˙1
一
公共行政的基本知識／1－1 第一章 公共行政的本質 1－3 第二章 公共行政的典範變遷 1－26
二
組織理論／2－1 第一章 傳統時期組織理論 2－3 第二章 人群關係時期組織理論 2－16 第三章 系統時期組織理論 2－30
三
組織與管理／3－1 第一章 公共組織概論 3－3 第二章 公共組織結構設計 3－15 第三章 公共組織類型 3－34 第四章 公共組織氣候與文化 3－43 第五章 公共組織衝突管理 3－55 第六章 公部門的公眾關係與行銷 3－73 第七章 公共組織的運作 3－81 第八章 行政領導的理論與實務 3－97 第九章 行政激勵的理論與實務 3－122 第十章 行政溝通的理論與實務 3－128
˙2
四
新公共行政／4－1 第一章 公共行政的價值 4－3 第二章 公共利益的研究 4－17 第三章 明諾布魯克與黑堡觀點 4－29 第四章 行政國的研究 4－51 第五章 行政倫理與行政責任 4－61 第六章 公共行政重要論題 4－82
五
公共管理／5－1 第 一 章 公共管理的發展 5－3 第 二 章 新公共管理的政府再造 5－12 第 三 章 企業化政府 5－19 第 四 章 新公共服務理念 5－27 第 五 章 民主政府的治理模式 5－35 第 六 章 民營化研究 5－51 第 七 章 全面品質管理 5－60 第 八 章 績效管理 5－65 第 九 章 組織再造 5－72 第 十 章 非營利組織 5－75 第十一章 組織發展與組織學習 5－94 第十二章 公部門知識經濟與知識管理 5－103 第十三章 危機管理 5－110 第十四章 府際關係與府際管理 5－117
˙3
第十五章 全球化與公共行政 5－122
六
公共政策／6－1
七
比較公共行政／7－1
八
公務人力資源管理／8－1
九
政府財務資源管理／9－1
十
公務管理／10－1
第一章˙公共行政的本質
1－3
第一章
公共行政的本質 1 由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即「政治觀點」 ，經歷「管理觀點」，「公共政策觀點」，「公共性觀點」。試說明其個 別之意涵。
必
勝
訣
公共行政的意義 行政就是公務的推行，舉凡政府機關或公務機構的業務，如何使之有效推 行，即是行政。 公共行政之研究範圍的發展 政治觀點：以國家功能區分：三權分立為基礎；政治與行政分立為 基礎。 管理觀點：此觀點係引用工商企業界之「科學管理」，強調利潤及成本 觀念，使政府效率提高。 公共政策觀點：「政策問題之認定」、「政策規劃」、「政策合法化」 、「政策執行」、「政策評估」等。 公共性觀點：公共性就是彰顯公益、實踐公共目的，並積極負責的特性 ，此特性使公共行政學科擺脫被譏為「借用科學」。 公共行政核心的觀點 在民主體制運作中，行政應具有「效率」、「回應」及「前瞻」三種角色 功能。
公共行政的本質 由於公共行政學主要係研究行政相關理論與實務的學科，所以在界定行政學 之前，必須先對「行政」一詞的意義加以解釋。張潤書教授認為，「行政」 就是公務的推行，舉凡政府機關或公務機構的業務，如何使之有效推行，即
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第一篇˙公共行政的基本知識
是行政。
公共行政之研究範圍的發展 由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即有最初的「政治 觀點」，經歷「管理觀點」，到「公共政策觀點」，以迄最近所謂的「公共 性觀點」。茲就這四種觀點分別說明如下： 政治觀點： 係以國家功能的區分為其界定的觀點，又可分為二派： 「三權分立」為基礎：認為行政是「政府組織的分工」、「政治權力的 運用」，如魏勞畢（W. F. Willoughby）說的：「政府行政部門所管轄 的事務。」以及我國《辭源》謂：「凡國家立法、司法以外的政務總稱 為行政。」惟此派看法，行政僅是專門研究「行政院」的學問，難免過 於狹隘。 政治與行政分立為基礎：這一派以古德諾（F. J. Goodnow）為主，他認 為：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」因此，古德 諾認為政治與行政是可以分開的。 管理觀點： 此觀點係引用工商企業界之「科學管理」，強調利潤及成本觀念，使政府 效率提高，主要學說如下： 費堯（H. Fayol）：以費堯所說的：「行政就是計畫（To Plan）、組織 （To Organize）、領導（To Command）、協調（To Coordinate）及考 核監督（To Control）等五大項目構成之功能表現。」 古立克（L. H. Gulick）：以古立克所創造的「POSDCORB」一字來說 明行政，它代表了七個內容：「Planning」（規劃）、「Organizing」（ 建立合理的組織）、「Staffing」（選拔及有效管理組織人員）、「 Directing」（正確的領導）、「Coordinating」（協調）、「Reporting」 （報告）、「Budgeting」（預算之編列及管制）等七大項目構成之功 能表現。 公共政策觀點： 政策規劃與執行的過程：公共政策的界說正是為了回應「民主政策科學 」的理論，因此政府是政策的釐定者與執行者，而為政策的規劃與執行 的結果之一連串過程，就是行政。 政策分析的基本架構：林水波、張世賢合著《公共政策》一書，認為政
第一章˙公共行政的本質
1－5
策分析的 基本架構分為五個步驟：「政策問題之認定」、「政策規劃 」、「政策合法化」、「政策執行」、「政策評估」等。 公共性觀點： 所謂「公共性」（Publicness）的觀點，與 1968 年美國發展的「新公共行 政運動」有著密不可分關係，以「公共性」做為公共行政的主要特性，在 於公共行政為公共福祉與公共利益服務，其目標在實現公共目的，所以公 共性指的就是公共行為彰顯公益、實踐公共目的，並積極負責的一種特性 。這項特性使得行政學科、專業與實務更具「正當性」，並可擺脫被譏為 「行政學是借取其他學科成果的學問」。
公共行政現代核心的觀點─「效率」、「回應」及「前瞻」 綜上所述，在民主體制運作中，行政應具有「效率」、「回應」及「前瞻」 三種角色功能，並且可以將行政的涵義歸納如下： 與公共有關的事務，須由政府或公共團體來處理。 涉及政府部門的組織與人員。 政策的形成、執行與評估。 運用管理的方法（計畫、組織、領導、溝通、協調、控制等）以完成政府 機關（構）的任務與使命。 以公法為基礎的管理藝術。 以達成公共福祉與公共利益為目的。
2 羅聖朋（Rosenbloom）在其《公共行政：管理、政治與法律在公部門中的 瞭解》一書中，將公共行政者界定為：「使用管理、政治和法律的理論與 過程，以實現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體或部分提供管 制與服務。」夏福利（Shafritz）與羅素（Russell）延續了羅聖朋的觀點 ，再加上了「職業觀點」的主張。試簡要說明其意涵。
必
勝
訣
公共行政學研究的歷史發展 羅聖朋將公共行政界定為：「使用管理、政治和法律的理論與過程，以實 現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體或部分提供管制與服務。
1－6
第一篇˙公共行政的基本知識
」可謂對公共行政最為貼切的研究途徑。 從管理、政治、法律、職業四個觀點界定公共行政 管理觀點的公共行政：公共行政涉及政府中行政部門的作為；公共 行政是管理專業；公共行政是種官樣文章的米老鼠；公共行為是種 藝術。 法律觀點的公共行政：公共行政是指法律運作；公共行政是種管制 ；公共行政為國王的恩典；公共行政是盜竊的行為。 政治觀點的公共行政：公共行政是指政府的作為；涉及直接和間接 向民眾提供服務；為公共政策制定循環的階段；公共行政旨在提供 公共財。 職業觀點的公共行政：公共行政是職業類別；公共行政是文稿競賽 ；公共行政是行動中的理想主義；公共行政是種學術領域；公共 行政是專業活動。 公共行政與人類社會生活的關聯性 如果政府在政策制定與執行時，如「災後重建議題」等公共議題，能秉持 這四個觀點全觀性探究，當能成為「責任政府」的理想目標。
公共行政學研究途徑 行政學在各種學科與潮流的衝擊影響下，發展為一門相當獨立、自主性的學 科，也有相當多元途徑的發展。早期以威爾遜（W. Wilson）倡導追求效率 行政的「管理觀點」，至 1970 年以後開始著重「政治觀點」、「法律觀點 」及「職業觀點」，強調回應性、代表性，以及對人權的保護等專業倫理。 就羅聖朋（D. H. Rosenbloom）的學說不難得知，公共行政乃使用「管理」 、「法律」、「政治」三個研究途徑，惟夏福利（J. M. Shafritz）與羅素（E. W. Russell）延續其觀點並加上「職業」的觀點，以使公共行政研究途徑更 為周延。
從管理、政治、法律、職業四個觀點界定公共行政 管理觀點的公共行政： 管理觀點使行政學從政治學獨立出來，主要強調： 公共行政涉及政府中行政部門的作為：如同古德諾（F. J. Goodnow）所 言：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」
第一章˙公共行政的本質
1－7
公共行政是管理專業：一般行政的工作會落在中、高階層管理者的身上 ，因此公共行政必須具備管理經營的專業知能。 公共行政是種官樣文章的米老鼠：公共行政過份拘泥或慣例，此意味著 公共行政為「官樣文章」（Red Tape）。 公共行為是種藝術，非科學：要想成為良好的管理專業者，不僅要學習 管理知識，還需具備管理的修練。 法律觀點的公共行政： 此觀點旨在實踐保障人權，因此公共行政必須踐行法律的程序： 公共行政是指法律運作：公共行政主要是執行國會通過的法律，並交由 行政機關執行，且法院具有「司法審查制」加以制衡。 公共行政是種管制：管制是政府最古老的功能之一，政府管制無所不在 ，包括從出生至死亡，都無法脫離行政的管制。 公共行政為國王的恩典：公共行政最早的意義是指國王的恩賜，可比擬 為現代政府提供之社會福利政策及其他的公共服務。 公共行政是盜竊的行為：公共政策代表著社會資源的重分配，其目標是 將某些人口的權利義務轉嫁給另一些人口使用或負擔。 政治觀點的公共行政： 公共行政受後現代主義的影響，主張「回應性」及「代表性」： 公共行政是指政府的作為：公共行政涵蓋了行政、立法、司法、監察、 考試等五個部門的功能，性質複雜又多元。 涉及直接和間接向民眾提供服務：除由政府機關本身提供的公共服務外 ，有時亦會委託民間機構或非營利組織代為執行。 為公共政策制定循環的階段：強調政策制定的民主過程，以執行公共利 益。 公共行政旨在提供公共財：關係到全體民眾福祉的基礎建設。如國防、 外交、治安、清新空氣、公共工程及清澈水源。 職業觀點的公共行政： 公共行政應具備「專業倫理」精神，追求理論與實際的實踐： 公共行政是職業類別：公共行政從業人員宛如醫生、會計師、木匠一樣 ，屬於專門職業者性質，提供服務給社會大眾。 公共行政是文稿競賽：行政人員研究發展的寫作能力是所有行政組織所 強調的。
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第一篇˙公共行政的基本知識
公共行政是行動中的理想主義：理想的公共行政並不侷限於個人利益的 考量，而是糾結眾人之意志，以達成公共利益的志業。 公共行政是種學術領域：涵蓋政治學、社會學、經濟學、管理學、心理 學、文化、法律等知識，因此成為一門正統的學科。 公共行政是專業活動：包括具備一種規範行為的期望和倫理典則、以服 務為導向、具備專業決策的自主性等特性。
公共行政與人類社會生活的關聯性 綜上所述，突顯下列四點：「以法定權限為基礎的法律界說」、「著重公共 政策及其管理的政治運作」、「力行政策執行的管理經營」、「履行責任的 職業理想主義」。如果政府在政策制定與執行時，如「災後重建議題」、「 振興經濟方案議題」、「節能減碳議題」上，能秉持這四個觀點全觀性探究 ，當能成為「責任政府」的理想目標。
3 請說明公共行政學的特性？以及研究目的主要為何？
必
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傳統的研究方法著重於科學的研究途徑；惟 1970 年後，公共行政開始 重建公共性的哲學。 行政學的特性 行政學具方法性、工具性；行政學具系統性、組織性；行政學具客 觀性、實際性；行政學具創新性、進步性；行政學具綜合性、科際性 ；行政學是正義的、公平的。 公共行政學研究目的 提高行政效率（效果）： 就技術與經濟的觀點看：凡是能夠以最少的「投入」獲得最大的「產 出」者，就是效率。 就管理與計畫的觀點看：凡是能按照機關或組織原訂的計畫完全促成 其實現者，就是效率。 就組織與系統的觀點看：現代組織理論是採開放系統的理論觀念，更 要顧及對社會的貢獻（價值）。
第一章˙公共行政的本質
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促進行政的現代化： 科學化：以科學方法的可靠性、正確性、客觀性、驗證性及系統性等 為基礎，去除先入為主的觀念來推動行政事務。 制度化：政府及公務人員在推行政務或執行業務時，皆有法令規章及 標準為依據，不能隨心所欲、為所欲為，亦無特權。 民主化：政府所應追求的目標。主要表現在兩方面，現代國家表現出 開放性、人民參與平等性與多元性等特徵。 專業化：現代行政日趨複雜，公務員須由有專門知識的人來擔任，。 適應性：公務員必須有公僕的觀念，不應以官員自居，也不可以有「 推、拖、拉」的作風。 效率性：政府的效率一定可以提高，也就是說，一個有能的政府，各 種計畫皆能夠完全實現。 培養行政通才：需具備廣博的知識、平衡的思想、遠大的眼光、領導協 調的能力。並透過科際整合，接受行政學之教育的方法培養。 促進公平與正義的社會：公共行政更重要的是增進公部門的服務對象， 為全民大眾謀福祉與利益，以公平 、正義為目的，尚要考慮到弱勢團 體之照顧。
行政學經過百餘年的發展後，其內容相當豐富，且受到工業化、現代化的 影響，其研究方法與途徑更是日新月異在進步。傳統的研究方法著重於科學的 研究途徑；惟 1970 年後，社會科學朝向後工業化及後現代化的思潮影響，公 共行政開始重建公共性的哲學，以人文主義的研究法為主。本文就兩者不同途 徑做比較說明，以明瞭行政學的特性與目的。
行政學的特性 張潤書教授認為行政學是對行政現象與事實做有組織、有計畫的科學研究， 其具有六大特性： 行政學具方法性、工具性： 行政學是就複雜的行政現象與事實，探尋共通的條理與法則，以此條理及 法則做為處理機關業務及解決機關問題的工具，也就是所謂的「執簡以馭 繁，據一以止亂」。 行政學具系統性、組織性：
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第一篇˙公共行政的基本知識
行政學以科學的方法為基礎，對各種行政現象與事實做系統性與組織性的 觀察、實驗、比較、分析及研究所得的系統知識。例如：以社會調查、個 案分析、統計方法及實地實驗來研究行政現象。 行政學具客觀性、實際性： 行政學所研究的現象與事實多為各機關最常見的問題，所提的解決之道也 大多經過詳盡的分析與客觀的印證，所以行政學是一門實際可行的學科。 行政學具創新性、進步性： 行政學所採用的理論、法則、方法等，必須不斷的創新改進，才能有效解 決各種問題。 行政學具綜合性、科際性： 研究行政現象與事實須採取全方位的觀點，並擷取各種學科的理論與方法 作為基礎。例如：政治學、心理學、法律學、人類學、統計學、經濟學、 管理科學、歷史學及倫理學等。 行政學是正義的、公平的： 行政學所追求的目的，是在求公共利益與全民福祉的充分實現，其所運用 的手段，是為達成此等目的所設計。在行政學的發展過程中雖十分強調效 率，但其最終目標還是在求公共目的的達成。
公共行政學研究目的 茲將其目的分成下列四點說明： 提高行政效率（效果）： 所謂效率，是指運用資源的程度與能力；效果，則為達成目標的程度。欲 衡量行政效率，可從三種觀點來衡量： 就技術與經濟的觀點看：凡是能夠以最少的「投入」獲得最大的「產出 」者，就是效率。譬如：修路、造橋、蓋房等，皆可用此等標準來衡量 ，計算一下用了多少錢、多少人力、物力及時間等。 就管理與計畫的觀點看：凡是能按照機關或組織原訂的計畫完全促成其 實現者，就是效率；或者在既定情境下作最佳的抉擇，能夠及時而有效 的解決問題或困難者。 就組織與系統的觀點看：現代組織理論是採開放系統的理論觀念，因此 對於效率的解釋又有了更高的層面，所以效率不只是達成組織的目標， 而且更要顧及對社會的貢獻（價值）。此外，組織是與外在環境保持互 動的體系。