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《第壹篇》第一章 公共管理的興起

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公共管理的興起 第一節 公共管理的興起背景

變革的年代，需要變革的政府，學者對公共管理發展背景的說法： 一、凱多的觀點 凱多認為公共管理的興起，應該從下列四個角度分析： 在政治層面的意義：政治領導者必須回應改革的需求。 在社會層面的意義：整合社會、經濟系統以應付變遷及競爭力。 在經濟層面的意義：改革政策及賦稅政策，以提高行政效率。 在新制度層面的意義：建立國家與社會競爭合作的機制。 二、公共管理興起的二界理論 所謂二界理論就是從「理論界」與「實務界」研究探討社會科學的興 起背景： 內在理論思想界面： 新右派的思想：  1979 年英國推動新右派理念的政府再造運動。 新政治的實務發展：加強市場競爭力。主張強勢國家。 擴大個人財產權與消費者選擇。新左派第三條路的認同。 新古典經濟理論： 理論假設：方法論上的個體主義。理性分析工具。市場 機制的極大化。政府角色的極小化並適度介入市場。 新古典經濟學之主要理論有：公共選擇理論。委託人與代 理人理論。成本交易理論。 外在實務界面：面對全球化的挑戰。因應資訊科技化的時代。

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變革的年代，需要變革的政府。19 世紀興起的福利國家，發展至 1980 年代後，面臨不可治理性（Ungovernability）的危機，使得世人不禁 開始質疑或重新思考「政府存在的意義」。各國政府及公共管理學者為解 決上述危機，致力於研究公部門管理方式的轉換，試圖將昔日僵化、層級 節制的官僚體制（Bureaucracy），轉變成為一種具有彈性化及市場導向的 政府管理。從支配幾乎整個 20 世紀的傳統公共行政治理模式，轉換至公 共管理治理模式（Public Management），導致政府環境系絡下的官僚組織 ，被經濟理論與市場原則所取代，並於 1990 年代大放異彩。美國學者休 斯（Hughes）形容為這是傳統公共行政「改變的年代」，此種─政府角 色的改變，Hughes 稱之為「典範的移轉」（Paradigm Shift）。就學者對 公共管理發展背景的說法臚列如下： 一、凱多的觀點 凱多（Kettl）認為公共管理的興起，應該從下列四個角度分析： 在政治層面的意義： 面對後冷戰時期世界局勢走向民主化，考驗政府如何重建國家、公民 社會與市場之間的關係，開發中國家面臨如何透過政府的能力提高國 家的競爭力；而工業化國家面臨公民信任感的危機，要求政府進行改 革，政治領導者必須要回應此種改革的需求。 在社會層面的意義： 在民主化轉型過程的國家，面臨如何整合其社會、經濟系統以應付加 速變遷環境以及國際競爭力；而已開發國家則面臨知識經濟時代的來 臨，使得政府與企業都必須加速提升因應能力，否則將失去國際的競 爭力。 在經濟層面的意義： 全球性的經濟危機，使得許多民眾開始懷疑政府的能力，國內企業面 臨強大的國際競爭壓力，期望政府的改革政策以及賦稅政策，以提高 行政效率。 在新制度層面的意義： 全球化的時代，許多國家視其為全球經濟體系的一員，積極建立超國 家結構，非政府組織的成立，提供各種公共服務與國家之間的關係， 維持既競爭又合作的關係，成立國際合作機制，諸如：聯合國（UN

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）、世界銀行（WB）、世界貿易組織（WTO）、國際貨幣基金會（ IMF）等。 二、公共管理興起的二界理論 所謂二界理論就是從「理論界」與「實務界」研究探討社會科學的興起 背景。公共管理發展背景，其理論思想界面而言，或稱之為內生因素， 應是受到「新右派的思想」、「新古典經濟理論」等思想影響；再就實 務界面而言，則是應從外在因素的環境受到「全球化時代的出現」、「 資訊化社會的衝擊」等方向去瞭解。分別說明如下： 內在理論思想界面： 新右派的思想：  1979 年英國推動政府再造運動：1979 年英國首相柴契爾夫人推 動的政府再造運動，主要思想源自於自由經濟思想，主張「小而 美政府」以對抗凱因斯理論的福利國家。 新政治的實務發展：新政治就是新的政治經濟建構的政治實際， 主要採下列策略： 加強市場競爭力：為解除經濟管制，加強市場競爭力，必須削 減公部門的規模，將市場機制引進公共服務領域中，同時採取 供給面經濟學的概念，建立「政府最好、管制最少」的理念。 主張強勢國家：由中央政府強勢領導，以建立強勢國家，特別 加強政府支出的上限，強制要求政府某些事項必須民營化，或 鼓勵非營利組織提供社會服務，諸如：公車服務及社會福利等 措施。 擴大個人財產權與消費者選擇：擴大個人財產權與消費者選擇 ，藉以鼓勵政府員工採取與私部門一樣的利潤共享、員工入股 的企業經營模式，以建立企業文化，並加強公、私部門的市場 力量。 新古典經濟理論： 理論假設： 方法論上的個體主義：個人看作是決策的基本單位，集體行動 必定是由個體行動組成的，並認為無論是在個人活動或是在集 體活動中，個人都是最終的決策者。

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理性分析工具：基於新古典經濟學的公共選擇理論假定下，主 張個人為求其利益的極大化，理性自利的個人，一般人均是理 性自利動機的經濟人，以謀取個人利益的極大化為目標，並且 採取會達成目標的理性策略。會應用理性量化的方式，分析政 治經濟的現象，如賽局理論的運用。 市場機制的極大化：新古典經濟學源於自由主義的傳統，仍然 主張自由市場的觀念，強調市場有「一雙看不見的手」可以將 資源作最有效的分配。 政府角色的極小化並適度介入市場：既然是新自由經濟學的理 想，因此，政府就必須儘量不干預，僅在公共財或資訊失衡時 ，才作必要的適度干預。 新古典經濟學之主要理論有： 公共選擇理論：此一理論受到海耶克（Hayek）於 1944 年著 《到奴役之路》及富利曼（Friedman）於 1980 年著《選擇自 由》的影響。兩位學者均認為官僚體制應縮小規模與權力、自 由比奴役為佳、顧客自行選擇比官僚的命令為好、官僚的效率 比市場過程較差。 委託人與代理人理論：私部門的代理人理論假定股東（委託人 ）與經理人（代理人）兩者的目標不一致，前者追求利潤極大 化；而後者追求長期的成長與較高的薪資。「委託人與代理人 的資訊不對稱」、「道德風險的產生」兩個困難，使得委託人 會儘量減少代理人的裁量權。因此，主張縮減政府規模，採取 簽約外包的方式，以確保履行承諾的問題。 成本交易理論：交易成本理論係由威廉生（Williamson）在 1986 年出版《經濟組織：公司市場與政策控制》一書提出， 他認為買賣雙方在交易過程，必須承擔「治理成本」，例如： 蒐集情報、議價過程、合約監督等，必須付出人力、物力、金 錢以及風險。由於各種交易方式不同，而有不同的交易成本， 例如：政府的決策者的「有限理性」、「投機主義」、「不確 定性」、「市場資訊的不完整」等因素，使得政府提供的政策 交易成本比較容易高於市場機制，因此，交易成本理論的學者

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認為，有些交易透過外包方式，政府可以降低行政成本，並提 供競爭機制可以節省花費。 外在實務界面： 面對全球化的挑戰： 全球化的意義與特性：所謂全球化係指「世界社會逐漸增加交互 依賴性」，全球過程包括經濟、政治、財務、科技與文化複雜過 程，逐漸拉近地方與全球的關係。其範圍包含國家與社會都納入 其範圍而形成互賴性的關係網路，不論政治、經濟與社會等事務 都發生交互依賴的關係，使國家界限、文化、經濟融合一體，如 ：藥物氾濫、愛滋病防治等。 全球化發生原因：根據學者的觀察，主要是「跨國公司的興起」 、「漸趨整合的經濟活動」、「通訊與媒體的全球化趨勢」等因 素。 全球化的結果與影響：全球化的結果，將產生下列影響： 國際因素成為國家政策制定的主要考慮。 各種政經活動漸趨國際化或區域化。 重要的跨國性組織扮演重要角色。  歐 盟 （ European Union, EU ） 、 國 際 經 濟 合 作 發 展 組 織 （ OECD）等國際組織的興起，使得聯合國之影響力漸弱。 國家必須改變其定位與加強政府功能，走向「競爭國家」，並 採行民營化與政府再造策略。 因應資訊科技化的時代： 資訊化的衝擊：資訊化是促進全球公共管理革命的另一項主因， 英國布萊爾政府成立政府資訊系統；美國柯林頓政府的「全國績 效評鑑委員會」（The National Performance Review, NPR）政策 更以建立電子化政府為主要目標；EU 亦在 1994 年高峰會議提 出資訊社會倡議。幾乎所有的人類活動，都受到電子革命的影響 ，如電子商務、電子銀行、電子公民、電子社會等電子概念，也 改變了各國政經與社會結構，出現一個以資訊科技為主導的新世 界秩序。 對公共管理改革的影響：資訊科技對於公共管理的影響可分成：

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促進公民與政府間關係，民眾可透過網際網路，快速進入政府 資訊系統。 促進政府機關之間的資訊分享、交換，也可提供「One-stop Service」。 促進國家與國家之間關係，提高各國彼此經驗吸收與相互學習 之效。

第二節 公 共 管 理 的 意 義

一、包茲門的觀點 包茲門認為公共管理由企業管理及公共政策兩個學派所共同發展出來 的，在研究取向上，具有以下特色： 同時重視策略與過程，但仍注意外部性取向。 重視政策過程的「硬性面」及「軟性面」。 研究分析以高階的公經理人為對象。 公共管理的公共，係採用更寬廣的概念。 重視理論，特別是規範性理論。 二、史達林的觀點 史達林（Starling）在其 1998 年出版之《公部門管理》，將公共管 理的定義（範圍）區分為： 政治管理：政治管理是公共管理活動最廣泛的活動。 資源管理：基本行政支援系統的建立等活動。 方案管理：選擇方案的分析及政策規劃、政策執行、政策績效評估 等活動。 三、丘昌泰的觀點 四個角度界定公共管理的概念：公共管理是一門多元性與複雜性的 學科，名詞定義如下： 從管理主義的觀點：波立特（Pollit）指出：「公共管理是一組 信仰與實務，是新的國家機關經營方式。」 從公共行政的觀點：德國學者將公共行政等同於公共管理，基此 公共行政非常強調公共性，公民社會與市場是無法取代公共行政

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的運作。 從政策管理的觀點：林恩（Lynn）認為政策管理是指具有行政責 任的政府官員在某種限制下，對政府行動進行有利的詮釋。 從新公共管理的觀點：市場導向與企業精神的服務模式。 綜合界說： 公共管理不是一種意識型態或文化形式，而是一種新興專業或管 理實務。 公共管理不是公共行政，而是一種新修正的公共行政。 公共管理與新公共管理為同義詞。

自 1980 年代以來，公共管理的研究如雨後春筍般發展，研究社群對 其研究重點尚未產生共識，學者將其現階段公共管理研究領域比喻為「變 形蟲」，以下列舉公共管理學者對公共管理的概念意義： 一、包茲門的觀點 包茲門（Bozeman）認為，公共管理係於 1970 年代至 1980 年代初期， 由企業管理及公共政策兩個學派所共同發展出來的，在研究取向上，具 有以下特色： 同時重視策略與過程，但仍注意外部性取向，也就是整合政策的內在 環境與外在環境。 對政策科學即政府制定政策過程的「硬性面」有更多的重視，惟也對 人文管理藝術的「軟性面」特別重視，以達成科際整合的理想。 研究分析以高階的公經理人為對象；也就是說，公共管理的知識主要 係以高階主管人員為教學對象。 公共管理的公共，係採用更寬廣的概念，包括非營利組織、私企業之 公共面向，強調公私協力的治理網路。 重視理論，特別是規範性理論；換言之，在公共管理的研究也對公共 哲學及公共價值重視，諸如：公共責任、公平正義，並非只注意經濟 效率而已。 二、史達林的觀點 史達林（Starling）在其 1998 年出版之《公部門管理》，將公共管理的

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範圍區分為： 政治管理（Political Management）： 政治管理是公共管理活動最廣泛的活動，涉及行政與政治關係、府際 關係，府會關係、行政首長、政黨協商、民意、大眾傳播等活動。 資源管理（Resource Management）： 基本行政支援系統的建立、如：預算與財務管理、採購與補給、資訊 管理以及人力資源管理系統等活動。 方案管理（Program Management）： 係針對組織轄區所作需求的確認、可選擇方案的分析及政策規劃、政 策執行、政策績效評估等活動。 三、丘昌泰的觀點 四個角度界定公共管理的概念： 公共管理是一門多元性、複雜性的學科，名詞定義如下： 就管理主義的觀點： 波立特（Pollit）指出：「公共管理是一組信仰與實務，是新的國 家機關經營方式。」其主張為： 社會進步有賴於經濟生產力的提高。 必須運用先進的科技以提高生產力。 透過紀律性的公務人力，才能以科技實踐目標。 政府經營成功有賴於管理者之專業主義。 管理者必須擁有權力才能執行其重要角色。 就公共行政的觀點： 德國學者將公共行政等同於公共管理，基此公共行政非常強調公共 性，公民社會與市場是無法取代公共行政的運作，國家機關擁有合 法強制執行的合法使用權，它不能依市場的運作原則，國家機關應 扮演重要角色。 就政策管理的觀點： 林恩（Lynn）認為政策管理是指政府官員對政府政策制定進行有 利的詮釋，因此其概念包括： 公共管理與政策分析緊密結合，包括需求認定、備選方案規劃分 析、資源配置。

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必須考量行政責任、組織量能、個人技巧能力。 目的在於為政府從事的活動作有利的解釋。 就新公共管理的觀點： 學者從新公共管理觀點界定公共管理的信念為： 強調策略管理：以理性途徑從事管理活動，強調策略管理在設定 目標與澄清政策議題上的角色。 提供服務的行政：改變政策與行政分離的組織結構，創造一個負 責提供服務的行政單位，其服務對象可能是組織內部的其他單位 或組織外部的民眾。 實踐績效成果：將層級節制縮減的組織結構加以改變，將管理責 任依實踐目標的績效成果，指派給個別管理者。 發展績效指標：以效率、效果與經濟標準衡量組織成就，發展績 效指標，俾作為相互比較與未來決策之參考。 發展一套改變組織文化的政策，希望能從傳統公共服務的價值文 化轉變為市場導向與企業精神的新公共服務模式。 市場導向與企業精神：執行人力資源管理技術，以強化個人主義 ，弱化集體主義的色彩；設法動員員工對於組織與結構變遷的支 持與承諾。 學習型組織：創造彈性的、回應的與學習的公共組織，發展以顧 客與公民為焦點的公共服務取向，希望從供給導向轉變為需求導 向，不再受制於專業的供給者，而須回應被服務群眾的需求。 顧客導向組織：將傳統以預算和層級結構控制的恩惠關係轉變為 買方與賣方根據價格、數量和品質的契約關係。 綜合界說： 依丘昌泰教授的見解： 公共管理不是一種意識型態或文化形式，而是一種新興專業或管理 實務。 公共管理不是公共行政，而是一種新修正的公共行政；主張政府應 重視結構設計，資源有效配置及激勵行政人員士氣。 公共管理與新公共管理為同義詞，其研究範疇與內容，都已超越傳 統公共行政的領域。

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四、歐門與加森的觀點 公共管理理論的研究發展，使公共行政的內涵已發生實質的改變，因此 歐門（Overman）和加森（Garson）認為古立克早期所提出行政要素「 POSDCORB」的概念，業已轉化為下列「PAFHRIER」五項功能，才 能展現公共行政的新內涵。  PA（Policy Analysis）─政策分析。  F（Financial Management）─財務管理。  HR（Human Resource Management）─人力資源管理。  I（Information Management）─資訊管理。  ER（External Relations）─對外關係。 五、葛拉漢與海斯的觀點 葛拉漢（Graham）與海斯（Hays）於 1993 年著《管理公共組織》將公 共管理整合為「PAMPECO」六項功能：  P（Planning）─規劃。  A（Allocation）─分配。  M（Market）─市場。  P（Productivity）─生產力。  E（Enthusiasm）─熱忱。  CO（Coordination）─協調。

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