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憲法緒論˙001 第一章 進入憲法世界的必備基礎知識 003 第二章 憲法之基本概念 014 第三章 憲法變遷與修改 028 第四章 中華民國制憲史 046 第五章 憲法之基本原則 058 第六章 憲法前言與總綱 112 第七章 違憲審查制度概說 120 考題演練 139
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基本權利˙159 第一章 基本權利總論 161 第二章 平等權 186 第三章 自由權 208 第四章 受益權 261 第五章 參政權 299 第六章 概括基本權 313 第七章 人民之義務與國家賠償 327 考題演練 341
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政府組織˙393 第一章 政府組織總論 395 第二章 總統 404 第三章 行政 424 第四章 立法 434 第五章 司法 460 第六章 考試 483 第七章 監察 490 考題演練 501
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地方自治˙547
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基本國策˙585
考題演練 577
考題演練 594
附錄：憲法上各項重要程序圖示 601
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進入憲法世界的 必備基礎知識
第一節 國家之意義 第二節 現代國家的存立基礎 第三節 主權概論 壹、主權之意義 貳、主權之發展史─主權之歸屬問題 第四節 人權保障與權力分立 壹、基本權利的起源 貳、權力分立─分工與制衡 參、憲法的中心思想─人權保障與權力分立之關係 肆、三權憲法還是五權憲法？ 伍、民主正當性的問題
在正式進入憲法的世界之前，有一些基本的觀念需要各位讀者加以 記憶與熟稔，這些觀念的釐清將大大有助於讀者後續憲法的學習，也可 以說這些觀念是貫穿整部憲法的精神所在。因此本章的內容雖然鮮少直 接成為考題，也沒有任何一本教科書或參考書會在一開頭就撰寫這些內 容，但為了讓讀者後續學習較為順利，以及筆者與讀者們的溝通能夠沒 有障礙，特別在這裡端上了小菜一碟讓各位品嘗。而關於本章的重點， 簡單的提示如下，也請諸位讀者們念完本章內容後回來對照這些重點提 示，看看能不能用自己的話講解一次給自己聽，如果都沒有障礙的話， 恭喜你！本章精髓已經能夠掌握，離上榜又更進一步囉。如果有障礙的 話，建議再回內文把相關內容融會貫通一番喔！
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壹 憲法緒論
一、國家的要件？ 二、主權的意義與學說演變？ 三、主權的特性？ 四、一部法律被稱為憲法的資格？ 五、基本權利最初的功能與主要特性？ 六、權力分立的功能？ 七、三權憲法還是五權憲法？ 八、民主正當性的意義與類型？
第一節 國家之意義 雖然國家的意義，於不同學科有不同的定義，政治學上之國家必須具有主 權、人民以及領土三個要素，而國際公法上之國家，則必須具備常住的人民、 確定的領土、有效的政府以及主權獨立和具有與他國交往或建立法律關係之能 力。不過綜合上述定義後，其實所謂的國家，必須具有如下三點特徵1： 一、擁有主權，且行使主權時是獨立的，而藉由此主權並擁有一個不受外國管 轄之「政府」。 二、有一群為共同目的而結合起來的「人民」。 三、佔有一定地域而成為人民之住所。
第二節 現代國家的存立基礎 現代民主國家存立的基礎是來自於被統治人民的同意，一個民主國家透過 了憲法來組織國家，並且經由選舉制度使得被統治的國民有定期表達出其接受 統治的意思，因此也可以說是憲法使得國家統治有了合理化的基礎，而藉由定 期的選舉使得國家統治可以持續的獲得支持。所以一般認為，若缺乏了定期的 民主選舉，人民就無法掌控主權，而一旦無法掌控主權，縱使有憲法之制定，
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李惠宗，憲法要義，元照，2012 年 9 月，頁 4 以下。
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亦非屬憲政國家，民主國家的價值就將淪為空談2。 也因此，現代國家的憲法必須要有人民權利保障及國家權限分配與運作之 規定，這也就是說一部法律有資格被稱為憲法，必須要具備了基本人權保障及 政府組織權限分配與運作之規範。而我國憲法於第二章規定人民基本權利之保 障、第三章以下則分別就國民大會等政府組織之權限分配與運作加以規範，從 而我國憲法當然有資格被稱為憲法。 至於選舉制度之目的既然在確保人民的意志得以被聽見，所以選舉制度應 進一步保障選舉之自由與平等，並保障政治意念之反對言論與結社自由。更重 要的是，國家必須確保選舉制度可以確實落實國家意志由下而上的形成過程3 。
第三節 主權概論 壹 主權之意義 主權一詞源自於拉丁文 Superanus，本義是較高之意思，不過後來轉化為 最高之意，因此一般認為，主權係指國家對內享有最高且絕對之支配力，對外 則必須要能保持獨立自主之地位，亦即主權係指國家自主自決之最高權力。
這裡請讀者一定要特別記憶，主權至少是對內具有最高性，對外具有排他性的。意思是說在某個 特定國家之內並沒有其他權力比主權來得更高，而在這個國家又因為他擁有主權的關係，所以對 外可以排除其他國家的干涉，例如我們常聽到的「不干涉他國內政」的國際法原則，就是因為主 權的關係。所以其實讀者也可以想一想，我們常常在進行的保釣運動，每每前進釣魚臺之後，特 別是在進入釣魚臺三海浬的範圍內就被日本當局驅逐，這樣的行為是在行使我國主權，還是在幫 助他國行使（證明）主權？
雖然主權的意義如上述，不過學者認為，從主權的發展史來觀察，主權這 個名詞可以代表三種意義4： 一、指國家權力本身，即立法、行政與司法所行使的統治權。 二、指國家權力的特性，即上述的對內最高性，對外排他性。 三、指國家意志的最高決定權。
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李惠宗，憲法要義，元照，2012 年 9 月，頁 5。
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李惠宗，憲法要義，元照，2012 年 9 月，頁 6。
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楊永明，國際法中主權概念的地位與演變，臺大法學論叢，第 25 卷第 4 期，1996 年 7 月，頁 77 以下。
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壹 憲法緒論
貳 主權之發展史─主權之歸屬問題 所謂主權的發展史，即是在談論主權到底屬於誰的問題。在歷史上面，有 下述四種不同的見解5：
一、君主主權說 此說認為國家權力屬於君主一人，因此主權 當然屬於該國之君主，也就是所謂「朕即國家」 的概念，為布丹、霍布斯等所提倡。
請讀者特別記住最早提出主 權理論者，為布丹（Jean Bodin），其提倡君主主權論。
二、議會主權說 此說盛行於 19 世紀之英國，其認為議會有最高立法權，故主權屬於議會 ，為英國學者奧斯丁所倡。
三、國家主權說 此說認為國家為一個法人，主權即為國家此一法人所有，為德國黑格爾所 主張。
四、國民主權說 此說起源於基本人權萌芽的 17、18 世紀， 此說認為主權屬於全體國民，為盧梭所主張。 上面這四種學說有個特點，前三說是將主權 的歸屬與行使合一，也就是在他們的想法裡，誰 擁有主權，就該由誰來行使；但國民主權說則是 將主權的擁有者與主權的行使者分開來看待，原 則上人民擁有主權，但是交由國家來行使，所以 此說讓國家的權力行使有了正當性的基礎，從而 國民主權說為現代民主國家所採，不過此時就來 到了人民該怎麼樣去行使主權的問題。
一般來講，現代民主國家行 使主權的方式有四種：憲 法制定權及修憲權；公民投票 ；選舉制度；委託國家權力 行使。關於、、本書將於 後續說明，這裡要特別交代的觀 念是有關「委託國家權力行使」 方面，這個是指作為主權主體的 國民，透過憲法的規定，被擬制 為將國家權力委託不同的國家機 關來行使，也因此，在我國主權 乃分別透過憲法委託給國家最高 的行政、立法及司法機關來加以 行使。
第四節 人權保障與權力分立
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綜合整理自李惠宗，憲法要義，元照，2012 年 9 月，頁 6；呂炳寬、項程華、楊智傑合 著，中華民國憲法精義，五南，2011 年 10 月。
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壹 基本權利的起源 其實整部憲法的中心思想，都在於人民權利的確保，若就整部憲法法典的 編排來看，第一章總綱在確立憲法的一些基本價值，而第二章即規範人民的基 本權利，也就是我們所熟知的基本權，雖然基本權的分類於 1970 年代後有所 謂三代人權的分階段發展，不過其實不論是那個時代所發展或注重的基本權， 最重要的功能，就是在避免來自於國家的公權力侵害，這其實是個隨時代演進 的故事發展。簡單來說，基本權的相關規定之所以要被放入憲法裡，那是因為 早期在沒有國家的時代，人民對於侵害個人權利的行為是採取所謂自力救濟的 方式，試想，如果你的錢被人偷了而這時候因為沒有國家出來幫你主持公道， 你會怎麼做？是不是想辦法就算揍這個人也想要把錢拿回來？不過這常引起相 當大的紛爭，甚至有時候對方勢力極為龐大的時候，錢也拿不回來。所以人民 就想著那不然來組織團體好了（當然這裡還有為了避免外族侵略所自然而然形 成的因素在），起碼可以防衛自己所在群體的權利，於是就組成了部落，而部 落在經歷一段時間的演變，就變成了城邦，之後再形成帝國，然後才逐漸轉變 為現代國家。 從上述的過程裡我們可以清楚的看到，國家演變以及形成的過程及其所負 有的最初義務─保障人民的權利不被他人干涉或侵害，於是在這個前提之下， 國家就有了合法行使武力等公權力來維護社會秩序的權力，這裡也就是夜警國 家的雛形。簡單來說，在這個時期的人民心裡想的是，我把我的權力全部交予 國家好了，讓國家來幫我維持社會秩序，這樣我也不會怕別人的侵害了。 不過上述想法正是影響到基本權被訂入憲法的重要關鍵。怎麼說呢？因為 人民如果把所有的權力都交給了國家來行使，然 後國家有軍隊有警察有武器等強而有力的工具， 這時如果國家反過來侵害人民的時候，怎麼辦？ 也正因為有上述的顧慮，所以聰明的人民就想到 了一個辦法，那就是我們來制定一部法律作為約 束國家以及指導國家行為的根本大法好了（這部
這也就是為什麼每次談到憲 法的時候，大家都喜歡說， 憲法是一國之內最高的法秩序， 其具有規範約束以及指導國家行 為的功能，是一部具根本性而不 容任意變動的法規範。（亦可參 考釋字 499 號解釋，詳後述）
法律就是憲法），然後我們只要在這部法律裡面 寫清楚人民有那些根本性的權利，是最基本的權
所以才被稱作「基本」權。
利，不容國家來任意侵害，這時候國家機關不管 做什麼行為，原則上都會有這個基本權當界限了，這也就是基本權的由來。也 正因基本權最初的功用，是希望做為人民權利的護身符，是用來拘束與對抗國
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家的，所以憲法學者才會說，基本權有一個很重 要的特性，即「基本權的對抗國家性」，因此兩 個私人之間，並無法援引基本權的規定相互對抗。
請讀者一定一定千萬千萬要 熟記這個概念阿！！後面我 們還會用到。
而近代學者在解釋國家的起源與國家權力的 來源時，莫不提及《社會契約論》 （法語：Du Contrat Social，又譯為《民約論》，或稱《政治權利原 理》）是法國思想家盧梭於 1762 年寫成的一本 書。其最根本的想法就是，現代國家之所以有統 治權力，乃是因為來自於人民與國家簽的一種想 像的契約，而這個契約的內容，就是每一個社會
不過若是在兩個私人的基本 權利相衝突的時候，原則上 還是有解的，憲法上有所謂「基 本權的間接第三人效力理論」來 解決這個問題。這裡只需先有個 印象就好了，詳細內容我們後面 還會複習與介紹。
成員放棄本身的「自然權利」，以換取法律之下的新權利。而這個理論剛好可 以用來解釋上面我們講的整個故事。 所以綜合上面的論述可知，憲法第二章所規範的人民之基本權利，正是對 於人權保障最直接性的規範。
貳 權力分立─分工與制衡 前面曾經提過，一部法律有資格被稱為憲法，必須要擁有基本權與政府組 織這兩個最基本的部分，而我國憲法對於政府組織的規範則分別從第三章國民 大會開始，接著依序於第四章規範總統、第五章規範行政、第六章規範立法、 第七章規範司法、第八章規範考試、第九章規範監察，對於中央的所有政府組 織以及權力運作均設有規範，而這些政府組織的規範設計，以及相關權力的運 作，其實都是圍繞著權力分立這個思想做設計的。
舉例來說，行政院及其底下機關從事行政工作的時候勢必要花到國家的錢，也就是人民辛苦的納 稅血汗錢，既然是辛苦的血汗錢，當然是不能夠讓行政機關隨便亂花，所以我們就希望有個人能 夠來幫我們監督，那在中央各機關當中，最能夠代表民意的當然就是我們選出來的立法者，也因 此憲法§59 規定行政院應於會計年度開始三個月前，將下年度的預算案提出於立法院。立法院 則依憲法§63 的規定有議決預算案的權限。
一般當我們論述到權力分立這個概念的時候 ，必定會提及的是所謂的分工與制衡，這也是權 力分立概念所想要達成的中心思想。就分工的部
請以後看到權力分立，就要 立馬反射出「分工與制衡」 這五個關鍵字喔。
分來說，當我們在進行國家事務的分配時，我們 會先思考這件事情的本質，然後再看看個別組織的功能特性，再交由我們所認 為能夠最適合妥善處理這件事情的機關來處理，以達到國家事務都能夠盡可能 在下頁
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正確有效率處理的目的。所以這裡的關鍵就在於各個權力他們本質與功能到底 是什麼？因為只有在正確瞭解各該權力的本質與功能才能夠進行妥適的分配。
舉例來說，如果今天家裡要大掃除而進行工作的分配，那麼最高的那個人通常負責擦天花板，比 較矮的可能就負責拖地，力氣大的人則負責搬東西等。我們在進行分工的時候，我們所想的，不 就是先「思考這件家事的本質，然後再看看個人的功能特性，再交由我們所認為能夠最適合妥善 處理這件事情的人來處理，以達到家事都能夠盡可能正確有效率處理的目的」嗎？
而一般來說，行政權所適合執行的，通常是 高度的技術性以及專業性的事項；立法權則適合 從事需要高度民意背景支持的事務；至於司法權 則是扮演著中立第三者的仲裁角色，且通常是做 為人民權利的最後一道防線，並且是不告不理、
三權的權力本質與適合從事 的事務請一定要熟記，因為 這會是後續讀通政府組織的最重 要基礎，當然也是考試猜答案所 必備的技巧之一。
告即應理的被動性角色。舉例來說，國家預算的執行，要把錢花在那個建設上 ，就是一種高度技術性與專業性的考量，不過在花人民的錢之前就必須要有人 民的代表來把關，所以要有高度民意背景支持的立法者來審預算。又或者是當 人民的權力被立法者所通過的惡法所侵害時，這時候就要交由權利救濟的最後 一道防線，同時又身為人民權利守護者的中立第三人─司法權，來加以救濟， 因此人民在經過一定的程序之後，就可以聲請大法官解釋，進而宣告立法者所 制訂通過的惡法違憲。從上面舉的兩個例子讀者應該可以清楚的知道，這些就 是所謂的分工，也就是學者所提倡的「機關功能最適理論」。實際上，憲法的 相關制度設計某程度上也是圍繞著分工的方式在設計。 至於制衡，就是為了避免一權過度極端發展可能造成的對於其他權力的侵 蝕，簡言之，就是在避免一權獨大。這裡有個故事必須先跟各位讀者說明，而 這個故事同時是影響我國憲法與行政法發展的重要故事。因為我國的法律大多 是繼受自德國法，有些則是因日本繼受德國法，而我國又繼受日本法輾轉而來 的。至於想到德國，相信讀者應該也會自然的聯 想到一個人，沒錯！就是希特勒。這個人在德國 被當作很可怕的人，因為他讓德國經歷了二戰的
好啦，我自以為你們有想到… …。
挫敗，畢竟德國人為了重建也是歷經了相當漫長的時間以及付出了相當慘痛的 代價。而綜觀希特勒當初奪權的過程，就是藉著控制行政權，讓其獨大之後， 再迫使德國議會修憲改變整個憲政體制，進而達到其獨裁的目的。因此二戰後 的德國，相當害怕再有希特勒這樣的人出現，藉由把持特定權力，讓這個被他 所把持的權力獨大後，再去破壞與侵蝕或架空其他權力，儼然變成「希特勒二 在下頁
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世」，所以對於各個權力的平衡，他們自然是特別的重視。而我國憲法就是繼 受自這樣背景的德國，所以自然也有著許多制衡的規定，例如：立法院可以對 行政院提出不信任案（倒閣）、行政院長也可以在被提不信任案之後呈請總統 解散國會。所以我們也可以這樣理解，其實所謂的制衡就是各個權力用來對抗 彼此的武器，這些武器都會是考試的重點，請各位於研讀後續章節時，務必要 熟稔。
其實應該有讀者聽過，考題偶爾也會出，也就是被納粹政權破棄的憲法，即為「威瑪憲法」，被 世界各國公認是目前人類史上寫得最好的一部憲法，只可惜再好的憲法在有心人士的操弄之下， 還是可能受到破棄。也因此德國人特別重視權力分立的重要，也特別認為破壞民主的人是不能忍 受的，所以在修憲有無界限的爭論時，德國人特別強調修憲要有界限，不然如果希特勒二世再透 過修憲把他們的國家變成獨裁納粹二代政權之後，發動第三次大戰，又把他們變成戰敗國怎麼辦 ？─所以其實就是個「一朝被蛇咬，十年怕草繩」的傑摩尼（Germany）的故事。
參 憲法的中心思想─人權保障與權力分立之關係 在簡單介紹完基本權利的起源與權力分立的功用之後，我們要來談談這兩 者之間的關係。其實最簡單的說法是，人權保障就是我們的目的，也是憲法的 價值所在，至於權力如何分工與制衡，則是我們的手段，也就是不管權力分立 的相關制度我們要怎麼設計，他都只是用來實現人權保障的方法而已，本身不 帶有任何的目的在。
相信有接觸過憲法的讀者都知道，憲法很喜歡強調手段與目的，但到底什麼是手段什麼是目的， 相信困擾不少讀者。舉個例子來說，我們想去日本玩，這是我們的目的，而我們可以採取的手段 （方法）有很多種，可以坐飛機、坐麗星郵輪、也可以自己划船、自己游泳、或者是請魯夫開黃 金梅利號載你去（喂~~）等等……，方法非常多種，但是一般我們都會選擇最有效率或者說最適 合的手段來達成這個目的。所以我們也可以發現，實現特定目的之手段（方法）可以有很多種， 也沒有絕對的對錯，但可能只有一種是多數人認為比較適合的，這個多數人認為比較適合的，就 是我們在憲法上認為與目的達成最具有關聯性的手段了。
所以整部憲法其實都是圍繞著我們要怎麼保 證人民權利而設計的。
肆 三權憲法還是五權憲法？
當然這也是憲法與行政法的 共通特色之一。即以人權保 障為目的。
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雖然大家都知道五權憲法為國父 孫中山先 生「兄弟所獨創」。但是在歷經時代的演變之後 ，我們這些國父的後人似乎有點「背骨」（臺語 ）。自從我國經歷了七次修憲之後，現在我國到 底是五權憲法還是三權憲法？相信有稍微接觸過
好！我暴露出年紀了 XD， 不過這其實是考題啦，五權 憲法是我國的驕傲，是我國獨步 全球的創舉，也煩請記得只有我 國是五權憲法。
憲法的讀者應該都很清楚了，五權憲法係指我國中央政府體制有行政、立法、 司法、考試及監察五個權力，而西方世界所謂的三權憲法則是有行政、立法以 及司法，換言之，考試以及監察是我國所獨創的。但是真的是我國所獨創的嗎 ？其實也不然。與其說獨創，倒不如說是制憲者把他從西方世界三權分立的架 構給獨立出來了。以下本書要來進行論證了，這同時也是考試上的一大重點， 百考不厭，請熟記了。 首先，就考試權而言，讀者可以先想想，國外有沒有考試的這個制度，也 就是國外有沒有考公務員這回事？好～答案很清楚了，相信喜歡看韓劇的應該 都有看過檢察官公主這部韓劇吧？恩，好吧，反韓也沒關係，但應該有看過 HERO 或者是司法研習八人組這兩部日劇吧？恩 ，好吧，都沒看過也沒關係。不過這些劇的男女
好啦，我承認我有點宅。
主角，無論是檢察官、法官或者是檢察事務官的 角色，不都是經歷過嚴峻的國家考試制度然後成為上述這些角色的嗎？也就是 在國外要當公務員，當然也是要考試的喔，那國外放在那個權力之下？相信聰 明的讀者應該已經猜到了，就是行政權，所以考試權本質上就是在從事行政權 沒錯，在西方世界的三權分立架構下，是屬於行政權。 再來我們談談監察權，監察權在我國主要負責從事的工作就是彈劾、糾正 與糾舉，我們先不論這些權力到底都在講些什麼（之後當然會詳細介紹），就 請讀者想想五路追殺前檢察總長黃世銘濫權監聽的事件，裡面是不是有一路是 監察權？又或者是在有公務人員貪污的時候，監察權是不是也會發動呢？那這 跟檢察官代表司法權在行使追訴權的時候，也就是在查公務員是否有貪污瀆職 的時候像不像呢？相信聰明的讀者們心裡的 答案應該是肯定的，也就是說，監察權的作 用本身，具有所謂類似司法權的性格，因此 一般學者稱其為「準司法權」的性質。 綜上所述，其實我國雖然號稱五權分立 ，實際上其實跟西方世界所謂的三權分立也 相去不遠，也正因如此，在我國憲政體制上
這裡幫讀者整理一些考試上的重 點，請加以記憶。 考試權，本質上是「行政權」，起 源於中國的「科舉制度」。 監察權，本質上是「準司法權」， 同樣是源於中國的「御史大夫制度 」。 （所以是國外抄我們的喔，難得可以 得意一下 XD）
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壹 憲法緒論
所處理的，大多也是三權之間的問題。
伍 民主正當性的問題 所謂的民主正當性，也可以理解成統治權的合法性，換句話說，當國家行 使的統治權限具有合法來源時，我們會說他具有民主正當性，反之，當國家行 使的統治權限不具有合法來源時，我們會說這個統治權限的行使不具有民主正 當性。而所謂的民主，就是強調統治者與被統治者間具有同一性，亦即，任何 檯面上的統治權行使，都必須係來自於人民權限的授予，而如何能夠證明其係 來自於人民的授予，當然就必須這個權力的來源要能夠回溯到人民身上，也就 是與人民有一定程度的鏈結關係。而當這個鏈結關係是人民直接所授予的，這 個權力就會具有「直接」的民主正當性，但如果這個鏈結關係是人民先連結到 其他的機關，再經由其他機關輾轉授予者，這時候雖然因為有鏈結關係的存在 而具有民主正當性，但是就會被稱為「間接」民主正當性。請先參考以下的圖 示說明： ☆三權的民主正當性圖示： 立法權：直接民主正當性 立法者 回溯
選出
人
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行政權：間接民主正當性 總
任命
行政權
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司法權：間接民主正當性 立法者
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