La planificaciรณn urbana NO planificada en Bolivia (Reflexiones)
INVESTIGACIร N
Investigaciรณn realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
La planificación urbana NO planificada en Bolivia (Reflexiones)
1. INTRODUCCION Esta investigación parte de una sencilla pregunta ¿Es un buen momento para reflexionar sobre el actual proceso de desarrollo urbano en Bolivia?, y ante una respuesta positiva en primera instancia (casi de impulso), también se reconoce la necesidad de considerar la dinámica urbana en el mundo, las practicas y experiencias de otras ciudades en Latinoamérica; cuya realidad es similar a la boliviana. Y por supuesto repasar el proceso de urbanización en Bolivia como un antecedente y como un elemento que permita identificar lo positivo y negativo del escenario actual. Seguramente hubiera sido también acertado realizar estas reflexiones hace unos años atrás, sin embargo nunca es tarde para aportar en este o en cualquier otro proceso de tanta importancia como es el del desarrollo urbano; aunque ello implique proponer ideas para reorientar o replantear acciones en favor de un bien u objetivo superior. Lo cierto es que Bolivia, se encuentra ante un proceso de alta importancia, que presenta, una oportunidad de desarrollo para la población en general y aunque en esta investigación se concentren las reflexiones sobre el proceso de desarrollo urbano, al final se comprenderá la importancia que tiene fortalecer todo el proceso de gestión urbana por su impacto y relación con el área rural; por lo cual el beneficio es para el total de la población en el país, pues la planificación urbana como la territorial debe encararse de manera integral. ¿Donde se identifica la oportunidad? En el hecho de que se toma la decisión política de orientar el diseño e implementación de una política de nacional de desarrollo de ciudades; en un momento en el que muchos opinan sobre el acelerado proceso de urbanización, pero también en un momento en el que no se cuenta con los instrumentos técnicos normativos, ni con capacidades técnicas en la administración del territorio, ni con presupuesto para encarar el desafío de administrar el proceso de desarrollo urbano en el país. El desarrollo urbano no ha sido considerado como una prioridad en ningún nivel de la administración del estado. Indudablemente, el tema de investigación es bastante amplio pues tiene que ver con los distintos niveles de gobierno, tiene que con la academia, con la cooperación internacional, con el sector privado y con la sociedad civil; y no implica solamente reflexionar sobre la parte técnica; por ello se pretende reflexionar sobre todos aquellos elementos que permitirán a largo plazo establecer un sistema de ciudades (independientemente el tamaño de las mismas) complementario a una red de asentamientos humanos (urbanos y rurales) articulados entre si, los cuales cumplan con los objetivos de ser inclusivos, sostenibles y resilientes.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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2. ANTECEDENTES ¿Cuál es el escenario actual en el que se basa la investigación?, se partió del hecho de que Bolivia; en octubre de 2016, participo como país miembro de la ONU; en la denominada conferencia HABITAT III, en la cual se trataron temas sobre el proceso de urbanización sostenible. Para dicha ocasión Bolivia preparo un informe del estado de situación nacional, el cual fue fruto de diversas actividades lideradas por el Ministerio de Obras Publicas, Servicios y Vivienda. Los datos del informe denominado CONSTRUYENDO COMUNIDADES URBANAS PARA VIVIR BIEN EN EL SIGLO XXI tenia como referencia principal la información del censo nacional de población y vivienda 2012, y los resultados sistematizados de eventos y foros realizados previamente a los que asistieron instituciones publicas y privadas además de organizaciones sociales con que hacer en el ámbito del desarrollo urbano y vivienda; lamentablemente toda esta dinámica tuvo la tendencia de concentrarse en el análisis de los avances logrados (últimos 20 años) en el eje central, se realizaron 10 conversatorios temáticos de los cuales 6 se llevaron a cabo en la ciudad de La Paz y los otros en las ciudades de Santa Cruz y Cochabamba, quedando así prácticamente invisibilizada la realidad urbana fuera del eje central. El contenido del documento genero presento siete temáticas a manera de diagnostico; desde demografía, acceso a suelo, planificación urbana, medio ambiente, gobernanza, economía urbana, vivienda hasta servicios básicos además de presentar indicadores para cada variable en estudio. Se consideraron dos periodos de trabajo; el pasado (1996 - 2006 - 2016) y el futuro (2016 – 2015 – 2036), y es de este trabajo de donde se plantea como un primer elemento de futura reflexión, el tamaño de la población de referencia para definir un asentamiento humano como urbano, el cual corresponde a 2000 habitantes además de otros elementos (amanzanamiento, red vial, servicios básicos y otros). Como propuesta se presentaron tres ejes que definen los desafíos a vencer al 2036; con nueve sub ejes que estructura una propuesta de líneas de accion en búsqueda de lograr objetivos articulados a la agenda del bicentenario (2025) y del Plan de Desarrollo Económico y Social (2020), se plantearon temáticas como producción comunitaria del hábitat, desarrollo productivo, gobierno y participación social, uso eficiente de suelo, vivienda y hábitat, captura y distribución equitativa de los excedentes económicos del suelo urbano, funciones ambientales, eco eficiencia, cambio climático y resiliencia. Una vez presentado el documento y habiendo sido parte de las sesiones de trabajo, Bolivia acuerda ser parte del grupo de países miembro de la ONU que trabajaran por la mejora sistemática en la calidad de vida de la población urbana en el marco de los objetivos establecidos para la NUEVA AGENDA URBANA que incorpora el reconocimiento de la correlación entre un optimo proceso de urbanización y desarrollo en directa relación con el OBJETIVO 11 de desarrollo sostenible en Bolivia, cuyo texto indica “hacer que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles para 2030”. Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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En líneas generales la agenda urbana ONU, pretende revertir los datos de uso y ocupación de suelo urbano que muestran información preocupante como por ejemplo:
75% de las ciudades en el mundo son mas desiguales que hace 20 años. Incremento de los asentamientos informales (cerca a mil millones de personas habitan estos asentamientos) Crecimiento físico de las ciudades es hasta cinco veces mas que su población, implica menor densidad, mayor dificultad y costo para la dotación de servicios básicos y sociales, presentan mayores distancias de desplazamiento para actividades cotidianas y consiguientemente mayores niveles de contaminación (mas del 70% de los gases de efecto invernadero) Incremento de los niveles de pobreza urbana
A la fecha y posterior al evento de HABITAT III, el estado boliviano orienta acciones concretas en el marco de los acuerdos de los que participó, son dos acciones concretas que se constituyen en el centro de las reflexiones de la presente investigación. La primera, la decision y las acciones para la formulación de la política nacional de desarrollo integral de ciudades PNDIC, a trabajar bajo un acuerdo de cooperación con ONU Habitat y otros organismos internacionales de cooperación con operación en Bolivia. La segunda, es el establecimiento por Decreto Supremo No 2960 de 2016 “PROCESO PARA LA HOMOLOGACIÓN DE ÁREAS URBANAS” para que todos los gobiernos municipales sin excepción alguna homologuen la delimitación de sus radios urbanos. Ante las acciones expuestas, queda también como antecedente, el hecho de que si bien el acelerado proceso de urbanización ha sido y será tema en los discursos políticos; en los hechos y a la fecha, no se han encarado acciones objetivas para la solución de la problemática que ha ido desarrollando junto al crecimiento de las ciudades bolivianas, la gestión del desarrollo urbano se ha dejado llevar por la fuerza del proceso y sin contar con una estrategia ni con instrumentos que hoy permitan valorar los aciertos de un proceso relativamente joven comparado con otros escenarios urbanos en el mundo; razón por la cual se debe reflexionar sobre los alcances de las acciones respecto a las realidades locales del país para intentar comprender los posibles resultados de medio plazo en el ámbito de la planificación urbana. Finalmente, como un último antecedente se expone el hecho de que en la actualidad el interés profesional y académico se ha hecho más evidente, factor positivo para el proceso de planificación; sin embargo aun no se formalizan los ámbitos de enseñanza e investigación del urbanismo como elemento complementario del proceso de planificación. El rol de la academia y de los entes colegiados no pasa de ser un ejercicio aislado que pretende generar aporte pero que queda como referencia bibliográfica simplemente pues el accionar institucional no los toma en cuenta a momento de definir intervenciones, inversiones u otros. La realidad nos muestra esfuerzos aislados por tratar de aportar conocimiento ante una realidad que ha sobrepasado la capacidad de gestión de las instituciones que hacen a la gestión urbana.
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3. REPASANDO EL PROCESO DE PLANIFICACION URBANA EN BOLIVIA Es fundamental repasar el proceso de planificación urbana en función a tres elementos de análisis: el marco legal y el marco institucional del urbanismo y la dinámica socioeconomica; es asi que surgen muchas interrogantes respecto al proceso y si este fue debidamente planeado a los largo de estos años, afortunadamente (como se menciono párrafos antes) existen muchos esfuerzos que como resultados de investigación o de aporte individual o colectivo han generado un documentos para tratar de comprender, estudiar y/o reflexionar sobre el urbanismo en Bolivia. Esquema 1: ELEMENTOS DE ANALISIS DEL PROCESO DE PLANIFICACION URBANA EN BOLIVIA
Elaboración propia VAM 2018
Entre los profesionales que han aportado con bibliografía, se encuentran arquitectos, sociólogos, abogados, economistas, entre otros perfiles que desde su formación han logrado plasmar aportes en diversos documentos; uno de los textos consultados hace referencia al hecho de que inicialmente la norma de legislación territorial boliviana antes de la década del 50; estuvo dirigida hacia el ámbito rural y a la propiedad agraria dado que hasta ese entonces mas del 80% de la población era rural; sin embargo se resalta el hecho de que en este mismo periodo debe reconocerse el surgimiento de los primeros asentamientos con características urbanas.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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Para el primer elemento de análisis referido al marco legal, la bibliografía revisada muestra una categorización de la norma por tipo de régimen definiendo acertadamente cinco grandes grupos: Grupo 1: régimen general y de gobierno, Grupo 2: régimen de propiedad urbana Grupo 3: régimen de planificación Grupo 4: régimen de vivienda Grupo 5: régimen de regulación de usos de suelo, urbanización y edificación En el grupo 3, se ubican la leyes del SISPLAN (SISTEMA DE PLANIFICACION) vigente hasta el 2016, remplazada por la del SPIE (SISTEMA DE PLANIFICACION INTEGRAL DEL ESTADO) vigente a la fecha, también se encuentra la norma de ordenamiento territorial que nunca tuvo la posibilidad de una verdadera institucionalización como proceso; el resultado, un interesante ejercicio de escala departamental en algunos departamentos como Tarija, que cuenta con un PLUS aprobado y vigente hasta el 2025. Como se muestra en la siguiente figura, es un importante el numero de leyes, normas y reglamentos trabajados en mas de 150 años; lo cuestionable es la falta de complementariedad entre unas y otras en la lógica de encadenar procesos a la vez de fortalecerlos; pues seguramente, todas poseen fortalezas que a lo largo del tiempo pudieron ser evaluadas y mejoradas en pro del establecimiento de una institucionalidad normada para la planificación urbana. Figura 1: CATEGORIZACIÓN DE LA NORMATIVA RELACIONADA AL ÁMBITO URBANO – TERRITORIAL
Elaboración propia VAM 2018
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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En el segundo elemento de revisión relacionado al marco institucional, la figura 1; también muestra el marco institucional con el cual se intervino en el ámbito urbano y territorial; la creación de los ministerios de urbanismo y vivienda en 1970 y la asignación de competencias para la intervención urbana a los gobiernos municipales es un esquema no renovado a lo largo del tiempo. Sin embargo, llama poderosamente la atención la desaparición de instancias como el Instituto Nacional de Catastro INC o el Instituto Nacional de Vivienda; que siendo organismos rectores seguramente contaron con importante información sectorial que pudo orientar acciones y generar información para la toma de decisiones. En la actualidad el esquema ministerio – gobernación – gobierno municipal se mantiene, así como la asignación competencial que libera de participación en el proceso de desarrollo urbano a las gobernaciones; este esquema heredado deja toda la responsabilidad de la gestión urbana a los gobiernos locales a pesar de las grandes limitaciones respecto a la disponibilidad de recursos técnicos, económicos y humanos para liderar una nueva etapa del urbanismo en Bolivia. Es altamente valorada la creación de la Región Metropolitana KANATA (Cochabamba), como una institución supramunicipal cuya misión es orientar el desarrollo y coordinar acciones en una región donde juega un papel importante el accionar de mas de cinco municipios; tal como en la década de los años 70, el plan regulador de la ciudad de Santa Cruz. Tuvo un rol protagónico en el desarrollo de la capital oriental, porque además de orientar el crecimiento de la ciudad fue una escuela para muchos profesionales constituyéndose en una especie de modelo técnico y operativo por el hecho de representar el avance y resultados de un proceso real de planificación urbana en el país. La dinámica socioeconómica boliviana, constituye el tercer elemento que permite repasar el proceso de urbanización en cada una de las regiones de Bolivia; es claro que la población de un país se maneja en función de la posibilidad de generar y mejorar los ingresos económicos como una prioridad; por ello, muchos investigadores relacionan los movimientos migratorios con los momentos históricos en la economía nacional. Por ejemplo en la época del auge minero los principales centros urbanos fueron Potosí, Oruro y La Paz que define un primer eje de desarrollo socioeconómico donde la región oriental se presentaba como una región postergada y aislada respecto a la región occidental. Las investigaciones muestran datos de que en esta época la población urbana era mucho menor respecto a la población rural, los principales centros urbanos básicamente eran las capitales de los departamentos, aunque con marcadas diferencias entre si, la ciudad que mostraba mayor desarrollo y oportunidad de empleo era La Paz. Sin embargo en este periodo a mas de definir radio urbanos delimitar lo urbano y lo rural y proceder a la denominación formal de ciudades, el proceso no tuvo mayores impactos se delego las tareas de administración a los gobiernos municipales y la planificación urbana no constituyo una prioridad.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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En los años siguientes, la dinámica económica en el país dio un giro radical pues con la caída de los precios de los minerales que Bolivia exportaba frente a la oportunidad de generar mayores ingresos por la explotación de hidrocarburos el eje de la dinámica económica se desplazo hacia la región sur oriental, dando la oportunidad de desarrollo a los departamentos de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija, momento en el cual también se aplican políticas importantes para el desarrollo de la agroindustria. El resultado, la consolidación del nuevo eje de desarrollo socioeconómico en el país, constituido por los departamentos de La Paz (sede de gobierno), Cochabamba y Santa Cruz. Esta estructura esta vigente por más de 30 años y en la actualidad es la región que alberga la mayor cantidad de población y es también donde se han desarrollado las ciudades más importantes de Bolivia por ser las ciudades que ofrecen mejores y mayores oportunidades de empleo en diversas áreas. Las nueve capitales de departamento se han desarrollado en un acelerado crecimiento no planificado de las manchas urbanas; ni antes, ni ahora los gobiernos municipales han implementado la planificación urbana como un instrumento de gestión. En este periodo también se identifica la consolidación de pequeñas ciudades denominadas intermedias, las cuales se ubican como conectores de las vías de articulación económica y territorial entre ciudades de primer orden; pro ejemplo: Huanuni, Colquiri, Siglo XX, LLallagua, Tupiza, Montero, Riberalta, Guayaramerin, Camiri, Quillacollo, Sacaba y El Alto; también se empiezan a consolidar las ciudades fronterizas entre las que se destacan Villazon, Yacuiba, Bermejo en la región sur del país además de Puerto Suarez y desaguadero en la región oriental y occidental respectivamente. Los datos muestran que entre 1950 y 1970 la población urbana era menor al 50%, y que a partir del 1970 el proceso se acelera mostrando un crecimiento de mas del 20% en un periodo de 20 años; pues de acuerdo al censo 1992 la población urbana subió al 57,55% y diez años después con el censo 2001 la población ya bordeaba el 62,40%. En el censo del 2012 la población en las ciudades bolivianas represento el 67,50% y las estimaciones para el 2030 suben el porcentaje al 80%. Grafico 1: INCREMENTO DEL PORCENTAJE DE POBLACION URBANA EN BOLIVIA
Elaboración propia VAM 2018
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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Este crecimiento poblacional también genero una ampliación en el número de asentamientos de tipo urbano, dando paso a un emergente sistema de ciudades que permite articular el amplio territorio nacional pero que lastimosamente tanto la red como el interior de las ciudades se desarrollan en un escenario de inequidad y desequilibrio social, económico y territorial. El fenómeno migratorio antes mencionado es el resultado del proceso no planificado en el que la población de la parte occidental va desplazándose hacia oriente en un periodo de casi 60 años (1950 – 2012), según datos revisados al 2012, la región del altiplano expulso poco mas del 20% de su población en el mencionado periodo. En la actualidad este fenómeno sigue esa tendencia haciendo de Santa Cruz la región receptora de dos tipos de procesos migratorios el urbano – rural y el urbano – urbano en escala de región y nacional. La red de asentamientos humanos y la distribución de la población mostro un pequeño equilibrio de ocupación del territorio entre las regiones de occidente y oriente hasta el 2012, sin embargo es con los datos del censo 2012 que se confirma que el escenario de mayor crecimiento poblacional es la región de los llanos con una tasa de crecimiento del 2,37 superior a la media nacional que presento un 1,74%. En síntesis se identifican regiones expulsoras de población (altiplano) y regiones receptoras de población (llanos); los valles cochabambinos, juegan un rol de articulador de estas regiones consolidándose también como receptora de población. La región beniana y el sur del país también se convierten en expulsoras de población excepto el departamento de Tarija, que mostro un importante incremento de población en el último censo principalmente en la ciudad capital y en las ciudades de la región chaqueña, a causa de la expectativa generada por la explotación del gas, Pando destaco por el importante incremento de población.
Grafico 2: RELACION DEL % DE TASAS DE MIGRACION POR DEPARTAMENTO
Elaboración propia VAM 2018 fuente UNITAS
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De acuerdo al grafico 2, se concluye que de los nueve departamentos; cuatro son receptores y cinco son expulsores de población; es importante ampliar esta información con los datos del nivel municipal. En Bolivia existen 340 municipios (según datos del INE 2018), de los cuales el 54,40% son expulsores de población este porcentaje equivale a 185 municipios, los restantes 155 son los receptores de la población migrante. Con el grafico 3; se expresa con mayor objetividad la estadística que muestra la dinámica de migración interna en Bolivia. Grafico 3: RELACION MUNICIPIO – DEPARTAMENTO DEL MOVIMIENTO MIGRATORIO EN BOLIVIA
Elaboración propia VAM 2018 fuente UNITAS
Dentro del análisis, es necesario dirigir la mirada al origen de la población migrante, este dato muestra que el mayor porcentaje corresponde a la población de origen rural, permitiendo reconocer un primer impacto negativo para el proceso de desarrollo agropecuario puesto que la migración, provoca el abandono de las regiones rurales y por lo tanto el abandono de las actividades agrícolas y pecuarias, reduce las capacidades productivas/familia; dado que el principal grupo etareo migrante es el que representa al grupo de la fuerza laboral (rango comprendido entre los 18 y 35 años de edad). Los municipios que muestran esta tendencia son los de La Paz, Potosí Cochabamba, Chuquisaca y Oruro; esta población tiene como destino las áreas urbanas de Santa Cruz, La Paz, Cochabamba tal como expresa el grafico 3. Este grupo de población migrante es el que promueve el acelerado crecimiento de las diferentes manchas urbanas, siendo las de mayor expectativa como destino las ciudades del eje central; este proceso NO planificado se constituye como uno de los principales factores que impulsa los procesos de conurbación y metropolizacion. La tendencia de este crecimiento son los denominados asentamientos periféricos que generan los cinturones de pobreza, los asentamientos irregulares, la vivienda precaria y/o los territorios de exclusión socioeconómica.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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Habiendo presentado y revisado los datos más relevantes del proceso de urbanización a escala nacional, corresponde complementar la información de la realidad urbana al interior de estas respecto a la vivienda y cobertura de servicios básicos y sociales. Los datos del INE muestran que en Bolivia el principal problema de vivienda en áreas urbanas gira en torno a la calidad de la misma, el déficit cualitativo esta definido por varios factores entre ellos el acceso al suelo, a servicios básicos y el hacinamiento además de la calidad constructiva de la vivienda y la conectividad y movilidad. El INE mediante la aplicación de encuestas para actualizar información sectorial, obtuvo datos importantes como el porcentaje de hacinamiento que es el 31% a nivel nacional, lo interesante es que el 63,8% de la población cuenta con vivienda propia pero se estima que mas o menos el 50% de estos propietarios no pueden acreditar su derecho propietario. El mayor porcentaje de este grupo es la que accede a suelo urbanizado de manera irregular mediante diversas opciones pero son dos las mas frecuentes; la primera, el asentamiento directo sobre suelo no ocupado o la segunda que es la compra de terrenos que no cuenta con planos aprobados. Esta realidad es la que condiciona que estas áreas “urbanas”, no puedan acceder a la conexión a las redes de servicios básicos y que no cuenten con servicios sociales razón por la cual muestran bajos índices de desarrollo humano e indicadores de pobreza urbana. Grafico 4: TENENCIA DE VIVIENDA POR DEPARTAMENTO
Fuente: Instituto Nacional de Estadística – Encuesta de Hogares 2017
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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Como muestran los datos del INE (2012), la cobertura efectiva del acceso sostenible a agua potable considera el indicador del “Porcentaje de la población que utiliza una fuente mejorada de agua”, construido en base al dato de “hogares” y “el uso real de los servicios” independientemente del tipo de infraestructura. Una fuente de agua “mejorada” es la que por las características de construcción o por algún tipo de intervención esta protegida de la contaminación externa, permitiendo el acceso de agua para el consumo humano. De acuerdo a criterios técnicos definidos por el por el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, las fuentes de agua mejoradas para las áreas urbanas son: cañería de red dentro la vivienda, cañería de red fuera de la vivienda pero dentro del lote, pileta pública o pozo. A pesar de haber logrado un incremento de cobertura importante tanto en área rural como urbana; no se ha logrado reducir la brecha urbano – rural, las grandes deficiencias de cobertura se ubican en las zonas periurbanas y en las comunidades rurales de población dispersa. La cobertura nacional llega al 87,8% (2016) mientras que el dato urbano alcanza el 95% siendo este dato superior en casi 23 puntos porcentuales respecto al dato de cobertura rural que es de 71,9%. Otro dato importante es el de saneamiento básico denominado como instalaciones de saneamiento mejorado cuyo indicador esta definido como aquel porcentaje de población que utiliza una instalación mejorada de saneamiento. Este tipo de instalación esta definida como aquella que separa higiénicamente las excretas humanas del contacto humano para el área urbana estas son: servicio sanitario con arrastre de agua a la red de alcantarillado o a una cámara séptica o baño ecológico que aplica la técnica de compostaje. Los datos muestran un importante incremento de cobertura al 2016, se destaca el del área urbana sobre el del área rural el cual incremento del 41,7% (1992) a 79% (2012), dato 46 puntos mas alto que el rural que muestra una cobertura de 32,3%. Finalmente se exponen los datos de cobertura de energía eléctrica, que en el 2016 muestran que el área urbana llegó al 99% (2.014.414 hogares con electricidad) y en el área rural al 73% (745.912) hogares con electricidad. Si bien estos datos son alentadores, queda la duda de porque aun hay tanta población en las ciudades que manifiestan no acceder a estos servicios básicos y además queda la interrogante sobre la calidad de los mismos en todo el territorio. Respecto al acceso a servicios sociales al margen de la necesidad de mostrar datos, es fundamental hacer notar que efectivamente hay un incremento de población que accede a los mismos y que se evidencia una reducción en los niveles de analfabetismo y en la reducción de algunas enfermedades; pero de ninguna manera, ello significa que la infraestructura de estos servicios respondan en cantidad y calidad optimas a las necesidades de la población. Por ello no se presentan datos de cobertura de estos servicios ni en área urbana ni en área rural pues podrían ser engañosos. Hasta aquí se expone información relevante y siempre discutida pero en el proceso de la investigación se hace necesario revisar otras variables que hacen a la dinámica urbana; por ejemplo el dato de calidad y cobertura del transporte publico por ciudades, información referida a la red vial urbana, gestión de residuos, espacio publico, áreas verdes, áreas de protección, porcentaje de usos de suelo urbano, catastro, actividades económicas, turismo, cultura, rol de las ciudades entre otras.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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Si se valora positivamente, el hecho de haber encontrado otras investigaciones que tocan algunos de estos temas pero en escenarios específicos; por ejemplo, la investigación del PIEB sobre transporte urbano para la ciudad de Santa Cruz entre otras. Podría considerarse que actualmente la mayor referencia a escala urbana, la constituye el conjunto de PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO INTEGRAL - PTDI, documentos que contienen diagnostico y propuesta a escala municipal y urbana o departamental, los cuales fueron formulados y aprobados en su mayoría el año 2016 y con vigencia hasta el 2020. Sin embargo, una sistematización y una caracterización del ámbito urbano a escala nacional donde se pueda encontrar estadística comparativa no existe. Este hecho conduce a creer que la problemática y realidad urbana sigue siendo un tema aislado de la temática del territorio independientemente el nivel de territorial desde donde se lo vea. La generación de los instrumentos de planificación urbana, no logran orientar un trabajo integral, mantienen una tendencia de análisis sectorial como si la ciudad fuera ajena al territorio, como si fuera una isla por lo tanto toda política o inversión se orienta bajo el mismo criterio. Lo expuesto constituye una razón poderosa para revisar los instrumentos generados como apoyo a la planificación urbana en los últimos años. Inicialmente se plantearon tres elementos de análisis para tratar de comprender el proceso de urbanización en Bolivia, sin embargo con el avance del trabajo surge la necesidad de revisar y comentar brevemente sobre los instrumentos de escala nacional que orientaron el proceso. Entre estos instrumentos se encuentra los enfoques del SISPLAN y del SPIE, la guía para la formulación de planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo municipal PDM, planes territoriales de desarrollo PTDI`s y la Guía técnica para la Delimitación y Homologación de Áreas Urbanas. El SISPLAN sistema de planificación vigente hasta el 2016, orientó los procesos de planificación en el estado por mas de diez años, fue concebido como un conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de orden político, técnico y administrativo. Tuvo como objetivo establecer la forma y los mecanismos de participación para la planificación así como para la implementación de las estrategias de desarrollo del nivel nacional, departamental y municipal. Definió los instrumentos para orientar la toma de decisiones en favor de la asignación de los recursos públicos y del diseño de políticas de desarrollo. Los productos que se generaban en el procesos fueron los planes de desarrollo denominados PND plan nacional de desarrollo, PDDES plan departamental de desarrollo económico y social y el PDM plan municipal de desarrollo; contenían las estrategias de desarrollo social y económico con una vigencia de cinco años. El proceso de formulación debía ser participativo y la orientación de los recursos debía privilegiar el desarrollo económico y social, básicamente contenía un diagnostico y una estrategia definida por una visión de desarrollo a partir de la cual se determinaban los objetivos políticas y la cartera de inversión que básicamente era una lista de proyectos a realizar en cinco años.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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Las debilidades del proceso: si bien este sistema oriento la articulación de los sistemas de la gestión publica al margen de establecer los mecanismos para lograr una articulación vertical en el proceso de planificación; no tuvo los resultado esperados debido a la falta de institucionalización del proceso, se logro formalizar la elaboración de los documentos pero no en el marco de los plazos establecidos tampoco se garantizaba la calidad de los mismos pues los plazos para la formulación no eran cerrados, no se realizaba la evaluación al cumplimiento por lo tanto no se realizaba seguimiento. En el caso de haberse formulado mas de un plan, estos no necesariamente guardaban relación entre si y no respondían en línea a la formulación de las tres escalas de planificación es decir no se articulaban con el plan nacional departamental o municipal. La estrategia no necesariamente se alineaba a la estimación de recursos financieros con los que podría contar la entidad y por lo tanto no había una priorización en la inversión y lo que es peor no había visión de territorio por lo tanto las propuestas de infraestructura no necesariamente estaban orientadas para solucionar un problema considerando tamaño de población a beneficiar, condiciones físico ambientales del lugar de intervención potencialidades y limitaciones del área y sector a intervenir entre otros. Las estrategias mas respondieron a la visión política de quien estaba a la cabeza del gobierno municipal o departamental, con una sentida ausencia del criterio técnico que siempre debió primar en el proceso de planificación e implementación; respecto a la planificación del área urbana, el SISPLAN nunca desarrollo instrumentos específicos que permitieran una intervención objetiva en favor de la gestión urbana, el PDM no necesariamente trabajo bajo una mirada integral del territorio municipal (urbano y rural) y tampoco logro articular de manera planificada los resultados de planes de desarrollo urbano que se hubieran desarrollado en este periodo. En síntesis, el PDM así como el PDDES en los hechos nunca logro posicionarse como un documento de referencia para la formulación de los planes operativos anuales POA, en esta etapa se dio prioridad al POA que básicamente es la programación de presupuesto destinado a la inversión no se distribuyen recursos por habitante y si debería priorizar obras en el marco de la “visión de desarrollo” pero al dar mayor protagonismo a los POA`s los productos de la planificación quedaron prácticamente anulados. El SPIE por otro lado se constituye en el instrumento formal cuyo objeto es el de establecer los mecanismos del sistema de planificación nacional de Bolivia, y determinar los procedimientos a realizar para la planificación del desarrollo integral del Estado Plurinacional de Bolivia en el marco del Vivir Bien. La gran virtud de este sistema es que articula la planificación estratégica con el ordenamiento territorial, a diferencia del SISPLAN que no articulaba ni los procesos ni los productos. El producto de este proceso de planificación son los planes territoriales de desarrollo integral PTDI en escala departamental, regional y municipal; en la actualidad todas las entidades autónomas en el contexto nacional deben contar con un PTDI formalmente aprobado por las instancias competentes la vigencia de estos es el 2020 sin excepción. En este proceso se logra mejorar los alcances del SISPLAN, primero porque al ser una norma de cumplimietno obligaoria se determinaron plazos tanto para la formulación como para la aprobación y evaluación de medio termino, el cumpliemitno de las estrategias sera evaluado por la contraloría general del estado y para aquellas entidades territoriales que no hubieran cumplido se aplicaran sanciones. Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
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En favor del proceso, además de incorporar el enfoque de territorio, se condiciona que todo PTDI debe estar en línea con los objetivos de desarrollo nacional para la cual se establece un sistema de indicadores con base en los datos del censo 2012 en base al cual deben definirse todas las metas a cumplir en un periodo de cinco años. Los PDTI`s integran la planificación del desarrollo integral con el ordenamiento territorial, convirtiéndose en un instrumento de planificación que abarca los siguientes ámbitos para el análisis y propuesta: desarrollo humano e integral, economía plural y ordenamiento territorial, con un enfoque de gestión de sistemas de vida, de riesgos y cambio climático, la cartera de inversión permite establecer un presupuesto plurianual denominado programación de acciones por resultado, presupuesto determinado por la proyección de ingresos anuales esta información es emitida por le ministerio de economía y finanzas publicas lo que constituye un punto a favor de la articulación de mecanismos de gestión publica y de coordinación interinstitucional no ejercitados hasta ahora. A su vez y en el marco de la nueva constitución política del estado se determinan cuatro niveles de planificación el nacional, departamental, regional y municipal bajo una lógica de alineación vertical los cuales deberán también alinearse con los planes sectoriales de desarrollo integral denominados PSDI, que son formulados por cada uno de los ministerios dependientes del gobierno central. La coordinación interinstitucional, las alianzas estratégicas y la inversión concurrente son visibilizadas en este proceso pues se programan acciones en el marco de las competencias de cada una de las instituciones con accionar en municipio o departamento para el que se formula un PTDI. Esta información es la de la matriz de articulación competencial. Por ultimo antes de entrar al análisis de debilidades se destaca la disponibilidad de datos respecto a la vulnerabilidad y riesgos ambientales que si bien son generados a escala nacional permitieron reconocer la importancia de trabajar en esta temática desde el nivel local y departamental, despertando conciencia en un ámbito de trabajo poco explorado. Entre las debilidades del sistema igual que con el SISPLAN esta la falta de información estadística desagregada y actualizada, que provoco que la línea base a determinar no sea objetiva ni actualizada y que los indicadores de impacto y de proceso sea propuestos como al azar pues no hay certezas respecto a los datos de diagnostico y línea base. En general se utilizaron datos del censo 2012 los cuales al 2016 ya se encontraban bastante desactualizados principalmente para las variables del ámbito de desarrollo económico y social. Si bien se incorpora el componente territorial, este también se traduce en una debilidad del proceso puesto que de los 340 municipios y 9 gobernaciones menos del 5% de las entidades territoriales contaban con planes de ordenamiento territorial en vigencia, es mas el proceso para la mayoría de los gobiernos municipales era desconocido; el resultado es una improvisación en la orientación de la inversión publica y de las acciones en el ámbito biofísico por el simple hecho de no haberse realizado trabajo de campo para determinar las categorías de uso de suelo y sus recomendaciones por lo cual tampoco se trabajo en el componente de ocupación del territorio, la propuesta orienta la inversión en base a la actual estructura de comunidades y centros urbanos sin realizar el análisis de áreas de influencia rol de cada unidad de planificación y otros elementos fundamentales para la construcción de las redes de asentamientos humanos.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
La planificación urbana NO planificada en Bolivia (Reflexiones)
Al no existir información sectorial actualizada y desagregada por comunidades, la identificación de área potenciales para la agricultura, ganadería, construcción de complejos productivos y otros queda sin mucho respaldo técnico, los procesos que tuvieron la oportunidad de establecer procesos participativos probablemente lograron de alguna manera respaldar la estrategia; pero en la mayoría de los casos este proceso termino siendo un ejercicio de gabinete; principalmente por dos factores: plazos de formulación del PTDI (apenas un par de meses) y limitaciones del personal técnico de las instituciones responsables del proceso (gobiernos municipales y departamentales) respecto a los procesos de planificación territorial, estratégica, determinación de un sistema de indicadores y compresión y manejo de los nuevos componentes como gestión de sistemas de vida, cosmovisión entre otros. Otra de las debilidades respecto al ordenamiento territorial es que no se orienta a la categorización de centros urbano y rurales por lo tanto no se establece una jerarquía de los mismos ni se identifican o proponen los roles para cada uno de ellos; lo cual debilita la posibilidad de orientar la consolidación de una red de asentamientos humanos que promueva la inclusión social y económica articulada a la visión departamental municipal y urbana, con la que debería proyectarse la dotación y mejora de las redes de servicios básicos y sociales además de la red vial y de transporte (departamental, interdepartamental, municipal y urbano) en la búsqueda de lograr la integración física del territorio. En este proceso además de la formulación de un diagnostico y del planteamiento de metas sorprende el hecho de que no se solicito la formulación de una visión de desarrollo ni de objetivos o políticas que hacen a una planificación integral, por lo que la alineación de PTDI`s con el PDES fue relativamente sencilla; el ejercicio simplemente consistió en buscar el objetivo la meta y el resultado del PDES y a ella sumar la acción especifica del PTDI. Ello implica que la entidad territorial no llego a definir un escenario esperado, se pierde la posibilidad de enriquecer el proceso de abajo hacia arriba afectando plenamente la construcción de la imagen país dao que se pierde la lectura de las identidades regionales. Por ultimo, la planificación urbana, es nuevamente invisible como tal, en el PTDI lo que se logra es identificar y caracterizar superficialmente a la ciudad consolidada o en proceso de consolidación, no hay una planificación real tampoco un ordenamiento urbano ni siquiera se trabaja en el análisis de relacionamiento urbano - rural a pesar de que la escala lo permite, aun se trabaja como dos áreas completamente ajenas y distantes cuando la realidad muestra todo lo contrario. El componente urbano es simplemente enunciativo, pues al 2016 ni siquiera se contaban con radio urbanos homologados, estos procesos se dieron de forma paralela pero no logran articularse ni en metodología ni en enfoque. El ordenamiento territorial entre 1995 y 2005, hubieron los intentos para establecer el sistema de planificación territorial que nunca logro avances excepto los de haber generado documentos como los planes de uso de suelo y los planes de ocupación del territorio, esto debido a la poca importancia asignada al proceso como tal a pesar de haber desarrollo documentos interesantes de alta calidad técnica considerados como modelos por instancias de países vecinos. El proceso de ordenamiento territorial es una planificación de largo plazo que requiere investigación permanente por lo tanto exige contar con recursos humanos y financieros de manera permanente.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
La planificación urbana NO planificada en Bolivia (Reflexiones)
Un Plan de Ordenamiento Territorial, se constituye en un instrumento de carácter normativo, técnico, político y administrativo para la gestión del territorio es el producto de un proceso de planificación que tiene como objetivo regular el uso del suelo y orientar el proceso de ocupación del territorio tomando en cuenta las potencialidades y limitaciones de la región estudiada en los cuatro ámbitos del desarrollo (social, económico, ambiental e institucional). El OT cuenta con dos componentes: 1. El plan de uso del suelo, instrumento técnico normativo que define las categorías y subcategorías de uso del suelo, además de las reglas de intervención, reglas de uso y recomendaciones de manejo para lograr el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 2. El plan de ocupación del territorio, instrumento orientador que promueve la estructuración del territorio con una propuesta de articulación física y económica de sus las regiones en el área de estudio, la optimización de la red de centros y flujos de todas las dinámicas económico - productivas culturales y de servicios. El ordenamiento territorial debió haberse implementado con tres escalas de intervención: nacional, departamental y municipal considerando que estos planes daban el marco para trabajar de manera complementaria y articulada a los procesos de formulación de los planes de desarrollo (antes descritos), generando una especie de encadenamiento de instrumentos por ejemplo en un proceso de planificación municipal: PMOT (10 años) 1 plan
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PDM (5 años) 2 planes
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POA (1 año) 5 planes
el componente urbano en el OT no se lo trabaja en profundidad, al igual que en los sistemas antes vistos el área urbana nuevamente es absorbida por el nivel municipal razón por la que pierde relevancia en el proceso de gestión del territorio. El ordenamiento urbano requiere de la definición de uso de suelos propios del área urbana que lógicamente no son los mismos que se estudian en el nivel municipal considerando que el enfoque de este guardaba estrecha relación con el uso de suelo del área rural. En la gestión 2014, el ministerio de obras publicas, servicios y vivienda, presenta la guía técnica de ordenamiento de áreas urbanas, un año mas tarde publica otra guía denominada criterios de definición del radio o área urbana y su proceso de homologación por ultimo en el 2016 presenta la guía técnica para la delimitación y homologación de áreas urbanas. Básicamente orientan un mismo tipo de intervención, pero de ninguna manera son complementarias al punto que a momento de definir los componentes de la estructura urbana uno de los documentos habla de área intensiva y otro documento la define como área edificada Un documento orienta la identificación de áreas de expansión y demanda de suelo urbano mientras que el otro básicamente omite el proceso de análisis y ratifica y da continuidad a las áreas en proceso de consolidación. Ninguna de las tres muestra una articulación directa con la planificación municipal y el análisis urbano rural en profundidad el cual serviría para determinar áreas de influencia, rol del centro urbano y principales actividades socioeconómicas compartidas.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
La planificación urbana NO planificada en Bolivia (Reflexiones)
Se destaca la propuesta de la guía de ordenamiento urbano que da un paso mas planteando alternativas de intervención al interior de la mancha urbana respecto a los instrumentos de implementación de un plan de Ordenamiento Urbano y Territorial, los denominan Planes de Intervención Urbana (PIU), que contienen las variables mínimas a considerar en un plan de acción integral, estas van desde infraestructura vial, vivienda, equipamiento, redes de servicios básicos hasta servicios públicos. Las modalidades de los PIU son tres: -
Plan de Intervención Urbana Especial (PIUE); interviene en áreas de protección por ejemplo área patrimonial o paisajística. Plan de renovación urbana (PRU); interviene en áreas con algún grado de deterioro que requieren renovación o inclusión por ejemplo centro histórico Plan de urbanización (PU); orienta la creación de nuevas urbanizaciones habilita suelo para uso urbano.
Este documento también propone un amplio listado de normativa necesaria para orientar y apoyar el proceso de ordenamiento urbano, entre ellos reglamento de usos de suelo, el de división y partición, habilitación de suelo para uso urbano, procedimientos para la dotación de servicios básicos, cesión de suelo en favor del estado, línea municipal, regularización de asentamientos, áreas de preservación de áreas con fragilidad ecológica, áreas de riesgo, mobiliario, señalización y otros. Para finalizar, esta guía también orienta el estudio de la oferta y la demanda de suelo urbano y la planificación para la habilitación de suelo; por lo tanto regularía o controlaría el proceso de ocupación irregular y la consiguiente expansión de la mancha urbana innecesaria.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
La planificación urbana NO planificada en Bolivia (Reflexiones)
4. PARA LA REFLEXION Durante la investigación, y revisando el documento generado en el 1er. Foro urbano nacional 2018 “CIUDADES DEL FUTURO hacia la construcción de una política nacional de desarrollo integral de ciudades”, surgieron preguntas que serán expuestas a fin de orientar un momento de reflexión y/o generar debate alrededor de la necesidad de establecer mecanismos adecuados para el proceso de planificación urbana. A continuación se exponen las interrogantes: 1. Habiendo desarrollado experiencia tanto en ordenamiento territorial como en la planificación estratégica porque el SPIE no genero las condiciones apropiadas para encarar el nuevo proceso de planificación nacional. No se conto con recurso humano con las capacidades técnicas necesarias para enfrentar el desafío. 2. Cuando se institucionalizaran los procesos de planificación con recursos humanos formados y medios tecnológicos logísticos y financieros adecuados 3. La propuesta del SPIE, sin duda logra un avance, sin embargo ¿cuanto sentido tiene un proceso de planificación sin contar con información actualizada? 4. Si con el ordenamiento territorial inicialmente se establecieron criterios para la caracterización de los asentamientos humanos en función a los cuales se podían determinar si el asentamiento era urbano o no ¿porque se descartan esos criterios y se determina e instruye que todos los gobiernos municipales definan radio urbanos respondan o no a esta caracterización?. 5. ¿No es fundamental institucionalizar el proceso de Ordenamiento Territorial, como instrumento complementario de la planificación estratégica considerando los plazos diferenciados de vigencia de las propuestas? 6. ¿Cuando la planificación urbana será articulada y jerarquizada desde los instrumentos de planificación a fin de lograr intervenciones y resultados integrales para el proceso de desarrollo urbano y de inclusión social y económica?. 7. ¿La articulación urbano – rural su análisis y propuesta no es fundamental para lograr el desarrollo en el nivel local? 8. No es determinante para el proceso de gestión urbana que el gobierno local genere información estadística para alimentar un sistema nacional 9. ¿Instrumentos de apoyo a la gestión urbana como el catastro, la recuperación de plus valías y otros no debería estar normado desde el nivel nacional? 10. ¿La homologación de radio urbano sin planificación y sin criterios de ordenamiento territorial no incentiva la expansión innecesaria de las manchas urbanas? 11. ¿Cual es el rol de la academia, de los entes colegiados y de las asociaciones de municipios en el proceso de planificación y gestión urbana? ¿Cual es su aporte? 12. ¿Por qué no se promueve la investigación en el campo del urbanismo? 13. ¿No es fundamental institucionalizar mecanismos de coordinación interinstitucional para la gestión urbana y metropolitana, considerando que además de actores locales las gobernaciones también deben participar activamente al igual que el gobierno nacional? 14. ¿El diseño de normas de planificación y de las guías metodológicas no debería ser el resultado de un proceso planificado?
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS
La planificación urbana NO planificada en Bolivia (Reflexiones)
15. ¿Cuan útil es que la planificación urbana sea orientada desde el nivel nacional por tres ministerios en procesos paralelos que no necesariamente resultan ser complementarios? 16. Por ultimo, ¿el proceso de planificación urbana en Bolivia ha sido planificado? Luego de haber indagado sobre las necesidades del proceso desde diferentes puntos de vista y en diferentes momentos, se llega a la conclusión de que la planificación urbana en Bolivia no fue continua, ni planificada y que nunca ha tenido las condiciones necesarias para institucionalizarse y nunca ha sido parte de las prioridades político administrativas. Por estas razones se concluye que la planificación urbana NO fue planificada en ningún momento Este es un momento histórico en el que los profesionales, los entes colegiados, las universidades, los organismos de cooperación y los actores sociales pueden sumar aportes para apoyar al proceso; las experiencias en otros países demuestran que si es posible regular orientar administrar y gestionar el desarrollo de las ciudades independientemente el tamaño de estas. Se debe pensar de manera integral, se debe mirar el conjunto de las dinámicas que interactúan en territorio urbano y rural, de esta lectura análisis dependerán las acciones que logren resultados a favor de la población logrando ciudades y territorios sostenibles. Se propone encarar una planificación urbana que considere las siguientes variables bajo el enfoque de RED:
COMPONENTE SOCIAL:
COMPONENTE ECONOMICO:
COMPONENTE AMBIENTAL:
COMPONENTE INSTITUCIONAL: fortalecimiento
servicios básicos, servicios sociales, conectividad, movilidad urbana, cultura, valores, identidad local, vivienda unifamiliar y colectiva, equipamiento urbano, espacio publico, áreas verdes, áreas de protección, áreas de vulnerabilidad y riesgo, seguridad. bajo la perspectiva urbana y local comercio, servicios, industrias culturales, turismo, puesta en valor de valores patrimoniales, infraestructura y equipamiento productivo, productividad (transformación de materias primas), industria, complejos productivos, bajo la perspectiva urbana local y regional recursos naturales, contaminación, gestión de residuos, riesgos y vulnerabilidad ambiental, áreas de fragilidad ecológica, resiliencia y adaptación al cambio climático bajo la perspectiva urbana local y regional de capacidades técnicas y tecnológicas para liderar la gestión urbana, institucionalización de procesos, instrumentos y mecanismos para la gestión urbana, diseño e implementación de normativa urbana acorde a la realidad de cada ciudad pero en línea con los criterios nacionales y departamentales, consolidación de alianzas publico-privadas y publico-publico para la gestión urbana, implementación de mecanismos que garanticen la participación permanente de los diferentes actores públicos privados y sociales en la gestión urbana, conurbana y metropolitana.
Investigación realizada por Arq. VERONICA R. ARANDA MONTECINOS