目錄 體系綱表、理論架構 第一部分 名師奪榜要訣 名師私房話 壹、近年命題趨勢分析 貳、考型分析 參、應答技巧 肆、考前時事議題
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考前60天名師助榜計畫
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第二部分 名師私房解題
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、何謂地方政府？地方政府與地方自治及地方行政有無不同？
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地方自治乃是「地方」與「自治」兩詞的組合，就前者而言， 在用語上乃是與中央相對應的名詞；就後者而言，在用語上則是與 官治相對應的名詞。亦即地方自治就是在國家領土以內民眾自行成 立的政治機關，或是自行治理的形式，並與國家整體、中央政府治 理相區隔的概念。茲依題意，分述如下： 地方政府之意涵： 地方政府可有下列三種不同層次之意涵： 狹義的地方政府就是地方行政機關：亦即將地方政府定義範圍 予以最具體而明確的界定，也就是作為處理地方各項行政事務 ，或是提供地方民眾各項基本公共服務的政府機關。 廣義的地方政府就是辦理地方事務的政府機關：本涵義的範圍 稍廣，也就是凡基於法令授權處理地方事務，且不屬於企業、 社團、非營利組織等民間團體的政府機關均屬之。例如包括地 方議會，或是外國常見的「特區」、「地方事務專責機關」， 以及地方行政機關等組織形式，都可以稱為地方政府。 最廣義的地方政府就是治理地方的法定政治制度：地方政府涵 義採用制度的概念來納入不同性質的機關、組織，以及治理形 式，以符合實際運作表現，但此制度需要具有法定地位，並取 得法律授權，才能納入地方政府範圍中。例如透過「民營化」 、「外包」、「公私合營」等方式委託民間經營。 地方政府與地方自治及地方行政之區別：
地方政府與地方自治之區別： 地方自治乃指地方居民在特定區域內，自組公法人團體（內 設行政機關及立法機關），在國家監督、法律授與下，以自 己的行政、立法、組織、人事、財政、選舉等權限來處理地 方事務的一種政治制度。 因此，地方政府與地方自治之區別，在於地方政府概念強調 地方事務的實際執行機關，而地方自治則為地方居民自律、 自我統治之自我實現，強調地方事務由地方居民參與決定。 地方政府與地方行政之區別： 地方行政係中央行政的對稱，乃國家依法劃定之特定區域內 公務或政務之處理，亦即地方政府機關處理事務、執行政策 和推行業務之措施和活動。 因此，地方政府與地方行政之區別，主要在於地方政府概念 上可能還包括地方立法機關與委託行使公權力之民營機關， 但地方行政則單指地方的行政機關。 綜上所述，我們可以得到一個結論，亦即地方政府乃國家特定 區域內之地方統治機關，而地方自治則係一種地方民主制度。地方 政府之組成可以是民主的，也可以是官派的。因此，地方政府之存 在，與實施地方自治與否無關，實施地方自治的國家有地方政府， 未實施地方自治的國家，同樣也可有地方政府。
、從地方自治歷史的發展型態來看，吾人可以從團體自治和住民自治兩方 面來瞭解憲法保障地方自治的意義，試分別就此兩方面申論其內涵。
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地方自治之實施，必須具備兩個核心要素，多數學者稱為地方 自治之構成要件，亦即指「住民自治」與「團體自治」兩個原則， 前者對內，後者對外；前者為目的，後者為手段，兩者具有並行關
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係、相互補充關係。就兩者實質意涵，分述說明如下： 團體自治之意義： 16
以一定地區為基礎的地方團體，具有獨立於國家之外的法人格 ，並具有自己的目的、事務與權能，用自己的機關在自己的責 任上，處理自己的事務，團體自治源於自由主義，並強調地方 與國家間的分權關係，追求免於國家干涉的自由，進而形成垂 直的權力分立以制衡國家權力。 承認在國家之內仍有某種程度獨立於國家意思之外的地域團體 ，在賦予此等團體處理事務權限的同時，更保障其作為團體的 對外自主性，國家或其他權力均不得任意加以侵害、干涉，而 將事務之處理權限委諸該團體之判斷與責任。團體自治因其含 有不受外部權力侵害、干涉的自由權意涵，在性質上屬於「法 律意義的自治」。 例如，地方自治團體可以主張就其組織、人事、立法、行政、 財政等事項享有最終之自主決定權，雖然須服膺上級政府之自 治監督，但仍保有其自主性，而無須事事秉持中央政府之意旨 辦理。我國實務上，如針對里長延選、健保費負擔等爭議，臺 北市可依法提起行政爭訟或司法解釋以求救濟。 團體自治乃是自治權的最基本要素，少了此一要素，自治權將 無任何存立之餘地，因此具有自治之形式意義。自歷史發展的 軌跡而言，團體自治之思考模式在德、法等國較為發達。 住民自治之意義： 指一定地區內的地方事務，應居於地方居民之意見，由地方居 民自己或其代表，在自己責任與創意下處理之，故住民自治強 調民主主義的原理，主張人民自律的自我統治與自我實現。例 如臺北市市民可依法選出臺北市市長及臺北市市議員。 意謂自治團體之構成員為確保團體之意思形成乃是基於構成員 之合意，以使其權益獲得周全的保障，必須以民主的方式組織 團體並加以營運、管理，以免團體自治失其意義。因此在性質
上，「地方事由地方人管」乃不外是地方參政權的表現，故而 屬於「政治意義的自治」。 例如，地方自治團體之成員可以投票之方式，就其組織內人事 加以選賢舉能，並作成最終決定，雖然仍須服膺上級政府之自 治監督，但仍保有其自主性，而無須事事秉持中央政府之意旨 辦理。 住民自治乃是地方人民自主權力的展現，少了此一要素，地方 自治將失其存在之意義，因此具有自治之實質意涵。自歷史發 展的軌跡而言，住民自治的理念，在英、美等國較受重視。 就地方自治之機能而言，其實兩者之間輔車相依，必須同時兼 備始能運行順暢。故當代立憲主義國家，不分英美法系或大陸法系 ，二者在觀念上已趨一致，論及地方自治之意涵，莫不兼含團體自 治與住民自治兩者。
、對一個國家整體的有效運作而言，地方自治可發揮那些功能？試分別說 明其內涵。
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今日之立憲國家的意義應轉變為垂直式與水平式之權力分配的 綜合體，政府之權力分配，除了「功能分配」，尚有「地域分配」 。申言之，「垂直式權力分立」的導入，型塑出近代意義的地方自 治，藉以保障人民的權利，更落實及深化民主制度功能。茲依題意 ，分述如下： 減輕中央政府負擔，適應地方特殊環境： 一個國家，即使是小國寡民，其政務通常都是異常繁雜的，因此 須設地方政府組織，為之分層負擔。又各地風俗習慣、地理環境 、政治情勢等不盡相同，中央實難作統一的規定，為能適應地方 特殊環境，作周密而完善的控制，都必須有地方政府。
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奠定建國基礎，保障人民權益： 「民為邦本，本固邦寧」，蓋國家既由人民所構成，則國家之建 18
設，必待人民之參與；人民參與的方式，是由下而上，由地方而 中央。亦即地方政府健全奠定建國基礎，而地方政府所辦理的事 務，幾乎都與人民有關，只有依賴地方政府照顧，才能滿足人民 生活上的需求，進而保障人民權益。 促進民主實現，培養民主政治人才： 人類歷史由專制演變為民主的改變是由中央本位趨向於地方基層 ，將由上而下，改正為由下而上，要想實現民主，非先健全地方 民主制度不可。利用人民對於與其生活息息相關的地方事務較為 關切，培養其對地方事務的興趣，進而就近參與地方事務，使其 在無形中基於直接、間接的陶冶，完成其對民主政治的認識與訓 練，並培養優秀的民主政治人才。 發展地方經濟，解決民生問題： 地方政府存立之目的，在於解決各種地方複雜的問題，保障人民 生命財產的安全，維持正常的商業活動，故其本身即負有經濟上 的任務，以及解決人民民生問題的責任，是故國父在地方自治開 始實行法中說：「地方自治團體，不只是一政治組織，亦並為一 經濟組織」。 地方自治之實施利弊參半，惟地方自治之缺點可謂實施民政政 治必要之陣痛，為維護地方權利及利益，中央或上級政府尤應特別 重視地方意見的表達，並於各種政策規劃或執行過程中，給予地方 適當參與之機會及相關意見表達之管道，至於實施地方自治之缺點 ，更應設法以修法或其他方式降低其負面影響。
、何謂地方自治？地方自治運作可能存有那些問題？
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地方自治制度實施，其優劣利弊甚具爭議，例如自我國鄉鎮市 實施地方自治以來，地方政治派系充斥、黑道與財團不斷介入、賄 選風氣日益高漲，加上因自治權限爭議不斷、自治財源嚴重不足， 凡此種種皆造成行政效率不彰之窘境。茲依題意，分述如下： 地方自治之意義： 地方自治乃指地方居民在特定區域內，自組公法人團體，在國家 監督、法律授與下，以自己的行政、立法、組織、人事、財政、 選舉等權限來處理地方事務的一種政治制度。 地方自治運作可能存有之問題： 易流於偏狹的地域主義：地方自治的實踐脫離不了地域感情的 因素，但在地域感情與利益、現實政治運作等因素的影響之下 ，往往容易流於居民意向過度被強調，地域主義勃興，終至無 法顧全大局，考慮到廣域利益的狀況，長此以往，在「地方優 先」的原則下，不但行政效率無法提昇，全體利益亦將受到不 利影響。 地方行政專業性、技術性不足：隨著現代社會的複雜化、多樣 化，現代行政亦隨之呈現複雜化、多樣化的面貌，但是地方政 府因為規模、財政能力之限制，其專業性、技術性卻往往無法 對應現代社會與行政的需求。 生活基礎廣域化、流動化造成自治意識薄弱化：隨著交通、通 信工具的發達，地方居民的生活領域也產生廣域化、流動化的 現象，因而求學、工作乃至生活圈跨越不同地方自治團體轄區 的情形日益普遍化，此種現象必將導致兩種結果：其一為廣域 性，地方自治之固定性、缺乏協調性將產生行政供給無法對應 居民實際需要的情況；其二為流動性，居民每日往來於不同地 域或時常變換生活領域的結果，將對地方歸屬感日趨薄弱，連 帶使自治意識弱化，轉而危及地方自治的精神基礎。 來自新中央集權主義的批判：近代國家成立以來，國家機能已
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從夜警國家、自由國家，漸次遞進到福利國家、社會國家，相 對於此種變化，地方自治所要求的「獨立性」、「特殊性」已 20
經受到「新中央集權主義者」質疑，代之而起的是全國福利水 準「均質性」與「均等性」的要求。 地方自治的惡質化：地方自治本以地方自主性與特殊性之發展 為重要內容，但為免土劣豪紳、地痞流氓群聚為非，故特別重 視自律的要素。但地方議會黑道化的情況甚為嚴重，使其公信 力與代表性受到質疑，地方立法權無法正常發展；且甚多地方 行政首長因金權政治的影響，藉公職以謀私利，再加上府會惡 鬥，地方居民權利早被置之度外，連帶使地方自治失去意義。 鑑於上述弊端，建議可思考將若干轄區較小、財政困難之鄉鎮 市予以合併，以增加財政能力，或取消鄉鎮市自治，統一改制為派 出機關，以減少派系、黑金介入，並提昇政府施政效能。
、聯邦制國家與單一制國家地方自治規範模式，有何異同之處？
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所謂聯邦國與單一國乃基於國體對國家的一種分類，亦即依國 家的形式或國家行使主權之方式為標準來區分國家類型。就中央與 地方政府的關係審視，前者重視地方分權，特別強調地方自治的憲 法規範或法律保留；後者注重中央政府對地方政府的行政管理與自 治監督。茲依題意所示，分述說明如下： 聯邦制國家與單一制國家對地方自治規範模式相同之處： 組成效果均為主權國家：不論是主張「先有各邦，後有中央」 的聯邦制國家，或是主張「先有中央，後有各邦」單一制國家 ，其組成效果均為主權完整的政治實體。 中央政府效力均可及於人民：聯邦制國家的聯邦政府與單一制 國家的中央政府，分別透過聯邦憲法與單一憲法，將其權力直
接及於人民。 地方政府均負責實際執行責任：聯邦制國家與單一制國家的政 策均由地方政府負責實際的執行推動。 地方政府權力均相當程度受中央限制：單一制國家較趨向中央 集權，中央政府對於地方有完全的監督與控制能力；而聯邦制 國家的聯邦政府則常透過財政補助制度來左右地方政策。 聯邦制國家與單一制國家對地方自治規範模式相異之處： 權限劃分依據不同： 聯邦制國家以憲法劃分中央與地方權限。 單一制國家由中央以法律或命令決定對地方的授權程度。 保障地方程度不同： 聯邦制國家通常採取固有權利說，對地方權利保障較強。 單一制國家通常採取國家授與說，對地方權利保障較弱。 可否自由加入或退出不同： 聯邦制國家組成單元之自由加入或退出，須視各國憲法規定。 單一制國家的地方政府無法脫離中央管轄。 有無完整自主組織權不同： 聯邦制國家的地方政府自主性較高，有完整的自主組織權。 單一制國家的地方是否有組織權須視中央是否同意授權。 地方政府體制不同： 聯邦制國家地方政府體制高度多元分歧。 單一制國家地方政府體制全國統一一致。 單一國制較趨向中央集權，聯邦國制較趨向地方分權，惟此並 非絕對，即使是同一類型的國家，基於政經社文體制發展差異，各 國府際關係運作其實依然存在許多不同特色；至於每一個國家在歷 史演進過程中，不同階段的府際關係各有特殊發展模式，而非永遠 一成不變。
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、依據地方制度法規定，說明直轄巿之區公所與縣轄之鄉（鎮、巿）公所 之地位與區別。 22 分數 題號 （作答請從本頁第 1 行開始書寫，並請標明題號，依序作答）
鄉（鎮、市）與區目前係採取兩種截然不同之政治制度，前者 係實施地方自治，性質上為地方自治團體性質之公法人；而後者僅 採取地方行政，並未取得權利主體地位，惟山地原住民區因地方制 度法修法後已取得地方自治團體地位。茲依題意所示，就鄉（鎮、 市）公所與山地區以外之區公所區別如下： 鄉（鎮、市）公所與區公所法律定位上的差異： 區域性質： 鄉（鎮、市）公所實施之區域為行政區域，亦為自治區域。 區公所實施之區域僅為行政區域，並非自治區域。 機關屬性： 鄉（鎮、市）公所為地方自治團體鄉（鎮、市）之行政機關。 區公所僅為地方自治團體直轄市或市之派出機關。 所受監督型態： 國家或上級政府對鄉（鎮、市）公所之監督係為五權監督。 區公所受上級之監督係以行政監督為主。 法律依據： 鄉（鎮、市）公所依法實施地方自治，受法律保障。 區公所受直轄市政府或市政府命令之指揮監督。 制度屬性： 鄉（鎮、市）公所係實施地方自治下的分割性地方分權，具 自主規劃與執行能力屬於垂直權力分立。 區公所則係事務分工上的分工性地方分權，僅負責執行上級 指令，屬於垂直分工合作。 鄉（鎮、市）公所與區公所法律職權上的差異： 權限範圍：
鄉（鎮、市）公所具有各種自治權，諸如行政權、組織權。 區公所聽命於上級，僅具行政上的執行權。 辦理事務性質： 鄉（鎮、市）公所依法辦理自治事項，執行委辦事項。 區公所主要執行國家或上級交付辦理之事務。 首長產生方式： 鄉（鎮、市）公所之鄉（鎮、市）長由民選產生，任期 4 年。 區公所之區長由市長依法任用，但由鄉（鎮、市）改制之區 ，改制日前一日仍在職之鄉（鎮、市）長，除例外情形，得 由直轄市長以機要人員方式進用為區長。 立法機關有無： 鄉（鎮、市）公所由鄉（鎮、市）民代表會制衡監督。 目前並無設置區議會監督區公所，僅由市議會視為市政府整 體業務之一部分，一併監督。 鄉（鎮、市）實施地方自治實施，當上級監督機關之行政處分 違法或不當，致損害其權利或利益時，自得提起救濟。區採取地方 行政制度，乃國家手臂延伸之設計，不具公法人資格，當辦理中央 交辦事項發生爭議時，由中央或上級裁決，並無所謂救濟途徑可供 使用。
、有關我國鄉（鎮、市）的定位向來受到各界的討論，請說明鄉（鎮、市 ）長官派或民選的優缺點，並試述己見。
分數 題號 （作答請從本頁第 1 行開始書寫，並請標明題號，依序作答）
鄉（鎮、市）級政府在經過長期經年之任期改選後，已經建立 起與區級政府完全不同的運作風貌，相當程度上已經反應並實踐了 鄉（鎮、市）級自治體制之民主政治價值，但此一功能實現的背後 ，卻引發了鄉（鎮、市）級政治腐敗與體制失靈的負面結果。茲依
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