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緒 論˙001
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社會政策與社會立法的價值、 社會福利思潮／意識型態˙021
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福利國家論˙049
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社會政策與社會立法的決策分析、 規劃、評估及合法化過程˙077
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憲法、社會福利政策綱領及 社會福利行政組織與管理˙105
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社會救助、津貼政策與立法˙143
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社會保險政策與立法˙175
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就業安全政策與立法˙233
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社會福利服務／家庭／婦女政策與立法˙261
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少子化、兒少福利政策立法與服務˙317
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老人福利政策立法與服務˙367
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身心障礙者／新／原住民福利政策立法與服務˙415
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健康醫療／長期照顧政策與立法˙477
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居住正義、社區營造、 社會企業、志願服務政策與立法˙523
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社會政策與社會立法 （含社會福利服務）發展趨勢與實踐˙565
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歷屆申論題暨解析˙653
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相關時事與文章˙735
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、相關名詞釋義 社會政策是處理社會問題的大方向，社會立法是社會政策的法制化、合法 化過程。茲再說明如下： 、社會問題 是一種不利於大眾生活但可經由集體行動加以改善的情況。故其要件包括： 影響社會多數人。 不受人們期待的情境。 是人們可以設法控制或改善的情境。 必須藉助社會集體行動。（徐震等，2013） 、社會政策 這名詞主要指涉在國家中央或地方政府層次，像年齡、心理衛生、租稅、 交通、福利、社區發展、住宅及就業等方面的立法、政治、組織的決策─ 經常有關特殊的課題─雖然也有關於在小社區及機構層次非公共部門的決 策。社會政策也是一種結果及決策過程。它提出廣大人們的部分福利行動 之一些普遍結果或廣泛枝節。方法論上，它一直被認為「原則與普遍程序 引導行動過程，處理社會中總體的社會關係」。它也一直對建議，社會政 策是「在一個變遷的環境中，策略移動的發展，引導一個組織或一個組織 的批評資源朝向理解的機會。」 這種政策可能不只提出行動的社會要求或明白命令，而且也是一種正在進 行的過程。它大部分是一種知性的活動，包括理解、觀念化、分析與選擇 。它主要處理社會、政治及及立法過程，且最後在某些特殊問題領域或社 會場合，形成組織結構、方案量度、預算安排、評鑑及認可。政策可能指 出什麼應該做，及要做到什麼程度，而它通常不會交待得很詳細清楚。並 且，一項政策陳述不可能為一個特殊的行動過程提供充分的理論基礎，最 重要的，它不會明示在既與的過程中，誰將獲得什麼利益及誰將遇上什麼 損失之結果。社會政策的這種性質，最好是為社會計畫、社會福利行政、 及社會福利服務的供應，提供有用的參考架構。 社會工作政策分析者的角色，也可能截然不同於實際的政策制定者或決策 者，如，政治家、立法委員或行政人員。他的主要活動可能是有關於特殊 立法課題與機構方案的研究與評鑑、預算分析，及其不同的社會性結果之 據。然而，有賴於他的組織、自己地位、技術及經驗的名譽與權力，他不 只可以利用他的認知與分析技術，而且包括組織、組織間、政治的影響及
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緒 論
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專門技術。發現政策分析與決策之間的界線是如此的不清楚。（郭振昌譯 ，1981） 社會福利政策（Social Wlfare Policy）有時它與社會政策（Social Policy） 被交互使用。其實，這是兩個可以區辨的概念（Popple & Leighninger, 2008 ）。美國的社會政策學者吉爾（Gil, 1992）定義社會福利政策為「社會對 特定的社會需求或問題，如貧窮、失業、兒童不當對待（Child Maltreatment ）、低品質住宅等的回應」。而社會政策則是指「型塑整體社會的生活品 質，人民的生活條件，及人際關係與社會關係的努力。」另一位美國的社 會政策學者芮恩（Rein, 1970）指出社會政策「不只是社會服務，還包括 農業、經濟、人力、財政、環境發展、以及社會福利政策等產生的社會目 的與後果，均屬社會政策的主題。」如因應高齡、少子化的人口政策；顯 然，社會政策比社會福利政策寬廣，且層次更高。 社會政策不只是一種公共政策（Public Policy），它還是一門學科訓練（ Discipline），及研究領域（Field of Study）（Rein, 1970; Alcock, 2003） 。學科訓練是指本身具有理論傳統與嚴謹的研究焦點，如同社會學或經濟 學。歐洲許多社會政策研究所或研究中心就是將社會政策視為一門學科來 進行研究。研究領域則是指各種不同學科訓練背景的人選擇社會政策作為 特定的研究旨趣，如社會學者、經濟學者、政治學者等，常以社會安全、 社會保險作為研究領域。此時的社會政策比較像是被其他學科研究的公共 政策。 至於，社會政策的範圍，英國學者馬歇爾（Marshall, 1965）指社會政策為 「政府用以直接影響人民福利的政策，其行動是提供服務或所得給人民。 其核心包括社會保險、公共救助、就業保障、醫療保健、福利服務、住宅 政策等。」這個定義到現在還被廣泛地引用。同是英國學者希爾（Hill, 2006 ）在比較各國社會政策時，界定社會政策為「由國家發動以促進人民福利 的特定行動。」其範圍包括：社會保險、就業安全、健康照顧、教育訓練 等。晚近，歐洲聯盟所追求的社會歐洲（Social Europe）理想，已將環境 政策、家庭政策納入社會政策中。有些學者遂將社會政策包括：所得維持 、就業保障、社會住宅、社會服務、保健服務、教育訓練、家庭政策、環 境政策等。（Hill, 1996; Dean, 2006） 美國學者比較不常用社會政策，而較偏好用社會福利政策一詞。Karger & Stoesz（2006）定義社會福利政策是關於提供給人民滿足其基本生活需求 的給付，例如就業保障、所得保障、食物券、社會住宅、健康照顧，及其
004 相關服務的一組社會政策。顯然，歐洲國家所界定的社會政策範圍較美國 的社會福利政策寬廣。 社會福利政策就被區分為三個層次來訓練： 宏觀層次政策（Macro Level Policy）：指提供服務與給付的基本架構， 含立法、管制與準則建立。通常發生在公私部門的上層。例如，美國的 社會安全法案，臺灣的社會福利政策綱領、長期照顧十年計畫 2.0、國 民年金法、身心障礙者權益保障法等。實務上是屬社會政策與社會立法 的層次。 中觀層次政策（Mezzo Level Policy）：指行政層次的政策，以利組織產 生直接與規律的運作。例如，社會局（處）或社會福利機構的組織分工 、督導體系、人事招募、新進員工訓練、員工工作規則建立、財務政策 、方案設計與評鑑等。實務上是屬社會福利行政，或社會工作管理的層 次。 微觀層次政策（Micro Level Policy）：指社會工作人員將上述的宏觀層 次與中觀層次的政策到服務使用者身上。包括社會工作人員作為一個基 層科層人員或第一線服務人員，所進行的自由裁量與採取符合社會政策 與社會立法、社會福利行政，或機構行為規範的個別行動。亦即，每位 社會工作人員依其專業自主評估案主需求、核定案主資格、規劃服務方 案、執行既定的社會政策與社會立法的過程。但是，社會工作人員執行 社會福利政策時，並非依樣畫葫蘆，也必須發現執行障礙、自我評鑑執 行效果、回饋人民意見到決策層，甚至建議新的行政管理、倡導新的社 會政策與社會立法。實務上是屬社會工作實務應用的層次。 到這裡我們可以發現為何社會工作會被稱為是「政策本位的專業」（ Policy-based Profession），而較不是「市場本位的專業」（Market-based Profession）的原因了（Popple & Leighninger, 2008）。前者是社會工作專 業體系不只必須回應服務使用者體系的需求、提供需求評估與服務，同時 也要達成政策體系的目標、依政策提供給付與服務、並回饋政策制訂。基 本上這是一個專業體系、案主體系與政策體系間的三角關係的工作場域， 社會工作人員是一位代表案主利益的專業服務提供者。後者是社會工作專 業體系只要回應案主的問題、評估需求、提供服務、並從案主身上獲得支 付即可。基本上這是一個專業體系與案主體系間的對應關係的工作場域， 社會工作人員像一位販售其專業技術給案主的專業人員。（林萬億，2015） 、社會立法
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緒 論
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社會立法是工業革命的產物，工業革命的發源地英國，為改善工人的工作 環境、廠礦的衛生設施、減輕童工女工的工作負擔，最先開始各種社會立 法。推動英國社會立法有貢獻者，公認是功利主義思想家邊沁（Jeremy Bentham）及穆勒（John Stuart Mill）。歐洲大陸的社會立法則應歸功於 各國溫和派之社會主義者，他們所主張的社會政策和改革措施，被執政者 採納，作為對抗工會和馬克思主義者的手段。德國宰相俾斯麥（Bismarck ）就曾經說過：「假定老百姓都知道，君王已經為謀他們的福祉，費盡心 機，那麼那些民主人士所吹噓的，就會變成引不起共鳴的笛聲。」社會立 法的功能有二：一是預防或保障經濟生活可能發生的危險；二是保障職業 活動，尤其是經濟上弱勢者的職業活動。各種社會立法都需要大量的財政 支援，另一方面又因為社會福利的概念，隨著時代思潮而擴大，所以沒有 一個國家能夠一蹴而及，一舉而完成各種立法工作，並付諸實施，莫不是 經過多年的改進，逐漸的趨於完備。（吳庚，1983） 狹義的社會立法：著眼於解決與預防社會問題，用以保護處於經濟劣勢狀 況下的一群弱勢者的生活安全制度所制定的社會法規，諸如社會救助立法 、勞工保護立法。廣義的社會立法則著眼於增進社會大眾的福利，用以改 善大眾生活及促進社會進步發展所制定的有關法規，諸如衛生保健法、就 業服務法、國民住宅立法等。 我國早期已公布的社會立法有：工廠法、勞工保險條例、勞工安全衛生法 、職工福利金條例、老人福利法、社會救助法等；近年則有全民健康保險 法、就業保險法、國民年金法、身心障礙者權益保障法、兒童及少年福利 與權益保障法等。 我國中央法規第 5 條 左列事項應以法律定之： 憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。 關於人民之權利、義務者。 關於國家各機關之組織者。 其他重要事項之應以法律定之者。 行政行為應受法律及一般原則之拘束原則包含以下三個重點： 法律對於行政權的拘束：法律對於行政權能夠產生絕對有效的拘束力， 對干涉性的行政及給付行政均具拘束力。 法律規範的優越性：法律位階高於行政機關所訂的行政命令，故命令不 得與法律牴觸。 法律保留原則：任何行政行為都要有授權依據才行。
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依法行政： 指行政權力之行使，必須依據法律之規範為之，在積極的面向上，要求行 政行為須有法律之依據；在消極的面向上，則要求行政行為不得牴觸法律。 郭明政： 社會福利制度所指涉的給付行政，更應採取「法律保留原則」與「依法行 政原則」的理由為何？ 基於給付行政亦常伴隨干預行政，例如保費負擔。 社會給付每造成他人之負擔，例如稅之負擔。 為防止社會行政恣意與壟斷。 社會給付應屬人民得以請求之權利而應明確規定。 社會給付為涉及人民生活保障與社會資源公平使用之重要問題，因此應 經由立法程序之民主討論。 基於中央法規標準法之規定。 依外國法制之成例。 民主國家的立法程序大抵經過三階段： 提案、審議、表決─一讀、二讀、三讀、公布。 法律的施行依中央法規標準法的規定，有下列幾種情形： 法律自公布日施行：自公布之日起，算至第三日起發生施行的效力。 法律施行日期以命令定之。 法律定有施行區域。 法律定有施行日期。 社會立法─是以社會公平與社會安全為目的之法律，旨在透過社會給付制 度的建立與運作，以消除現代工業社會所產生的各種不公平現象。其任務 如下： 最低生活保障。 提供個人基本服務。 依賴性之降低與控制。 平衡福利差異。 保障既得生活水準，以因應重大之經濟惡化。 德國學者對社會法提出的「新三分法」的觀念：
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緒 論
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社會預護：除了傳統觀念下的社會保險之外，還包括具有類似功能的公 務員撫恤制度。 社會補償：其重心為公法上的損失補償，在當事人承受了原本屬於社會 整體的負擔，而遭受到健康上的損害時，可以予以相當的補償。 社會扶助與促進：主要是以社會救助制度為主，但又加上若干身心障礙 者的扶助措施。
臺灣在社會福利的內涵，可依德國社會立法的分類方式： 在社會預護方面，係以社會保險制度為主，例如全民健康保險。 在社會補償方面，對撫平歷史事件缺憾、預防注射所致的健康損失與犯 罪受害者的補償。 在社會扶助方面，提供因經濟收入低於標準、因緊急事件或突發狀況產 生困境的民眾，給予適當的保障，例如社會救助等。 在社會促進方面，對某些弱勢族群提供「優待規範」，期使個人能夠分 享社會整體資源，達成機會均等的發展條件，例如就學貸款等。 社會立法的制定原則： 社會立法來源必須具有權威性。 社會立法的表述必須適合社會文化。 必須確立實際服從社會立法的規定。 彈性規定社會立法生效時間。 明定執法機關必須受法律的約束。 積極鼓勵和消極處罰並行。 對於受害人必須規定有效的保護措施。 、社會計畫 計畫是一個常與政策發展或分析交互使用的名詞。它也在組織、組織間、 社會問題或社會服務領域，包括社區組織與行政的一套顯著的工作。在傳 統的都市計畫中，它歷史性地表示一種理性、詳細且有關方案的過程。卡 恩（Alfred Kahn）說計畫是「以事實、設計及價值應用觀點的政策選擇與 籌劃。」計畫者的主要貢獻是計畫工作的制定或定義。這種制定是有關社 會事實方面的評估與有關社區是否基於地區、興趣或問題偏好之間，繼續 反覆回饋的結果。最近的一份聯合國文獻敘述，計畫是一個「觀點與細節
008 之間的結合體。」 價值與優先次序的社會性結果（Social Consequences of Values and Priorities ）在計畫層次比政策更為清楚，職是，似乎是概念的、政治的、社區的， 及專業的爭論與衝突在方案的計畫階段會發生。例如，分權化的概念可能 在一般的政策討論中被不同的團體所完全接受，但在特殊的社區計畫、方 案策略及特定的預算安排則引起大量的爭論與衝突。 社會計畫的概念一直與在社區、國家及國際層次的大規模變遷或發展相關 聯。基於此，社會計畫可能被視為社會變遷的主要來源，勝於對變遷的反 應。計畫的前述意義在美國並非一項特色。社會計畫在其他社會以集中化 及大規模的說法更為普遍。因此，計畫在美國背景，事實上必須考慮到高 度多元的分權化或不同利益團體的背景與壓力。 卡恩建議，計畫注重特殊方案，當比一般方案較可能達成改變制度的目的 。複雜的計畫工作之變異性呈現在成本效益分析（Cost Benefit Analysis） 、設計計畫預算制度（Planning Programming Budgeting System, PPBS）、 優先次序規劃（Priorities Planning）、計畫評核術（Program Evaluation and Review Technique, PERT）、目標管理法（Management By Objectives, MBO ）等可能在方案發展工作關係的用處多於為制度創造或制度問題消除的目 的上，於此，政略與應變因素的多樣性（Politics and A Variety of Contingent Factors）可能扮演支配性的角色。 當計畫者回到政策分析或決策角色時，他也攪亂了社區組織者的角色範圍 ，可能所組成的公眾與機構興趣於認識問題或主題，或鼓舞機構聯合以接 受一項特殊計畫途徑。他也可能以財力或立法支持，甚至投入一項服務體 系或方案的實際執行或行政中。 、社會（福利）行政 概念上，我們應該界定社會福利行政為在社區價值與支持架構中，社會政 策、立法與計畫有效執行的過程。然而，社會福利行政的理論與實務之區 別是不明顯的。當社會行政或發展行政的觀念在其他國家有意義時，在美 國卻不常採用這個名詞，且社會福利行政在此僅意謂社會福利機構範圍的 行政。 通常一般的組織與管理理論、研究、及社會福利經驗，均傳統地指向行政 實務。史坦尼（Herman A. Stein）把行政描述為「一種透過一個體系的聯 合與合作之努力，以界定及達成組織目標的過程。」謝利（Rosinary C. Sarri ）的定義更為複雜：「行政是一種方法，關於：轉變社會的委託（Societal
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Mandates）成為執行的政策與目標，以引導組織行為；透過組織的結構 與過程之設計能達成其目的；確保物力、人力、受助者與社會立法資源 的需要，以達成目標及組織生存；需要技術的選擇與處理；促使組織 行為導向最大而漸進的效果與效率；評鑑組織執行促進系統與繼續問題 解決之成效。」 當這些定義強調行政與科層制的理性或明確目的時，另有其他的定義注意 非正式結構、體系關係、人際關係及適當的決策過程。 行政也一直被認為活動、功能、相互重疊或互動的三個層次─執行或制度 的、管理的、及技術的： 在制度層次，行政者需要轉變與執行某種社會、社區或立法委託成為行 為力。一項主要的活動是決定組織範圍，如對其環境的特殊組織關係之 範圍，包括需要對應於不同社會成品供應種類的各種不同資源獲得類型 。執行的功能決定於與其他機構改變關係的性質─合作、競爭、衝突（ 或無關係）─以為發展。 在管理層次，主要活動是調節消費者與組織的技術次級單位。行政者在 此層次的角色行為朝向服務的獲得與安排、結構的設計、單位間的合作 、工作人員的指導與發展，包括徵募、選擇、訓練與督導。 在技術層次，包括像諮詢、個案管理、教學、評鑑、照會、檢視，甚至 受助者服務的直接供應之類的次級角色，強調標準化、規則化、定期的 評估與評估與評鑑。 當政策分析者或決策制定者、社區組織者、或社會計畫者、與行政者在設 定固定的範圍，期待他們有一種特定的社會發展角色是困難的時候，有些 場合，每種角色相互重疊而可能有一組核心概念需要每個角色都去執行─ 包括特殊的智慧與想像力─社會委託、運用社會關係、訊息、溝通、決策 、認可與箝制、政策、問題分析與解決、方案評價、資源獲得與安排，一 致與衝突、及人民參與。當擔負了這些概念與技術之後，反可能建立一般 社會發展角色的障礙，他們的知識仍主要落於傳統的政策分析、社區組織 、計畫與行政的範圍中。然而，它們也將呈現主要因素或集體因素，需要 由工作者處理社會福利方案與制度的創造、成長與改變。（郭振昌譯，1981） 、社會運動─影響社會政策與社會立法、社會行政 據赫伯爾（Rudolf Heberle）所著「社會運動」中說：「什麼是社會運 動？這很難為之下一確切的定義。」他認為：「下述幾個條件是可以注 意的：社會運動必然是一群人有組織的行動。一般人所說的時代潮流
010 或時代風尚，因其為無組織的行動，故不得稱為社會運動；社會運動 必然有其目標，而且大體的說，它的目標總是要求改善當時的現狀。在 上述兩個條件之下，社會運動是以普遍利益為對象，而其活動範圍，每 可廣及一洲，甚至可以遍及世界。」 又據布魯莫（Herbert Blumer）在與阿佛烈德（Alfred M. Lee）合著的「 社會學原理」（A New Outline of the Principle of Sociology）中說：「社 會運動可以視為目的在建立新生活秩序的共同企圖。社會運動開始於不 安之狀況中，其動機發生，一方面係由於不滿意當時的生活，另一方面 則意願並希望有一新的生活秩序。社會運動的發生，即預示一新生活秩 序亦將出現。」 再據卡瑪倫（Wm. Bruce Camerom）所著「近代社會運動」 （Modern Social Movement）中說：「社會運動跟我們的生活有相當重要的關係，或者 說，社會運動是實現更為高貴目標的一種手段。」、「當相當數量的人 團結在一起，以求改變或攫取已存在的文化秩序，或社會秩序中的某部 分時，就發生社會運動。」、「凡是社會的事，都跟社會運動有關，社 會運動的主要特性是它要求改變社會結構，或把社會之內的控制權重新 分配。」 綜合三氏說法，可解釋社會運動是一種促成或阻止社會變遷的集體努力， 是有組織的一群人，有意識、有計畫地改變或重建社會秩序或文化的一種 功能。因此，社會運動是社會文化變遷的一種功能。它涉及一般所謂社會 關係，及群眾共同思想，以及集體行為等問題。 社會運動的種類─就近代社會運動的趨勢言，種類繁多，方式不一。據杜 拿與紀利安（R. H. Turner and L. M. Killian）合著「集體行為」（Collective Behavior）中，將社會運動分為十類：價值取向運動：如貪污改革運動 、勞工運動。控制運動：如政治分裂運動、民族運動、宗教派系運動。 分裂運動：如宗教分裂運動、小政黨運動。參與取向運動：如彌賽亞 、經濟挫折等運動。遷徙運動：如都市遷徙、異國遷徙等運動。表現 運動：如宗教類型、頹廢表現、消極表現等運動。理想運動：如共產主 義、父神王國等運動。改革運動：如民權、女權、廢除某種條例等運動 。革命運動：如法國大革命、蘇俄革命、古巴革命等運動。抵抗運動 ：如美國三 K、黑白合校抵抗等運動。 二氏的分類，以運動的計畫、功能、轉變，及反應為主，頗為周密。（陳國 鈞，1983）