v. supra. 223

148

altro strumento analogo all’autorizzazione è stato previsto in riferimento all’insindacabilità225. Per ovviare alla situazione venutasi a creare dopo la riforma del 1993, fu emanato un decreto legge (trattasi del d.l. n. 455 del 15 novembre 1993226) contenente «disposizioni urgenti per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione», reiterato consecutivamente per ben diciotto volte, fino alla nota sentenza della Corte Costituzionale n. 360 del 1996 che vietava la riproponibilità dei decreti legge decaduti. Si venne a formare così una catena di decreti dal contenuto sostanzialmente identico e che prevedevano un nuovo meccanismo, c.d. “pregiudizialità parlamentare”, che potesse in qualche modo sostituire, in quanto a finalità, lo strumento dell’autorizzazione a procedere. Questa normativa in sostanza prevedeva l’improcedibilità del giudizio in tutti quei casi di evidente insindacabilità, la quale doveva

225

Secondo A. PACE, La nuova immunità, in La Repubblica del 4 gennaio 1994, la riforma avrebbe dovuto portare ad una situazione in cui fosse «pacifico che il giudice non potesse procedere contro un parlamentare qualora uno dei fatti illeciti sopra indicati fosse stato commesso nell’esercizio delle funzioni “parlamentari” in senso stretto. Il processo poteva invece proseguire qualora le opinioni fossero state rese fuori delle aule parlamentari (in interviste, dibattiti ecc.) salvo la dimostrazione - da parte del parlamentare - del nesso tra le dichiarazioni contestate e l' esercizio delle funzioni parlamentari. Nei casi dubbi sarebbe comunque intervenuta la Corte costituzionale, in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, a reciproca tutela delle attribuzioni e dell' indipendenza sia della magistratura che del Parlamento.» 226 Nota ERIK FURNO, op. cit., p. 127, come il decreto in questione sia stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale, «guarda caso», il giorno successivo a quello dell’entrata in vigore della riforma costituzionale.

149

essere dichiarata d’ufficio dallo stesso giudice, mentre in tutti gli altri casi, questi avrebbe dovuto sospendere il procedimento giurisdizionale e trasmettere gli atti alla Camera di appartenenza del parlamentare, affinché questa assumesse una decisione sulla ricorrenza o meno dell’insindacabilità ex art. 68, 1° comma, Cost. Contro l’eventuale delibera di insindacabilità il giudice avrebbe poi potuto sollevare il solito conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale. Alcuni di questi decreti contenevano anche una descrizione analitica degli atti parlamentari coperti dall’insindacabilità, spesso però accompagnata da formule di chiusura che avevano lo scopo di ampliare la categoria degli atti ben oltre quel che consentiva il principio del nesso funzionale227. Il meccanismo della pregiudizialità parlamentare è stato definito da alcuni come «una nuova autorizzazione a procedere»228 che però, rispetto alla “vecchia” aveva il vantaggio di non essere

227

A. PACE, La nuova immunità, cit., il quale afferma che in base a tale normativa potevano essere bloccati «tutti i processi, sia penali che civili, nei quali si contesti a un parlamentare, la commissione di un fatto illecito (ingiuria, diffamazione, rivelazione arbitraria di segreto professionale o d’ufficio, rivelazione arbitraria del contenuto di corrispondenza, di documenti segreti, vilipendio della bandiera e delle istituzioni, offesa all’onore dei capi di Stato esteri, istigazione al dispregio delle istituzioni ecc.), e cioè di un fatto illecito, che, essendo realizzato con la parola, con lo scritto o con ogni altro mezzo di diffusione, “ potrebbe” rientrare nel privilegio della insindacabilità (e, quindi, della irresponsabilità giuridica) dei membri del Parlamento per le opinioni espresse e i voti dati “nell’esercizio delle loro funzioni”». 228 Ibid.

150

limitata

soli

procedimenti

penali

dato

che

verteva

sull’insindacabilità dei parlamentari e non sull’inviolabilità. Una volta decaduti i decreti legge (l’ultimo è il d.l. del 23 ottobre 1996, n. 555) venne meno lo strumento della c.d. “pregiudizialità parlamentare”, e in attesa di una nuova normativa specifica che desse attuazione al nuovo art. 68 Cost., la materia trovò regolamentazione esclusiva nella prassi parlamentare. Venuto meno l’obbligo del giudice di richiedere alla Camera una pronuncia circa la ricorrenza di un’ipotesi di insindacabilità, si configurò un sistema in cui la deliberazione camerale veniva «provocata dal parlamentare interessato, attraverso canali non più pubblici, ma personali e/o partitici»229: Il parlamentare, sentendosi minacciato da un giudizio risarcitorio in sede civile o perseguito penalmente, «si rendeva parte diligente per segnalare al proprio ufficio di presidenza la possibilità di coprire l’opinione espressa o l’attività incriminata

sotto

l’usbergo

dell’art.

68,

1°

comma

della

Costituzione.»230

229

A. CARIOLA, Ordinamento generale versus diritto parlamentare: l’efficacia temporale della deliberazione camerale di insindacabilità per le opinioni espresse dal parlamentare, sul sito www.forumcostituzionale.it, 21 gennaio 2002; 230 ERIK FURNO, op. cit., p. 130.

151

Le Camere, forti dell’orientamento della linea tracciata dalla Corte costituzionale a partire dalla sent. n. 1150 del 1988, rivendicavano con forza il loro potere di valutazione dell’ambito applicativo dell’insindacabilità, arrivando però ad estendere la prerogativa al di là di ogni possibile connessione funzionale, facendovi rientrare qualsiasi attività meramente politica svolta dal parlamentare. Dopo la riforma costituzionale quindi aumentò in misura esponenziale il numero delle delibere camerali di insindacabilità, al fine di garantire l’irresponsabilità dei parlamentari per tutti quei comportamenti che, prima dell’abolizione dell’autorizzazione a procedere, trovavano riparo nella scappatoia dell’insindacabilità indiretta. Conseguentemente crebbe in modo esponenziale anche il numero dei conflitti di attribuzione sollevati dall’autorità giudiziaria. La Corte inizialmente ha seguito la linea tracciata a partire dalla sent. n 1150 del 1988, ma con le due celebri sentenze nn. 10 e 11 del 2000 il trend del giudice dei conflitti si interrompe per quella che sarà considerata la “svolta” della giurisprudenza costituzionale in materia di insindacabilità.

152

6. La giurisprudenza costituzionale nei conflitti di attribuzione tra Camere e magistratura. La “svolta” del 2000

Per comprendere i vari passaggi della giurisprudenza costituzionale in materia, si possono indicare cronologicamente le principali pronunce della Corte Costituzionale successive alla decadenza del d.l. n. 555 del 1996, estrapolando da ciascuna di esse i punti cardine che, volta per volta, hanno contribuito ad integrare la complicata materia relativa all’ambito applicativo della prerogativa ex art. 68, 1° comma, Cost. 231: −

Sentenza n. 265/1997232: trattasi della prima

decisione di un conflitto resa successivamente alla perdita di efficacia della disciplina transitoria; la Corte ribadisce, sulla linea della sent. n. 1150 del 1988, la necessità del nesso funzionale tra opinioni espresse e «esercizio delle funzioni parlamentari», ma ancora una volta non coglie l’occasione per

231

Per una visione delle testo completo delle sentenze cui ci si fa riferimento si rimanda ai siti www.giurcost.org oppure www.cortecostituzionale.it; mentre per i dettagli sulle vicende che hanno determinato i conflitti, le argomentazioni della Corte e le decisioni in riferimento ai singoli casi, si rimanda tra gli altri a ERIK FURNO, op. cit., p. 147 ss.; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 152 ss.; C. MARTINELLI, L’insindacabilità parlamentare, cit., p. 147 ss. 232 La vicenda riguarda Francesco Cafarelli, all’epoca del fatto deputato di Democrazia Cristiana.

153

spingersi oltre

una “verifica esterna”233 sulla correttezza

formale dell’atto parlamentare senza entrare nel merito e quindi senza una specifica ricognizione delle attività funzionali, per non invadere la sfera della valutazione riservata alle Camere. La Corte, inoltre, si dimostra contraria ad un’eventuale reintroduzione di meccanismi di pregiudizialità parlamentare, riconoscendo il potere del giudice, in assenza o in attesa della preventiva delibera camerale di insindacabilità, di iniziare o proseguire il giudizio234, salvo l’obbligo di rimettersi alla decisone della Camera competente, nel momento successivo in cui avesse deliberato l’insindacabilità delle opinioni del parlamentare, con la possibilità, comunque, di sollevare il solito conflitto di attribuzione235. Nelle pronunce precedenti invece sembrava che la Corte si fosse attenuta allo schema procedurale previsto dai decreti legge, ora decaduti, che imponevano al giudice di rivolgersi alla Camera e restare in attesa della

233

G. LA SORELLA, Le «opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni» parlamentari ex art. 68, primo comma, della Costituzione, tra Camere, giudici, e Corte costituzionale, in Giur. Cost., Milano, 1999, p. 552 ss.; A. PERTICI, È ancora la Camera d’appartenenza il giudice dell’insindacabilità dei voti e delle opinioni espresse dai parlamentari, nota a commento della sent. C. cost., n. 375 del 1997, in Giur. Cost., Milano, 1997, p. 3615. 234 G. LA SORELLA, op. cit., p. 521. 235 ERIK FURNO, op. cit., p. 152 ss.; M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 156 ss.

154

pronuncia camerale sull’insindacabilità, prima di proseguire il giudizio. −

Sentenza n. 375 /1997236: la Corte si pone in un

piano di continuità rispetto alla sentenze precedenti237, nel ribadire che spetta alle Camere «il compito di applicare la prerogativa», ma dà un’interpretazione più ampia alla portata da attribuire alla funzione parlamentare, la quale, a suo parere, non si esaurisce nel solo compimento di atti tipici ma si estende allo svolgimento di attività «presupposte e consequenziali», rimanendo però sempre esclusi quegli atti riconducibili alla generica «attività politica»238. Un altro aspetto importante è che la Corte mantiene la sua posizione di netta chiusura riguardo l’inammissibilità dell’intervento nel conflitto della parte lesa nel processo penale239, «spettando la legittimazione, allo stato della disciplina vigente, soltanto ai soggetti dai quali e nei cui confronti è sollevato il conflitto (magistratura e Camere)». In quell’espressione, «allo stato della disciplina vigente», alcuni 236

In questo caso la vicenda riguarda Erminio Boso, all’epoca senatore della Lega; sull’intera vicenda si rimanda a C. P. GUARINI, L’ordine delle competenze di Camere e autorità giudiziaria in materia di insindacabilità parlamentare, in Rass. parl., 4, Milano, 1998, p. 950 ss. 237 Ivi, p. 945.; A. PERTICI, op. cit., p. 3617. 238 C. P. GUARINI, op. cit., p. 957; C. MARTINELLI, Novità nella giurisprudenza sull’insindacabilità, cit., p. 442. 239 Su tale aspetto si rimanda alle argomentazioni di A. PERTICI, op. cit., p. 3622.

155

vedono un auspicio della Corte alla modifica della disciplina affinché si permettesse l’intervento dei privati all’interno del conflitto di attribuzione, la corte allo stato delle cose però ribadiva di non poter mutare il suo orientamento240. −

Sentenza n 289/1998241: è la prima volta che la

Corte costituzionale esplicitamente annulla una delibera parlamentare di insindacabilità per mancanza del nesso funzionale, ritenendola in concreto lesiva delle attribuzioni dell’autorità giudiziaria242. Inizia da qui quel diverso trend giurisprudenziale, che si svilupperà a partire dalla c.d. “svolta” delle sentenze del 2000, in cui il giudice dei conflitti inizierà a sindacare nel merito la valutazione parlamentare circa la pertinenza dell’atto alle funzioni. Nella sent. n. 289 la Corte cerca finalmente di delineare in modo stringente i contorni del nesso funzionale; pur ribadendo (ancora) di non essere competente a riesaminare nel merito la valutazione delle Camere, compie uno scrutinio rigoroso dei presupposti della delibera e rivaluta gli elementi posti alla base della decisione, 240

ERIK FURNO, op. cit., p. 154. La vicenda che ha dato luogo al conflitto riguarda Roberto Calderoni, deputato della Lega Nord. 242 Ivi, p. 159. 241

156

giungendo ad affermare che nel caso presentatole non «emerge alcuna indicazione idonea ad evidenziare il necessario collegamento con le funzioni […] né alcun elemento chiarificatore»243. Si passa quindi dalle sole considerazioni di principio della sent. 1150 del 1988, che promanano da una mera verifica esterna sulla «non arbitrarietà e plausibilità» della delibera parlamentare, ad un controllo minuzioso dell’intero iter logico seguito dalle Camere e degli elementi di fatto posti a base della motivazione parlamentare244. Un altro rilevante passaggio della sent. n. 289 che merita di essere sottolineato, è quello in cui la Corte esclude che «la semplice presentazione […]

un’interrogazione

parlamentare

hoc»

successivamente ad esternazioni che nulla hanno a che vedere con l’esercizio delle funzioni parlamentari, possa sanare le stesse

esternazioni

riconducendole

nell’ambito

dell’insindacabilità. Il c.d. “nesso cronologico” viene, pertanto, tenuto fuori dai parametri valutativi della prerogativa245. La

243

Ibid., p. 163 e 164. M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 185, afferma: «il controllo della corte si è fatto più stringente e le consente di vagliare la “congruità” invece che la generica “arbitrarietà” delle scelte parlamentari». 245 Secondo il giudice costituzionale «nessun collegamento funzionale può ravvisarsi tra le ripetute allusioni, pronunciate in occasione di comizi, conferenze stampa e trasmissioni televisive, a scorrettezze od illeciti asseritamene compiuti da magistrati, ed una interrogazione successivamente 244

157

Corte sembra voler restringere la portata della tesi c.d. intermedia sull’ambito applicativo della prerogativa ex art. 68, 1° comma, Cost.246, escludendo dalla sua portata tutti quegli atti meramente preparatori rispetto all’esercizio della funzione parlamentare247. Mentre nella precedente sent. n. 375 del 1997 aveva esplicitamente affermato che la funzione parlamentare «non si risolve negli atti tipici ma ricomprende quelli presupposti e consequenziali»248. −

Nel 2000, come detto, si verifica la c.d. “svolta”249

della giurisprudenza costituzionale in materia di insindacabilità, con le due celebri sentt. nn. 10 e 11 e quelle successive dello stesso anno250. I conflitti di attribuzione da cui promanano tali sentenze si concludono tutti con l’accoglimento dei ricorsi proposti dai giudici e l’annullamento delle relative delibere Camerali di insindacabilità.

rivolta al Ministro di grazia e giustizia per chiedere al medesimo se intenda promuovere attività ispettive volte ad accertare l’effettivo compimento delle scorrettezze e degli illeciti stessi». 246 V. supra sulla tradizionale contrapposizione tra tesi restrittiva, estensiva e intermedia, relativamente all’ambito applicativo dell’insindacabilità. 247 M. C. GRISOLIA, op. cit., p. 183; G. LA SORELLA, op. cit., p. 526. 248 V. supra, sulla sent. n. 375 del 1997; a riguardo si rimanda ancora a G. LA SORELLA, op. cit., p. 525. 249 C. MARTINELLI, Novità nella giurisprudenza sull’insindacabilità, cit., p. 442. 250 Tutte riguardanti, tra l’altro, espressioni pronunciate nelle più disparate sedi dall’onorevole Sgarbi.

158

Fino a questo momento la Corte, pur mostrandosi rispettosa dei canoni procedimentali inaugurati con la storica sent. 1150 del 1988, ma soprattutto mostrandosi preoccupata di non invadere la sfera delle valutazioni discrezionali riservate agli organi parlamentari, aveva qualificato il proprio sindacato quale verifica meramente esterna del corretto esercizio del potere camerale e dell’assenza di vizi in procedendo da parte delle Camere251. A partire da queste due sentenze invece i giudici della consulta voltano decisamente pagina e riconoscono che «il controllo della Corte […] investe direttamente il merito della controversia costituzionale sulla portata e l’applicazione dell’art. 68, 1° comma»252. Si passa perciò da una verifica rigorosamente “esterna” ad una valutazione “interna” della delibera di insindacabilità, ad un sindacato non limitato alla “plausibilità” ed alla “non arbitrarietà” della decisione camerale, ma basato su una rivalutazione completa del comportamento contestato al parlamentare253. Inoltre per la 251

Come evidenzia, tra gli altri, ERIK FURNO, op. cit., p. 177, la Corte nella sent. 375 del 1997 riconosceva «di non essere chiamata a giudicare sul merito della scelta parlamentare», in quella n. 289 del 1998 ribadiva di non poter «riesaminare nel merito la valutazione compiuta dalla Camera» e così via. 252 C. MARTINELLI, ult. op. cit., p. 451. 253 «La Corte non può peraltro limitarsi ad esaminare la valutazione o la congruità delle motivazioni […], ma deve, dovendo giudicare sul rapporto tra le rispettive sfere di attribuzione dei

159

prima volta, rispetto a quanto fatto nelle precedenti pronunce, la Corte cerca di definire in modo puntuale i caratteri del c.d. “nesso funzionale”254, requisito necessario perché all’opinione espressa

dal

parlamentare

possa

essere

applicata

l’insindacabilità. Così sono definite “funzionali” quelle opinioni «manifestate nel corso dei lavori della Camera e dei suoi vari organi, in occasione dello svolgimento di una qualsiasi fra le funzioni svolte dalla Camera medesima, ovvero manifestate in atti, anche individuali, costituenti estrinsecazione delle facoltà proprie del parlamentare in quanto membro dell’assemblea» (sent. n. 10 del 2000). In particolare perché si configuri un nesso funzionale tra la dichiarazione extra moenia contestata al parlamentare e l’esercizio delle sue funzioni ex art. 68, c. 1 Cost., non è sufficiente la «semplice comunanza di argomento» o la «ricorrenza di un contesto genericamente politico», ma occorre la «piena identificabilità della dichiarazione stessa quale espressione di attività parlamentare» (sent. 11 del

poteri confliggenti, accertare se, in concreto, l’espressione dell’opinione in questione possa o meno ricondursi a quell’ “esercizio delle funzioni” parlamentari, il cui ambito, trattandosi di norma costituzionale, spetta alla Corte definire» (sent. 11 del 2000). 254 Sul punto v. ancora C. MARTINELLI, ult. op. cit., p. 442.

160

2000)255. Quindi il criterio che consente di riportare nell’ambito applicativo dell’insindacabilità le dichiarazioni rese extra moenia dal parlamentare, è riscontrabile nella corrispondenza esatta dei contenuti tra l’opinione espressa in sede parlamentare e quella manifestata nella sede esterna. Tali principi vengono confermati anche nelle successive sentenze nelle quali la Corte, volta per volta, tende a integrare la sua giurisprudenza con nuovi e più precisi elementi atti a chiarire la portata del nesso funzionale. In particolare in una di queste (sent. n. 82 del 2000) la Corte chiarisce il suo pensiero in ordine al c.d. “turpiloquio” affermando in sostanza che se le «espressioni gratuitamente offensive, gli insulti e le contumelie personali»256 non sono ammesse neanche in Parlamento, esse non possono essere a maggior ragione adoperate al suo esterno con la pretesa di ottenere per le stesse l’irresponsabilità in nome di un inesistente nesso con le funzioni parlamentari. Più semplicemente si può affermare che, a detta della Corte, i meri

255

Ibid., pp. 446 e 447, l’A si pone addirittura la domanda se dopo la scelta talmente restrittiva operata dalla Corte costituzionale «abbia ancora senso parlare di nesso funzionale», tenuto conto che il riferimento che la Corte, in origine, faceva a questo collegamento aveva il fine di tentare di «ancorare ad un parametro plausibile l’applicazione dell’insindacabilità a espressioni di opinioni che il parlamentare avesse compiuto al di fuori degli atti tipici». 256 Il virgolettato è di ERIK FURNO, op. cit., p. 184.

161

insulti non costituiscono opinione e come tali non sono coperti dalla garanzia del 1° comma dell’art. 68 della Costituzione. In questo nuovo filone giurisprudenziale la consulta esclude anche che gli atti materiali di resistenza fisica ed i comportamenti violenti possano essere ricondotti all’esercizio delle funzioni parlamentari, sancendone pertanto la non ammissione all’ambito delle prerogative costituzionali (sent. n. 137 del 2001). Un altro aspetto evidenziato dalla Corte è che deve esserci una precisa relazione temporale tra gli atti parlamentari tipici, che devono essere precedenti, e le successive dichiarazioni esterne del parlamentare perché queste siano coperte dall’insindacabilità (sent. n. 289 del 2001). Merita di essere segnalata anche la sent. n. 449 del 2002, in cui la Corte, sollecitata dall’autorità giudiziaria a rivedere la propria posizione tradizionale, ribadisce con fermezza che spetta sempre alla Camera di appartenenza del parlamentare cui è addebitato l’atto, il potere di decidere in ordine all’applicazione dell’insindacabilità, con conseguente effetto inibente per l’autorità giudiziaria a proseguire il giudizio, salva sempre la possibilità per quest’ultima di sollevare il solito conflitto di attribuzione davanti alla Corte Costituzionale.

162

Da sottolineare infine, sempre relativamente a questo filone di sentenze, l’utilizzo, da parte della Corte, di un criterio rigidamente funzionale e l’abbandono di ogni residuo legame col criterio “spaziale” di statutaria memoria257, con la conseguenza di un’ulteriore limitazione della sfera giuridica dell’insindacabilità parlamentare; così sul punto si esprime la Corte: «si debbono ritenere coperti dall’insindacabilità gli “atti di funzione”, anche se posti in essere extra moenia, mentre non si possono ritenere coperti da tale immunità gli atti non “di funzione”, anche se compiuti all’interno della sede della Camera o del Senato» (sent. n. 509 del 2002).

257

Art. 51 St. Alb., v. supra.

163

7. La Legge n. 140 del 2003 e i passi indietro della Corte costituzionale con la sent. n. 120 del 2004

Si è di fronte quindi a dei continui aggiustamenti giurisprudenziali ai quali la Corte è costretta di fronte al vuoto venutosi a creare per la mancanza di una normativa di attuazione dell’art. 68 Cost., in seguito alla decadenza della famosa catena dei decreti del periodo 1993/1996. L’occasione per il Parlamento di regolare la materia però non tarda ad arrivare e con la legge 20 giugno 2003, n. 140, recante «disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione, nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato», a sette anni dalla decadenza del decreto legge n. 555 del 1996, ultimo della catena di decreti attuattivi della norma in questione, non riproposto a seguito del divieto previsto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996, il legislatore riesce a dettare una disciplina di attuazione del 1° comma dell’art. 68 della Costituzione, alla quale si aggiunge una norma volta alla sospensione dei processi

164

penali contro le cinque più alte cariche politiche dello Stato258 (art. 1 della legge), conosciuta con il nome di Lodo Maccanico/Schifani. Tralasciando il discorso sul c.d. “lodo Maccanico” e sulla sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 13-20 gennaio 2004, con la quale l’art. 1 della l. n. 140 del 2003 è stato dichiarato incostituzionale per violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione259, ciò che maggiormente interessa ai fini di questo lavoro è il successivo art. 3, il quale, come detto, contiene una normativa di attuazione dell’art. 68, 1° comma, Cost. Precisamente, il 1° comma di tale articolo detta una disciplina sostanziale, prevedendo che l’insindacabilità trovi applicazione: «per la presentazione di disegni di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di

258

Precisamente il Presidente della Repubblica, il Presidente della Corte costituzionale, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Presidente del Senato e il Presidente della Camera. 259 V. sent. C. cost., n. 24 del 2004 sul sito www.cortecostituzionale.it; Per un commento su tale sentenza si rimanda a ANDREA PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, sul sito www.forumcostituzionale.it.

165

critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento»260. Il 3° comma dello stesso articolo regola invece gli aspetti procedurali,

reintroducendo

una

sorta

“pregiudizialità

parlamentare”. In sostanza, il giudice nei casi indicati al 1° comma e in tutti gli altri per cui ritenga applicabile la prerogativa ex art. 68, 1° comma, Cost., secondo tale norma, deve provvedere a dichiarare l’insindacabilità con sentenza di archiviazione o di proscioglimento, ponendo fine al giudizio in corso; mentre ove non ritenga di accogliere l’eccezione di insindacabilità presentata dal parlamentare deve provocare, con ordinanza non impugnabile, l’intervento della Camera competente affinché deliberi se il fatto oggetto del giudizio sia coperto o meno dalla garanzia (4° comma). In base al 5° comma dell’art. 3 della legge, il processo resta sospeso fino alla delibera della Camera che deve pronunziarsi non oltre novanta giorni, prorogabili di altri trenta261. Si capisce come l’intento del legislatore sia ancora una volta quello di estendere l’ambito applicativo della garanzia, oltre gli atti

260

La norma ripropone quasi alla lettera il contenuto dei più vote menzionati decreti legge mai convertiti. 261 ERIK FURNO, op. cit., p. 223.

166

tipici dei parlamentari compiuti all’interno delle sedi, dei quali fornisce elencazione meramente indicativa262, accompagnata dalla formula generale di chiusura «per ogni altro atto parlamentare», a qualsiasi altra attività «connessa alla funzione di parlamentare» anche se posta in essere fuori dal Parlamento; in sostanza il riferimento è a ogni attività latu sensu politica, in palese dissonanza con l’interpretazione restrittiva della norma costituzionale fornita e sostenuta dal giudice dei conflitti a partire dalla “svolta” del 2000. A conferma di tale constatazione, attenta dottrina, si sofferma sul dato letterale, sottolineando come, a detta del legislatore, perché l’attività in questione sia ritenuta insindacabile, non debba esser più connessa «alla funzione parlamentare», come sempre sostenuto dalla Corte, bensì alla più generica «funzione di parlamentare». Questa ai non addetti ai lavori potrebbe apparire come una mera sfumatura linguistica, ma lo stesso non si può dire in riferimento alla Corte costituzionale dato che lo stesso giudice dei conflitti, nella celebre sent. n. 10 del 2000, distingue proprio tra le due espressioni, indicando la prima «non generiche attività, ma ambiti e modi giuridicamente definiti»

mentre

seconda

apparirebbe

262

«così

generica

T.F. GIUPPONI, Immunità, improcedibilità…incostituzionalità? L’attuazione dell’art. 68 Cost. e il “lodo Maccanico”, sul sito www.forumcostituzionale.it (30 maggio 2003).

167

ricomprendervi l’attività politica che (il parlamentare) svolge in qualsiasi sede e nella quale la sua qualità di membro delle Camere sia irrilevante»263. Per tali motivi è opinione unanime in dottrina che la normativa in questione si collochi «fuori dal perimetro costituzionale»264 tracciato dall’art. 68, 1° comma, Cost. e allo stesso tempo disattenda l’orientamento più recente della Corte; senza contare le forti perplessità manifestate sul fatto che si possa estendere la portata di una prerogativa costituzionale, applicabile solo ad una ristretta categoria di soggetti e non alla generalità dei consociati, con incisione sul principio di uguaglianza e del pari trattamento di ciascuno di fronte alla giurisdizione, con una legge ordinaria invece che attraverso lo strumento della riforma costituzionale ex art. 138 Cost.265 Investita della questione di legittimità, in relazione sia ai profili sostanziali che a quelli procedurali previsti dall’art. 3 della l. 140 del 2003, la Corte costituzionale ha deciso, con sentenza n. 120

263

Così A. PUGIOTTO, Un confine tra prerogativa e privilegio, nota a commento della sent. C. cost. n. 120 del 2004, in Diritto & Giustizia, 2004, n. 18, p. 14 ss., che riporta il virgolettato della sent. n. 10 del 2000. 264 Ibid. 265 V. a riguardo T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica. Contributo allo studio delle prerogative costituzionali, Torino, 2005, p. 136.

168

del 16 aprile 2004266, solo in merito ai problemi concernenti l’esatta individuazione degli atti sindacabili, quindi relativamente al solo 1° comma dell’articolo, dichiarando invece inammissibile per difetto di motivazione in ordine alla rilevanza la questione attinente alla reintroduzione della pregiudizialità parlamentare (commi 3°, 4°, 5° e 7°)267. I giudici a quibus268 hanno censurato l’art. 3, 1° comma, l. n. 140 del 2003 in quanto, ampliando oltre misura la portata dell’insindacabilità rispetto al dettato dell’art. 68, c. 1 Cost., avrebbe violato sia l’art. 24 Cost., creando un pregiudizio alla persona offesa che avrebbe visto fortemente limitato il proprio diritto alla difesa, sia l’art. 3 Cost., determinando un’irragionevole disparità di trattamento tra parlamentari e comuni cittadini. La Corte dichiara infondata la questione di legittimità costituzionale e lo fa mediante una sentenza interpretativa di rigetto che fissa l’interpretazione vincolante della norma di cui si tratta. Essa afferma che la legge in questione non esorbita dai limiti posti dalla 266

Consultabile sul sito www.cortecostituzionale.it e sulla quale si rimanda ad A. PUGIOTTO, Un confine tra prerogativa e privilegio, cit. p. 14 ss. 267 Sul punto si rimanda ancora a T.F. GIUPPONI, Le immunità della politica, cit. p. 192. 268 La questione era stata sollevata da diverse autorità giudiziarie (Tribunale di Roma, Tribunale di Milano, Tribunale di Bologna), ma era sostanzialmente identica in quanto faceva riferimento a «parametri costituzionali in larga misura coincidenti» (sent. 120/2004), per cui la Corte aveva provveduto a riunire i giudizi al fine di deciderli con un’unica pronunzia; v. ERIK FURNO, op. cit., p. 239.

169

norma costituzionale, in quanto «non innova affatto alla predetta disposizione costituzionale, ampliandone o restringendone la portata», ma si limita invece «a rendere esplicito il contenuto della disposizione stessa […] specificando, ai fini della immediata applicazione dell’art. 68, primo comma, gli “atti di funzione” tipici, nonché quelli che, pur non tipici, debbono comunque essere connessi alla funzione parlamentare, a prescindere da ogni criterio di “localizzazione”, in concordanza, del resto, con le indicazioni ricavabili al riguardo dalla giurisprudenza costituzionale in materia.»269 La Corte nello scegliere la soluzione dell’interpretazione adeguatrice salva l’art. 3 della l. n. 140 del 2003, dopo aver invece dichiarato l’incostituzionalità della norma in materia di processi penali a

carico

delle

alte

cariche

dello

Stato270,

legittimando

“detipizzazione” delle funzioni parlamentari ed una visione meno rigida del nesso funzionale271, rispetto a quella cui era faticosamente pervenuta a partire dalle sentt. n. 10 e 11 del 2000, precisando però che continuerà a svolgere la sua funzione di arbitro risolvendo caso per caso i conflitti che sorgeranno tra Camera e autorità giudiziaria in

269

Sent. n. 120 del 2004, punto 5 del cons. dir. Con la sent. n. 24 del 2004. 271 ERIK FURNO, op. cit., p. 247. 270

170

materia di applicazione della prerogativa ex art. 68, c. 1 Cost. e sottolineando ancora una volta come il nesso funzionale costituisca lâ&#x20AC;&#x2122;unico certo ÂŤpresidio delle prerogative parlamentari e, insieme, del principio di uguaglianza e dei diritti fondamentali dei terzi lesiÂť272.

272

Sent. n. 120 del 2004.

171

CONCLUSIONI

L’obiettivo di questo lavoro non è stato naturalmente quello di integrare la già copiosa dottrina sul tema dell’irresponsabilità del Presidente della Repubblica e dell’insindacabilità dei parlamentari, questa sarebbe un’idea alquanto assurda, che non può che essere seguita da un sorriso; semplicemente ho voluto, al culmine di questi lunghi anni di studio, far sì che la stesura della tesi potesse essere, oltre che un presupposto imprescindibile per poter portare a compimento il percorso di studi universitari, anche una valida occasione per poter accrescere le mie conoscenze sugli istituti oggetto della mia ricerca. Da questo punto di vista il lavoro svolto è stato utile per avere anzitutto una visione generale sulle immunità costituzionali e sulle prerogative in genere, che si presentano come strumenti che svolgono il ruolo fondamentale di garantire gli equilibri fra i vari poteri statuali, permettendo ai loro titolari di poter svolgere al meglio le funzioni cui sono preposti. A tal fine però è necessario un sacrificio di altri

172

interessi, che posti su una stessa bilancia appaiono di minor peso di fronte all’interesse di cui si è parlato. Si pensi al diritto del singolo cittadino leso da un comportamento tenuto dal Presidente della Repubblica o da un membro del Parlamento, che sia coperto dall’irresponsabilità prevista dalla Costituzione all’art. 90 o all’art. 68, 1° comma, diritto che non potrà esser fatto valere in giudizio in quanto considerato sacrificabile di fronte al maggior interesse costituzionalmente protetto dalle immunità in questione. È chiaro che il nostro costituente, che non è uno sprovveduto, ha previsto dei limiti affinché queste prerogative non si trasformino in odiosi privilegi; il limite che accomuna l’irresponsabilità del Presidente della Repubblica all’insindacabilità dei membri del Parlamento consiste nel fatto che queste siano applicabili solo a condizione che gli atti, le dichiarazioni, i comportamenti di questi soggetti rientrino nell’ambito dell’ “esercizio delle loro funzioni” costituzionali. È sufficiente dare uno sguardo alle norme della Costituzione che regolano le due immunità per individuare questo carattere “funzionale” che si è voluto attribuire loro:

173

l’art 90, 1° comma, afferma che «Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni», così come l’art. 68, 1° comma, prevede che «I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni». Si tratta di due norme che a prima vista appaiono chiare nella loro semplicità, è stata forte quindi la sorpresa nel trovarmi, nel corso della consultazione delle fonti utilizzate per la stesura della tesi, di fronte ad un numero esorbitante di sentenze della Corte costituzionale finalizzate a risolvere conflitti di attribuzione, soprattutto tra Camere e Magistratura (anche se non mancano quelli in cui parte del conflitto sia stato il Capo dello Stato), in cui la Corte ha svolto il ruolo di arbitro

deputato

decidere

sull’esatta

applicazione

dell’irresponsabilità. A tal proposito il lavoro di ricerca che ha portato a questo elaborato mi ha consentito di percepire, e allo stesso tempo mettere in evidenza, il lodevole compito svolto dal giudice dei conflitti, che ha cercato, anche se talvolta percorrendo strade diverse e non sempre coerenti fra loro, di ricondurre l’ambito applicativo delle immunità di cui si discute, ad un livello accettabile di corrispondenza con il dettato

174

costituzionale e con quello che voleva essere il pensiero dei Padri costituenti. Una critica non può però non essere mossa alla Corte costituzionale, con riguardo al fatto che troppo spesso, nel suo operato, si sia lasciata condizionare, sia dalla prassi parlamentare sia dallo stesso legislatore, dando un’interpretazione fin troppo estensiva dell’ambito

applicativo

dell’insindacabilità

parlamentare,

interpretazione che è stata ripetutamente adottata come metro di paragone per delineare anche la portata dell’irresponsabilità del Presidente della Repubblica; per non parlare del rovesciamento dei ruoli tra Camere e autorità giudiziaria, per quanto riguarda il potere di decidere sull’applicazione o meno dell’irresponsabilità. In conclusione con questo lavoro si è cercato di far emergere i vari aspetti riguardanti la natura dell’irresponsabilità del Presidente della

Repubblica

dell’insindacabilità

dei

parlamentari,

soffermandosi sui problemi applicativi delle stesse e sull’operato della Corte costituzionale finalizzato a porvi rimedio, con l’auspicio, non tanto di perseguire come obiettivo la maggior esaustività possibile riguardo a tali argomenti, quanto quello di accrescere le mie

175

conoscenze in materia e, da questo punto di vista, posso, per il momento, ritenermi soddisfatto.

176

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