第壹篇 基礎概念篇 1－1 第一章 公共政策概說 ........................................ 1－3 第二章 政策分析專業 ........................................ 1－81 第三章 政策利害關係 ........................................ 1－151 第四章 公共政策分析模型 ................................ 1－171
第貳篇 政策過程理論篇 2－1 第一章 公共政策過程 ........................................ 2－3 第二章 政策議程建立 ........................................ 2－19 第三章 政策問題認定與建構 ............................ 2－55 第四章 政策規劃 ................................................ 2－85 第五章 政策合法化 ............................................ 2－227 第六章 政策執行 ................................................ 2－265 第七章 政策評估 ................................................ 2－379
第參篇 我國實務運作篇 3－1 第一章 我國政策規劃實務 ................................ 3－3 第二章 我國政策合法化實務 ............................ 3－11 第三章 我國政策執行實務 ................................ 3－21 第四章 我國政策評估實務 ................................ 3－29
第肆篇 重要議題篇 4－1 第一章 社會行銷 ................................................ 4－3 第二章 政策行銷 ................................................ 4－15 第三章 民意與公共政策 .................................... 4－49 第四章 公民投票與公共政策 ............................ 4－75 第五章 鄰避情結、自力救濟與政策運作 ........ 4－83 第六章 利益團體與政策運作 ............................ 4－97 第七章 政黨、智庫與政策運作 ........................ 4－119 第八章 危機管理與公共政策 ............................ 4－133 第九章 知識應用、管理與公共政策 ................ 4－145
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沿革與發展。 公共政策的基本概念 公共政策的意義。 政策與決定之區別。 政策科學、政策研究及政策分析。 公共政策相關 政策科學研究與政策分析研究之區別。 概念區辨 政策分析與政策倡導之區別。 社會科學學術研究、政策研究、政策分析。 丘昌泰教授的界定。 公共政策的層次 史塔林的「公共政策連結性」。 唐恩的「政策結構層級性」。 公共政策的範圍。 研究公共政策的目的（或 安德森的界定。 理由） 芭德絲與杜尼克的界定。 實證主義。 知識應用與公共政策研究 工程模式。 的互動關係 啟蒙模式。 一般研究途徑的分類（分析性架構）。 公共政策研究途徑 常用的研究途徑（操作性工具）。 現實的需要。 公 公共政策研究的基礎 價值的處理。 共 知識的實用。 政 策 羅威、沙力斯伯瑞的分類。 概 說 公共政策的類型 雷布理、佛蘭克林的分類。 安德生的分類。 衛瑪與韋寧的分類。
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市場失靈的意涵。 市場失靈 造成市場失靈的原因。 市場失靈與政府失靈 政府失靈的意涵。 政府失靈 造成政府失靈的原因。 政策失靈的意涵。 政策失靈 造成政策失靈的原因。 政策失靈與政策困窘 政策困窘的意涵。 政策困窘 政策困窘的例證。 全球化與全球主義。 全球化系絡下之全球治理。 公共政策環境系絡之最新議題之一 全球化對公共行政理論與實 ─全球化、全球主義與全球治理 務產生的挑戰。 全球化公共行政改革運動。 全球化之公共政策改革。 跨域治理的意涵。 跨域治理的背景因素─後現 公共政策環境系絡之最新議題之二 代化的系絡。 ─跨域治理 跨域治理形成的原因。 跨域治理的特質。
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、公共政策的基本概念 一、沿革與發展 許多西方公共政策學者，將西元前 1800 年美索布達米亞的漢摩拉比 法典（Hammurabian Code），視為西方最早期的公共政策，因為該 法典規範當時 Ur 城居民的生活權利及責任，包括：財產權、家庭婚 姻關係、貿易和商業法則，及公共責任（public accountability）等公 共政策實務在內。 惟對公共政策進行系統性、學術性的研究則始於賴納（Daniel Lerner ）及拉斯威爾（H. D. Lasswell）於 1951 年所合編的《政策科學：範 圍 與 方 法 之 新 近 發 展 》 （ Policy Science ： Recent Developments in Scope and Method）。因此，這本書被認為是公共政策研究的里程碑 。基此，拉斯威爾並被尊稱為「政策科學研究之父」。 自拉斯威爾等人的倡導後，政策科學的研究即蓬勃的發展，用以解決 實際發生的社會問題，而且經濟理性是傳統政策科學的核心概念，傳 統政策分析家如果不以經濟理性為分析問題，就不足以凸顯其為實證 論者的特徵。 由於經濟學者不斷努力的結果，經濟分析工具與理念滲入所有的社會 問題中，經濟學幾乎成為社會科學的代名詞，更被譽為「政策科學的 搖籃」、「皇后科學」。 二、公共政策的意義 各學者的觀點：「公共政策」的定義眾說紛紜，茲引述幾位代表性的 公共政策學者所下界定如下： 拉斯威爾（H. D. Lasswell）與卡普蘭（A. Kaplan）：「政策係為 一個有目標、價值與實踐的計畫綱領，因此，政策過程是指對於某 種認同、需求以及期望的制定、發布及執行經過」。 弗德瑞克（C. Friedrick）：「政策概念的基本要素，在於其必有一 個目標、目的或宗旨」。 瑞安尼（Austin Ranney）：在〈政策內涵的研究〉一文中，指出公
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共政策的內容包括： 有一個或一組特定的目標。 有一個擬定的方針：乃是為達成前述目標而擬定一套特定的目標。 有一條已選定的行動路線：即由前項擬定的方針，選擇一條正確 可行的行動路線。 意圖（intent）的宣布：即決策者以公開或秘密的方式，宣布決 策的目的與執行的方法。 意圖的執行：即將意圖宣布後付諸實際的行動。 范戴克（Vernon Van Dyke）：政策應包括三個條件： 目標。 為達成目標所做的計畫或策略。 實際的行動。 夏坎斯基（Ira Sharkansky）：「政府的重要活動即為公共政策」。 雷布理（Randali Ripley）與佛蘭克林（Grace Franklin）：對於公 共政策的定義，做了三個簡單的命題： 政策是政府對於被認知的問題，所做的聲明及其所採取的措施。 政策制定是政府對於被認知的問題，所決定採取行動的過程。 政策制定是政府與非政府行為者之間的一種互動過程，而政策則 是這種互動的結果。 賴契特（Howard M. Leichter）：「公共政策乃是由權威性人員所 採取一系列以目標為取向的行動」。 伊斯頓（David Easton）：「公共政策即是政府對整個社會的價值 做權威性的分配」。 謝富（Carl P. Chelf）：「公共政策乃是一項政府在處理某項做為 大眾關心對象的爭論或問題時，所做的行動方案，通常涉及幾個不 同的部門及機關」。 戴伊（Thomas Dye）：「公共政策乃是政府選擇作為或不作為的 行動」。 安德森（James Anderson）：「政策乃是某一個人或某些人處理一 項問題或是一件關心事項之有目的性的行動方案。而公共政策就是 由政府機關或政府人員所發展出來的政策」。 張世賢教授：「公共政策是政府為解決公共問題，達成公共利益目
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標，經由政治過程所產出的方針、原則、策略、辦法、措施」。 曹俊漢教授（與范戴克定義相仿）：政策在實質上包括下列三項要 素： 一個政治單元的目標、目的與承諾。 實現或達成這些目標所選擇的方法。 方法適用後所產生的效果。 丘昌泰教授：「公共政策是公權威當局所選擇的行動綱領或不行動 ，以分析闡明某既定的一個問題或一組相互關聯性的問題」。此定 義包括： 公共政策是公權威當局所進行的活動。 公共政策的選擇行動是一種有意識的意圖行為。 公共政策包括公權威機構的行動或不行動的行為。 公共政策是問題導向的（公共政策主要目的在於解決社會問題， 如果這個社會沒有任何問題，公共政策就沒有存在的必要）。 吳定教授：「公共政策乃是指政府機關為解決某項公共問題或滿足 某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動」。 此項定義揭示數項要點如下： 公共政策係由政府機關所制定的。 制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。 公共政策包括政府所決定的作為與不作為活動。 政府以各種相關活動表示公共政策的內涵。如法律、行政命令、 規章、方案、計畫、細則、服務、產品等。 綜合觀點：基於以上之分析，可將公共政策定義為：「係政府施政為 達成某項目標所提出之作為或不作為的一般性、原則性之陳述」。進 一步析論公共政策涵蓋以下特性： 公共政策係政府施政上之表現，故其內容具有權威性與強制性。 公共政策係政府施政面臨某種問題，為解決此問題，而達成某種目 標，所採取的對策。是一種問題與目標取向的。 現代政府政策規劃的最核心問題在於國家有限資源下，如何將有限 資源做最適當的配置，以達成施政上的最大效能與滿足大部分民眾 的需求。由此，公共政策係政府對社會價值所做的一種權威性的分 配。
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公共政策包括政府所決定的作為與不作為活動。例如我國總統對外 宣示：中華民國應有自己的核能政策，此項宣示可能代表未來將發 展核能，但也可能是未來不發展核能，而以其他能源來替代。因為 政府作與不作的決定，都是公共政策。 政策係一項原則性的陳述或說明。亦即，政策是一種較高層次的對 於目標及策略的一般性宣示，而並不涉及具體的如何達成目標的實 施手段、方法與步驟。
、公共政策相關概念區辨 一、政策與決定之區別 一般而言，政策（policy）是指較一致性的行動方案；而決定（decision ）是指某特定時空的口頭或行動承諾。因此，相較之下，政策往往具以 下的特點： 決策網絡（decision network）頗為複雜，它可能涉及相關的問題，而 且是長時期內不同政策決定的糾結。 政策並非單一的決定所能表達，而須有長串的決定來界定。 政策必然會改變，不論是對早期決策的漸進調整或政策方向的重大改 變，許多政策的昨日意圖與今日的意圖不見得相同。再者，執行決策 的經驗也會為決策制定過程帶來反饋，從而促成了或創造了價值的改 變；亦即政策過程是動態的而非靜止，因此有必要注意問題界定的不 斷變遷。 許多政策決定過程的發展很難產生所謂政策終結的現象，而充斥著政 策賡續（policy succession）的作用。 政策的研究除了考量積極的回應外，亦應重視非決策制定（nondecision）的檢視。非決策制定在晚近的政策運作中益形重要，因此 ，有必要去考量「維持政策現狀」的政治意涵。 政策應深入有行動卻無決策（action without decision）的領域，尤其 是第一線或基層行政人員（street-level bureaucrats）的執行態度或行 動，更是影響政策制定和執行的成敗關鍵，欠缺有效的分析，將無法 透徹地瞭解政策制定過程的底蘊。 二、政策科學（Policy Science）、政策研究（Policy Research）及政策 分析（Policy Analysis）
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政策科學： 定義：最早提出此一名詞者為拉斯威爾（H. Lasswell），他將政策 科學定義為「關切政策過程本身與內部的知識」，亦即政策科學泛 指研究與公共政策有關之各種論題的系統性知識。 研究範圍：凡是探討政策研究與政策分析的學科就是政策科學，它 著重對政策有關之學術理論與方法論的研究探討。 目的：在於累積政策相關知識。 政策研究： 定義：指研究政府機關如何針對公共問題，研擬解決方案及政策， 以及如何順利執行方案的相關論題，亦即可簡稱為「為政策本身的 研究」。 研究範圍，包括： 政策內容研究：主要是描述特定政策的發生背景與發展。 政策過程研究：主要是描述政策務題如何形成的階段性活動，政 策過程必然涉及政策內容的研究，但更著重於政策形成的因素。 政策產出研究：主要是探討不同地區或國家的公共經費或公共服 務等政策產出，主要是受到哪些因素的影響？因此，又被稱為政 策決定因素的研究。 目的：政策研究主要是由學術社群所發動，其目的是希望瞭解公共 政策過程與公共政策本身，最終目標在於建構政策理論，呈現出政 策的描述性與詮釋性取向。 政策分析： 定義：指研究政策分析家如何應用科學知識與推理方法，設計政策 方案，以解決實際社會問題的相關論題，亦即可簡稱為「為了政策 而研究」。 研究範圍，包括： 政策倡導：指政策分析家提出特定政策方案與觀念，向社會大眾 或政策制定者推銷其所主張的政策之活動。 過程倡導：指企圖改進政策制定系統的活動。 政策制定資訊：是指政策制定者為了制定政策時，所需要的各種 相關資訊。 目的：政策分析主要是由政府部門或民間智庫所發動，其目的是希
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望設計實際的政策方案，最終目標是解決社會問題，呈現出規範性 與理想性取向。 三者概念的關係： ：三者關係如後面頁之圖 1-3 所示。 首先，凡是探討政策研究與政策分析的學科就是政策科學，因此其 概念最廣。 其次，政策研究與政策分析有相互重疊部分，即「政策評估」的活 動，它可能是規範性，也可能是描述性的活動；但事實上，政策研 究和政策分析相當類似，兩者都具有高度的行動取向，但政策分析 比較重視技術問題的研究，而政策研究者則比較重視基本社會問題 的分析。政策分析家由於擔任政府機關的諮詢者，通常是顧客取向 的，其時間架構亦較為緊迫。 三、政策科學研究與政策分析研究之區別 根據雷諾士（Renolds）的說法，政策科學與政策分析兩者有下列的差 別： 政策科學家是獨立的研究者，在學術領域中從事自己感興趣的的政策 問題分析；政策分析家則是專業的實務者，在政府機關中，基於職責 所在，從事政策諮詢的工作。 政策科學家可以自由地選擇任何一種價值加以研究，但政策分析家則 必須根據職責或道德標準加以選擇。 政策科學家的規範架構，必須透過政治過程的辯證程序加以檢視（即 其立論主張必須與其他政策科學家相互辯論），政策分析家則以法律 權威檢視其規範架構（即能否獲得決策者的接受而定）。 政策科學家關切廣泛的政策問題，政策分析家則關切具體的政策議題。 四、政策分析與政策倡導之區別 ：請同學注意，此段又可稱為「政策分析的兩種類型」，並與第二章觀 念補充 2-1 的論述內容相互對照！ 政策分析（policy analysis）（又稱實證的政策分析或描述性模式）： 政策分析（或描述性模式）主要在於描述、解釋各種政策的肇因及 其後果，研究政府的實際功能，政府為何制定此種政策？政策內容 為何？由此政策之執行會產生什麼後果等。 政策分析過程具有相當的活動力，透過客觀而精確的處理方法，以
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提高分析的解釋力。所以，政策分析主要在解釋不同政策的原因和 結果的活動，並透過科學的、系統的調查與分析，以發現其間的關 聯性和因果性。著名的實例就是寇樂門報告（Coleman Report）曾 經就學生成績表現進行研究，根據他們的研究模型結果發現：影響 學生成績表現的因素並非是教師素質與學校資源等因素，而是家中 閱讀教材的多寡、父母親的教育程度等家庭因素，以及跟同儕的相 處互動關係等。 政策分析具有三個明顯的特徵（Dye, 1992：7）： 政策分析者的主要旨趣在解釋（explanation），而非規範性（ prescription）的探討。 針對政策的前因及後果做一嚴謹的研究和科學的推理。 對公共政策的前因與後果的問題，致力發展統一的命題，並逐漸 累積具有一般性，能夠普遍適用的、可靠的研究成果。
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延展課文題旨．提升自我實力
※寇樂門報告（Coleman Report） 為瞭解學生的學習成就與學習態度，究竟受到何種因素的影響？社會學 家寇樂門（James S. Coleman）及其同僚從事科學的調查分析發現，學 校的設備投資、老師的待遇、課程的品質似乎對學生的學習成就並無太 大的關聯；相反的，學生的家庭背景，以及與同學、朋友們（即同儕團 體）的相處，才與學生們的學習成就、學習態度有著密切的相關性。這 份報告，後來成為美國民權委員會據以成為校車政策的重要參考。 政策倡導（policy advocacy）（又稱規範的政策分析或規範性模式）： 所謂政策倡導（或規範性模式）除了對上述描述、解釋與預測三大 功能感興趣之外，特別著重於「某種價值實現極佳化的建議」，申 言之，即對一項公共政策的本質、目的、價值與理念，進行討論、 辯護、建議與批判等。其目的在規範政府去追求被視為好的政策活 動，因此又被稱為「診斷性模式」。例如目前世界各國都相當關切 全球氣候暖化的問題，到底解決這個世界環境問題的最佳方案為何 ？如減緩各國的經濟發展以達成零成長，或大量栽植綠色植物，以 緩和全球氣候的暖化問題。
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一般說來，成功的政策倡導需要靠雄辯的能力（rhetoric）、說服 的能力（persuasion）、組織的能力（organization）及活躍的表現 （activism），才能達到倡導政策的目的。因此，它是主動的、主 觀的，且具有價值判斷的。 綜上，其實政策分析與政策倡導是不可劃分的。理性政策分析，其最終 目的就是希望倡導的政策能獲得決策者的採納；而政策倡導，如果沒有 深思熟慮的政策分析，政策本身如何更具有說服力？ 最後，經由上述關於政策分析與政策倡導的論述，可歸納為公共政策包 括三項活動： 描述性活動：主要包括對政策內容、過程或階段的敘述。 解釋性活動：目的在於建構公共政策運作的普遍通則或因果關係，企 圖為公共政策的推廣或控制，找出一個有效而可靠的立論基礎。 規範性活動：討論公共政策所涉及的哲學理念、價值倫理與運作原則 ，以期促使政府得因「正確」政策的實施（如對財務結構不良蓄意淘 空公司資產的股東，可否給予紓困），而邁向合理的社會。 五、社會科學學術研究、政策研究、政策分析 社會科學學術研究（academic social science research）： 學術取向的社會科學研究是具有悠久傳統的專業，其目標是發展一 套有助於我們瞭解社會的經驗性理論；這類學者基本上係以「求真 」的科學態度，完全運用嚴謹的社會科學方法論，以建構具有邏輯 推演與經驗意涵的社會理論。 社會科學學術研究之主雇為學術範疇內的學者，故學院色彩相當濃 厚，但由於所探討的主題經常是社會所爭議的公共問題，故其所累 積的理論經常影響政治領域中的政策制定者；這類研究專業通常沒 有外在的時間壓力，可以獨立進行學術研究，但其缺點在於其所建 構的理論經常不符合社會與決策者的需求。 政策研究（policy research）： 政策研究是以社會科學方法探討公共政策問題的學者，他與政策分 析不同之處在於：其所關切的議題範圍較狹窄，僅限定於具體的社 會問題或公共政策所操控的變項。 政策研究者由於出身於學術界，對於政府決策實務的認知與關係較 政策分析家明顯不足，故如何將研究發現轉化為政府的決策行動乃
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是其時常面對的難題之一。因之，政策研究的最後產物通常是關切 政府所採取的某種行動，將會產生何種後果的因果關係模式（即採 用以下的陳述方式：政府如果採取方案，將會產生結果）。 政策研究的主要目標是：預測政府在政策變項上的改變究竟會產生 何種衝擊？主雇主要是政策領域中的行動者以及相關的專業學科。 政策研究者有時會有時間壓力，但可能因問題的重新出現而得以舒 緩時間的壓迫，其缺點在於如何將政策研究發現順利轉換為政府行 動。 政策分析（policy analysis）： 政策分析係以問題取向，以解決社會問題為學科發展的目標，並且 由於政策分析家面對的是複雜的多面向問題，故無法以單一學科的 角度加以定位，必須整合各種學科的知識與人才方能解決。 此外，政策分析家必須以雇主（顧客，即決策者）為取向，因此雇 主的需求與慾望必須加以瞭解，並且納入政策方案的設計當中；並 且政策分析係活動於政治舞臺中，故非但不能脫離政治活動，反而 非常強調政治因素對於政策制定過程的影響，因此，做為一位政策 分析家，必須具備政治分析的技巧與知識。 上述三種專業的區分，如下表 1-1 所示： 〔表 1-1〕 專業領域 主 要 目 標 主 雇 類 型 共 同 型 態 時 間 限 制 共 同 弱 點 嚴謹的方法論 經常提出與 以真理為界 建構與考驗理 很少有外在 社 會 科 學 建構瞭解社 決策者需求 定範疇的主 論；通常是回 時間限制 學 術 研 究 會的理論 無關的訊息 雇；學者 溯性的 時間或有時 預測政府操 將發現轉化 政策領域中 以正式方法論 間壓力，但 控變項改變 為政府行動 的行動者： 應用於政策問 政策研究 可因重現而 後的可能衝 的困難 相關學科 題；結果預測 緩和 擊 匯合當前研究 與特定決策 向政治行動 主雇取向與 特定決策者 與理論，以估 點緊密相連 者分析與提 時間壓力所 或集體決策 政策分析 計未來不同決 的分析任務 供解決社會 造成的短視 者 之完成 策的後果 問題的方案 （資料來源：丘昌泰等人，政策分析，2001：20）