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5
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12
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13
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14
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16
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17
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416
417
418
、戰前叮嚀 在昨天已帶大家認識公共政策的基本概念，以及不同特質的研究者對於 公共政策的觀察，與公共政策的基礎架構後，進入「公共政策概論篇」的第 2 天，我們要先來處理政策運作的前二個步驟：「問題認定」與「政策規劃 」。 問題認定（問題建構）：意指針對問題的癥結與成因進行認定與澄清的過 程。當社會問題（人民預期的情形與現實的情況產生差距）發生後，我們 要想辦法找出問題根本的原因，理解問題的來龍去脈，惟有這樣，我們才 能夠正確的針對問題「對症下藥」。而常見的公共問題，可歸納為市場失 靈（自由市場運作問題）與政府失靈（政府施政回應民意）二大類，他們 的發生原因與解決機制，將是本篇探討的重點。 政策規劃： 當找出問題後，我們就要憑藉專業智慧，根據政府外環境和組織內在的 特質，以及問題的本質，依照「政策規劃的原則」，而設計出良好的解 決方案。 而當幕僚蒐集資料到規劃方案時，如何使決策者願意接受幕僚的政策， 如何提出具有說服力的方案，如何沙盤推演其他的幕僚反駁的原因，這 些都是我們都會在「政策論證」中提到。 但方案從蒐集情報、規劃草案到抉擇的「決策」過程中，有時並非如完 全按照預期的計畫進行，有時可以很理性的從經濟的思維去決策（決策 以效率為考量），但有時也需考量到政治氛圍而決策（決策以漸進為考 量），甚至有時決策是因為當時社會上出現重大議題而「時機正確」因 而制訂出政策（決策如垃圾桶般混亂）。換言之，不同的「理性程度」 會造成不同的決策方式。 最後，當我們談到前面理性程度時，曾經提到有時社會上會因為出現重 大議題或危機，政府認為「時機正確」因而迅速制訂出政策並執行；這 種情況卻與我們在昨天學到公共政策的步驟（問題認定政策規劃政 策合法化政策執行政策評估）有所不同。此即公共政策的發生是「 階段論」或「反階段論」的論辯。
419 階段論學者認為公共政策的產生應有固定的步驟，而且這種分階段探 討的方式，可使我們易於逐步理解公共政策的意涵。 而反階段論學者認為，公共政策的產生，並非如階段論者所想（階段 論者認為有固定順序），有時突發的危機、領導者自己的想法等都可 能是政策產生的原因（如洪仲丘案造成軍事檢查與禁閉制度廢除）。 提出反階段論最有名學者，當屬金頓（J. Kingdom）的政策窗之概念。
、戰情掌握 公共問題的意涵與議程設定： 公共問題： 指「不特定多數人」（即大部分人民）覺得期望的價值、目標或情況 ，與實際獲得的價值、目標或情況之間存在顯著差距，因此透過各種 方式，將縮短期望情況與實際情況差距的要求（如預期經濟成長但現 實中經濟卻停滯發展），公諸社會以爭取同情，引起政府機關注意並 接納。 而眾多公共問題中，引起政府較大注意之爭論性問題，該類問題可稱 為「政策問題」。 議程設定： 而當公共問題來自被政府機關接納且列入政策議程（政府開始規劃解 決方針及立法）並予以解決時，這樣的過程則稱為「議程設定」。 若公共問題未被政府注意或接納時，我們可說問題尚在「系統議程 」的階段；而政府開始予以接納並排入議程（各部會規劃後，進入 行政院院會或立法院），該階段可稱為「政府／制度議程」。根據柯 伯及艾爾德（Cobb & Elder）的見解，議程設定其實就包含了系統 議程政府議程兩部分。 在議程設定的過程中，主要的影響者（議程設定者）包括總統、官僚 體系、國會、利益團體、學界暨專業社群、媒體、政黨與民意等，當 議程方案發展成熟時（越來越多民眾及政府重視），這些影響者就會 試圖將他排入議程，主導公共政策的制定。 公共問題的發生：常見的公共問題（人民期望與實際間的落差）原因，可 歸納為市場失靈與政府失靈兩層面： 市場失靈（Market Failure）： 同學小時候應該去過菜市場，菜市場也是「市場」，在菜市場存在很
420 多的「攤販」（供給者）與嘮叨的婆婆媽媽（需求者）。他們彼此之 間的互動（供需關係），為的是為了追求能夠讓攤販（供給者）與婆 婆媽媽（需求者）都滿意的「商品的價格」。 如果今天商品的「價格」能夠讓攤販（供給者）與婆婆媽媽（需求者 ）都滿意的「商品的價格」，前提是能夠攤販賣到他最滿意的價格（ 生產者追求利益極大化），婆婆媽媽追求付出最滿意的價錢買到最滿 意的商品（消費者追求效用極大化），而沒有人損失的狀況，我們在 經濟學上稱為「巴瑞圖效率」（Pareto Efficiency）。 而供需雙方在交易後產生的「商品價格」，就像一隻看不見的手可主 導市場的活動（完全不需要政府干預）；換言之，這種理想的市場上 ，「商品價格可以被正確反映」，我們姑且稱為「市場很靈」（但經 濟學沒有「很靈」這個詞，考試時不要用）。 然而現實生活中，有時會產生「商品的『價格』無法被『正確』反映 」，稱之為「市場失靈」，造成「商品價格無法被正確反映的因素」 ，有以下的原因： 公共財（無人提供）的問題： 公共財具有： 非排他（任何人都可以使用）。 非對立／非敵對性（不因與他人共同使用而使公共財品質下降 ）。 擁擠性（正常使用範圍內可維持一定品質，但使用的人數超過 臨界值，公共財將降低品質）。 其中，具有特性的公共財稱為「純粹公共財」（如治安、 路燈）；特性的公共財稱為「擁擠公共財」（如火車運輸 、公廁）。 然而，現實生活中，這種公共財不像私有財（如婆婆媽媽買的菜 ），既無法排除他人使用，且無論再多人使用品質都不會下降， 商人心裡會想，提供這種財貨對自己無利可圖（商人揣摩不會有 顧客買這種財貨，因為沒有獨占性，沒有顧客會笨到買了商品後 所有人卻還可以任意使用這商品），因此商人不願提供該商品。 但問題是公共財是所有人都需要的（有需求者），卻無人願意提 供（無供給者），有需無供的情形將造成「價格無法被正確反映 」（商品價格出不來），即市場失靈的現象。
421 ：有同學會問「公共財不是由政府提供嗎？」但請記得，在談「 市場」時，是不會談論到「政府」的，倘若政府從未出現，而 放任市場這種現象，「公共財無人提供」的失靈現象就會發生。 外部性（外部不經濟無人監督）的問題：指市場雙方交易後，對交 易的「第三人」所造成的影響（第三沒有「交易」，卻無端獲得利 益或蒙受損失）。 外部經濟：指第三人無端獲益，學理上稱「搭便車」（如國民和 政府交易，透過納稅獲得軍警保護，但外國人入境未繳稅卻也享 受到我國軍警的同等保障）。 外部不經濟：指第三人無端損失（如企業和政府交易，透過納稅 而准許設廠，但設廠排放廢水廢氣，卻使附近居民蒙受身體損失 ）。 但問題是在市場上，供給者與需求者在交易時，會透過「價格機制 」，使供給者（商人）付出商品得到金錢，需求者（顧客）付出商 品；然而外部經濟會使第三人「有得無失」、外部不經濟會使第三 人「有失無得」；其中，在外部不經濟的情況下，「第三人付出成 本」卻未有「對價關係」給予相對的利益。換言之，第三人付出成 本（就像商品），卻無法用金錢衡量（沒有人針對第三人付出的成 本進行「購買」的行為），因此有供無需的的情形將造成「價格無 法被正確反映」（商品價格出不來），即市場失靈的現象。 ：同學會問，「外部不經濟的現象，如工場排放廢水政府時，政 府立法管制並要求工廠給予補償金嗎？」但請記得，在談「市 場」時，是不會談論到「政府」的，倘若政府從未出現，放任 市場排放廢水，附近居民「外部不經濟」的失靈現象必會持續 發生。 自然獨占（而扭曲商品價格）的問題： 市場上某些產品因為生產者擴大規模（如早期微軟的 Windows 系統），使平均成本持續下降（規模大可壓低製造成本），在規 模愈大，平均成本愈低的情況下，遂透過市場競爭（如促銷降價 吸引消費者購買等方式），逼迫小廠離開該種行業（小廠沒有充 足資源面對大廠的促銷壓力），最後形成大廠獨占。 當大廠獨占後，因為無人競爭，可以藉由此優勢任意哄抬商品價 格（早期微軟作業系統光碟動輒上萬元），當商品原本的價格被
422 哄抬（扭曲），使商品價格無法被正確，即「市場失靈現象」。 資訊不對稱（而扭曲商品價格）所造成的問題： 指消費者沒有足夠的訊息與專業知識判斷商品品質或價格是否合 理，因此消費者在議價的過程中，與生產者相比，處於不公平及 不合理的地位。 換言之，生產者（商人）可能會藉由對於商品資訊更瞭解的優勢 ，收費過高或提供低劣品質之財貨或服務，使消費者蒙受損失。 即當商品原本的價格被商人欺騙（扭曲），使商品價格無法被正 確，即「市場失靈現象」。 政府失靈（Government Failure）：所謂政府失靈指政府解決公共問題時 ，由於在制度上、結構上及運作上，具有許多先天性的缺陷，導致無 法真正對應公共問題解決之，或採取的政策無法滿足人民真正的需要 ，都可稱為「政府失靈」，原因在於： 直接民主所造成的問題：指人民雖透過選票表示對政策的意見，但選 票結果卻未必能呈現人民真正的意志，而政府僅依選票結果制訂政策 時，就無法滿足人民需求。包含： 投票結果的矛盾：即棄保效應下，當選的候選人未必是人民心中最 能夠解決他們問題的人，會投給當選者可能只是因為不想讓最討厭 的人當選，並認為自己心中最偏好的候選人不會當選；在棄保效應 下產生的當選者的政策，自然無法全然滿足在棄保心態下而投票的 人民的需要（最能滿足這批人民需要的應該是「被棄」的候選人） ，此即政府失靈原因之一。 政策意願的強度：在公民投票下只能看出意見的「方向」而無法看 出意見「強度」，倘若票數接近，但支持者的態度僅為「輕微支持 」（如核四可有可無，但有最好），反對者的態度卻為「強烈反對 」（如堅決反核）時，政府的政策若以多數決呈現時，勢必無法滿 足人民需要且容易遭受抵制，此即政府失靈原因之一。 多重政策的選擇問題：由於每位候選人的政見均包裹了「政策束叢 」（候選人的政見面向很多，如外交、國防、教育、經濟），而選 民卻只有一張選票（支持某候選人只是因為喜歡他大部分的政策， 但教育政策人民普遍不支持），當候選人當選後實踐政見而成為公 共政策，某些特定政見未必符合人民真正的需要，此即政府失靈原 因之一。
423 代議政府所造成的問題：指選民所選出來的民意代表，原本應反映民 意而制訂出能解決公共問題、滿足人民需要的政策，但由於代議士有 以下的行為，而背離了人民期待。包括：競租行為（代議士利用特 權影響公共政策以爭取個人利益）；議員的區域代表性（代議士利 用滾木立法：議員間相互支持、肉桶立法：代議士要脅行政機關，在 行政機關推動的法案中夾帶對代議士有利的法案，否則不予通過）。 這兩種行為都背離人民真正需求，此即政府失靈原因之一。 官僚體制所造成的問題：指文官因：服務產出難以評量，而使績效 難以呈現；有限競爭造成缺乏創新精神；文官保障的僵化性（永 業化造成文官保守與無效率）。以上三種文官特質都造成文官無法解 決公共問題或作出滿足人民需要的政策，此即政府失靈原因之一。 分權政府所造成的問題：原因包含： 中央規劃與地方執行的落差問題：有時中央政府規劃符合人民期待 的政策，地方未必照單全收（可能因溝通、意識型態等不同），造 成最終政策無法解決公共問題或作出人民需要的政策，此即政府失 靈原因之一。 財政的外部性：由於各地方政府能夠為民眾提供各式各樣的服務， 民眾乃有更多機會去選擇服務好、義務負擔較少的地方政府，形成 用腳投票的現象（最極端即「移民」）；然而，若一地區移民人口 皆為「僅願意支付低稅額，但對公共服務要求很多的移民」（對當 地政府而言是外部財政不經濟現象），就會造成政府無充足資源解 決公共問題或作出滿足人民需要的政策，此即政府失靈原因之一 ：除政府失靈外，政策失靈（或可稱政策困窘），也是在描述政府無 法解決公共問題的現象，即指公共政策的制定是為瞭解決各種問題 ，為人民帶來期望的福祉，但政府有時作再多卻無法討好人民，有 時問題不但未獲得解決反而使原有問題更為嚴重；或是原來的 問題未獲解決外，更產生許多新的問題，需要政府機關另行研擬政 策設法解決。 公共問題的解決方式：針對市場與政府失靈的問題，威瑪（D. Weimer） 與韋寧（A. Vining）將解決的手段（政策工具）分為五類，以補救市場與 政府雙重失靈情形。分別為： 市場機制：透過市場競爭的手段，解決公部門無效率的問題，包括： 市場自由化：將公共服務由民間生產，如電信、交通等事業的民營化。
424 市場促進化：指市場不存在，則透過立法手段改變或創設財產權；如 美國將自來水權透過買賣使人民珍惜水源。 市場模擬化：指公共服務無法透過市場競爭機制達到效率時，政府自 行模擬為市場將該項財貨予以拍賣。例如有線電視執照或運輸業務的 特許權。 誘因機制：指政府透過「課稅」（降低行為發生）與「補貼」（增加行 為發生）的誘因，改變人民行為，包含： 供給面賦稅：對於外部不經濟的生產者徵收產出稅，例如根據污染排 放量徵收空氣污染排放費，對於進口貨物則徵收關稅。 需求面賦稅：對於外部不經濟的財貨課以貨物稅或消費稅，如課徵菸 酒稅。 供給面補貼：對於具有外部經濟的生產者給予相對補助，如對於裝置 防制污染或節省能源設備的廠商給予賦稅的減免。 需求面補貼：可實施以貨代款的補助款制度或發放代金券（Vouchers ），由政府發給消費者代金券，持有人可到市場購買規定範圍內的財 貨，如美國社會福利制度中所實施的糧券或教育卷。 管制機制：可透過法律架構（直接立法，如反托拉斯法、公平交易法 、消費者保護法）或管制（行為的限制，如商品標示、產量管制）。 非市場供給機制：由政府提供服務，包含直接供給、簽約外包（即 民營化的「委託」性質，將公共服務委由民間經營）。 保險與救助機制：政府對於人民予以保險或救助，包括： 事前保險：是風險分散的機制，如我國的全民健康保險。 事後救助：是事後集中資源達成「安全墊」的設計，例如蔬果囤積計 畫以因應災後的糧食不足或飆漲問題。 政府對於公共問題接納與政策問題的特性： 政府對於公共問題的接納：有時公共問題提出後，並不見得就會進入政 府機關的「政議程」內，而須視該機關對該問題所持的態度而定。而政 府機關對公共問題所持的態度有以下四種：促其發生（政府主動積極 處理）、鼓勵發生（政府鼓勵並協助當事人處理）、任其發生（政 府針對問題消極接納）、扼阻發生（指公共問題發生後，透過如武力 、權威、塑造或加強社會反對的輿論等手段，設法予以扼阻，不使其擴 大，亦不使其進入政府機關的政策議程內，即使進入議程，也設法不作 決策，甚至有了決策，也設法不使其執行成功）。
425 ：政府對於公共問題「扼阻發生」的情況，又稱「扼阻性決定」、「 無決策制定」或「權力的第二面貌」。 而權力的第一面貌指「A 控制 B『作出』B 不喜歡的事」；權力的 第二面貌指「A 抑制 B『不作』B 喜歡的事」；權力的第三面貌則指 「A 沒有任何行動，但本身影響力卻足以迫使 B 討厭的事持續發生」。 政策問題的特性：指公共問題會成為政策問題，原因在於他具有以下五 種特質： 相互依賴性：指某政策問題經常會影響到其他領域的政策問題（如警 政與教育問題，環境與經濟議題）。 主觀性：公共問題會成為政策問題，是來自於政府主觀認定問題重要 到需重視。 人為性：政策問題從發生到解決，均要透過人為的認定（人民認為是 問題且政府認為需解決）而存在。 動態性：不同問題會有不同的解決辦法，所以問題與解決不斷在變遷。 歷史性：問題常常不是突發，而是逐漸形成。新問題產生源自於前一 個問題的解決，新舊問題間常存在因果關係。魏達夫斯基曾言：政策 分析乃是問題創造問題解決問題取代的循環過程。 政策問題的結構類型：依據問題複雜性程度，可以將政策問題歸納為： 結構良好的問題、結構適度的問題、結構不良的問題三類。 標準 問 要素 結
決策者 方案 價值 結果 或然率 案例
題 構
優
良結
一個或少數幾個 有限 共識 確定或風險 可計算 核電廠發電機組發電 功率計算
結 構
適
一個或少數幾個 有限 共識 不確定 不可計算 外國元首出訪會談
度結
構 構
不
良
許多 無限 衝突 未知 不可計算 核電廠續建議題
政策規劃的原則：當公共問題被政府機關接納後，由政策分析人員（幕僚 ）研究分析而成為政策問題後，採取科學方法，廣泛蒐集資訊，研擬各種 解決問題的替選方案以解決政策問題之動態過程。即為政策規劃階段。若 詳細剖析方案的規劃步驟，可依序分為：確認問題的癥結確定解決 問題的目標與目的（問題的解決是要達成何種目的）設定方案評估標
426 準（找到能夠把各種方案排列優先順序的指標）設計替選方案（找到 各種不同解決問題的草案）評估比較替選方案（將草案排列優先順序 ）推薦最適當方案（將最好的草案向決策者推薦）。而政策在規劃時 ，卡普蘭（A. Kaplan）認為應考量以下七項原則，以獲得較為普遍可行 的方案。分別為： 公正無偏原則：即規劃時，應以無私無偏的態度，對當事人、利害關係 者、社會大眾等，均予以通盤慎重的考慮。 個人受益原則：即規劃時，無論是採行何種方案，應注意最終的受益者 都必須落實到一般人民的身上（利益應為社會大眾共享）。 劣勢者利益最大化原則：即規劃時，應使社會上居於劣勢的弱勢團體及 個人，能夠得到最大的照顧，享受最大的利益。 分配普遍原則：即規劃時，應考慮儘量擴大受益者範圍，而非僅侷限於 少數人（獲利者應越多越好，且避免圖利少數）。 持續進行原則：即規劃時，應考慮事務處理的延續性，從過去、現在及 未來的角度研究方案的可行性，不能使三者脫節。 人民自主原則：即規劃時，應考慮該可否交由民間處理，如果民間願意 且有能力處理該問題，即可交由民間，此即「公共事務民營化」的理由。 緊急處理原則（最重要的原則）：即規劃時，應考慮各項公共問題的輕 重緩急後，對於較緊急的問題，應即刻加以處理解決，以免「今天不做 ，明天就後悔」。 政策論證的架構與論證模式： 政策論證架構：政策論證指社會中，利害關係人對於政策被選方案，為 何有著不同意見與爭議。通常也是政策分析人員（幕僚）向決策者說明 ：「為何可採取某方案」的沙盤推演過程，亦即需向決策者強化自身主 張的說服力的架構。