การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐาน จากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา
นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี
วิทยานิพนธนี้เปนสวนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตร ปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการจัดการทรัพยากรชีวภาพ คณะทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี ปการศึกษา 2552
การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐาน จากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี วท.บ. (เทคโนโลยีชีวภาพ) วิทยานิพนธนี้เปนสวนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตร ปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการจัดการทรัพยากรชีวภาพ คณะทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี พ.ศ. 2552 คณะกรรมการสอบวิทยานิพนธ ประธานกรรมการสอบวิทยานิพนธ (ดร.นฤมล หิญชีระนันทน อรุโณทัย) กรรมการและอาจารยที่ปรึกษาวิทยานิพนธ (ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช) กรรมการและอาจารยที่ปรึกษาวิทยานิพนธ (รวม) (ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ) กรรมการ (ผศ.ดร.ศศิธร สุวรรณเทพ) กรรมการ (นายสุเมธ ทานเจริญ) ลิขสิทธิ์ของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี
ข หัวขอวิทยานิพนธ
หนวยกิต ผูเขียน อาจารยที่ปรึกษา อาจารยที่ปรึกษารวม หลักสูตร สาขาวิชา สายวิชา คณะ พ.ศ.
การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชน เปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา 12 นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต การจัดการทรัพยากรชีวภาพ การจัดการทรัพยากรชีวภาพ ทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี 2552
บทคัดยอ การวิจัยนี้เปนการศึกษาเชิงคุณภาพเกี่ยวกับปญหา อุปสรรค และแนวทางการพัฒนาการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม จากบทเรียนในการจัดการตนเองของ ชุมชนบานน้ําเค็ม ตามแนวความคิดการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน (sustainable livelihoods) โดยใชเทคนิค เดลฟาย (Delphi) ในการรวบรวมขอคิดเห็นจากผูปฏิบัติงานภาคประชาสังคม ไดแก ชุมชน องคกร พัฒนาเอกชนและภาครัฐที่รวมดําเนินงานกัน จํานวน 9 คน ผลการศึกษาพบวา 1) ในการดําเนินงาน พบปญหาดานการมีสวนรวม ดานงบประมาณ ดานความรูความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงาน และดานการประสานงานระหวางองคกร 2) แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงานคือ ภาคชุมชนควรมี การรวมกลุมและการจัดการองคกรชุมชน เปนหัวใจของกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐาน ตั้งแตชวงตนของการฟนฟูชุมชน สวนภาครัฐและองคกรพัฒนาเอกชน ควร ประสานการดําเนินงานรวมกัน โดยดานการมีสวนรวมนั้น องคกรพัฒนาเอกชนสามารถชวยทํางาน เชิ งลึ ก วางรากฐานการจั ด การตนเองให กับ ชุ ม ชนได สว นภาครั ฐ ควรสนับ สนุน การสานต อ การ ดําเนินงานระยะยาวควบคูไปกับการใหความรูและสรางความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงานที่ ถูกตองแกชุมชน คําสําคัญ : ภัยพิบัติ, การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน, การดํารงชีวิตอยางยั่งยืน
ค Thesis Title
Thesis Credits Candidate Thesis Advisor Thesis Co-Advisor Program Field of Study Division Faculty B.E.
The Study of a Guideline to Develop the Community-based Disasters Risk Management on Civil Society: Case study of Ban-Namkem village, Bangmuang sub-district, Takuapa district, Phang-nga province 12 Miss Sirinon Suwanmolee Asst. Prof. Dr. Surapong Shudej Dr.Michita Champadesh Rodsuthi Master of Arts Natural Resource Management Natural Resource Management School of Bioresources and Technology 2552
Abstract This research purpose was to present the qualitative data of the problem, constraint and a guideline to develop the Community-based Disasters Risk Management by Civil Society from lesson learnt of Ban-Namkem village following Sustainable Livelihoods frameworks by Delphi Technique to collect the opinion of 9 civil society’s stakeholder include community, NGOs and government sector. Result are 1) the stakeholder found 4 major problems and constraints involved the participation, the financial budget, the information and understanding rights of the duty to selforganize, the coordinate among organization 2) guideline to Develop this approach to initiate community’s self-recovery, an effected people should be gather and organize themselves. While government sector and NGOs should increase co-operate performance together. Regarding the participation: NGOs have an in-dept ability to establish the villager’s self-organize. However, government sector should support long-term budget, whilst provide the education and building rights understanding to the community. Keyword: Disaster, Community-based Disaster Management, Sustainable Livelihoods frameworks
ง
กิตติกรรมประกาศ ผูวิจัยขอขอบคุณประธานสอบวิทยานิพนธ ดร.นฤมล หิญชีระนันทน อรุโณทัย อาจารยที่ปรึกษา วิทยานิพนธรวม ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ อาจารยที่ปรึกษาวิทยานิพนธ ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช กรรมการวิทยานิพนธ ผศ.ดร.ศศิธร สุวรรณเทพ และ นายสุเมธ ทานเจริญ ที่ทําใหวิทยานิพนธฉบับนี้ สําเร็จลุลวงไปไดดวยดี นอกจากนี้ขอขอบคุณนักวิชาการ ผูเชี่ยวชาญ พี่ เพื่อนๆ อาสาสมัครทุกทาน ทั้งที่เอยนามและไมได เอยนามที่ใหความชวยเหลือและแบงปนประสบการณดีๆใหกันและกัน วิทยานิพนธฉบับนี้จะเกิดขึ้น ไมไดหากปราศจาก ชาวบานลับแล จังหวัดอุตรดิตถและชาวบานไผดํา จังหวัดอางทอง ที่บมเพาะให ผูวิจัยมีประสบการณดานการจัดการภัยพิบัติ ชาวบานผูประสบภัยสึนามิ จังหวัดพังงา โดยเฉพาะนาย ไมตรี จงไกรจั ก ร แห ง บ า นน้ํ า เค็ ม ที่ ใ ห จุ ด ประกายความคิ ด ให เ กิ ด เป น ข อ มู ล ดี ๆ ที่ จ ะเป น เป น ประโยชนแกชุมชนอื่นๆตอไป ขอขอบคุณสําหรับขอมูลทางวิชาการจาก คุณมนตรี ชนะชัยพิบูลยวัฒน หัวหนาฝายนโยบายและแผน สํานักนโยบายฯ กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย นายอํานาจ ผลมาตย และนางจิรพร เจริญสุข ที่ ชวยถายทอดมุมมองจากฝงผูปฏิบัติงานจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของกรม ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย Mrs.Wannapa Riquet จาก ADPC สําหรับเรื่องราวจาก International NGOs ที่ทํางานในพื้นที่ Mr.Johnathan Shott จากมูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ชวยสรางความเขาใจ เรื่องเครือขาย นายชาญยุทธ เทพา มูลนิธิรักษไทย นายธนพล ทรงพุฒิ และ นายณฐรัฐ ฐาปโนสถ เจาหนาที่มูลนิธิกระจกเงา ที่ชวยฉายภาพการจัดการภัยพิบัติของชุมชนอื่นๆเชื่อมโยงแนวคิดการสาน ตอการจัดการชุมชนในระยะยาว นายทวีศาสตร ตั้งปฐมวงศ จากสภากาชาด สําหรับคําแนะนําใน แบบสอบถาม และที่ขาดไมไดตองขอบคุณนางสาวภศิกา ผลารักษ ขอมูลจาการจัดการความรูของ ชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม ในวิ ท ยานิ พ นธ ที่ เ ธอวิ จั ย เป น ประโยชน ใ นการพิ จ ารณาทุ น ทางสั ง คมและ กระบวนการจัดการตนเองของชุมชนอยางมาก สุดทายขอบคุณรางกายและสมองสําหรับสติ ปญญาและแรงกายที่ประสานกันจนทํางานไดทุกวันนี้
จ
สารบัญ หนา บทคัดยอภาษาไทย บทคัดยอภาษาอังกฤษ กิตติกรรมประกาศ สารบัญ รายการตาราง รายการรูปประกอบ
ข ค ง จ ฌ ญ
บทที่ 1 บทนํา 1.1 ปญหาและที่มาของการวิจยั 1.2 วัตถุประสงค 1.3 ขอบเขตการศึกษา 1.4 วิธีการศึกษา 1.5 ประโยชนที่คาดวาจะไดรับ 1.6 นิยามศัพท บทที่ 2 ทบทวนวรรณกรรม 2.1 ภัยพิบัตแิ ละแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติ 2.1.1 ความหมายของภัยพิบตั ิ 2.1.2 ประเภทของภัยพิบัติ 2.1.3 ลักษณะของภัยพิบัติทางธรรมชาติ 2.1.4 แนวคิดและทีม่ าของการจัดการภัยพิบัติในปจจุบัน 2.1.5 การจัดการภัยพิบัติในปจจุบนั 2.1.6 กฎหมายและนโยบายเกี่ยวกับการจัดการสาธารณภัยและการชวยเหลือ 2.1.7 การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน 2.1.8 ปญหาในการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย 2.2 แนวคิดประชาสังคม 2.2.1 ความหมายของประชาสังคม 2.2.2 ที่มาของแนวคิดประชาสังคม 2.2.3 แนวคิดประชาสังคมในสังคมไทยแนวตางๆ 2.2.4 องคประกอบของประชาสังคม
1 1 2 3 3 3 3 5 5 5 6 7 10 13 16 22 28 31 31 34 35 37
ฉ สารบัญ (ตอ) หนา 2.2.5 เกณฑการบงชีค้ วามเปนประชาสังคม 39 2.2.6 เครือขายทางสังคมที่เกิดขึ้นในเหตุการณสนึ ามิ 40 2.2.7 ภาคประชาสังคมกับการจัดการภัยพิบัติ 41 2.2.8 ทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติ 42 2.2.9 ปญหาที่พบในการทํางานจากประชาสังคม 44 2.3 แนวคิดเกีย่ วกับการจัดการตนเองของชุมชน 45 2.3.1 ความหมายของการจัดการตนเอง 46 2.3.2 ปจจัยในการริเริ่มและสานตอการจัดการตนเองของชุมชน 47 2.3.3 กลไกการจัดการตนเอง 51 2.3.4 ปญหาและอุปสรรคในการจัดการตนเองของชุมชน 53 2.4 แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 54 2.4.1 หลักการของแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 54 2.4.2 กรอบการทํางานตามแนวคิดการดํารงชีพอยางยั่งยืน 55 2.5 ชุมชนบานน้ําเค็มกับการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคม 57 2.5.1 ลักษณะทางกายภาพ 57 2.5.2 ประวัติความเปนมา 58 2.5.3 ลักษณะทางสังคม 61 2.5.4 ความเสียหายของชุมชน 63 2.5.5 สรุปภาพรวมความรวมมือของการจัดการภัยพิบัตภิ าคประชาสังคม 64 2.6 งานวิจัยที่เกี่ยวของ 65 2.6.1 งานวิจัยเกี่ยวกับผลกระทบ และแนวทางการจัดการภัยพิบัติที่ชุมชนตองการ 65 2.6.2 งานวิจยั เกีย่ วกับแนวทางการจัดการภัยพิบตั ิจากอาสาสมัครและองคกร 68 พัฒนาเอกชน 2.6.3 งานวิจยั เกีย่ วกับแนวทางการจัดการภัยพิบตั ิที่ใชวิธีเดลฟายในการเก็บขอมูล 72 2.7 กรอบแนวคิดในการศึกษา 73 บทที่ 3 แนวทางการดําเนินงานวิจยั 74 3.1 กลุมตัวอยางที่ใชในการวิจัย 74 3.2 เครื่องมือที่ใชในการวิจัย 75 3.2.1 เทคนิคเดลฟาย 75
ช สารบัญ (ตอ) หนา 3.2.2 การสรางเครื่องมือที่ใชในการวิจัย 82 3.2.3 การใชเครื่องมือในการวิจัย 83 3.3 การเก็บรวบรวมขอมูล 84 3.4 การวิเคราะหขอ มูล 84 3.4.1 สถิติที่ใช 84 บทที่ 4 ผลการศึกษา 87 4.1 การฟนฟูชุมชนหลังประสบภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม 88 4.2 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม 91 4.2.1 ชวงเริ่มตนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 92 4.2.2 ชวงสานตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 96 4.2.3 ประชาสังคมและปจจัยของความสําเร็จในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบตั ิ 99 4.3 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 102 4.3.1 การดําเนินงานในกระบวนการ CBDRM 102 4.3.2 การลดความเปราะบางจากภัยพิบัตติ ามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 105 4.3.3 ปจจัยในการจัดการตนเองตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 110 4.3.4 ภาพรวมของบทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 112 4.4 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน 112 4.4.1 ปญหาจากภายในชุมชน 113 4.4.2 ปญหาจากภายนอกชุมชน 117 4.4.3 ภาพรวมของปญหาและแนวทางแกไขในการดําเนินงาน 123 4.5 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 124 4.5.1 แนวทางการแกปญหาที่พบในกระบวนการ CBDRM 124 4.5.2 โมเดลการสําหรับการขยายผลการดําเนินงาน 127 4.5.3 ภาพรวมของแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน 131 4.6 ผลการศึกษาความคิดเห็นจากเทคนิคเดลฟาย 132 4.6.1 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับบทบาทของผูดําเนินงาน 133 4.6.2 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและการแกไข 134 4.6.3 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการพัฒนาการดําเนินงาน 136 4.6.4 ภาพรวมของผลที่ไดจากเทคนิคเดลฟาย 137
ซ สารบัญ (ตอ) หนา บทที่ 5 สรุปและอภิปรายผล 5.1 สรุปผลการวิจัย 5.1.1 ปรากฏการณของชุมชนบานน้ําเค็ม 5.1.2 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 5.1.3 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน 5.1.4 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 5.2 อภิปรายผลการวิจัย 5.2.1 ปจจัยของความสําเร็จในการจัดการตนเองของชุมชนบานน้ําเค็ม 5.2.2 แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน 5.3 ขอเสนอแนะ 5.3.1 ขอเสนอแนะในการวิจัยครั้งตอไป 5.3.2 ขอเสนอแนะในการนําไปปฏิบัติสูชุมชนอื่น แอกสารอางอิง ภาคผนวก ก รายชื่อผูเชี่ยวชาญ ข แบบสัมภาษณ ค แบบประเมินความตรงเชิงเนื้อหา ง แบบสอบถามรอบที่ 1 จ แบบสอบถามรอบที่ 2 ประวัตผูวิจัย
138 138 140 142 143 144 144 145 146 146 149 151 159 159 160 163 167 174 182
ฌ รายการตาราง ตารางที่ 2.1 เปรียบเทียบโครงสรางกฎหมายและนโยบายการจัดการภัยพิบัตกิ อนและหลังป2545 2.2 สภาพแวดลอมและศักยภาพ (SWOT ANALYSIS) ของกรมปองกันและบรรเทา สาธารณภัยป พ.ศ. 2548 – 2551 2.3 ปญหาที่พบดานตางๆ ในการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย 2.4 คุณสมบัติของความเปนผูนําตอการจัดการตนเองของ 2.5 ลําดับเหตุการณสําคัญของชุมชน 2.6 แสดงจํานวนประชากรที่ ต.บางมวงและบานน้ําเค็ม จ.พังงา กอน-หลังเหตุการณ สึนามิ 2.7 เปรียบเทียบการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากกรณีศึกษาทั้ง 3 ประเทศ 4.1 ตนทุนในการดํารงชีวิตสําหรับเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานเค็ม 4.2 ความคิดเห็นเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ 4.3 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม 4.4 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม
หนา 12 19 28 50 60 61 69 109 133 134 136
ญ รายการภาพประกอบ ภาพที่ 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 3.1 3.2 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
วงจรการจัดการภัยพิบัติเชิงรุก แสดงการเชื่อมโยงทุนของทางสังคมในความสัมพันธ 3 ระดับ กลไกและปจจัยขับเคลื่อนการจัดการตนเอง กรอบการดําเนินงานในการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน พื้นที่ที่ไดรับอันตรายจากเหตุการณสึนามิ แผนภาพแนวทางการดําเนินงานผสานกันของทั้ง 3 ภาคสวน กรอบแนวคิดในการศึกษา ขั้นตอนการสรางเครื่องมือ คาพิสัยระหวางควอไทล แสดงการดําเนินงานรวมกันของภาคประชาสังคมในแตละชวงของการ ดําเนินงาน ขั้นตอนของการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ ยั่งยืน ความสัมพันธของทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม กระบวนการคูข นานและผูทมี่ ีสวนรวมสนับสนุนการทํา CBDRM ของชุมชน บานน้ําเค็ม แผนผังแสดงลักษณะทางกายภาพของชุมชนบานน้ําเค็ม แนวทางแกปญ หาที่พบในกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐาน โมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม
หนา 14 43 53 55 58 64 73 82 85 100 102 105 108 110 120 124 128
บทที่ 1 บทนํา 1.1 ปญหาและที่มาของการวิจัย ปจจุบันภัยพิบัติทางธรรมชาติมีแนวโนมของความถี่และความรุนแรงสูงขึ้นกวาในอดีต โดยในชวงป คศ. 1987 -2006 สองทศวรรษนี้มีสถิติภัยพิบัติทั่วโลกเพิ่มสูงขึ้นถึง 2.7 เทา มีจํานวนผูเสียชีวิตและ ผูประสบภัยเฉลี่ย 100-300 ลานคนตอป (P. Hoyois, 2006) และความเสียหายที่เกิดจากผลกระทบนี้ ได ทําใหหลายประเทศที่ยากจนอยูแลวตองยากจนขึ้น จนบางประเทศถึงกับตองกลับไปเริ่มตนการพัฒนา ประเทศใหม ซึ่งตองใชเวลาอีกนานหลายป (อติวรรณ, 2548) ทั้งเหตุการณและสถิติที่กลาวมานี้ ชี้ใหเห็นไดแลววา เราควรตระหนักถึงการรับมือตอสถานการณภัยพิบัติที่จะเกิดขึ้นในอนาคต รวมไป ถึงการรับผิดชอบตอการยับยั้งปญหาที่ตนเหตุ เชน ภาวะโลกรอน ภาวะมลพิษ ซึ่งเปนสวนหนึ่งที่ กอใหเกิดปญหาลูกโซในปจจุบัน พรอมกับเปลี่ยนทัศนคติในการจัดการภัยพิบัติจากเชิงรับเปนเชิงรุก และกระตุนใหทุกคนเขาใจวา การจัดการภัยพิบัติเปนหนาที่ของทุกคน (นิลุบล, 2006) สําหรับประเทศไทย กอนหนานี้สังคมไทยเราเคยเชื่อมั่นวา ประเทศไทยนั้นปลอดภัยจากภัยพิบัติ ขนาดใหญที่จะสรางความเสียหายตอชีวิตและทรัพยสินของเราอยางรุนแรง แตเหตุการณสึนามิ ใน วันที่ 26 ธันวาคม 2547 ก็สรางจุดเปลี่ยนครั้งยิ่งใหญ ที่ปลุกใหคนไทยตื่นจากความเชื่อเดิม มา ตระหนักในวิกฤตการณภัยพิบัติที่กําลังคุกคาม ซึ่งจําเปนตองไดรับการจัดการกอนที่จะเกิดขึ้นซ้ํารอย นอกจากนั้น หายนะในครั้งนั้นยังกอใหเกิดการรวมตัวและรวมใจเปนหนึ่งเดียวกันของคนไทยที่ สั ม ผั ส ได ถึ ง ความเจ็ บ ปวดและความสู ญ เสี ย อย า งแสนสาหั ส ของเพื่ อ นร ว มชาติ จนเกิ ด เป น ปรากฏการณคลื่นอาสาสมัครและความชวยเหลือครั้งยิ่งใหญ ที่ขยายวงไปสูการชวยเหลือกันอยางไร พรมแดนทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชนหรือภาคประชาชน ที่ดําเนินงานรวมกันบนพื้นฐานของความ สมานฉันท โดยมีรูปแบบของสัมพันธในแนวราบมากกวาแนวดิ่งที่สมาชิกทุกคนมีสถานะเทาเทียม กัน รูปแบบการดําเนินงานที่กลาวมาในขางตนนี้ เราเรียกวา ความเปนประชาสังคม (Civil Society) หรือประชาคมเขมแข็ง หรือการมีทุนทางสังคม (ชูชัย, 2540) ในการพิจารณาแนวทางในการจัดการภัยพิบัติที่เหมาะสมกับแตละพื้นที่นั้น เราตองไมลืมวา ภัย ธรรมชาติเปนภัยที่ไมไดเหมือนกันทั้งประเทศ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติจึงมักจะแตกตางกันตามพื้นที่ การใชความรูของคนในชุมชนซึ่งเปนผูที่หวงแหนชุมชนของตนเองมากที่สุด เขาใจสภาพแวดลอม และบริบทในชุมชนของตนเองดีที่สุด เปนผูกําหนดมาตรการลดความเสี่ยงดวยตนเอง ตามหลักการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (Community-based Disaster Risk Management: CBDRM) จึงเปนกระบวนการที่เหมาะสมที่จะนํามาใชกับชุมชนของประเทศไทยมากที่สุด เพราะมี กระบวนการจัดการที่ทุกคนในชุมชนซึ่งเปนกลุมแรกที่เสี่ยงตอผลกระทบจากภัยพิบัติไดมีสวนรวม
ในการวางแผนการ บริหารทรัพยากร ปองกันและแกไขปญหาทุกขั้นตอน โดยที่องคกรปกครองสวน ทองถิ่น อําเภอ จังหวัดและหนวยงานตางๆ ทุกระดับใหการสนับสนุน (นิลุบล, 2006) เมื่อชุมชนไดตระหนักถึงความสําคัญในการจัดการภัยพิบัติในชุมชนของตนเองแลว การจัดการตนเอง (Self-organization) ภายในชุมชนก็จะเริ่มขึ้น การจัดการตนเองนั้นเกิดขึ้นไดตลอดเวลาทั้งกอนเกิดภัย ขณะที่เกิดภัย และหลังเกิดภัย โดยมีสิ่งที่ขับเคลื่อน คือ จิตใจที่ตองการทํา ขณะเดียวกันก็แกไขปญหา ไปพลาง และเรียนรูกันและกันไปพลางพรอมๆ กัน กระบวนการจัดระบบตนเองนี้ จะเห็นไดชัดมาก ในชวงภาวะวิกฤตที่ทุกคนทุกฝายตางชวยเหลือกันโดยมีมนุษยธรรมเปนหลัก และตัดสินใจดวยจิตใจ อาสาสมัคร ไมมีเวลาในการคิดเล็กคิดนอย ซึ่งกลาวอีกนัยหนึ่งไดวา เปนความไววางใจที่เกิดขึ้นตอ กัน สืบเนื่องมาจากทุนทางสังคมที่พัฒนาขึ้นมารวมกันในสังคมตรงจุดนี้ (สุริชัย,2550) โดยทุนทาง สังคมนี้มีบทบาทเปนสะพานเชื่อมโยง (Bridging social capital) นี้ ทําใหเกิดความรวมมือรวมใจและ ยังเปนตัวลดชองวางระหวางระหวางบุคคลหรือองคกร ทําใหทุกสวนสามารถรวมกันทํางานทั้งใน ภาวะปกติและภาวะวิกฤตไดในฉับพลัน ดังหลายๆ กรณีที่ปรากฏ ที่คนในชุมชนที่มีการชวยเหลือกัน และกัน ฟนฟูชุมชนดวยตนเอง ในทันทีตั้งแตเริ่มประสบภัยคลื่นสึนามิซัดชายฝง โดยไมรอคอยแต ความชวยเหลือจากภายนอกชุมชน ไปจนถึงการมีพัฒนาการในการประสานการจัดการในชุมชนจน เกิดเปนคณะกรรมการจัดการภัยพิบัติไดอยางชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา การศึกษาในครั้งนี้จึงสนใจกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ตําบลบาง มวง อําเภอตะกั่วปา จังหวัดพังงา ซึ่งมีบทเรียนที่สามารถนําไปขยายผล สูแนวทางในการพัฒนาการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (CBRDM) จากภาคประชาสังคม ที่โยงทั้ง 3 ภาค สวนไดแก ภาคชุมชน องคกรพัฒนาเอกชน และภาครัฐ เพื่อลดชองวางในการดําเนินงาน พรอมกับ เสริมสรางศักยภาพในการเตรียมความพรอมรับมือกับภัยธรรมชาติที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยให ความสําคัญกับการจัดการตนเองในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน
1.2 วัตถุประสงค 1) เพื่อศึกษาปญหาพรอมทั้งแนวทางในการแกไขในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน 2) เพื่อศึ กษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาค ประชาสังคม ดวยการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม
1.3 ขอบเขตการศึกษา 1.3.1 ขอบเขตดานเนื้อหา กระบวนการจัดการความเสีย่ งจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม
1.3.2 ขอบเขตดานพื้นที่ ชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา
1.3.3 ขอบเขตดานประชากร กลุมตัวอยางทีใ่ ชในการวิจยั เปนผูเชี่ยวชาญที่มีสวนรวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐานแกชุมชนบานน้ําเค็มซึ่งเปนผูดําเนินงานในภาคประชาสังคมไดแก - ภาครัฐ: ตัวแทนจากหนวยงานที่มีสวนเกี่ยวของในระดับทองถิ่นและระดับชาติ - องคกรพัฒนาเอกชน: มูลนิธิหรือองคกรที่สนับสนุนกระบวนการดําเนินงาน - ชุมชน: ตัวแทนจากองคกรชุมชนที่เปนแกนนําในการดําเนินงาน
1.4 วิธีการศึกษา การวิจยั โดยใชเทคนิคเดลฟาย ในการหาแนวทางรวมกันในเรื่องที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ผลที่ไดจาก การใชเทคนิคเดลฟาย จะเปนความคิดเห็นกวางๆ ที่เปนแนวทางรวมกันจากผูเชีย่ วชาญ ซึ่งผูวิจัยไดทํา การ ศึกษาเฉพาะขอบเขตของการวิจยั ที่กําหนดขึ้นเทานัน้
1.5 ประโยชนที่คาดวาจะไดรับ 1) ทราบถึงปญหา และแนวทางแกไขในการจัดการความเสีย่ งจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ พบในชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชน และชุมชน 2) แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (Disaster based Community Management) จากการรวมมือกันของภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน
1.6 นิยามศัพท ภัยพิบัติทางธรรมชาติ (Natural disaster) หมายถึง ภัยจากธรรมชาติที่เกิดขึ้นแลวสงผลกระทบและ ความเสียหายตอทรัพยสิน สิ่งแวดลอม ชีวิตมนุษย สังคมและเศรษฐกิจ ซึ่งการศึกษาในครั้งนี้จะแทน ดวยคําวา ภัยพิบัติ เทานั้น
การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (Community based Disaster Management: CBDRM) หมายถึง วิธีการการจัดการภัยพิบัติที่มุงเนนการมีสวนรวมรับผิดชอบในทุกกระบวนการ ของชุมชนทั้งการรวมคิด รวมทํา และรวมตัดสินใจ ในการเผชิญหนากับภัยพิบัติ ประชาสังคม (Civil society) หมายถึง สวนของสังคม ที่ไมใชภาครัฐ ซึ่งดําเนินงานโดยอาศัยอํานาจ ตามกฎหมาย และไมใชภาคธุรกิจ ซึ่งดําเนินงานโดยมุงหวังกําไร การจัดการตนเอง (Self-organization) หมายถึง การดําเนินงาน การปรับตัวและฟนฟูตัวเองกลับสู สภาพเดิม ดวยการเรียนรูดวยตนเองและจัดระบบตนเองใหม โดยไมตองมีการบังคับทิศทางหรือ รูปแบบจากภายนอก
บทที่ 2 ทบทวนวรรณกรรม ในการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวของเพือ่ เปนแนวทางในการศึกษาและเปนแนวทางในการรวมมือกัน ระหวางภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชนในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยแบงประเด็น ที่จะทบทวนดังนี้ 1) ภัยพิบัตแิ ละแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติ 2) แนวคิดประชาสังคม 3) แนวคิดเกีย่ วกับการจัดการตนเองของชุมชน 4) แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 5) ชุมชนบานน้ําเค็มกับการจัดการภัยพิบัตภิ าคประชาสังคม 6) เทคนิคเดลฟาย 7) งานวิจยั ที่เกี่ยวของ 8) กรอบแนวคิดในการศึกษา
2.1 ภัยพิบัติและแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติ กอนที่จะรูจักกับนโยบายและการบริหารจัดการภัยพิบตั ิในปจจุบัน เพื่อเขาใจวาภัยพิบัตินั้นมีผล อยางไร ที่เราจะตองตระหนักถึงอันตรายและความสําคัญของการจัดการภัยพิบัติ เราควรจะเริ่มจาก การทําความเขาใจกับความหมายและประเภทของภัยพิบตั ิกันกอน
2.1.1 ความหมายของภัยพิบัติ ประเทศไทยมีหลายหนวยงานที่ดําเนินงานเกี่ยวกับการจัดการภัยพิบัติ ในที่นี้ขอยกความหมายของภัย พิบัติ คําวา “ภัยพิบัติ” อางจากหนวยงานตางๆดังนี้ ภัยพิบัติ (ระเบียบกระทรวงการคลัง พ.ศ. 2540) หมายถึง สาธารณภัย อันไดแก อัคคีภัย อุทกภัย วาต ภัย ภัยแลง ภาวะฝนแลง ฝนทิ้งชวง ฟาผา ภัยจากลูกเห็บ ภัยอันเกิดจากไฟปา ภัยจากโรค หรือการ ระบาดของแมลง หรือศัตรูพืชทุกชนิดอากาศหนาวจัดจนสัตวตองสูญเสียชีวิต ภัยสงคราม และภัยอัน เนื่องมาจากการกระทําของผูกอการราย ตลอดจนภัยอื่น กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทยไดใหคําจํากัดเกี่ยวกับภัยพิบัติไวคือ ภัย อันตรายหรือเหตุการณรายแรง ซึ่งเกิดขึ้นอยางรวดเร็ว กะทันหัน จนกอใหเกิดความสูญเสียแกชีวิต และทรัพยสิน นอกจากนี้ยังมีคําอื่นๆ ที่มีความหมายเกี่ยวของกับสาธารณภัยหรือภัยพิบัติอีกไดแก
ภัยฝายพลเรือน (สํานักงานเลขาธิการปองกันภัยฝายพลเรือน 2541: 4-5) หมายถึง ภัยพิบัติที่สรางความ สูญเสียแกชีวิต รางกาย และทรัพยสินของประชาชนหรือของรัฐอยางกวางขวางและรุนแรง ไดแก สา ธารณภัย ภัยทางอากาศ และการกอวินาศกรรม จนชุมชนนั้นๆ ไมสามารถชวยเหลือตัวเองได จึง จําเปนตองไดรับการบําบัดชวยเหลือและฟนฟูบูรณะใหกลับคืนสูสภาพเดิมอยางรีบดวน การปองกันภัยฝายพลเรือน หมายถึง การดําเนินการโดยเจาหนาที่ปองกันภัยฝายพลเรือนในการ ปองกันและบรรเทาอันตรายหรือความเสียหายอันเนื่องจากสาธารณภัย ภัยทางอากาศ หรือการกอ วินาศกรรม ไมวาการดําเนินการนั้นจะไดกระทํากอนเกิดภัย ขณะเกิดภัย หรือภายหลังที่ภัยไดผานพน ไปแลว และหมายความรวมถึงการอพยพประชาชนและสวนราชการเพื่อการนั้น(สํานักงานเลขาธิการ ปองกันภัยฝายพลเรือน 2541: 4-5) สํานักเลขาธิการระหวางองคกรดานยุทธศาสตรระหวางประเทศเพื่อการลดภัยพิบัติแหงสหประชาชาติ (United Nations International Strategy for Disaster Reduction: UNISDR, 2009) ไดใหคําจํากัดความ ไววา ภัยพิบัติหมายถึง เหตุการณรุนแรงที่ขัดขวางการดําเนินงานของสังคมหรือชุมชน ที่สงผลให สาธารณชน, วัตถุ, เศรษฐกิจ และสิ่งแวดลอมเกิดความเสียหาย จนเกินขีดความสามารถของชุมชนที่ จะใชทรัพยากรของตนในการรับมือและจัดการกับภัยพิบัติและผลกระทบของภัยพิบัติ ดังนั้นเมื่อพิจารณาความหมายขางตนทั้งหมดอาจกลาวโดยรวมไดวา ภัยพิบัติก็คือ ภัยที่กอใหเกิด ความเสียหายแกคนหมู มาก จนคนในชุมชนไมสามารถรับมือกับภัยนั้ นไดดวยตนเอง ทําใหการ ดําเนินงานของชุมชนหรือสังคมตองหยุดชะงัก
2.1.2 ประเภทของภัยพิบัติ สํานักเลขาธิการระหวางองคกรดานยุทธศาสตรระหวางประเทศเพื่อการลดภัยพิบัติแหงสหประชาชาติ (2009)ไดแบงประเภทของภัยพิบัติไว 2 ประเภท คือ ภัยธรรมชาติ และ ภัยจากเทคโนโลยี โดยได จําแนกภัยธรรมชาติตามลักษณะการเกิดออกเปน 3 ประเภท คือ 1) ภัยธรรมชาติเชิงอุตุนิยมวิทยาอุทก (Hydro-Meteorological Disasters) ไดแก น้ําทวม ลมพายุ คลื่น พายุซัดฝง ภัยแลง และภัยธรรมชาติอันมีผลกระทบมาจากสิ่งเหลานี้ เชน คลื่นความรอน ภัยหนาว ไฟปา แผนดินถลมและหิมะถลม 2) ภัยธรรมชาติเชิงธรณีฟสิกส (Geophysical Disasters) แบงเปน แผนดินไหว คลื่นสึนามิ ภูเขาไฟ ระเบิด 3) ภัยธรรมชาติทางชีวภาพ (Biological Disasters) หมายถึง ภัยจากเชื้อโรคตาง ๆ ที่ทําใหเกิดโรค ระบาด สัตวและแมลงที่ทําลายพืชไรทางเกษตรกรรม
และจําแนกภัยจากเทคโนโลยีเปน 3 ประเภท ไดแก 1) ภัยจากอุตสาหกรรม เชน สารพิษ วัตถุเคมีและรังสี 2) อุบัติภัยจากการคมนาคมขนสง ทั้งทางบก ทางน้ําและทางอากาศ 3) อุบัติภัยอื่น ๆ เชน อัคคีภัย ตึกถลม เปนตน สวนในทางสาธารณสุขนั้นแบงระดับตามความรุนแรงของภัยพิบตั ิไว 3 ระดับคือ Level I ไมรุนแรง สามารถจัดการไดเองในชุมชน Level II รุนแรง ตองการความชวยเหลือจากนอกชุมชน Level III รุนแรงมาก ตองการความชวยเหลือจากทั่วประเทศ
2.1.3 ลักษณะของภัยพิบตั ิทางธรรมชาติ 2.1.3.1 ภัยธรรมชาติเชิงอุตนุ ิยมวิทยา (Meteorological Disaster) คือ ภัยตามธรรมชาติที่เกิดขึ้นตาม ฤดูกาล (นิลุบล, 2549) ไดแก 1) วาตภัย (Storm) คือ ภัยทีเ่ กิดจากแรงลมและพายุ แบงได 2 ชนิด คือ - พายุฟาคะนองหรือพายุฤดูรอน (Thunderstorms) เกิดในฤดูรอน มีบริเวณยอมๆ มีอาณาเขตเพียง 20-30 ตารางกิโลเมตร เกิดจากกระแสอากาศรอนลอยสูงขึ้นอยางรุนแรงและรวดเร็ว ทําใหเกิด พายุฝนฟาคะนอง ฟาแลบ ฟาผา อากาศปนปวน บางครั้งมีลูกเห็บตก พายุนี้มีความเร็วลม ประมาณ 50 กม./ชม. สามารถทําใหเกิดความเสียหายไดมากแตเปนชวงระยะเวลาสั้นๆ ประมาณ 2-3 ชั่วโมง พายุฤดูรอนที่รุนแรงที่สุด คือ ทอรนาโด ซึ่งสามารถทําใหสิ่งกอสราง บานเรือน พืชผลทางการเกษตรเสียหาย เปนอันตรายแกชีวิตมนุษยและสัตวได พายุฟาคะนองที่เกิดใน ประเทศไทยจะเกิดขึ้นเหนือพื้นน้ํา เรียกวา ลมงวง (Water Spout) หรือ นาคเลนน้ํา ซึ่งจะมีระดับ ความรุนแรงนอยกวาพายุทอรนาโดมาก เชน ลมพายุที่เกิดขึ้นที่จังหวัดขอนแกน เมื่อวันที่ 2 พฤษภาคม พ.ศ. 2494 และที่อําเภอมุกดาหาร เมื่อวันที่ 8 เมษายน พ.ศ. 2497 - พายุหมุนเขตรอน (Tropical Cyclones) จะเกิดขึ้นในชวงฤดูฝน เปนพายุที่เกิดขึ้นในเขตรอนแถบ ละติจูดต่ํา เปนพายุที่มีขนาดใหญ เริ่มกอตัวและมีกําลังแรงขึ้นจากบริเวณศูนยกลางความกด อากาศต่ํา ลมพัดเวียนเขาหาศูนยกลาง ถาเกิดบริเวณซีกโลกเหนือจะเปนลมพัดเวียนเขาหา ศูนยกลางในลักษณะทวนเข็มนาฬิกา หากเกิดบริเวณซีกโลกใตจะเปนลมพัดเวียนเขาหาศูนยกลาง ในลักษณะตามเข็มนาฬิกา บริเวณใกลศูนยกลางลมจะหมุนเกือบเปนวงกลม ศูนยกลางประมาณ 15-60 กม. เรียกตาพายุ เปนบริเวณที่ลมสงบ อากาศโปรง เมื่อเกิดขึ้นแลวจะเคลื่อนตัวไปทางทิศ ตะวันตก ทําความเสียหายใหแกทวีปตาง ๆ ทางดานตะวันออกการเรียกชื่อพายุหมุนเขตรอนจะ เรียกตามทองถิ่นที่เกิด เชน ถาเกิดในบริเวณตะวันตกเฉียงเหนือของมหาสมุทรแปซิฟก และใน ทะเลจีนใต เรียกชื่อวา “พายุไตฝุน-Typhoon” ถาเกิดในบริเวณมหาสมุทรแอตแลนติกเหนือทะเล คาริบเบียนและในอาวเม็กซิโก เรียกชื่อวา “พายุเฮอรริเคน-Hurricane” ถาเกิดในอาวเบงกอลและ
ทะเลอาราเบียนในมหาสมุทรอินเดีย เรียกชื่อวา “พายุไซโคลน-Cyclone” และถาเกิดในทวีป ออสเตรเลีย เรียกชื่อวา“วิลลี่-วิลลี่-Willy-Willy” เปนตน 2) สภาวะอากาศที่หนาวเย็นผิดปกติ เชน อุณหภูมิลดต่ําลงใกลศูนยองศาเซลเซียส สภาวะเชนนี้ เกิดขึ้นในภาคเหนือและตะวันออกเฉียงเหนือของประเทศไทยบางป 3) คลื่นความรอน (Heat Wave) ซึ่งสงผลใหอากาศรอนผิดปกติในประเทศเขตหนาวทําใหผูปวย โรคหัวใจเสียชีวิตมากขึ้น 4) ภัยแลง (Drought) เปนสภาวะที่ลมฟาอากาศเกิดความแหงแลงเนื่องจากมีฝนนอยกวาปกติ หรือ ฝนไมตกตองตามฤดูกาล เปนระยะเวลานานกวาปกติ และครอบคลุมพื้นที่บริเวณกวาง ทําใหเกิดการ ขาดแคลนน้ําดื่มน้ําใช ทําใหขาวและพืชผลทางการเกษตรเสียหาย 2.1.3.2 ภัยธรรมชาติตามสภาพภูมิประเทศ (Topological Disaster) เปนภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นตาม ลักษณะของภูมิประเทศ ไดแก 1) อุทกภัย (Flood) หมายถึง ภัยอันเกิดจากน้ําทวม เกิดเนื่องจากระดับน้ําในทะเลมหาสมุทรและ แมน้ําสูงมากจนทวมลนฝงและตลิ่ง ไหลทวมบานเรือนดวยความรุนแรงของกระแสน้ําและทําความ เสียหายแกชีวิตและทรัพยสินของประชาชน รูปแบบของอุทกภัยพอสรุปได ดังนี้ - น้ําลนตลิ่ง (River Flood) เกิดจากฝนตกหนักตอเนื่องทําใหมีปริมาณน้ําจํานวนมากไหลลงสูลําน้ํา หรือแมน้ําจนระบายลงสูลุมน้ําดานลาง หรือออกสูปากน้ําไมทัน ทําใหเกิดสภาวะน้ําลนตลิ่งเขา ทวมเรือกสวน ไรนาและบานเรือนตามสองฝงน้ําจนไดรับความเสียหาย - น้ําทวมฉับพลัน (Flash Flood) เกิดจากฝนตกหนักเปนเวลานานตรงพื้นที่ที่มีความชันมาก และมี คุณสมบัติในการกักเก็บน้ําไดนอย ดินดูดซับน้ําไมทัน ทําใหน้ําฝนไหลลงพื้นราบอยางรวดเร็ว ความแรงของน้ําทําลายตนไม อาคาร ถนน สะพาน ชีวิต ทรัพยสิน น้ําทวมฉับพลันมักเกิดขึ้น หลังจากฝนตกหนักไมเกิน 6 ชั่วโมง และมักจะเกิดขึ้นบริเวณที่ราบต่ํา ที่ราบลุมใกลภูเขาตนน้ํา ที่ ราบระหวางหุบเขา - คลื่นพายุซัดฝง (Storm Surges) เปนคลื่นขนาดใหญเกิดในทะเลและมหาสมุทรขณะที่พายุกําลัง เคลื่อนที่เขาหาฝง ทําใหเกิดคลื่นขนาดใหญโถมเขาใสบานเรือนที่อาศัยอยูตามชายฝงทะเลความ สูงของคลื่นขึ้นกับความแรงของพายุ ในประเทศไทยพายุซัดฝงเคยเกิดขึ้นที่แหลมตะลุมพุก จังหวัดนครศรีธรรมราช เมื่อป พ.ศ. 2505 ขณะที่พายุ “แฮเรียต” เคลื่อนตัวขึ้นฝง และในป พ.ศ. 2532 ที่ อําเภอทาแซะและอําเภอปะทิวจังหวัดชุมพร ขณะที่ “พายุเกย” เคลื่อนตัวขึ้นฝง - น้ําทวมขัง (Drainage Flood) เกิดจากระบบระบายน้ําขาดประสิทธิภาพ มีสิ่งกอสรางกีดขวางทาง ระบายน้ํา หรือเกิดน้ําทะเลหนุนสูงกรณีพื้นที่อยูใกลชายฝงทะเล ระบายน้ําไมทัน ทําใหน้ําทวม และแชขัง มักเกิดบริเวณที่ราบลุมแมน้ําและในเขตเมืองใหญที่เกิดฝนตกหนัก
- คลื่นสึนามิ (Tsunami) สึนามิ แปลวา คลื่นที่ทาเรือ หรือ คลื่นชายฝง) คือ คลื่นหรือกลุมคลื่นที่มี จุดกําเนิดอยูในเขตทะเลลึก ซึ่งมักปรากฏหลังแผนดินไหวขนาดใหญ แผนดินไหวใตทะเล ภูเขา ไฟระเบิด ดินถลม แผนดินทรุด หรืออุกกาบาตขนาดใหญตกลงในทะเล คลื่นสึนามิ สามารถเขา ทําลายพื้นที่ชายฝง ทําใหเกิดการสูญเสียทั้งชีวิตและทรัพยสินได คลื่นสึนามิเกิดขึ้นจากการ กระทบกระเทือนที่ทําใหน้ําปริมาณมากเกิดการเคลื่อนตัว เชน แผนดินไหว แผนดินถลม หรือ อุกกาบาตพุงชน - หิมะถลม (Avalanche) คือ มวลหิมะและน้ําแข็งที่ไหลลงมาตามไหลเขาอยางฉับพลันและพาเอา เศษดินและหินทุกชนิดลงมาดวย ซึ่งดินและหินตาง ๆ เหลานี้สามารถทําลายสิ่งตาง ๆ ที่ขวางกั้น และทําใหเกิด “ลมหิมะถลม” (Avalanche Wind) ดวย 2.1.3.3 ภัยธรรมชาติที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงพืน้ ผิวโลก (Tectonic Disaster) เปนการเปลี่ยนแปลง ของผิวโลกที่ทําใหเกิดแผนดินเลื่อน แผนดินไหว ภูเขาไฟระเบิด เปนตน - แผนดินเลื่อนหรือแผนดินถลม (Landslide) เปนปรากฏการณธรรมชาติของการสึกกรอนชนิด หนึ่ง มักเกิดบริเวณพื้นที่ที่เปนเนินสูงหรือภูเขาที่มีความลาดชันสูงจนขาดความสมดุลในการทรง ตัว ทําใหเกิดการปรับตัวของพื้นดินตอแรงดึงดูดของโลกและเกิดการเคลื่อนตัวขององคประกอบ ธรณีวิทยาบริเวณนั้นจากที่สูงลงสูที่ต่ํา แผนดินถลมมักเกิดในกรณีที่มีฝนตกหนักมากบริเวณภูเขา และบริเวณไหลเขาที่ขาดพืชพันธุไมปกคลุมชวยซับน้ําและภูเขานั้นอุมน้ําไวจนเกิดการอิ่มตัว จน ทําใหเกิดการพังทลาย - แผนดินไหว (Earthquake) เปนการปลดปลอยพลังงานเพื่อระบายความเครียดที่สะสมไวภายใน โลกออกมาอยางฉับพลันเพื่อปรับสมดุลของเปลือกโลกใหคงที่จึงทําใหเกิดการสั่นสะเทือนของ พื้นดินเปนลูกคลื่นและเปนระลอกเคลื่อนจากจุดศูนยกลางออกไปทุกทิศทาง ทําใหเกิดภูเขาไฟ ระเบิดแผนดินเลื่อน / แผนดินถลม แผนดินไหวในประเทศไทยเกิดขึ้นจากแผนดินไหวขนาด ใหญที่มีแหลงกําเนิดจากตอนใตของสาธารณรัฐประชาชนจีน พมา สาธารณรัฐประชาธิปไตย ประชาชนลาว ทะเลอันดามัน ตอนเหนือของเกาะสุมาตรา สงแรงสั่นสะเทือนมายังประเทศไทย สวนมากบริเวณที่รูสึกสั่นไหว ไดแก บริเวณภาคเหนือ ภาคใต ภาคตะวันตก ภาค ตะวันออกเฉียงเหนือและกรุงเทพมหานคร ขนาดแผนดินไหว ประมาณ 2.0 หรือ นอยกวา มักจะ เรียกวา แผนดินไหวขนาดเล็กมาก (Micro Earthquake) โดยมากจะไมรูสึกได แตจะวัดไดโดย เครื่องวัดแผนดินไหว ขนาดของแผนดินไหว ประมาณ 4.5 หรือใหญกวาเล็กนอยถึง 5.3 จะ เรียกวาแผนดินไหวขนาดปานกลาง (Moderate Earthquake) ขนาดแผนดินไหวประมาณ 6.3 ขึ้น ไป มักจะเรียกวา แผนดินไหวรุนแรง (Strong Earthquake) ขนาดแผนดินไหวตามมาตราริคเตอร จะไมมีคาสูงสุดหรือต่ําสุด แผนดินไหวขนาดใหญที่สุดเทาที่เคยวัดได คือ ระหวาง 8.8 ถึง 8.9
- ภูเขาไฟระเบิด (Volcanic Eruption) เปนภัยธรรมชาติซึ่งเกิดจากการปลดปลอยหินละลายและแร ธาตุตาง ๆ จากใตพื้นผิวโลกออกมา บางครั้งก็อาจเปนเพียงขี้เถาหรือควันดําหรืออาจเปนหิน หลอมเหลวที่มีความรอนสูงเปนอันตรายตอชีวิตและทรัพยสิน 2.1.3.4. ภัยธรรมชาติทางชีวภาพ (Biological Disaster) เปนภัยธรรมชาติที่มีสาเหตุเนื่องมาจาก สิ่งมีชีวิต เชน เชื้อโรคตาง ๆ ที่ทําใหเกิดโรคระบาด เชน อหิวาตกโรค กาฬโรค โปลิโอ ไขสมอง อักเสบ ภัยจากฝูงสัตวและแมลงที่ทําลายพืชไร เชน หนูนา ตั๊กแตน ฯลฯ
2.1.4 แนวคิดและที่มาของการจัดการภัยพิบัติในปจจุบัน 2.1.4.1 ประวัติการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในประเทศไทย การปองกั นและบรรเทาสาธารณภัย ในประเทศไทยมีมาตั้ง แตใ นอดีต การดํ าเนินการป องกั น ภัย แตกตางจากปจจุบัน เชน เมื่อรูวาขาศึกจะยกทัพเขามารุกราน หากไมสามารถปองกันดวยกําลังทหาร ได ก็จะใชวิธีอพยพประชาชนที่อาศัยรอบนอก ใหเขามาอยูในกําแพงเมืองหรือในที่ปลอดภัย มีการ สะสมเสบียงอาหาร การออกลาดตระเวนหาขาวและการแจงเตือนภัยใหประชาชนทราบ หลักฐานทาง ประวัติศาสตรที่สําคัญในเรื่องนี้ไดแก กรณีรัชสมัยพระชัยราชาธิราช กรุงศรีอยุธยา ระหวางป พ.ศ. 2075-2071 ไดมีการดําเนินการเกี่ยวกับการจัดตั้งหมูเวรยามรักษาการสอดสองขาศึก การปองกันการ วางเพลิงเผาเมือง และการกอสราง “หอกลอง” ขึ้นภายในกําแพง เพื่อใชตีเปนสัญญาณเตือนภัยใหกับ ประชาชน หอกลองที่สรางขึ้นมีลักษณะการใชกลอง 3 ประเภท คือ กลองมหาฤกษ ใชตีเมื่อเวลามี ขาศึกเขามาประชิดติดเมือง หรือกรณีเกิดการจลาจลหรือกบฏขึ้นมา กลองพระมหาระงับดับเพลิง จะตี เมื่อเกิดเพลิงไหม หรือ กรณีเกิดการจลาจล และกลองพระทีพาราตรี ใชตีบอกเวลา การใชสัญญาณ กลองดังกลาว มีมาจนถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทรและไดเปลี่ยนชื่อเรียกกลองทั้ง 3 ประเภทใหม คือ กลองมหาฤกษ เปลี่ยนเปนกลองพิฆาตไพรี กลองพระมหาระงับดับเพลิงเปลี่ยนเปนกลองอัคคีพินาศ และกลองพระทีพาราตรี เปลี่ยนเปน กลองนําพระสุริยศรี (กองบังคับการตํารวจดับเพลิง, 2552) ตอมาไดมีการยกเลิกการใชกลองทั้ง 3 ประเภทในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และ ไดมีการจัดระเบียบบริหารงานดับเพลิง โดยออกพระราชบัญญัติจัดการดับเพลิงไหม ประกาศใช บังคับเมื่อวันที่ 25 มกราคม พ.ศ. 2441 โดยกําหนดใหการดับเพลิงเปนหนาที่ของกรมกองตระเวน กรมทหารบกและกรมทหารเรือ โดยกรมกองตระเวนนี้มีหนาที่ระงับเพลิงไหมขั้นตนทันทีที่ประสบ เหตุ ตอมาทรงโปรดเกล า ให แ ยกหนาที่การดับ เพลิ งออกจากฝา ยทหาร และให ก รมกองตระเวน เปลี่ยนเปน กรมตํารวจพระนครบาล มีอํานาจหนาที่เกี่ยวกับการดับเพลิงอยางเต็มที่
สําหรับประวัติเกี่ยวกับการจัดตั้งหนวยงาน เพื่อรับผิดชอบงานปองกันฝายพลเรือนของประเทศไทย และความเคลื่อนไหวดานการปองกันภัยฝายพลเรือน ซึ่งสรุปประวัติความเปนมาไดดังนี้ ประเทศไทยในป พ.ศ. 2477 มีการตราพระราชบัญญัติ ระเบียบปองกันราชอาณาจักร แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2477 ซึ่งใหจัดตั้งกรมปองกันตอสูอากาศยานขึ้น มีหนาที่จัดการปองกันภัยทางอากาศ ซึ่งมี ความหมายเฉพาะการปองกันภัยทางอากาศเชิงรุกเทานั้น ไมไดรวมถึงการปองกันภัยทางอากาศเชิงรับ หลังจากนั้นในชวงสงครามโลกครั้งที่สอง ไดมีการปรับปรุงกิจการปองกันภัยทางอากาศหลายครั้ง จน ในปพ.ศ. 2487 ไดมีการปรับปรุงกิจการปองกันภัยทางอากาศ โดยโอนกิจกรรมปองกันภัยทางอากาศ จากกระทรวงกลาโหม มาขึ้นกับกระทรวงมหาดไทย เรียกชื่อใหมวา”กรมปองกันภัยทางอากาศ” เปน การโอนมอบอํานาจหนาที่ในการปองกันภัยฝายพลเรือนจากฝายทหาร มาเปนฝายพลเรือนตั้งแตนั้น เปนตนมา ตอมาในป พ.ศ. 2505 ไดมีการปรับปรุงการแบงสวนราชการ ในกระทรวงมหาดไทย และไดโอนกอง ปองกันภัยฝายพลเรือน ไปสังกัดกรมการปกครอง และประเทศไทยไดเขารวมประชุมในสมัชชาใหญ ขององคการปองกันภัยฝายพลเรือนระหวางประเทศ ณ กรุงเจนีวา เปนสมาชิกสามัญขององคกรการ ปองกันฝายพลเรือนระหวางประเทศ และไดรับคัดเลือกใหอยูในคณะมนตรีบริหาร และยังมีการสง เจาหนาที่ของกองปองกันฝายพลเรือน เขารับการฝกอบรมในหลักสูตรตางๆเพื่อนําความรูที่ไดจาก การฝกอบรม มาใชเปนประโยชนตอการดําเนินงาน จนกระทั่งในป พ.ศ.2522 ไดประกาศใชพระราชบัญญัติปองกันภัยฝายพลเรือน ในราชกิจจานุเบกษา เลมที่ 96 ตอนที่ 39 ลงวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2522 ที่กําหนดใหมีคณะกรรมการปองกันภัยฝายพลเรือน แหงชาติขึ้น ประกอบดวยผูแทนจากกระทรวง ทบวง กรม ตางๆ ที่เกี่ยวของ โดยกําหนดผูรับผิดชอบ เกี่ยวกับงานดานการปองกันภัยฝายพลเรือนในระดับตางๆ ทั้งระดับชาติ กรุงเทพมหานคร จังหวัด อําเภอ เทศบาล และเมืองพัทยา และกําหนดใหกรมการปกครองทําหนาที่เปนสํานักงานเลขาธิการ ปองกันภัยฝายพลเรือน รับผิดชอบงานปองกันภัยฝายพลเรือนตามที่กฎหมายกําหนด ตอมาในปพ.ศ.2545 ไดมีการจัดตั้ง “กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย” ขึ้น โดยประกอบดวยสวน ราชการ จากกองปองกันภัยฝายพลเรือน กรมการปกครอง สํานักงานคณะกรรมการปองกันอุบัติภัย แหงชาติ สํานักนายกรัฐมนตรี กองสงเคราะหผูประสบภัย กรมประชาสงเคราะห ศูนยชวยเหลือทาง วิชาการพั ฒนาชุ มชนเขต 1-9 กรมการพัฒนาชุมชน กรมการเร งรัดพัฒนาชนบท รับผิ ดชอบงาน ปองกันภัยฝายพลเรือนตามกฎหมายกําหนดมาจนถึงปจจุบัน ซึ่งสามารถเปรียบเทียบการจัดการภัย พิบัติของประเทศไทยกอนและหลังการปรับปรุงการของภาครัฐในป พ.ศ.2545 ไดดังนี้
ตารางที่ 2.1 เปรียบเทียบโครงสรางกฎหมายและนโยบายการจัดการภัยพิบัติกอนและหลังป 2545 (Thailand Research Fund, 2003 อางใน Action aid, 2007) ประเด็น ดานกฎหมาย
กอนป พ.ศ.2545 ป พ.ศ.2545 กฎหมายที่เกี่ยวของ ถูกกําหนดการ หนาที่ใหมของกระทรวง ทบวง กรม ดํ า เนิ น งานโดยแต ล ะหน ว ยงานที่ ตางๆ ถูกกําหนดใหมีความรับผิดชอบ ตางกันไป ในการตอบสนองต อ การจั ด การภั ย พิบัติ โ ค ร ง ส ร า ง - มีความซ้ําซอนในความรับผิดชอบ มีการจัดตั้งกรมปองกันและบรรเทาสา ขององคกร แ ล ะ ข อ บ เ ข ต ข อ ง ห น า ที่ ก า ร ธารณภั ย (ปภ.) ภายใต ก ระทรวง ดํ า เนิ น งานระหว า งกรมและ มหาดไทย ซึ่งมีหนาที่โดยตรงในการ กระทรวงตางๆ จัดการภัยพิบัติและเปนตัวกลางในการ -ไม มี ห น ว ยงานใดมี ภ าระหน า ที่ ประสานหน ว ยงานราชการต างๆใน โดยตรงหรือความรับผิดชอบเต็ม การจัดการภัยพิบัติ -ในการจัดการภัยพิบัติ - ไม มี ก ารมี ส ว นร ว มขององค ก ร ภาคเอกชนหรือ องคก รที่ไ ม ห วั ง ผลกําไรหรือภาคประชาสังคม การดํ า เนิ น งาน -เปนการดําเนินงานในลักษณะเชิง - กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ในการรับมือกับ รับเมื่อภัยพิบัติเกิดขึ้น มี อํ า นาจหน า ที่ เ ต็ ม ในการบริ ห าร ภัยพิบัติ -ไมมีหนวยงานจําเพาะซึ่งมีอํานาจ วงจรการจั ด การรั บ มื อ กั บ ภั ย พิ บั ติ ในการสั่งการเต็มในการตอบสนอง อย า งสมบู ร ณ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ และรับมือในการจัดกากรภัยพิบัติ ป อ งกั น ภั ย ฝ า ยพลเรื อ น พ.ศ. 2522 -รู ป แบบการดํ า เนิ น งานอยู บ น และแผนป อ งกั น ภั ย ฝ า ยพลเรื อ น พื้ น ฐานของการประสานงานกั น แหงชาติ พ.ศ. 2545 ภายใตสํานักงานเลขาธิการปองกัน - มีเ ป า หมายในการจั ด การเชิ งรุ ก ใน ภัยฝายพลเรือน การเตรียมความพรอมและลดความ เปราะบางจากภัยพิบัติทั้งวิธีการเชิง โครงสรางและที่ไมใชเชิงโครงสราง - มีการมีสวนรวมในภาคประชาสังคม ภาคเอกชนและองค กรซึ่ง ไมแ สวง ผลกําไร
2.1.5 การจัดการภัยพิบัติในปจจุบัน ในอดีตผูปฏิบัติงานมักจะมองวาผลกระทบจากภัยพิบัติไมสามารถคาดการณได จึงไมมีการประเมิน ความเสี่ยงและความลอแหลม คนสวนใหญมักจะคิดวา ผูประสบภัย คือ “เหยื่อ” ของภัยพิบัติซึ่งไม สามารถชวยเหลือตนเองไดและเปนเพียงผูรอรับความชวยเหลือจากรัฐและองคกรภายนอก การจัดการ ภัยพิบัติในอดีตจึงออกมาแบบ “รอใหเกิดภัยพิบัติเสียกอนแลวจึงคอยหาทางจัดการ” โดยไมมีการ กําหนดมาตรการและวิธีปองกันหรือลดผลกระทบที่จะเกิดจากภัยพิบัติ แตใชการตั้งรับซึ่งเนนการ รับมือตอสถานการณฉุกเฉิน บรรเทาทุกขและการฟนฟูหลังเกิดภัย (นิลุบล, 2006) ปจจุบันการใหความหมายกับการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติ จึงหมายความถึง กระบวนการลดความ เปราะบางและเพิ่มความเขมแข็ง เพื่อปองกันภัยที่จะเกิดขึ้นหรือเพื่อลดผลกระทบของภัยพิบัติทาง ธรรมชาติตอประชาชน ทรัพยสินและสิ่งแวดลอมใหนอยที่สุดเทาที่เปนไปได โดยการจัดตั้งบุคคล กระบวนการและกลไก ศักยภาพและทักษะ แผนและกิจกรรม (มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน, 2551) โดยคําวา ความเปราะบางนั้นหมายถึง สภาพและลักษณะทางกายภาพ ปจจัยและกระบวนการตาง ๆ ทางสังคม เศรษฐกิจและสิ่งแวดลอม ซึ่งบงชี้อันตรายและมีผลทําใหชุมชนมีความลอแหลม ออนแอ และไปเพิ่มโอกาสซึ่งทําใหเกิดความเสี่ยงตอการเกิดภัยพิบัติและการไดรับผลกระทบจากภัยพิบัติมาก ขึ้น (นิลุบล, 2006) สวนคําวาความเขมแข็งนั้นหมายถึง ความสามารถในการรูจักเตรียมพรอมรับภัย และเผชิญภัยในภาวะฉุกเฉิน ซึ่งจะชวยขจัดความเสี่ยงภัยที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (ปภ., 2549) การจะลดความเปราะบางและเพิ่มความเขมแข็งของชุมชนในการจัดการภัยพิบัติไดนั้นมีกุญแจดอก หนึ่งที่จะไขปญหาดังกลาวไดดีที่สุดก็คือ การเขาใจถึงภัยพิบัติ โดยเขาใจวาตนกําลังเผชิญกับภัยอะไร เขาใจถึงสาเหตุและสามารถคาดคะเนผลที่อาจเกิดขึ้น แลวนําไปเตรียมหาแนวทางในการปองกันและ ลดความเสี่ยงจากผลกระทบ ทั้งนี้ประชาชน องคกรภาคประชาชนและองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตางๆ ที่อยูในพื้นที่ คนในชุมชนเหลานี้เปนผูที่รูจักสภาพของชุมชนของตนและเปนผูมีประสบการณ จากอันตรายมากอน จึงเขาใจและสามารถประเมินสถานการณที่จะเกิดขึ้นในแตละชุมชนไดดีที่สุด คือ อีกทั้งยังจะเปนบุคคลกลุมแรกที่อาจจะตองเผชิญกับภัยพิบัติในชุมชนในครั้งตอไป แนวคิดในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติในปจจุบัน จึงเล็งเห็นความจําเปนและความสําคัญใน“การ มีสวนรวมของชุมชน” โดยชุมชนเปนศูนยกลางและเปนผูขับเคลื่อนจัดการชุมชนดวยตนเอง และใช กลยุทธเชิงรุกที่เนนการปองกันและการลดความเสี่ยงและผลกระทบที่จะเกิดจากภัยพิบัติซึ่งจะชวยลด ความเสี่ยงและสรางความปลอดภัยใหแกชุมชนดวยตนเอง ปจจุบันแนวคิดนี้ไดทําใหแนวคิดของการ จัดการสาธารณภัยของประเทศไทยพลิกจากเดิมที่สั่งการในแนวดิ่งจากรัฐฝายเดียว เปลี่ยนไปสูการ บริหารแนวคิดใหมที่เปนแนวระนาบผสานกับแนวดิ่งรวมกับการใชการจัดการภัยพิบัติเชิงรุกซึ่งมีการ ปองกันและลดความเสี่ยงครบวงจรดังภาพ (ปภ., 2549)
หลังเกิดภัยพิบัติ
ชวงเตรียมพรอม การฟนฟูและบูรณะ
REHABILITATION AND RECONSTRUCTION
การประเมินความเสีย หายและความตองการ DAMAGE AND NEEDS ASSESSMENT
การประเมินความลอแหลมและการเกิดภัย VULNERABILITY AND HAZARD ASSESSMENT
การชวยเหลือและบรรเทาภัย RESCUE AND RELIEF
ภัยพิบัติ DISASTER ขณะเกิดภัยพิบัติ
การลดภัยพิบตั ิและการลดความเสี่ยง HAZARD AND RISK REDUCTION
การปองกันและลดผลกระทบของภัย PREVENTION AND MITIGATION
การเตรียมความพรอม PREPAREDNESS
กอนเกิดภัยพิบัติ
ภาพที่ 2.1 วงจรการจัดการภัยพิบัติเชิงรุก นอกเหนือจากการมีสวนรวมกันของคนชุมชนในการปองกันภัยพิบัติซึ่งเปนกุญแจดอกที่หนึ่งที่ชวย ลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่กลาวไปแลว ในภาวะที่ชุมชนประสบภัยพิบัติยังมีกุญแจอีกดอกที่ชวยลด ความสูญเสียในภาวะวิกฤตและชวยเสริมใหการจัดการในภาวะวิกฤตเปนไปไดอยางมีประสิทธิภาพ คือ “ทุนทางสังคม” ดังที่เห็นไดจากเหตุการณแผนดินไหวครั้งใหญ (7.3 ริคเตอร) ในป 1995 ที่เมือง โกเบ จ.เฮียวโง ประเทศญี่ปุน มีรายงานพบวาผูรอดชีวิตสวนใหญจากเหตุแผนดินไหว นั้นไมไดมา จากการชวยเหลือภาครัฐ แตมาจากการอาสาสมัครชวยเหลือกันและกันของผูประสบภัยดวยกันเอง โดยธรรมชาติ (Kathleen J. Tierney อางใน International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 1996; The Economist, 1997) ปรากฏการณอาสาสมัครโดยธรรมชาติหรืออาสาสมัครโดย วัฒนธรรมในเหตุการณนี้ แสดงใหเห็นวาการระดมทุนทางสังคมในการชวยเหลือกันในภาวะวิกฤต เปนกุญแจสําคัญดอกที่สองในการไขปญหาการจัดการความเสี่ยงหนุนเสริมภาระกระแสหลักในภาวะ เผชิญกับขอจํากัดของภาครัฐดวยการชวยเหลือกันและกัน ดวยแรงกาย แรงใจ และทรัพยากรอันมา จากความหวังดีจากใจจริง 2.1.5.1 กรอบงานเฮียวโง (HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 2005-2015) จากแนวโนมความรุนแรง ความสูญเสีย และความเสียหายอันเกิดจากภัยพิบัติที่ทวีความรุนแรงขึ้นใน ภูมิภาคตางๆ ทั่วโลกในเดือนมกราคม พ.ศ. 2548 จึงไดมีการจัดการประชุมวาดวย “การลดภัยพิบัติ” ที่ เมืองโกเบ (Kobe) จังหวัดเฮียวโง (Hyogo) ประเทศญี่ปุน โดยผูแทนรัฐบาลจาก 168 ประเทศทั่วโลก
รวมกันจัดทําแผนสําหรับปฏิบัติในชวง 10 ป เพื่อใหโลกปลอดภัยจากภัยธรรมชาติ การประชุมในครั้ง นี้เกิด กรอบงาน Hyogo สําหรับการปฏิบัติในป 2548 – 2558 (Hyogo Framework for Action 2005-2015) เปาหมายของกรอบงานนี้คือลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในชวงทศวรรษหนา ลดการสูญเสียชีวิต และ ทรัพยสินทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดลอม ของชุมชนและของประเทศจากภัยพิบัติไดอยางยั่งยืน ภายในป 2558 โดยมีสาระสําคัญ (ปภ., 2547) คือ 1) การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติเปนเรื่องที่ทุกคนตองใหความสําคัญเปนอันดับแรก โดยเฉพาะใน ระดั บ ท อ งถิ่ น และระดั บ ประเทศ การตั ด สิ น ใจในการดํ า เนิ น งานต า งๆ ของทั้ ง ภาครั ฐ และ ภาคเอกชนตองมีการประเมินผลกระทบทั้งทางสิ่งแวดลอมและทางสังคม ดังนั้นทุกประเทศตอง พัฒนาและปรับเปลี่ยนนโยบาย กฎหมาย จัดเตรีย มองคกร รวมถึงตองจัดสรรทรัพยากรเพื่ อ สนับสนุนและรักษาที่เพียงพอ ในการจัดการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติอยางบูรณาการ 2) รูถึงความเสี่ยงและวิธีจัดการกับความเสี่ยง ในการลดความลอแหลมตอภัยธรรมชาติ แตละ ประเทศและชุมชนตองรูถึงความเสี่ยงที่ตนเองตองประสบ และดําเนินการโดยอาศัยความรูนั้น พั ฒ นาระบบการเตื อ นภั ย ล ว งหน า ให มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ และปรั บ ให เ หมาะสมกั บ สภาพของ ประชาชนที่อยูในพื้นที่เสี่ยงภัย หากระบบการเตือนภัยลวงหนาที่มีประสิทธิภาพใหขอมูลเกี่ยวกับ ภัยพิบัติแกประชาชนที่เสี่ยงภัย และไดนําแผนมาใชปฏิบัติการไดจริง ชีวิตผูคนก็จะปลอดภัย 3) สรางความเขาใจและการตระหนักถึงภัยแกสาธารณชน ใชความรู นวัตกรรม และการศึกษาเพื่อ สรางวั ฒนธรรมความปลอดภัย และการคืน สูส ภาพเดิ มไดอยา งรวดเร็ว ในทุ ก ระดั บ ภั ย พิ บั ติ สามารถลดลง หากประชาชนไดรับรูถึงมาตรการที่พวกเขาสามารถใชเพื่อลดความลอแหลม และ หากพวกเขาไดรับแรงจูงใจที่จะดําเนินการ 4) มีการดําเนินการเพื่อลดความเสี่ยง ลดปจจัยของความเสี่ยงที่แทจริง 5) เตรียมความพรอมซึ่งสามารถนําไปปฏิบัติไดทันที สรางเสริมการเตรียมความพรอมใหเขมแข็ง เพื่อตอบโตภัยพิบัติไดอยางมีประสิทธิภาพในทุกระดับ เตรียมความพรอมซึ่งรวมถึงการประเมิน ความเสี่ยงจะสามารถทําใหประชาชนมีความเขมแข็งพรอมที่จะปองกันตนเองจากภัยธรรมชาติ สาระของการประชุมในครั้ งนี้สงผลใหทั่วโลกรวมทั้งประเทศไทยเริ่มหันมาปรับแนวคิดในการ จัดการภัยพิบัติจากรูปแบบและวิธีการเดิม คือ การจัดการในภาวะฉุกเฉิน (Emergency Management) ซึ่งจะเนนที่การรับมือ การบรรเทาและใหการชวยเหลือหลังการเกิดภัย มาเปนการจัดการภัยพิบัติโดย เนนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Management) เพื่อปองกันและลดผลกระทบจาก ภัยพิบัติการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ดวยกระบวนการบริหารปจจัย ควบคุมทรัพยากร กิจกรรม และกระบวนการในการดําเนินงานตาง ๆ ในชุมชนโดยลดสาเหตุของแตละโอกาสที่ชุมชนจะเกิด ความเสียหาย เพื่อใหผลกระทบและระดับความเสียหายใหอยูในระดับที่ชุมชนรับมือได (ปภ., 2549)
2.1.5.2 การพั ฒนาศั กยภาพด านความรู ของทรั พยากรมนุ ษยในการลดความเสี่ ยงจากภั ยพิ บั ติ กระทรวงมหาดไทยไดลงนามความรวมมือ (MOU) กับ Asian Disaster Preparedness Center (ADPC) และ German government technical cooperation (GTZ) ในการอบรมเจาหนาที่ของกรมฯ ทั้งระดับ ทองถิ่นและระดับชาติ ในความรวมมือกันนี้ CBDRM (การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐาน) ไดถูกนํามาใชเปนเทคนิคในการพัฒนาศักยภาพของขาราชการและเจาหนาที่สวนทองถิ่น นอกจากนั้น ปภ. ยังรวมมือกับ Japan International Cooperation Agency (JICA), United Nations Development Programm (UNDP), United Nations. International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR), Asian Disaster Reduction Center(ADRC), Association for Clinical Data Management (ACDM) และองคพัฒนาเอกชนระดับนานาชาติในการสนับสนุนดานเทคนิคพิ้นฐานและทรัพยากร มนุษยในการจัดการภัยพิบัติ โดย ปภ. ไดดําเนินกิจกรรมตางๆดังนี้จัดการอบรมการจัดการภัยพิบัติ อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) การจัดการอพยพหนีภัย การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐาน การจัดการเผชิญเหตุเพลิงไหม และการคนหา กูภัยทางทะเล 1) จัดตั้งวิทยาลัยปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในเดือน ตุลาคม ป พ.ศ. 2547 จํานวน 6 แหง เพื่อ เปนสถาบันสําหรับจัดการฝกฝนและอบรมการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในภาคสนาม เทคนิค บทเรียน ความรูและทักษะในการจัดการภัยพิบัติ 2) ในปลายป พ.ศ. 2551 มีการจัดตั้งโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team :OTOS) จํานวน 10 คน ตอหนึ่งตําบล จากทั้งหมด 7,255 ตําบลทั่วประเทศ 3) จัดการฝกซอมการอพยพหนีภัยและจําลองสถานการณทุกอําเภออยางนอยปละครั้ง ปภ.จัดสรร งบประมาณให 50,000 บาท ตอตําบล นับแตเกิดเหตุการณสึนามิในป พ.ศ.2547 การฝกซอมแผน อพยพหนีภัยไดจัดขึ้นอยางตอเนื่องใน 6 จังหวัดที่ประสบภัย 4) ใหการศึกษาการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติในโรงเรียนประถมโดยประสานความรวมมือจาก ADRC และกระทรวงศึกษาธิการโดยมีเ ปาหมายในการ 1) เสริมสรางความเข มแข็งดาน ความสามารถในเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติในระดับประถมศึกษา 2) เพื่อสรางครูที่มีศักยภาพ ในการเตรียมพรอมรับมือและจัดการภัย 3) เพื่อเผยแพรความรูเกี่ยวกับสึนามิและภัยพิบัติทาง ธรรมชาติอื่นๆ แกเด็กในโรงเรียน
2.1.6 กฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวของกับการจัดการสาธารณภัยและการชวยเหลือ นับแตป พ.ศ.2522 ที่มีการประกาศใชพระราชบัญญัติปองกันภัยฝายพลเรือน เปนตนมา การจัดสรร อํานาจหนาที่ในการดําเนินงาน และวางยุทธศาสตรในการจัดการภัยพิบัติ ก็มีการปรับปรุงและพัฒนา นโยบายและแนวทางการปฏิบัติงานมาเปนลําดับ จนเดือนตุลาคม ป 2545 ที่รัฐบาลไดจัดตั้ง กรม ปองกันและบรรเทาสาธารณภัยขึ้น ซึ่งเปนเจาภาพหลักของการจัดการภัยพิบัติมีแผนการจัดการภัย พิบัติที่ดําเนินงานอยูในปจจุบันดังนี้
2.1.6.1 แผนปฏิบัติราชการกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2548 – 2551 ภารกิจเชื่อมโยงกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่สงผลตอความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสิน ของประชาชน เปนภารกิจที่มีความสําคัญและตองพัฒนาใหไดมาตรฐานสากล กรมปองกันและบรรเทา สาธารณภัยไดทบทวนและปรับเปลี่ยนประเด็นยุทธศาสตร เปาประสงค กลยุทธของกรมปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย ใหมีความสอดคลองกับแผนการบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. 2548-2551 และ แผนปฏิบัติราชการ 4 ป ของกระทรวงมหาดไทย รวมทั้งสถานการณภัยพิบัติ ในปจจุบัน เพื่อให กระบวนการบริหารเปนไปอยางเหมาะสม มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยมุงเนนให กรมปองกัน และบรรเทาสาธารณภัย เปนองคกรหลักในการบูรณาการการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย เพื่อให ประเทศไทยเปนเมืองปลอดภัยนาอยู โดยมีพันธกิจดังนี้ 1) จัดวางระบบปองกัน เตือนภัยจากสาธารณภัย ภัยฝายพลเรือน และเตรียมความพรอมทุกพื้นที่ 2) อํา นวยการและดํ า เนิ น การบรรเทาสาธารณภั ย ภัย ฝ า ยพลเรื อ นที่เ กิ ด ขึ้น อย า งเป น ระบบ รวดเร็ว เปนธรรมใหทั่วถึงทุกพื้นที่ที่มีภัย 3) ใหมีการจัดหาและสนับสนุนวัสดุ อุปกรณ เครื่องมือ ยานพาหนะและเครื่องจักรกล ที่จําเปน ในการปองกัน บรรเทา ระงับและชวยเหลือผูประสบภัย 4) จัดใหมีการฟนฟูสิ่งสาธารณประโยชนที่เสียหาย รางกาย จิตใจ สิ่งจําเปนตอการยังชีพและ การประกอบอาชีพอยางรวดเร็ว ทั่วถึง เปนธรรม สอดคลองกับความตองการ 5) บูรณาการระบบปองกันและบรรเทาสาธารณภัย แผนงาน การดําเนินการ และการติดตาม ประเมินผลรวมกับองคกรภายในและตางประเทศ 6) พั ฒ นาความเข มแข็ งดา นการบริห ารจัด การ ภายใต ห ลัก เกณฑแ ละวิธี ก ารบริห ารกิจ การ บานเมืองทีดี 7) สงเสริมและสรางความตระหนักใหประชาชนและเครือขายมีสวนรวมในการปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย ซึ่งแผนปฏิบัติราชการกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2548 – 2551 นั้นแบงประเด็น ยุทธศาสตรออกเปน 5 ประเด็นดังนี้ ยุทธศาสตรที่ 1 การพัฒนาคนและสังคมที่มีคุณภาพ สงเสริมการใหความรูและสรางจิตสํานึกของประชาชนและองคกรเครือขายเกี่ยวกับความปลอดภัย การ ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย การปองกันอุบัติเหตุ รวมทั้งเตรียมความพรอมสําหรับสาธารณภัย ยุทธศาสตรที่ 2 การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ปองกันอุทกภัยโดยบูรณาการรวมกับระบบบริหารจัดการลุมน้ํา และพัฒนาระบบฐานขอมูลระบบการ พยากรณเตือนภัยที่เกี่ยวกับน้ํา ที่เปนปจจุบันและทันสมัย
ยุทธศาสตรที่ 3 การตางประเทศ เสริมสรางกลไกและเครือขายในการผลักดันความรวมมือกับประเทศเพื่อนบาน ทั้งในระดับทวิภาคีและ พหุภาคี รวมถึงความชวยเหลือและการดําเนินยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่รวมกัน ใหเกิดการปฏิบัติ อยางเปนรูปธรรมเสริมสรางบทบาทของไทยและความรวมมือในเวทีระหวางประเทศในดานการ บริหารจัดการภัยพิบัติ ยุทธศาสตรที่ 4 การพัฒนากฎหมายและสงเสริมการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี 1) การปรับปรุงกฎหมาย - เรงรัดการพัฒนากฎหมายใหเอื้อตอการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี และการปองกันการทุจริต โดยจัดใหมีการจัดทําแผนพัฒนากฎหมาย - เรงรัดพัฒนาบุคลากรทางกฎหมายใหมีความรูความสามารถทันตอความจําเปนของราชการ 2) การพัฒนาระบบราชการ - ปรับปรุงรูปแบบการทํางาน อํานวยความสะดวก ลดขั้นตอนและกระบวนการทํางาน ขยาย การใหบริการประชาชน - สงเสริมบุคลากรภายในองคกรใหเกิดกระบวนการเรียนรูและพัฒนาอยางตอเนื่อง อันจะ นําไปสูการเพิ่มผลิตภาพของขาราชการ ไดแก การพัฒนาบุคลากร ภูมิปญญาการจัดการ ความรู องคกรแหงการเรียนรู อุปกรณกูภัย ใหมีประสิทธิภาพ พรอมเผชิญวิกฤตการณและสา ธารณภัยที่เกิดขึ้น ยุทธศาสตรที่ 5 การรักษาความมั่นคงของรัฐ 1) การพิทักษรักษาและเทิดทูนสถาบันพระมหากษัตริย - จัดกิจกรรมเทิดทูนสถาบันพระมหากษัตริยในทุกโอกาสอันควร 2) การปองกันประเทศ - เพิ่มขีดความสามารถในการรักษาความมั่นคงภายในประเทศ และรวมแกไขปญหาภัยคุกคาม ดานความมั่นคงทุกรูปแบบ 3) การรักษาความมั่นคงของรัฐ - พัฒนาระบบรับแจงเหตุสาธารณภัยใหครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ เพื่อการแจงเตือนภัยที่มี ประสิทธิภาพ - พัฒนาระบบเครือขายระบบเทคโนโลยีสารสนเทศใหครอบคลุมหนวยงาน ปภ. ทั่วประเทศ - องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถรองรับและบริหารจัดการสาธารณภัยหรืออุบัติภยั ที่ เกิดขึ้น ในพืน้ ที่ และพื้นที่ใกลเคียงไดอยางมีประสิทธิภาพ - เตรียมความพรอมดานวัสดุยานพาหนะ เครื่องจักร
ตารางที่ 2.2 สภาพแวดลอมและศักยภาพ (SWOT ANALYSIS) ของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณ ภัยป พ.ศ. 2548 – 2551 (ปภ., 2547) จุดแข็ง (Strengths) ¾ มีกฎหมายที่เปนหลักในการทํางาน ¾ บุคลากรมีความรูหลากหลายสาขา มาก ดวยประสบการณและมีความมุงมั่นตั้งใจ สูง ¾ มีอุปกรณในการปฏิบัติงาน สามารถ ดําเนินงานได
จุดออน (Weaknesses) ¾ นโยบายและทิศทางการดําเนินงานของ กรมฯ ไมตอเนื่อง ¾ บุคลากรบางสวนขาดความรูแ ละความ ชํานาญในการจัดการสาธารณภัย ¾ ขาดความชัดเจนของระบบในการปฏิบัติ ¾ ขาดอุปกรณและเครื่องมือที่ทันสมัย ¾ ขาดระบบฐานขอมูลในการเตือนภัย และ เครื่องมือ เทคโนโลยีในการสนับสนุนการ ดําเนินงาน
โอกาส (Opportunities)
ภัยคุกคาม (Threats)
¾ นโยบายแหงรัฐใหความสําคัญและ มอบหมายใหเปนหนวยงานหลักที่ รับผิดชอบภารกิจดานการปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย ¾ เครือขายดานการจัดการภัยมีหลาย หนวยงานแตไมมีเจาภาพ ¾ ประชาชนใหความยอมรับเชื่อถือ และ เห็นความสําคัญในการปองกัน บรรเทา ฟนฟู ทําใหเกิดการมีสวนรวม ¾ เทคโนโลยีระบบสื่อสารตางๆ ทําใหเกิด การพัฒนาปรับปรุงระบบและเขาถึง ประชาชนไดงา ย ¾ สาธารณภัย อุบัติภัยมีมากขึน้ และรุนแรง ซับซอนมากกวาเดิม
¾ มีหลายหนวยงานที่มีหนาทีเ่ กี่ยวกับงาน ดานสาธารณภัย ทําใหเกิดความซ้ําซอน ในบางกรณี ¾ สาธารณภัยเกิดนอกเหนือการควบคุมทํา ใหยากตอการจัดการ ¾ การเชื่อมโยงระบบงานในแตละ หนวยงานไมทั่วถึง ¾ มีกฎหมาย ระเบียบที่ลาสมัยไมทันตอ การเปลี่ยนแปลง
2.1.6.2 พระราชบัญญัติปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 อาจกลาวไดวาจุดเปลี่ยนที่สําคัญของการการปรับเปลี่ยนนโยบายการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย ก็คือ เหตุการณสึนามิ ถลม 6 จังหวัดภาคใตริมฝงทะเลอันดามัน ทําใหมีการปรับปรุงและเพิ่มเติมแผน ปองกันภัยฝายพลเรือน พ.ศ.2548 ภาคการปองกันและบรรเทาสาธารณเพิ่มเติมในเรื่องการปองกันและ บรรเทาความเสียหายจากคลื่นสึนามิและจากภัยพิบัติที่รุนแรงขึ้นในปจจุบันและพันธกิจในการพัฒนา ความเขมแข็งดานการบริหารจัดการ ภายใตหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดีที่กลาว ไปขางตนแลว กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจึงปรับเปลี่ยนนโยบายในการจัดการภัยพิบัติโดย ยกเลิกพระราชบัญญัติปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2522 และเปลี่ยนมาบังคับใช พระราชบัญญัติ ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 มีการแบงหนาที่สั่งการการจัดการภัยพิบัติคือ - คณะกรรมการปองกัน และบรรเทาสาธารณภัยแหงชาติ (กปภ.ช.) มีนายกรัฐมนตรีหรือรอง นายกรัฐมนตรีที่มอบหมายเปนประธาน อธิบดีกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยเปนกรรมการ และเลขานุการ - กรมป อ งกั น และบรรเทาสาธารณภั ย เป น หน ว ยงานกลางของรั ฐ ในการดํ า เนิ น การร ว มกั บ หนวยงานของรัฐที่เกี่ยวของและตัวแทนองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยจะจัดใหหนวยงาน ภาคเอกชนเสนอขอมูลหรือความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาในการจัดทําแผนดวยก็ได กรมฯ จะจัดใหมีศูนยปองกันและบรรเทาสาธารณภัยขึ้นในบางจังหวัด เพื่อปฏิบัติงานในจังหวัดนั้น และจังหวัดอื่นที่อยูใกลเคียงกันไดตามความจําเปน และใหมีสํานักงานปองกันฯ จังหวัดขึ้นเพื่อกํากับ ดูแลและสนับสนุนการปฏิบัติการในจังหวัด หรือตามที่ผูอํานวยการจังหวัดมอบหมาย ซึ่งการบริหาร จัดการภัยพิบัติในพรบ.นี้แบงออกเปน 3 ระดับคือ - ระดับชาติ ที่กระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีวาการประทรวงมหาดไทยเปนผูบัญชาการมีอํานาจ ควบคุม กํ ากั บ สั่ง การทั่ว ราชอาณาจั ก ร อธิบดีก รมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย เป น ผูอํานวยการกลาง มีอํานาจควบคุม กํากับการปฏิบัติการไดทั่วราชอาณาจักร - ระดับจังหวัด และกรุงเทพมหานคร เปนหนวยหลักในการปองกันบรรเทาและฟนฟูภัยฝายพล เรือนในพื้นที่จังหวัดรับผิดชอบผูวาราชการจังหวัดเปนผูอํานวยการจังหวัด นายก อบจ.เปนรอง ผูอํานวยการจังหวัด - ระดั บ ท อ งถิ่ น เป น หน ว ยช ว ยเหลื อ จั ง หวั ด และหน ว ยเผชิ ญ เหตุ ใ นพื้ น ที่ นายอํ า เภอ (รวม ปลัดอําเภอผูเปนหัวหนาประจํากิ่งอําเภอ) เปนผูอํานวยการอําเภอ รับผิดชอบและปฏิบัติหนาที่ใน การปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตอําเภอ ผูบริหารทองถิ่นขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แหงพื้นที่ (นายกองคการบริหารสวนตําบล นายกเทศมนตรี นายกเมืองพัทยา และหัวหนาผูบริหารของ องคกรปกครองส วนทองถิ่ นแหงพื้นที่อื่นที่มีกฎหมายจัดตั้ง) เปนผูอํานวยการทองถิ่น มีหนาที่
-
ปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตทองถิ่นของตน และมีหนาที่ชวยเหลือผูอํานวยการจังหวัด และผูอํานวยการอําเภอตามที่ไดรับมอบหมาย ในกรณีที่เกิดสาธารณภัยรายแรงอยางยิ่ง นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรี มอบหมาย มีอํานาจสั่งการผูบัญชาการ ผูอํานวยการ หนวยงานของรัฐและองคกรปกครองสวน ทองถิ่นได เจาหนาที่ของรัฐผูใดไมปฏิบัติตามคําสั่ง ใหถือวาเปนการปฏิบัติหนาที่โดยไมชอบ หรือเปนความผิด วินัยอยางรายแรงแลวแตกรณี
ในพรบ.นี้ไดมุงเนนนโยบายในการจัดการภัยพิบัติในการพัฒนาความเขมแข็งดานการบริหารจัดการ ภายใต ห ลั ก เกณฑ แ ละวิ ธี ก ารบริ ห ารกิ จ การบ า นเมื อ งที่ ดี ส ง เสริ ม และสร า งความตระหนั ก ให ประชาชนและเครือขายมีสวนรวมในการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งสาระสําคัญเกี่ยวกับการ สนับสนุนการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคมก็คือ เปดโอกาสใหภาคประชาสังคมเขามามีสวนรวมใน การจัดการภัยพิบัติ โดยใหผูอํานวยการจัดใหมีอาสาสมัครในพื้นที่ที่รับผิดชอบ เพื่อชวยเหลือเจา พนักงานในการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย และปฏิบัติหนาที่อื่นตามที่ผูอํานวยการมอบหมาย และตามที่ กํ า หนดในระเบี ย บของกระทรวงมหาดไทย ให ผูอํา นวยการหรื อเจา พนัก งานที่ ไ ดรั บ มอบหมายมีอํานาจมอบหมายภารกิจ หรื อจั ดสถานที่ใ หองคการสาธารณกุ ศลและบุคคลที่เ ขามา ชวยเหลือการปฏิบัติหนาที่ของเจาพนักงานในระหวางเกิดสาธารณภัย ในการใหความชวยเหลือได การจัดการสาธารณภัยเชิงรุกโดยชุมชนและทองถิ่นมีสวนรวมในการจัดการภัยพิบัติดวยตนเองมาก ขึ้นโดยใหองคกรสวนทองถิ่นมีแผนแมบทในการบริหารจัดการสาธารณภัยของตนเองในการพัฒนา เครือขายชุมชน อาสาสมัครและประชาชน ใหมีความพรอมสําหรับการปองกันและลดผลกระทบจาก ภัยพิบัติ ซึ่งเนนในการปองกันมากกวาการรับมือและเนนการพัฒนาคนและสังคมโดยพัฒนาทักษะให มีความรูดานสาธารณภัยใหเหมาะสม ซึ่งในป 2551 นี้นโยบายเนนหนักของสํานักสงเสริมการปองกัน สาธารณภัย โดยการจัดทําแผนการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยแหงชาติ กรมปองกันและบรรเทาสา ธารณภั ย จะร ว มกั บ องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น และหน ว ยงานภาคเอกชนเสนอความเห็ น เพื่ อ ประกอบการจัดทําแผนใหผูอํานวยการจัดใหมีอาสาสมัครในพื้นที่รับผิดชอบ (มาตรา 41) เพื่อผนึกกําลัง จากทุกภาคสวนใหเขมเข็งในการลดความสูญเสียใหนอยที่สุด ซึ่งกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย มี การดําเนินโครงการที่ใหประชาชนเขามามีสวนรวมในการจัดการภัยพิบัติ ดังนี้ 1) โครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูชีพกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team : OTOS) เปาหมายใหมีทีมกูชีพกูภัยประจําตําบล 7,255 แหงทั่วประเทศ มีการดําเนินการแลวจํานวน 4,474 แหง (ขอมูล ณ วันที่ 1 กรกฎาคม 2551)
2) โครงการเสริมสรางศักยภาพชุมชนดานการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย (Community Based Disaster Risk Management : CBDRM ) เปาหมาย 400 ชุมชนตอป มีการดําเนินการแลวจํานวน 2,976 ชุมชน (ขอมูล ณ วันที่ 1 กรกฎาคม 2551) 3) โครงการเครือขายอาสาสมัครเตือนภัย “มิสเตอรเตือนภัย” เปาหมายหมูบานละ 2 คน ในพื้นที่เสี่ยง ภัยอุทกภัยโคลนถลม ป 2551 จํานวน 2,852 คน (ขอมูล ณ วันที่ 1 กรกฎาคม 2551) 4) โครงการอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) เปาหมายใหมี อปพร. ทั่วประเทศ จํานวนรอย ละ 2 ของจํานวนประชากรทั้งประเทศ หรือไมต่ํากวา 1 ลานคน ปจจุบันมีจํานวน 1,052,328 คน นอกจากนั้นยังมีวางรากฐานการขยายผลโดยจัดโครงการเสริมสรางศักยภาพชุมชนตามหลักการ จัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน (Community Based Disaster Risk Management : CBDRM) ดังนั้น เพื่อขยายผลการดําเนินงานใหชุมชนในพื้นที่เสี่ยงภัยมีความพรอมใน การรับมือภัยพิบัติอยางตอเนื่องและยั่งยืน จึงจัดโครงการชุมชนเขมแข็ง เตรียมพรอมปองกันภัย ขึ้น เพื่อเพิ่มขีดความสามารถดานการจัดการภัยพิบัติ โดยใชทรัพยากรและบุคคลที่มีอยูในชุมชน มารวมกันปองกันและบรรเทาสาธารณภัย โดยเชื่อมโยงองคปกครองสวนทองถิ่นในการเตรียมความ พรอม ปองกันภัยอยางตอเนื่อง และสรางองคกรชุมชนที่สามารถจัดการภัยพิบัติไดดวยตนเองใน เบื้องตน การดําเนินการแบงออกเปน 2 ระยะ คือ ระยะที่ 1 เปนการสรางชุมชนนํารองประจําจังหวัด เพื่อเปนชุมชนตนแบบใหกับจังหวัดอื่นในป พ.ศ. 2551 จํานวน 18 ชุมชน ในพื้นที่ 18 ศูนยฯ เขต จาก ชุมชนที่เคยเขารวมโครงการเสริมสรางศักยภาพชุมชนดานการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยและ โครงการชุมชนปลอดภัย และระยะที่ 2 เปนการขยายผลไปยังพื้นที่เสี่ย งภัยอื่น ตอไป จํานวน 75 จังหวัด
2.1.7 การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน ปจจุบันเปนที่ยอมรับแลววาการจัดการสาธารณภัยมิใชหนาที่เฉพาะของหนวยงานหรือของบุคคลใด บุ ค คลหนึ่ ง แต เ ป น เรื่ อ งที่ ทุ ก คนจะต อ งมี ส ว นร ว มในการป อ งกั น และแก ไ ขป ญ หาทุ ก ขั้ น ตอน โดยเฉพาะชุมชนซึ่งเปนกลุมแรกที่เสี่ยงตอผลกระทบจากภัยพิบัติ การจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชน เปนฐานจึงเหมาะสมที่จะนํามาใชที่สุดในเวลานี้ (วันชัย เชาวนะปญจะ,2547) ในการคัดเลือกชุมชน เสี่ยงภัยจากชุมชนทั้งหมดในประเทศไทยกวา 75,000 หมูบาน กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยพบวา ชุมชน/หมูบานกวา 20,000 ชุมชนอยูในพื้นที่เสี่ยงภัยซึ่งตองไดรับการเสริมสรางศักยภาพชุมชนในการ จัดการภัยพิบัติ เพื่อใหมีความเขมแข็งและมีความพรอมในการเตรียมรับมือกับภัยพิบัติตางๆในพื้นที่ได อยางมีประสิทธิภาพ
2.1.7.1 หลักการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน การจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน (Community-Based Disaster Risk Management) เปน “นวัตกรรม (Innovation)” ในการบริหารจัดการดานภัยพิบัติระดับชุมชนเชิงปองกันที่ไดรับการ ยอมรับและถือปฏิบัติอยางแพรหลายในปจจุบัน เนื่องจากเปนระบบที่มีขอมูลการบริหารทรัพยากร การวางแผนการมีสวนรวมและการจัดองคกรระดับทองถิ่นที่ชัดเจน มีกระบวนการเปนขั้นเปนตอน และพัฒนาอยางตอเนื่อง โดยที่องคกรปกครองสวนทองถิ่น อําเภอ จังหวัดและหนวยงานตางๆ ทุก ระดับใหการสนับสนุน (นิลุบล ลูพานิช, 2006) หลัก การสําคั ญ ในการการดํ า เนิ น งานคื อ มุ ง ใช ก ลยุ ทธ ก ารสร า งเสริม กํา ลัง ความสามารถการใช ทรัพยากรดวยการมีสวนรวมของชุมชน (Community Participation) ในทุกขั้นตอนของการทํางาน ตั้งแตการวางแผนไปจนกระทั่งการดําเนินการในระดับตางๆรวมกันใหชุมชนเปนศูนยกลางของการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีสวนรวมรับผิดชอบ (ปภ., 2549) เพราะภัยธรรมชาติเปนภัยที่ไมได เหมือนกันทั้งประเทศ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติจึงมักจะแตกตางกันตามพื้นที่ การใชความรูของคนใน ชุมชนและใชมาตรการที่กําหนดโดยชุมชนซึ่งเขากับลักษณะของภัยพิบัติและความลอแหลมในระดับ ทองถิ่นจะมีประสิทธิภาพที่สุด และไมมีใครหวงแหนชุมชนมากกวาคนในชุมชนเอง จุดเดนจากการ ปฏิบัติบนฐานของชุมชนนี้ทําใหเกิดประโยชนแกชุมชนคือ เตือนภัยไดรวดเร็ว หนวยงานดานการจัดการภัยพิบัติระดับประเทศในประเทศที่กําลังพัฒนาสวนมาก เปนหนวยงานจากสวนกลาง ในภาวะฉุกเฉินจึงยากที่จะเขามาใหความชวยเหลือประชาชนในทองถิ่น ไดอยางรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ แมแตระบบการแจงเตือนภัยลวงหนาในระดับประเทศก็มักจะสง มาไมถึงประชาชนที่อยูในพื้นที่อันตราย หรือสงถึงชุมชนชาเกินไปไมทันเหตุการณ ดังนั้นประชาชน ที่อยูในพื้นที่เสี่ยงอันตรายตองอาศัยความสามารถของตนเองในการเตรียมพรอมและปกปองผูคนใน ชุมชน การมีสวนรวมคิดวางแผน วิเคราะหและแกไขปญหาจะชวยใหชุมชนเขาใจโอกาส ขอจํากัด ทํา ใหสามารถบอกไดวาจะมีเหตุการณไมดีอะไรเกิดขึ้นในชุมชน อีกทั้งมีประสบการณมากมายในการที่ จะจัดการทั้งในดานการเตรียมพรอมรับภัย และ การปฏิบัติในขณะเกิดเหตุฉุกเฉินโดยไมตองรอความ ชวยใหชุมชนเขมแข็ง การทํางานรวมกัน การแบงหนาที่และความรับผิดชอบในชุมชนเพื่อมุงบรรลุ เปาหมายเดียวกันจะนําไปสูการทํางานเปนกลุมและความมีน้ําหนึ่งใจเดียวกัน รวมทั้งรูจักเตรียมพรอม รับภัยและการเผชิญภัยในภาวะฉุกเฉินซึ่งจะทําใหชุมชนสามารถยืนอยูไดดวยตนเองชวยลดหรือขจัด ความลอแหลมเสี่ยงภัยของชุมชน ลดผลกระทบของภัยพิบัติที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (ปภ., 2549)
2.1.7.2 วิธีดําเนินงานในการจัดการภัยพิบตั ิโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน ในประเทศไทยหน ว ยงานที่ รั บ ผิ ด ชอบการจั ด การภั ย พิ บั ติ โ ดยตรงคื อ กรมป อ งกั น และบรรเทา สาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย โดยมีหนวยงานใหการสนับสนุนดานวิชาการดูแลเรื่องการอบรมการ จัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชมเปนฐานคือ ศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย (Asian Disaster Preparedness Center-ADPC) โดยผนวกขอมูลทางวิชาการจากแหลงอื่น ๆ เชน กรม อุตุนิยมวิทยา กรมทรัพยากรธรรมชาติ กรมชลประทาน กรมสงเสริมคุณภาพสิ่งแวดลอม ปรับให เหมาะสมกับสภาพและวัฒนธรรมการทํางานของประเทศไทย ในการดําเนินงานอบรมการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานนั้นมีขั้นตอนทั้งหมด 7 ขั้นคือ ขั้นตอนที่ 1 การเลือกชุมชนและพื้นที่ดําเนินการ โดยกําหนดการพิจารณาเลือกชุมชนและพื้นที่ ดําเนินการอีก 3 ขั้นตอน คือ 1) การเลือกและจัดลําดับจังหวัดที่จะเขาดําเนินการเรงดวนกอนหลัง โดยนําขอมูลยอนหลังการเกิดภัย พิบัติ ความรุนแรงและผลกระทบในจังหวัดตาง ๆ ที่เคยประสบภัยพิบัติ ในรอบ 5 ปของจังหวัดในเขต ศูนยฯ แตละศูนยฯ มาเปรียบเทียบเพื่อการพิจารณาตัดสินใจ โดยเลือกชุมชนในโครงการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติตามวิธีการของศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย รวมกับผูเขารวม โครงการจากองคกรและหนวยงานตางๆ หลากหลายสาขาอาชีพและเนนการรักษาความเปนอิสระ และความเปนกลางกับองคกรตางๆ ที่เปนตัวแทน ตามเกณฑในการพิจารณาเลือกชุมชนคือ ความ รุนแรงที่ชุมชนตองเผชิญกับความเสี่ยง จํานวนคนที่ไดรับผลประโยชนจากการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติ ความพรอมของชุมชนในการมีสวนรวม ความสามารถในการเขาถึงชุมชน ความปลอดภัย ของเจาหนาที่ 2) การเลือกและจัดลําดับพื้นที่ชุมชน (หมูบาน) ที่จะเขาดําเนินการเรงดวน โดยนําขอมูลยอนหลังของ การเกิดภัยพิบัติ ความรุนแรงและผลกระทบในพื้นที่ตางๆ (หมูบาน) ที่เคยประสบภัยพิบัติ ในรอบ 5 ป ของจังหวัดที่จะดําเนินการเรงดวนมาเปรียบเทียบเพื่อการพิจารณาตัดสินใจ แตปรับจํานวนหนวยตอ ประชากรใหเหมาะสมกับขนาดของประชากรในกลุมพื้นที่นั้นๆ เชน 1 คน มีคาเทากับ 500 หนวย 3) การขยายผลการดําเนินการใหครอบคลุมทุกพื้นที่ หลังจากที่ทําการดําเนินการในจังหวัดและพื้นที่ (หมูบาน) เรงดวนแลว จึงทําการขยายผลไปยังจังหวัดและพื้นที่ในลําดับตอไปตามความจําเปนและ ความเรงดวน โดยใชวิธีการเดียวกัน หรือใชทางเลือกที่ 2 ในการเลือกชุมชนโดยสํานักงานปองกันและ บรรเทาสาธารณภัยจังหวัดรวมกับศูนยปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดเรียนปรึกษาผูวาราชการ จังหวัดซึ่งพื้นที่เสี่ยงภัยและเคยประสบกับภัยพิบัติตั้งอยู โดยพิจารณาความเรงดวนในการเขา ดําเนินการในแตละชุมชนจากพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงและเคยประสบกับภัยพิบัติมากอน โดยใชขอมูล ดังตอไปนี้ในการประกอบการพิจารณา
- รายงานและสถิติการเกิดภัยพิบัติในพื้นที่ตางๆ ในระดับจังหวัดจนถึงระดับหมูบานซึ่งมีอยูใน ระบบฐานขอมูลของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยและหนวยงานอื่น ๆ เชน กรมพัฒนา ที่ดิน กรมชลประทาน กรมสงเสริมสิ่งแวดลอม เปนตน - พื้นที่และแผนที่เสี่ยงภัยระดับจังหวัดและระดับหมูบาน ซึ่งสามารถหาขอมูลไดจากระบบ ฐานขอมูลของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย และหนวยงานอื่นๆ ไดเชนกัน เชน กรม อุตุนิยมวิทยากรมทรัพยากรธรณี กรมทรัพยากรน้ํา กรมอุทกศาสตรทหารเรือ กรมพัฒนาที่ดิน กรมชลประทานเปนตน ขั้นตอนที่ 2 การทํามวลชนสัมพันธ และการสรางความเขาใจกับชุมชน หลังจากเลือกชุมชนที่จะ ดําเนินการโครงการแลว ขั้นตอนตอไป คือ การสรางความสัมพันธและความเขาใจอันดีกับชุมชน โดยเฉพาะผูนําชุมชน ผูทรงคุณวุฒิ ผูที่ชุมชนใหความนับถือและเชื่อฟง ขั้นตอนนี้ถือเปนกุญแจดอก แรกที่จะนําไปสูการมีบทบาทและการมีสวนรวมอยางเหมาะสมของชุมชนในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติ เนื่องจากขั้นตอนนี้จะเปนขั้นตอนในการสรางความเขาใจ ไวใจ เชื่อถือ สรางความมั่นใจ และความเชื่อมั่นแกชุมชนวาผูปฏิบัติงานภาคสนามจากองคกรของรัฐหรือองคกรทองถิ่นจะเขาไป ประสานงานเพื่อประโยชนและความปลอดภัยของชุมชนอยางจริงใจ ความรูสึกและความเชื่อมั่นนี้จะ กอใหเกิดความรวมมือ รวมใจการทํางานเปนกลุมที่มีความเหนียวแนน มีประสิทธิภาพ เกิดการ แลกเปลี่ยนความคิดเห็น ขอมูล ขาวสารและความรูตาง ๆ ในกลุม ขั้นตอนที่ 3 การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน เปนขั้นตอนในการ สรางใหชุมชนตระหนักถึงภัยและความลอแหลมที่จะนําไปสูความเสี่ยงในการเกิดภัยพิบัติโดยใช กระบวนการในการมีสวนรวมของชุมชนในการสํารวจและเก็บรวบรวมขอมูล เพื่อใหชุมชนรับรู สภาพปญหา ภัยและความลอแหลมดวยตนเอง แลวทําการประเมินความเสี่ยงโดยการวิเคราะหหา โอกาสและความเปนไปไดที่จะเกิดภัยพิบัติที่อาจนํามาซึ่งผลกระทบในทางลบตอชุมชนเพื่อเตรียม แผนและวิธีการที่เหมาะสมในการลดความเสี่ยง ลดผลกระทบและความสูญเสียที่อาจเกิดแกชุมชน ทรัพยสิน สิ่งแวดลอมและการบริการดานสาธารณูปโภค โดยมีองคประกอบในการประเมินความ เสี่ยงแบบการมีสวนรวมของชุมชนไดแก 1) การประเมินภัย (Hazard Assessment) คือ การประเมินธรรมชาติและพฤติกรรมของภัยเพื่อ ชี้ใหเห็นลักษณะของภัยที่เกิดขึ้นและมีผลทางลบตอชุมชนนั้น 2) การวิเคราะหความลอแหลม (Vulnerability Analysis) เพื่อระบุวามีสิ่งใดบางที่มีความลอแหลมตอ ความสูญเสียและความเสียหายจากภัยพิบัติ เพราะสาเหตุใด สิ่งตาง ๆ ที่เปนความลอแหลม เชน ชีวิตทรัพยสิน สิ่งสาธารณประโยชน สถานที่ราชการ สถานที่สําคัญทางศาสนา การประกอบ อาชีพ สิ่งแวดลอม 3) การประเมินกําลังความสามารถ (Capacity Assessment) การประเมินขีดความสามารถและกลยุทธ ของชุมชนในการเตรียมปองกันภัยและผลกระทบจากภัย ทรัพยากรใดบางที่สามารถนํามาใชใน
กิจกรรมในการจัดการความเสี่ยงไดบาง ทั้งกอนเกิดเหตุ ระหวางและหลังการเกิดภัยพิบัติ การ รับรูของชุมชนเกี่ยวกับความเสี่ยง (People's Perception of Risk) ประชาชนในแตละพื้นที่จะรับรู และมองภาพของภัยพิบัติในระดับและแงมุมที่ตางกันทั้งนี้ขึ้นกับอายุ เพศ การศึกษา ภูมิหลัง ประสบการณ วิถีชีวิตหนาที่การงาน ประเพณี วัฒนธรรม ความรูและความไมรูในสภาพความ เปนอยูและสิ่งแวดลอมที่เสี่ยงตอภัย ขั้นตอนที่ 4 การจัดองคกรชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ เปนกลไกสําคัญในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน คือ คนในชุมชนซึ่งจะเปนผูขับเคลื่อนในการกําหนดแผน การนํา แผนไปปฏิบัติตามแผนงานและกิจกรรมตางๆ ที่กําหนดไวเพื่อใหบรรลุตามจุดมุงหมายและ วัตถุประสงค ดังนั้น จึงมีความจําเปนอยางยิ่งที่จะตองมีการจัดตั้งคณะกรรมการชุมชนขึ้นมาเพื่อทํา การบริหารจัดการใหมีการดําเนินงานอยางเปนระบบ มีกฎ ระเบียบและกติกาในการทํางานและมีการ แบ ง ความรั บ ผิ ด ชอบเพื่ อ บรรลุ วั ต ถุ ป ระสงค แ ละผลสํ า เร็ จ ร ว มกั น การกํ า หนดโครงสร า ง คณะกรรมการชุมชนจะแตกตางกันไปตามสถานการณ โครงสรางและจํานวนประชากรของแตละ พื้นที่ ในบางชุ มชนที่มีการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อดําเนินกิจการอื่นในชุมชนอยูแลวอาจให คณะกรรมการชุดเดียวกันนี้บริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติดวยก็เปนไดหรืออาจทําการจัดตั้ง ขึ้นมาใหมเพื่อดําเนินการดานนี้โดยเฉพาะ ขั้นตอนที่ 5 การจัดทําแผนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน เปนกระบวนการในการใหสมาชิกในชุมชนรวมกันระดมความคิดเพื่อกําหนดแผนงาน กิจกรรม ตลอดจนมาตรการตาง ๆ ในการบริหารจัดการเพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบจากภัยพิบัติ ผูปฏิบัติงานภาคสนามควรอธิบายเพื่อทําความเขาใจตอชุมชนถึงสิ่งที่ควรคํานึงถึงในการจัดการและ การวางแผนการจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน ดังนี้ - จุดมุงหมายและวัตถุประสงคของการวางแผนคือ เพื่อเตรียมความพรอมแกชุมชนในการปองกัน และลดผลกระทบในทางลบซึ่งอาจเกิดขึ้นและเปนการเตรียมเพื่อรับมือตอสถานการณฉุกเฉิน รวมทั้งการเตรียมมาตรการในการแกไข ซอมแซมและฟนฟู - กําหนดกิจกรรมและระยะเวลาของแตละกิจกรรมโดยอาจใชเดือน หรือฤดูกาล ในการกําหนด กิจกรรมทุกอยางควรคํานึงถึงความสะดวกและความจําเปนในการหาเลี้ยงชีพของชุมชน - กําหนดความตองการดานทรัพยากรและงบประมาณโดยการประมาณการ ทรัพยากรและเทคนิค อะไรบางที่มีอยูแลวในชุมชน ตองการเพิ่มจํานวนเทาไหร ความตองการความชวยเหลือดาน ทรัพยากรและเทคนิคจากภายนอกชุมชนมีอะไรบาง - จัดทําผังการปฏิบัติงานโดยการมีสวนรวมในภาคสนามไวเพื่อใหสมาชิกถือปฏิบัติรวมกัน - ผูปฏิบัติงานภาคสนามควรทําความเขาใจกับชุมชนเกี่ยวกับขั้นตอนการปฏิบัติงาน กฎ กติกาใน การทํางานรวมกัน การประสานงานภายในและการติดตอกับองคกรภายนอก
- จัดสรรบุคลากรในชุมชนเพื่อปฏิบัติกิจกรรมเหลานี้ โดยใหมีผลกระทบตอการหาเลี้ยงชีพนอย ที่สุดชุมชนควรมีการจัดกิจกรรมเพื่อเสริมสรางขีดความสามารถและใหความรู ทักษะ ความ ชํานาญแกสมาชิกตามความจําเปนและความเหมาะสม - การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐานเปนเรื่องที่เกี่ยวของกับหลายฝายหลาย องคกร เนื่องจากตองการความรู ทักษะ ความเชี่ยวชาญจากบุคคลหลายสาขาวิชาชีพจึงตองอาศัย ความรวมมือจากบุคคลหลายฝาย โดยมีสมาชิกในชุมชนเปนแกนนํา - เปนการดําเนินงานเพื่อแกไขปญหาภัยพิบัติ ที่ยังไมเคยดําเนินการมากอนในชุมชน มีการนําเอา เทคโนโลยีใหม ๆ เขามาชวยแกไขปญหาโดยอาศัยบุคลากรและทรัพยากรในชุมชนเปนหลัก - การมีสวนรวมอยางเต็มที่ (Full Participation) การเคารพซึ่งกันและกัน (Mutual Respect) และการ แบงสรรความรับผิดชอบ (Responsibility Allocation) การเปดโอกาสใหสมาชิกไดแสดงความ คิดเห็นและปรึกษาหารือรวมกันโดยเฉพาะอยางยิ่งในสวนของการรับความชวยเหลือจากองคกร ภายนอกควรมีการปรึกษากันในประเด็นตอไปนี้ ขอดีและขอดอยที่จะไดรับจากองคกรภายนอก มีใคร กลุมและองคกรใดบางที่ใหการชวยเหลือชุมชนได การชวยเหลือควรมีรูปแบบใด มีอะไรบาง องคกรภายนอกองคกรใด สําคัญที่สุด เพราะเหตุใด จัดทํารายชื่อกลุมและองคกรตาง ๆ ที่เกี่ยวของกับชุมชน - องคกรชุมชนควรทําการติดตามการดําเนินงานอยางสม่าํ เสมอ เพื่อนํามาปรับปรุงแกไขอยางทัน การณ โดยใชตัวชี้วดั อยางงาย ๆ - ผูปฏิบัติงานภาคสนาม ควรชี้ใหชุมชนเห็นความสําคัญของการฝกซอมและฝกปฏิบตั ิตามแผน อยางจริงจังและสม่ําเสมอรวมทั้งการทบทวนแผน ตลอดจนการปรับปรุงและแกไข ขั้นตอนที่ 6 การเสริมสรางขีดความสามารถใหแกชุมชน เปนการเสริมสรางขีดความสามารถในชุมชน มีวัตถุประสงคเพื่อใหชุมชนสามารถปฏิบัติงานในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิไดโดยตนเอง อยางมีประสิทธิภาพและบรรลุผลสําเร็จ ขั้นตอนที่ 7 การติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข เปนการติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข เปนขั้นตอนสุดทายของกระบวนการในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน เปนขั้นตอนใชตดิ ตามความกาวหนาและประเมินผลการ ดําเนินงานทั้งหมดวาบรรลุผลสําเร็จหรือตองปรับแกไขสิ่งใดบาง ขั้นตอนนี้เปนกระบวนการทีท่ ุกคน ในองคกรชุมชนรวมถึงสมาชิกในชุมชนควรรวมมือและประสานสัมพันธกันโดยตองมีการขอรับ ความรวมมือและความคิดเห็นจากองคกรอืน่ ๆ ดวยการติดตามงาน การรายงานผลและการปรับปรุง
2.1.8 ปญหาในการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย จากการศึกษาเอกสารและงานวิจยั ที่เกีย่ วของกับปญหาทีพ่ บในการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทยที่ พบจากมุมมองของภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน สามารถรวบรวมปญหาทีพ่ บในประเด็น ดานตางๆ ไดดังนี้ ตารางที่ 2.3 ปญหาที่พบดานตางๆ ในการจัดการภัยพิบัตขิ องประเทศไทย (ชนะศักดิ์ ยุวบูรณ, 2544) ดานนโยบายและการเมือง ปญหาที่พบในภาครัฐ การดําเนินงานในระยะยาวและความตอเนื่องในการดําเนินงาน ในระดับชาติมีการวางแผนบังคับ ใชนโยบายและแผนการจัดการภัยพิบัติทุกระดับตั้งแตระดับชาติ ระดับจังหวัด และระดับชุมชน แตในทางปฏิบัติยังขาดคูมือการปฏิบัติงานและแผนการประสานงานรวมกับหนวย งานอื่นๆ อยาง บูรณาการ การดําเนินงานสวนใหญจึงยังเปนแผนเฉพาะกิจเพื่อปองกันและชวยเหลือเปนปๆ ไป และมีลักษณะตางคนตางทํา ไมประสานบูรณาการ รวมทั้งขาดการยอมรับจากทุกฝาย อีกทั้งการ ปฏิบัติตามนโยบายยังเปนไปไดไมตอเนื่อง เพราะมีการเปลี่ยนแปลงผูบริหารระดับสูงอยูเปน ประจําเกือบทุกป อีกทั้งระเบียบจากทางราชการทําใหการดําเนินการเปนไปไดลาชา และเมื่อมี การชวยเหลือจากภาคเอกชน ทําใหเกิดการเปรียบเทียบในความไมเทาเทียมกัน - สวนในระดับทองถิ่นพบปญหาการดําเนินนโยบายในแนวดิ่งของระบบราชการ จากทัศนคติ ของฝ า ยราชการที่ ม องว า ประชาชนคื อ ผู รั บ ทํ า ให ก ารช ว ยเหลื อ ชุ ม ชนเป น ไปในแบบ สงเคราะหมากกวาที่จะชวยเหลือ พัฒนาความรูและศักยภาพใหชุมชนไดจัดการตนเอง - อีกปญหาหนึ่งคือ การขาดความสามารถในการนํานโยบายไปปฏิบัติขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น เนื่องจากองคกรปกรองสวนทองถิ่นไดรับคําสั่งใหดําเนินกิจกรรมตามภาระหนาที่ มากจนเกินความสามารถที่กําลังคนซึ่งมีไมเพียงพออยูแลวจะรับได ประกอบกับการขาด ทักษะและความสามารถของบุคคลกร ทําใหไมสามารถนํานโยบายที่ไดรับไปปฏิบัติไดอยาง เต็มที่ สะทอนไดจากการที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นใหความสําคัญกับการรับมือซึ่งเปน การจัดการเชิงรับ มากกวาการเตรียมพรอมตอภัยพิบัติซึ่งเปนการจัดการเชิงรุก - นอกจากนั้ น ยั ง พบป ญ หาเกี่ ย วกั บ ทั ศ นคติ ต อ การบริ ก ารประชาชน ซึ่ ง เป น ข อ จํ า กั ด ในชุ ด ความคิดของการเผชิญกับภัยพิบัติ ที่แบงผูดําเนินงานเปนคนนอกและคนใน (ภาครัฐและ ชุมชน) ทําใหชาวบานกลายเปนฝายพึ่งพาและขาดความตระหนักในการเตรียมพรอมรับมือ
ตารางที่ 2.3 ปญหา (ตอ) - เศรษฐกิจและความมั่นคงในชีวิต หลายๆโครงการพัฒนาที่ภาครัฐไดจัดตั้งและดําเนินงานนั้น ใหความสําคัญกับเศรษฐกิจมากกวาความปลอดภัยของชุมชน ดังจะเห็นไดจากนโยบายการ ฟนฟูธุรกิจการทองเที่ยวซึ่งไดรับงบประมาณและการสนับสนุนอยางมาก ในขณะที่การหา แนวทางที่จะสรางความยั่งยืนใหแกวิถีชีวิตของชาวบาน เชน การปลูกปาชายเลนเพื่อเปนแนว กันคลื่น และเปนแหลงอาหารและแหลงทํากินของชาวบานซึ่งเปนชาวประมงนั้นยังไดรับ ความสนใจนอยมาก ปญหาที่พบในภาคเอกชน ขาดแนวทางและกฎหมายเฉพาะ ที่จะรองรับในการจัดระบบประกันภัยกับประชาชนในพื้นที่ เสี่ยงภัย เพื่อเปนการลดภาระและคาใชจายของรัฐบาล ปญหาที่พบในภาคชุมชน ดานสิทธิและหนาที่ เกือบทุกชุมชนไมมีความรู ความเขาใจในสิทธิพื้นฐานของตนเอง ทําใหขาด กําลังที่จะตอรองกับภาครัฐในการจัดการ หากคนในชุมชนมีความรูและมีความมั่นใจในสิทธิที่ ตนเองพึงไดรับ ก็จะใชอํานาจในการบริหารจัดการตนเองได ดานการมีสวนรวมของประชาชน ภาครัฐไดใหการอบรมและฝกซอมการอพยพแกประชาชนใน พื้นที่เสี่ยงภัย แตการออกแบบและวางแผนนั้นมาจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งไมไดถาม ความคิดเห็นจากชุมชนและไมไดทดสอบแผนนั้นกอน เมื่อนํามาฝกซอมอพยพ ก็พบวาเสนทางที่ ตองวิ่งไปนั้นผิดพลาด เปนเสนทางที่วิ่งผานพื้นที่เสี่ยง การแกไขคือ ควรใหชาวบานซึ่งอยูใน ชุมชนเองเปนผูวางแผนและออกแบบเสนทางอพยพ โดยชุมชนควรมีการเรียนรูจากปญหาที่ เกิดขึ้นแลวยอนกลับมาปรับปรุงชุมชนของตนเอง ในการกําหนดทิศทางการพัฒนาวิถีชีวิตที่ยั่งยืน ดานการประสานงาน ป ญ หาที่ พ บในภาครั ฐ มี ก ารดํ า เนิ น งานซ้ํ า ซ อ นในหน ว ยงานของภาครั ฐ เพราะขาดการ ประสานงานในการทําโครงการและขาดการเตรียมพรอมระหวางองคกรกับภาคสวนอื่น ปญหาที่พบในภาคชุมชน และองคกรพัฒนาเอกชน ผูชวยสนับสนุนและเหลือจากภายนอกมี จํานวนมากและตางคนตางปฏิบัติงานอยางอิสระ ทําใหเกิดความซ้ําซอนในการทํางานไมมีการ บริหารจัดการอยางเปนระบบที่ดี เพราะผูที่เขามาชวยเหลือขาดความเขาใจแนวทางในการปฏิบัติ ที่ชัดเจน จึงทําใหเกิดความสับสนและวุนวาย ปญหาที่พบทั้งในภาครัฐ ชุมชน และองคกรพัฒนาเอกชน การกําหนดขอบเขตอํานาจหนาที่ บทบาท และการสนับสนุนดานตางๆ ของหนวยงานที่เกี่ยวของยังไมชัดเจน การรวบรวมขอมูล
ตารางที่ 2.3 ปญหา (ตอ) ความเสียหายมีหลายหนวยงานดําเนินการทําใหเกิดความสับสนขาดเอกภาพ จึงเกิดการทับซอน ในการดําเนินงาน เชน การกระจายของบริจาค บางที่ไดรับมาก บางที่ไดรับนอย บางที่ขาดความ ชวยเหลือ หรือการจัดสรรเงินไมมีการนําไปใชตามวัตถุประสงคที่แทจริงของผูใหความชวยเหลือ หรือการ บริจาคสิ่งของนั้นลงถึงชุมชนจริงอยูแตกระจกตัวอยูที่ผูประสบภัยบางรายเทานั้น เพราะ ขาดการประเมินสถานการณรวมกัน สิ่งสําคัญที่พบคือ ขาดระบบการประเมินการดําเนินงานที่ จําเปนรวมกันระหวางหนวยงานและองคการปกครองสวนทองถิ่น เชน ชาวบานพบวาตนเองตอง ตอบแบบสอบถามที่มีเนื้อหาคลายๆกันซ้ําแลวซ้ําเลาหลายตอหลายครั้ง เพราะความเรงรีบในการ จัดการทําใหแตละหนวยงานไมไดประสานงานกัน นอกจากนั้นบางหนวยงานยังดําเนินงานตาม กรอบงานเดิมในการจัดการใหความชวยเหลือตามจํานวนของคนในชุมชนแบบรายหัว โดยไมได คํานึงถึงระดับความรุนแรงภัยพิบัติที่แตละคน แตละกรณีไดรับผลกระทบไมเทากัน ดานความรู ความเขาใจ ปญหาที่พบในภาครัฐ ขาดการวิจัยและพัฒนาในเรื่องภัยพิบัติอยางจริงจังและตอเนื่อง เพราะ บุคลากรและงบประมาณจํากัด บุคลากรของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยฝกซอมไดไม ตอเนื่อง ประกอบกับรัฐบาลและผูบริหารระดับสูงในระบบราชการขาดความตระหนักและไมให ความสนใจเท า ที่ ค วร เนื่ อ งจากมี ภ ารกิ จ ด า นอื่ น ๆ อี ก มาก ดั ง นั้ น เมื่ อ เกิ ด สาธารณภั ย ขึ้ น ทั้ ง นักการเมืองและผูบริหารระดับสูงมักสั่งการในทางที่เปนการตัดสินใจทางการเมืองเปนหลัก นอกจากนั้นยังมีปญหาเนื่องจากผูสั่งการไมเขาใจลักษณะสภาพพื้นที่และพฤติกรรมของบุคคลใน พื้นที่ ทําใหเกิดสถานการณลอแหลม หากไมไดรับการฝกอบรมการบริหารจัดการภัยพิบัติและ การควบคุมสถานการณจะทําใหการดําเนินการในพื้นที่ทําไดยาก ปญหาที่พบในภาคและองคกรพัฒนาเอกชน อาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชนการขาดความรู ความเขาใจเกี่ยวกับศักยภาพของทองถิ่น,ความตองการ,ความลอแหลมตอภัยตางๆ ตองมีทัศนะ คติที่เขาใจตอการทํางานในวัฒนธรรมและวิถีชีวิตที่ตาง ตองรูจักการปฏิบัติตอกลุมเปราะบางและ เขาใจวิถีชีวิตของชุมชน เชน ในกรณีที่บันดา อาเจะห ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งคนสวนมากเปนชาว มุสลิม ตองหยุดให 5 เวลา ใหคนทองถิ่นที่ทํางานดวยละหมาดไปดวย หรือแมแตการบริจาค สิ่งของ ผูบริจาคตองไมลืมดวยวาชุมชนนั้นสามารถรับของบริจาคที่เราจะมอบใหไดหรือไม ปญหาที่พบในภาคชุมชน คนในชุมชนขาดความตระหนัก ขาดความพรอมเผชิญและอพยพอยาง ปลอดภัย เพราะขาดความรูความเขาใจ ในความเสี่ยง แนวทางการปองกันและรับมือกับภัยพิบัติที่ จะลดระดับความรุนแรงและสูญเสียที่จะเกิดขึ้น ในขณะที่ภาครัฐยังดําเนินการไดไมทั่วถึง
ตารางที่ 2.3 ปญหา (ตอ) ดานงบประมาณ ปญหาที่พบในภาครัฐ เพราะขาดงบประมาณ ระบบเตือนภัยและเครือขายในการปองกันและ บรรเทาภัยพิบัติจึงยังไมครอบคลุมทุกพื้นที่ นอกจากนั้นเครื่องจักรกล เครื่องมือและอุปกรณใน การบริหารจัดการภัยพิบัติยังมีไมเพียงพอและไมเหมาะสม โดยสวนใหญโอนมาจากหนวยงาน เดิมและเปนเครื่องมือกอสราง แตเครื่องมือในการจัดการภัยพิบัติยังมีไมเพียงพอ ซึ่งยังสงผลตอ ความลาชาในการบูรณะฟนฟู ปรับปรุง ซอมแซม และกอสรางโครงสรางพื้นฐานที่ถูกทําลายให สามารถใชงานไดตามปกติ เนื่องจากขาดเครื่องมือเครื่องใช และอุปกรณในการดําเนินการรวมไป ถึงงบประมาณและอํานาจหนาที่ในการดําเนินงานระหวางหนวยงานที่เกี่ยวของ ปญหาที่พบในภาคชุมชน ชุมชนขาดงบประมาณสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติของชุมชน ดานการเตือนภัยและสื่อสารในภาวะวิกฤติ ปญหาที่พบในภาครัฐ การใหขาวสารและเปดเผยขอมูลระหวางหนวยงานเปนไปไดอยางจํากัด เนื่องจากเกี่ยวของกับความมั่นคงของชาติ นอกจากนี้ผูใหขาวสารควรมีความเปนเอกภาพ ปจจุบัน เมื่อเกิดเหตุการณแลวจะมีความสับสนในดานขาวสาร อีกทั้งบางสถานการณและบางพื้นที่ ยังขาด การประชาสัมพันธใหประชาชนเตรียมพรอมรับภัยพิบัติไดอยางทั่วถึง นอกจากนี้ในการประกาศ เตือนภัยลวงหนาแตยังไมมีขอบเขตความรุนแรงการเกิดภัยที่ชัดเจน ขาดการประชาสัมพันธงานที่ ได นอกจากนั้นกฎระเบียบที่เขมงวดทําใหประชาชนที่ประสบภัยเกิดความ สับสนในการรองขอ เชน เมื่อเกิดภัยพิบัติตางคนตางไมชวยเหลือ เพราะไมรูวาหนวยงานใดตองเปนผูรับผิดชอบ ปญหาที่พบในภาคชุมชน และองคกรพัฒนาเอกชน การแบงปนขอมูล ความเร็วและความแมนยํา ของขอมูลก็เปนสิ่งหนึ่งที่กอใหเกิดความวุนวายได การแชรขอมูลและสงตอขอมูลระหวางองคกร อยางทันทวงที จะชวยลดการทํางานซ้ําซอนและเพิ่มประสิทธิภาพในการทํางานรวมกัน
2.2 แนวคิดประชาสังคม 2.2.1 ความหมายของประชาสังคม คําวา "ประชาสังคม" มาจากคําวา Civil Society ในภาษาอังกฤษ ในภาษาไทยมีคําหลายคําที่มี ความหมายใกลเคียงกันอยูหลายคําเชน คําวา "สังคมประชาธรรม" (ไพบูลย วัฒนศิริธรรม) "สังคม ราษฎร" (เสนห จามริก) "วีถีประชา" (ชัยอนันต สมุทวณิช) ใชคํานี้โดยมีนัยยะของคําวา Civic movement "อารยสังคม" (อเนก เหลาธรรมทัศน) และ"สังคมเขมแข็ง"(ธีรยุทธ บุญมี) เปนตน ทั้งนี้นัก คิดสําคัญ ๆ ของสังคมไทยไดอธิบายขยายความคําวา "ประชาสังคม" หรือ Civil Society นี้ในบริบท เงื่อนไขและการใหน้ําหนักที่แตกตางกันดังนี้
การจะทําความเขาใจกับความหมายของคําวาประชาสังคมนั้น นพ.ประเวศ วะสี (2538) กลาววา จะตองทําความเขาใจกับความหมายของคําวา “ความเปนชุมชน” กอน ความเปนชุมชน หมายถึง การที่ประชาชนจํานวนหนึ่งมีวัตถุประสงคเดียวกัน มีอุดมคติรวมกัน หรือมี ความเชื่อรวมกันในบางเรื่อง มีการติดตอสื่อสารกัน หรือมีการรวมกลุมกัน จะอยูหางกันก็ได มีความ เอื้ออาทรตอกัน มีเรื่องจิตใจเขามาดวย มีความรัก มีมิตรภาพ มีการเรียนรูรวมกันในการกระทํา ในการ ปฏิบัติบางสิ่งบางอยาง จะเรื่องใดก็แลวแต และมีการจัดการ เดิมทีสังคมไทยโบราณนั้น มีความเปน ชุมชนที่ชัดเจน คือ ชุมชนอยูกันไดเอง บานเมืองไมตองยุงอะไรมาก มีกฎกติกาของตนเอง มีการ ชวยเหลือกัน เปนความสัมพันธทางแนวราบ ตอมาเมื่ออํานาจรัฐแข็งตัวขึ้น ก็รวมศูนยอํานาจเขามา แลวตั้งหนวยงานของรัฐเขาไปจัดการ เอากฎหมายเขาไปครอบ ประกอบกับระบบทุนนิยมที่เขามาบีบ สิ่งเหลานี้ทําใหชุมชนแตก ไปสูการเกิดความสัมพันธทางแนวดิ่ง เชน ระบบอุปถัมภ มีทาส มีไพร มี มูลนาย มีระบบราชการ ซึ่งปรากฏการณนี้สงผลทําใหสังคม ขาดดุลยภาพและเกิดความลาหลังในการ พัฒนา ของฝายประชาชนหรือ ภาคสังคม ในปจจุบนั ชุมชนไทยกําลังออนแอมาก การที่จะทําใหชุมชนมีความเขมแข็งไดนนั้ จะตองเกิดจาก ความรวมมือและการทํางานรวมกันของภาคสังคมตาง ๆ ซึ่งรวมทั้งภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนดวย ชุมชนที่เขมแข็งนั้นจะเกิดขึน้ ไดกด็ วยกระบวนการถักทอความรักของคนในสังคมทัง้ สองมิติทั้ง แนวดิ่งและแนวนอนเขาดวยกัน ซึ่งการใหความหมายหรือความสําคัญของ "ประชาสังคม" ของ ศ. นพ.ประเวศ วะสี นั้น มิไดกลาวถึง"การปฏิเสธรัฐ" แตอยางใด ชูชัย ศุภวงศ (2540) ไดขยายความวา “ประชาสังคม” หมายถึง การที่ผูคนในสังคมมองเห็น วิกฤตการณ หรือรับรูปญหาสังคมที่ซับซอน จึงมีวัตถุประสงครวมกันอันจะนําไปสูการกอจิตสํานึก (Civic consciousness) รวมกัน รวมตัว (Civic group) ไมวาจะเปนภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน หรือภาค พลเมือง ในลักษณะที่เปนหุนสวนกัน (Partnership) เพื่อรวมกันแกปญหา หรือ กระทําการบางอยาง บรรลุวัตถุประสงคดวยความรัก ความสมานฉันท ความเอื้ออาทรตอกัน ภายใตการเชื่อมโยงเปน เครือขาย (Civic network) ซึ่งภาคีขบวนการประชาสังคมไทย คือการกอรูปและการประสานเชื่อมโยง เปนเครือขายของกลุมประชาสังคมในระดับตางๆ ที่เชื่อมโยงองคกรสมาชิกและสมาชิกเขาดวยกัน เปนชองทางใหมีการสื่อสารระหวางกัน (Channels of Communication) การที่ประชาชนมีวัฒนธรรม รวมตัวกันทํากิจกรรมตางๆ ที่เรียกกันวา มีความเปนประชาสังคม (Civil Society) หรือประชาคม เขมแข็ง หรือการมีทุนทางสังคม มีก ารจั ดความสัมพั นธของสมาชิกในลั กษณะแนวราบมากกวา แนวดิ่งคือใหทุกคนเทาเทียมกันเพื่อใหทํางานรวมกันบนพื้นฐานของความสมานฉันทอันเปนวิถีทาง แหงประชาธิปไตย
ชัยอนันต สมุทวณิช (2539) มองวา "ประชาสังคม" หมายถึง ทุกๆ สวนของสังคมโดยรวมถึงภาครัฐ ภาคประชาชนดวย ถือวาทั้งหมด เปน Civil Society ซึ่งแตกตางจากความหมายแบบตะวันตกที่แยก ออกมาจากภาครัฐ หรือนอกภาครัฐ แตหมายถึงทุกฝายเขามาเปน partnership กัน เพราะความที่ภาครัฐ ของประเทศไทยเรานั้นแทรกซึมอยูทุกหยอมหญามาตั้งแตในอดีต มีการจัดตั้งที่รัฐเขาไปสนับสนุนอยู ดวย แมแตในสมัยกอน การจัดตั้งวัดรัฐก็มีสวนเขาไปเกี่ยวของในการจัดตั้งดวย ดังนั้นอะไรก็ตามที่ รัฐมีกลไกที่ไมใชกําลังบังคับ ไมไดไปจัดตั้งเพื่อการตอสูและขัดแยงอะไรบางอยาง แตเปนเพื่อชวยใน การบริ ก ารของเขาเอง อย า งกลไกเรื่ อ งบริ ก ารทางสั ง คม เช น งานของกระทรวงสาธารณสุ ข กระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งเติบโตเกาะเกี่ยวมาพรอมกับสังคม ก็เรียกวา “ประชาสังคม” ธีรยุทธ บุญมี (2536) มองวาการแกปญหา พื้นฐานทางสังคมนั้นควรใหความสําคัญกับ "พลังที่สาม" หรือพลังของสังคม หากวาสังคมโดยรวมมีความเขมแข็ง นักธุรกิจ นักวิชาชีพ นักศึกษา ปญญาชน ชาวบ า น สามารถร ว มแรงร ว มใจกั น ผลั ก ดั น สั ง คม ป ญ หาต า งๆ ที่ เ ป น พื้ น ฐาน ก็ จ ะสามารถ เปลี่ยนแปลงได ทั้งนี้ สังคมที่เขมแข็งในความหมายของ ธีรยุทธ บุญมี นั้น จะเนนที่ลักษณะที่กระจาย (Diffuse) พลังทางสังคมที่มาจากทุกสวนทุกวิชาชีพทุกระดับ รายได ทุกภูมิภาคของประเทศ อเนก เหลาธรรมทัศน (2538) ไดใหความหมายของ "ประชาสังคม" หรือ "อารยสังคม" ที่ครอบคลุม ทุกชนชั้นของสังคม เนนเรื่องความสมานฉันท ความกลมเกลียว ความกลมกลืนในภาคประชาสังคม มากกวาการดูที่ความแตกตางหรือ ความแตกแยกภายใน อยางไรก็ตามมุมมองของ ดร.อเนก เหลา ธรรมทัศน ไดใหความสนใจเปนพิเศษกับประเด็นของ "คนชั้นกลาง" "การมีสวนรวม" "ความผูกพัน" และ "สํานึกของความเปนพลเมือง" กลาวคือ "ประชาสังคม" โดยนัยยะนี้ มิไดหมายถึงความเปน ชุมชนของสังคมชนบทเทานั้นแตกิน ความรวม ไปถึงคนชั้นกลางภาคเมืองที่ไมจําเปนตองมีความ สัมพันธใกลชิดเปนเครือญาติหรือเปน แบบคุนหนา (face to face relationship) แตเปนความผูกพัน (bond) ของผูคนที่หลากหลายตอกันบนฐาน แหงความรวมมือและการแสวงหาการมีสวนรวม และ ดวยสํานึกที่มีตอความเปนพลเมือง หรือ Citizenship ไพบูลย วัฒนศิริธรรม ไดเสนอคําจัดความเกี่ยวกับประชาสังคมไวในปพ.ศ.2539 ไววา ประชาสังคม หมายถึง สังคมที่ประชาชนทั่วไปมีบทบาทสําคัญในการจัดการเรื่องตางๆ ที่เกี่ยวกับวิถีชีวิตของ ประชาชน โดยอาศัยองคกร กลไก กระบวนการ และกิจกรรมอันหลายหลายที่ประชาชนจัดขึ้น หรือ หมายถึง สวนของสังคม ที่ไมใชภาครัฐ (ซึ่งดําเนินงานโดยอาศัยอํานาจตามกฏหมาย) และไมใชภาค ธุรกิจ (ซึ่งดําเนินงานโดยมุงหวังกําไร)
จากความหมายของประชาสังคมที่นักคิดหลายๆ ทานที่กลาวมาในขางตน อาจพอสรุปไดวา ประชา สังคม (Civil Society) เปนเรื่องของกระบวนการแกไขปญหาหรือจัดการปญหารวมกันของสังคมหรือ ชุมชน โดยผูมีสวนเกี่ยวของ (stakeholder) ทั้งภาคสังคม ภาคเอกชน (ที่ไมมุงหวังกําไร) และภาครัฐ (ที่สนับสนุนกลไกเรื่องการบริการทางสังคม) รวมมือกันและใหความสําคัญกับการแกปญหามวลรวม ของสังคมเปนหลัก
2.2.2 ที่มาของแนวคิดประชาสังคม ประชาสังคมเป นแนวคิดที่ มีรากฐานมาจากตะวันตก เปนสวนรว มของสังคมที่ไ มใชรัฐ ในขณะ เดียวกันก็ไมใชความเปนปจเจกหรือความเปนสวนตัว แตเปนสวนของสังคมที่เชื่อมอยูระหวางภาครัฐ กับภาคปจเจกบุคคล เชน องคกร กลุมอาชีพ วัด โรงเรียน สถาบันตางๆ ที่ไมไดถูกครอบงําโดยรัฐ วรวุฒิ จําลองนาค (2552) กลาววา แมแนวคิดประชาสังคมจะถูกนํามาเขามาจากตะวันตกแตในระยะ เริ่มแรก (ป 2523-2524) การตอสูเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมไทยใหเปนสังคมนิยมโดยใชทฤษฎีความ ขัดแยง-ตอสูทางชนชั้นและการปฏิวัติดวยกําลังอาวุธยังลมเหลว แตความตองการเปลี่ยนแปลงสังคมที่ เอื้อประโยชนแกคนสวนใหญที่ยากจน ยังมีอยูในหมูนักเคลื่อนไหว แนวคิดประชาสังคมถูกนํามา เสนอวาเปนแนวทางที่สันติกวาและจะนําไปสูการเปลี่ยนแปลงสังคมที่ยั่งยืนกวา เพราะอาศัยการชวง ชิงการนําทางอุดมการณ-วัฒนธรรม แมวาจะยืดเยื้อยาวนานก็ตาม แนวคิดประชาสังคมไดคอยๆถูกสรางสรรคสรางขึ้นทั้งจากการนําเขาและการสรางสรรคเองของนัก คิด นักเคลื่อนไหว นักพัฒนาในองคกรพัฒนาเอกชนของไทย เพื่อใชเปนเสมือนรมหรือโครงกรอบ ของการจั ด สิ่งที่คิ ด และปฏิบั ติอยูใ หเ ชื่ อ มโยงกัน เปนองค ร วม เพื่ อประโยชนใ นการอธิ บ าย ปรากฎการณในการเปลี่ยนแปลงสังคมและในการสรางจินตนาการถึงสังคมในอุดมคติของแตละกลุม การเคลื่อนไหว 2 อยางซึ่งทําใหเกิดความตองการแนวคิดที่เปนลักษณะโครงกรอบจาก การเติบโตของ องคกรพัฒนาชุมชน ซึ่งแบงไดเปน 2 ชวง ดวยกันคือ - ชวงปพ.ศ. 2523-2528 เปนชวงขยายตัว เพิ่มจํานวนและปรับแนวทางการทํางานพัฒนาชนบทสู การใหชาวบานเปนศูนยกลาง มีสวนรวมในการแกปญหา ชุมชนมีวิถีชีวิตของตนเองซึ่งสามารถ เปนฐานของการพัฒนาได เปนที่มาของแนวคิด “วัฒนธรรมชุมชน”จากนั้นองคกรพัฒนาเอกชน ไดสรางเครือขายพัฒนาระดับชาติดวย - ชวงปพ.ศ. 2529-2539 เปนชวงของการนําแนวคิดสิ่งแวดลอมนิยม (environmentalism) มาใช กํากับการทํางานพัฒนา เนนความสัมพันธระหวางคนกับสิ่งแวดลอม ซึ่งเปนการวิพากษแนว ทางการพัฒนากระแสหลักที่รัฐใชอยู ซึ่งเนนความเจริญทางวัตถุ การพัฒนาอุตสาหกรรมและการ สงออก ซึ่งสงผลตอความเสื่อมโทรมของธรรมชาติ ความลมสลายของชุมชน ไมเอื้อตอการ
พึ่งตนเอง จากนั้นองคกรพัฒนาเอกชนจึงไดพัฒนาตนเองเปนผูผลักดันนโยบายการพัฒนาโดย เนนประโยชนแกคนชนบทและผูยากไรในฐานะทางเลือกนโยบาย เทากับวาองคกรพัฒนาเอกชน เห็นวานอกเหนือจากการทํางานในพื้นที่แลว การมีบทบาทในการหาทางเปดชองทางการผลักดัน ทางการเมืองก็มีความจําเปนและมีการเชื่อมตอเปนพันธมิตรกับคนเมือง ในการผลักดันในเรื่อง เฉพาะตัวดานสิ่งแวดลอม เปนตน การเคลื่อนไหวขององคกรพัฒนาเอกชนดานสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย ซึ่งคึกคักและมีความ เปนกลุมเปนกอนขึ้นในชวงปพ.ศ. 2529-2530 เปนตนมา เปนการผลักดันในมิติของการเมืองโดยตรง ใหประเทศเปลี่ยนผานสูการที่นักการเมืองจากการเลือกตั้งมีบทบาทสูงสุดในการบริหารประเทศ การ เคลื่อนไหวนี้มีฐานอยูที่ชนชั้นกลางบางสวน ปญญาชน นักวิชาชีพและผูใชแรงงานบางสวน คือ อยู ในเมืองเปนหลัก ซึ่งเปนปจจัยหนึ่งสงผลใหมีรัฐบาลชาติชายมาจากการเลือกตั้ง แตองคกรพัฒนา เอกชนในเมืองเหลานี้ ก็เห็นปญหาของการที่การเมืองตกอยูในทางสองแพรง ระหวางอิทธิพลของ ทหาร-ขาราชการ กับอิทธิพลของพรรคการเมือง-นักธุรกิจ หรือการรวมมือกันระหวางสองกลุมเหลานี้ โดยประชาชนโดยเฉพาะคนชั้นกลางไมมีสวนรวมมากนัก การสรางพลังที่สามของภาคประชาชนจึง เปนแนวทางในการแกปญหานี้ ในชวงปพ.ศ. 2534-2535 นี้เองที่แนวคิดประชาสังคมหรือ civil society ไดถูกนํามาใชในชื่อตางๆ ในการอธิบายความรวมมือในภาคประชาชนเพื่อสราง ประชาธิปไตยในสังคมไทย โดยที่กอนหนานี้แทบจะไมมีการใชแนวคิดนี้อยางแพรหลายแตอยางใด เห็นไดวา แนวคิดประชาสังคม เปนสิ่งที่นํามาใชหรือสรรคสรางขึ้นเมื่อไดมีปรากฎการณทางการ เคลื่อนไหวของประชาชนขามชนชั้นนอกภาครัฐและโดยสันติวิธีเปนดานหลักเกิดขึ้นแลว ไมใชวา แนวคิดเปนตัวนําปรากฎการณ สรุปไดวา แนวคิดประชาสังคมถูกนํามาใชเพื่อเปนรมหรือโครงกรอบ ในการอธิบายและในการหลอหลอม ยุทธศาสตรในการเคลื่อนไหวเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคม ซึ่งมีกลุมที่ แตกตางกันมากมายหลายกลุมเขารวมเปนเครือขาย
2.2.3 แนวคิดประชาสังคมในสังคมไทยแนวตางๆ ปจจุบัน แนวคิดประชาสังคมหลักๆ ในสังคมไทยมี 3 แบบ คือ 1) แบบชุมชนเขมแข็ง ประชาสังคมในลักษณะนี้ใชแนวคิดวัฒนธรรมชุมชนเปนฐาน มองวาสังคมชนบทแตเดิมกอนที่รัฐ และทุนจะขยายตัวเขาไปในหมูบาน มีวิถีชีวิตและวัฒนธรรมของตนเองซึ่งยังเหลืออยูในปจจุบันควร ได รั บ ส ง เสริ ม การพั ฒ นาให ยั่ ง ยื น จากลั ก ษณะสํ า คั ญ ของวั ฒ นธรรมชุ ม ชน คื อ ความเอื้ อ อาทร ชวยเหลือเกื้อกูล การพึ่งตนเอง มีภูมิปญญาของตนเองในการจัดการกับชีวิตความเปนอยูอยางเปนองค รวม มีศีลธรรมเปนตัวกํากับความประพฤติผานโครงสรางความสัมพันธภายในชุมชน
แนวคิดวัฒนธรรมชุมชนเปนแนวคิดที่ไดรับการพัฒนาขึ้นเปนแนวคิดชุมชนเขมแข็ง ซึ่งในระยะหลัง ใชเสมือนวา คือ ประชาสังคม มีประเวศ วะสี เปนนักคิดคนสําคัญที่ทําใหแนวคิดแพรหลาย ประเวศ (2538) เห็นวาภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนมีอํานาจมากในสังคมไทยปจจุบัน ทําใหสังคมไทยขาด ดุลยภาพและไมยั่งยืนจึงตองเสริมสรางภาคสังคมใหเกิดความสมดุลเปนองครวม ที่เรียกวา สังคมสมา นุภาพ ประชาสังคมนี้ควรสรางขึ้นบนรากฐานของชุมชนที่หลากหลายและเขมแข็ง โดยประชาสังคม เปนการรวมกันเปนองคประกอบของชุมชนเหลานี้ ชุมชนควรมีลักษณะดังตอไปนี้ 1. วัตถุประสงค อุดมคติรวมกันในบางเรื่อง 2. การสื่อสาร 3. การรวมตัวและจิตวิญญาณ 4. ความเอื้ออาทร ความรัก และมิตรภาพ 5. การเรียนรูรวมกัน 6. ผูนําตามธรรมชาติและระบบการจัดการระดับกลุม แมวาจุดเนนของประเวศและแนววัฒนธรรมชุมชนจะอยูที่การสรางความเขมแข็งในชุมชนชนบท หรือในหมูผูไรอํานาจและยากจนก็ตาม แตประเวศเห็นวาชุมชนไมจําเปนตองมีมาแตเดิม คือ สามารถ สรางขึ้นในเมืองก็ได หรือไมตองมีพื้นที่ทางภูมิศาสตร ก็รวมกันไดตามความสนใจ 2) แบบเสรีนิยมและการเมืองของพลเมือง ประชาสังคมแบบเสรีนิยมและการเมืองของพลเมืองที่สนใจศึกษาในครั้งนี้ มีธีรยุทธ บุญมี และ อเนก เหลาธรรมทัศน เปนนักคิดสําคัญ มีที่มาจากแนวคิดประชาสังคมของตะวันตกแตนํามาปรับปรุงใช ตามสภาพการเมืองไทย ธีรยุทธ (2536) วิเคราะหวาพัฒนาการของการเมืองไทยไดมาถึงจุดที่มีอํานาจ สองขั้ว คือ ทหาร-ขาราชการ กับพรรคการเมือง ซึ่งเชื่อมโยงกับอํานาจของระบบอุปถัมภทองถิ่นมี ความขัดแยง ชะงักงัน ไมสมดุลในระบบจึงตองมีพลังที่สามมาคาน เปนพลังของสังคมไทยสวนรวม ทั้งหมด หลายสาขาอาชีพ แตเปนอํานาจที่กระจายตัวอยูในสังคม ไมใชของชนชั้นใด ไมรวมศูนย เพราะการรวมศูนยมีแนวโนมสูความแข็งตัวเขาสูองคกรและอุดมการณที่สุดโตงจึงไมไดรับความ สนับสนุนจากประชาชนสวนใหญ พลังที่สามนี้ประกอบดวยผูที่ตื่นตัว กอตั้งมากระทําเพื่อ สาธารณประโยชนโดยมีความเปนอิสระเปนตัวของตัวเองไมเขากับฝายใดฝายหนึ่งทั้งทหารและพรรค การเมืองเปนการถาวร ทํากิจกรรมที่หลากหลายเพื่อแกปญหาการเมืองดวยอุดมการณไมใชดวยความ เปนพวกพองหรือแบบระบบอุปถัมภแตเปนความสัมพันธแนวนอน สําหรับยุทธศาสตรของธีรยุทธ เปนการเสริมสรางความเขมแข็งของประชาสังคมเปนอันดับแรก แต มาตรการในการเสริมสรางตองอาศัยการพัฒนาสถาบันอื่นๆ เชน สื่อมวลชนและระบบกฎหมายให เอื้อตอการที่กลุมประชาสังคมจะทําการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐใหสะดวกขึ้น อเนก (2538) เห็นวา
สมาคมธุรกิจการคาของไทยไดกระทําการอันเปนอิสระจากรัฐเพียงพอที่จะเคลื่อนการเมืองไทยจาก ระบอบอํามาตยาธิปไตย แตแลวประชาธิปไตยยังคงมีปญหา คือคนชนบทยังคงอยูภายใตระบบ อุปถัมภเลือกรัฐบาล ทําใหประชาธิปไตยชะงักงัน ทางออกคือ ประชาสังคม ซึ่งในเบื้องแรกเปนการ รวมตัวกันของอิสระชนที่เปนคนเมืองและคนชั้นกลาง มีลักษณะของการไมชอบและไมยอมรับใหรัฐ ครอบงําหรือบงการ แตยอมรับความชวยเหลือจากรัฐ รวมมือกับรัฐได แตก็สามารถชี้นํา กํากับและ คัดคานรัฐไดดวย อีกทั้งมีลักษณะที่เปนการรวมตัวของปจเจกชนโดยไมมีใครมาบังคับเพื่อดําเนิน กิจกรรม เพื่อประโยชนสาธารณะควบคูไปกับการปกปองผลประโยชนสวนตัว 3) ประชาสังคมแบบขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหม นักพัฒนาเอกชน ไชยรัตน เจริญสินโอฬาร (2538) ไดกลาวถึง ประชาสังคมแบบขบวนการ เคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหม (people movement) ไดนําเสนอวาประชาสังคม เปนเวทีแหงการ ตอสูทางอุดมการณระหวางฝายตางๆที่มีความหลากหลาย ซับซอน ทั้งขัดแยงและรวมมือ อาจใชความ รุนแรงหรือสันติวิธีก็ไดตามยุทธวิธีและสถานการณ เพราะประชาชนของโลกยุคโลกาภิวัตน เปน ตัวแทนของประชาธิปไตยในระดับโลกที่ตอสูเรียกรองเสรีภาพและความเสมอภาคในระดับโลกมี เครือขายประสานรวมมือกันทั่วโลกและรูจักกันในนามของประชาสังคมโลก (global civil society) ตางจากประชาชน” (the people) เพราะไมไดลดทอนความแตกตางหลากหลายลงเปนหนึ่งเดียวอยาง ประชาชน” ตางจากมวลชน” แมจะหลากหลายก็มีลักษณะเปนหนึ่งเดียวไมตางไปจากประชาชน” ตางจากชนชั้นแรงงาน” (the working class) ซึ่งเปนมโนทัศนที่โดดเดี่ยวและแบงแยกอยางชัดเจนวา ใครคือชนชั้นแรงงาน คนงานคือคนที่ทํางานในโรงงานเพื่อแลกกับคาแรง คนที่ทํางานบานไมไดรับ คาแรงไมถือวาเปนชนชั้นแรงงาน ขบวนการสังคมรูปแบบใหมมีการจัดองคกรแบบเครือขายมากกวา เปนกลุมที่ชัดเจน เคลื่อนไหวในประชาสังคมเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสราง กฎเกณฑ กติกาและ อุดมการณทางสังคมมากกวาที่จะเขาไปตอสูในกลไกของรัฐหรือมุงยึดอํานาจรัฐ แตกระทําการใน พื้นที่สาธารณะ ซึ่งไมจําเปนตองเปนเชิงภูมิศาสตร เพื่อชักนําความคิดและวัฒนธรรมของผูคนใน สังคม โดยหวังวาทายที่สุดจะยังผลเปนการปรับสัมพันธภาพทางอํานาจระหวางรัฐ ทุน และประชาชน เสียใหมได
2.2.4 องคประกอบของประชาสังคม จากงานวิจัยที่เมืองทูเปโล มลรัฐมิสซิสซิปป ประเทศสหรัฐอเมริกา ของกรีสแฮม (Vaughn Grisham) และงานวิจัยของ โรเบรต พัทนัม (Robert Putnam) ที่ประเทศอิตาลี และงานวิจัยที่อื่นๆ ซึ่งเดวิท แมธิวส (ฐิรวุฒิ เสนาคํา (ผูแปล), 2540: 5-13) ไดสรุปและชี้ใหเห็นถึงองคประกอบที่สําคัญของประชาคม และ สามารถใชเปนเกณฑในการวัดความเขมแข็งของประชาสังคมในบริบทของสังคมตะวันตกไดจาก องคประกอบ 6 ประการ คือ
1) โครงสรางพื้นฐานสาธารณะและชองทางการสื่อสาร ประชาสังคมตองการพื้นที่สาธารณะและโอกาสที่ จะพบปะ ซึ่งสถานที่ดังกลาวมีความสําคัญอยางยิ่งตอการกอเกิดเจตจํานงทางการเมือง (Political will) เพื่อที่จะสรางความเปน “พลเมือง” ใหกับประชาชน ประชาสังคมจะเขมแข็งหรือไม สามารถ ตรวจสอบไดจากพื้นที่สาธารณะ (public space) และองครวมของพื้นที่สาธารณะก็คือ โครงสราง พื้นฐานสาธารณะ (civic infrastructure) ของชุมชน โดยแยกโครงสรางพื้นฐานสาธารณะไดเปน 3 ระดับ คือ - ระดับพื้นฐานลาง คือ การพบปะกันของผูคนเปนครั้งคราว (Ad hoc associations) การพบปะนี้ อาจเปนการพบปะกันในสภาพัฒนาทองถิ่นหรือเพื่อนบาน - ระดับกลาง คือ การรวมกันเปนกลุมเพื่อเนนงานดานใดดานหนึ่งหรือเปนองคกร - ระดับสูงสุด คือ “องคกรรม” (Umbrella Organizations) ที่เชื่อมองคกรสมาชิกและสมาชิกเขาหา กัน การพบปะหรือองคกรเหลานี้คือ ชองทางการสื่อสาร (Channels of communication) 2) กระบวนการสําคัญของชุมชน ชีวิตสาธารณะของชุมชนหนึ่ง สามารถที่จะวัดไดดวยกระบวนการ ตั ด สิ น ใจภายในชุ ม ชนในเรื่ อ งสาธารณะ สิ่ ง หนึ่ ง ที่ จ ะต อ งเกิ ด ก อ นการตั ด สิ น ใจสาธารณะ คื อ “กระบวนการเรียนรูของชุมชน” เพื่อใหคนในชุมชนมีความรูความเขาใจในการตัดสินใจ เนื่องจากใน อดีตผูนําเทานั้นที่เปนผูตัดสิน หรือเปนผูชักนําคนในชุมชนใหเห็นคลอยตามความคิดของตน ดวยการ แสวงหาหลักฐานขอมูลตางๆ มาโนมนาวใหคนตัดสินใจตาม มากกวาเปนการตัดสินใจของคนใน ชุมชนเอง ดังนั้น การเรียนรูของชุมชนจึงเปนจุดเริ่มตนของการพัฒนาชุมชนในวิถีทางที่ทําใหชุมชน รูสึก เป น “เจาของ” ชุ มชน การสรางความเป นชุม ชนจึ ง เปน หนึ่ ง เดี ยวกั บ การกระตุน ให เ กิ ด กระบวนการเรียนรูชุมชน 3) ภาวะการนําและผูนําชุมชน ชุมชนที่เขมแข็งจะอยูในวิถีทางที่ผูนําสัมพันธกับคนอื่น นอกไปจาก ความเป น ผูนํ าที่โดดเด น หรือผู ก ระทํ าคนสําคัญของชุ ม ชน ชุม ชนที่เ ขม แข็ง จะตองมีสมาชิ ก ที่ มี ความสามารถที่จะคิดริเริ่มสรางสรรค อยางที่ วอน กรีสแฮม (อางในวรวุฒิ, 2552) ไดอางคําพูดของ ผูนําคนหนึ่งของเมืองทูเปโลวา “หากคุณตองการชุมชนที่ดี คุณตองทําหนาที่เปนผูนําดวยตัวคุณเอง” ผูนําที่ดีจะตองเปนผูที่มีวิสัยทัศนที่กวางไกล มีผูนําที่หลากหลาย และตัวผูนําจะตองไมแตกตางจาก ชาวบานคนอื่นๆ 4) กรอบแนวคิดหรือภาพที่อยูในหัวของคนในชุมชน โดยเฉพาะกรอบแนวคิดในการแกปญหาและ การมองความเปนไปของสรรพสิ่ง วอน กรีสแฮม (อางในวรวุฒิ, 2552 เรียกกรอบแนวคิดนี้วา “หลักนํา การปฏิบัติ” (guiding principles) จะตองเปนกรอบแนวคิดที่เนนการมีสวนรวมของภาคสาธารณะและ การทํางานเพื่อสวนรวม ดังหลักนําการปฏิบัติของชาวทูเปโลที่วา “อยาเบี่ยงงานของชุมชนไปใหคน อื่นที่ไมเกี่ยวของกับชุมชน” หรือ “สรางทีมงานยึดแนวทางของทีมงาน” และ “จงถือวามนุษยทุกคน คือ ทรัพยากรที่ล้ําคา” เปนตน และตองมองอํานาจวาเปนสิ่งที่มีอยูในตัวคน ซึ่งอํานาจที่แทจริงตองมา
จากประชาชน และทําใหเกิดความมั่นใจวา “ประชาชนในทองถิ่นเทานั้นที่สามารถแกปญหาทองถิ่น” นั่นคือคนในชุมชนทุกคนจะตองรับผิดชอบตอปญหาของชุมชน 5) ความสัมพันธระหวางคนกับสถาบัน โรเบิรด พัทนัม (อางในวรวุฒิ, 2552สรุปวา ความสัมพันธกัน ในแนวระนาบ (เทาเทียม) นําไปสูเมืองที่มีระบบการปกครองที่ดีและเศรษฐกิจมั่งคั่ง ความสัมพันธใน แนวตั้งกอใหเกิดการปกครองแบบมาเฟย และทําใหเศรษฐกิจของเมืองลาหลัง สถาบันและคนจะตอง มีความสัมพันธกันทุกกลุม ทั้งกลุมธุรกิจ กลุมองคกรประชาชน โรงเรียน องคกรชุมชน ฯลฯ 6) สํานึกความเปนชุมชนและขนบแหงการแบงปน ความเปนชุมชนไมไดเริ่มดวยธรรมเนียมแหงความ รวมไมรวมมือ ในทางตรงกันขาม ธรรมเนียมแหงความรวมไมรวมมือเปนสิ่งที่กอรูปขึ้นทีละนอยจาก กระบวนการทํางานรวมกันของคนในชุมชน
2.2.5 เกณฑการบงชี้ความเปนประชาสังคม วรวุฒิ จําลองนาค (2552) กลาววาประชาสังคมเปนองครวมและมีความเปนนามธรรมมาก การบงชี้ ความเปนประชาสังคมขององคกรตางๆ สามารถบงชี้ไดดวยลักษณะในการดําเนินงานดังนี้ 1) การเขารวมในองคกรประชาสังคมตองเปนไปโดยสมัครใจ เพราะเปนฐานของความเปนอิสระ จากสวนอื่นๆของสังคมและรัฐ การบังคับใหเขารวมไมวาทางการเมืองหรือสังคมจะทําใหความ เปนประชาสังคมเปนที่นาสงสัย 2) องคกรประชาสังคมตองดําเนินการอยาง civil คือบนพื้นฐานของสันติวิธีและการเคารพในความ แตกตางหลากหลาย แมไมชอบพอกันก็เคารพได ดังนั้นความสัมพันธเชิงประชาสังคม จึงตาง จากความสัมพันธในชุมชน ขบวนการศาสนา หรือขบวนการชาตินิยม 3) องคประชาสังคม กระทําการในเวทีสาธารณะ เปนการกระทํารวมหมูเพื่อประโยชนสาธารณะ มากกวาเพื่อประโยชนสวนตัวหรือสวนกลุม (ครอบครัว เครือญาติ พรรคพวก กลุมอุปถัมภ เปน ตน) และแมวาจะเปนอิสระจากรัฐ แตก็มีความสัมพันธกับรัฐไดหลายรูปแบบ ทั้งผลักดันนโยบาย ตรวจสอบจํากัดอํานาจรัฐ หากแตไมประสงคจะเขาไปใชอํานาจรัฐเสียเอง หรืออาจกระทําการ โดยไมเกี่ยวของกับรัฐโดยตรงเลยก็ได 4) การปกครองโดยหลักนิติธรรม โดยไมใชการปกครองตามอําเภอใจ เปนการปกปองเสรีภาพของ ปวงประชาจากการใชอํานาจบาตรใหญ ไมวาโดยรัฐหรือโดยสวนใดของสังคม ซึ่งการปกปองนี้ จําเปนตอเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและในการรวมกลุมและเปนเงื่อนไขที่จําเปนตอการ เติบโตของประชาสังคม การรวมกันกระทําการในประชาสังคมจะสงผลเปนการเกื้อหนุนการ ปกครองโดยหลักนิติธรรมในทางปฏิบัติเพราะจะเปนพลังทางสังคมวัฒนธรรมที่ตานทานการใช อิทธิพลและการใชความรุนแรงในการจัดการกับความขัดแยงในสังคมไมวาของฝายใด
2.2.6 เครือขายทางสังคมที่เกิดขึ้นในเหตุการณสึนามิ แนวทางการจัดการตนเองของชุมชนในเหตุการณสึนามิที่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคง ของมนุษย (โครงการกําหนดดัชนีทุนทางสังคม,2549) ไดศึกษาไวนั้นพบวา การจัดการภัยพิบัติที่ เกิดขึ้นในขณะนั้นมี 2 แบบคือ ลักษณะเครือขายการพึ่งพาแบบเปนทางการและไมเปนทางการ ผู ป ระสบภั ย มี ค วามคิ ด เห็ น ต อ ลั ก ษณะเครื อ ข า ยการพึ่ ง พาแบบทางการว า ควรเป น บทบาทของ หนวยงานตางๆตามบทบาทและความรับผิดชอบของสายงานที่เกี่ยวของ โดยไดรับการประสานงาน และสรางความรวมมือใหเกิดขึ้นระหวางหนวยงานตางๆ และประชาชน สวนเครือขายแบบไมเปน ทางการ ควรเนนความสัมพันธของประชาชนในชุมชน จัดตั้งเครือขายขึ้นมา การชวยเหลือซึ่งกันและ กัน จะไมรอคอยความชวยเหลือจากหนวยงานตางๆเทานั้น ซึ่งเครือขายที่ไมเปนทางการนั้น ควรเนน ที่การมีสวนรวมของประชาชนในชุมชนเปนหลัก เพราะการพึ่งพาหนวยงานตางๆ ตองผานระเบียบ ขั้นตอน ซึ่งใชเวลานาน ขณะที่บางเรื่องเปนเรื่องที่เรงดวนรอไมได สวนหนวยงานทั้งภาครัฐและ เอกชนนั้นมีบทบาทเพียงแคใหความชวยเหลือและใหคําปรึกษาเทานั้น ลักษณะเครือขายไมเปน ทางการเช น นี้ ไม ค อ ยมี ระบบที่ซับซอน มีการยืด หยุน ตามแตสถานการณ ห รื อความจํ า เปน ของ ชาวบานในแตละพื้นที่ บางครั้งชาวบานจะรวมกันจัดกิจกรรม เพื่อแสดงความคิดเห็นและตัดสินใจ รวมกัน เพื่อหาแนวทางการแกปญหารวมกันไดอยางตรงจุด ทั้ งนี้ค นในชุ ม ชนเห็ น วา การพึ่ ง พาเครือ ขา ยแบบไม เ ป น ทางการนั้ น ควรเน น การมีส ว นรว มของ ประชาชนในชุมชนเปนหลัก โดยการจัดตั้งเปนเครือขายของตนเองขึ้นในชุมชน เพื่อติดตอประสาน กับหนวยงานตางๆ ตลอดจนระหวางหมูบานดวยกัน และการที่ชุมชนสามารถสรางเครือขายของ ตนเองไดนั้นจะเปนการพัฒนาศักยภาพของแตละชุมชนใหมีความเขมแข็งและสามารถชวยเหลือ ตนเองไดทันที เมื่อชุมชนไดรับความเดือดรอน โดยเครือขายที่สรางขึ้นมานั่นเอง หน ว ยงานทั้ ง ภาครั ฐ และเอกชนควรมี ก ารประสานงานกั น ก อ นตั้ ง แต เ ริ่ ม แรกของการให ค วาม ชว ยเหลือ เพื่ อไมใ ห เกิดความซ้ํ าซอนในการชว ยเหลือผูประสบภัย อั น จะกอ ใหเ กิด ปญหาตางๆ เพิ่มขึ้นอีก เชน การใหความชวยเหลือ ผูประสบภัยอยางไมทั่วถึง ไมเที่ยงธรรม เปนตน นอกจากนี้ ควรมีการแตงตั้งตัวแทนรับผิดชอบในแตละเรื่องใหชัดเจน เพื่อเปนประโยชนตอการรองเรียน ติดตาม ผล หรือการใหความชวยเหลือใหตรงจุดและรวดเร็วมากขึ้น อยางไรก็ตามทั้งเครือขายแบบเปน ทางการและไมเปนทางการนั้นมีความสําคัญเทาๆกัน เพราะหากมีเฉพาะเครือขายที่ไมเปนทางการ เพียงอยางเดียว โครงการตางๆ กลุมสงเสริมตางๆ ก็ขับเคลื่นอนไดยากหรือ หากดําเนินการไดก็จะไม ประสบผลสําเร็จ เพราะไมไดรับการสนับสนุนดานงบประมาณ เทคนิค ความรู จากเครือขายการ พึ่งพาแบบเปนทางการ ฉะนั้นจะตองมีเครือขายทั้งสองควบคูกันไป
การใหความชวยเหลือวิธีที่ดีที่สุด คือการสนับสนุนและกระตุนใหชุมชนเกิดการพัฒนาชุมชนของ ตนเอง โดยหนวยงานจะเปนพี่เลี้ยงคอยดูแลและประสานงานตางๆ ให สิ่งนี้จะทําใหชุมชนสามารถ ตอบสนองความต อ งการของตนเองได ม ากที่ สุ ด การที่ ห น ว ยงานจะเป น ผู ป ระสานงานให ก าร สนับสนุนไดนั้นหนวยงานทั้งภาครัฐและเอกชนจะตองมีการแลกเปลี่ยนขอมูลระหวางกัน มีการ ติดตอประสานงานกันอยางตอเนื่อง เพื่อกอใหเกิดความเปนเครือขายระหวางกัน ซึ่งสงผลดีตอทั้งการ ใหความชวยเหลือชุมชนและการใหความรวมมือที่ดีระหวางหนวยงานดวย จากการทบทวนวรรณกรรมขางตนจะเห็นไดวาเครือขายแบบไมเปนทางการซึ่งมาจากอาสาสมัครและ องคกรพัฒนาเอกชนนั้นมีประโยชนสนับสนุนการจัดการตนเองของชุมชนในยามฉุกเฉินเพราะมี ความยืดหยุน สามารถใหความชวยเหลือไดอยางรวดเร็วเพราะมีขั้นตอนการดําเนินงานที่ไมซับซอน ขณะเดียวกันก็ตองประสานความรวมมือจากเครือขายที่เปนทางการอยางภาครัฐดวย จึงจะเกิดการ จัดการที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ ดังนั้นเพื่อฉายภาพแนวทางสนับสนุนการจัดการตนเองของ ชุมชน ผูวิจัยจึงขอทบทวนวรรณกรรมเพื่อทําความเขาใจในความหมาย การเริ่มตนและปจจัยในการ พัฒนาการจัดการตนเองของชุมชนดังตอไปนี้
2.2.7 ภาคประชาสังคมกับการจัดการภัยพิบัติ 3 ปหลังเหตุการณสึนามิที่ผานมา มีการประชุมสรางความรวมมือในการจัดการภัยพิบัติในภาคประชา สังคมหลายครั้ง แตก็ยังไมเกิดโครงสรางของความรวมมือกันในการจัดการภัยพิบัติในอนาคต สาเหตุ ประการแรกคือ ยังขาดเจาภาพหลักในการจัดการ เพราะแตละองคกรตางมีหนาที่หลักในการทํางาน ของตัวเอง ประกอบกับการดําเนินงานของเครือขายในปจจุบันเปนไปในแบบรวมกันเฉพาะกิจ คือ เมื่อเกิดเหตุที่ตองระดมพลังทางสังคมไปชวยเหลือ เครือขายจึงจะรวมเพื่อดําเนินงาน จุดนี้เปนทั้งขอดี และขอเสียในตัวเอง ขอดีคือ เปนเครือขายที่กะทัดรัด ตัดสินใจไดรวดเร็ว ประหยัดขั้นตอนและ คาใชจายในการดําเนินงาน แตขณะเดียวกันก็มีชวงโหวที่ทําใหการดําเนินงานระยะยาวไมตอเนื่อง ในการสรางแนวทางการจัดการภัยพิบัติในภาคประสังคม ดังความคิดเห็นจากการประชุมสัมมนาสรุป บทเรียนรู 3 ป สึนามิ (มูลนิธิกระจกเงา, 2551) ในหองยอยอาสาสมัครกับการจัดการภัยพิบัติ ซึ่งมี ความคิดเห็นออกเปนสองแบบคือ มีทั้งสวนที่คิดวาควรจะวางโครงสรางการจัดการภัยพิบัติในภาค ประชาสังคมใหเปนระบบ โดยแบงการดําเนินงานตามภารกิจและเวลาออกเปน 3 ระยะ คือ กอนเกิด ภัย เมื่อเกิดภัย และ หลังเกิดภัย ในขณะที่อีกฝายใหความสําคัญเฉพาะภาวะวิกฤต ซึ่งเปลี่ยนแปลงอยู ตลอดเวลา การดําเนินงานในชวงเวลานั้นจึงควรจะยืดหยุนใหมาก ใครทําอะไรได ก็ทําไปกอน
ความคิดเหลานี้ทําใหเกิดแนวคิดที่วา “หากตีกรอบใหกับการจัดการภัยพิบัติแลว การดําเนินงานจะไม ยืดหยุน” โดยเปรียบเทียบความลมเหลวจากการรับมือกับเฮอริเคนแคทรินา ของอเมริกาซึ่งมีระบบ และมีกรอบอยางชัดเจน เปรียบเทียบกับการกูสถานการณสึนามิของประเทศไทย ซึ่งผูวิจัยคิดวาหาก จะนําเหตุการณสึนามิของประเทศไทยมาเปรียบเทียบกันแลว จะเห็นไดวาขณะที่อเมริกาอาศัยระบบ การจั ด การภั ย พิ บั ติ ที่ ว างไว เ ป น ตั ว ขั บ เคลื่ อ น ประเทศไทยของเรากลั บ ใช ทุ น ทางสั ง คมเป น ตั ว ขับเคลื่อนการจัดการภัยพิบัติ ดังนั้นแนวคิดที่วา “หากตีกรอบใหกับการจัดการภัยพิบัติแลว การ ดําเนินงานจะไมยืดหยุน” ก็ควรจะไดรับการปรับปรุง เปนควรจะสานความรวมมือแบบมีโครงสราง โดยเปนโครงสรางที่มีความยืดหยุน ซึ่งโดยทั่วไปนั้นเมื่อกลาวถึงคําวา “โครงสราง” คนสวนมาก มักจะนึกถึงโครงสรางที่ทนทานวา มันจะตองมีความแข็งแรง หนักแนนและตั้งตรง แตในความเปน จริงนั้นโครงสรางที่ทนตอความเปลี่ยนแปลงไดมากที่สุดก็คือ โครงสรางที่ยืดหยุน เปนโครงสรางที่ สามารถยืดได หดได ลดขนาดของตัวเองไดเมื่อไมไดใชงาน และกอตัวขึ้นไดใหมเมื่อจําเปนตองใช งาน เปนโครงสรางที่สามารถรองรับวิกฤติ ที่ทําใหการจัดการปญหาเปนไปไดสะดวกขึ้น
2.2.8 ทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติ ทุนทางสังคมเปนอีกปจจัยที่มีผลตอการดํารงชีวิต ในสังคมไทยทุนทางสังคมเปนสิ่งที่ทุกชุมชนมีอยู ในตัวเอง เพียงแตแตละชุมชนอาจะมีระดับของความสัมพันธหรือความเหนียวแนนของเครือขายทาง สังคมตางกันออกไป ในภาวะวิกฤตที่เกิดภัยพิบัตินั้น ทุนทางสังคมเปนสิ่งที่ภัยพิบัติไมสามารถทําลาย หรือสรางความเสียหายกับตัวมันได ในทางตรงกันขามตัวทุนทางสังคมเองกลับเปนสิ่งที่ชวยลดความ สูญ เสี ย ที่ จ ะเกิ ด ขึ้ น กั บ ชุ ม ชนดว ย ทางสั ง คมศาสตร นั้ น ทุ น ทางสั ง คมเปน ป จ จั ย ที่ ทํ า ให เ กิ ด ความสัมพันธในรูปของความเชื่อใจ ความเห็นอกเห็นใจ และเปนตัวกําหนดทิศทางของการรวมมือ รวมใจกันระหวางบุคคล ระหวางชุมชนและระหวางสถาบัน ซึ่งกอใหเกิดบรรยากาศที่เอื้อตอการ ทํางานรวมกัน และนําไปสูความรวมมือรวมใจเปนลําดับตอมา ในแงของความสัมพันธ (Bonding) นั้น สายสัมพันธทางสังคม (Social Networks) เปนแรงยึดเหนี่ยว และความเชื่อมโยงของบุคคลในสังคม ที่มาจากการรูจัก การเกี่ยวของและการมีความสัมพันธระหวาง แตละคน สิ่งเหลานี้กอใหเกิดทุนทางสังคมใน 3 ลักษณะที่เรียกวา 1) ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว (Bonding Social Capital) 2) ทุนทางสังคมเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) 3) ทุนทางสังคมยึดโยง (Linking Social Capital) ซึ่ง Golam Mathbor (2007) ไดกลาวถึง การทํางานของทุนทางสังคมในการ เกิดความเชื่อมโยงความสัมพันธทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติออกเปน 3 ลําดับขั้น ดังภาพที่ 2.2 คือ ขั้นที่ 1 ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว เปนความสัมพันธระหวางคนในชุมชน เชน ความสัมพันธทาง ครอบครั ว ความสั ม พัน ธ ท างชาติ พั น ธ หรือ ความสั มพั น ธ จ ากสิ่ งที่ ยึด เหนี่ย วจิ ต ใจใหเ ป น ไปใน
เดียวกัน ในภัยพิบัติ น้ําใจจากความสัมพันธเหลานี้จะนําไปสูความรวมมือรวมใจในการชวยเหลือกัน และกัน เพื่อจัดการกับปญหา ในขณะที่ความไววางใจในการสื่อสารตอกันจะเปนกลไกที่ทําใหเกิดคน ในชุมชนแลกเปลี่ยนเรียนรูหาแนวทางในการจัดการกับปญหาเขาดวยกัน ความไววางก็เปนกาวที่ เชื่อมความเชื่อมั่นเหลานี้ ทําใหการดําเนินงานของชุมชนสามารถรวมมือกันเปนไดอยางราบรื่น
ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว ขั้นที่ 1 ผนึกความสัมพันธ ภายในชุมชนเขาดวยกัน
ทุนทางสังคมเชื่อมโยง
ทุนทางสังคมยึดโยง
ขั้นที่ 2 สรางสะพานความสัมพันธ ขั้นที่ 3 เชื่อมความสัมพันธระหวาง ระหวางชุมชน ชุมชนและองคกรรัฐ
ภาพที่ 2.2 แสดงการเชื่อมโยงทุนของทางสังคมในความสัมพันธ 3 ระดับ (Golam, 2007) ขั้นที่ 2 ทุนทางสังคมเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) เปนขั้นถัดมาของทุนทางสังคมในการ เชื่อมโยงความสัมพันธระหวางชุมชนกับภายนอกชุมชน โดยมีลักษณะเชื่อมโยงกันแบบหลวมๆ แตมี ความหลากหลายของกลุมสมาชิกที่มาสัมพันธกัน เชน ชุมชนขางเคียง กลุมเพื่อนในวิชาชีพตางๆ องคกรพัฒนาเอกชนในพื้นที่ กลุมธุรกิจ ทุนทางสังคมเชื่อมโยงเปนน้ํามันหลอลื่นทางสังคมที่โยง ความสัมพันธจากตางชุมชนหรือตางองคกรใหสามารถประสานความรวมมือเขาดวยกันได ขั้นที่ 3 ทุนทางสังคมยึดโยง (Linking Social Capital) เปนความสัมพันธระหวางชุมชนและภาครัฐ ในการประสานความชวยเหลือเขาสูชุมชนในลักษณะของการยึดโยงอํานาจทางสังคม การเมือง หรือ เศรษฐกิจ ตามลําดับชั้น (Hierarchy) ซึ่งครอบคลุมไปถึงทุนทางสังคมยึดเหนี่ยวและทุนทางสังคม เชื่อมโยง โดยประสานความชวยเหลือระหวางองคกรภาคประชาชนเขากับการสนับสนุนขององคกร ของรัฐบาล เชน สถาบันทางการเงิน สถาบันทางการสาธารณสุข หนวยงานอาสาสมัคร ในการจัดการ ภัยพิบัติการทุนทางสังคมยึดโยงจะเปนตัวที่ชวยขับเคลื่อนการลดผลกระทบจากภัยพิบัติ การใหความ ชวยเหลือดานความรู ความชํานาญ ทั้งกอนที่ภัยพิบัติครั้งหนาจะมาถึงและหลังจากที่ภัยพิบัติเกิดขึ้น
2.2.9 ปญหาที่พบในการทํางานจากประชาสังคม อาจกลาวไดวาอาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชนเปนตัวกลางที่ดําเนินงานระหวางชุมชนและภาค ส ว นอื่ น ๆ ในการฟ น ฟู เ หตุ ก ารณ สึ น ามิ ในป พ .ศ. 2547 แม ว า การให ค วามช ว ยเหลื อ ชุ ม ชนโดย อาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชน จะเปนไปไดอยางรวดเร็วและมีความยืดหยุนกวาการชวยเหลือ ของรัฐมาก เพราะมีความคลองตัวและมีขั้นตอนการดําเนินงานที่ไมซับซอน แตในหลายกรณียังขาด ความเข า ใจในสภาพที่ แ ท จ ริ ง ของผู ป ระสบภั ย ก็ ทํ า ให ก ารให ค วามช ว ยเหลื อ เป น ไปอย า งไม มี ประสิทธิภาพ Marcia Perry (2007) ไดกลาวถึงขอจํากัดและปญหาที่พบบอยจากการปฏิบัติงานที่ใน พื้นที่ประสบภัยสึนามิในระยะแรกสะทอนไวดังนี้ - ภาวะสับสนวุนวายทําใหควบคุมสถานการณไดยาก แทบทุกองคกรจะพบวาการจัดการตางๆ มัก ไม เ ป น ไปตามที่ ค าดไว เพราะสถานการณ ร ะยะนั้ น มี ค วามผั น แปรแบบยากจะคาดเดาอยู ตลอดเวลา ไมวาจะเปนสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และยังมักพบปจจัยที่แทรกเขามากะทันหันเชน กลุมอาสาสมัครหรือหนวยงานที่ลงมาในพื้นที่โดยไมไดประสานงานหนวยงานใดไวลวงหนา จน ไปใหความชวยเหลือซ้ําซอน หรือตัดสินใจผิดพลาดจนกอชนวนความขัดแยงแกชุมชน ปญหา เหลานี้สามารถลดลงได หากการดําเนินงานในระยะถัดไปหรือครั้งตอไปผูมีสวนเกี่ยวของไดรับ การสื่อสารจนมีความเขาใจในการใหความชวยเหลืออยางถูกตอง - การขาดความรูความเขาใจเกี่ยวกับศักยภาพของทองถิ่น,ความตองการ,ความลอแหลมตอภัยตางๆ ตองมีทัศนะคติที่เขาใจตอการทํางานในวัฒนธรรมและวิถีชีวิตที่ตางกันเชน ในกรณีที่บันดา อา เจะห ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งคนสวนมากเปนชาวมุสลิม ตองหยุดให 4 เวลา ใหคนทองถิ่นที่ ทํางานดวยไปละหมาด โดยจัดหาหองละหมาดให แมแตคนขับรถเราตองยอมใหเขาหยุดรถและ ละหมาดดวยเชนกัน หรือแมแตการบริจาคสิ่งของ ผูบริจาคตองไมลืมดวยวาชุมชนนั้นสามารถรับ ของบริจาคที่เราจะมอบใหไดหรือไม เพื่อไมใหประวัติศาสตรซ้ํารอยเหมือนการเอาบะหมี่กึ่ง สําเร็จรูปรสหมูสับไปบริจาคใหชาวมุสลิม - กลุมเปราะบาง หลังเหตุการณสึนามิ กลุมเปราะบาง เชน เด็ก ผูหญิง คนชรา คนพิการที่ชวยเหลือ ตนเองไมได คนในกลุมนี้บางสวนก็ไดรับความชวยเหลืออยางไมทั่วถึง เพราะรัฐใหสงความ ชวยเหลือไปแตยานที่มีความสําคัญทางเศรษฐกิจ แตยานที่มีคนยากจนกลับไมไดรับความใสใจ เทาที่ควร นอกจากนั้นยังมีปญหาความเปราะบางทางเพศสภาพ เชน ในชุมชนที่สภาพสังคมมี ผูชายเปนผูนํา ผูหญิงที่ขาดผูนําของครอบครัวจะไมสามารถตัดสินใจได ดังนั้นองคกรที่เขาไป ชวยเหลือดานมนุษยธรรมตางๆตองเขาใจบริบทและความจําเปนของกลุมเสี่ยงใหมากขึ้น - การขาดการประเมินสถานการณรวมกัน สิ่งสําคัญที่พบคือ ขาดระบบการประเมินการดําเนินงาน ที่จําเปนรวมกันระหวางหนวยงานและองคกรปกครองสวนทองถิ่น บางหนวยงานยังดําเนินงาน ตามกรอบงานเดิมในการจัดการใหความชวยเหลือตามจํานวนของคนในชุมชนแบบรายหัว โดย ไมไดคํานึงถึงระดับความรุนแรงภัยพิบัติที่แตละคน แตละกรณีไดรับผลกระทบไมเทากัน
- ความยากในการรวมมือกันทํางานของหนวยงานชวยเหลือในภาวะที่แขงกับเวลา ในเหตุการณที่มี องคกรลงพื้นที่เปนจํานวนมากอยางเหตุการณสึนามิ ปญหาหลักที่เกิดมักจะเปนปญหาการขาด การประสานงานและการแบงปนขอมูลระหวางหนวยงาน เชน ในกรณีสึนามิที่ประเทศศรีลังกา หลายองคกรที่จําเปนตองไปเชื่อมการทํางานผานรัฐบาลนั้น มักดําเนินงานดวยไดยาก เพราะความ ลาชาของระบบราชการนั้น ทําใหความชวยเหลือมาชาไปสองวันหรือสามวัน จนความชวยเหลือ มาชาไปไมทันการณ - การขาดการแบงปนขอมูลระหวางองคกร ในกรณีสึนามิที่บันดา อาเจะห หลายองคกรที่ลงพื้นที่ ต อ งประสบป ญ หาการเชื่ อ มโยงข อ มู ล เข า ด ว ยกั น ส ว นหนึ่ ง เพราะระบบการสื่ อ สาร การ โทรคมนาคมและการคมนาคมถูกตัดขาด จึงเกิดการกระจายขอมูลจากฝงที่เปนจุดที่สามารถ ติดตอไดฝงเดียว ทําใหการสื่อสารตอผูบริจาคนั้นขาดชวง จนเกิดปญหาวาสิ่งของบริจาคที่จัดสง ใหนั้นไมตรงกับความตองการ เชน สงเสื้อกันหนาวใหเขตรอนอยางบังคลาเทศ - การไหลลื่นของขอมูลและการแบงปนขอมูล ความเร็วและความแมนยําของขอมูลก็เปนสิ่งหนึ่งที่ กอใหเกิดความวุนวายได เนื่องจากสถานการณในชวงวิกฤตนั้นมีการเปลี่ยนแปลงอยางรวดเร็ว โดยคาดการณลวงหนาไดยาก การแชรขอมูลและสงตอขอมูลระหวางองคกรอยางทันทวงที จะ ชวยลดการทํางานซ้ําซอน ใหไมเปลืองแรงและเพิ่มประสิทธิภาพในการทํางานรวมกัน - การขาดความชํานาญในการสงความชวยเหลือ (Logistics) ในระยะแรกๆของการจัดการสงความ ชวยเหลือในเหตุการณสึนามิพบอุปสรรคคือ ปญหาการจัดการที่เก็บของบริจาคจํานวนมาก, การ เคลื่อนยายอุปกรณที่เหมาะสม, การขนสงในระยะสั้นที่เกิดการสะดุดจากเหตุการณที่ไมคาดคิด มากอน และปญหาการคมนาคมที่ประสบความเสียหายจากภัยพิบัติ หลายองคกรประสบปญหา เหลานี้เพราะผูปฏิบัติการขาดการฝกฝนที่จะรับมือกับอุปสรรคในพื้นที่ปฏิบัติงานในกรณีตางๆ สุดทายการดําเนินงานใหความชวยเหลือที่ดีที่สุดนั้นก็ควรใหชุมชนซึ่งเปนผูที่รูดีที่สุดเปนผู วางแผน ตัดสินใจดวยตนเองเพราะรูวาเปาหมายของตนเองอยูที่ไหน หนวยงานภายนอกจะเขาไปรวม ดวยจะตองเขาใจวัฒนธรรมกอนเขาไปวางแผน โดยไมยึดเอาแตเพียงการตัดสินใจของผูเชี่ยวชาญใน ระดับนานาชาติแตตองใหผูเชี่ยวชาญทองถิ่นเปนตัวหลักในการจัดการ อยางไรก็ตามการตอบสนอง ตอปญหาของแตละกรณีก็เปนไปแบบวันตอวันตอปญหาที่ตองเผชิญหนา
2.3 แนวคิดเกี่ยวกับการจัดการตนเองของชุมชน ในเหตุการณสึนามิที่เกิดขึ้นกับประเทศไทยนั้นมีปรากฏการณที่คนในชุมชนชวยกันจัดการกับปญหา ภาวะวิกฤตกันเองตั้งแตเริ่มประสบภัยที่เรียกวา การจัดระบบตนเอง (Self Organizing) เกิดขึ้นเปน จํานวนไมนอย คณะวิจัยโครงการ“นโยบายและแนวทางพัฒนาระบบการรับมือกับภัยพิบัติดานสังคม และการจัดการปกครอง: กรณีศึกษาจากประสบการณธรณีพิบัติสึนามิ, 2549 กลาววา การจัดระบบ
ตนเองนั้นเปนมิติที่สําคัญที่สุดในการรับมือภัยพิบัติ โดยเปนเครื่องมือสําคัญที่ชวยแกไขปญหาตางๆ ที่เ กิ น กว า ความสามารถที่ ภ าครั ฐ หรือ สว นกลางจะสามารถช ว ยเหลื อไดที่ผุ ด ขึ้น แทบตลอดเวลา โดยเฉพาะในชวงภาวะฉุกเฉิน เนื่องจากเปนกระบวนการสําคัญในการแกไขปญหาโดยคนที่ประสบ ปญหา หรืออยูใกลชิดกับสถานการณ ทั้งนี้เหตุผลสําคัญอาจจะไมใชวาเขาใจปญหามากที่สุด แตเปน เพราะความจําเปนที่จะตองแกปญหาเฉพาะหนา จะรอชาก็ไมได คุณสมบัติในการแกไขปญหาใน ฉับพลันทันทีนี้ สามารถเกิดขึ้นไดในทุกพื้นที่และทุกกลุมคน โดยไมจําเปนตองรอใครสั่งการ กระบวนการจัดการตนเองที่เกิดขึ้นนี้เปนกระบวนการจากคนที่ตระหนักหรือใสใจจากคนที่มีสวนได สวนเสีย หรือผูมีสวนรวมตอเหตุการณหรือตอปญหานั้นๆ เขามารวม หรือหากไมเกี่ยวของใดๆ โดยตรง แตก็มีความประสงคจะเขาไปชวยเหลือ ลักษณะสําคัญ คือ ริเริ่มขึ้นเอง โดยมีสิ่งที่ขับเคลื่อน คือ จิตใจที่ตองการทํา ขณะเดียวกันก็แกไขปญหาไปพลางและเรียนรูกันและกันไปพลางดวยพรอมๆ กัน กระบวนการจัดระบบตนเองนี้ จะเห็นไดชัดมากในชวงภาวะวิกฤตที่ทุกคนทุกฝายตางชวยเหลือ กันโดยมีมนุษยธรรมเปนหลัก และตัดสินใจดวยจิตใจอาสาสมัคร ไมมีเวลาในการคิดเล็กคิดนอย ซึ่ง กล า วอี ก นั ย หนึ่ ง ได ว า ความไว ว างใจที่ เ กิ ด ขึ้ น ต อ กั น จะเป น ผลสื บ เนื่ อ งมาจากทุ น ทางสั ง คมที่ พัฒนาขึ้นมารวมกันในสังคมตรงจุดนี้ โดยทุนทางสังคมนี้นับวามีคุณคาสูงในสภาวะที่สังคมเกิด ชองวางจากความเหลื่อมล้ําและความแตกตาง ที่ไมทําใหสังคมเกิดความแปลกแยกหางเหินเพราะมี สะพานของความไววางใจเปนตัวเชื่อม ทุนที่มีบทบาทเปนสะพานเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) นี้ ทําใหเกิดความรวมมือรวมใจและยังเปนตัวลดชองวางระหวางบุคคลหรือองคกร ทําใหทุกสวน สามารถรวมกันทํางานในภาวะวิกฤตไดในฉับพลัน อยางไรก็ตามนอกจากความไววางใจซึ่งเปนทุน ทางสังคมที่มาจากความสัมพันธระหวางผูประสบภัยและผูชวยเหลือที่มีบทบาทในการจัดการชุมชน ในภาวะวิกฤตแลว ยังมีความเมตตาสงสารและการมีน้ําใจชวยเหลือคนตกทุกขไดยาก เปนทุนทาง สังคมพื้นฐานของสังคมไทยอีกตัวที่เชื่อมเอาบุคคลภายนอกที่เปนผูที่มีความรูสึกรวมหรือมีสวน เกี่ยวของที่ตางสายงาน ตางองคกรและตางฐานะใหรวมมือรวมใจกันได (สุริชัย,2550)
2.3.1 ความหมายของการจัดการตนเอง Margaret J. Wheatley (1996) ไดใหความหมายของการจัดการตนเอง (Self–organization) ไววา หมายถึง ระบบของการจัดการตนเอง เปนระบบที่ปรับตัวได ยืดหยุนได ฟนฟูตัวเองได กลับสูสภาพ เดิมไดงาย รูจักเรียนรูดวยตนเองและมีปญญาเปนของตัวเอง เมื่อใดก็ตามที่เกิดการเปลี่ยนแปลง ก็ สามารถปรับตัวและจัดการตนเองเสียใหมจนพัฒนาเปนระบบที่ซับซอนขึ้นไดเอง โดยไมตองมีการ บังคับทิศทางหรือรูปแบบจากภายนอก ซึ่งชุมชนที่มีการจัดการตนเองจะมีลักษณะการดําเนินงานที่ นาสนใจ คือ ไมมีแบงชั้นการบริหารเปนหลายชั้น เนนวิธีการแกปญหามาจากเบื้องลาง หลีกเลี่ยงการ ใชวิธีแบบสูตรสําเร็จ มีความรวมมือสูงการดําเนินงานและรูปแบบขององคกรไมตายตัว แตอยูภายใต
กระบวนการที่มีความเปลี่ยนแปลงอยางตอเนื่องอยูเสมอ ซึ่งการจัดการตนเองของชุมชนนั้นมีหลักการ สําคัญ 3 ประการคือ 1) ตัวตน: ความเขาใจรวมกันของคนในชุมชน ตัวตน คือความเชื่อรวมกันของกลุมวาอะไรจริง อะไรเท็จ อะไรเปนไปได อะไรเปนไปไมได ดวยการ ตั้งคําถามวา ทําไมเราจึงตองจัดการ อะไรคือผลลัพธที่เปนไปได จุดมุงหมายของกลุมมีความ สอดคลองกับจุดมุงหมายสวนตนอยางไร และสอดคลองกับจุดมุงหมายของสวนรวมอยางไร ตัวตน ขององคกรควรเปนสิ่งที่มีเสถียรภาพที่สุด สวนโครงสราง และโครงการ อาจเกิดขึ้นแลวหายไป แต แกนสําคัญขององคกร คือตัวตน นั้นจะเปนตัวนําพาองคกรใหผานมรสุมไปได นอกจากนี้ความ ชัดเจนของตัวตนจะนําไปสูการขยายตัวขององคกร เพราะจะสามารถดึงดูดผูอื่นที่มีวิสัยทัศนรวมกัน ใหเขามามีสวนรวม องคกรหรือชุมชนที่ไมมีตัวตนที่ชัดเจน มักจะเสียเปรียบในแงนี้ 2) ขอมูล: สื่อขององคกร ขอมูล คือ หัวใจของการดําเนินชีวิต ระบบที่ซับซอนของสิ่งมีชีวิตจะตองรับขอมูลใหมๆ และ มีกระบวนการประเมินขอมูลอยูเสมอ ขอมูลใหมที่ระบบรับเขามาอาจดูไรระเบียบ แตความไรระเบียบ นั่นเองที่เปนสิ่งสําคัญที่ทําใหระบบอยูรอด เพราะระบบที่มีระเบียบมากเกินไปนั้นมักเกิดอาการแคระ แกร็นและในที่สุดก็ตองสลายไป ดังนั้นขอมูลจึงควรมีคุณสมบัติดังนี้ คือ มีพรอมอยูเสมอ เขาถึงได งาย ไมถูกเก็บกักไว 3) ความสัมพันธ: ทางเชื่อมของชุมชน ความสัมพันธ คือเสนทางสูปญญาของระบบ ความสัมพันธระหวางบุคคลทําใหเกิดการสรางและ วิเคราะหขอมูล เกิดการขยายความเปนตัวตนขององคกรเพื่อเพิ่มจํานวนบุคคลที่มามีสวนรวมมากขึ้น และทําใหกิจกรรมทั้งหมดเกิดขึ้นอยางชาญฉลาด ซึ่งหากไรความสัมพันธแลว ชุมชนหรือองคกรใดๆ ที่ออกแบบไวอยางแข็งทื่อมักจะถึงจุดจบในที่สุด ในทางตรงขาม ระบบที่จัดการตัวเองนั้นจะเปดให บุคคลสามารถเขาถึงตัวกัน เพื่อมีปฏิสัมพันธกัน สามารถตอบสนองความตองการของกันและกันได อยางฉับพลัน โดยมิตองผานคณะกรรมการหรือการวางแผนใดๆ ยิ่งบุคคลไดเชื่อมสัมพันธกันมากขึ้น เทาไร ก็ยิ่งเกิดทางเลือกมากขึ้นในการจัดการอันจะนําไปสูปญญาของระบบโดยรวม นอกจากนั้น ความสัมพันธระหวางบุคคลทําใหองคกรขยายตัว เปดโอกาสใหผูคนที่หลากหลายไดมีสวนรวมมาก ขึ้น ที่เปนเชนนี้ก็เพราะวาคนเราเมื่อมีความสัมพันธกันฉันทเพื่อนแลว การทํางานรวมกันก็งายขึ้น
2.3.2 ปจจัยในการริเริ่มและสานตอการจัดการตนเองของชุมชน นอกจากหลักการทั้ง 3 ประการที่กลาวไปในขางตนแลว การจัดการตนเองของชุมชนยังมี ปจจัยในการจัดการที่นาสนใจอีก 2 สวน (Seixas et al, 2008) คือ
1) ปจจัยที่ทําใหชุมชนริเริ่มการจัดการตนเอง ชุมชนสวนมากมักจะพบกับ “วิกฤตการณหรือจุดเปลี่ยน” เชน ไมไดรับความเปนธรรม, ประสบ ปญหาสิ่งแวดลอม ประสบภัยพิบัติ หรือถูกคุกคามจากสิ่งตางๆ ซึ่งบีบคั้นหรือผลักดันใหคนทั้งชุมชน ตองรวมมือกันรับผิดชอบและแกปญหาหรือพัฒนาชุมชนของตนเองใหได โดยมูลเหตุที่ชักนําให ชุมชนริเริ่มการจัดการของชุมชนสวนมากมักจะมาจาก 3 กรณีคือ 1) คนในชุมชนมองเห็นวิกฤตที่กําลังจะเกิดขึ้น จึงตองหาวิธีเตรียมการรับมือ 2) ชุมชนไดรับแผนหรือคําสั่งลงมาจากภายนอกชุมชนใหจัดการกับสถานการณนั้น 3) ชุมชนไดรับโอกาสหรือสิทธิพิเศษบางอยางที่เปดชองสนับสนุนใหเกิดการจัดการ โดยผูที่เปนแกนนําหรือเจาภาพในการจัดการโครงการนั้น ถาไมมาจากภายในชุมชนเปนผูจัดตั้ง โครงการนั้นก็มักจะมาจากองคกรภายนอกที่เขามาสนับสนุนเปนเจาภาพในการจัดการวางแผนและ วิธีการทํางานไวใหสมาชิกในชุมชนเปนผูมีสวนรวม หลายโครงการนั้นไดรับสนับสนุนการเริ่มจัดตั้ง จากองคกรหรือหนวยงานนอกชุมชน แตก็พัฒนาขั้นตอไปโดยองคกรที่เปนภาคีในชุมชนซึ่งมีการ แลกเปลี่ยนเรียนรูกันและกัน ซึ่งปญหาที่มักพบในโครงการที่จัดตั้งโดยคนในชุมชนคือ การขาดทักษะ ที่เพียงพอ จึงตองพึ่งพาหรือรวมมือกับองคกรภายนอก เพื่อสรางอํานาจในการตอรองที่จะบรรลุการ ดําเนินงานตามแนวที่คิดไว 2) การพัฒนาและสานตอโครงการ (ปจจัยและตัวกระตุน) หลังจากที่โครงการในชุมชนไดรับการริเริ่มจัดตั้งขึ้นแลว จะตองมีตัวกระตุนหรือปจจัยสนับสนุนที่ทํา ใหชุมชนสามารถสานตอการจัดการตอไปได คือ (1) ความรวมมือและความรับผิดชอบรวมกันของคน ในชุมชน (2) ทุน (3) ผูนําที่เขมแข็ง (4) การพัฒนาศักยภาพของชุมชน (5) ภาคีที่รวมสนับสนุนการ ดําเนินงาน (6) สิ่งที่กระตุนเศรษฐกิจชุมชน นอกจากปจจัยสนับสนุนการพัฒนาและสานตอโครงการ ทั้ง 6 ประการนี้ ที่จริงแลวยังมีอีกปจจัยที่ไมไดนําเสนอในตารางคือ ความสัมพันธระหวางชุมชนกับ องคกรภายนอกชุมชนหรือชุมชนอื่นๆซึ่งเรียนและรูไปพรอมๆกัน 2.1) ฉันทามติและขอตกลงรวมกันของคนในชุมชน การดําเนินงานในการจัดการชุมชนนั้นมักจะมีขั้นตอนการดําเนินงานที่คลายๆกันคือ เริ่มจากการ วางแผน สรางวิธีการดําเนินงาน ติดตามผล การปรับแผน(ปรับตัว) ภายใตกระบวนการที่กลาวมา ขางตนนี้ องคกรและคนที่รวมโครงการจะออกแรงหรือมาเปนทรัพยากรในการดําเนินโครงการใน การออกความคิดเห็น แลกเปลี่ยนประสบการณ และรวมกันตัดสินใจ โดยที่คนในทองถิ่นหรือชุมชน นั้นเปนผูที่ริเริ่มและขับเคลื่อน ซึ่งการดึงการรวมกลุมทั้งจากภายใน และ ภายนอกเปนปจจัยที่สําคัญ ในการฟ น ฟู แ ละจั ด การชุ ม ชน โดยทุ น ทางสั ง คมด า นความเชื่ อ ใจก็ เ ป น อี ก ป จ จั ย ที่ ช ว ยเพิ่ ม ประสิทธิภาพในการสื่อสาร ทําใหการตอบสนองตอจัดการตางๆทําไดงายขึ้น (Fernandez et al., 2006)
2.2) ทุน และทรัพยากรอื่นๆ หากคนในชุมชนมีความตระหนักในสิ่งแวดลอมและภาวะวิกฤตที่จะคุกคามวิถีชีวิตของพวกเขาแลว ทุ น ถื อ เป น ป จ จั ย ที่ มี ค วามสํ า คั ญ น อ ยมาก ในความเป น จริ ง เงิ น ทุ น เป น สิ่ ง จํ า เป น ในการเริ่ ม ต น โครงการ มีนอยโครงการที่ไมไดเริ่มโครงการโดยไมตองใชเงิน ขอคนพบที่นาสนใจคือ ขนาดของทุน ที่ใหกับชุมชนแลวเกิดความสําเร็จมากที่สุดก็คือ ทุนกอนเล็กๆ ซึ่งจัดการไดงายกวาทุนกอนใหญๆ ทุน กอนเล็กๆนั้นมีประสิทธิภาพในการบรรลุจุดประสงคมากกวา เหมาะที่จะใชเริ่มตนโครงการขนาดเล็ก ในระยะแรก โดยหลังจากโครงการเริ่มขึ้นไดแลวสวนมากทุนที่ชวยขับเคลื่อนการดําเนินงานตอไป มักจะมาจากแหลงทุนหลายๆแหลง โดยการจัดการทุนที่ไดรับนั้นมีทั้งการดําเนินงานที่ทําโดยคนใน ชุมชนเองและการจัดการโดยองคกรที่เขามาชวยเหลือชุมชน แตคนในชุมชนจะมีบทบาทในการดูแล ทุน มีคนที่มีความรูเกี่ยวกับการหาโอกาสและชองทางหาทุนสําหรับดําเนินงานตอไป หรือในชุมชน จะตองมีคนที่สามารถเขียน Proposal ขอทุนไดตอไป การใชทุนที่เกิดประสิทธิภาพนั้น สวนมากจะใชไปกับการลงทุนในการสรางขีดความสามารถใหกับ ชุมชน จากการอบรมสรางความรู ฝกทักษะแกคนในชุมชน นอกจากนั้นเปนการลงทุนกับวัตถุ เชน อุปกรณและสิ่งกอสรางตางๆ แตบางครั้งทุนเองก็ไมไดเปนตัวที่สงเสริมใหคนในชุมชนมีรายได เพิ่มขึ้นโดยตรง แตทุนอาจเปนปจจัยที่สงเสริมใหคนเขาถึงวิธีที่จะมีความมั่นคงทางการเงินได เชน ใน การจัดตั้งกลุมออมทรัพยซึ่งสงเสริมใหคนรูจักการจัดการเงินในครัวเรือน 2.3) การพัฒนาศักยภาพของชุมชนดวยความรู การพัฒนาศักยภาพของชุมชน (Capacity Building) มักจะหมายถึงการ สรางความรูใหแกคนในชุมชน ซึ่งการเรียนรูในการพัฒนาศักยภาพของชุมชนนั้นประกอบดวยกระบวนการสองทางคือ (1) การนําเขา ความรูจากภายนอกเขามาสูชุมชน (2) การนําความรูที่ไดยอนกลับมาทบทวนและปรับตัว ยกระดับ ชุมชนดวยการนําเขาความรูมาพัฒนาศักยภาพ จากกรณีศึกษานี้มาจากการดูงานจากชุมชนอื่น เพื่อ เรียนรูปจจัยที่ทําใหประสบความสําเร็จและเกิดความผิดพลาดและการลงทุนกับแกนนําเยาวชนในการ ปลูกจิตสํานึกในการพัฒนาและอนุรักษ ลักษณะที่นาสนใจในการสรางความสามารถใหกับชุมชน ก็คือ “การมีเครือขายการเรียนรู” ซึ่งชุมชน ทั้ง 3 ตัวอยางตางใหความสําคัญในการสรางและนําเขาความรูจากเครือขาย ทั้งจากภาคีภาคประชาชน ในหลายๆระดับ และจากหลายองคกรจากตางๆ สาขา ชวยใหเห็นประเด็นปญหาตางๆ ที่สามารถ หาทางออกแบบวิธีการและการรับมือรวมกันได การเพิ่มศักยภาพในระดับชุมชนจึงจําเปนตองสราง ทั้งภายในองคกรและระหวางองคกรคือ ทั้งภาครัฐ NGOs นักวิจัยและผูที่เกี่ยวของกับชุมชน โดยการ
สรางความสามารถใหกับชุมชนนั้นไมควรถูกมองวาเปนเพียงการใหการฝกอบรม แตควรถูกมองวา เปนการแลกเปลี่ยนเรียนรูกันและกัน 2.4) ชาวบานและผูนําที่เขมแข็ง อาจกลาวไดวา ผูนํานั้นเปนตัวแทนของการเปลี่ยนแปลง ในการกําหนดแนวทางการดําเนินงาน การ นําเขาความรูสชู ุมชนและเขาสูกระบวนการเปลี่ยนแปลง การมีผูนําที่มีความเขมแข็งเปนปจจัยพื้นฐาน ที่ขับเคลื่อนการเริ่มตนการจัดการชุมชน ภาวะผูนํานั้นอาจเกิดขึน้ ไดจากตัวบุคคลเอง หรือจากองคกร และจากภายในชุมชนหรือภายนอกก็ได การศึกษาในครัง้ นี้พบวา ผูนําที่ประสบความสําเร็จนั้นจะตอง มีลักษณะอยางหนึ่งหรือหลายๆ อยาง ดังตารางคือ ตารางที่ 2.4 คุณสมบัติของความเปนผูนําตอการจัดการตนเองของชุมชน (Seixas et al, 2008) ความเปนผูนํา มีความคิดริเริม่ สรางสรรค ในการทําสิ่งใหมๆ มีทักษะในการสื่อสารที่ดี
-
มีการเรียนรู
-
เชื่อมโยงความสัมพันธของ เครือขายได -
มีวิธีคิดที่เปนระบบ
-
คุณสมบัติ สามารถหาวิธีการ ดึงทรัพยากร ดึงคน อุดชองวาง มีความสามารถในการจัดการความเสี่ยงและความไมแนนอน ในการดําเนินงานได มีความสามารถในการแสดงออกและการสือ่ สารเชิงบวก มีประสิทธิภาพในการสื่อสาร มีวิสัยทัศนในการมองปญหาที่ ครอบคลุม เปนผูที่สามารถชวยอํานวยการสนทนาในการสรางปฏิสัมพันธ และควบคุมสถานการณได มีความสามารถในการปรับตัวตอสถานการณและสาน ความสัมพันธตางๆ มีความเปนผูนําในการเรียนรู สามารถสรางกลไก สรางโครงสรางการเรียนรูและการติดตาม ความกาวหนา มีความเขาใจและสามารถโยงการทํางานเขากับคนหลายๆกลุม สามารถสรางเครือขายของสมาชิกทั้งภายในและภายนอก ชุมชน มีความสามารถในการจัดการความขัดแยง มองเห็นปฏิสัมพันธ กระบวนการและมองเห็นความเปนไปได สามารถแยกความแตกตางภายในโครงสรางที่ซับซอนได ไมใชวิธีคิดแบบชี้วัดตัดสิน
2.5) ภาคีที่รวมสนับสนุนการดําเนินงาน การมีภาคีหรือเครือขายสนับสนุนที่กวางขวางชวยใหมีกลไกการสนับสนุนในหลายๆระดับ จาก การศึกษาพบวาภาคีที่รวมกับชุมชนนั้นมีทั้งแบบเปนทางการและไมเปนทางการ ภาคีที่เปนทางการ ไดแก องคกรของรัฐที่เขามาสนับสนุนเชน จัดการอบรม ใหการสนับสนุนทาง กฎหมายหรือใหทุน สวนภาคีที่ไมเปนทางการ ก็คือ กลุมองคกรหรือชุมชนที่มีประเด็นรวมกัน มี กระบวน การเรียนรูกันอยางไมเปนทางการ หรือเคยมีความสัมพันธกัน เชน มีการอบรม, พบปะ, พูดคุยสวนตัว ในการชวยเหลือกันดานขอมูลขาวสารและความรู รวมถึงแลกเปลี่ยนบทเรียนจาก ความสําเร็จและความผิดพลาดของกันและกัน ซึ่งคนในชุมชนอาจเปนสมาชิกชุมชนอื่นรวมทํา ขนาดของภาคีที่เปนทางการที่เกิดขึ้นในการริเริ่มการจัดการนั้นจะเปลี่ยนไปหลังจากที่โครงการเริ่ม ดําเนินการตามทรัพยากรที่มีอยูในชุมชน ดังนั้นผูนําชุมชนจะตองมีความสามารถในการรักษาและ สรางภาคีใหมๆ อยูเสมอ 2.6) สิ่งที่กระตุนเศรษฐกิจชุมชน การจัดการชุมชนใหดําเนินไปไดอยางตอเนื่องนั้นจําเปนตองมีสิ่งที่ชวยกระตุนหรือชักนําใหคนใน ชุมชนทํากิจกรรมตางๆ ตอไปไดในระยะยาว ปจจัยสําคัญที่ขับเคลื่อน ดึงคนในชุมชนใหรวมมือกันก็ คือ “เศรษฐกิจของชุมชน” ซึ่งผสานอยูในวิถีชีวิต โดยเปนสิ่งจูงใจที่ชักนําใหคุณภาพชีวิตของคนใน ชุม ชนดี ขึ้น บางครั้ ง กระบวนการเหล า นี้ อ าจไม ไ ด เ พิ่ม มู ลค า ทางเศรษฐกิจ ให กั บ ชุม ชนโดยตรง ตัวอยางเชน การพัฒนากลุมออมทรัพย ที่เพิ่มความสามารถในการจัดการการใชเงินและเปนแกนหลัก ในการใหความรูแกชาวบานในการอนุรักษและการใชเงิน เศรษฐกิจชุมชนนั้นเปนไดทั้งเปาหมายของชุมชน และก็เปนตัวกระตุนที่ทําใหชุมชนเกิดกิจกรรม ตอเนื่องไดในขณะเดียวกัน ในการเปนตัวผลักดันกิจกรรมตางๆ ไมเฉพาะแตการอนุรักษธรรมชาติ บางครั้งยังชวยสนับสนุนการอนุรักษวัฒนธรรมอีกดวย เชนในการจัดการทองเที่ยวเชิงนิเวศนภายใน ชุมชน กิจกรรมทองเที่ยวนั้นชวยกระตุนใหเกิดการหมุนเวียนรายไดในชุมชน ในขณะเดียวกันรายได จากการทองเที่ยวนั้นก็เปนตัวชักนําใหคนในชุมชนเห็นคุณคาในทรัพยากรของตนเอง จนนําไปสูการ อนุรักษทรัพยากรซึ่งเปนตนทุนในการจัดการทองเที่ยวดวยเชนกัน
2.3.3 กลไกการจัดการตนเอง จากที่กลาวมาในขางตน สามารถสรุปกระบวนการจัดการตนเองไดวา การจัดการตนเองนั้นจะเริ่มขึ้น จากการเกิดขึ้นของวิสัยทัศนที่ตั้งใจจะเปลี่ยนแปลงสภาพระบบสังคมและระบบนิเวศน เพื่อ ตอบสนองตอภาวะวิกฤตที่เกิดขึ้นในชุมชน (เชน ภัยพิบัติ, ความขัดแยง, สิ่งแวดลอมเสื่อมโทรมลง) โดยวิสัยทัศนจะนําพาชุมชนไปสูการพัฒนานั้นจะมาจากการรวมมือกันของสมาชิกในชุมชนและภาคี
ที่เกี่ยวของดวย โดยมีตัวกระตุนที่ชักนําการเปลี่ยนแปลงเปนตัวที่ชวยผลักดันการผนึกกําลังกันของ คนในชุมชนในการสรางการเปลี่ยนแปลง จนเมื่อโอกาสมาถึง (โอกาสคือ สิ่งแวดลอมกอใหเกิดการ รวมกลุม, ภาคี และการนําเขาความรู) ผูนําก็จะเริ่มใชทรัพยากรที่มีอยู (ทุน, ความรู, ขอมูล, วัสดุ, สิ่งกอสราง) เปนตัวกระตุน และใชพลังงานที่มีอยู (กําลังและการสนับสนุนที่มาจากสถาบันทางสังคม หลายๆระดับทั้งจากความรวมมือกันของสมาชิกในชุมชน จากผูนํา องคกรภาคี และความรวมมือของ ภาครัฐ) เปนตัวขับเคลื่อนการพัฒนาการดําเนินงาน หลั ง จากที่ ก ระบวนการจั ด การตนเองไดเ ริ่ ม ขึ้น แลว การจั ด การที่ สานต อ ไปได จ ะมาจากการนํ า ปรากฏการณที่เกิดขึ้นมาเรียนรูถอดเปนบทเรียนในการดําเนินงานตอไปวา ควรจะมีการเปลี่ยนแปลง หรือปรับตัวกับสิ่งที่เกิดขึ้นเหลานั้นอยางไร ซึ่งปจจัยกระตุนอยาง เศรษฐกิจ ระบบนิเวศนและสังคม มักจะเปนตัวขับเคลื่อนการดําเนินงานใหกาวหนา อยางไรก็ตาม ความสามารถในการปรับตัวตอแรงกดดันภายใน (ความตองการและความขัดแยง ภายในชุมชน) และแรงกดดันภายนอก (การตลาดนโยบายจากรัฐ,สภาพเศรษฐกิจโลก) ก็ยังเปนสิ่งที่ ควบคุมความเปนไปในการอยูรอดหรือลมสลายไปของโครงการ ซึ่งกลไกการจัดการตนเองทั้งหมด นั้นสามารถแสดงไดดังภาพที่ 2.3 ดังนั้นการจัดการชุมชนจึงควรใหความสําคัญกับการพัฒนาปจจัยทางสังคมและจิตใจ ซึ่งหลักการ 5 ขอในการปรับปรุงการจัดการและฟนฟูชุมชนที่ M.A.Brennan (2005) ไดเสนอไวคือ 1) ชุมชนควรมีกําลังสํารองดวยการมีเครือขายทางสังคม ถาชุมชนมีกําลังสํารองไว เวลาเผชิญปญหา มันก็จะไมรุนแรงเทากับ เมื่อไมมีกําลังสํารอง 2) ควรสรางความเขมแข็งใหกับความสามารถในการตอบสนอง 3) ควรสงเสริมการจัดการตนเองของชุมชน 4) ควรสงเสริมการศึกษาและการเรียนรูของชุมชน 5) ควรกระตุนหรือสนับสนุนการจัดการตนเองของชุมชน โดยสิ่งสําคัญในการเสริมกําลังในการฟนฟูก็คือ เปลี่ยนจากการสั่งการออกจากศูนยกลางการปกครอง มาเปนการจัดการจากภาคชุมชนไปสูภายนอก (Decentralize) โดยใหความสําคัญกับนโยบายที่มุงลด ความเปราะบางทางสังคมโดยชุมชนจัดการเอง
ภาพที่ 2.3 กลไกและปจจัยขับเคลื่อนการจัดการตนเอง (Seixas et al, 2008)
2.3.4 ปญหาและอุปสรรคในการจัดการตนเองของชุมชน ที่ผานมามีคนจํานวนนอยมากที่สามารถเขาถึงทรัพยากรในชุมชนของตนเอง ในขณะที่การบริหารจาก รัฐหรือสวนกลางนั้นทําหนาที่ใหบริการนอย แตควบคุมมาก กลไกขางบนควบคุมใหทองถิ่นเปนเพียง ผูรอรับประโยชน ในขณะที่สิ่งดี ๆ ในทองถิ่นไมวาจะเปนวัฒนธรรมความเชื่อตาง ๆ ระบบเครือญาติ ฯลฯ ไมไดรับการสงเสริม (อรรถจักร, 2549) ประกอบกับกระบวนทัศนตะวันตกที่ครอบงําโลกใน ปจจุบัน ที่คิดแบบแยกสวน แบบลดทอน ทําลายสิ่งแวดลอม ความสัมพันธของคนกับธรรมชาติ คน กับคน การเสื่อมสลายของชุมชนและสังคม สิ่งเหลานี้เปนอุปสรรคที่สําคัญที่สุดในการจัดการตนเอง ของชุมชน
สวนปญหาในการจัดการภัยพิบัติโดยชุมชนจัดการตนเองนั้นยังไมมีการวิจัยที่ตีพิมพออกมา แตจาก การประมวลปญหาที่พบจากการรวมประชุม สัมมนาเกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐานมีดังนี้ - ชุมชนขาดโอกาสในการมีสวนรวมในการจัดการและดูแลระบบเตือนภัย เพราะขาดแนวทางหรือ นโยบายรัฐเอื้ออํานาจแกชุมชนในการวางแนวทางการจัดการของตนเอง - ชุมชนขาดงบประมาณสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติของชุมชน - คนในชุมชนขาดความตระหนักในภัยพิบัติ - การขาดความพรอมเผชิญและอพยพอยางปลอดภัย เพราะขาดความรูความเขาใจ ในความเสี่ยง แนวทางการปองกันและรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนตนเองที่จะลดระดับความรุนแรงและสูญเสีย ที่จะเกิดขึ้นหากมีภัย
2.4 แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน การดํารงชีวิตอยางยั่งยืน (Sustainable Livelihoods) หมายถึง การแสดงออกถึงศักยภาพในการตอสู หรือรับมือกับความตึงเครียดหรือผลกระทบที่เกิดขึ้น โดยดํารงประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ หรือ ความ มั่นคงของระบบนิเวศน ทรัพยากรธรรมชาติ และความเสมอภาคในสังคม โดยการดํารงชีวิตนั้นไม รุกรานคนอีกกลุมหนึ่ง หรือความสามารถของมนุษยที่จะมีชีวิตอยูและปรับปรุงคุณภาพชีวิตโดยไม สรางความเดือดรอนแกผูอื่น ทั้งในปจจุบันและอนาคต (สําราญ สะรุโณ, 2550) การดํารงชีวิตที่ยั่งยืน (Sustainable livelihoods) เปนแนวคิดที่ไดรับการนําเสนอโดยกระทรวงเพื่อการ พัฒนาระหวางประเทศแหงสหราชอาณาจักรอังกฤษ (Department for international development : DFID) ในการนําเสนอผลงาน The UK government white paper on international development committed ในป ค.ศ. 1997 แนวคิดนี้เปนวิธีที่ใชในการทํางานพัฒนาลดความยากจนของประชากร โลกให ไ ด ค รึ่ ง หนึ่ ง จาก 850 ล า นคน ภายในป ค .ศ. 2015 ภายใต ก ารพั ฒ นาจากหลายหน ว ยงาน นานาชาติ เชน Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), International Fund for Agricultural Development (IFAD), United Nations Development Programme (UNDP) และ World Food Programme (WFP) โดยมีกระทรวงเพื่อการพัฒนาระหวางประเทศของประเทศอังกฤษ เปนหนวยงานหลักที่ใชแนวคิดนี้
2.4.1 หลักการของแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน กระบวนการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนมีหลักการในกระบวนการศึกษาและดําเนินงาน (Terry et al, 2003) คือ
1) ใหคนเปนสําคัญ (people-centered) เริ่มจากการวิเคราะหการดํารงชีวิตและวิถีการเปลี่ยน แปลง เมื่อเวลาผานไป ผลกระทบจากการเปลี่ยนนโยบาย การจัดองคกรที่เกิดกับคน การถือครอง และ มิติของความยากจน และทํางานเพื่อบรรลุเปาหมาย เนนความสําคัญของอิทธิพลดานนโยบายและ การจัดการสถาบันในประเด็นที่เกี่ยวของ ซึ่งเชื่อวาความเปราะบางหรือความยากจนจะลดลง หาก การสนับสนุนจากภายนอกทํางานสอดคลองกับแนวทางของวิถีการดํารงชีวิต 2) องครวม (holistic) ทุกสิ่งทุกอยางมีความเกี่ยวของเชื่อมโยงกันไมแยกสวนตามลักษณะภูมิศาสตร และกลุมสังคม ตองทําความเขาใจกับความสัมพันธระหวางอิทธิพลที่สงผลกระทบที่เชื่อมโยงกับ การดําเนินชีวิต เขาใจในบริบทที่มีความหลากหลาย ยอมรับวิถีที่หลากหลายของการดํารงชีวิต 3) พลวัต (dynamic) คนหาเพื่อเรียนรูและทําความเขาใจจากการเปลี่ยนแปลงมาใชเปนประโยชน 4) สรางบนความเขมแข็ง (building on strengths) สรางความเขมแข็งใหกับชุมชน 5) เชื่อมโยงมหภาคและจุลภาค (macro-micro links) ตองเชื่อมโยงชองวางระหวางระดับนโยบาย สถาบัน ลงมาสูระดับชุมชนและรายบุคคล 6) สรางความยั่งยืน (sustainability) ทั้ง 4 ดาน ไดแก สภาพแวดลอม เศรษฐกิจ สังคม และสถาบัน
2.4.2 กรอบการทํางานตามแนวคิดการดํารงชีพอยางยั่งยืน ในการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนนั้น มีองคประกอบของการดําเนินชีวิตซึ่งมีความสัมพันธตอ กัน ที่นํามาใช สรางกรอบการดํารงชีวิตที่ยงั่ ยืนซึ่งแสดงไดดังภาพที่ 2.4
ความเสีย่ งและ ความเปราะบาง
H S
N
• ทางกายภาพ • ทางสังคม P H = ทุนมนุ ษย (human capital) N = ทุนธรรมชาติ (natural capital) F = ทุนทางการเงิน (financial capital) P = ทุนกายภาพ (physical capital) S = ทุนทางสังคม (social capital)
F
ผลที่ชุมชนไดรับ
องคกรและกระบวนการ ที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง
โครงสราง -ภาครัฐ -ภาคเอกชน กระบวนการ -กฎหมาย -นโยบาย -วัฒนธรรม - สถาบัน
วิธีการดําเนินชีวติ
ตนทุนในการดํารงชีวิต
- รายไดที่เพิ่มขึ้น - ความเปนอยู ที่ดีขึ้น - ความเปราะบางลดลง - มีความยั่งยืนในการใช ทรัพยากรธรรมชาติมาก ขึ้น
ภาพที่ 2.4 กรอบการดําเนินงานในการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน (ปรับปรุงจาก Terry et al, 2002)
องคประกอบของการดํารงชีวิตทั้ง 5 ประการ มีรายละเอียดและความสัมพันธตอกันดังนี้ 1) บริบทของความเสี่ยงและความเปราะบาง (Vulnerability Context)ใชอธิบายความเสี่ยงของ ชุมชนที่อาจเกิดความเสียหาย และสงผลเสียหายตอการดํารงชีวิต ไดแก ความเปราะบางทาง กายภาพ เชน ภัยธรรมชาติ ปญหาสุขภาพมนุษย พืช สัตว และความเปราะบางทางสังคม (Social Vulnerability) ซึ่ง Terry et al (2002)ไดใชแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนมาศึกษาการดําเนินงานใน การฟ น ฟู วิ ถี ชี วิ ต ชุ ม ชนหลั ง ภั ย พิ บั ติ แ ละลดความเปราะบางที่ จ ะเกิ ด ขึ้ น ในอนาคต ด ว ยการ เตรียมพรอมและการปองกันภัยพิบัติโดยใหความสําคัญกับการปรับปรุงคุณภาพชีวิตกลุมคน ยากจนเปนหลัก โดยพิจารณาความเปราะบางทางสังคม ซึ่งมีองคประกอบ 5 ประการ คือ - ความเปนอยูขั้นพื้นฐาน (Initial well-being, strength and resilience) : ความมั่นคงทางอาหาร สุขภาพกาย ซึ่งเปนตัวบงชี้ถึงความสามารถในการรับมือกับความเจ็บปวยและการบาดเจ็บที่อาจ ไดรับจากภัยพิบัติ สวนสุขภาพจิตและจริยธรรมเปนสิ่งที่บงชี้ความสามารถในการรับมือกับ ความเครียดและกําลังใจที่จะฟนตัวจากภัยพิบัติ - การฟนคืนวิถีชีวิต (Livelihood resilience): การประกอบอาชีพ รายได ทางเลือกทางการเงินและ ขอจํากัดตางๆ เปนสิ่งที่บงชี้ความสามารถเตรียมพรอมที่รับมือกับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นตามมา หลังประสบภัย เมื่อความเสียหายเกิดขึ้นกับกิจกรรมในวิถีชีวิต - การปกปองตนเอง (Self-protection): ความรู ความสามารถในการปกปอง ความตั้งใจในการ สรางความปลอดภัยตอตนเอง ครอบครัวและที่อยูอาศัยของตนเอง หรือการหลีกเลี่ยงที่จะไมตั้ง ถิ่นฐานหรือทํางานอยูในพื้นที่เสี่ยงภัย - การปกปองทางสังคม (Societal protection): ความสามารถในการใหการปกปองชุมชน (ดาน การเตรียมพรอมทางเทคนิคและโครงสราง) จากภัยพิบัติโดยการดําเนินงานของหนวยงานที่ เกี่ยวของ ตั้งแตระดับชุมชน ระดับทองถิ่นไปจนถึงระดับชาติ เชน การสรางกฎของชุมชน การ บรรเทาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากภัยพิบัติ การเตรียมสถานที่หลบภัย - ทุนทางสังคม (Social capital): เปนสิ่งที่แสดงความสามารถในการพึ่งพาตนเองชุมชน ความสัมพันธและเครือขายทางสังคมเปนกําลังสํารองที่เชื่อมโยงความชวยเหลือเขามาสูชุมชน 2) ตนทุนในการดํารงชีวิต (Livelihood Assets) H = ทุนมนุษย (Human Capital) เชน ความรู ขีดความสามารถในการทํางาน ภาวะผูนํา สุขภาพ N = ทุนธรรมชาติ (Natural Capital) เชน พื้นที่ทํากิน การชลประทาน ทรัพยากรชายฝง F = ทุนทางการเงิน (Financial Capital) เชน เงินเดือน กองทุนในชุมชน เครื่องมือทํากิน บาน P = ทุนกายภาพ (Physical Capital) เชน ถนน ไฟฟา ประปา และสาธารณูปโภคตางๆ S = ทุนทางสังคม (Social Capital) เชน การรวมกลุม ภาคีเครือขาย ประชาสังคมที่สนับสนุน เปนองคประกอบหลักที่จําเปนตอการดํารงชีวิต ที่ไดรับผลจากความเปราะบางในการดํารงชีวิต และ สงผลทั้งสองทางตอโครงสรางและกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง กลาวคือ โครงสรางและ
กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงนั้นสงผลตอตนทุนในการดํารงชีวิต การดําเนินงานในเชิง บวกอาจส ง ผลให ต น ทุ น ในการดํ า รงชี วิ ต เพิ่ ม ขึ้ น ได ในขณะที่ ห ากต น ทุ น ในการดํ า รงชี วิ ต ต่ํ า โครงสรางและกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงอาจสงผลในเชิงลบออกมาก็ไดเชนกัน 3) กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง (Transforming Structures & Processes) ใชอธิบาย ปจจัยสนับสนุนจากอิทธิพลของทรัพยากร ที่ทําใหเกิดการเปลี่ยนแปลง ซึ่งนําไปสูการปรับปรุง การดําเนินงานที่สรางความมั่นคงในการดํารงชีวิต ซึ่งการวิจัยในครั้งนี้มีกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานเปนกระบวนการที่สรางการเปลี่ยนแปลง 4) วิธีการดําเนินชีวิต (Livelihood Strategies)ใชอธิบายแนวทางในการปรับปรุงวิธีดําเนินชีวิตใหมี ความมั่นคงมากขึ้น ใหเหมาะสมกับผลกระทบที่เกิดขึ้น หากชุมชนมีกลยุทธหรือมีการปรับปรุง การจัดการที่เหมาะสมกับสถานการณที่เกิดขึ้น ระบบก็จะยังคงใหผลที่สมดุลกับความตองการ 5) ผลที่ชุมชนไดรับ (Livelihood Outcome) เปนผลไดที่เกิดจากการเลือกวิธีการดําเนินชีวิต ซึ่ง การศึกษาในครั้งนี้จะใหความสําคัญกับการลดความเปราะบางในการดํารงชีวิตเปนหลัก
2.5 ชุมชนบานน้ําเค็มกับการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคม ชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา เปนชุมชนผูประสบภัยสึนามิที่ริเริ่มการจัดการตนเอง ตั้งแตขั้นฟนฟูชุมชนไปจนถึงขั้นเตรียมความพรอมในการรับมือกับภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต และยังคงดําเนินตอไปไดดวยชุมชนเอง จากการรวมตัวกันโดยธรรมชาติของสภากาแฟในชุมชนและ การโยงความชวยเหลือจากภาคประชาสังคม ซึ่งเบื้องหลังที่ทําใหความสําเร็จของการฟนฟูทั้งหมด เกิดขึ้นไดก็คือ การรวมมือรวมใจกันของคนในชุมชน ซึ่งมองเห็นปญหาของตัวเองอยางแทจริง (ศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม,2551) บานน้ําเค็มจึงเปนกรณีศึกษาที่นาสนใจดานการจัดการตนเอง และความร ว มมื อ จากภาคประชาสั ง คมที่ ใ ห ก ารสนั บ สนุ น การจั ด การภั ย พิ บั ติ ข องชุ ม ชน ซึ่ ง ใน การศึ ก ษาบริ บ ทของชุ ม ชนที่ มี ค วามสั ม พั น ธ ต อ การจั ด การตนเองของชุ ม ชนนั้ น จะขอนํ า เสนอ ดังตอไปนี้
2.5.1 ลักษณะทางกายภาพ ชุมชนบานน้ําเค็มตั้งอยูบนทีร่ าบชายทะเล หมู 2 ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา หางจากตัว ตลาดและอบต.บางมวง บนถนนเพชรเกษม 3 กิโลเมตร มีอาณาเขตติดตอทั้ง 4 ดาน ดังนี้ ทิศเหนือ มีอาณาเขตติดกับเกาะคอเขา ตําบลเกาะคอเขา และคลองปากเกาะ ทิศใต มีอาณาเขตติดกับบานบางหลุด ทิศตะวันออก มีอาณาเขตติดกับบานบางมวงและคลองบางปอ ทิศตะวันตก มีอาณาเขตติดกับทะเลอันดามัน
ภาพที่ 2.5 พื้นที่ที่ไดรับอันตรายจากเหตุการณสึนามิ (ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2551) ชุมชนบานน้ําเค็มเปนชุมชนที่มีขนาดใหญมีพื้นที่ประมาณ 4,060 ไร สภาพพื้นที่เปนพื้นที่ราบริม ชายฝง พื้นที่ริมชายฝงอยูสูงจากระดับน้ําทะเลประมาณ 2 เมตร หนาหาดกวาง 20 เมตร เปนชายฝง ทะเลเปด ลักษณะชายฝงเชนนี้มีความลาดชันนอยซึ่งเปนสาเหตุหนึ่งที่ทําใหคลื่นสึนามิเคลื่อนที่เขาฝง ดวยความเร็วสูงและสามารถรุกเขาบนฝง เขาชุมชนไดเปนระยะไกล ประกอบกับการตั้งบานเรือนของ ชาวบานอยางหนาแนนดังนั้นเหตุการณสึนามิที่ผานมานั้นจึงทําใหบานน้ําเค็มไดรับความเสียหาย อยางหนัก (กรมทรัพยากรธรณี, 2550: 2-9)
2.5.2 ประวัติความเปนมา เดิมเปนชุมชนชาวมอแกนขนาดเล็ก กอนจะขยายกลายเปนที่ตั้งฐานการขุดแรของเหมืองบกและทะเล ของบริษัททั้งไทยและตางประเทศ จนกระทั่งสมัยตื่นดีบุกตอเนื่องจากการปดเขาศูนยที่ ต.ทานพอ จ. นครศรีธรรมราช ในปพ.ศ. 2517-2518 และเลิกสัมปทานการทําเหมืองในทะเลของบริษัทเทมโกแลว อนุ ญ าตให ช าวบ า นขุ ด แร ไ ด ชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม ก็ข ยายตั ว เต็ ม ที่ มี ป ระชากรมาจากหลายจั ง หวั ด หลากหลายอาชีพ มาตั้งถิ่นฐานกันตั้งแตป 2519 โดยชาวบานที่อยูที่นี่ไดอยูรวมกันเปนกลุม และตอมา ได พ ากั น ตั้ ง ชื่ อ ซอยต า งๆ ในหมู บ า นตามชื่ อ จั ง หวั ด ที่ เ ป น บ า นเกิ ด ของตนเอง เช น ซอย นครศรีธรรมราช ซอยเชียงใหม ซอยอยุธยา ซอยสุพรรณ ฯลฯ เปนตน
บานน้ําเค็มกลายเปนอีกตํานานหนึ่งของตะกั่วปา เปนเหมือนกับยุคตื่นทองในอเมริกา ผูคนจากกวา 50 จังหวัดในประเทศไทยตางหอบชีวิตเขามาแสวงโชคกับแรใตทองทะเล บานน้ําเค็มเต็มไปดวยคน สารพัดแบบ ทั้งผูดี ผูราย โจร ขโมย นักฆา โสเภณี ขอทาน การปลนแรกลางทะเลเกิดขึ้นไมเวนแตละ วัน ริมหาดยามเชาตรูตองมีศพลอยมาเกยหาดทุกวันอยางนอยไมต่ํากวาวันละศพ ในชวงที่มีการทําเหมืองแรอยูที่นี่ บานน้ําเค็มมีความรุงเรืองมาก จนไดชื่อวาเปน "เท็กซัสเมืองไทย" โดยที่นี่จะมีโรงหนังอยูมากถึง 4-5 โรง มีสถานบริการทางเพศกวา 10 แหง กลิ่นดินปน อิทธิพลมืด การจี้ปลน และกลิ่นคาวเลือดคละคลุงไปทั่ว บานน้ําเค็มยุคนั้นเหมือนบานปาเมืองเถื่อนที่เงื้อมมือ กฎหมายมิอาจเอื้อมถึง หลายคนรวยเพราะคาแรเถื่อน หลายคนรวยเพราะขายของชํา หลายคนรวย เพราะเรขายน้ําจืด หลายคนหมดเนื้อหมดตัวเพราะโดนปลน โดนพายุ และหลายรอยชีวิตตองจากไป เมื่อกระแสการทําเหมืองแรลดลงจากราคา ปริมาณแรและนโยบายของรัฐบาลในป 2524 ชุมชนน้ําเค็ม ก็หันมาทําการประมงทั้งตามชายฝงและนอกฝง หลังจากสิ้นสุดการทําเหมืองแรดีบุก ชาวบานสวน หนึ่งตองอพยพกลับบานบานเกิด แตชาวบานอีกสวนกลับมีความผูกพันไมอยากละทิ้งถิ่นฐานที่ตน อาศัยอยู จึงเริ่มมองหาวิธีการทํามาหากินในรูปแบบอื่น ชาวบานบางสวนมีพื้นฐานดานการทําประมง อยูแลว จึงมีความคิดที่จะประกอบอาชีพประมง เริ่มจากเรือประมงขนาดเล็ก (เรือหัวโทง) จนถึง เรือประมงใหญ (เรือยนต) มากขึ้นเรื่อยๆ จนมีจํานวนเรือเล็กประมาณ 400 ลํา และเรือขนาดใหญ จํานวนถึง 80 ลํา ในชวงนี้สภาพสิ่งแวดลอมของ อ.ตะกั่วปาเสื่อมโทรมลงมากจากการทําเหมือง การ ตัดปาโกงกางเพื่อไปทําฟน และการทํานากุงกุลาดํา ซึ่งทํารายไดเปนอยางดี ยุคนี้อําเภอตะกั่วปาจึงมี การทําอาชีพที่หลายหลายมากขึ้น กิจการประมงของบานน้ําเค็มนั้นเจริญอยางรวดเร็ว ชาวบานเริ่มเรียนรูการทําอาชีพประมงเพื่อพาณิชย นอกจากการทําประมงในทะเลแลว ก็ยังมีการทําประมงชายฝงดวย เชน ฟารมเพาะเลี้ยงกุง การทํา กระชังปลาเกา ปลากระพง และคาขายรับจางในกิจการที่ตอเนื่องจากการประมง มีทั้งการประมง ชายฝงของชาวประมงพื้นบานรายยอย ไปจนถึงประมงขนาดกลางในทะเลลึกและธุรกิจตอเนื่อง โดยเฉพาะแพปลาเพื่อขายสงสูตลาดทั้งในพื้นที่ภาคใตตลอดจนถึงมาเลเซีย สิงคโปร รวมถึงบริการ รานคาและสถานเริงรมยของคน ตอมาไดมีการสงเสริมการทองเที่ยวขึ้น ทําใหมีนักทองเที่ยวเขามา เที่ยวชมหมูบานน้ําเค็มจํานวนมาก ชาวบานบางสวนจึงหันมาประกอบอาชีพและกิจการการทองเที่ยว ทําใหในหมูบานน้ําเค็มมีอาชีพที่หลากหลาย ชาวบานมีรายไดเลี้ยงตนเองและครอบครัวอยางสมบูรณ ปจจุบันชุมชนบานน้ําเค็มกําลังเขาสูการพัฒนาเพื่อรับการทองเที่ยวที่เกาะคอเขา ซึ่งกําลังเริ่มพัฒนาให เปนแหลงทองเที่ยวตอเนื่องจาก ภูเก็ต เขาหลัก เกาะสิมิลัน และหมูเกาะสุรินทร เพื่อรับนักทองเที่ยว ทั้งชาวไทยและชาวตางประเทศ ประวัติความเปนมาของชุมชนบานน้ําเค็มสามารถลําดับตามชวงเวลา ออกมาเปน 4 ยุคไดนี้
ตารางที่ 2.5 ลําดับเหตุการณสําคัญของชุมชน (ปรับปรุงจาก ภศิกา ผลารักษ, 2550) ยุค
ป พ.ศ.
ยุคตน
กอน 2510 2510-2518
ยุคเหมืองแร
2519 2520-2521
ยุคเหมืองแร
2524-2525
ยุคประมง นากุงและ เศรษฐกิจที่ หลากหลาย
2528 2533 2546 2548 2549
ยุคหลังสึนามิ
2550
2551
เหตุการณสําคัญที่เปนจุดเปลี่ยนของชุมชน ชุมชนมอแกนดั้งเดิมทําอาชีพประมงขนาดเล็กกับขุมเหมืองสัมปทาน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติฉบับที่ 3 มีนโยบายสนับสนุน การลงทุนในธุรกิจแรดีบุก เกิดการเคลื่อนยายแรงงานจากทุกภาค โดย สวนใหญมาจากภาคอีสาน มารับจางเหมืองแรดีบุก ทําใหชุมชนเปลี่ยน จากชุมชนปดมาเปนชุมชนเปด เศรษฐกิจของชุมชนบานน้ําเค็มขยายตัวมากที่สุดจากธุรกิจเหมืองแรดีบุก
- มีการลงทุนจากเจาของเรือดูดดําแรจากตางชาติ - เกิดไฟไหมครั้งใหญในป พ.ศ.2521 - เกิดวาตภัยครั้งใหญ แพไมไผหมดยุค ธุรกิจเหมืองแรดีบุกเริ่มชะลอตัว เพราะแรดีบุกลดจํานวนลงอยางมาก เนื่องจากการลงทุน เรือดูดดําแรที่ใชเทคโนโลยีขั้นสูงประกอบกับหา แหลงแรดีบุกแหงใหมทดแทนไมไดจึงคอยๆ หมดยุคเหมืองแรที่บาน น้ําเค็ม ราคาดีบุกในตลาดโลกตกต่ํา ชาวบานเริ่มกลับมาประกอบอาชีพประมง อีกครั้ง อํ า เภอตะกั่ ว ปา มี ก ารทํา นากุ ง อุ ต สาหกรรมเผาถ า นจากไม โ กงกาง มี เศรษฐกิจที่หลากหลายขึ้น ชุมชนประสบเหตุการณสึนามิไดรับความเสียหายอยางหนัก ชวงฟนฟู กอตั้งธนาคารชุมชนและศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ชวงฟนฟู ชาวบานน้ําเค็มยายออกไปอยูบานพักถาวรขางนอกชุมชน ทํา ให มี จํา นวนประชากรในบ า นน้ํ า เค็ม อาศั ย อยู น อ ยกว าช ว งก อ นสึ น ามิ ชุมชนเขารวมเปนเครือขายผูประสบภัยสึนามิ และคณะกรรมการปฏิรูป สังคมและการเมือง (คปสม.) ชวงพัฒนา เกิดการจัดทําแผนเตรียมความพรอมรับมือภัยพิบัติสึนามิของ ชุมชนมีการฝกอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนบานน้ําเค็มเปนครั้งแรก และกอตั้งศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนของตําบลบางมวงขึ้นที่ บานน้ําเค็ม มีเว็บไซดของชุมชน โครงการสรางศูนยวัฒนธรรมของบาน น้ําเค็ม ชวงพัฒนา มีการฝกอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนขึ้นเปนรุนที่ 2
2.5.3 ลักษณะทางสังคม 2.5.3.1 จํานวนและลักษณะของประชากรที่บานน้ําเค็ม บานน้ําเค็มประกอบไปดวยประชากร 3 กลุม คือ คนไทย ชาวมอแกน และแรงงานตางดาวชาวพมา เปนชุมชนที่มีความหลากหลายทางประชากร ทั้งกอนและหลังเหตุการณสึนามิ ซึ่งกอนที่จะประสบภัย ชุมชนมีประชากรทั้งหมด 4,197 คน จํานวนครัวเรือน 1,566 ครัวเรือน หลั ง เกิ ด เหตุ ป ระชากรของชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม มี ก ารเปลี่ ย นแปลงไป ส ว นหนึ่ ง เป น ผู เ สี ย ชี วิ ต ใน เหตุการณสึนามิ และอีกสวนหนึ่งเปนผูที่บานพักอาศัยถูกคลื่นสึนามิทําลาย ชวงแรกชาวบานไดอพยพ ยายไปพักอาศัยอยูที่บานพักชั่วคราวศูนยบางมวง บริเวณ อบต.บางมวง หลังจากนั้นเมื่อบานพักถาวร จากการสงเคราะหและการบริจาคขององคกรตางๆ ซึ่งตั้งอยูกระจายหางออกไปนอกพื้นที่ชุมชนบาน น้ําเค็มไดสรางเสร็จ ชาวบานก็ยายออกไป ทําใหประชากรที่อยูในชุมชนบานน้ําเค็มมีจํานวนลดลง ตารางที่ 2.6 จํานวนประชากรที่ ต.บางมวงและบานน้ําเค็ม จ.พังงา กอน-หลังเหตุการณสึนามิ
ตําบล/หมูบาน ตําบลบางมวง หมูที่ 1 บานบางปอ หมูที่ 2 บานน้าํ เค็ม หมูที่ 3 บานบางหมอ หมูที่ 4 บานบางมวง หมูที่ 5 บานบางมรวน หมูที่ 6 บานบางหลุด หมูที่ 7 บานบางสักใต หมูที่ 8 บานบางสักเหนือ
เดือนพฤศจิกายน 2547 (กอนสึนามิ) ชาย หญิง รวม (คน) 4,984 5,175 10,159 560 568 1,128 2,080 2,017 4,197 437 501 938 511 610 1,121 561 554 1,115 242 238 480 440 433 873 153 154 307
เดือนมิถุนายน 2550 (หลังสึนามิ) ชาย หญิง รวม (คน) 4,988 5,087 10,075 571 565 1,136 1,799 1,822 3,621 445 493 938 504 594 1,106 558 548 959 498 461 878 450 428 939 163 176 339
ที่ มา : สํ านั ก บริห ารการทะเบีย น อํา เภอตะกั่ว ปา จั ง หวัด พังงา วัน ที่ 22 มิถุน ายน พ.ศ.2550 (สํารวจโดยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ณ เดือน พฤศจิกายน พ.ศ. 2547 และ เดือน พฤษภาคม พ.ศ.2550)
2.5.3.2 ความสัมพันธทางสังคมของชุมชน จากการสงเสริมการลงทุนทําเหมืองแรดีบกุ (พ.ศ. 2515-2519) ที่ทําใหแรงงานจากภูมภิ าคตางๆ เคลื่อนยายเขามาทํางานในอุตสาหกรรมเหมืองแรทางภาคใตของประเทศไทยเปนจํานวนมาก โดยเฉพาะอยางยิ่งในเขตอําเภอตะกั่วปา จังหวัดพังงาที่มคี วามอุดมสมบูรณของแรดบี ุก รวมทั้งที่บา น น้ําเค็มดวย สงผลใหบานน้ําเค็มจากที่เคยเปนชุมชนประมงพื้นบานขนาดเล็กและมีลักษณะสังคมแบบ ปด เปลี่ยนแปลงไปอยางรวดเร็ว เกิดการเคลื่อนยายแรงงานจากตางถิน่ เพื่อมาทํางานในชุมชนบาน น้ําเค็มก็เพราะปจจัยทางเศรษฐกิจเปนแรงผลัก (ภศิกา ผลารักษ, 2550) ดวยความแตกต างของแหลงที่มา ความตองการทางเศรษฐกิจ ผลประโยชนจากแรดีบุก และเงิ น เหลานี้เปนกําแพงกั้นการกอเกิดความสัมพันธทางสังคมในแนวราบ (Horizontal) ทําใหสภาพสังคม บานน้ําเค็มกลายเปนชุมชนที่ไมมีลักษณะของ “ความสัมพันธแบบเครือญาติ” เมื่อชุมชนไมมีลักษณะ ของความสัมพันธแบบเครือญาติเปนพื้นฐานจึงไมมีสิ่งยึดโยงความรูสึกผูกพันหรือความสัมพันธเขา กันไวดังนั้นจึงไมมีการสั่งสมการเรียนรูและถายทอดความรูในลักษณะของการรวบรวมเปน “ภูมิ ปญญา” หรือ “องคความรูของชุมชน” ไมสามารถรวมกลุมหรือทํางานสาธารณะเพื่อสวนรวมได แมวาจะมีการเรียนรูแตเปนการเรียนรูในระดับปจเจกที่เปนไปเพื่อตอบสนองความตองการดานอาชีพ ผลประโยชน เชน การลงทุนในการพัฒนาเครื่องมือเพื่อดําดูดแร ขุดแร เรือดูดดําแรที่มีราคาสูงนับ ลานบาท สะทอนใหเห็นถึงการจัดการความสัมพันธระหวางมนุษยและธรรมชาติที่ขาดความสมดุล ชุมชนบานน้ําเค็มจัดการกับระบบนิเวศตามระบบความสัมพันธที่ผูกติดไวกับธุรกิจเหมืองแรดีบุก ตลาดและนโยบายรัฐ การใชเทคโนโลยีในการดูดดําแรใหไดผลผลิตตามที่ตองการ ธุรกิจ นายทุน นโยบายรัฐ ซึ่งการจัดการทรัพยากรของบานน้ําเค็มในอดีตนั้นไดสงผลกระทบใหเกิดลักษณะเฉพาะ ของชุมชนในปจจุบันดังนี้ (ภศิกา ผลารักษ, 2550) 1) ดวยกระบวนการทําเหมืองแรที่บานน้ําเค็มนั้นเปนประเภทเหมืองเปดหนาดิน (Surface Mining) ประเภทเหมืองขุด (บนบก) เหมืองสูบ (บนบก) เหมืองเรือขุด (ทั้งบนบกและในทะเล) และเหมือง เรือสูบ (ในทะเล) การทําเหมืองประเภทเหมืองขุดและเหมืองสูบนั้นทําใหสภาพพื้นที่ของบาน น้ําเค็มมีขุมเหมืองอยูเปนจํานวนมากและทําใหสภาพพื้นที่ในชุมชนแตกตางกันดวย เชน เปนที่ ราบ เปนเนินซึ่งลักษณะทางกายภาพของพื้นที่นี้ทําใหเปนอุปสรรคตอการหนีภัยสึนามิที่ผานมา รวมทั้งการวางแผนเสนทางการหนีภัยสึนามิในปจจุบันดวย 2) การลงทุนของนายทุนและการที่มีประชากรเปนจํานวนมากหลั่งไหลเขามาทํางานในพื้นที่นั้น สงผลใหการพัฒนาเศรษฐกิจในชวงเวลาดังกลาวในพื้นที่อําเภอตะกั่วปาและที่บานน้ําเค็มเปนไป ในทางบวก ประชาชนมีรายไดเพิ่มขึ้น การเงินสะพัด มีการตัดถนนผานเขาไปในบริเวณที่มีการ ทําเหมืองแร สภาพสังคมมีความเปนเมืองมากขึ้น มีการตั้งถิ่นฐานรอบ ๆ บริเวณที่มีการทําเหมือง
แร ในทางตรงขามดานทรัพยากรและดานสังคมกลับเปนไปในทางลบดังที่กลาวรายละเอียดไว แลว บานน้ําเค็มกลายเปนชุมชนเปด การเติบโตของชุมชนเปนแบบไรทิศทาง ซึ่งลักษณะของ สังคมในชวงเวลาดังกลาวนี้มีผลตอรูปแบบความสัมพันธทางสังคมของบานน้ําเค็มในชวงนั้น และชวงเวลาตอมาที่เปนไปในลักษณะของการแกงแยงแขงขันไมสามารถรวมกลุมหรือทํางาน ชุมชนรวมกันได อีกทั้งมีผลตอลักษณะการปรับตัวของชุมชนเมื่อหมดยุคเหมืองแรมาประกอบ อาชีพประมงในรูปแบบที่เปนไปในเชิงพาณิชยในปจจุบันที่ตองมีการใชอุปกรณเสริมในการจับ ปลาตามที่ไดอธิบายไวแลว ในยุคของการทําประมงของชุมชนตอมา 3) บานน้ําเค็มกลายเปนชุมชนขนาดใหญมีที่มีประชากรเปนจํานวนมากและมีความหลากหลายของ ประชากรทั้งภาษา ประเพณี รวมทั้งมีความหลากหลายของเศรษฐกิจ ปจจัย เหลานี้จึงมีผลตอ ทัศนคติตอการประกอบอาชีพและรูปแบบการใชชีวิตที่ตางกัน ตลอดจนความไมเขาใจกันเพราะ ความตางทางภาษา อคติทางชาติพันธุ เชน ระหวางคนไทยและแรงงานตางดาวชาวพมา เปนตน 4) พิจารณาจากพัฒนาการยุคตาง ๆ ของชุมชนบานน้ําเค็ม พบวาชุมชนมีความเปลี่ยนแปลงทาง อาชีพ เศรษฐกิจและสังคมอยางชัดเจนทั้งสามชวงเวลา สภาพสังคมของชุมชนนั้นเชื่อมโยงกับ เศรษฐกิจจากภายนอกตั้งแตยุคเหมืองแร ยุคประมง ทําใหชุมชนไมมีการวางแผนในการพัฒนา ภาครัฐไมไดมีแผนพัฒนาชุมชนมารองรับในชุมชนที่ไมใชเขตทองเที่ยว อีกทั้ง ชุมชนบานน้ําเค็ม เปนชุมชนที่กฎหมายเขาไมถึง มีคนชายขอบเปนจํานวนมาก ไดแก แรงงานตางดาวชาวพมา ชาว มอแกลน-มอแกน และผูที่ไมมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ที่เขามาทํางานในยุคเหมืองแร สภาพชุมชน แออัด การเติบโตเปนแบบไรทิศทาง ประกอบกับในเขตอําเภอตะกั่วปาซึ่งเปนอําเภอที่มีรายได จากธุรกิจทองเที่ยว ดังนั้นจึงทําใหบานน้ําเค็มเปนชุมชนที่มีความเสี่ยงทั้งเชิงกายภาพ และเชิง สังคม ตอการไดรับภัยพิบัติสึนามิ เมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2547
2.5.4 ความเสียหายของชุมชน จากสภาพทางภูมิศาสตรของชุมชนที่เปนชายฝงทะเลเปด ซึ่งมีความลาดชันนอยซึ่งเปนสาเหตุหนึ่งที่ ทําใหคลื่นสึนามิเคลื่อนที่เขาฝงดวยความเร็วสูงและสามารถรุกเขาบนฝงเขาชุมชนไดเปนระยะไกล ประกอบกับการตั้งบานเรือนของชาวบานอยางหนาแนนดังนั้นจากเหตุการณสึนามิที่ผานมานั้นจึงทํา ใหบานน้ําเค็มไดรับความเสียหายอยางหนัก และปจจุบันนั้นลักษณะพื้นที่ของชายหาดที่บานน้ําเค็มก็ มีลักษณะเปนพื้นที่ราบติดทะเลอันดามันที่มีความลาดชันต่ําอยูเชนเดิม เมื่อพิจารณาจากขอมูลนี้แลว สรุปวาลักษณะที่ตั้งของบานน้ําเค็มนั้นยังคงเปนความลอแหลม (Vulnerability) ดานกายภาพของชุมชน ประการหนึ่งที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มไดรับความเสียหายหากเกิดสึนามิ ซึ่งความเสียหายที่เกิดขึ้นกับ ชุมชนบานน้ําเค็มเปนดังนี้ (ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2549) 1) ผูเสียชีวิตและสูญหาย จากครัวเรือนที่ทําการสํารวจ ชุมชนบานน้ําเค็มมีประชากรที่เปนคนไทย 4,197 คน หลังสึนามิมีผูเสียชีวิต 824 คน นอกจากนั้นยังมีประชากรที่ไมมีสัญชาติไทยเปนจํานวน
1,452 คน หลังสึนามิมีผูเสียชีวิต 641 คน จากการประมาณรวมกันของแกนนําชุมชนคาดวามี ผูเสียชีวิตและสูญหายประมาณ 2,000 คน จากเหตุการณที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ ทําใหชาวบาน 57 คน ตองกลายเปนพอหมาย และอีก 72 คน กลายเปนแมหมาย มีเด็กกําพราเกิดขึ้น ประมาณ 53 คน 2) บานเรือน จากการสํารวจจํานวนบานที่เสียหายของชาวชุมชนพบวามีบานเสียหายทั้งหลังรวม 1,270 หลัง หรือรอยละ 76.84 จากจํานวนครัวเรือนทั้งหมด 1,566 ครัวเรือนเสียหายบางสวน 296 หลัง มูลคารวมประมาณ 75,180,000 บาท 3) เครื่องมือทํามาหากินของครัวเรือน สําคัญที่เสียหาย ไดแก เรือประมง 147 ลํา จักรยานยนต 130 คั น ซาเล ง 63 คั น ฟาร ม กระชั ง ปลา 7 กระชั ง ตามลํ า ดั บ มู ล ค า ความเสี ย หายรวมประมาณ 52,283,501 บาท ขอมูลที่สํารวจความเสียหายของเรือทั้งหมด มีเรือเสียหายประมาณ 420 ลํา 4) ความเสียหายอื่นๆ ในครัวเรือน เชน สิ่งอํานวยความสะดวกในบาน มูลคาความเสียหายรวม ประมาณ 29,683,885 บาท ทรัพยสินเงินทอง รวมประมาณ 12,371,071 บาท นอกจากนั้น ยังมี เอกสารสําคัญอื่นๆ ไดแก ทะเบียนบาน บัตรประชาชน เอกสารที่ดิน สมุดบัญชี กรมธรรม ฯลฯ หรือความเสียหายทั้งเครื่องมือทํามาหากิน และทรัพยสินตางๆ เฉลี่ย 193,316 บาทตอครัวเรือน
2.5.5 สรุปภาพรวมความรวมมือของการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคม การดําเนินงานของแตละภาคสวนที่ใหการสนับสนุนการจัดการภัยพิบตั ิโดยมีชุมชนเปนฐานของ ชุมชนบานน้ําเค็มนั้นตามแนวคิดเกีย่ วกับนโยบายและการบริหารจัดการภัยพิบัติ แนวคิดประชาสังคม แนวคิดเกีย่ วกับการจัดการตนเองของชุมชนในภัยพิบัติ ทําใหมองเห็นภารกิจทีแ่ ตละฝายผสานกันดัง แผนภาพ คือ
ภาครัฐ
องคกร ชุมชน
นโยบาย งบประมาณ ความรู
องคกร พัฒนา เอกชน
สรางการรวมกลุม ประสานเครือขาย ความรู
การจัดการตนเอง
ภาพที่ 2.6 แผนภาพแนวทางการดําเนินงานผสานกันของทั้ง 3 ภาคสวน
โดยแตละฝายมีหนาที่ในการดําเนินงานของตนเองคือ - ภาครัฐเปนผูดาํ เนินงานหลักในการวางแผนนโยบาย สนับสนุนความรูแ ละงบประมาณ ดําเนินงานบริหารจัดการสาธารณภัยอยางเปนทางการ - อาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชนกลไกกลางที่สัมผัสทั้งภาครัฐและชุมชน โดยเปนภาคที่ สนับสนุนการสรางความเข็มแข็งของชุมชนเสริมไปกับการดําเนินงานของภาครัฐ - ชุมชนเองก็มีการจัดการตนเองในเชิงรุก ในขณะที่ไดรับการสนับสนุนการจัดการจากอาสาสมัคร และองคกรพัฒนาเอกชนพรอมๆไปกับภาครัฐดวยเชนกัน เมื่อทั้ง 3 ภาคสวนรวมมือกันในการเตรียมพรอมและรับมือกับภัยพิบัติ โดยภาครัฐมีกฎหมายและ นโยบายเชิงรุกดานการจัดการภัยพิบัติที่สอดคลองกับวิถีชีวิตและความตองการของคนในชุมชน ในขณะที่องคกรพัฒนาเอกชนทําหนาที่เปนผูประสานงานระหวางภาครัฐและชุมชน พรอมกับเปนที่ ปรึกษาหรือเปนพี่เลี้ยงแกชุมชนในการเสริมสรางความเขมแข็งพรอมที่จะขับเคลื่อนการจัดการตนเอง ซึ่งความรวมมือดังกลาวยังมีหลายๆปญหาซึ่งจะศึกษาตอไปในงานวิจัยชิ้นนี้
2.6 งานวิจัยที่เกี่ยวของ การศึกษาผลงานวิจัยที่เกี่ยวของพบวามีผูที่ศึกษาแนวทางการจัดการภัยพิบัติในภาคประชาชนไวหลาย กรณี แตยังไมมีงานวิจัยใดที่ศึกษาถึงแนวทางการจัดการภัยพิบัติโดยภาคประชาสังคมที่ใชวิธีเดลฟาย โดยตรง ผูวิจัยจึงขอนําเสนองานวิจัยที่เกี่ยวของโดยแบงออกเปนหมวดหมูดังนี้ 2.6.1 งานวิจัยเกี่ยวกับผลกระทบ และแนวทางการจัดการภัยพิบตั ิที่ชุมชนตองการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย (2549: บทคัดยอ) ไดวิจัยแนวทางฟนฟูวิถีชีวิต ผูประสบภัยจากคลื่นยักษสึนามิ โดยมีวัตถุประสงคในการวิจัยคือ 1) ศึกษาความคิดเห็นตอผลกระทบ วิถีชีวิตจากสึนามิ 2) เพื่อศึกษาแนวทางการฟนฟูวิถีชีวิตผูที่ไดรับผลกระทบจากสึนามิ 3) เพื่อศึกษา ลักษณะเครือขายการพึ่งพาแบบเปนทางการและไมเปนทางการของหนวยงานที่เกี่ยวของในพื้นที่ 6 จังหวัดที่ประสบภัยสึนามิ โดยคัดเลือกแบบเจาะจงจากแตละจังหวัดมา 1 หมูบาน ไดแก 1) หมูบานเกาะพีพี ต.พระนาง อ.เมือง จ.กระบี่ 2) บานพรุเตียว ต.บางนายสี อ.ตะกั่วปา จ.พังงา 3) บานกมลา หมู 3 ต.กมลา อ.กะทู จ.ภูเก็ต 4) บานทะเลนอก หมู 1 ต.กําพวน กิ่ง อ. สุขสําราญ จ.ระนอง 5) บานเกาะมุกด ต.ลิบง อ.กันตัง จ.ตรัง 6) บานราไว ต.ขอนคลาน อ.ทุงหวา จ.สตูล โดยทําการวิจัยทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ สัมภาษณเจาหนาที่ของหนวยงานที่เกี่ยวของและผูนํา ชุมชน ไดผลสรุปออกมาดังนี้
ผลกระทบตอวิถีชีวิตจากคลื่นสึนามินอกจากจะสงผลกระทบทําใหเกิดความเสียหายตอชีวิตและ ทรัพยสิน ยังกอใหเกิดผลกระทบตอเศรษฐกิจทั้งทางบวกและทางลบ ไมวาจะเปนรายไดหลักจากการ ทองเที่ยวและผลกระทบตอเศรษฐกิจดานอื่น แตสิ่งที่สงผลกระทบอยางรุนแรง คือ ผลกระทบตอวิถี ชีวิต โครงสรางทางสังคมไดเปลี่ยนไปอยางมาก เดิมเปนสังคมที่เคยมีการชวยเหลือเกื้อกูลกัน มี ความสัมพันธใกลชิด สังคมเคยมีความสามัคคีกัน หลังจากเกิดเหตุการณสึนามิ ความสามัคคีของคน ในชุมชนกลับลดนอยลง ขณะที่ความขัดแยงในชุมชนเพิ่มมากขึ้น อันเนื่องจากผลประโยชนที่ไดรับ การชวยเหลือไมเทาเทียมกัน คนที่มีพรรคพวกหรือมีญาติพี่นองเปนผูนําในชุมชน มักจะไดรับความ ชวยเหลือมากกวาผูอื่น สวนความรูสึกมั่นคงปลอดภัยและเชื่อมั่นในอนาคตของชุมชนกลับลดนอยลง หลังเกิดเหตุการณสึนามิ การรวมกลุมของคนในชุมชนมีการรวมตัวกันมากขึ้น แตเปนไปในทางรอรับ ผลประโยชน สําหรับผลกระทบทางรางกายและจิตใจ ในชวงแรกของการเกิดสึนามิ ผูประสบภัยอยู ในสภาพหดหู เศราใจ หวาดกลัว เครียด ระแวง วิตกกังวล และฝนราย อยูในระดับมาก หากแตเมื่อ เวลาผานไปเปนป พบวา ความรูสึกเหลานั้นยังมีอยู แตก็ลดลงอยูในระดับปานกลาง แนวทางการฟนฟูวิถีชีวิตของผูที่ไดรับผลกระทบจากสึนามิ ในพื้นที่ 6 จังหวัด พบวา ควรสงเสริมให มีการประกอบอาชีพ เพื่อสรางรายไดใหเกิดขึ้นมากที่สุด รองลงมาเปนการพัฒนาสิ่งแวดลอม และ ปรับปรุงภูมิทัศน ใหสวยงาม เหมาะสม การบริหารจัดการความเสี่ยงของของชุมชนจากภัยพิบัติ การ จัดการทองเที่ยวเชิงอนุรักษ การสรางความเขมแข็งใหเกิดขึ้นแกชุมชนและฟนฟูจิตใจแกผูประสบภัย ลักษณะเครือขายพึ่งพาแบบเปนทางการและไมเปนทางการ พบวา ลักษณะเครือขายการพึ่งพาแบบ ทางการ ควรเปนบทบาทของหนวยงานตางๆตามบทบาทและความรับผิดชอบของสายงานที่เกี่ยวของ โดยไดรับการประสานงานและสรางความรวมมือใหเกิดขึ้นระหวางหนวยงานตางๆ และประชาชน สวนเครือขายแบบไมเปนทางการ ควรเนนความสัมพันธของประชาชนในชุมชน จัดตั้งเครือขายขึ้นมา การชวยเหลือซึ่งกันและกัน จะไมรอคอยความชวยเหลือจากหนวยงานตางๆเทานั้น ซึ่งเครือขายที่ไม เปนทางการนั้น ควรเนนที่การมีสวนรวมของประชาชนในชุมชนเปนหลัก โดยการจัดตั้งเปนเครือขาย ขึ้นมาชวยเหลือกันและกัน โดยไมรอคอยแตความชวยเหลือจากหนวยงานเทานั้น เพราะการพึ่งพา หนวยงานตางๆ ตองผานระเบียบขั้นตอน ซึ่งใชเวลานาน ขณะที่บางเรื่องเปนเรื่องที่เรงดวนรอไมได สวนหนวยงานทั้งภาครัฐและเอกชนนั้นมีบทบาทเพียงแคใหความชวยเหลือและใหคําปรึกษาเทานั้น ลักษณะเครือขายไมเปนทางการเชนนี้ ไมคอยมีระบบที่ซับซอน มีการยืดหยุน ตามแตสถานการณ หรือความจําเปนของชาวบานในแตละพื้นที่ บางครั้งชาวบานจะรวมกันจัดกิจกรรม เพื่อแสดงความ คิดเห็นและตัดสินใจ เพื่อหาแนวทางการแกปญหารวมกันไดอยางตรงจุด
จิรพันธ ไตรทิพจรัส (2548: บทคัดยอ) ไดศึกษาผลกระทบจากภัยพิบัติคลื่นสึนามิและความตองการ ความชวยเหลือของประชาชนจังหวัดภูเก็ต โดยกลุมตัวอยาง คือ ประชาชนผูประสบภัยและหัวหนา หนวยราชการในจังหวัดภูเก็ต จํานวน 1,370 คน เครื่องมือวิจัย คือ แบบสอบถามและแบบสัมภาษณ ระดับลึก เก็บขอมูลในเดือนมีนาคม 2548 ผลการวิจัยพบวาผูประสบภัยพิบัติตองการความชวยเหลือ ดังนี้ 1) ความชวยเหลือสําหรับบุตรหลาน ไดแก ยกเวนคาเลาเรียน ทุนการศึกษาตอเนื่อง ทุนอาหาร กลางวัน ไดทํางานพิเศษนอกเวลาเรียน ไดยืดระยะเวลาชําระหนี้เงินกองทุนใหกูยืมเพื่อการศึกษา ได สิทธิกูเงินเพื่อการศึกษา 2) ความชวยเหลือสําหรับประชาชน ไดแกเงินทุนประกอบอาชีพใหม อุปกรณยังชีพ สิทธิ ยืดระยะเวลาการชําระหนี้พรอมดอกเบี้ยเงินกู สิทธิกูยืมเงินเพื่อประกอบอาชีพ หรือกิจการใหม ที่อยูอาศัยถาวร คําแนะนําทางกฎหมาย การฟนฟูสภาพจิตใจ ซึ่งจากการวิจัยในครั้งนี้ มีขอเสนอแนะคือ 1) พัฒนาเครือขายระบบเตือนภัยและติดตั้งสัญญาณเตือนภัยในพื้นที่เสี่ยงภัย 2) ชวยเหลือดานการศึกษา คือ ยกเวนคาเลาเรียน ใหสิทธิกูเงินเพื่อการศึกษาจัดสรรทุนเพื่อ การศึกษา ทุนอาหารกลางวันอยางตอเนื่อง ยืดระยะเวลาชําระหนี้เงินกองทุนใหกูยืมเพื่อ การศึกษา ใหทํางานพิเศษนอกเวลาเรียน 3) กําหนดนโยบายใหความชวยเหลือดานอาชีพ/รายไดและที่อยูอาศัย คือ จัดสรรเงินทุน/ให สิทธิกูยืมเงินประกอบอาชีพหรือกิจการใหม ยืดระยะเวลาชําระหนี้ จัดสรรที่อยูอาศัยถาวร 4) ดูแ ลรัก ษาทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล อ มให ดํา รงอยู อย า งดีแ ละส ง เสริม ธุ ร กิจ การ ทองเที่ยวใหคนมาเที่ยวภูเก็ตเหมือนเดิม 5) สงเสริมอาชีพใหมๆ เชน การทองเที่ยวสําหรับผูสูงอายุ การทองเที่ยวเพื่อสุขภาพ การศึกษา นานาชาติ การจัดประชุมสัมมนา การเพาะเลี้ยงสัตวน้ําราคาแพง 6) จัดอบรมสัมมนาการปองกันตนจากภัยพิบัติ การฟนฟูสภาพจิตใจ กฎหมายที่เปนผลกระทบ จากภัยพิบัติ อาชีพ/กิจการใหม การคนหาผูสูญหาย การ กํากับ ติดตามระบบประกันภัย ประสิทธิ์ ไหมสีเสน (2550: บทคัดยอ) ไดศึกษาเชิงสํารวจเกี่ยวกับระดับความตองการความชวยเหลือ ระดับความพึงพอใจ และศึกษาความสัมพันธระหวางผูประสบภัยในสาขาอาชีพตาง ๆ กับระดับความ ตองการความชวยเหลือและระดับความพึงพอใจตอการไดรับความชวยเหลือของผูประสบภัยคลื่น ยักษสึนามิ ในจังหวัดกระบี่ที่ยังคงตองการจากภาครัฐบาลและภาคเอกชน ประชากร โดยใชประชากร จํานวน 400 คน จาก 5 อําเภอที่ประสบภัยพิบัติซึ่งเปนตัวแทนกลุมประมง และเกษตรกรรม กลุม ประกอบธุรกิจและผูประกอบการขนสงทางน้ํา กลุมประชาชนรับจางทั่วไป กลุมแมบาน กลุมผูรับ ราชการและกลุมอื่น ๆ ที่ประสบภัย โดยแบงความตองการความชวยเหลือออกเปน 10 ดานคือ 1) ดาน ที่อยูอาศัย 2) ดานสิ่งอุปโภคบริโภค 3) ดานการประกอบอาชีพ 4) ดานโครงสรางพื้นฐานทาง
เศรษฐกิจ 4) ดานสาธารณสุข 5) ดานการจายคาชดเชย 6) ดานความปลอดภัย 7) ดานระบบเตือนภัย 8) ดานการทองเที่ยว 9) ดานสิ่งแวดลอม 10) ดานกฎหมาย ผลวิจัยสรุปคือ 1) ระดับความตองการความชวยเหลือของผูประสบภัย ยังคงตองการอยู พบวาเฉลี่ยยังมีความ ตองการในระดับมาก 2) ระดับความพึงพอใจของผูประสบภัยตอการไดรับความชวยเหลือ พบวาเฉลี่ยมีระดับความพึง พอใจปานกลาง 3) ประชาชนตองการความชวยเหลือในดานโครงสรางพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ความตองการความ ชวยเหลือในดานการจายเงินคาชดเชยในชีวิตและทรัพยสิน ความตองการความชวยเหลือดาน การใหรัฐบาลฟนฟูแหลงทองเที่ยวอยางรวดเร็ว มีความตองการความชวยเหลือในดาน สิ่งแวดลอมจากรัฐบาลและความตองการความชวยเหลือดานกฎหมายมีความสัมพันธกัน 4) ประชาชนยังคงตองการใหภาครัฐบาลใหการสงเสริมดานการประกอบอาชีพ การจายเงิน ชดเชยกรณีเสี ยชีวิตและเครื่องมือประกอบอาชี พเสียหายมีจํ านวนเพียงพอสมเหตุสมผล ตองการความปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสินภายหลังเกิดภัยพิบัติ ดานการติดตั้งระบบเตือน ภัยทําไดอยางรวดเร็วทั่วถึงและดานกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิพึงมีพึงไดของผูประสบภัย 2.6.2 งานวิจัยเกี่ยวกับแนวทางการจัดการภัยพิบัติจากอาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชน แนงนอย จุไธสง (2548: บทคัดยอ) ไดศึกษาแนวทางการพัฒนาคุณภาพการบรรเทาทุกขผูประสบภัย พิ บั ติ ข องสํ า นั ก งานบรรเทาทุ ก ข แ ละประชานามั ย พิ ทั ก ษ ส ภากาชาดไทย จากอาสาสมั ค รที่ เ คย ใหบริการ ผลสรุปพบวา บุคลากรในภาครัฐ เอกชน มูลนิธิ และอาสาสมัครขาดการวางแผนในการ จัดการภัยพิบัติรวมกัน ขอเสนอแนะจากการศึกษาคือ สภากาชาดไทยควรมีการกําหนดนโยบายดาน การเขาถึงภัยพิบัติอยางรวดเร็วและควรกําหนดนโยบายการมีสวนรวมในการจัดการระหวางภาครัฐ เอกชน และประชาชนที่ไดรับผลกระทบ สนับสนุนใหผูประสบภัยเขามามีสวนรวมในการจัดการกับ ภัยพิบัติโดยใชแนวคิดการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานและควรมีเครือขายใน การปฏิบัติงาน งานวิจัยเกี่ยวกับประสบการณของตางประเทศในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน Jie-Ying Wu (2005) ไดศึกษาเปรียบเทียบแนวทางการชวยเหลือและการพัฒนาการจัดการภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐานจาก 3 โปรแกรมใน 3 ประเทศ คือ แผน “Project Impact” (PI) ของประเทศ สหรัฐอเมริกา แผน “Disaster Preventive and Welfare Community” (DPWC) ของ จังหวัดโกเบ ประเทศญี่ปุนและแผน “Integrated Community-Based Disaster Management” (ICBDM) ของไตหวัน ในประเด็นขององคกรที่มีสวนรวม แหลงทุน วิธีการจัดการกับภัยพิบัติ และเชื่อมโยงกับภาครัฐ ซึ่ง ผูวิจัยไดเรียบเรียงผลการศึกษาเปนตารางไดดังนี้
ตารางที่ 2.7 เปรียบเทียบการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากกรณีศึกษาทั้ง 3 ประเทศ องคกรที่มีสวนรวมในการจัดการ อเมริกา
ญี่ปุน
ไตหวัน
ภาคีของ PI มาจากหลายภาคสวน มีการรวมมือกันทั้งระดับระหวาง รัฐ ระดับรัฐ ระดับเขตและระดับ เมือง รวมไปถึงภาคธุรกิจในระดับ ชุมชน, ทองถิ่น ภาคอุตสาหกรรม สื่ อ สาร มวลชน องค ก รพั ฒ นา เอกชน และสถาบั น การศึ ก ษา ระดั บ สู ง โรงพยาบาล สถานี อนามัย สถาบันทางศาสนา และ คณะกรรมการทองถิ่น ผูที่มีสวน ร ว มส ว นมากเป น ภาคธุ ร กิ จ ที่ อ ยู กั บ ชุ ม ชนโดยเป น ตั ว แทนของ สาขาทองถิ่นจากสายงานหลักใน ระดั บ ชาติ ภาคี ใ นภาคธุ ร กิ จ นั้ น ดูแลในสวนของการเงิน สวนภาค องค ก รพั ฒ นาเอกชนนั้ น ดู แ ล ประชาชนในกลุมเปราะบางอยาง ผูสูงอายุและคนจนซึ่งยังไมไดถูก ผสานงานใน PI มากนัก
ใชการดําเนินงานของระบบสังคม สงเคราะหของภาครัฐเปนตัวหลัก รวมกับ DPWC ในการเสริมสราง ความเข ม แข็ ง ให กั บ ชุ ม ชน ผ า น คณะกรรมการชุ ม ชน กลุ ม สตรี ชมรมผู สู ง อายุ เยาวชน สมาคม ผู ป กครอง ภาคธุ ร กิ จ ในท อ งถิ่ น นอกจากนั้น DPWC ยังไดรับการ สนับสนุนจากหนวยดับเพลิงของ เมื อ ง โดยมี อ าสาสมั ค รนั ก ผจญ เพลิงมีบทบาทสําคัญ รวมกับภาค ธุ ร กิ จ จั ด ตั้ ง “กองกํ า ลั ง ป อ งกั น ตนเองจากอัคคีภัย” บางชุมชน ไดรับการจัดสนับสนุนจากบริษัท ในภาคธุรกิจ ซึ่งมีการพัฒนาแผน ลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในภาค ธุรกิจและแผนจัดการภาวะฉุกเฉิน ในการใหความชวยเหลือดานการ ขนสงและที่หลบภัยดวย
มีกลุมสถาบันการศึกษาซึ่ง เปนองคกรรวมหลักๆ ของ ICBDMในการเสริ ม สร า ง ความเข ม แข็ ง ของชุ ม ชน นอกจากนั้ น ชุ ม ชนที่ ไ ม ไ ด รั บ ผลกระทบจากภั ย พิ บั ติ โดยตรงก็รวมกิจกรรมของ ICBDM ดวย บางครั้งหนวย ดั บ เพลิ ง ของท อ งถิ่ น หรื อ เขตก็มีสวนรวมในกิจกรรม ด ว ย แต ไ ม ไ ด มี บ ทบาท สําคัญ
บทเรียนที่พบจากประเด็นองคกรที่มีสวนรวม จากการศึ ก ษาในครั้ ง นี้ ทํ า ให เ ห็ น ว า การร ว มมื อ กั น กั บ องค ก รในระดั บ รากหญ า จะประสบ ความสําเร็จไดหากมีการประสานโครงสรางทางสังคมและการเมืองเขาดวยกันกับองคกรในชุมชน ที่ทํางานและสถาบันการศึกษา และเมื่อเปรียบเทียบการมีสวนรวมขององคกรตางๆ ใน 3 โปรแกรมพบวา ชุมชนที่มีการมีสวนรวมอยางหลากหลายมากที่สุด คือ มีการมีสวนรวมทั้งจาก ระบบสังคมสงเคราะหของภาครัฐและภาคธุรกิจ ในขณะที่ชุมชนที่ทําแผน PI ก็มีการรวมมือกับ องคกรสวนของถิ่นของภาครัฐและหลายๆองคกรในภาคสวนตางๆเชนกัน แตไมไดมีการผสาน ความรวมมือกัน ในการลดความเปราะบางของประชาชนมากนัก สวนชุมชนที่ทําแผน ICBDM ประชาชนในกลุมเปราะบางตองเผชิญกับภัยหลายๆอยาง ซึ่งแมวาจะไดรับการมีสวนรวมจากกลุม สถาบันการศึกษา แตก็มีภาคธุรกิจและหนวยงานรัฐในระดับทองถิ่นเพียงจํานวนหนึ่งรวมดวย
ตารางที่ 2.7 (ตอ) แหลงทุน อเมริกา
ญี่ปุน
ไตหวัน
FEMA (สํานักงานจัดการภาวะ หนวยดับเพลิงแหงเมืองโกเบมี ในประเทศไต ห วั น สถาบั น ฉุ ก เฉิ น แห ง ชาติ ข องสหรั ฐ ) งบในการดําเนินงานใหครั้งละ การศึ ก ษาจะให ง บประมาณ ป ก ติ แ ล ว จ ะ มี ง บ ป ร ะ ม า ณ 780 ดอลลาร (~26,000 บาท) 13,000 ดอลลาร (~442,000 300,000 ถึง 500,000 ดอลลา และ 925 ดอลลาร (~31,000 บาท) ในการสนับสนุนชุมชน สหรัฐ (~10 ลานบาท) ใหแก บาท) ในการจัดกิจกรรมตอป นํารองที่ ICBDM งบประมาณ ชุมชนที่ทําแผน PI ทุนจาก สําหรับแตละชุมชน โดยชุมชน ในส ว นนี้ จ ะถู ก นํ า ไปใช ใ น FEMA กอนนี้มีความสําคัญมาก สามารถเขี ย นโครงการขอทุ น การสนั บ สนุ น การอบรมเชิ ง สําหรับชุมชนทองถิ่น เพราะมัน เปนพิเศษไดอีก 463 ดอลลาร ปฏิ บั ติ ก ารในการจั ด การภั ย เ ป น ง บ ตั้ ง ต น ซึ่ ง พ ว ก เ ข า ตอป นอกจากนั้นยังสามารถให พิบัติแกชุมชนนํารอง ซึ่ง สามารถขยายผลการดําเนินงาน ทุ น เป น ก อ นใหญ ใ นครั้ ง เดี ย ว ชุมชนดังกลาวสามารถรับทุน ต อ ไปได โดยสามารถรั บ เงิ น ไดสูงสุด 14,000 ดอลลาร แก ได เ พี ย งครั้ ง เดี ย วจากส ว น จาก public sectors อื่นๆ และ ชุมชนที่ตองการจัดซื้ออุปกรณ ราชการ ในการจัดซื้ออุปกรณ จากการบริจาคของภาคีที่มีสวน ที่ ใ ช ใ นการกูภัย หรื อรับมือกั บ กูภัย ในวงเงิน 300,000 ดอล รวม หากไมมีงบประมาณใน ภาวะฉุกเฉิน นอกจากนั้น ยัง ลาร (~10 ลานบาท) เนื่องจาก การทําแผน PI แลวชุมชนก็ตอง ไดรับเงินบริจาคจากภาคีตางๆ ชุ ม ช น ที่ ทํ า ICBDM ไ ม มี หาทางที่จะหาทุนในระยะยาวที่ ที่ ร ว มงานด ว ยด ว ยความที่ ความสั ม พั น ธ กั บ ภาคธุ ร กิ จ จะจัดกิจกรรมเพื่อการลดความ ชุ ม ช น มี ค ว า ม สั ม พั น ธ ที่ การใหทุนจึงหนักไปภาครัฐ หลากหลายอีกดวย เสี่ยงตอไป บทเรียนที่พบจากประเด็นองคกรแหลงทุน ชุมชนที่ทําแผน ICBDM จะไดรับการสนับสนุนในระยะเวลาเพียง 1 ป ทําใหหลายๆ ชุมชนตองยุติ การดําเนินงานไป แตก็มีชุมชนนํารองหลายๆชุมชนที่สามารถสานตอการจัดการตอไปไดโดยรับ ทุนจากภาคสวนอื่นๆ หรือ การบริจาคสวนบุคคล ตางจากชุมชนที่ทําแผน DPWC ของญี่ปุนซึ่งมีทุน ที่มั่นคงจากภาครัฐทุกๆป ซึ่งทั้งชุมชนที่เขาแผน PI และ ICBDM จะไดรับเพียงเงินตั้งตนในตอนเริ่ม แผน จะเห็นไดวาชุมชนที่ทําแผน ICBDM ชุมชนตองเผชิญกับภาวะลําบากมากกวาชุมชนที่ทําแผน PI เพราะชุมชนที่ทําแผน ICBDM ไมมีภาคธุรกิจมาสนับสนุน
ตารางที่ 2.7 (ตอ) วิธีการจัดการกับภัยพิบตั ิ อเมริกา
ญี่ปุนและไตหวัน
แผน PI มีเปาหมายในการดําเนินงานที่ชัดเจน ในเรื่องของการดําเนินกิจกรรมในชุมชนที่ทํา คือ สนับสนุนการลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจาก แผน DPWCและ ICBDM ใหความสําคัญเนน ภัย พิ บั ติ โดยชุ ม ชนต อ งมี ก ารสร า งภาคี ไปที่การเตรียมพรอมและการรับมือกับภัยพิบัติ เครือขายเปนอันดับแรก จากนั้นจึงระบุภัยและ โดยอาศัยประสบการณของผูใหการสนับสนุน ประเมิ น ความเสี่ ย ง ซึ่ ง ต อ งมี ก ารดํ า เนิ น งาน ซึ่งเปนนักผจญเพลิงมากอน ขับเคลื่อนตอไป บทเรียนที่พบจากประเด็นวิธีการจัดการกับภัยพิบตั ิ จากประสบการณของทั้งสามกรณี ในการสรางภาคีเครือขายกับชุมชน และการประเมินความเสี่ยง จากภัย ซึ่งเปนขั้นตอนที่ขาดไมได ในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ไมวาอยางไรก็ตาม เปาหมายของการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานก็คือการสรางภาคีเครือขายใหแกชุมชนเพื่อ เปนฐานกําลังสํารองในการสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติของชุมชน การประสานความรวมมือกับภาครัฐ แ ผ น PI ใ ช ยุ ท ธ ศ า ส ต ร ที่ แมวา DPWC ซึ่งเปนการทํา ไต ห วั น ดํ า เนิ น งานแบบรวม หลากหลายในการผลั ก ดั น แผนงานทองถิ่นในเมืองโกเบที่ อํ า นาจเข า สู ส ว นกลางอย า ง โครงการในระดั บ ชุ ม ชนให ได รั บ การสนั บ สนุ น เท า ๆกั น เขมขน ICDBM กองกําลัง ยั่ ง ยื น ด ว ยการสนั บ สนุ น ของ กั บ เ มื อ ง อื่ น ร า ช ก า ร ใ น ข อ ง ห น ว ย ดั บ เ พ ลิ ง ส ว น FEMA ในงานวิจัยนี้พบวา ส ว น ก ล า ง ไ ด จั ด ใ ห มี ก า ร ทองถิ่นมักจะชวยวางแผนการ ยุทธศาสตรการสนับสนุนสวน แขงขันกันเปนประจําทุกป ซึ่ง ฝ ก ซ อ มอย า งเต็ ม รู ป แบบ หนึ่งมีการใชชุมชนนํารองที่ทํา ชุ ม ชนที่ มี ก ารมี ส ว นร ว มที่ ชุมชนที่ทําแผน ICDBM ก็ แผน PI ในการออกแบบการ กวางขวางหรือมีการดําเนินงาน ยังคงอยูในภาวะที่ยากลําบาก ขยายภาคีเครือขายใหกวางขึ้น ไดดี ก็จะเขามาเปนชุมชนที่มี ต อ ก า ร รั บ ก า ร ส นั บ ส นุ น ความสํ า คั ญ ในการผลั ก ดั น ทรัพยากรจากภายนอก ชุมชนที่ทําแผน DPWC หากเปรียบเทียบการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของประเทศไทยกับทั้ง 3 ประเทศที่กลาวมาใน ขางตน อาจกลาวไดวาประเทศไทยยังไมมีรูปแบบการจัดการที่ชัดเจน แตผูศึกษาพบขอดีในดานการ ประสานความรวมมือกับภาครัฐ คือ ภาครัฐมีนโยบายที่พรอมจะผสานความรวมมือตางๆ กับภาคสวน อื่น เพื่อนําการสนับสนุนทั้งดานทุนและความรวมมือเขามาสูชุมชน
ดานวิธีการจัดการภัยพิบัตินั้น ประเทศไทยเราใหความสําคัญกับการทําแผนเตรียมพรอมปองกัน และ มีการสนับสนุนดานทรัพยากรคน โดยมีโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team :OTOS) ซึ่งเปนทีมคนหาและกูภัย จํานวน 10 คน ตอหนึ่งตําบล และมี อปพร.รอย ละ 2 ตอจํานวนประชากรในพื้นที่ โดยจัดการฝกซอมการอพยพหนีภัยและจําลองสถานการณทุก อําเภออยางนอยปละครั้ง ปภ.จัดสรรงบประมาณให 50,000 บาท ตอตําบล และใหการศึกษาการ เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติในโรงเรียนประถม การจัดการอพยพหนีภัย การจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน การจัดการเผชิญเหตุเพลิงไหม และการคนหา กูภัยทางทะเล แตยังไมมี การใหความรูหรือพัฒนาศักยภาพของชุมชนในการจัดการองคกรชุมชนของตนเองตอไปในระยะยาว แตการดําเนินงานจากภาครัฐในเวลาก็นี้ยังเปนไปในรูปแบบของการเผยแพรความรูและฝกอบรมการ จั ด การใหกั บชุ ม ชนตามนโยบาย มากกวา ที่จ ะส ง เสริ มด า นความเขม แข็ ง ของชุ ม ชน ซึ่ งป จ จุ บั น สวนมากองคกรพัฒนาเอกชนจะเปนผูที่ใหการสนับสนุน ทั้งดานทุนและการใหคําปรึกษาสนับสนุน การเสริมสรางความเขมแข็งของชุมชนในการรวมมือกันรับมือกับความเสี่ยงของภัยพิบัติ อีก ป ญ หาหนึ่ ง ในระยะยาว หากชุ ม ชนตองการตอยอดการพัฒนาศักยภาพของการจั ด การภัย ซึ่ง ตองการใชงบประมาณมากกวานั้น ชุมชนก็จะประสบปญหาในการจัดสรรงบประมาณหรือระดมทุน เพราะองคการบริหารสวนตําบล ซึ่งเปนเจาภาพของการจัดการในระดับทองถิ่น ยังไมมีแผนที่ชัดเจน ในการฝกอบรมพัฒนาและซื้ออุปกรณสําหรับกูภัย ทําใหจัดการงบประมาณทําไดยาก
2.6.3 งานวิจัยเกี่ยวกับแนวทางการจัดการภัยพิบัติที่ใชวิธีเดลฟายในการเก็บขอมูล Biswanath Dash (2004 : บทคัดยอ) ไดศึกษาเกี่ยวกับตัวชี้วัดความพรอมตอภัยพิบัติของชุมชนใน ประเทศอินเดีย จาก 3 รัฐคือ กุจราช, อันตรประเทศ และโอริสสา การวิจัยในครั้งนี้วัดความ เตรียมพรอมของชุมชนจากปจจัย10 ประการ ตอภัยพิบัติ 6 ชนิดไดแก แผนดินไหว พายุไซโคลน น้ํา ทวม ภัยแลง ไฟปา และโรคระบาด ทําการคัดเลือกตัวชี้วัดโดยใชเทคนิคเดลฟายในการวิเคราะห ผลสรุปพบวา 1) การเตรียมความพรอมในบริบทของประเทศกําลังพัฒนาจําเปนตองมีการเชื่อมโยง ปจจัยในการฟนฟู 2) แตละชุมชนตองมีการเตรียมความพรอมอยูเสมอ โดยเฉพาะการหาจุดออนของ ชุมชน มีการเตรียมพรอมตานสิ่งกอสรางและการใหความชวยเหลือกลุมเปราะบางเชน คนยากจน ใน การเตรียมพรอมตอภัยพิบัติ 3) เครื่องมือติดตาม เตือนภัยที่มีความแมนยําและมีประสิทธิภาพเปน องคประกอบที่สําคัญในการเตรียมความพรอม
Somrudee Meprasert (2006: บทคัดยอ) ไดศึกษาผลกระทบตอการทองเที่ยวและกระบวนการฟนฟู ในอุทยานแหงชาติทางทะเลจากเหตุการณสึนามิ โดยใชเทคนิคเดลฟายศึกษาขอมูล 4 ประการ คือ 1) ผลกระทบจากสึนามิตออุทยานแหงชาติทางทะเลและผลกระทบตอเศรษฐกิจการทองเที่ยว 2) การ รับผิดชอบหนาที่และประสิทธิภาพในการฟนฟู 3) การดําเนินงานตางๆในการเพิ่มความพรอมและ แนวทางในการฟนฟูที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น 4) อุทยานแหงชาติทางทะเลจะจัดการกับภัยพิบัติที่อาจ เกิ ด ในอนาคตอยา งไร ผลสรุปพบว าสึน ามิมีผลทั้งทางตรงและทางออมต อธุ รกิจ ชุ ม ชนด า นการ ทองเที่ยว ซึ่งผลกระทบโดยตรงก็คือ สึนามิสรางความเสียหายตอสังคม สุขภาพ ความปลอดภัย สิ่ง ปลูกสรางและสิ่งแวดลอม อันไดแก ทรัพยากรธรรมชาติ ระบบนิเวศนซึ่งมีความสําคัญมากตออุทยาน แหงชาติทางทะเล อยางไรก็ตามก็มีการซอมแซม สิ่งกอสรางสําหรับอํานวยความสะดวกในและรอบๆ บริเวณอุทยานเพื่อบริการนักทองเที่ยวกลับมา การดําเนินงานฟนฟูการทองเที่ยวนั้นมีความสัมพันธ กับทรัพยากร ธรรมชาติ ธุรกิจชุมชน และการบริการทางสังคมไดระดับหนึ่ง มีการเตรียมการ รับมือ และการฟนฟูกับภัยพิบัติซึ่งอาจเกิดขึ้นในอนาคต โดยทดลองออกแบบแนวทางแผนการอพยพจากที่ เสี่ยงภัย และจัดลําดับการบรรเทา การเตรียมพรอมและการฟนฟูหลังเหตุการณภัยพิบัติในอนาคต
2.7 กรอบแนวคิดในการศึกษา แนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัตโิ ดยมีชุมชนเปนฐาน ปญหา/อุปสรรคที่พบในการดําเนินงาน - การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน - การจัดการตนเอง - การดําเนินงานจากภาคประชาสังคม
แนวทางการขยายผลจากบทเรียนที่ไดรับ - กรอบดําเนินงานการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน
ความคิดเห็นของผูดาํ เนินงานในภาคประชาสังคม ชุมชน/ ภาครัฐ/ องคกรพัฒนาเอกชน ภาพที่ 2.7 กรอบแนวคิดในการศึกษา การศึกษาในครั้งนี้เปนการรวบรวมความคิดเห็นของผูปฏิบัติงานและผูมีสวนเกี่ยวของใน กระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานภาคประชาสังคมของชุมชนบาน น้ําเค็ม เพื่อศึกษาปญหา แนวทางการแกไข เพื่อเปนแนวทางในการพัฒนาและขยายผลบทเรียนที่ ไดรับไปสูชุมชนอื่นๆ โดยใหความสําคัญกับการจัดการตนเองของชุมชน
บทที่ 3 แนวทางการดําเนินงานวิจัย ในการวิจัยครั้งนี้ผูวิจัยนําเอาเทคนิคเดลฟาย (Delphi) มาใชในการรวบรวมขอมูลความคิดเห็นของ ผูเชี่ยวชาญที่มีตอแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ซึ่งวิธีนี้จะ ไดขอมูลที่ถูกตอง เพราะเปนความคิดเห็นจากบุคคลหลายฝาย และแนวคิดที่ไดเปนความคิดที่เปน อิสระของกลุมผูเชี่ยวชาญ เพราะไมมีบุคคลใดบุคคลหนึ่งทราบวา ใครบางที่เปน ผูเชี่ยวชาญ นอกจาก ผูวิจัยเทานั้น โดยบทนี้จะกลาวถึงขั้นตอนและวิธีดําเนินการวิจัย ไดแก กลุมตัวอยางที่ใชในการวิจัย เครื่องมือที่ใชในการวิจัย การเก็บรวบรวมขอมูล การวิเคราะหขอมูล ดังตอไปนี้
3.1 กลุมตัวอยางที่ใชในการวิจัย การวิจยั ในครัง้ นี้มีประชากรที่ศึกษา คือ ผูที่มีสวนรวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมแกชมุ ชนบานน้ําเค็ม ซึ่งประกอบดวย 1. ภาครัฐ: ตัวแทนจากหนวยงานที่มีสวนเกี่ยวของในระดับทองถิ่นและระดับชาติ 2. องคกรพัฒนาเอกชน: มูลนิธิหรือองคกรที่สนับสนุนกระบวนการดําเนินงาน 3. ชุมชน: ตัวแทนจากองคกรชุมชนที่เปนแกนนําในการดําเนินงาน ซึ่งผูวิจัยไดเลือกกลุมตัวอยางโดยใชวิธีเลือกแบบเจาะจง (Purposive Sampling) และวิธีบอกตอ (Snowball Sampling) ดวยการขอคําแนะนําจากกลุมตัวอยาง วามีผูใดอีกที่ควรเปนกลุมตัวอยางจนได ผูเชี่ยวชาญจากองคกรตางๆ รวมทั้งหมด 9 ทาน คือ 1) กลุมตัวอยางจากภาครัฐ จํานวน 4 ทาน ไดแก - ระดับทองถิ่น : องคการบริหารสวนตําบลบางมวง, สํานักงานปองกันและบรรเทาสา ธารณภัยจังหวัดพังงา - ระดับชาติ : สํานักสงเสริมการปองกันสาธารณภัย กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย 2) กลุมตัวอยางจากองคกรพัฒนาเอกชน จํานวน 4 ทาน ไดแก - ศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย (Asian Disaster Preparedness Center ADPC) - เครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายทะเลฝงอันดามัน (Save Andaman Network: SAN) - มูลนิธิชุมชนไท - มูลนิรักษไทย 3) กลุมตัวอยางจากภาคชุมชน จํานวน 2 ทาน ไดแก - ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม - ศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง
3.2 เครื่องมือที่ใชในการวิจัย 3.2.1 เทคนิคเดลฟาย จากการทบทวนวรรณกรรมขางตน จะเห็นไดวามีความคิดเห็นที่แตกตางกันของผูดําเนินในแตละภาค ส ว น ซึ่ ง ในขณะเดี ย วกัน ก็ไ ม มีคํ า ตอบใดเปน คํ า ตอบที่ ผิ ด หรื อถู ก ตอ ง ดัง นั้น การหาคํา ตอบของ งานวิจัยในครั้งนี้ จึงรวบรวมความคิดเห็นที่หลากหลายจากผูเชี่ยวชาญ โดยแตละแหลงไมสงอิทธิพล ตอกันโดยใชเทคนิคเดลฟาย เพื่อนําขอมูลความคิดเห็นที่ไดมาสรางแนวทางในการพัฒนาการจัดการ ความเสี่ยงจากการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานซึ่งเปนหัวขอของการวิจัยในครั้งนี้ 3.2.1.1 ที่มาและความหมายของเทคนิคเดลฟาย ในการศึกษาอนาคต (Futures Studies) หรือการวิจัยอนาคต (Futures Research) ที่เปนลักษณะของการ คาดการณ หรือมองสังคมไปขางหนา เพื่อเตรียมเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งที่จะเกิดขึ้นใหได อยางมีประสิทธิภาพ และเกิดความรับผิดชอบตอสังคมสวนรวม จะตองนําแนวทางการพยากรณ (Forecasting) บนหลักวิชาการมาใช เทคนิคเดลฟาย (Delphi Techniques) คือ วิธีการวิจัยชนิดหนึ่ง ที่จัดอยูในกลุมของการพยากรณอนาคต และจําแนกตามลักษณะขอมูล ถือวา เทคนิคเดลฟาย เปนการวิจัยที่มุงแสวงหาขอมูลทั้ง เชิงคุณภาพ และเชิงปริมาณที่มีการใชสถิติอางอิงอยู ประวัติความเปนมาของเทคนิคเดลฟายเปนดังนี้ เดลฟาย (Delphi) เปนชื่อวิหารอันศักดิ์สิทธิ์สมัยกรีก โบราณ ที่ผูคนใหความนับถือศรัทธาไปขอคําทํานายมากที่สุด มีตํานานเลาวา เดิมวิหารแหงนี้ เปนที่ สถิตของเทพธิดากาเอีย (Gaia) ที่มีมังกรชื่อไพธอส (Pythos) เปนผูคุมครอง ตอมาเทพอพอลโล (Apollo) โอรสของเทพซีอุส (Zeus)และเทพธิดาลีโต (Leto) ฆามังกรไพธอสและตั้งตนเปนเจาของ วิหารแทน เทพอพอลโล มิใชไดรับคําเลาลือเพียงเรื่องความสงางามเทานั้น หากแตรวมถึง ความสามารถในการทํานายเหตุการณในอนาคตดวย วิหารแหงนี้ ตั้งอยูหางจากกรุงเอเธนส ไปทางทิศ ตะวันตกเฉียงเหนือ 170 กิโลเมตรบนเนินเขาพานัสสัส (Mount Parnassus) จากจุดนี้ สามารถมองเห็น อาวคอรินซ (Gulf Corinth) ได ที่ตั้งอันสวยงามของวิหารแหงนี้ ทําใหวิหารเดลฟายเปนศูนยกลางของ การทํานายและเปนพิพิธภัณฑทางศิลปะที่มีคายิ่ง เนื่องจากเหตุการณที่สําคัญทางประวัติศาสตรของ กรีกถูกนํามาจารึกเปนภาพเขียนและสรางเปนปฏิมากรรมไว ณ วิหารแหงนี้ ซึ่งผลงานทางศิลปะ ดังกลาวเปนของขวัญที่ผูคนนํามามอบใหเมื่อมาขอคําทํานาย วิหารเดลฟายจึงเปนวิหารที่ร่ํารวย และมี บารมีมากที่สุดของกรีกในสมัยนั้น วิธีการทํานายอนาคตของเทพอพอลโลจะผานทางผูหญิงที่มีชื่อวา ฟเธีย (Pythia) โดยจะประกอบพิธีทํานายในหองสวนตัวภายในวิหารที่สรางใหควันสามารถทะลุได ควันจะเปนตัวสื่อสารระหวางเทพอพอลโลและฟเธีย เมื่อฟเธียไดรับควันจะอยูในอาการแนนิ่ง
นักบวช (Priest) จะเปนผูทําหนาที่ในการตีความคําพูดที่ทั้งสองเปลงออกมาใหคนที่ไปขอรับคํา ทํานายจากตํานานของความมีชื่อเสียงในการทํานายดังกลาว จึงเปนที่มาของการใชชื่อ “เดลฟาย” คําวา “เดลฟาย” จึงถูกนํามาใชเปนชื่อหรือสัญลักษณในการปฏิบัติการในโครงการตาง ๆ ของ หนวยงานทางทหาร และเดลฟายก็คือชื่อของเทคนิคการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจใน เรื่องใดเรื่องหนึ่ง เกี่ยวกับเหตุการณหรือแนวโนมที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยอาศัยความคิดเห็นที่ สอดคลองตองกันของผูเชี่ยวชาญ ในการนํามาซึ่งขอสรุปผลที่นาเชื่อถือในสวนที่เกี่ยวของกับงานวิจัย แบบเทคนิคเดลฟายนั้น เกษม บุญออน (2522) ซึ่งถือวาเปนบุคคลแรกของวงการศึกษาไทยก็วาได ที่นําการวิจัยแบบเทคนิค เดลฟายเขามาเผยแพร ไดกลาวถึงการพัฒนาเทคนิคเดลฟายไววาการศึกษาวิจัยโดยใชขอมูลจาก ความเห็นของผูเชี่ยวชาญในสาขาที่ตองการวิจัย ไดเริ่มขึ้นอยางมีระบบ ในป พ.ศ. 2495 เทคนิคนี้ได ถูกปกปดเปนความลับมาตลอด เนื่องจากเปนเทคนิคที่ทางกองทัพอากาศอเมริกันใชในการศึกษาและ วิจัยสิ่งตาง ๆ เดลฟาย (Delphi) เพิ่งมาเปดเผยในครั้งแรกในป 2505 โดยเฮลเมอร (Helmer) และดาลกี (Dalkey) นักวิจัยของบริษัท แรนด (Rand Corporation) ในรัฐแคลิฟอรเนีย สหรัฐอเมริกาสวน ความหมายของเทคนิคเดลฟายนั้น มีผูใหคํานิยามไวหลายกลุม เชน สุวรรณา (2528) ไดกลาวไววา เทคนิคเดลฟาย คือ กระบวนการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเกี่ยวกับ อนาคตจากกลุมผูเชี่ยวชาญ เพื่อใหไดขอมูลที่สอดคลองเปนอันหนึ่งอันเดียวกันและมีความถูกตอง นาเชื่อถือมากที่สุด โดยที่ผูทําการวิจัยไมตองนัดสมาชิกในกลุมผูเชี่ยวชาญใหมาประชุมพบปะกันแต ขอรองใหสมาชิกแตละคนแสดงความคิดเห็นในรูปของการตอบแบบสอบถาม ประยูร ศรีประสาธน (2523) ไดกลาวสรุปถึงความหมายของเทคนิคเดลฟายไววา “เปนกระบวนการ หาความคิดเห็นที่เปนอันหนึ่งอันเดียวกันของกลุมคนเกี่ยวกับความเปนไปในอนาคตในเรื่องทีเ่ กีย่ วกับ เวลา ปริมาณ หรือ สภาพการณที่ตองการจะใหเปน ดวยแบบสอบถามแทนการเรียกกลุมคนมาประชุม นอกจากนี้ก็มีนักการศึกษาในตางประเทศที่มีสวนในการพัฒนาเทคนิคเดลฟายขึ้นมา นั่นคือ Norman Dalkey (1967) ซึ่งไดใหความหมายของเทคนิคเดลฟายไววา “คือโครงการที่จัดทําขึ้นอยางละเอียด รอบคอบ ในการที่จะสอบถามบุคคลดวยแบบสอบถามในเรื่องราวตางๆ เพื่อที่จะใหไดขอมูลและ ความคิดเห็นเหลานั้นกลับคืนมา”
กลาวโดยสรุป เทคนิคเดลฟาย เปนกระบวนการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจในเรื่องใด เรื่องหนึ่งที่เกี่ยวกับเหตุการณ หรือแนวโนมที่จะเกิดขึ้นในอนาคตของผูเชี่ยวชาญ โดยใช แบบสอบถามเพื่อใหไดความคิดเห็นที่สอดคลองตองกันในการนํามาสูขอสรุปผลที่นาเชื่อถือ 3.2.1.2 จุดมุงหมายของการวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย ในการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่เกี่ยวกับเหตุการณ หรือแนวโนมที่ จะเกิดขึ้น วิธีวิจัยแบบเทคนิคเดลฟายนี้สามารถจะทราบผลทันทีและเปดโอกาสที่จะยืดหยุนปรับ ความคิดเห็นในกลุมผูตอบแบบสอบถาม ทําใหการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟายสามารถเอื้ออํานวยตอ งานวิจัยที่ใชแกปญหาและการตัดสินใจในการวางแผนที่สรางสรรค และกอใหเกิดประสิทธิภาพอยาง ยิ่งจากจุดมุงหมายดังกลาวขางตน สามารถกลาวไดวา เทคนิคเดลฟายเปนการวิจัย ที่ไดขอมูลมาจาก ภายนอกของหองประชุม ขอมูลที่ไดมีการยืดหยุนและนําไปใชตัดสินใจในเรื่องที่ตองการจะทราบ และไดรับผลสรุปที่ไมนานนัก ซึ่งเทคนิคเดลฟายนั้นยังสามารถนําไปใชในการตรวจสอบกลวิธีใน การปฏิบัติ ในการวิจัยที่มุงหวังผล เชนนี้ แบบสอบถามจะตองเปนแบบที่มีขอเสนอใหเลือกหลาย ๆ ทางตลอดจนแนวทางที่จะทําใหโครงการนั้นประสบผลสําเร็จได เปนตน แบบสอบถามประเภทนี้ จะตองเปดโอกาสใหผูเชี่ยวชาญ แสดงเหตุผลในการตอบ และใชศึกษาการยอมรับสภาพที่เปนอยู (Perception of a Current Situation) สรุปไดวา ประเภทของเทคนิคเดลฟาย เกิดจากปญหาในดานตางๆ ที่เกี่ยวของกับการบริหารวางแผน ตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง การตรวจสอบกลวิธีในการปฏิบัติ การตรวจสอบความนิยมและการ คาดการณสถานการณที่จะเกิดขึ้น โดยที่ปญหาที่จะทําการวิจัยไมมีคําตอบที่ถูกตองแนนอนแตก็ สามารถวิจัยปญหานั้นได 3.2.1.3 กระบวนการวิจัยของเทคนิคเดลฟาย ในสวนของกระบวนการวิจยั โดยใชเทคนิคเดลฟายนัน้ มีแนวทางในการวิจัยตามที่ บุญธรรม (2540) ไดกลาวไวดังนี้ 1) การเลือกกลุมตัวอยางของการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟาย คือ กลุมผูเชี่ยวชาญในประเด็นปญหานั้น ซึ่งมีความสําคัญมาก เพราะผลการวิจัยจะถูกตองหรือไมเพียงใดจะขึน้ อยูกับกลุมผูเชี่ยวชาญที่ใช ซึ่งจะตองระมัดระวังในการเลือกเปนพิเศษการเลือกกลุมผูเชี่ยวชาญในการวิจยั แบบเทคนิคเดล ฟาย มีประเด็นที่จะตองพิจารณา 2 ประการ คือ 1.1) ขนาดของกลุมผูเชี่ยวชาญ ถาใชผูเชี่ยวชาญตั้งแต 17 คนขึ้นไป คาอัตราความ คลาดเคลื่อนจะลดลงที่ประมาณ 0.02 ตลอดไป ฉะนั้นจึงสรุปวา ขนาดของกลุม ผูเชี่ยวชาญที่ใชจึงควรมีขนาดไมต่ํากวา 17 คน และไมควรมีมากเกินไป เพราะอาจจะทํา
2)
3)
4)
5)
6) 7)
ใหเกิดความลาชาในการติดตามคําตอบ และอาจไดบุคคลที่ไมเชี่ยวชาญในประเด็น ปญหานั้นจริง ๆ 1.2) วิธีการเลือกผูเชี่ยวชาญ จะใชวิธีการ Critical Incident Technique กลาวคือ จะเลือก ผูเชี่ยวชาญที่ผูวิจัยเห็นวา มีความเชี่ยวชาญจริง ๆ มา 1 คนกอน แลวขอรองใหผูเชี่ยวชาญ ทานนั้น ระบุรายชื่อผูเชี่ยวชาญทานอื่นอีกอยางนอย 3 ทาน หรือมากที่สุดเทาที่ จะมากได จากนั้นขอรองใหผูเชี่ยวชาญ 3 ทานนั้น ระบุรายชื่อผูเชี่ยวชาญตอไปอีกทานละ 3 ชื่อ ทํา เชนนี้เรื่อยไปจนไดผูเชี่ยวชาญมากพอ จึงนํารายชื่อผูเชี่ยวชาญเหลานั้นมานับความถี่ที่ซ้ํา ๆ กัน เรียงตามลําดับที่ซ้ํากันมากไปนอย จะไดรายชื่อผูเชี่ยวชาญตามตองการ การรวบรวมขอมูล ขอมูลของการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟาย คือความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ ปกติ จะรวบรวม 4 – 5 ครั้ง โดยสงแบบสอบถามไปใหตอบในระยะเวลาที่หางกันพอสมควร แบบสอบถามที่สงไปใหตอบแตละครั้งจะมีลักษณะ ดังนี้ ครั้งที่ 1 จะสงเปนแบบสอบถามในลักษณะคําถามเปด เพื่อใหผูเชี่ยวชาญเขียนแสดงความคิดเห็น วิเคราะหและวิจารณอยางกวางขวางในทุก ๆ ประเด็น การรวบรวมขอมูลครั้งที่ 1 นี้อาจจะใชการ สัมภาษณแบบไมเปนทางการ พูดคุยสนทนากับผูวิจัย โดยมีรายการคําถามเปดนําแทนการสง แบบสอบถามไปใหก็ได จะทําใหไดความคิดเห็นอยางกวางขวางและตรงประเด็นที่นักวิจัย ตองการ ครั้งที่ 2 ใชแบบสอบถามฉบับใหมที่ไดจากการรวบรวมความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญที่ตอบคําถาม เปดในครั้งที่ 1 มาสรางเปนคําถามปลายปดซึ่งจะสรางเปนคําถามปดในลักษณะใดก็ไดจะเปน แบบเลือกตอบ หรือแบบประเมินคาก็ได ทั้งนี้สุดแลวแตความเหมาะสมของลักษณะปญหาการ วิจัย แลวสงไปใหผูเชี่ยวชาญตอบ ครั้งที่ 3 กอนสงใหตอบครั้งที่ 3 จะตองนําคําตอบครั้งที่ 2 มาวิเคราะหคํานวณหาคา มัธยฐาน และพิสัยควอไทล ของขอคําถามแตละขอ แลวใชขอคําถามเดิมนั้นสรางเปน แบบสอบถามฉบับใหม โดยเพิ่มคามัธยฐาน กับพิสัยควอไทลไว พรอมกับบอกใหผูเชี่ยวชาญทาน นั้นทราบวา ผลการตอบครั้งที่ 2 นั้น ทานผูนั้นอยูในตําแหนงใดและใหผูเชี่ยวชาญทานนั้น ทบทวนคําตอบและตอบกลับอีกครั้ง ซึ่งในการตอบครั้งนี้ผูเชี่ยวชาญแตละคนจะทราบวาตนมี ความคิดเห็นแตกตางหรือไมแตกตางไปจากความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญทั้งหมดเพียงไร และจะ ไดพิจารณาวา ตนเห็นดวยกับความสอดคลองในความคิดเห็นของ ผูเชี่ยวชาญคนอื่น ๆ หรือไม หากไมเห็นดวยก็ใหแสดงเหตุผลประกอบการยืนยันคําตอบเดิมนั้น ครั้งที่ 4 นําคําตอบที่ไดในครั้งที่ 3 มาวิเคราะหหาคามัธยฐานและพิสัยควอไทลใหมเชนเดียวกับ ครั้งที่ 3 แลวจัดสงไปใหผูเชี่ยวชาญตอบใหอีกครั้ง เปนครั้งสุดทายซึ่งทําเหมือนกับครั้งที่ 3 การวิเคราะหขอมูล นําผลการถามครั้งสุดทายเปนผลของขอมูลที่รวบรวมได นําไปวิเคราะห หา คาทางสถิติตอไป ซึ่งมักจะวิเคราะหดวยมัธยฐานและพิสัยควอไทล ดังกลาวแลว
8) สรุปไดวา กระบวนการวิจัยโดยใชเทคนิคเดลฟายนั้น รอบแรกจะใชแบบสอบถามปลายเปดหรือ การสัมภาษณก็ได สวนแบบสอบถามในรอบตอ ๆ ไปจะเปนแบบสอบถามปลายปด นิยมใชแบบ มาตราสวนประมาณคา 5 คา หากขอคําถามในรอบตอไปยังมีการกระจายของขอมูล ก็สามารถสง แบบสอบถามเพื่อถามซ้ําไดอีก โดยมากจะยุติรอบที่ 2-3 เปนตน 3.2.1.4 ลักษณะของเทคนิคเดลฟาย การวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย มีผูใหแนวทาง และทัศนะคติไวดวยกันอยางหลากหลาย แตวัตถุประสงค เปนเชนเดียวกัน ซึ่งการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟายมีลักษณะสําคัญ ดังนี้ 1) เปนการคนควาหาขอเท็จจริงที่อาศัยวิธีระดมความคิดจากผูเชี่ยวชาญ ในปญหาการวิจัยนั้น ๆ ผูเชี่ยวชาญจะแสดงความคิดเห็นของตนเองอยางอิสระ โดยไมคํานึงถึงความคิดเห็นของผูอื่นทั้งนี้ เพราะผูเชี่ยวชาญแตละคนไมมีโอกาสพบกันและไมทราบวามีใครเปนผูเชี่ยวชาญบาง 2) มีการรวบรวมความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ โดยใหผูเชี่ยวชาญแตละคนแสดงความคิดเห็นซ้ําๆ หลายๆ ครั้ง โดยเวนเวลาแตละครั้งใหเหมาะสม ถือคําตอบหรือความคิดเห็นครั้งสุดทายเปนหลัก 3) การแสดงความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ ใชวิธีการเขียนตอบในแบบสอบถามที่ผูวิจัยสงไปให 4) การวิเคราะหขอมูลมักใชมัธยฐาน (Median) กับพิสัยควอไทล (Interquartile Range) เพื่อสรุปผล และแปลผลการวิจัย กลาวโดยสรุป ในสวนลักษณะของเทคนิคเดลฟาย ถือไดวา เปนระเบียบ วิธีการวิจัยแบบหนึ่งซึ่งตางจากระเบียบการวิจัยแบบอื่นก็ได เพราะวิธีการวิจัยชนิดนี้ตามลักษณะ ขอมูลแลว เปนการวิจัยที่มุงแสวงหาขอมูลทั้งเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณ เนื่องจากมีการใชสถิติ อางอิงอยูดวย เพื่อสรุปผลและแปลผลความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญจากการวิจัยเรื่องนั้นๆ แทจริง แลวในทางสถิติไดจัดลําดับขอ “ความคิดเห็น” เปนสวนหนึ่งของมาตราเรียงอันดับ (Ordinal Scale) ซึ่งไมมีศูนยแทและนํามาคํานวณไมไดก็ตาม แตในทางสังคมศาสตรสามารถนําสถิติ ดังกลาวมาแปลผล ใชเปนวิธีการวิจัยแบบเดลฟายขึ้นมาได 3.2.1.5 ประเภทของเทคนิคเดลฟาย การวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย เกิดจากปญหาในดานตาง ๆ ที่เกี่ยวของกับการบริหารวางแผนตัดสินใจ ในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง และการคาดการณสถานการณที่จะเกิดขึ้น ซึ่งปญหาที่ควรวิจัยดวยเทคนิคเดลฟาย เปนดังนี้ 1) ปญหาที่จะทําการวิจัยไมมีคําตอบที่ถูกตองแนนอน แตสามารถวิจัยปญหาได จากการรวบรวม ตัดสินแบบอัตวิสัย (Subjective Judgments) ของผูเชี่ยวชาญในสาขานั้นๆ 2) ปญหาที่จะทําการวิจัยตองการความคิดเห็นหลาย ๆ ดาน จากประสบการณหรือความรู ความสามารถของผูเชี่ยวชาญในสาขานั้นๆ 3) ผูวิจัยไมตองการใหความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญแตละคนมีผลกระทบ ตอการตัดสินปญหานั้น ๆ
4) การพบปะเพื่อนัดประชุมของกลุมเปนการไมสะดวก เนื่องจากสภาพภูมิศาสตร หรือเสียคาใชจาย และเวลามากเกินไป 5) เมื่อไมตองการเปดเผยรายชื่อบุคคลในกลุม เพราะความคิดเห็นของบุคคลในกลุมเกี่ยวกับปญหาที่ วิจัย อาจมีความขัดแยงกันอยางรุนแรง 3.2.1.6 ขอเปรียบเทียบของเทคนิคเดลฟาย การวิจัยแบบเทคนิคเดลฟาย มีการเปรียบเทียบถึงขอดีและขอเสียเอาไวใหทราบเปนแนวทาง เพื่อ สะดวกตอการพิจารณาทําวิจัยในเรื่องที่เกี่ยวของในการใชเทคนิคเดลฟายเพื่อการวิจัยในประเด็นขอ เปรียบเทียบที่เปนขอดีและขอเสีย (Jensen, 1996) ไวดังนี้ 3.2.1.6.1 ขอดีของเทคนิคเดลฟาย 1) สามารถใชในการรวบรวม และหาความสอดคลองของความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ ไดโดยไม ตองจัดใหมีการประชุมกลุมผูเชี่ยวชาญ ซึ่งเปนการสิ้นเปลืองและทําไดยากสําหรับประเทศไทย ในกรณีที่ผูวิจยั ไมมีอํานาจพอที่จะทําได 2) ความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญแตละคนเปนอิสระ ไมไดตกอยูภายใตอิทธิพล หรือการครอบงําทาง ความคิดจากกลุมหรือผูเชี่ยวชาญคนอื่น ๆ เพราะผูเชี่ยวชาญแตละคนไมทราบวามีผูใดบางที่ไดรับ การคัดเลือกเขาเปนผูเชี่ยวชาญและไมทราบวาผูเชี่ยวชาญคนอื่น ๆ จะมีความคิดเห็นในขอคําถาม อยางไร ผูเชี่ยวชาญจะรูเฉพาะคําตอบของตนเองเทานั้น 3) เนื่องจากมีการถามย้ําหลายรอบ คําตอบที่ไดรับจากผูเชี่ยวชาญจึงไดรับการกลั่นกรองอยาง ละเอียดรอบครอบ ชวยใหความเชื่อมั่นของขอมูลที่ไดรับสูงขึ้น 4) เทคนิคเดลฟายสามารถรับขอมูลจากคนจํานวนมากโดยไมมีขอจํากัดทางสภาพภูมิศาสตร 5) คาใชจายในการดําเนินงานต่ํา 6) เปนวิธีการระดมความคิดเห็นจากผูเชี่ยวชาญไดอยางรวดเร็วและมีประสิทธิภาพสูง 3.2.1.6.2 ขอเสียของเทคนิคเดลฟาย 1) การคัดเลือกผูเชี่ยวชาญเปนสวนสําคัญของเทคนิคเดลฟาย ความเชื่อถือไดของการวิจัยขึ้นอยูกับ ผูเชี่ยวชาญที่รวมในการตอบแบบสอบถามในการวิจัย 2) การถามย้ําหลาย ๆ รอบ ตามกระบวนการวิจัยนั้นอาจทําใหผูเชี่ยวชาญเกิดความเบื่อหนายไมเต็ม ใจที่จะใหความรวมมือ ซึ่งจะมีผลตอความเชื่อมั่นของขอมูล
3.2.1.6.3 ขอสังเกตของเทคนิคเดลฟาย 1) หากพิจารณาคําวา “ผูเชี่ยวชาญ” แลวตองมั่นใจในตัวของผูเชี่ยวชาญที่ไดมาโดยการคัดเลือกแบบ เจาะจงไมวาจะมากหรือนอย แทที่จริงตองไมแตกตางกันทั้งความคิดและทัศนคติตองไมผิดแผก แตกออกไปมากนัก จึงไมเห็นดวยกับการไดมาของผูเชี่ยวชาญที่มีจํานวนมากเกินไป เพราะ ผูเชี่ยวชาญที่แทจริงตองมีไมมาก ในการไดมาของผูเชี่ยวชาญ ก็คือความถี่ของการนําเสนอรายชื่อ ผูเชี่ยวชาญ ที่บอกตอกันมาจากผูเชี่ยวชาญทานแรก ๆ และผูเชี่ยวชาญที่ยอมรับกันนั้นจะอยูใน ความถี่ตน ๆ ของการคัดเลือกเทานั้น 2) การสรางแบบสอบถาม จะไมมีการกลาวถึงผูเชี่ยวชาญหรือผูทรงคุณวุฒิในการตรวจสอบ แบบสอบถาม แตปรากฏวามีผูวิจัยหลายทานเลือกใชผูเชี่ยวชาญ หรือผูทรงคุณวุฒิตรวจสอบ แบบสอบถาม ซึ่งนาจะเปนสิ่งที่ดีที่มีผูเชี่ยวชาญหรือผูทรงคุณวุฒิ คอยตรวจสอบเครื่องมือในดาน เนื้ อ หาและกรอบคํ า ถามเพื่ อ เพิ่ ม ความน า เชื่ อ ถื อ ของเครื่ อ งมื อ ได อี ก ด ว ย ส ว นจํ า นวนของ ผูเชี่ยวชาญหรือผูทรงคุณวุฒิที่ตรวจสอบเครื่องมือหรือแบบสอบถามนั้น จะพิจารณาอยูที่จํานวน 3-7 ทานหรือตามความเหมาะสมของเนื้อหาที่จะศึกษาวิจัยและสามารถยืดหยุนได 3) การเก็บรวบรวมขอมูล ในรอบแรก เดลฟายแบบเดิมจะใชแบบสอบถามปลายเปด และเดลฟาย แบบปรับปรุงจะเลือกใชอยางใดอยางหนึ่ง เชน แบบสัมภาษณหรือแบบสอบถามปลายปด หรือ ใชการสัมภาษณและแบบสอบถามปลายเปดควบคูกันไป สวนในรอบที่2 จะใชแบบสอบถาม แบบปลายปด บางครั้งในรอบนี้ก็สามารถยุติได หากผลของคําตอบของผูเชี่ยวชาญไมกระจายมาก นัก โดยมากเดลฟายแบบปรับปรุงจะยุติในรอบนี้ ในรอบที่ 3 นั้นจะนําผลจากการคํานวณหา คามัธยฐานและคาพิสัยควอไทลในรอบที่ 2 มาวิเคราะหดูการกระจายของขอมูลแลวคัดเลือก แบบสอบถามที่มีการกระจายมากกวาคาที่กําหนด เพื่อนํากลับไปถามผูเชี่ยวชาญเฉพาะกลุมที่ ตอบแบบสอบถามกระจาย แตกตางจากกลุมผูเชี่ยวชาญสวนใหญซ้ําอีกครั้ง 4) การวิจัยแบบเดลฟาย จะมีความเหมาะสมกับผูวิจัยที่มีพื้นฐานในเรื่องนั้น ๆ พอสมควรหรือควร เปนบุคลากรที่ทําหนาที่ในหนวยงานนั้นๆ เพราะจะทําใหเขาใจในปญหาไดดีและสามารถเขาถึง ขอมูลตาง ๆ ไดงายอีกดวย 5) การวิจัยแบบเดลฟาย ผูวิจัยตองมีเวลาทุมเทอยางแทจริง เพราะเปนการวิจัยที่ตองใชเวลาและที่ สําคัญตองมีมนุษยสัมพันธที่ดีดวย บางครั้งการเขาพบผูเชี่ยวชาญจะทําใหผูวิจัยไดมีโอกาสเรียนรู และศึกษาทัศนคติที่เกิดขึ้นกับผูเชี่ยวชาญแตละทาน และจะเปนผลดีตอตัวผูวิจัยที่จะนําเอา แบบอยางเหลานั้นไปเปนแนวทางในการปฏิบัติตนตอหนาที่การงานของผูทําการวิจัยไดดวย 6) การเลือกใชวิธีวิจัยแบบเดลฟาย สิ่งหนึ่งที่พึงระมัดระวังเปนอยางมาก คือ การหาขอมูลที่อาจจะ ไปกระทบตอหนวยงานที่เกี่ยวของ เพราะบางครั้งการวิจัยแบบเดลฟาย ก็เพื่อตองการหาขอมูลมา ประกอบเพื่ อพิจ ารณาในการตั ด สิ น ใจให กับฝ ายบริห ารหรือ ฝา ยที่เ กี่ ย วข อ ง ผูทํ า การวิ จั ย จึ ง เปรียบเสมือนผูตรวจสอบนั่นเอง และโดยพื้นฐานแลวไมมีใครอยากถูกตรวจสอบกัน
3.2.2 การสรางเครื่องมือที่ใชในการวิจัย ไดดําเนินการตามขั้นตอน ดังนี้ ศึกษารายละเอียด และแนวคิดตางๆ เกี่ยวกับการจัดการภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานและ เทคนิควิธีวจิ ัยเดลฟาย จากวิทยานิพนธ หนังสือ ผลงานวิจัย เอกสารและ วารสารตางๆ ที่เกี่ยวของทั้งภาษาไทยและภาษาตางประเทศ สัมภาษณเปนการสวนตัวกับผูเชี่ยวชาญโดยใชคําถามปลายเปด ใหผูเชี่ยวชาญทั้ง 10 คน ไดแสดงความคิดเห็นอยางกวางขวางภายในกรอบที่กําหนด ไดแก 1) บทเรียนและประสบการณเกี่ยวกับ ปญหา อุปสรรคและแนวทางการแกไขที่พบใน การดําเนินงานจากทั้งสามภาคสวน ตามแนวคิดที่ใชทบทวนวรรณกรรม คือ - การจัดการตนเองของชุมชนบานน้ําเค็มในกระบวนการจัดการความเสีย่ งจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน - การประสานการความรวมมือในดําเนินงานดวยความเปนประชาสังคม 2) แนวทางการพัฒนาและการขยายผลการดําเนินงานไปสูชุมชนอื่นๆ - แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน สรางแบบสอบถาม จากการรวบรวมขอมูลที่ไดจากการสัมภาษณผูเชี่ยวชาญทุกคนโดย ตัดทอนประเด็นที่ซ้ําซอนหรือสวนเกินจากกรอบวิจัยในแตละประเด็น มาตั้งประเด็น คํ า ถามสํ า หรั บ แสดงความคิ ด เห็ น ให ผู เ ชี่ ย วชาญแสดงความคิ ด เห็ น โดยสร า งเป น แบบสอบถามมาตราสวนประมาณคา (Rating Scale) 5 ระดับ ซึ่งแบบสอบถามนี้จะถูก นําไปใชถามผูเชี่ยวชาญซ้ําอีกเปนรอบที่ 2 โดยเพิ่มคามัธยฐานและคาพิสัยระหวาง ควอไทลของคําถามแตละขอจากคําตอบของแบบสอบถามรอบที่ 1 ลงไป พรอมกับระบุ ตําแหนงของคําตอบที่ผูเชี่ยวชาญแตละทานไดตอบไปแลวในรอบที่ 2 ผูเชี่ยวชาญไดให ยืนยันคําตอบ การนําไปใช คําตอบจากแบบสอบถามทั้ง 2 ครั้ง ที่ไดคาพิสัยระหวางควอไทลแคบมาก แลว จะเปนคําตอบที่เปนฉันทามติของผูเชี่ยวชาญในการหาแนวทางการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมของชุมชนบานน้ําเค็ม ภาพที่ 3.1 ขั้นตอนการสรางเครื่องมือ
3.2.3 การใชเครื่องมือในการวิจัย เครื่องมือที่ใชในการวิจัยครัง้ นี้เปนแบบสอบถามที่ผูวิจัยไดสรางขึ้นตามกระบวนการและขั้นตอนดังนี้ 1) แบบสัมภาษณ เปนแบบสัมภาษณที่ใชคําถามปลายเปด ที่นําขอมูลเบื้องตนจากการศึกษาจาก เอกสารเกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานมากําหนดกรอบคําถาม 2) แบบสอบถามรอบที่ 1 เปนแบบสอบถามปลายปด ที่ไดจากการรวบรวมขอมูลที่ไดจากการ สัมภาษณของผูเชี่ยวชาญทุกคนโดยตัดทอนประเด็นที่ซ้ําซอนหรือสวนเกินจากกรอบวิจัยที่ กําหนดไว มาตั้งประเด็นคําถามสําหรับแสดงความคิดเห็นใหผูเชี่ยวชาญแสดงความคิดเห็น โดยสรางเปนแบบสอบถามมาตราสวนประมาณคา (Rating Scale) 5 ระดับ ซึ่งเปนสเกลตั้งแต 1-5 โดยมีชองใหทําเครื่องหมายแสดงความคิดเห็น แบงเปนชอง “เห็นดวยอยางยิ่ง” “เห็นดวย” “ไมแนใจ” ไมเห็นดวย” และ “ไมเห็นดวยอยางยิ่ง” เพื่อสํารวจแนวโนมของคําถามแตละ ประเด็น 3) ใหกรรมการที่ปรึกษาและผูเชี่ยวชาญ ตรวจดูความเที่ยงตรงเชิงเนื้อหา (Content Validity) และ พิจารณาตามความเหมาะสม ดานการใชถอยคํา สํานวนภาษา จากนั้นนําแบบสอบถามมา ปรับปรุงแกไขตามคําแนะนํา เมื่อแกไขเสร็จนําสงผูเชี่ยวชาญที่เปนกลุมตัวอยางไดตอบตาม ความคิดเห็น โดยใหน้ําหนักความเปนไปไดของแตละขอคําถาม แลวสงใหผูเชี่ยวชาญตอบ แบบสอบถามในรอบที่ 2 แลวผูวิจัยจึงนําคําตอบที่ไดมาคํานวณหาคามัธยฐาน (Median) และคา พิสัยระหวางควอไทล (Interquartile Range) 4) แบบสอบถามรอบที่ 2 เปนแบบสอบถามปลายปด ที่นําคามัธยฐานและคาพิสัยระหวางควอไทล ของคํ า ถามแต ล ะข อ เพิ่ ม ลงไปในแบบสอบถาม ซึ่ ง มี ข อ ความและรู ป แบบเหมื อ นกั บ แบบสอบถามรอบที่ 2 พรอมกับระบุตําแหนงของคําตอบที่ผูเชี่ยวชาญแตละทานไดตอบไปแลว ในรอบที่ 2 เพื่อใหแตละทานไดทบทวนคําถามและคําตอบของตนเองลงในรอบที่ 3 แลวตอบ กลับมาอีกครั้ง การตอบคําถามรอบที่ 3 นี้ ผูเชี่ยวชาญแตละทานจะทราบวาตนมีความคิดเห็น แตกตางหรือ ไมแตกตางจากความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญทั้งหมดเพียงไร แลวพิจารณาวาเห็น ดวยกับความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญสวนใหญหรือไม หากไมเห็นดวยก็ใหแสดงเหตุผล ประกอบคํายืนยันคําตอบเดิม หรือ คําตอบใหมที่อยูนอกเหนือจาก คาพิสัยระหวางควอไทล 5) แบบสอบถามรอบที่ 3 นั้นจะมีลักษณะเชนเดียวกับแบบสอบถามรอบที่ 2 โดยปกติแลวจะใช แบบสอบถามเพียง 2-3 รอบ สําหรับการกําหนดวาควรมีแบบสอบถามรอบที่ 4 หรือไมนั้น ควร จะพิจารณาคาพิสัยระหวางควอไทลประกอบดวย หากพบวาคาพิสัยระหวางควอไทลแคบมาก คือ คําตอบนั้นไมมีการเปลี่ยนแปลงหรือมีการเปลี่ยนแปลงนอยมาก อาจยุติกระบวนการลงได
3.3 การเก็บรวบรวมขอมูล ผูวิจัยไดใชแบบสอบถามเก็บขอมูลทางไปรษณียแ ละ e-mail โดยใชแบบสอบถามทั้งหมด 3 รอบ ดังนี้ 1) แบบสัมภาษณรอบแรกซึ่งเปนคําถามปลายเปด โดยผูวิจัยสัมภาษณและเก็บรวบรวมขอมูลจาก ผูเชี่ยวชาญดวยการไปสัมภาษณดวยตนเองและโทรศัพทสัมภาษณในกรณีที่ไมสะดวกในการ เดินทาง ภายในเวลา 45 วัน 2) ผูวิจัยรวบรวมความคิดเห็นของกลุมผูเชี่ยวชาญจากการตอบแบบสอบถาม ในรอบแรกมาสราง เปนแบบสอบถามรอบที่ 1 ซึ่งเปนแบบมาตราสวนประมาณคา(Rating Scale) 5 ระดับเสร็จแลว นําสงผูเชี่ยวชาญทั้งหมด เพื่อใหอันดับความสําคัญของขอคําถาม ในรอบที่ 2 ในเวลา 15 วัน โดย สงแบบสอบถามทางไปรษณียและจดหมายอีเล็กทรอนิคส (e-mail) 3) จากคําตอบของผูเชี่ยวชาญในรอบที่ 1 ไดนํามาคํานวณหา คามัธยฐานและคาพิสัยระหวางควอ ไทลของคําถามแตละขอแลวสรางเปนแบบสอบถามรอบที่ 2 ซึ่งมีขอความและรูปแบบเหมือนกับ รอบที่ 1 เพียงแตเพิ่มคามัธยฐาน และคาพิสัยระหวางควอไทล และตําแหนงที่ผูเชี่ยวชาญแตละ ทานตอบในรอบที่ 2 ลงไปผูวิจัยไดนําแบบสอบถามสงผูเชี่ยวชาญ และรับตอบกลับ ภายในเวลา 15 วัน โดยสงแบบสอบถามทางไปรษณียและจดหมายอีเล็กทรอนิคส (e-mail) รวมระยะเวลาที่ใชในการเก็บรวบรวมขอมูลทั้งสัมภาษณและตอบแบบสอบถาม จํานวน 75 วัน
3.4 การวิเคราะหขอมูล การวิเคราะหขอมูลที่ใชในการวิจัยครั้งนี้ ผูวิจัยใชการวิเคราะหคําตอบจากแบบสัมภาษณที่มีลักษณะ คล า ยกั น มาเรี ย บเรี ย นเป น ประเด็ น คํ า ถามของแบบสอบถามรอบที่ 1 จากนั้ น จึ ง นํ า คํ า ตอบจาก แบบสอบถามของรอบที่ 1 และ 2 มาวิเคราะหคามัธยฐาน ฐานนิยม ความแตกตางระหวางคามัธยฐาน กับฐานนิยม และคาพิสัยระหวางควอไทล เพื่อการวิเคราะหขอมูลเชิงปริมาณดวยโปรแกรม SPSS for window Version 15
3.4.1 สถิติที่ใช 3.4.1.1 คามัธยฐาน (Median) คือ การเรียงคาตัวแปรในขอมูลตามลําดับจากนอยไปมาก คาตัวแปรที่ อยูในตําแหนงกึ่งกลางของขอมูล (ขนาดของขอมูลเปนจํานวนคี่) หรือคาเฉลี่ยของคาตัวแปรสองคาใน ตําแหนงกึ่งกลางขอมูล (ขนาดขอมูลเปนจํานวนคู) วิธีหาคามัธยฐานขึ้นอยูกับขนาดของตัวอยาง (n) วาเปนจํานวนคูหรือจํานวนคี่ 1. ถา n เปนจํานวนคี่ มัธยฐานของขอมูล คือ คาของขอมูลจะอยูในตําแหนงที่ (n+1)/2 2. ถา n เปนจํานวนคู มัธยฐานของขอมูล คือ คาเฉลี่ยของขอมูล 2 คา ในขอมูลที่อยูในตําแหนง n/2 และ (n/2)+1
การวิเคราะหคามัธยฐาน (Median) การศึกษาในครั้งนี้จะแสดงความคิดเห็นที่อยูตรงกลางของความ คิดเห็นทั้งหมด 9 ทาน โดยกําหนดให 5 4 3 2 1
หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “เห็นดวยอยางยิ่ง” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “เห็นดวย” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “ไมแนใจ” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “ไมเห็นดวย” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “ไมเห็นดวยอยางยิ่ง”
3.4.1.2 คาพิสัยระหวางควอไทล (Interquartile Range) คือ การแบงขอมูลออกเปน 4 สวน สวนละ เทาๆ กัน (สวนละ 25%) หรือ หนึ่งในสี่ของขอมูลทั้งหมด คาควอไทลลาง (Lower Quartile (Q1)) หรือควอไทลที่หนึ่ง (Q1) คือ มัธยฐานของขอมูลสวนที่มีคา นอยวามัธยฐาน ดังนั้นจะมีคาของตัวแปรในขอมูลจํานวน 1 ใน 4 หรือ 25% ที่มีคานอยกวาหรือ เทากับควอไทลลาง และมีคาของตัวแปลอีก 3 ใน 4 หรือ 75% ที่มีคามากกวาหรือเทากับควอไทลลาง คาควอไทลบน (Upper Quartile (Q3)) หรือควอไทลที่สาม (Q3) คือ มัธยฐานของขอมูลสวนที่มีคา มากกวามัธยฐาน ดังนั้นจะมีคาของตัวแปรในขอมูลจํานวน 3 ใน 4 หรือ 75% ที่มีคานอยกวาหรือ เทากับควอไทลบน และมีคาของตัวแปรในขอมูลอีก 1 ใน 4 หรือ 25% ที่มีคามากกวาหรือเทากับควอ ไทลบน สําหรับคามัธบฐาน คือ (Q2) หรือ (Middle Quartile) เปนคาที่แบงขอมูลเปน 2 สวนเทาๆกัน คือ มี จํานวนขอมูลที่มีคานอยกวา Q2 อยู 50% และมากกวา Q2 อยู 50% เชนกัน
25% คาต่ําสุด
25% Q1
25%
คามัธยฐาน
25% Q3
ภาพที่ 3.2 คาพิสัยระหวางควอไทล
คาสูงสุด
พิสัยของขอมูล 50% ตรงกลาง เรียกวา พิสัยระหวางควอไทล คือ ผลตางระหวางควอไทล แทนดวย IQR พิสัยระหวางควอไทล (IQR) = ควอไทลบน – ควอไทลลาง IQR = Q3 – Q1 การวิเคราะหคาพิสัยระหวางควอไทล (Interquartile Range) จากที่กลาวมาในขางตน เราสามารถ อธิบายการตัดสินใจเลือกแนวทางที่ดีที่สุด โดยการเปรียบเทียบคามัธยฐานและคาพิสัยระหวางควอ ไทลควบคูกัน ซึ่งการวิจัยในครั้งนี้จะแสดงความสอดคลองของความคิดเห็นทั้งหมด 9 ทาน โดย กําหนดให ถาคาพิสัยอยูระหวาง 0.00 -1.50 แสดงวาขอมูลที่ได “มีความสอดคลองกัน” ถาคาพิสัยอยูระหวาง 1.51- 4.00 แสดงวาขอมูลที่ได “ไมสอดคลองกัน”
บทที่ 4 ผลการศึกษา การศึกษาแนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา มีวัตถุประสงคในการศึกษา คือ 1. เพื่อศึกษาปญหาพรอมทั้งแนวทางในการแกไขในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน 2. เพื่อศึ กษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาค ประชาสังคม ดวยการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม กลุมตัวอยางในการศึกษา คือ ผูเชี่ยวชาญจากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชน และองคกรชุมชน ที่มีสวน รวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมของชุมชนบาน น้ําเค็ม เก็บขอมูลดวยการสัมภาษณและใชแบบสอบถามผูเชี่ยวชาญ จํานวน 9 ทาน ตามขั้นตอนของ การวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย ไดผลการศึกษาซึ่งสามารถแบงไดเปน 6 สวน คือ 4.1 การฟนฟูชมุ ชนหลังประสบภัยพิบัติของชุมชน 4.2 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 4.3 บทเรียนที่พบในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 4.4 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน 4.5 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 4.6 ผลการศึกษาความคิดเห็นจากแบบสอบถาม โดยผลการศึกษาหัวขอที่ 4.1-4.5 เปนผลการศึกษาเชิงคุณภาพจากการศึกษาเอกสารและการสัมภาษณ ผูเชี่ยวชาญ ผลการศึกษาหัวขอที่ 4.6 เปนผลการศึกษาเชิงปริมาณจากแบบสอบถามของผูเชี่ยวชาญ ในการศึกษาชุมชนที่มีการจัดการตนเองเพื่อฟนฟูและเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติที่นาสนใจหลาย ชุมชน อยางเชน ชุมชนคีรีวง ตําบลกําโลน อําเภอลานสกา จังหวัดนครศรีธรรมราช ที่เคยประสบ ปญหาอุทกภัยครั้งใหญในป พ.ศ. 2531 จากการตัดไมทําลายปา ทําใหเกิดน้ําหลาก สรางความเสียหาย แกชุมชน จนทางราชการไดแนะนําใหอพยพไปตั้งหมูบานใหมในที่ปลอดภัย แตชาวบานก็ไมยอม โยกยายไปจากถิ่นเดิมของบรรพบุรุษ ชาวบานจึงใชทุนทางสังคมที่มีรวมกันปองกันภัยธรรมชาติดวย การอนุรักษทรัพยากร ซึ่งมีการสานตอและขยายกิจกรรมมาสูการเพิ่มรายได รวมกับพัฒนาขีดความ สามรถของคนในชุมชน โดยโยงความชวยเหลือจากภายนอกผานองคกรพัฒนาเอกชนและสถานทูต ออสเตรเลีย นําทุนมาทํากิจกรรมพัฒนาคน จนในป 2536 ไดเปด “โรงเรียนผูนํา” เพื่อพัฒนาผูนําทาง สังคม ทั้งผูนําที่ไดรับการแตงตั้ง ผูนําตามธรรมชาติ ใหทุกคนกลับมาทํากิจกรรมตอเนื่องในชุมชน
นอกจากชุมชนคีรีวงที่ไดรับการยอมรับโดยทั่วไปดานความเปนเขมแข็งชุมชนแลว จากประสบการณ ทํางานของผูวิจัย ทําใหผูวิจัยไดพบชุมชนที่มีความนาสนใจดานการใชทุนทางสังคมระดับยึดโยงจาก ความสัมพันธของเครือญาติและเพื่อนบานที่อยูรวมกันมาอยางยาวนาน ในการฟนฟูชุมชนจากภัย โคลนถลมที่ ต.แมพูล อ.ลับแล จ.อุตรดิตถ ในป 2549 ที่ทั้งแกนนําที่เปนทางการและแกนนําตาม ธรรมชาติ ต า งช ว ยกั น จั ด ระบบของบริ จ าคให ทั้ ง ผู ป ระสบภั ย ในชุ ม ชนเองและยั ง แบ ง ป น มาถึ ง อาสาสมัครที่มาชวยขุดโคลนที่มาทับถมบานผูประสบภัยออกไปดวย ซึ่งในทํานองเดียวกันคนใน ชุมชนก็ไดรับการพัฒนาขีดความสามารถในการเตรียมพรอมรับมือภัยน้ําหลาก โดยการอบรมมิสเตอร เตือนภัยจากกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย แตชุมชนนี้ก็มีจุดที่ตางไปจากชุมชนคีรีวงอยูตรงที่ ความเสี่ยงที่มีตอการอยูอาศัยในพื้นที่ไดทําใหชาวบานสวนหนึ่งตองอพยพยายที่อยูไปยังพื้นที่ที่ทาง ราชการจัดไว ซึ่งการโยกยายที่อยูไดทําใหวิถีชีวิตของชาวบานตองเปลี่ยนไป การเดินทางจากบาน ใหมไปทําสวนทุเรียนตองใชเวลามากขึ้นและการพัฒนาขีดความสามารถตอเนื่องดานอื่นๆ ก็ยังไมมี ทั้งเจาภาพภายนอกและภายในชุมชนที่จะเขามาชวยดําเนินงานอยางชัดเจน จากตัวอยางของทั้งสองชุมชนที่กลาวมาในขางตน จะพบวาสิ่งที่จําเปนตอการฟนฟูและพัฒนาชุมชนก็ คือ ทุนมนุษยและทุนทางสังคม หากแตวาในการดําเนินงานที่จะสําเร็จไดจะตองมีปจจัยขับเคลื่อนทั้ง จากภายนอกและภายในชุมชนดวย ผูวิจัยจึงเลือกศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ. พังงา ซึ่งเปนตัวอยางที่ชัดเจนของชุมชนผูประสบภัยที่ไมรอคอยแตความชวยเหลือจากภายนอกชุมชน หากแตขับเคลื่อนตนเองจากภายใน พรอมกับผสานการสนับสนุนจากภายนอกชุมชนทั้งภาครัฐและ องคกรพัฒนาเอกชน ทํางานเชิงรุกในการฟนฟูและพัฒนาชุมชนดวยความรวมมือจากภาคประชา สังคม ซึ่งผูวิจัยจะขอกลาวถึงการดําเนินงานที่ทําใหชุมชนเกิดความเขมแข็ง ตั้งแตการฟนฟูชุมชนจน พัฒนาการประสานงานเกิดเปนคณะกรรมการจัดการภัยพิบัติ ดังตอไปนี้
4.1 การฟนฟูชุมชนหลังประสบภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม หลังจากที่ชุมชนบานน้ําเค็มไดรับความเสียหายจากสึนามิ ไดมีหลายภาคสวนเขามาใหความชวยเหลือ และสนับสนุนการจัดการตนเอง จนกอใหเกิดการดําเนินงานที่นํามาซึ่งความเปลี่ยนแปลงจากชุมชนที่ เดิมทีตางคนตางอยู มารวมมือกันจัดการกับวิกฤตที่ไดรับในแตละชวงดังนี้ ชวงที่ 1 จัดระบบศูนยพักชั่วคราวบางมวง หลังเหตุการณสึนามิ องคการบริหารสวนตําบลบางมวง และศูนยขุดลอก กรมทรัพยากรธรณีฯ ไดเปดใหใชพื้นที่จัดตั้งศูนยชวยเหลือและที่พักชั่วคราวขึ้นใน วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2548 เพื่อเปนที่พักฉุกเฉินและเชื่อมโยงผูประสบภัยที่กระจัดกระจายใหได กลับมารวมกัน
ดานพื้นที่ ศูนยพักชวงคราวบางมวงแบงพื้นที่ไดเปน 2 สวน คือ พื้นที่ในบริเวณสํานักงานองคการ บริหารสวนตําบลบางมวงมีที่พักจํานวน 190 หลัง และพื้นที่ศูนยขุดลอก กรมทรัพยากรธรณีฯ จํานวน 289 หลั ง รวมทั้ งสิ้ น 479 หลัง เป น ศูน ย พัก ชั่ว คราวที่ใ หญที่สุด ใน 6 จัง หวั ด ซึ่งมีผูประสบภัย ที่ ลงทะเบียนพักอาศัยอยูจํานวนถึง 855 ครอบครัว เกือบทั้งหมดมาจากบานน้ําเค็ม สัปดาหแรก มี ผูประสบภัยพักอาศัยอยูในเต็นทกวา 500 เต็นท ตอมาเมื่อบานพักชั่วคราวในที่ตางๆ กอสรางเสร็จ ชาวบานจึงทยอยกันแยกยายกันไปอยูตามศูนยตางๆ (ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2550) ชวง เดื อ นแรกของการทํ า งาน มี ห น ว ยงานต า งๆ ที่ ล งทะเบี ย นชว ยเหลื อศู น ย ฯ กว า 85 หน ว ยงาน มี อาสาสมัครที่ทํางานในศูนยชวงเดือน มกราคม พ.ศ. 2548 ประมาณ วันละ 100 คน การกอตั้งศูนยนี้มี ที่ปรึกษาสวนใหญจากเครือขายพัฒนาองคกรชุมชน (พอช.) มูลนิธิชุมชนไทย และเครือขายแผนชีวิต ชุมชนภาคใต และอื่นๆ อีกจากหลายองคกรที่ชวยสนับสนุนงบประมาณ การบริหารศูนยพักชั่วคราวบางมวงเปนกระบวนการที่สําคัญที่สุด ที่ทําใหคนในชุมชนเริ่มหันหนาเขา หากัน จากการที่ผูปฏิบัติงานจากองคกรพัฒนาเอกชนไดจัดระบบชุมชนในที่พักชั่วคราวทันที ดวยการ แบงกลุมยอยหรือโซน ตามแถวเต็นทซึ่งมีแถวละ 20 ครอบครัว และเลือกตัวแทนของแถวเต็นท 3-5 คน มาเปนคณะประสานงานและสรางแกนนํา ก็ทําใหชาวบานเกิดแกนนําใหมและเกิดการวางระบบ ในการสื่อสารเพื่อหาทางแกปญหา โดยมีการจัดประชุมหารือรวมกันทุกคืนและยังมีการจัดประชุม ชี้แจงผูประสบภัยกระตุนใหมาแกปญหารวมกัน ดวยเหตุผลที่วา ผูเดือดรอนมีจํานวนมาก แตคนชวย มีนอย ผูประสบภัยจึงตองเริ่มจัดการตนเองกอน ไมควรรอใหคนอื่นชวย การประชุมใหญที่เกิดขึ้นเปนประจํานี้ แตละคนจะเอาเรื่องที่เดือดรอนมาหารือกัน แกปญหาเฉพาะ หน าร ว มกัน โดยมีการประชุมปรึก ษาหารืออยางเขมข นและนําผลที่ไ ดไปปฏิบัติ การติดตามผล รวมกัน การเรียนรูไปทามกลางการลงมือทําอยางคอยเปนคอยไป จนเกิดกติกาของการอยูรวมกันและ เกิดการแบงหนาที่ในการจัดการตนเอง คือ มีการดูแลรักษาความปลอดภัยในบริเวณที่พักตามโซน เต็นทและอาศัยตัวแทนของโซนเต็นทมาชวยกันบริหารศูนยพักแบงเปน กลุมจัดการเรื่องรับบริจาค กลุมแมครัวจัดการเรื่องอาหาร กลุมดูแลน้ําดื่มน้ําใช กลุมจัดการขยะ กลุมดูแลเด็ก กลุมเยาวชน กลุม ประสานข อ มู ล ผู เ ข า พั ก อาศั ย กลุ ม ประสานก อ สร า งที่ พั ก ชั่ ว คราว กลุ ม อาชี พ รวมถึ ง ประสาน หนวยงานที่เกี่ยวของกับผูประสบภัย เชน ประสานการตั้งโตะเพื่อรับเรื่องรองเรียนของทางราชการ ประสานหนวยงานองคกรใหเตรียมการชวยเหลือ การตั้งโตะบริจาค การจัดการของบริจาค การเบิก ของบริจาค ซึ่งชาวบานบริหารจัดการเองทุกเรื่อง ทําใหแกนนําเริ่มเขาใจการรวมคิดรวมทํา จนสะสม เปนประสบการณที่บมเพาะชาวบานใหกลายเปนแกนนําสําคัญในการฟนฟูชุมชนถาวรในเวลาตอมา
ชวงที่สอง จัดตั้งกลุมออมทรัพยและจัดตั้งกองทุนอาชีพ หลังจากที่สถานการณตางๆ เริ่มคลี่คลาย ก็มี การฟนฟูอาชีพ โดยการประสานแหลงทุน ประสานผูใหคําปรึกษาทั้งภาคธุรกิจและองคกรพัฒนา เอกชน สนับสนุนทุนเริ่มตนใหสมาชิกกลุมตางๆ ไดทํางานหารายได โดยมีขอตกลงรวมกันวา ผูที่ ไดรับความชวยเหลือ เมื่อเริ่มชวยเหลือตนเองไดในอนาคต จะตองสงทุนหรือของที่ไดรับ 50% กลับ เขากองทุนเพื่อชวยเหลือคนอื่นตอ การดําเนินงานของคณะทํางานศูนยพักชั่วคราวฯและการฟนฟูอาชีพนี้ ไดรับการบริหารมาอยาง ตอเนื่องรวม 6 เดือน กระทั่งเมื่อที่พักอาศัยในชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการฟนฟูจนชาวบานเริ่มกลับมา อยูได ศูนยแหงนี้ก็ไดยายตามมาและเปลี่ยนชื่อเปน "ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม" ซึ่งบริหาร จัดการโดยคณะกรรมการอาสาชาวบาน ซึ่งเปนผูประสบภัยที่มีพัฒนาการของการบริหารตั้งแตอยูใน ระบบตัวแทนโซนบาน มา เปนตัวกลางในการประสานงานดานแหลงเงินทุนสนับสนุนกลุมอาชีพ ตางๆ และตอมาก็เปลี่ยนเปนจากกลุมอาชีพ 15 กลุม ทําหนาที่กรรมการกลางในการรวบรวม ความเห็นจากกลุมยอยกอนที่จะมีการประชุมตัดสินใจ ชวงที่สาม กอตั้งธนาคารชุมชนบานน้ําเค็ม จากการทําอาชีพจนเกิดรายไดแลว หลายกลุมพบปญหาวา ออมเงินแลวไมรูจะนําเงินไปไวที่ไหนและไมรูจะจัดการเงินอยางไรดี แนวคิดที่วานาจะเอาเงินของทุก กลุมมารวมกันกอตั้งเปนธนาคารชุมชนจึงเกิดขึ้น ครั้งนั้นทีมอาสาสมัครจากธนาคารกรุงไทยไดชวย แนะนํา อบรมและจัดระบบการออมเงินโดยชาวบานในชุมชนเปนผูจัดการกันเองให การออมทรัพย กับกองทุนนี้เปนปจจัยที่สําคัญอีกประการ ที่ทําใหชาวบานมีรากฐานที่ทําใหสานตอการพัฒนาชุมชน ไดในเวลาตอมา นอกจากการเกิดธนาคารชุมชนแลว ในชวงนี้ก็มีการแกปญหาที่อยูอาศัย โดยเริ่มจากการรวมกลุมของ ชาวบานที่อยากสรางบานเอง แตภาครัฐไมสนับสนุน จึงมีการประสานผูสนับสนุนงบประมาณจาก สมาคมบริ ษัทหลัก ทรัพ ย แ ละสภาธุรกิจ ตลาดทุนไทยผานทางเครือขายความรว มมือฟน ฟูชุมชน ชายทะเลฝงอันดามัน (Save Andaman Network) สิ่งที่มีความสําคัญมากในชวงนี้ คือ การเพิ่มเติม ความรูโดยการศึกษาดูงาน เรียนรู ไปเยี่ยม ไปดูงานจากชุมชนอื่นที่เจอปญหาในลักษณะเดียวกัน เชน ปญหาอาชีพ ปญหาที่ดิน ความสัมพันธระหวางชุมชนนี้ กอใหเกิดเครือขายชุมชนผูประสบภัยที่ รวมตั ว กัน เพื่ อถว งดุ ลอํ านาจในการตอรองกับภาครัฐเพื่ อจัด การกับป ญหาไปในทิศทางที่ชุมชน ตองการ ถัดมาก็มีการพัฒนาทีมและฝกทักษะการเปนผูนํา มีการทํากิจกรรมโรงเรียนชาวบาน เพื่อ แลกเปลี่ยนความรูรวมกัน รูจักกัน รูจักโครงการและองคกรที่อยูในชุมชนซึ่งมีเยอะมาก โดยมี จาก การสัมภาษณเกี่ยวกับจุดมุงหมายของโรงเรียนชาวบาน ปรีดา คงแปน มูลนิธิชุมชนไทย (สัมภาษณ เมื่อ 22กุมภาพันธ 2552) กลาววา
“...เปาหมายคือ ทําใหชุมชนเขาใจปญหาและวิเคราะหเชิงโครงสรางได เดิมทีการพัฒนาศักยภาพของ ชุมชนนั้นทําแตกั บแกนนํา แตคนตามซึ่งเปนชาวบานทั่ วไปไมเขาใจ โรงเรียนชาวบานจะทําให ชาวบานทั่วไปไดเขาใจนโยบายและผลกระทบ วาในการแกปญหาตองไปสูที่ใคร ใหระยะยาวเคาลุก ขึ้นจัดการปญหาที่เกิดผลกระทบได เนื่องจากปญหาสวนมากมันมาจากโครงสรางและนโยบาย ตอง ติดตั้งความรูทางปญญาตอนนี้เคามั่นใจ เคาสู ภูมิใจในสิ่งที่ทํา…” จากเดิมที่พัฒนาเฉพาะแกนนํา แตคนตามไมเขาใจ มาเปนพัฒนาศักยภาพของชาวบานทั่วไปดวยการ ติดตั้งปญญา ทําความรูจักโครงการ องคกรที่มีผลกระทบตอชุมชน ทําความเขาใจกับ นโยบาย โครงสราง ปญหาและผลกระทบ วิเคราะหวาตองจัดการแกไขที่จุดไหน อยางไร สรางความมั่นใจ สงเสริมใหชาวบานลุกขึ้นเผชิญปญหา ใหชาวบานสามารถลุกขึ้นจัดการปญหาที่เกิดผลกระทบไดใน ระยะยาว โดยรูบทบาทหนาที่ของความเปนประชาชนวา สามารถคิดเอง ทําไดเอง โดยไมตองรอฟง คําสั่งจากใครเหมือนในอดีต ภูมิใจในสิ่งที่ทํา ชวงเวลาทั้งหมดของการดําเนินงานที่ผานมา เกิดการพัฒนาทางความคิดของแกนนํามากขึ้น บทเรียน จากการทํางาน คือ การใหชุมชนเปนหลักในการทํางานและการแกปญหา เปนเรื่องที่ถูกตอง เพราะ ชาวบานสามารถแกปญหาไดตรงกับความตองการของตัวเองมากที่สุดและยังมีขอดีอีกประการ คือ การใหชุมชนเปนเจาภาพ ชวยใหการสนับสนุนทรัพยากรและการสานภาคีจากทุกองคกรดําเนินงาน ไดโดยไมขัดแยงกัน เพราะชุมชนเปนกลางตอทุกฝาย
4.2 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม หลังจากที่ชาวบานในชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการวางรากฐานการรวมกลุม จนเกิดคณะทํางานและ พัฒนาตนเองจากศูนยชวยเหลือผูประสบภัยบางมวง มาเปนศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มซึ่ง ดําเนินงานฟนฟูชุมชนหลายๆ ดานไปควบคูกัน ผูดําเนินงานของศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มก็ เห็นวา ชาวบานที่ยายกลับมาอยูในชุมชนตองใชชีวิตอยูดวยความวิตกกังวลวา คลื่นสึนามิจะเกิดขึ้นอีก อยูตลอดเวลา เมื่อมีขาวแผนดินไหวในแถบทะเลอันดามันและเกาะสุมาตรา ชาวบานตองแตกตื่นวิ่ง หนีกันทุกครั้ง แตกระนั้นชาวบานก็ยังไมยอมละทิ้งที่เคยอาศัยและเคยทํากินแหงนี้ไป เพราะแตละคน ลวนมีความผูกพันจนกลายเปนความหวงแหนทองถิ่น ทําใหไมสามารถจากไปไดโดยงาย แมวาจะมีการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติใหกับชุมชน แตก็พบปญหาคือ การติดตั้งปายบอกทางอพยพ ไปยังพื้นที่ปลอดภัยชี้ไปไมตรงกับเสนทางที่ควรจะเปน ประกอบกับทางราชการเองก็มุงแตจะสราง หอเตือนภัยและหวังจะใหซอมอพยพหลบภัยโดยใหรอหอหลบภัยเทานั้น ในขณะที่แมจะสัญญาณ เตือนภัยติดตั้งในหมูบานถึง 3 หอ ใกลๆ กัน แตชาวบานเองก็ยังไมรูสึกมั่นใจกับเทคโนโลยีที่ไดรับ
เพราะเสียงสัญญาณดังไมถึงบานที่อยูไกลออกไป นอกจากนั้นยังพบปญหาจากการทดสอบสัญญาณ เตื อ นภั ย ที่ เ รี ย กว า “เวลากดไม ดั ง เวลาดั ง ไม ไ ด ก ด” กล า วคื อ เมื่ อ ทดสอบกดสั ญ ญาณเตื อ นภั ย สัญญาณกลับไมดัง แตเมื่อสถานการณปกติ ไมมีเหตุภัยพิบัติเกิดขึ้น สัญญาณกลับดังขึ้นมาเอง ปญหาที่กลาวมาในขางตน ไดสะทอนใหเห็นวา การรับความชวยเหลือจากภายนอกแตเพียงอยางเดียว โดยชุมชนไมไดมีสวนรวม ไมไดใหชาวบานรูสึกมั่นคงและปลอดภัยในการดํารงชีวิตเพิ่มขึ้น แกนนํา และชาวบานจึงตองหาทางเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติตามความตองการและวิธีการแกไขที่แทจริงดวย กําลังของคนในชุมชนเองเดือนตุลาคม ป พ.ศ. 2548 มีการสงตัวแทนแกนนําชุมชนจํานวน 3 คน เขา รับการอบรมการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (CBDRM) จากกรมปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย โดยมี ADPC (Asian Disaster Prepared Center) เปนผูอบรม หลังจากผานการ อบรม แมวาผูที่ไดรับการอบรมยังไมรูวิธีที่จะเริ่มกระบวนการจัดการชุมชน แตก็มีคําตอบวา การ เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติตองเริ่มขึ้นที่ระดับชุมชนอยางแนนอน แกนนําชุมชนจึงประสานกับ องคกรปกครองสวนทองถิ่นและองคกรพัฒนาเอกชน ดําเนินงานตามกรอบแนวคิดการจัดการตนเอง โดยเริ่มจาก
4.2.1 ชวงเริ่มตนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน หลังจากที่ชาวบานไดยายกลับมาอาศัยยังชุมชนเดิมและแนวคิดในการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ ไดเกิดขึ้น แกนนําชุมชนซึ่งตระหนักในความวิตกกังวลของคนชาวบาน ไดประสานการสนับสนุน ดานความรูจากองคกรพัฒนาเอกชน ในการสรางทีมอาสาสมัครที่ทําหนาที่เฝาระวังภัย เพื่อสรางความ มั่นคงใหกับการใชชีวิตในชุมชน แตแมวาจะมีการตั้งทีมอาสาสมัครและสรางแผนอพยพแลว การ ดําเนินงานในทางปฏิบัติก็ยังเกิดขึ้นไมได เพราะชาวบานเห็นวา อาสาสมัครนั้นก็เปนชาวบานเทากัน ไมมีสิทธิ์มาจัดการเรื่องรถ เรื่องเสนทาง กลุมแกนนําชุมชนจึงแกปญหานี้โดย 4.2.1.1 สรางอาสาสมัครที่เปนทางการ อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) เปนคําตอบในการสรางความเชื่อถือในการเตรียมพรอม รับมือภัยพิบัติตอสมาชิกในชุมชน กลุมแกนนําชุมชนจึงขอใหทางองคการบริหารสวนตําบลบางมวง รวมกับทางสํานักงานอําเภอตะกั่วปาและสํานักงานปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดพังงา ซึ่งมี อํานาจในการแตงตั้งอาสาสมัครอยางเปนทางการ สนับสนุนงบประมาณและเปนเจาภาพในการ จัดการฝกอบรมทักษะใหกับอาสาสมัครของชุมชน ตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทย ที่กําหนด สัดสวนใหแตละชุมชนจะตองมี อปพร. จํานวนไมนอยกวารอยละ 2 ของประชากรในตําบล
แต ก ารอบรมในครั้ ง นั้ น พบอุ ป สรรคด า นงบประมาณสํ า หรั บ อบรม อปพร. เนื่ อ งจากขณะนั้ น งบประมาณจากองคกรบริหารสวนตําบลมีเพียงหนึ่งแสนบาท แตการจะสรางอาสาสมัครใหพอจะ ปฏิบัติงานในชุมชนไดตองมีจํานวนอยางนอย 40 คน จึงจําเปนจะตองใชเงินมากกวานั้น มูลนิธิรักษ ไทยและ Save Andaman ซึ่งเปนองคกรพัฒนาเอกชนที่สนับสนุนการดําเนินงาน จึงชวยสมทบ ค า ใช จ า ยให จ นครบจํ า นวน ทํ า ให ใ นที่ สุ ด บ า นน้ํ า เค็ ม สามารถส ง อาสาสมั ค รเข า รั บ การอบรม อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนได การอบรมอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนนั้น เกิดขึ้นในวันที่ 30 เมษายน – 4 พฤษภาคม พ.ศ.2550 ณ วิทยาลัยปองกันและบรรเทา สาธารณภัย วิทยาเขตภูเก็ต ครั้งนั้นอาสาสมัครไดรับความรูพื้นฐาน ดานภัยพิบัติทั่วไป พรอมกับวิธีการรับมือ ทั้งภาคทฤษฏีและภาคปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดการภัยใน ชุมชน อาสาสมัครรุนแรก ที่สําเร็จการฝกจนไดรับประกาศนียบัตรรับรองและมีการแตงตั้งอยางเปน ทางการโดยนายกองคการบริหารสวนตําบลบางมวง จํานวน 37 คน มาเปนแกนหลักในการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนในเวลาตอมา (ปจจุบัน ป พ.ศ.2552 ชุมชนบานน้ําเค็มไดมี อปพร. ครบตามจํานวนที่ชุมชนตองการแลว กลาวคือ มี อปพร. 80 คนตามจากประชากรจํานวน 3,671 คน) 4.2.1.2 สรางแผนเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ การสรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัตินั้นเกิดขึ้นพรอมๆ กับการสรางอาสาสมัคร และยังไดรับการ สานตอหลังจากที่ชุมชนมีอาสาสมัครที่เปนทางการแลว หลายฝายไดรวมกันสนับสนุนงบประมาณ ความรู เทคนิ ค การจั ด การ ตลอดจนการดํ า เนิ น การต า งๆ อย า งต อ เนื่ อ งนานนั บ ป จนเกิ ด แผน เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนและศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนของตําบลบาง มวงที่บานน้ําเค็ม ขั้นตอนนี้ผูที่มีบทบาทหลักในการทําแผนก็คือ ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ซึ่งใชเวลาถึงหนึ่ง ปเต็มในการทําแผนที่มีชื่อวา “แผนเตรียมความพรอมรับมือภัยพิบัติสึนามิ” หลักการของแผนนี้ คือ กอนเกิดภัยพิบัติ ทุกภาคสวนจะตองรวมมือกันเตรียมความพรอม สรางความตระหนัก ปรับปรุง สิ่งกอสรางตางๆ รวมไปถึงสิ่งแวดลอมรอบชุมชน ใหสามารถลดผลกระทบจากคลื่นสึนามิมากที่สุด แผนนี้มีกิจกรรมหลัก 4 สวน คือ 1) การจัดทําแผนและอบรมเตรียมความพรอม ประกอบดวย การประชุมแผนอพยพ การจัดทําแผน เตรียมความพรอม ฝกอบรมการทําแผนเตรียมความพรอมสําหรับแกนนําซอย การฝก อปพร. อบรมความรูเรื่องภัยพิบัติและสัญญาณเตือนภัยทางธรรมชาติ ฝกการจัดการจราจร ฝกการใชวิทยุ สื่อสาร ฝกนักจัดรายการวิทยุ ฝกการกูภัยทางทะเล
2) การศึกษาดูงาน เรียนรู รณรงคสงเสริม การศึกษาดูงานสรางความพรอม จัดทําสื่อประชาสัมพันธ สิ่งพิมพเสริมความรูใหกับชุมชน รณรงคใหมีอุปกรณชวยชีวิตขั้นพื้นฐานในครัวเรือน เชน ชูชีพ รณรงคสงเสริมใหมีการเตรียมพรอมกระเปาวิเศษใสของจําเปนของชีวิตที่ตองจัดเตรียมไวสําหรับ ครอบครั ว พั ฒ นาหลั ก สู ต รการสอนในโรงเรี ย น พั ฒ นาฐานข อ มู ล ชุ ม ชน ประชุ ม สรุ ป และ แลกเปลี่ยนเรียนรู จัดรวบรวมประสบการณการเตือนภัยทางธรรมชาติ 3) การซักซอมเพื่อความพรอม การซอมแผนอพยพ จัดตั้งคณะทํางานภายในซอย 4) การพัฒนาปรับปรุงอุปกรณ อาคารและบริเวณพื้นที่ จัดและปรับปรุงดูแลพื้นที่หลบภัย จัดทําปาย บอกทางหนีภัย พัฒนาระบบหอกระจายขาว จัดชุดวิทยุสื่อสารสําหรับอาสาสมัคร ทําแนวปองกัน ภัยธรรมชาติ (ปลูกปาชายหาดและปาชายเลน) สรางหอหลบภัย ปรับปรุงและขยายเสนทางจราจร แผนนี้มาจากการมีสวนรวมในการประเมินความเสี่ยงของชุมชน จากการรวบรวมขอมูลความเสี่ยง และความลอแหลมของชุมชนดานตางๆ จากชาวบานที่เคยประสบภัยในแตละซอยมารวมกันเปน ขอมูลในการทําแผนที่ชุมชน ที่ทํากันในวันที่ 22-23 พฤษภาคม พ.ศ.2550 มาวางแผนเสนทางอพยพ ซอมหลบภัยในวันที่ 2 มิถุนายน และนําเสนอผลงานในวันที่ 7 มิถุนายนและ 10 กรกฎาคม พ.ศ.2550 ใหกับคนในชุมชนและองคกรนอกชุมชนที่มีสวนเกี่ยวของในการดําเนินงาน การจัดทําแผนและอบรมเพื่อเตรียมความพรอม การประเมินความเสี่ยงจากภัยสึนามิของชุมชนบาน น้ําเค็มในครั้งนี้ ไดรับการสนับสนุนจากองคการบริหารสวนตําบลบางมวง สถานีอนามัยบานน้ําเค็ม และองคกรพัฒนาเอกชนหลายองคกรในพื้นที่ โดยบทบาทของแตละภาคสวน คือ นักพัฒนาเอกชน ทํางานรวมกับชาวบาน แบงกลุมกันทํางานโดยแตละกลุมจะมีนักพัฒนาเอกชน 2-3 คน อาสาสมัคร ชาวบานไดแก อาสาสมัครสาธารณสุขหมูบาน (อสม.) อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) หรือตัวแทนชาวบาน 1-2 คน เดิมไปตามซอยตางๆ ที่ไดกําหนดไวแลวลงมือทําแผนที่ซอย โดยมี นักพัฒนาเอกชนเปนเปนพี่เลี้ยง (Facilitator) ชวยระดมความเห็น ชวยวาดแผนที่และมีตัวแทน ชาวบานในการนําทางและสอบถามรวบรวมขอมูล ซึ่งหลังจากที่ไดขอมูลมาแลวก็มีการนําเสนอ ขอมูลที่ได และตรวจสอบความถูกตองของขอมูลรวมกันในที่ประชุม เพื่อศึกษาวาจากประสบการณ แตละซอยมีความเสี่ยงอะไรบาง หาลดความเสี่ยง วิธีอพยพโดยมี อปพร. ที่ผานการอบรมมาเปนผูมี บทบาทหลักในการดําเนินกิจกรรมรวมกับนักพัฒนาเอกชนที่สนับสนุนการจัดการความรู 4.2.1.3 สรางทีมรับผิดชอบการดําเนินงาน การเตรียมพรอมปองกันภัยของชุมชนบานน้ําเค็มนั้นตางไปจากชุมชนอื่นๆ คือ หลังจากไดรับการ อบรม CBDRM แลว ชุมชนอื่นๆ มักจะสิ้นสุดลงที่จัดตั้งคณะกรรมการจัดการภัยพิบัติของชุมชนเพียง
เทานั้น แตชุมชนบานน้ําเค็มมีการผสานแผนที่เกิดขึ้นเขากับ อปพร. ซึ่งเปนทีมเตรียมพรอมปองกันภัย แบงหนากันปฏิบัติงานโดยมีผูรับผิดชอบหลัก 3 สวน คือ 1) คณะกรรมการจั ด การภัย พิ บัติ บา นน้ํา เค็ม และศูน ยป ระสานงานชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม มี ห น า ที่ ประสานการจัดการ ซึ่งเปรียบไดกับกองกลางของชุมชน ที่ประสานกลุมอาชีพ ธนาคารชุมชน เชื่อมโยงคนในชุมชนใหเกิดการรวมตัวและประสานการสนับสนุนจากภายนอกชุมชน (ศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2550) และทําหนาที่บริหาร/อํานวยการ โดยแบงเปน 6 ฝาย คือ ฝายประชาสัมพันธและสื่อสาร ฝายปองกันและเตรียมพรอม ฝายเฝาระวังและแจงเตือนภัย ฝาย คนหาและกูภัย ฝายอพยพ ฝายปฐมพยาบาล 2) ทีมเตรียมความพรอมปองกันภัย หรือที่เรียกกันทั่วไปวา “อปพร.บานน้ําเค็ม” ซึ่งเปรียบไดกับ กองหนาในการเผชิญเหตุ ทีมนี้มีเปาหมายหลักในการปฏิบัติงาน คือ ลดความสูญเสียที่อาจ เกิดขึ้นในชุมชน กระตุนใหชาวบานตื่นตัวตอการจัดการภัยพิบัติ โดยสรางความรูความเขาใจ เกี่ยวกับสาธารณภัย ทีมนี้มีการแบงฝายในการทํางาน คือ 1. ฝายเฝาระวัง มีหนาที่สังเกตน้ําทะเล ความผิดปกติของธรรมชาติ คอยติดตามขาว หากมีการ เตือนใหอพยพ ตองไปสังเกตน้ําทะเลวาแหงผิดปกติหรือไมเพื่อที่จะไดแจงใหทีมหนีภัยทราบ 2. ฝายรักษาความสงบ จะมีการลาดตระเวนดูแล ปกปองทรัพยสิน ดูแลความเรียบรอยของทุกคน ทั้งในสถานการณปกติและเมื่อเกิดเหตุที่ตองอพยพชาวบานออกจากพื้นที่ 3. ฝายจราจร มีหนาที่อํานวยความสะดวกในการจราจรขณะอพยพผูคนออกจากพื้นที่ จนกวาทีม เฝาระวังจะสั่งถอนกําลัง 4. ฝายกูภัย มีหนาที่ชวยเหลือรวมกับทีมรักษาความสงบตรวจดูบานเรือนทุกๆ ครัวเรือน ตรวจดู ผูคนที่ ต กค า ง หรื อผูด อ ยโอกาสที่ไ มส ามารถชว ยเหลือ ตัว เองได นํ า ไปส ง ยั ง จุด ปลอดภั ย จากนั้นจึงรวมกับทีมรักษาความสงบ ลาดตระเวนดูแลทรัพยสินไมใหสูญหายจากผูฉวยโอกาส 5. ฝ า ยพยาบาล มี ห น า ที่ รั ก ษาพยาบาลเบื้ อ งต น แก ผู ที่ ไ ด รั บ บาดเจ็ บ หรื อ เป น ลมก อ นนํ า ส ง โรงพยาบาล แมวา อปพร.บานน้ําเค็มจะตอบโจทยในการเตรียมพรอมปองกันภัยของชุมชนได แตก็พบปญหา และอุปสรรคที่พบในการดําเนินงานที่มาจากการจัดการตนเองคือ ปญหาสายการบังคับบัญชา กลาวคือ โครงสรางของอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.)ในปจจุบันยังไมรับรองการ เปนศูนยในระดับหมูบาน อปพร.น้ําเค็ม ในปจจุบันจึงมีลักษณะเปนทีมอยางไมเปนทางการอยู ภายใตศูนยอปพร.อบต.บางมวง ซึ่งในระบบโครงสรางการบริหารปองกันภัยฝายพลเรือนของ ทางราชการปกตินั้น ในระดับตําบล คือ มีนายกองคการบริหารสวนตําบลเปนผูอํานวยการศูนย ในระดับจังหวัดมีผูวาราชการจังหวัดเปนผูอํานวยการศูนย จากการสัมภาษณผูประสานงานศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม นายไมตรี จงไกรจักร (2552) เรียกการดําเนินงานบนความไม มั่นใจเชนนี้วา เปนการทํางานแบบ “วิ่งน้ําเกรงขอน” ซึ่งหมายถึง การวิ่งอยูในน้ํา คนที่วิ่งก็มอง
ไมเห็นวาขอนไมนั้นอยูตรงไหน วิ่งไปจะสะดุดขอนไมลมเอาได เปรียบไดกับการปฏิบัติงานใน ชุมชน ที่ไมรูวาคนมีอํานาจหนาที่จะวาอยางไร เพราะคนที่ทํางานอยูไมมีอํานาจหนาที่ตัดสินใจ ความคลุมเครือเหลานี้ทําใหผูปฏิบัติงานกลัววาจะมีปญหาที่ยังมองไมเห็นเกิดขึ้นในอนาคต 3) สุดทายสวนที่เปรียบไดกับกองหลังของชุมชน ก็คือ ชาวบานทั่วไป ในการเตรียมพรอมปองกัน ภัย ศูนยประสานงานชุมชนและทุกหนวยงานที่มีสวนรับผิดชอบในชุมชน ไดเผยแพรขอมูล เสนทางอพยพ ที่หลบภัย แผนเตรียมความพรอม ที่รวมกันสรางแกชาวบานในชุมชนและจัดการ เรียนการสอนรวมกับโรงเรียนบานน้ําเค็มในการจัดการภัยพิบัติใหเปนหลักสูตรชุมชน โดยเนน กระบวนการมีสวนรวม เพื่อแสดงใหชาวบานไดเห็นและเกิดความรูสึกปลอดภัยมากขึ้น ซึ่งตอมา ไดขยายผลสรางเครือขายการเรียนรูเกี่ยวกับภัยพิบัติตางๆ ตั้งแตระดับหมูบาน ตําบล หรือแมแต ระดับชาติ ใหความชวยเหลือกันและกันอีกดวย การมีสวนรวมในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชาวบานทั่วไปนี้ ชาวบานสวนใหญใหความ รวมมือเปนอยางดี ชาวบานมีความมั่นใจในการดูแลเรื่องภัยพิบัติมากกวาเดิม คือ เมื่อมีขาววาเกิด แผนดินไหว ชาวบานไมหนีโดยไมดูรายละเอียดวามีผลกระทบมาถึงเมืองไทยหรือไม เมื่อมีขาว ออกมาชาวบานจะอพยพอยางมีระเบียบ เปนไปตามแผนที่ซอมไวเปนอยางดีและไมมีอุบัติเหตุเกิดขึ้น แตอยางไรก็ตาม กําลังพลของการเตรียมพรอมปองกันภัยก็ยังไมพรอมพอที่จะทําไดรวดเร็วและทั่วถึง ทุกพื้นที่ เพราะอุปกรณในการปฏิบัติหนาที่ยังไมครบถวน แตทุกทีมรับผิดชอบหนาที่อยางเต็มที่ เพื่อ ลดความสูญเสียใหนอยที่สุดหากเกิดภัยอีก
4.2.2 ชวงสานตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน ช ว งสานต อ การเตรี ย มพร อ มรั บ มื อ ภั ย พิ บั ติ ข องชุ ม ชน เริ่ ม ตั้ ง แต ป พ.ศ.2551 จนถึ ง ป จ จุ บั น ที่ ดํ า เนิ น งานตามแผนเตรี ย มความพร อ มรั บ มื อ กั บ ภั ย พิ บั ติ แ ละบริ ห ารศู น ย อ ปพร.บ า นน้ํ า เค็ ม จน ดําเนินงานดวยตนเองไดแลว องคกรพัฒนาเอกชนที่อยูในพื้นที่ก็คอยๆ ลดบทบาทของตนเองลง เหลือ เพียงใหคําปรึกษาและพัฒนาความสามารถตอยอดที่จําเปนตอการพัฒนาตนเอง ในชวงนี้ชาวบานและ ทีมเตรียมพรอมปองกันภัยยังไดรับการเพิ่มขีดความสามารถอยางตอเนื่องดวยการฝกอบรมทักษะใน การกูชีพกูภัยในโครงการ หนึ่งตําบล หนึ่งทีมกูภัย (OTOS) และโครงการชุมชนเขมแข็งเตรียมพรอม ปองกันภัย ซึ่งมีการดําเนินงานตางๆ ดังนี้ 1) โครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team: OTOS) จากนโยบายกระทรวงมหาดไทยที่กําหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกแหงทั่วประเทศมีทีมกู ชีพ กูภัย หรือหนวยเผชิญเหตุประจําพื้นที่ครบทุกองคกรปกครองสวนทองถิ่นภายในปพ.ศ.2551 ทํา ใหตําบลบางมวง ซึ่งเปนที่ตั้งของชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการอบรมเพิ่มศักยภาพในครั้งนี้ดวย
ทีมกูชีพกูภัยประจําตําบล แตละองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองมีทีมปฏิบัติงานอยางนอยจํานวน 10 คน องคการบริหารสวนตําบลเปนผูสนับสนุนการจัดตั้งทีม การฝกอบรมสรางหนวยเผชิญเหตุ ใน การคนหา ชวยเหลือผูประสบภัยและบริการทางการแพทยฉุกเฉินแกผูประสบภัยอยางมีประสิทธิภาพ โดยใชงบประมาณรายจายประจําป จัดหาเครื่องมืออุปกรณที่จําเปนตอการปฏิบัติงาน เชน อุปกรณ ลําเลียง ขนยายผูปวยขั้นพื้นฐาน จากการสัมภาษณแกนนําชุมชนบางสวนยังพบวา มีความสับสนเกี่ยวกับโครงสรางการบังคับบัญชา ระหวาง อปพร. และ OTOS ไมทราบวาหนวยงานใดเปนผูรับผิดชอบ ปญหานี้จึงควรไดรับการแกไข โดยสรางความเขาใจในโครงสรางการปฏิบัติงานแกผูที่มีสวนเกี่ยวของเพิ่มเติม โดยสําหรับตําบลบาง มวง สมาชิกในทีมมาจากตัวแทนอปพร.ของแตละหมูบาน ซึ่งตามนโยบายแลวแตละหมูบานจะตอง สงตัวแทนมา 2 คน ซึ่งหากชุมชนตองการสมาชิกในทีมมากกวานั้น ก็สามารถสงมาอบรมเพิ่มไดไม จํากัด แตในความเปนจริงกลับมีอุปสรรค คือ งบประมาณในการเขารับการอบรมใหนั้นมีงบอยูจํากัด จึงจัดการอบรมใหไดเพียงตามที่นโยบายกําหนดเทานั้น หลังจากผานการอบรมแลว ตําบลบางมวงได สมาชิก OTOS จํานวน 10 คน จาก 8 หมูบาน จากประสบการณในการดําเนินงานนายภาคภูมิ วิธานติรวัฒน ตัวแทนจากเครือขายความรวมมือฟนฟู ชุมชนชายฝงอันดามันมีความคิดเห็นวา “การกําหนดใหหนึ่งหมูบานมี OTOS ได 2 คน ไมสัมพันธกับความเสี่ยงของตําบลบางมวง จริงๆ แลวควรเปนหนึ่งหมูบาน หนึ่งทีมกูภัย” เพราะสภาพภูมิศาสตรของตําบลบางมวงมีพื้นที่เสี่ยงที่ตางกันออกไป คือ มีพื้นที่เสี่ยงภัยทั้งทะเลและ ภูเขา ชุมชนที่อยูติดชายฝงมีความเสี่ยงกับภัยทางทะเลเชน สึนามิและพายุซัดชายฝง สวนชุมชนที่อยู บนภูเขาก็เสี่ยงภัยโคลนถลม หากภัยดังกลาวเกิดขึ้น เชื่อวาทีมที่ทํางานไดจริงเปนไปไดยาก เพราะ ชุมชนมีการกระจายตัวเลียบขนานไปกับชายฝง แตละหมูบานอยูไกลกัน สมาชิกตองใชเวลาในการ เดินทางมารวมกันเพื่อปฏิบัติหนาที่ หากเกิดเหตุฉุกเฉินอยางสึนามิขึ้นการชวยเหลือใหทันเหตุการณ จะเปนไปไดยาก จากที่กลาวมาในขางตน ทีม OTOS ของตําบลบางมวงจึงควรไดรับการสนับสนุนงบประมาณในการ อบรมเพื่อใหเกิดอาสาสมัครในจํานวนที่เพียงพอตอความตองการของชุมชน เพื่อสรางกําลังคนและ ทักษะในการปฏิบัติหนาที่มากกวาชุมชนอื่น ตองทําทีม OTOSใหเหมือน อปพร. ตองทําเปนทีมระดับ หมูบานและแตละหมูบานตองเชื่อมกันเปนเครือขายตําบลเพื่อชวยเหลือกัน เพื่อรับมือภัยที่มีขนาด
ใหญเกินกวาที่ทีมหมูบานจะรับได ดังนั้นการสนับสนุนงบประมาณในการอบรมเพื่อใหเกิด อาสาสมัครในจํานวนที่เพียงพอตอความตองการของชุมชน นายไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม มีความคิดเห็นวา “การสรางแผนงานภาคปฏิบัติกับชุมชนนั้นเปนเรื่องที่ตองเรียนรูนอกหองเรียน การอบรมจัดตั้งทีม ตามหลักสูตรเพียงอยางเดียว ทําใหเกิดทีมที่มีประสิทธิภาพไมได” สํา หรั บชุ ม ชนอื่น ๆ หลั ง จากที่มีก ารอบรม อปพร.และ OTOS แลว องคกรปกครองสว นทองถิ่ น สวนมากก็จะหยุดการสนับสนุนดานงบอยูแคนั้น แตในกรณีของบานน้ําเค็ม หลังจากอบรมแลว ยังมี การสนับสนุนคาน้ําคาไฟใหศูนย อปพร.ของชุมชนและหมุนเวียนงบประมาณมาเปนเบี้ยเลี้ยงใหคนที่ ทําหนาที่เฝาระวังในการอยูกะเฝาระวังภัยเปนเงินจํานวน 100 บาทตอครั้ง โดยอาศัยงบดูแลอนุสรณ สถานสึนามิ เอามาเปนเบี้ยเลี้ยง สิ่งนี้สะทอนใหเห็นวาการพัฒนาชุมชน จําเปนที่องคกรปกครองสวน ทองถิ่นและชุมชนจะตองตื่นตัวในการสนับสนุนทั้งดานแผนและดานงบประมาณดวย 2) โครงการชุมชนเขมแข็งเตรียมพรอมปองกันภัย เปนโครงการที่ทํากิจกรรมเสริมตอยอดจากการอบรม CBDRM ใหกับชุมชนที่โดดเดนดานการจัดการ ภัยพิบัติ มีกิจกรรมเริ่มจากคัดเลือกชุมชนนํารองมาประชุมชี้แจงโครงการ ทบทวนแผนการจัดการ ความเสี่ยงภัยของชุมชน จัดตั้งศูนยเตรียมพรอมปองกันภัยประจําชุมชน และเพิ่มขีดความสามารถ ใหกับชุมชนในการเตรียมพรอมปองกันภัย สูการบริหารจัดการภัยพิบัติโดยพึ่งพาตนเองอยางยั่งยืน โครงการครั้งนี้ประกอบดวยการดําเนินงาน 2 ระยะคือ ระยะที่ 1 สรางชุมชนนํารองประจําจังหวัด จัดตั้งศูนยเตรียมพรอมปองกันภัยประจําชุมชน จัดการ ฝกซอมแผนปองกันและบรรเทาสาธารณภัยของชุมชน โดยจําลองสถานการณในพื้นที่จริงและให ชุมชนเขามามีสวนรวม รวมทั้งเพิ่มขีดความสามารถใหกับชุมชนในการปองกันภัย โดยสงคนใน ชุมชนเขารับการอบรมมิสเตอรเตือนภัย อปพร.และทีมกูชีพกูภัยประจําตําบล เปนตน ระยะที่ 2 ขยายผลไปยังพื้นที่เสี่ยงภัยอื่นในแตละจังหวัด โดยนําคณะกรรมการชุมชนไปศึกษาดูงาน ชุ ม ชนนํ า ร อ งประจํ า จั ง หวั ด ถั ด มาหน ว ยงานภายจะมานอกตรวจสอบความเข ม แข็ ง ของชุ ม ชน โครงการนี้จะเพิ่มขีดความสามารถ พัฒนาชุมชนใหเปนองคกรหลักในการจัดการภัยพิบัติ ซึ่งจะ นําไปสูการเปนชุมชนเขมแข็งสามารถพึ่งพาตนเองดานการบริหารจัดการภัยระดับชุมชนอยางยั่งยืน
ป พ.ศ.2551 เป น ป ที่ ชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม เข า ร ว มโครงการ ปรั บ ปรุ ง แผนของชุ ม ชน เพิ่ ม ขี ด ความสามารถใหมองภัยและความเสี่ยงทุกดาน โดยคัดเลือกหัวหนาครอบครัว 100 คน จาก 1,984 ครอบครัว มาเขารวมการอบรมและวางแผนเพิ่มเติมตอจาก CBDRM ที่เคยไดรับการอบรมไปแลวให ครอบคลุมภัยอื่นๆ ไดแก การใหความรูเกี่ยวกับภัยยาเสพติด ไฟไหม จราจร สิ่งแวดลอม รวมไปถึง การจัดการขยะและสุนัขจรจัด การจัดการปญหาในชุมชน เชน ปญหาโจรขโมยที่มีบอย ซึ่งทําใหมี คณะตรวจการเพิ่มตอนกลางคืน และยังมีก ารอบรมการบริห าร ไดแ ก การอบรมพัฒนาศักยภาพ บุคคลากรในการใชคอมพิวเตอร อบรมการเขียนโครงการของบประมาณ ชุมชนบานน้ําเค็มใชเวลาถึง 1 ปเต็ม ในการพัฒนาระบบขอมูลและการจัดการความรู แผนการจัดการ ความเสี่ยงภัย การฝกซอมแผนการเผชิญเหตุ การอพยพประชาชน เพื่อเปนชุมชนตนแบบซึ่งไดรับการ ยกยองใหเปนหนึ่งใน 18 ชุมชนเขมแข็ง ที่ไดรับการรับรองจากกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ใหเปนชุมชนนํารองประจําจังหวัดในระยะที่ 1 ตามหลักเกณฑ คือ มีองคกรชุมชนและอาสาสมัครเปน อนุกรรมการฝายตางๆ มีทีมกูชีพกูภัยขององคกรปกครองสวนท องถิ่น รวมทั้งมีเครือขาย ความ รวมมือในการเตรียมพรอมปองกันภัยพิบัติในการแลกเปลี่ยนเรียนรูมีองคกรปกครองสวนทองถิ่นและ องคกรเอกชนสนับสนุน ตลอดจนมีกิจกรรมตอเนื่องและพัฒนาสมาชิกใหมีขีดความสามารถ เปน ชุมชนนํารองในการเรียนรูของชุมชนอื่นๆ ดานการจัดการภัยดวยตนเอง
4.2.3 ประชาสังคมและปจจัยของความสําเร็จในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ จากการดําเนินงานฟนฟูและเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มที่กลาวมาในหัวขอ 4.1 และ 4.2 ไดแสดงใหเห็นถึงความเปนประชาสังคมแบบเบญจภาคีตามแนวคิดของประเวศ วะสี (2538) และ ชัยอนันต สมุทวณิช (2539) ที่กลาววาความเปนประชาสังคม คือ การสนับสนุนกลไกการบริการ ทางสังคมที่ผสานและถักทอกันทั้งแนวดิ่ง ซึ่งหมายถึง โครงสรางอํานาจที่เปนทางการของภาครัฐ และ แนวราบ ซึ่งหมายถึง เครือขาย ทั้งจัดตั้งขึ้นโดยธรรมชาติและจัดตั้งโดยรัฐเขาไปสนับสนุน ดวย ความสมัครใจเพื่อชวยกันจัดการชุมชน ดังนั้นจะเห็นไดวาทั้งภาคชุมชน ภาครัฐและองคกรพัฒนา เอกชน ที่ไดผสานความรวมมือเขาดวยกันทุกขั้นตอนในการเตรียมพรอมรับมือตอภัยพิบัติมีความเปน ประชาสังคมดังนิยามที่กลาวมาในขางตนดัง ปจจัยที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มพลิกจาก ชุมชนไรทุนทางสังคม มาเปนรวมกันคิด รวมกันตัดสินใจ แทบทุกขั้นตอน จนเกิดเปนการจัดการตนเองดังแผนภาพที่ 4.1 นี้ มาจากผูสนับสนุนภาคประชาสังคม คือ องคกรพัฒนาเอกชน ไดแก เครือขายพัฒนาองคกรชุมชน (พอช.) มูลนิธิชุมชนไทยและ เครือขาย แผนชีวิตชุมชนภาคใต ที่ใชกระบวนการมีสวนรวมในการตัดสินใจของชาวบาน ตั้งแตเลือกที่อยูใน วันแรกที่ศูนยพักชั่วคราวบางมวง แบงฝายดําเนินงาน ประชุมประจําวันในศูนยพักชั่วคราวบางมวง
ซึ่งฝกฝนจนคณะทํางานเกิดเปนฐานของกลไกของการจัดการตนเอง จนเกิดการตอยอดการจัดการที่ เขมแข็ง ที่ทําใหเมื่อกลับมายังชุมชนเดิม กลไกดังกลาวก็ยังสามารถดําเนินตอไปไดดวยปจจัยภายใน ซึ่งสิ่งที่สําคัญที่สุด คือ ความมุงมั่นของสมาชิกในชุมชน จากประสบการณตรงในหายนะ ที่ทําให ชุมชนพบแกนนําที่เสียสละและตั้งใจจริง พบพลังภายในชุมชนระหวางการชวยเหลือและฟนฟู และ พบทางออกวาไมมีการจัดการใดดีที่สุดเทาการจัดการตนเองโดยเรียนรูไปพรอมกับลงมือทํา จนศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มสามารถขึ้นรูป สานตอการทํางานใหเดินหนาตอไปได
อบต.และองคกรพัฒนาเอกชน รวมกันสนั บสนุ นงบประมาณ อบรมอปพร.บานนํ้าเค็ม
ศูนยพ ักชั ่วคราวบางมวง เริม่ รวมกลุม เกิดศูน ยประสานงาน ชุมชนบ านนํ้ าเค็ม
ปภ.จังหวัดและอบต. รวมกัน แต งตัง้ อปพร.บานนํ้าเค็ม ชุ มชนพัฒนาศักยภาพของตนเอง ดวยการอบรมและศึกษาเรียนรู การจัดการจากชุมชนอื่นๆ อบต.สมทบงบประมาณในการอบรม พัฒนาขีดความสามารถใหกับทีม เตรียมพรอมปองกันภัย ปภ.ทํ าโครงการชุ มชนเขมแข็งเตรียม พรอมปองกั นภัย ใหเป็ นชุ มชนตนแบบ องคกรพัฒนาเอกชนสนับสนุ นดา น คําปรึกษาและการหาความรูเ พิม่ เติม
ย ายกลับมา ิ่ มตนาการจั ชชุวม งเรชนบ นนํ้ดาการ เค็ม ชาวบานไมม ั ่นใจในระบบเตือน ภัย ที่ภ าครัฐมาตังให ้
จึงสรางความมั ่นใจใน การดํารงชีวิต โดย เตรียมพรอมรับมือภัย พิ บตั ิ ของชุมชนเอง
พัฒนาชุมชน
พอช. มูลนิธชิ ุ มชนและเครื อขาย แผนชีวิตชุมชนภาคใต ชวยกัน จัดตัง้ การรวมกลุมใหชาวบาน
ชาวบานตัง้ สภากาแฟ ซึ่งเป็ นที่ ั หา เรื่องอาชีพและ พูดคุยกันถึงปญ นํ าไปสู การรวมกลุ มกัน และเกิดเงินออมเป็ นตนทุนทํางาน
ช วงเริ่มต นการจัดการ
สึนามิ
ช วงสานต อการจัดการ
ADPC อบรม CBDRM ใหกบั แกนนําชุมชน ต.ค.2547 แตก ็ ยังไมเกิดทีมทํางาน
จากสภากาแฟมาเป็ นศูนย ประสานงานชุมชนบานนํ้าเค็ม ทําหนาทีป่ ระสาน ภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชน อาสาสมัคร และคนทัวไปที ่ เ่ ขามาชวยชุมชน
*หมายเหตุ เสนสีเขี ยว คือ ชุ มชน เสนสีฟา คือ องคกรพัฒ นาเอกชน เสนสีส ม คือ ภาครัฐ
ภาพที่ 4.1 ภาพแสดงการดําเนินงานรวมกันของภาคประชาสังคมในแตละชวงของการดําเนินงาน ซึ่ ง ภาคภู มิ วิ ธ านติ ร วั ฒ น ตั ว แทนจากเครื อ ข า ยความร ว มมื อ ฟ น ฟู ชุ ม ชนชายฝ ง อั น ดามั น ได ใ ห ความเห็นตอการจัดการตนเองดานภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มไววา
“แกนนํา ตองมีวิธีคิดที่ไปขางหนา ไมใชรอ มันเปนแบบนี้เกือบทุกที่ยกเวนแตชุมชนที่มีองคกร พัฒนาเอกชนเขามาสรางความตระหนัก ที่นี่เราถือวาเราแข็งในการเจรจาตอรอง ถาชาวบานแข็งมากก็ ตอรองได เคาก็หามาให ถาชาวบานไมแข็ง คือ ไมทํา อบรมแลวนั่งรอ นี่ไมมีทางไดอะไรเลย แมแต นกหวีด หมูบานอื่นถาพูดเรื่องเตรียมความพรอมนี่ไมไดทําอะไรเลย มาตรา 73 ก็กลาวถึง วาเปน หนาที่ของคน พลเมืองทุกคนที่จะตองใหความสําคัญ ตองชวยในการบรรเทาสาธารณภัย” ในขณะที่ชุมชนบานน้ําเค็มสามารถเดินหนาศูนยประสานงานชุมชนตอไปไดหลังจากยายออกมาจาก ศูนยพักชั่วคราวบางมวง แตหลายชุมชนก็ไมสามารถสานตอการจัดการตนเองไดอยางชุมชนบาน น้ําเค็ม ปรีดา คงแปน ตัวแทนจากมูลนิธิชุมชนไทย ผูที่มีสวนรวมในการสรางกลไกการจัดการตนเอง ของบานน้ําเค็มตั้งแตเริ่มตน ไดใหความเห็นวา “ชุมชนที่ประสบภัยอื่นๆ ไมไดรับการเคี่ยวกรําและวางรากฐานเชนนี้ การสานตอกิจกรรมตางๆจึงไม ยืนยาวเทา การดําเนินงานที่ผานมานั้นเริ่มจาก หาแกนนํา หาอาสาสมัครแกนนําที่ตองมารวมกันทํา ซึ่ง ยาก เรากระตุนใหเคาไดโยงกัน มันโยงกันตั้งแตศูนยบางมวง คนทํางานมีเยอะ ที่รูจักกัน ก็พามาโยง กัน ใหชาวบานมาเรียนรูกัน เริ่มสานกันทีละนิด เราสนับสนุนงบใหเคาดูงานกัน ไดเรียนรู ปญหา และ วิธีแกของเพื่อน มีประเด็นรวม มีกิจกรรมรวม มีแผนงานรวม มีงบรวม Empower ชาวบานมันสําคัญ การมีสวนรวมจากขางในในการจัดการ มันเปนไปตามความรูความเขาใจและการยอมรับรวมกัน เรา ควรทําใหมันเกิดเปนความรูสึกวามันเปนหนาที่ของทุกคน” ชุมชนบานน้ําเค็มเปนเพียงไมกี่ชุมชนที่สามารถสานตอการจัดการตนเองหลังจากไดรับการสนับสนุน จากภายนอกชุมชน ซึ่งเมื่อหาสาเหตุที่ชุมชนไมสามารถสานตอการจัดการตนเองตอไปหลังจากไดรับ การชวยเหลือโดยเปรียบเทียบกรณีโคลนถลมที่อําเภอลับแล จังหวัดอุตรดิตถและกรณีน้ําทวมซ้ําซาก ของพื้นที่ภาคกลางตอนลางในจังหวัดอางทอง ที่แมจะมีทุนทางสังคมที่ชวยเหลือกันในระยะวิกฤติ และระยะฟนฟู แตก็ขาดการเตรียมพรอมรับมือกับปญหาที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เพราะ หลายๆ ชุมชน ยังพึ่งพิงและรอการแกปญหาจากภาครัฐ ขณะที่ในความเปนจริงมีองคกรพัฒนาเอกชนสวนมากทํา หนาที่ในการสงเคราะห มากกวาที่จะสนับสนุนใหชุมชนจัดการตนเอง ซึ่งเปนกระบวนการที่ตอง อาศัยการทํางานเชิงลึกในระยะยาว
4.3 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 4.3.1 การดําเนินงานในกระบวนการ CBDRM ผูวิจัยไดเรียบเรียงการดําเนินงานทั้ง 7 ขั้นตอน ของกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐาน (นิลุบล, 2006) ดังภาพที่ 4.2 ที่ชุมชนบานน้ําเค็มใชเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ นํามาสรางเปนบทเรียน เพื่อถายทอดสูชุมชนอื่นๆ โดยผูวิจัยปรับปรุงแผนภาพกระบวนการไดดังนี้
ภาพที่ 4.2 ขั้นตอนของการจัดการความเสีย่ งจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน เพื่ อ ทํ า ความเข า ใจกั บ การดํ า เนิ น งานที่ เ กิ ด ขึ้ น ในชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม ผู วิ จั ย จะขออธิ บ ายถึ ง การ ดําเนินงานของแตละองคกรซึ่งเปนกลุมตัวอยางในการวิจัย ตามขั้นตอนของ CBDRM ทั้ง 7 ขั้น ดังนี้ ขั้นตอนแรก คือ การเลือกชุมชนและพื้นที่ดําเนินงาน ในภาวะปกติ การเลือกชุมชนและพื้นที่ดําเนินงานกอนหลัง จะพิจารณาตามความรุนแรงที่ชุมชนตอง เผชิญกับความเสี่ยง จํานวนคนที่ไดรับผลประโยชนจากการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ความพรอม ของชุมชนในการมีสวนรวม ความสามารถในการเขาถึงชุมชนและความปลอดภัยของเจาหนาที่ กรณี ของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนเปนฝายเลือกกระบวนการนี้มาใชเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยตนเอง เพราะความกังวลในการเกิดคลื่นยักษสึนามิสรางความเสียหายซ้ํากับชุมชน และความตระหนักใน ความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่อยูในชุมชนของตนเองเปนอยางดี ชุมชนจึงริเริ่มที่จะเขารับการอบรมดวย ตนเอง ตางไปจากชุมชนอื่นๆ ที่เขารวมการอบรมและจัดตั้งตามกระบวนการของภาครัฐ
ขั้นตอนที่ 2 การทํามวลชนสัมพันธ และการสรางความเขาใจกับชุมชน ขั้นตอนนี้เปนการสรางความเขาใจ ไวใจ เชื่อถือ สรางความมั่นใจและความเชื่อมั่นแกชุมชนวา ผูปฏิบัติงานจะเขาไปประสานงานเพื่อประโยชนและความปลอดภัยของชุมชนอยางจริงใจ ความรูสึก และความเชื่อมั่นนี้จะกอใหเกิดความรวมมือ รวมใจการทํางานเปนกลุมที่มีความเหนียวแนน มี ประสิทธิภาพ เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น ขอมูล ขาวสารและความรูตาง ๆ ในกลุม กรณีของชุมชนบานน้ําเค็ม การทํามวลชนสัมพันธเปนกิจกรรมที่ทําตอเนื่องมาตั้งแตหลังประสบภัยที่ ชาวบ า นอยู ที่ ศู น ย พั ก ชั่ ว คราวบางม ว ง ในเวลานั้ น ผู ป ฏิ บั ติ ง านจากองค ก รพั ฒ นาเอกชนได ใ ช กระบวนการมีสวนรวมสรางการจัดการชุมชน (Organization Building) เขามาชวยวางระบบการ จัดการ (Organize) ดวยการแบงฝายจัดหัวหนาโซนเต็นทสําหรับดูแลคนในโซน กลุมดูแลรักษาความ ปลอดภัย จัดกลุมรับของบริจาค กลุมแมครัว/จัดการเรื่องอาหาร กลุมดูแลโกดังและของบริจาค กลุม ประสานขอมูลผูเขาพักอาศัย กลุมประสานกอสรางที่พักชั่วคราว กลุมดูแลน้ําดื่มน้ําใช กลุมอาชีพ กลุมเยาวชน ฯลฯ การรวมตัวกันที่เกิดขึ้นนี้เปนการบมเพาะชาวบานใหเกิดการจัดการตนเอง จากการ มีคณะทํางานและมีกลไกในการดําเนินงานตอเนื่องมาจนเปนศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ที่ ขับเคลื่อนกระบวนการ CBDRM สรางความมั่นคงใหกับชุมชนตอไป องคกรพัฒนาเอกชนที่เคียงขางกับชุมชนมาตั้งแตตนและอยูกับชุมชนระยะยาวนี้ นอกจากจะชวย วางรากฐานการจัดการตนเองใหกับชุมชนแลว ยังสรางความสัมพันธซึ่งเปนทุนทางสังคมแกชาวบาน ชุมชนบานน้ําเค็มอีกดวย การทํางานเชิงลึกที่อยูใกลชิดกับชุมชน ไดทําใหชาวบานที่รวมดําเนินงานมี ความไวใจและความเชื่อมั่น จนเกิดความรวมมือกัน เกิดความคลองตัวในการสื่อสารและเกิดการ แลกเปลี่ยนความคิดเห็น ขอมูล ขาวสารและความรูตาง ๆ ในกลุม ขั้นตอนที่ 3 การจัดองคกรชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ เปนกลไกสําคัญในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน เพราะการจัดตั้ง คณะกรรมการชุมชน เพื่อบริหารจัดการจําเปนที่จะตองสรรหาผูปฏิบัติงานที่สามารถทํางานเปนทีมที่ จะบริหารไดอยางเปนระบบ มีกฎ กติกาในการทํางานและมีการแบงความรับผิดชอบเพื่อบรรลุ วัตถุประสงคและผลสําเร็จรวมกัน องคกรชุมชนเปนสิ่งที่เกิดขึ้นตอเนื่องมาจากการรวมกลุมกันดูแลศูนยพักชั่วคราวบางมวง ชุมชนบาน น้ําเค็มมีคณะจัดการภัยพิบัติสองชุดที่ทํางานประสานกัน คือ คณะกรรมการจัดการภัยพิบัติบานน้ําเค็ม ทีมเตรียมความพรอมปองกันภัยบานน้ําเค็ม ซึ่งมีการทํางานดังที่กลาวไวแลวในหัวขอที่ 4.2.1.3 และ
ยังมีคณะทํางานพี่นองแรงงานขามชาติที่ดูแลกลุมแรงงานชาวพมาซึ่งทํางานและอาศัยอยูในบาน น้ําเค็มเปนจํานวนมากอีกดวย ขั้นตอนที่ 4 การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน และ ขั้นตอนที่ 5 การจัดทําแผนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน ทั้งสองขั้นตอนเปนกิจกรรมที่อยูในการสรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยสึนามิ ขั้นตอนนี้อาศัยความ รวมมืออยางมากจากทั้งชาวบาน องคกรชุมชน องคกรพัฒนาเอกชนและภาครัฐ ระดมกําลัง ระดม สมองกั น รวบรวมข อ มู ล และตรวจสอบความถู ก ต อ งของข อมู ล ร ว มกั น ใน เพื่ อ กํ า หนดแผนงาน กิจกรรมตลอดจนมาตรการตาง ๆ ในการบริหารจัดการ ดังที่กลาวไวแลวในหัวขอที่ 4.2.1.2 ขั้นตอนที่ 6 การเสริมสรางขีดความสามารถใหแกชุมชน การเสริมสรางขีดความสามารถใหกับ อปพร. ซึ่งเปนผูปฏิบัติงานหลัก ประกอบดวยการใหความรู เรื่องภัยพิบัติและสัญญาณเตือนภัยทางธรรมชาติ ศึกษาดูงานเทคนิคการกูภัย การจัดการจราจร การใช วิทยุสื่อสาร การอบรมนักจัดรายการวิทยุ การกูภัยทางทะเล และการจัดทําแผนเตรียมความพรอม สวนแกนนําชุมชนและชาวบานทั่วไปมีการอบรมทําแผนเตรียมความพรอมของแตละซอย มีการสราง ขีดความสามารถโดยการศึกษาดูงาน รณรงคใหมีอุปกรณชวยชีวิตขั้นพื้นฐานในครัวเรือน พัฒนา หลั ก สู ต รการสอนในโรงเรี ย น ประชุ ม สรุ ป รวบรวมประสบการณ ก ารเตื อ นภั ย ทางธรรมชาติ นอกจากนั้นชาวบานทั่วไปยังไดรับการพัฒนาขีดความสามารถดวยกิจกรรมโรงเรียนชาวบาน ในการ แลกเปลี่ยนความรู ทําความรูจักโครงการและองคกรจํานวนมากที่มีอยูในชุมชน ขยับขึ้นมาจากเดิมที่มี การพัฒนาศักยภาพเฉพาะแกนนํา เพื่อใหชาวบานทั่วไปเขาใจปญหาและวิเคราะหเชิงโครงสรางได โดยเขาใจระบบ นโยบายและผลกระทบ วาในการแกปญหาตองไปเผชิญที่ใคร ใหชาวบานสามารถ จัดการปญหาระยะยาว ดวยการติดตั้งความรูทางปญญา สรางความมั่นใจและภูมิใจในสิ่งที่ทํา ขั้นตอนที่ 7 การติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข เปนการติดตามความกา วหน าและประเมินผลการดํา เนินงานทั้ ง หมดว าบรรลุผลสํ า เร็ จ หรือตอง ปรับแกไขสิ่งใดบาง คณะกรรมการเตรียมความพรอมฯ ของชุมชนเปนผูที่มีบทบาทในการสะทอน บทเรียนที่พบในการดําเนินงาน ผานการประชุมติดตามผลและการทําเอกสารรายงานกิจกรรม ซึ่งยัง อยูในขั้นตอนที่ตองติดตามผลและศึกษาเพิ่มเติมตอไป
4.3.2 การลดความเปราะบางจากภัยพิบัติตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน ในการขยายบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม เพื่อเปนบทเรียนสําหรับพัฒนาการดําเนินงานสําหรับ ชุมชนอื่น ๆ ผูวิจัยไดสรางกรอบการดําเนินงานการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนแสดงองคประกอบของการ ดําเนินงานเปนแนวทางสําหรับนําไปปรับใชไดดังแผนภาพนี้
ความเปราะบาง
ทางกายภาพ • ความเสียหาย • แนวโนม • ฤดูกาล ความเปราะบาง ทางสังคม ปญหาที่พบในการดําเนินงาน
ตนทุนใน การดํารงชีวิต
โครงสรางและกระบวนการ วิธีการ ที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง ดําเนินชีวิต
• การรวมกลุม • การจัดการความ ความรู ทักษะ ทุนทางสังคม เสี่ยงจากภัยพิบัติ งบประมาณ แนวกันภัยตาม โดยมีชมุ ชนเปนฐาน ธรรมชาติ • การพัฒนาขีด ความสามารถ เสนทางอพยพ
กระบวนการมีสว นรวม
บริบทของความเสี่ยงและ ความเปราะบางของชุมชน
ผลที่ชุมชนไดรับ
ความเปราะบาง ในการดําเนิน ชีวิตลดลง
ภาพที่ 4.3 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน สําหรับชุมชนอื่นๆ ที่ตองการจะเริ่มเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ การดําเนินงานขั้นแรกควรเริ่มจาก การศึกษาถึงบริบทของความเสี่ยงและความเปราะบางชุมชนเองกอน จากนั้นจึงศึกษาตนทุนในการ ดํารงชีวิตของชุมชน เพื่อนําไปสรางกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงและดําเนินชีวิต สําหรับ ลดความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชน ซึ่งจะยกตัวอยางดังตอไปนี้ 4.3.2.1 บริบทของความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชน ความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชนเปนองคประกอบแรกที่ควรศึกษาเพื่อวางแผนการดําเนินงาน สําหรับชุมชนบานน้ําเค็ม ความเปราะบางทางกายภาพของชุมชน คือ ชุมชนตั้งอยูในพื้นที่เสี่ยงภัยจาก คลื่นสึนามิ ลักษณะทางภูมิศาสตรของชุมชนเปนที่ราบชายฝงติดทะเล ซึ่งไมมีแนวปาใดๆ กั้น รวมทั้ง สภาพพื้นที่มีเสนทางเขาออกไดทางเดียว นอกจากนั้นบริเวณที่ชุมชนหนาแนนขนานไปกับชายฝง และมีถนนหลักเพียงเสนเดียวตัดผานขนานไปกับชายฝง และขุมเหมืองซึ่งอยูกลางชุมชน ซึ่งเปน ขอจํากัดที่ทําใหการอพยพเปนไปไดอยางยากลําบาก
สวนความเปราะบางทางสังคมของชุมชน คือ ดานทุนทางสังคม กอนเหตุการณสึนามิความรวมมือใน การดําเนินงานรวมกันของชุมชนยังมีอยูต่ํา (ทุนทางสังคมนอย) ดานความเปนอยูขั้นพื้นฐาน ชาวบาน สวนใหญมีฐานะยากจน ดานการฟนคืนวิถีชีวิต คลื่นไดสึนามิสรางความเสียหายตออุปกรณในการทํา อาชีพ ทําใหชาวบานสูญเสียเครื่องมือที่จะสรางรายได สําหรับนํามาฟนฟูความเปนอยูของตนเอง ดานการปกปองตนเอง หลังจากเกิดเหตุแลวชวงแรกชาวบานยังขาดความรูเกี่ยวกับภัยพิบัติ การ เตรียมพรอมรับมือและปองกันตนเอง และดานการปกปองทางสังคม ที่ชวงแรกชุมชนยังไมมีแผน หรือขอตกลงสําหรับเตรียมพรอมรับมือเหตุการณที่ไมคาดคิดอยางสึนามิ 4.3.2.2 ตนทุนในการดํารงชีวิตของชุมชน การเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนขั้นถัดมา หลังจากที่ผูปฏิบัติงานไดศึกษาความเสี่ยงและ ความเปราะบางของชุมชนแลว ผูปฏิบัติงานควรศึกษาตนทุนในการดํารงชีวิตที่มีอยูในชุมชน เพื่อหา จุดแข็งและจุดออนที่จะเปนอุปสรรคในการดําเนินงาน สําหรับประเมินและวางแผนเปลี่ยนแปลงการ ดําเนินชีวิตแกคนในชุมชน ตัวอยางของตนทุนในการดํารงชีวิตที่ชุมชนบานน้ําเค็มใชในการลดความ เสี่ยงและความเปราะบางของชุมชนเพื่อเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัตินั้นเปนดังนี้ ทุนมนุษย (Human capital) ชุมชนบานน้ําเค็มมีการเสริมสรางขีดความสามารถใหแกอาสาสมัครที่ทํา หนาที่หลักในการจัดการ คือ ใหความรูเรื่องภัยพิบัติและสัญญาณเตือนภัยทางธรรมชาติ การรับมือ โดยจัดการอบรม ศึกษาดูงานดานเทคนิคการกูภัย ฝกอบรมการจัดการจราจร ฝกอบรมการใชวิทยุ สื่อสาร ฝกอบรมนักจัดรายการวิทยุ ฝกอบรมการกูภัยทางทะเล สวนแกนนําชุมชน มีการจัดทําแผน เตรียมความพรอม ฝกอบรมการทําแผนเตรียมความพรอมสําหรับแกนนําซอย สรางขีดความสามารถ โดยการศึกษาดูงาน ประชุมสรุปและแลกเปลี่ยนเรียนรู จัดรวบรวมประสบการณการเตือนภัยทาง ธรรมชาติ สวนเด็กและเยาวชนก็มีการพัฒนาหลักสูตรการสอนในโรงเรียนใหความรูเกี่ยวกับภัยพิบัติ ดวยเชนกัน สําหรับชาวบานทั่วไป รวมถึงกลุม เปราะบาง สตรี ชายขอบ มีการสนับสนุนความรูทาง วิชาการเกี่ยวกับวิธีสังเกตภัยตางๆ ใหเรียนรูภัยในพื้นที่ นอกจากนั้นยังมีการทําโรงเรียนชาวบาน ขยับ ขึ้นมาดังที่กลาวไวแลวในหัวขอที่ 4.1 ทุนธรรมชาติ (Natural capital) ของชุมชนบานน้ําเค็ม คือ ทะเลและปาชายเลน ซึ่งเปนทั้งพื้นที่ทํากิน และแนวปองกันภัย ในการจัดการทุนทางธรรมชาติ ชุมชนบานน้ําเค็มไดตั้งกลุมอนุรักษสิ่งแวดลอม ทํากิจกรรมปลูกและดูแลปาชายเลนไวเปนแนวกันคลื่นและเปนแหลงทรัพยากรชายฝงที่มีระบบ นิเวศนที่สมบูรณ
ทุนทางการเงิน (Financial capital) ปจจุบันงบประมาณที่จะใชในชวงสานตอการจัดการภัยพิบัติของ ชุมชน อยูที่การฝกซอมอพยพของชุมชน เบี้ยเลี้ยงของอปพร. และคาน้ํา คาไฟของศูนยอปพร.ใน ชุมชนที่องคการบริหารสวนตําบลสนับสนุนให ซึ่งในอนาคตหากเกิดเหตุภัยพิบัติขึ้น ทางจังหวัดก็มี งบทดรองราชการ เพื่อชวยเหลือผูประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2546 และที่แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 เปนจํานวนเงิน 50 ลานบาท ที่เบิกจายโดยอํานาจผูวาราชการจังหวัด ดานความตองการ ชุมชนยังตองการงบประมาณในการพัฒนาขีดความสามารถของอาสาสมัครโดยเฉพาะการอบรมการกู ชี พ กู ภั ย ทางทะเล เนื่ อ งจากอาชี พ หลั ก ของชาวบ า นคื อ ชาวประมง การกู ชี พ กู ภั ย ทางทะเลจึ ง มี ความสําคัญกับวิถีของชุมน ทําใหตองการอุปกรณที่ เกี่ยวของ เชน ชูชีพ เรือ และเสื้อสะทอนแสงดวย ทุนกายภาพ (Physical capital) ในการอพยพหากเกิดภัย ถนนซึ่งเปนเสนทางหลักยังเปนขอจํากัดของ ชุมชน เนื่องจากชุมชนมีลักษณะของเสนทางที่เขาออกไดทางเดียว การตัดถนนเพิ่มเสนทางเขาออก ชุมชนตองไดรับการดําเนินงานตอไป ดานการเตรียมความพรอมนั้นศูนยอปพร.ของชุมชนมี อุปกรณ เครื่องมือที่ใชในการกูชีพ กูภัยพรอมอยูในระดับหนึ่ง แตเนื่องจากงบประมาณยังไมเพียงพอ ทําให การจัดซื้อจําเปนตองทําแบบคอยเปนคอยไป ทุนทางสังคม (Social capital) จากความเชื่อใจ ความไววางใจ เปนสิ่งที่ชวยใหการสื่อสารเปนไปได อยางราบรื่น ทุนทางสังคมดานความชวยเหลือที่มาจากความสัมพันธที่เกิดขึ้นในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติของชุมชนน้ําเค็มนั้น มีการเชื่อมโยงความสัมพันธทั้งแนวดิ่งและแนวราบในการประสาน ความรวมมือตางๆ ซึ่งแบงได 3 ระดับ โดยปรับปรุงแผนภาพจาก Golam (2006) ไดดังนี้
ความสัมพันธ ระหวางคนภายในชุมชน
ความสัมพันธ ระหวางองคกรและชุมชนอื่นๆ
ความสัมพันธระหวางชุมชนกับหนวยงานภายนอก ทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจ องคกรพัฒนาเอกชน
ปภ. NGOs
ภาค ธุรกิจ
อาสา สมัคร
NGOs ภาค ธุรกิจ
ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว
อปท.
อบต. ทุนทางสังคมเชือ่ มโยง ทุนทางสังคมยึดโยง
ภาพที่ 4.4 ความสัมพันธของทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม
เริ่มจากทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว จากการรวมกลุมกันของคนในชุมชน เพื่อรวมกันจัดการกับปญหา ที่มาจากผลกระทบของภัยพิบัติ โดยมีองคกรพัฒนาเอกชนเปนพี่เลี้ยงที่จัดกระบวนการใหคนใน ชุมชนประชุมอยางตอเนื่อง การสื่อสารเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันโดยเทาเทียม ความสัมพันธ แนวราบนี้ทําใหความรวมมือกันเพื่อจัดการตนเองจึงเกิดขึ้น เพราะคนในชุมชนมองเห็นจุดรวมกัน กระบวนการมีสวนรวมตางๆ จึงเปนไปไดอยางราบรื่น เพราะมีความไววางใจเปนตัวหลอลื่น ในขณะเดียวกันทุนทางสังคมเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) ซึ่งเปนความสัมพันธระหวาง องคกรกับองคกรและระหวางองคกรกับชุมชน จากทั้งองคกรพัฒนาเอกชน กลุมธุรกิจในภาคเอกชน และชุมชนอื่นๆ จากการใหความชวยเหลือและการแลกเปลี่ยนเรียนรู ก็ชวยผลักดันใหคนในชุมชน เกิดความเชื่อมั่นที่จะดําเนินงานตอไปไดดวยตนเอง จนพัฒนาไปสูการสานความสัมพันธระหวาง ชุมชนที่ประสบภัยเชนเดียวกัน จนเกิดเปนเครือขายชุมชนผูประสบภัยสึนามิได ทุนทางสังคมยึดโยง (Linking Social Capital) ในชวงแรกมิติของความสัมพันธระหวางชุมชนกับ ภาครัฐและนานาประเทศที่เขามาใหความชวยเหลือ เปนความสัมพันธแนวดิ่งแบบสังคมสงเคราะหที่ ผูรับเปนฝายรอรับความชวยเหลือตามโครงสรางของสวัสดิการและสิทธิของพลเมือง ตอมาเมื่อชุมชน ผานเขาสูชวงพัฒนา ความสัมพันธระหวางชุมชนกับภาครัฐก็พัฒนาจากผูรับความชวยเหลือ กาว ขึ้นมาเปนผูที่มีสวนรวมในการกําหนดแนวทางในการจัดการกับปญหา เพราะชุมชนไดจัดตั้งองคกร ชุมชน ไดแก ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มและเครือขายชุมชนผูประสบภัยที่จะสรางอํานาจใน การตอรองและโยงความชวยเหลือเขามาสูการจัดการตนเอง ทั้งดานงบประมาณและอํานาจในการ จัดการจากภาครัฐ เชน ในการประสานงบประมาณจากองคการบริหารสวนตําบล มาสนับสนุนการทํา แผนและการอบรม อปพร. จนเกิดเปนศูนยอปพร.บานน้ําเค็ม เปนตน เพื่อแสดงถึงสิ่งที่ใชในการดําเนินงานของทุนแตละประเภทที่กลาวไปในขางตน ผูวิจัยไดสรุปทุนที่ใช ในการดําเนินงานเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติออกมาไดดังตารางที่ 4.1 ซึ่งจะเห็นไดวาชุมชนบาน น้ําเค็มใชตนทุนในการดําเนินงานทั้ง 5 ประเภทในการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ ไดแก - ทุนมนุษย ซึ่งเปนผูดําเนินงานหลักการขับเคลื่อนกระบวนการ - ทุนธรรมชาติ ที่ทําหนาที่ทั้งในการหาเลี้ยงชีพและปองกันภัยตามธรรมชาติ - ทุนทางการเงิน ที่ใชในการพัฒนาทุนทางกายภาพและสรางขีดความสามารถแกทุนมนุษย - ทุนทางกายภาพที่ใชในการสรางความลดความเสี่ยงในการดํารงชีวิต - ทุนทางสังคม ซึ่งเปนตาขายทางสังคมดานความชวยเหลือในอนาคตหากเกิดภัยพิบัติขึ้นอีก
ตารางที่ 4.1 ตนทุนในการดํารงชีวิตสําหรับเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานเค็ม ทุนมนุษย ความรู ความ เขาใจ ทักษะ ใน การจัดการภัยของ อาสาสมัคร ความเปนผูนํา ของแกนนํา ชุมชน
การพัฒนาขีด ความสามารถ ของชาวบาน
ทุนธรรมชาติ ทรัพยากร ชายฝง
ปาชายเลน และ ปาชายหาด (แนวกันภัย ตาม ธรรมชาติ)
ทุนทางการเงิน ทุนกายภาพ งบประมาณ จาก องคการ บริหารสวน ตําบล
งบสนับสนุน จากองคกร พัฒนาเอกชน
ถนนและ เสนทาง อพยพ
อุปกรณ กูชีพ กูภัย ของ อปพร.
ทุนทางสังคม ทุนทางสังคม ภายในชุมชน
ทุนทางสังคมจาก ชุมชนรอบขางและ องคกรพัฒนาเอกชน ในพื้นที่
ทุนทางสังคมระหวาง ชุมชนกับภาครัฐ
4.3.2.3 กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงของชุมชน จุดเริ่มตนกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงชุมชนบานน้ําเค็ม คือ ความเสี่ยงตอภัยพิบัติ ซึ่ง เปนความเปราะบางที่ทําใหชาวบานรูสึกไมมั่นคงในการดํารงชีวิตและการทํามาหากิน ซึ่งตองพึ่งพา ตนทุนตางๆในการดํารงชีวิต ซึ่งชุมชนเลือกกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานมาลดความเปราะบางมาปรับปรุงวิธีดําเนินชีวิตใหมีความมั่นคงและปลอดภัยเพิ่มขึ้น สําหรับชุมชนที่ตองการสรางกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง ผูปฏิบัติงานที่ตองการให กระบวนการ CBDRM สามารถสานตอการดําเนินงานตอไปดวยชุมชนเองหลังจากผานการอบรม ผูปฏิบัติงานจะสรางกระบวนการที่คูขนานไปดวยกัน คือ การสรางการจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) ซึ่งชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการวางรากฐานไวตั้งแตอยูที่ศูนยพักชั่วคราวบางมวง เมื่อมี การอบรม CBDRM ตอยอดจากการจัดการที่เขมแข็งนี้แลว การดําเนินงานตางๆจึงขับเคลื่อนตอไปได อยางเปนระบบ จากนั้นจึงสรางขีดความสามารถ (Building Capacity) ทั้งเทคนิคในการจัดการภัย พิบัติและความรูทางวิชาการดานอื่นๆ ตอไปเปนกระบวนการคูขนานกันดังภาพที่ 4.5
การดําเนินงาน โดยองคกรพัฒนาเอกชน การสรางการจัด การชุมชน (Organization Building )
จัดการ ศูนยอพยพ ฯ
ฟนฟูอาชีพ ยกระดับ ความคิด ออมทรัพย ดานเศรษฐกิจสังคม การเมือง
การจั ดการความเสี่ยงจากภัยพิ บัติ โดยมีชุมชนเปนฐาน (CBDRM)
โดยองคกรชุมชน, ภาครัฐ , องคกรพัฒนาเอกชน การสรางความสามารถ (Capacity building) ดานการจัดการภัยพิบตั ิ
การตั้งทีม อปพร.
ความรูดาน ภัยพิบัติ และการรับมือ
เทคนิค การกูภัย
ชวงเวลา
ภาพที่ 4.5 กระบวนการคูขนานและผูที่มสี วนรวมสนับสนุนการทํา CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม การรวมกลุมและการดําเนินงานที่กลาวมาในขางตนเปนฐานของการจัดการ (Organize) ที่ทําใหเกิด กลไกและคณะทํางานของชุมชน นอกจากนั้นยังมีเงินสะสมที่ไดมาจากการบริจาคและการออมของ ธนาคารชุมชนตั้งแตอยูศูนยฯ บางมวง ที่ชวยในการเริ่มตนและพัฒนาขีดความสามารถดวยการศึกษา หาความรู ดูงานตอไปได ดังนั้นในการเริ่มตนกระบวนการผูปฏิบัติงาน ควรใหความสําคัญกับการ วางรากฐานของการจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) ซึ่งขับเคลื่อนใหชุมชนสามารถ จัดการตนเองตอไดกอน จากนั้นจึงใหความรูและสงเสริมการดําเนินงานดานตางๆ ตอไป
4.3.3 ปจจัยในการจัดการตนเองตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน ชุมชนบานน้ําเค็มมีการจัดการตนเองที่นาสนใจ ในการศึกษาปจจัยที่ทําใหชุมชนสามารถริเริ่มและ สานตอการดําเนินงานดวยการพึ่งพาตนเองเปนหลักนั้น ผูวิจัยไดพิจารณาปจจัยในการจัดการตนเอง ของชุมชนบานน้ําเค็มตามแนวคิดของ Seixas et al. (2008) ตอการดําเนินงานแตละชวงดังนี้ 4.3.3.1 ชวงริเริ่มการดําเนินงาน ชุมชนริเริ่มการจัดการตนเองหลังจากพบกับจุดเปลี่ยนในเหตุการณสึนามิซึ่งสรางความเสียหายอยาง หนักตอชีวิตและทรัพยสินแกชุมชน เหตุการณนั้นไดปรับเปลี่ยนกระบวนทัศนดานความเสี่ยงภัยใน ชุมชนที่อาศัยอยู ในขณะเดียวกันก็มีองคกรพัฒนาเอกชนมาชวยเปนพี่เลี้ยงที่ผลักดันใหคนในชุมชน เกิดกระบวนการสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกัน จนเกิดความชัดเจนในวิสัยทัศน มองเห็นความ สอดคลองของทั้งจุดมุงหมายสวนตนและจุดมุงหมายของสวนรวม นอกจากนั้นยังมีทุนทางสังคมดาน ความไวใจ ซึ่งเปนเครื่องมือในการรวมมือกันทําแผนเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ
4.3.3.2 ชวงสานตอการดําเนินงาน ปจจัยที่กระตุนใหเกิดการสานตอการจัดการทั้ง 6 ประการ คือ • ความรวมมือและความรับผิดชอบรวมกันของคนในชุมชน การพูดคุย แลกเปลี่ยนประสบการณ การออกความคิดเห็น จนสมาชิกในชุมชนมองเห็นประโยชน รวมกันตั้งแตพักอยูที่ศูนยพักชั่วคราวบางมวง ทําใหชาวบานมีการรวมกลุมกัน รวมกันคิด รวมกัน ตัดสินใจ จนเกิดแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ ที่ทุกคนในชุมชนรวมกันปฏิบัติ • ทุน และทรัพยากรอื่นๆ การใชทุนและทรัพยากรตางๆ เพื่อเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม สวนใหญจะ ใชไปกับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย ในการสรางขีดความสามารถจากการศึกษา อบรม ดูงาน ทุนทาง การเงินนั้นเปนสิ่งจําเปนในการเริ่มตนโครงการ ชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการสนับสนุนเงินทุนจาก หลายๆ แหลง ทั้งภาครัฐและองคกรพัฒนาเอกชน ตั้งแตชวงฟนฟูชุมชนในการฟนคืนคุณภาพชีวิตขั้น พื้นฐานในระยะแรก กระทั่งสานตอการดําเนินงานในระยะตอมาดวยการสรางความมั่นคงในการ ดํ า รงชี วิ ต ภายในชุ ม ชนในการบริ ห ารจั ด การศู น ย ป ระสานงานชุ ม ชนซึ่ ง ทํ า หน า ที่ บ ริ ห ารการ ดําเนินงานและการสรางทีม อปพร. ซึ่งเปนการนําทุนทางการเงินมาสรางทุนมนุษย • การพัฒนาศักยภาพของชุมชนดวยความรู การเรียนรูของชุมชนบานน้ําเค็มประกอบดวยกระบวนการสองทางคือ การนําเขาความรูจากภายนอก เขามาสูชุมชน การนําบทเรียนที่พบจากการดําเนินงานยอนกลับมาทบทวนและปรับตัว การนําความรูจากภายนอกเขามาสูชุมชนนั้นมาจากการอบรมความรู สรางทักษะตางๆ และการศึกษาดู งานจากตางชุมชน โดยการมี “เครือขายการเรียนรู” อยางเครือขายผูประสบภัยสึนามิเปนปจจัยที่ทําให เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรูความความสําเร็จและขอผิดพลาดตางๆ ระหวางชุมชน ในขณะเดียวกัน ชุมชนก็มีการเรียนรูโดยนําบทเรียนที่พบจากการดําเนินงานยอนกลับมาทบทวนและปรับตัว ตั้งแต ตอนจัดการศูนยพักชั่วคราวบางมวงที่องคกรพัฒนาเอกชนไดการวางรากฐานไวแลว • ชาวบานและผูน ําที่เขมแข็ง การดําเนินงานที่จะประสบความสําเร็จได ตองมีทั้งความรวมมือจากทุกคนในชุมชนและมีผูนําซึ่งเปน แกนหลัก ในการกําหนดแนวทางการดําเนินงาน ผูนําของชุมชนบานน้าํ เค็มนั้นมีลักษณะสําคัญที่ชวย ใหการดําเนินงานประสบความสําเร็จ คือ - มีความเปนผูนาํ ในการเรียนรู - มีความสามารถในการหาวิธีดึงทรัพยากร ดึงคน มาอุดชองวางในการดําเนินงาน - มีความสามารถในการสื่อสารเชิงบวกและมีวิสัยทัศนในการมองปญหาที่ครอบคลุม - มีความสามารถในการสานความสัมพันธ สามารถในการจัดการความขัดแยง สามารถในการทํางาน เขากับคนหลายๆกลุมและปรับตัวตอสถานการณตางๆไดดี - สามารถสรางเครือขายของสมาชิกทั้งภายในและภายนอกชุมชน
• ภาคีที่รวมสนับสนุนการดําเนินงาน การฟนฟูชุมชนหลังประสบภัยเปนจุดเริ่มตนของการเกิดภาคีที่รวมสนับสนุนการดําเนินงานของ ชุมชน ชุมชนบานน้ําเค็มนั้นมีภาคีที่เปนทางการ คือ หนวยงานจากภาครัฐ เชน องคการบริหารสวน ตําบล สํานักงานปองกันและบรรเทาสาธารณภัยประจําจังหวัดพังงา มีเครือขายที่ไมเปนทางการ อยาง ชุมชนขางเคียงในเครือขายผูประสบภัยสึนามิที่มีการแลกเปลี่ยน ขอมูลขาวสาร ความรู รวมถึง บทเรียนจากความสําเร็จและความผิดพลาดของกันและกัน มีองคกรพัฒนาเอกชนตางๆ ที่ใหคําปรึกษา และให ค วามช ว ยเหลื อ ต า งๆ ความสั ม พั น ธ เ หล า นี้ ก อ ให เ กิ ด ภาคี ที่ เ ป น กํ า ลั ง ในการพั ฒ นาการ ดําเนินงานและเปนกําลังสําหรับเตรียมพรอมที่จะชวยเหลือกันหากเกิดภัยพิบัติขึ้นในอนาคต • สิ่งที่กระตุนเศรษฐกิจชุมชน “เศรษฐกิจของชุมชน” เปนสิ่งที่ชวยกระตุนหรือชักนําใหคนในชุมชนทํากิจกรรมตางๆ ตอไปไดใน ระยะยาว การที่ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มเปนตัวกลางที่เกาะเกี่ยวธนาคารชุมชน กลุมอาชีพ ในชุ ม ชนและที ม เตรี ย มพร อ มรั บ มื อ กั บ ภั ย พิ บั ติ ข องชุ ม ชน ได ดึ ง ให ค นในชุ ม ชนรวมตั ว กั น นอกจากนั้นการดําเนินงานที่มาจากกลุมคนที่เขาใจในวิถีการทํามาหากินของคนในชุมชน ยังเปน ปจจัยที่ทําใหแผนการดําเนินงานสอดคลองกับการดํารงชีวิตของคนในชุมชน การเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติจึงเกิดขึ้นไดในทางปฏิบัติ เพราะการทํามาหากินเปนสิ่งจําเปนตอการตอบสนองความตองการ พื้นฐานในชีวิตและเปนชองทางที่จะชักนําใหคุณภาพชีวิตของสมาชิกในชุมชนดีขึ้น
4.3.4 ภาพรวมของบทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้าํ เค็ม ดานกระบวนการตัดสินใจและความสวนมือ ปจจัยหลักที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มประสบความสําเร็จ ในการเตรีย มพรอมรับมือภั ยพิบัติ คือ กระบวนการมีสวนร วม ที่ชุมชนใหความสําคัญตั้งแตการ รวบรวมขอมูลบริบทของความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชน การเลือกวิธีหรือกระบวนการที่จะ นํามาใชสรางความปลอดภัยใหกับชุมชนรวมกัน ไปจนถึงการสะทอนบทเรียนที่ชุมชนไดทําลงไป สวนดานทรัพยากร ชุมชนบานน้ําเค็มไดใชตนทุนในการดํารงชีวิตทั้ง 5 ประการ ที่มีอยูในชุมชน ไดแก ทุนมนุษย ทุนธรรมชาติ ทุนทางการเงิน ทุนทางกายภาพ และทุนทางสังคม ในการฟนฟูและ พัฒนาชุมชน โดยใหความสําคัญกับการสรางการจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) จาก การรวมกลุมและสรางกลไกในการดําเนินงาน ควบคูไปกับการสรางขีดความสามารถ (Building Capacity) ทั้งดานเทคนิคในการจัดการภัยพิบัติและความรูทางวิชาการดานตางๆ
4.4 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน จากการศึกษาเอกสารและสัมภาษณผูเชี่ยวชาญ ผูวิจัยพบวาปญหาที่พบในการดําเนินงานสามารถแบง ไดเปนปญหาที่มาจากภายในชุมชนและจากภายนอกชุมชนในแตละชวงดังนี้
4.4.1 ปญหาจากภายในชุมชน ปญหาที่พบในกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ศูนยประสานงาน ชุมชนบานน้ําเค็ม และศูนย อปพร. บานน้ําเค็ม รวมกันเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ มีรายละเอียดดังนี้ 4.4.1.1 ปญหาที่พบในชวงเริ่มตนการจัดการ 1) ปญหาความตระหนักในการจัดการตนเอง หลังประสบภัย ชวงแรกชาวบานไมไดใหความสําคัญกับการจัดการภัยพิบัติเปนลําดับตนๆ ของการ ดําเนินชีวิต นอกจากความประมาทและความคิดที่จะรอความชวยเหลือจากภาครัฐแลว ยังมีอีกเหตุผล อีก ส วน คือ ชวงแรกๆ ชาวบานหว งเรื่องการไปรับของบริจาค และยั งตองทํ างานหาเงินมาเลี้ ย ง ครอบครัวฟนฟูความเปนอยู ซึ่งโดยทั่วไปภัยพิบัตินั้นไมไดเกิดขึ้นบอยๆ เราจึงออนประสบการณและ ใหความสําคัญกับการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัตินอยมาก ไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานชุมชน บาน้ําเค็มไดสะทอนความคิดของชาวบานในพื้นที่เสี่ยงภัยอยางบานน้ําเค็มตอการเตรียมพรอมรับมือ กับภัยพิบัติวา “แรกๆพอพูดถึงวาทําไมตองซอมตองเตรียมการ ชาวบานเคาคิดวา เดี๋ยวราชการก็วา เดี๋ยวขาวทีวีก็ ออกเองแหละ ใครๆ ก็วิ่งกันเปนแหละไมตองบอก” แนวทางในการแกไข คือ สรางความเขาใจในการจัดการตนเองและแกปญหาตางๆไปพรอมๆกัน สื่อสารเรื่องภัยพิบัติอยางตอเนื่อง พรอมกับกระตุนใหชาวบาน คอยๆ เปลี่ยนความคิด จากเดิมที่ คาดหวังและรอคอยความชวยเหลือจากการบริจาคที่ผูอื่นหยิบยื่นให มาเปนนายของตัวเอง มองเห็น ประโยชน ใ นการลงมื อ ทํ า เอง ควบคู กั บ การศึ ก ษาดู ง าน แลกเปลี่ ย นประสบการณ ป ญ หาและ ความสําเร็จจากชาวบานในชุมชนตางๆ ซึ่งมีพื้นฐาน อาชีพและความเปนอยูที่คลายกัน เปนบทเรียนที่ กระตุนใหชาวบานเชื่อมั่นวาตนเองสามารถจัดการตนเองไดเหมือนกับชุมชนอื่นๆ ในขณะเดียวกัน การมีศูนยประสานงานชุมชนที่เปนแกนกลางในการประสานการฟนฟูสภาพความเปนอยูของชุมชน ไปทีละขั้น ก็ชวยใหชาวบานน้ําเค็มมีการรวมกลุม ซึ่งสิ่งตางๆที่กลาวมาในขางตนนี้เกิดขึ้นไดจากการ สนับสนุนขององคกรพัฒนาเอกชนที่ทํางานเชิงลึกและทํางานระยะยาวกับชุมชน 2) ปญหาความเชื่อถือในการดําเนินงานกันเองของคนในชุมชน ในชวงแรก เมื่อแกนนําชาวบานไดอาสาสมัครที่จะทําเรื่องเตรียมพรอมปองกันภัยอยางไมเปนทางการ เพื่อการวางแผนการจัดการเรื่องการจราจร การจัดเสนทางอพยพนั้น ชาวบานก็เห็นวาอาสาสมัครก็ เปนชาวบานเทากัน จึงไมใหความเชื่อถือ เห็นวาอาสาสมัครไมมีสิทธิ์มาจัดการเรื่องรถ จัดการเรื่อง เสนทาง ทั้งๆที่มีแผนแลว แตการปฏิบัติงานที่เปนรูปธรรมก็ยังไมเกิดขึ้น
แนวทางในการแกไข คือ สรางความเชื่อถือใหกับชาวบาน โดยชุมชนบานน้ําเค็มอาศัยการผสานอํานาจ จากภาครั ฐ ให ส มาชิ ก ในชุ ม ชนร ว มเป น อาสาสมั ค รป อ งกั น ภั ย ฝ า ยพลเรื อ น (อปพร.) อั น เป น สัญลักษณของอํานาจหนาที่ในการจัดการภัยพิบัติอยางเปนทางการที่ทําใหชาวบานไววางใจ ไมตรี จง ไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ไดกลาวถึงวิธีสะสมความเชื่อมั่นนี้วา “อปพร. เปนการสรางความเชื่อถือ โดยผสานอํานาจจากภาครัฐ หลังจากอบรม แลวมันมีเครื่องแบบที่เปน ทางการ พอไดอบรมเสนอแผนที่เปนเวทีสาธารณะในเวทีประชาคมหมูบาน ลงไปทําความเขาใจแลวก็ ซอมแผน ชาวบานก็มีความเชื่อมั่นมากขึ้น เวลาเคากดสัญญาณผิดเราจัดการใหเคาได คือเรื่องการชดเชย จริงๆมันสะสมนะ เราสะสมความเชื่อถือไปจากเรื่องอื่นๆกอน สะสมไปเรื่อยๆ วันซอมแผนเราทําใหเคา เห็นไดจริง หรือ ถามีขาวแผนดินไหว 7.2 ริกเตอร เรามีการประเมินกันในทีม แลวเห็นวาไมตองวิ่ง หรือ ควรอพยพ เราคอยใหอพยพ มันก็สะสมเหมือนนักมวยสะสมแตม จริงๆมันเปนเรื่องยาก การจะทําใหคน เชื่อมั่น มันตองทําใหเห็นวาพรอมยังไง” 3) ปญหาความไมมั่นใจในการดําเนินงาน ผูปฏิบัติงานขององคกรชุมชนกังวลเรื่องการดําเนินงานขามขั้นหรือทับซอนกับระเบียบของทาง ราชการ ในทางปฏิบัติ ศูนย อปพร.ของชุมชนบานน้ําเค็มมีการจัดระบบการบริหารงานตนเองโดยคน ในชุมชน แตในเชิงระเบียบราชการ ศูนย อปพร.ที่เปนทางการ ยังมีไดเพียงระดับตําบลเทานั้น ไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มไดกลาวถึงปญหานี้วา “วิ่งน้ําเกรงขอนนี่ หมายถึง พวกเราทํางานกันแลวกระทบราชการ อําเภอ อบต.กลัวมีปญหา เกรงใจ ทํางานขามหนา เคาไมสนใจที่จะรวมที่เราทําคืบหนามาก พัฒนาชุมชนนี่ไมเคยลงมาเลย เราเคยเชิญ มาแตก็มาแบบเชิญ” แนวทางในการแกไข คือ ตองสื่อสารสรางความเขาใจ ตั้งแตขั้นมวลชนสัมพันธกับคณะทํางานของ ชุมชน โดยภาครัฐที่เปนผูรับผิดชอบหลัก ซึ่งเปนเจาภาพในเชิงระบบ ไดแก องคการบริหารสวน ตําบล สํานักปองกันและบรรเทาสาธารณภัยประจําจังหวัด ตองเขามาสรางความเขาใจที่ถูกตองกับ คณะดําเนินงานของชุมชน สรางขอตกลงรวมกัน เพื่อใหชุมชนซึ่งเปนเจาภาพหลักเชิงปฏิบัติ สามารถ ตัดสินใจและดําเนินงานการจัดการตัวเองไดอยางคลองตัวมากขึ้น โดยชาวบาน ตองมีความเขาใจ เรื่อง สิทธิหนาที่และนโยบายของภาครัฐที่เกี่ยวของกับวิถีชีวิตใหชัดเจน ผูบริหารอปท. ตองแสดงบทบาท ของเจาภาพที่ชัดเจนในการบัญชาการพื้นที่และการสนับสนุนงบประมาณซึ่งเปนสิ่งจําเปนในขั้นตน และเชื่อมประสานสํานักงานปองกันและบรรเทาสาธารณภัย มาใหความชวยเหลือดานเทคนิคเพิ่มเติม
4) ปญหาความรูความเขาใจในสิทธิหนาที่ของอาสาสมัครในชุมชน ชาวบานยังสับสนเรื่อง สายงานบังคับบัญชา ของ อปพร.ในชุมชน คณะกรรมการชุมชนบางสวนยังไม เขาใจ ลําดับการบังคับบัญชาของอาสาสมัครภายใตกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กลาวคือ มี ความสับสนวา อปพร. และ OTOS ที่อยูในชุมชนใครเปนผูรับผิดชอบ บริหารสั่งการขึ้นตรงโดยใคร ซึ่งขอเท็จจริงคือ อปพร. คือ อาสาสมัครที่ไดรับการอบรมทักษะการจัดการภัยทั่วไป สวนคนที่เปน OTOS ก็คือ อปพร. ที่ไดรับการอบรมดานการกูชีพกูภัยเพิ่มขึ้น แนวทางในการแกไข คือ นอกจากทักษะในการจัดการภัยพิบัติแลว วิทยากรที่มาอบรมควรให ความสําคัญกับการสรางความเขาใจในโครงสรางการบัญชาการของระบบราชการที่เกี่ยวของกับการ ดําเนินงานดวย เพื่อสรางความมั่นใจในการดําเนินงานแกชุมชน 5) อคติและความขัดแยงภายในชุมชน อคติและความขัดแยงระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นกับชาวบานเปนกําแพงของความรวมมือ แมว าองคการบริ หารสวนตํ า บลจะเปน หนว ยงานรากแกว ที่ทํ า งานใกลชิด กั บชุม ชนที่สุด แตคน สวนมากก็มองผูบริหารอบต.ในแงลบ เพราะการดําเนินงานที่มีความขัดแยงกันในบางครั้ง ทําใหไม อยากรวมดําเนินงานดวย อยางไรก็ตามชุมชนก็ตองอาศัยบทบาทของ อบต. ดานงบประมาณและ อํานาจหนาที่อยางเปนทางการ มาใช เชน การแตงตั้ง อปพร. ประจําตําบล แนวทางในการแกไข คือ ตองมีคนกลางที่เปนที่ยอมรับของทุกฝาย วาไมมีผลประโยชนแอบแฝงมา ชวยปรับความเขาใจและสานการดําเนินงานรวมกัน ไกลเกลี่ยไมใหใครเปนศัตรูกับใคร ในขณะที่ องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ไม ค วรแสดงบทบาทมากกว า ที่ ค วรแสดง ในขณะเดี ย วกั น ก็ ใ ห ความสําคัญแกนนําชุมชนที่มีมาแตเดิม เชน กํานัน ผูใหญบานซึ่งบางชุมชนเขากันไดดีกวาองคการ บริหารสวนตําบล กรณีของชุมชนบานน้ําเค็มองคกรพัฒนาเอกชนก็เปนสวนหนึ่งที่ชวยโยงการ ดําเนินงานระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นเขากับชุมชน จากการใหความรู ปรับความเขาใจถึง ชองทางในการดําเนินรวมกันใหชาวบานตัดสินใจเอง 4.4.1.2 ปญหาที่พบในชวงสานตอการดําเนินงาน 1) ปญหาดานการมีสวนรวม ตองหาวิธีที่จะสานการมีสวนรวมระยะยาวของชาวบานตอการจัดการภัยพิบัติตอไป เนื่องจากภัยพิบัติ ไมไดเกิดขึ้นบอยๆ ชาวบานทั่วไปตางมีหนาที่การงาน ที่ตองหาเลี้ยงตัวเอง นานๆทีถึงจะรวมตัวกัน ในประเด็นนี้ หากทําดานเดียวไมเชื่อมโยงกับดานอื่น จะทําใหการดําเนินงานในระยะยาวทําไดยาก
แนวทางในการแกไข คือ ตองผสานกิจกรรมอื่นที่ดึงใหคนรวมตัวกันควบคูไปดวย โดยแกนนําชุมชน ตองทํางานเชิงรุก ที่มีวิธีคิดที่ไปขางหนา สานตอประเด็นนี้ที่มีความเกี่ยวของเขากับการดําเนินงาน ของกลุมตางๆ ใหตอเนื่อง ชุมชนบานน้ําเค็มใชการผสานกับการเตรียมพรอมปองกันภัยเขากับกลุม ตางๆ ในชุมชน เชน อาสาสมัครสาธารณสุขประจําหมูบาน(อสม.) กลุมกิจกรรมพัฒนาสิ่งแวดลอม กลุมอาชีพ กลุมออมทรัพ ย เพื่อทํากิจกรรรวมกัน โดยทุกกลุมในนั้นจะเกี่ยวกันเหมือนตะขอวน เหมือนเฟองนาฬิกา ผสานกิจกรรมที่เพิ่มโอกาสใหเกิดการพบปะและพูดคุยกัน 2) ปญหาการขาดงบประมาณ ทั้งชุมชนและองคกรปกครองสวนทองถิ่นตางยังขาดความมั่นคงดานงบประมาณมาสนับสนุนการ ดําเนินงานในระยะยาว นายไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ได กลาวถึงงบประมาณในการขับเคลื่อนชุมชนไววา “ปญหาใหญเลยก็คือเรื่องงบ ถาเกิดพื้นที่อื่นที่ไมมีองคกรพัฒนาเอกชน จะทําใหเกิดศักยภาพยากมาก เพราะวาสวนใหญที่เราไดรับการสนับสนุนจะมาจากองคกรพัฒนาเอกชน ถาไมมีงบประมาณ ไมมี อุปกรณนี่ทําอะไรไมไดเลย ถาทําแผนเสร็จนี่มันจะเห็นสิ่งที่ขาดเลย ในโชคดีของที่นี่คือ มีองคกรที่ เห็นดวย แตถาชุมชนที่ไมมีองคกรพัฒนาเอกชนมันจะเปนปญหามาก เพราะ อบรมวางแผนตางๆมัน จะเปนการแพลนนิ่ง คือ แพลนแลววางไวนิ่งๆ” แมวาการสนับสนุนงบประมาณจากองคกรพัฒนาเอกชน จะทําใหมีความคลองตัวในการทํางาน แต องคกรพัฒนาเอกชนก็ยังมีขอจํากัดคือ เมื่อถึงเวลาหนึ่งก็ตองถอนตัวออกจากชุมชน ชุมชนจึงตอง หาทางขับเคลื่อนตนเองตอไป เชน ถาทํากูภัยทางทะเลก็ตองหางบประมาณมาจัดซื้อชูชีพ เรือ เสื้อ สะทอนแสง การปฏิบัติงานก็ทําไดเพียงพอพรอม แตไมพรอมพอ แตกระนั้นนายไมตรี จงไกรจักร ก็ ยังกลาวถึงความตองการที่แทจริงนอกเหนือจากที่กลาวมาในขางตนวา “ตองการความจริงใจจากทุกองคกร เงินก็สําคัญในชวงแรก แตก็ไมไดตองการเงินเปนหลัก” แนวทางในการแกไข คือ ตองมีการสนับสนุนงบประมาณระยะยาว กลาวคือ องคการบริหารสวน ตําบลตองเปนเจาภาพในการสนับสนุนการจัดการภัยพิบตั ิในระยะยาวแกชุมชน ในขณะเดียวกันภาค ชุมชนก็ควรทํากลุมธุรกิจเปนของตัวเอง เพื่อนํารายไดมาเปนกองทุนทีจ่ ะสรางความคลองตัวสํารอง ใชในภาวะฉุกเฉินและสานตอการจัดการในระยะยาวตอไปดวย หรือหากของบประมาณในระดับ ทองถิ่นไมไดก็ใหองคกรชุมชนเขียนโครงการของบประมาณในระดับจังหวัดแทน
3) การพัฒนาศักยภาพของการจัดการภัย ทีม OTOS (หนึ่งตําบล หนึ่งทีมกูภัย) ของตําบลบางมวงยังไมสอดคลองกับความตองการของชุมชน ตําบลบางมวงที่มีสภาพพื้นที่เปนแนวยาวมีชายฝง ขนานไปกับแนวภูเขา อุปสรรคในการปฏิบัติงาน คือ แตละหมูบานอยูไกลกัน ตองใชเวลาในการเดินทางมารวมกัน หากเกิดเหตุฉุกเฉินอยางคลื่นสึนามิ ขึ้นอีก การปฏิบัติหนาที่ใหทันการณจะเปนไปไดยาก แนวทางในการแกไข คือ ดวยชุมชนมีความเสี่ยงมากกวาชุมชนอื่น คือ มีทั้งความเสี่ยงจากภัยทางทะเล และภัยโคลนถลมบนภูเขาที่จะเกิดขึ้นในฤดูมรสุม การทําทีมกูภัยในพื้นที่นี้จึงควรมีกําลังคนและ ทักษะในการปฏิบัติหนาที่ของทีมมากกวาชุมชนอื่น ตามหลักการแลว กรมปองกันและบรรเทาสา ธารณภัยกําหนดใหหนึ่งหมูบานมี OTOS 2 คน ในขณะที่ทีม OTOS ของตําบลบางมวงจาก 8 หมูบาน มีสมาชิก 10 คน ผูดําเนินงานมีความคิดเห็นวาพื้นที่นี้ควรทําทีมกูภัยเปน “หนึ่งหมูบาน หนึ่งทีมกูภัย” ในการพัฒนาศักยภาพของการจัดการภัยพิบัติในชุมชน นอกจากจะตองการทีมที่มีกําลังคนสอดคลอง สภาพของชุมชนแลว ชุมชนมีความตองการการสนับสนุนจากภาครัฐ คือ - การพัฒนาศักยภาพบุคลากร ชุมชนตองการความรวมมือในการพัฒนาศักยภาพของอาสาสมัคร และแกนนําชุมชนในการเรียนรูเพื่อยกระดับพัฒนาเรื่องที่ยังไมรู จัดการอบรม ศึกษาดูงานดาน การเทคนิคการกูภัย เชน ประสานใหฐานทัพเรือทัพละมุ ซึ่งถนัดดานนี้มาชวยสนับสนุน - การสนับสนุนวิชาการความรูใหกับคนทั่วไป โดยเฉพาะวิธีสังเกตภัยตางๆ สนับสนุนกระบวนการ เรียนรูทั้งหมดใหกับชาวบานทุกกลุมรวมถึงกลุม เปราะบาง สตรี ชายขอบ ใหเรียนรูภัยในพื้นที่ กลุมที่ยังไมทั่วถึง คือ แรงงานขามชาติซึ่งมีการโยกยายตลอดเวลา - การสนับสนุนวัสดุอุปกรณ หลังจากไดรับการอบรมอาสาสมัครหรือ อปพร. แลว ชุมชนยัง ตองการสนับสนุนงบประมาณในการดูแลรักษาอุปกรณกูภัย และจัดซื้อเพิ่ม ตอยอดความรูที่ ชุ ม ชนต อ งการ อย า งการอบรมการกู ชี พ กู ภั ย ทางทะเล เนื่ อ งจากอาชี พ หลั ก ของชาวบ า นคื อ ชาวประมง การกูชีพกูภัยทางทะเลจึงมีความสําคัญกับวิถีของชุมน ถัดจากนั้นหากไดรับการอบรม แลว ถาจะทํางานใหมีประสิทธิภาพก็ ตองมีอุปกรณที่เกี่ยวของ เชน ชูชีพ เรือ เสื้อสะทอนแสง
4.4.2 ปญหาจากภายนอกชุมชน การสะทอนปญหาและแนวทางแกไขที่พบในการดําเนินงานจากภายนอกชุมชนนั้น มาจากสิ่งที่พบใน กระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ภาครัฐประกอบดวย องคการบริหาร สวนตําบลบางมวง และผูปฏิบัติงานจากกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ไดแก สํานักงานปองกัน และบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดพังงา ฝายนโยบายและแผน สํานักนโยบาย กลุมงานสนับสนุนการมี สวนรวม สํานักสงเสริมการปองกันสาธารณภัย สวนองคกรพัฒนาเอกชน ไดแก มูลนิธิชุมชนไทย
ศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย (ADPC) เครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายทะเล ฝงอันดามันและมูลนิธิรักษไทย ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้ 4.4.2.1 ปญหาที่พบในชวงเริ่มตนการจัดการ 1) ขอจํากัดในการดําเนินงานของภาครัฐ จากการสัมภาษณผูเชี่ยวชาญ พบวา ขอจํากัดในการดําเนินงานของภาครัฐ ซึ่งสงผลตอการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติทั้งในภาพรวมของประเทศและชุมชนบานน้ําเค็ม คือ - ภาครัฐมีการดําเนินงานไมตอเนื่อง เพราะ มีความแปรผันทางการเมือง มีการโยกยายผูบริหาร และบุคคลากรบอยครั้ง ทําใหแผนนโยบายและการดําเนินงานเปนไปไดไมตอเนื่อง - การดําเนินงานในภาคปฏิบัติถูกมองวาเปนแบบ Top-Down อยู ประสบการณในกระบวนการมี สวนรวมของภาครัฐยังมีนอย การแปลแผนการดําเนินงานสูกระบวนการมีสวนรวมจึงเปนไปได จํากัด ประกอบกับติดปญหาดานงบประมาณ การดําเนินงานที่ตองทําในระยะยาวหรือตอเนื่อง กับชุมชนจึงทําไดยาก สิ่งที่ชาวบานพบก็คือ เมื่องบหมด งานก็หมด - มีระเบียบในการดําเนินงานที่ซับซอน การปฏิบัติงานดวยกระบวนการมีสวนรวมกับชุมชนและ การประสานกับหลายๆ ภาคสวนซึ่งตองอาศัยความยืดหยุนสูง จึงยังเปนไปไดไมเต็มที่ เพราะ เวลาในการดําเนินงานที่ไมตรงกัน - งบประมาณ ประเทศไทยสนใจงบเรื่องเตรียมพรอมปองกันภัยพิบัตินอยมาก งบประมาณที่ไม เพียงพอทําใหการจัดซื้ออุปกรณและการอบรมสรางกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐานเปนไปไดอยางจํากัด ในขณะที่การใหความสําคัญกับการวางแผนที่จะใช งบประมาณดานการจัดการภัยพิบัติในระยะยาวก็ยังไมมีมากเชนกัน - กําลังคนไมเพียงพอ ทําใหการอบรมทําไดลาชา ประเทศไทยมีพื้นที่เสี่ยงภัยทั้งหมดประมาณ 75,000 ชุมชน ปจจุบันดําเนินการอบรมไปได 20,000 ชุมชน เพราะกําลังคนของกรมฯยังมีนอย แตละปดําเนินงานไดประมาณ 350 ชุมชน การอบรมในปจจุบันจึงเนนไปที่เชิงปริมาณ โดย จัดลําดับพื้นที่เสี่ยง เจาะจงสรางกระบวนการแกชุมชนที่เสี่ยงภัยมากเปนลําดับตน ถัดมาจึงสราง กระบวนการแกพื้นที่เสี่ยงภัยนอยกวา โดยใหพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงกอน 2) ปญหาดานความใสใจในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่จากภาครัฐ ภาคภูมิ วิธานติรวัฒน ตัวแทนจากเครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายฝงอันดามันไดแสดงความ คิดเห็นถึงปญหาความใสใจในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่จากภาครัฐวา “สิ่งที่ยากที่สุดคือ เรื่องอุดมคติ คือเคาทําตามความมุง มั่นทีต่ างกัน มันจะมีแรงจูงใจทีจ่ ะมองชาวบานเปน เรื่องหลักหรือเปลา เพราะวาเคามองมันเปนหนาที่ เลยมาแลวก็ไปทําใหเสร็จ อันนี้คือจุดที่ยาก”
ในการดําเนินงานพบวาเจาหนาที่บางสวนมีปญหากับการแบงเวลาในการรวมปฏิบัติงานกับชุมชน บางหนวยงานที่เกี่ยวของไมคอยเขารวมกิจกรรมตามที่ชุมชนเชิญใหเขารวมหรือมารวมตามหนาทีเ่ พือ่ รับฟงเทานั้น หากเปนกิจกรรมที่ไมเกี่ยวของตามหนาที่หรือพันธกิจแลวประสานกับไดยากมาก แนวทางในการแกไข คือ ตองพัฒนาความรูความเขาใจและอุดมคติของเจาหนาที่ใหตื่นตัวกับการ ปฏิบัติงานดวยกระบวนการมีสวนรวมกับชุมชน โดยสรางแรงจูงใจที่จะมองเห็นประโยชนของ ชาวบานเปนเรื่องหลัก มากกวาการมองวาเปนการปฏิบัติงานตามหนาที่ โดยเฉพาะองคการบริหาร สวนตําบล ซึ่งเปนองคกรรากแกวที่อยูใกลชิดชุมชน ควรจะมีสวนรวมในการปรับทัศนคติ การมอง ปญหาของชุมชน ปรับระเบียบวิธีการทํางานเขากับชุมชน ผสานความรวมมือกับหนวยงานหรือ องคกรพัฒนาเอกชนที่อยูในทองถิ่นเรียนรูไปพรอมๆกัน โดยสวนหนึ่งชาวบานเองก็ตองเขาใจวา หนวยงานตางๆ มีภาระตามหนาที่หลายอยางที่ตองปฏิบัติ การดําเนินงานแบบมีสวนรวมซึ่งตองให เวลาและใกลชิดกับชุมชนมากๆ จึงทําไดยาก 3) ปญหาความเขาใจเรื่องความรับผิดชอบ หนาที่ ของภาครัฐ ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นบางแหงก็ยังไมสามารถดําเนินงานเชิงรุก ในการบริหารจัดการ ภัยพิบัติในระดับทองถิ่น แมวาผูบริหารจะไดรับคูมือ เรื่องหนาที่กรอบการดําเนินงานแลว และผาน การอบรมเรื่องการปฏิบั ติ ห นาที่แ ล ว การรับ แผนมาแตไ มปฏิ บัติก็ยังมีอยู เพราะผู บริหารยังขาด ประสบการณในการแปลงนโยบาย มาเปนวิธีปฏิบัติ โดยเฉพาะการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติซึ่ง เปนงานที่ยิ่งใหญและยุงยากซับซอน ตองใชหลากหลายองคความรูในการแกปญหา ทั้งวิทยาศาสตร สังคม วิศวกรรม เศรษฐศาสตรดวย จึงไมใชเรื่องงาย ถาจะทําใหดี แนวทางในการแกไข คือ ควรสนับสนุนการสรางกระบวนการมีสวนรวมในภาคปฏิบัติ เพื่อสะทอน ปญหาที่เกิดขึ้นจริงในพื้นที่ และสอนวิธีใชอํานาจหนาที่ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น เริ่มจาก ผูบริหารในระดับสูง ควรจะเขาใจวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองใหความสําคัญกับแผนงาน ในระดับทองถิ่นกอนมากกวาแผนจากสวนกลาง สนับสนุนใหชุมชนนั้นทําแผนกอน แลวดูจัดลําดับ การดําเนินงานตามความจําเปน 4) ปญหาการมีสวนรวมในการวางแผนระหวางภาครัฐกับชุมชน ในกรณีของชุมชนบานน้ําเค็ม ชวงแรกองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมไดเชิญชาวบานเขาไปมีสวน รวมในการวางแผนเสนทางอพยพ ทําใหการวางแผนเสนทางอพยพและการติดตั้งปายเสนทางอพยพ ไปสูพื้นที่ปลอดภัยมีความผิดพลาด ไมตรงตามที่ควรจะเปน กลาวคือ ชี้ลงทะเลบาง วิ่งขนานไปกับ ชายทะเลบาง สําหรับชาวบานซึ่งเปนคนในพื้นที่เองก็ทราบอยูแลววาตรงไหนเปนพื้นที่เสี่ยงภัย แต คนตางถิ่นซึ่งเขามาในชุมชนนั้นไมรูสภาพพื้นที่ หากภัยพิบัติเกิดขึ้นจะเกิดอันตรายได
ภาพที่ 4.6 แผนผังแสดงลักษณะทางกายภาพของชุมชนบานน้ําเค็ม (ศูนยประสานงานชุมชนบาน น้ําเค็มและชุมชนบานน้ําเค็ม, 2551) การแก ป ญ หาของชุม ชน คื อ ชาวบา นมีการประชุมและรวมมือ กับ องคกรพัฒ นาเอกชนวางแผน เสนทางอพยพ ทําแผนที่ ปายบอกทางที่ถูกตอง เผยแพรแผนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติและ ซักซอมการรับมือกับภัยพิบัติดวยตนเอง ดวยลักษณะทางภูมิศาสตรของชุมชนที่เปนที่ราบชายฝงติด ทะเล ซึ่งไมมีแนวปาใดๆ กั้น นอกจากนั้นยังมีการตั้งบานเรือนที่หนาแนนกระจายไปตามถนนหลัก เพียงเสนเดียวที่ตัดผานขนานไปกับชายฝง รวมทั้งสภาพพื้นที่มีเสนทางเขาออกไดทางเดียว และขุม เหมืองซึ่งอยูกลางชุมชนดังแผนที่ในภาพที่ 4.6 เปนขอจํากัดที่ทําใหการอพยพเปนไปไดอยาง ยากลําบาก จึงมีความเห็นวาในอนาคต ตองตัดถนนออกจากบริเวณชายฝงที่ชุมชนหนาแนน ใหมี ทางเขาออกไดมากกวาหนึ่งทาง นอกจากนั้นจากสภาพที่เปนชุมชนชายฝงที่ประชากรทําอาชีพประมง ชวงฤดูมรสุมจึงมีความเสี่ยงจากพายุซัดฝงตามฤดูกาล สมาชิกในชุมชนจึงควรไดรับการตอยอดความรู ดานการกูชีพกูภัยทางทะเล พรอมดวยอุปกรณ เชน ชูชีพ มีเรือ มีเสื้อสะทอนแสงดวย 5) ปญหาการประสานงานระหวางองคกร การขาดการประสานงานกั น ในช ว งแรกของการดํ า เนิ น งาน ก อ ให เ กิ ด ความขั ด แย ง และเกิ ด ข อ เปรียบเทียบกัน ชวงที่ยังหาเจาภาพที่จะประสานไมพบ การดําเนินงานเปนไปดวยการขาดเอกภาพใน
การบริหารงาน ในขณะเดียวกันองคกรพัฒนาเอกชนจํานวนมากลงมาทํากิจกรรมในพื้นที่โดยไมได ประสานงานกัน ภาครัฐก็ถูกเปรียบเทียบวา การชวยเหลือไดชากวาองคกรพัฒนาเอกชน ความซ้ําซอน ตางๆ ทําใหเกิดความขัดแยง ปญหาเหลานี้ เกิดขึ้นจากความหลากหลายขององคกรจํานวนมากที่ลงมา ในพื้นที่ ทําใหวิธีการดําเนินงานของแตละองคกรที่ตางกันไป แนวทางในการแกไข คือ ควรจัดหาเจาภาพในการประสานงานแตละภาคสวน สรางชองทางในการ ประสานการดําเนินงานที่ชัดเจน ควรมีเจาภาพที่เปนศูนยกลางขอมูลในแตละภาคสวน เปนขอมูล กลางที่มีการรับรองและการเผยแพรขอมูลที่มีการตรวจสอบความถูกตอง ทั้งความตองการและความ ชวยเหลือ สวนการทํางานนั้นโดยองคกรตางๆ ตองรวมตัว ทํางานเปนทีมเดียวกัน ไมใชทุกคนฟง คําสั่งขององคกรตัวเอง โดยเฉพาะการทํางานกับชุมชน องคกรที่ลงมามักจะรูสึกเปนเจาของพื้นที่ การ ลดปญหานี้ ผูปฏิบัติงานตองไมแสดงความเปนเจาของพื้นที่ ไมปกปายความเปนเจาของ ตองทํางาน โดยใหชุมชนเปนศูนยกลาง ไมมีใครเปนเจาของงาน เชิญทุกสวนมาวางแผนที่หมูบานรวมกัน ให อํานาจการตัดสินใจอยูที่ชุมชน ใหทุกองคกรเทาเทียมกัน โดยภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน ตองมีขอมูลซึ่งกันและกัน ดังตัวอยางของชุมชนบานน้ําเค็มที่มีศูนยประสานงานของชุมชนบาน น้ําเค็มเปนแกนหลักของการประสานกิจกรรมตางๆ ที่จะมาดําเนินงานกับชุมชนจากองคกรตางๆ ทั้ง ภาครัฐและภาคเอกชน สวนภาครัฐนั้น แมวาการทํางานระบบราชการจะทําไดชากวาเพราะระเบียบ ขั้นตอน แตเพื่อลดความซ้ําซอนในการสื่อสารและเพิ่มความคลองตัวในการทํางาน องคกรที่ลงพื้นก็ ควรประสานแจงภารกิจใหทราบ เพื่อที่จะไดสนับสนุนการดําเนินงานรวมกัน 4.4.2.2 ปญหาที่พบในชวงสานตอการจัดการ 1) ปญหาดานงบประมาณ ระเบียบราชการทําให การนํางบประมาณมาสูชุมชนไมคลองตัว เพราะระเบียบราชการมีขั้นตอนที่ ซับซอน ทํ าให การจัด ซื้ ออุปกรณ การอบรมสรางขีดความสามารถแกชุมชนและการซอมแผนที่ ดําเนินงานแตละปทําไดลาชาตามไปดวย นายชัยณรงค มหาแร นายกองคกรบริหารสวนตําบลบาง มวงไดสะทอนถึงปญหาเกี่ยวกับงบประมาณและการกระจายอํานาจของภาครัฐวา “...การกระจายอํานาจ 245 ภารกิจ กระจายมาโดยนาม 7 กระทรวงหลัก 17 กรมกอง กระจายงาน เงิน ไมกระจาย มันไมสอดคลอง...” แนวทางในการแกไข คือ ในระยะเริ่มตน องคกรพัฒนาเอกชนเขามาชวยสนับสนุนดานงบประมาณ เพราะมีความคลองตัวในการจัดหาและนําสูชุมชนมากกวา กรณีของชุมชนบานน้ําเค็มมีขอไดเปรียบ ชุมชนอื่นตรงที่มีองคกรพัฒนาเอกชนจํานวนมากใหการสนับสนุนทั้งดานงบประมาณและการสราง ขีดความสามารถอุดชองวางดานงบประมาณที่ไมเพียงพอจากภาครัฐ
2) การพัฒนา CBDRM ใหเกิดขึ้นในระยะยาว ปจจุบันแมวาทางกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจะมีการลงนามความรวมมือ (MOU) สราง เครือขายอยางเปนทางการกับหลายหนวยงาน แตการสรางเครือขายที่ไมเปนทางการอยางเครือขาย ชุมชนและการดําเนินงานตอในระยะยาวใหกับชุมชนก็ยังไมชัดเจน กลาวคือ การเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติที่ภาครัฐจัดตั้งใหยังไมไดใหความสําคัญกับการเชื่อมโยงสรางเครือขายการเรียนรูระหวาง ชุมชนหรือระหวางองคกรที่ชัดเจน เนื่องจากเจาหนาที่ของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยยังไม กําลังไมเพียงพอและยุทธศาสตรของกรมฯ คือตองอบรมและจัดตั้งคณะกรรมการชุมชนใหได 20,000 หมูบานกอน การทํางานเชิงลึกเพื่อพัฒนาแตละชุมชนจนสามารถจัดการตนเองไดจึงทําไดยาก แนวทางแกปญหา คือ การทํา CBDRM ในระยะยาวของชุมชนตองมาจากการเชื่อมโยงการดําเนินดาน อื่นๆของชุมชนรวมดวย เนื่องจากภัยพิบัตินานๆ เกิดที นานๆ ทีคนถึงจะรวมตัวกันในประเด็นนี้ ดังนั้นการทํา CBDRM เรื่องเดียวโดดๆ ไมเชื่อมโยงกับเรื่องอื่น การดําเนินงานในระยะยาวจึงทําได ยาก ในขณะที่ภาครัฐยังดําเนินงานไดเฉพาะภาพรวม แกนนําชุมชนจึงตองเปนหลักในการจัดการ ตนเองแกชุมชน ตองทํางานเชิงรุก สรางความเขมแข็งใหกับชุมชน ถาอบรมแลวนั่งรอ การทํางาน ระยะยาวก็เกิดขึ้นไมได และคนในชุมชนตองรูหนาที่ของตนเองในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ดังมาตรา 73 ที่กลาวถึง วาเปนหนาที่ของคน พลเมืองทุกคนที่จะตองใหความสําคัญ (ตระหนัก) ตอง ชวยในการบรรเทาสาธารณภัย 3) ขาดเจาภาพหลักในการจัดการ ภาคภูมิ วิธานติรวัฒน ตัวแทนจากเครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายฝงอันดามันไดแสดงความ คิดเห็นถึงปญหาในการประสานงานวา “ยังหาเจาภาพที่จะประสานไมเจอ การจัดการภัยหลายภาคสวนตองเขามามีสวนเกี่ยวของ ไมวาจะเปน เรื่องของรถดับเพลิง รพ. ปภ. อนามัย ฐานทัพ มันไมมีศูนยกลางหรือ มีเอกภาพที่จะเปนเจาภาพหลัก เมื่อเกิดเหตุตางๆ ที่จะทํางานรวมกับชุมชน” การดําเนินงานของชุมชนบานน้ําเค็มในความเปนจริง มีแตเจาภาพเชิงระบบ แตไมมีเจาภาพในเชิง ปฏิบัติ ที่ผานมาศูนยประสานงานชุมชนและอปพร.บานน้ําเค็มเปนองคกรชุมชนที่เปนหลักในการ จัดการ แตก็ยังดําเนินงานอยางไมเปนทางการ ปญหา คือ ผูปฏิบัติงานทุกฝายยังขาดประสบการณใน การดําเนินงาน ทุกฝายยังใหมตอการทําหนาที่ ซึ่งมีความรับผิดชอบที่ไมชัดเจน
แนวทางแกปญหา ตองมีการสื่อสารเรื่องความรับผิดชอบ หนาที่ และเจาภาพที่ชัดเจน เพื่อที่จะลด ความกดดันและความคาดหวังในการทํางานรวมกันกับชุมชน โดยองคการบริหารสวนตําบลตอง แสดงบทบาทของตนเองที่ชัดเจน ในการเปนเจาภาพในการจัดการ ทั้งเจาภาพหลักในการบัญชาการ พื้นที่และการสนับสนุนงบประมาณซึ่งเปนสิ่งจําเปนในขั้นตน ชวยใหคําปรึกษาในการใชงบประมาณ ไมควรใหเงินทั้งหมดในทันที ตองสนับสนุนใหชุมชนทําแผนกอน พรอมกับก็สื่อสารถึงหลักการ และอํานาจหนาที่ของตน เมื่อเกิดแผนออกมาจึงดูวาแผนที่เกิดขึ้นมีความจําเปนอะไรบาง จากนั้นจึง ประสานดานเทคนิคกับสํานักปองกันและบรรเทาสาธารณภัยระดับจังหวัดในการสนับสนุนตอไป
4.4.3 ภาพรวมของปญหาและแนวทางแกไขในการดําเนินงาน การเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มนั้น พบปญหาที่มาจากภายในชุมชน คือ ในชวงแรกชุมชนยังขาดประสบการณในการรับมือและฟนฟูตนเองหลังภัยพิบัติ ซึ่งแมวาชาวบานจะ เคยประสบภัยแลว สวนหนึ่งก็ยังขาดความตระหนักในการจัดการตนเอง เนื่องจากใหความสําคัญกับ การเลี้ยงชีพมากกวา นอกจากนั้นเมื่อชุมชนตั้งทีมเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติแลว ก็ยังพบปญหา ชาวบานขาดความเชื่อถือในการดําเนินงานกันเอง ปญหาความไมมั่นใจในการดําเนินงาน ปญหาอคติ และความขัดแยงภายในชุมชน ซึ่งแกไขไดโดยสรางความรูความเขาใจในการดําเนินงานและสราง ความรวมมือกันในการแกปญหาและลดความขัดแยงที่เกิดขึ้น จนเขาสูชวงสานตอการจัดการ ก็พบ ปญ หาด า นการสร า งการมี ส ว นร ว มในระยะยาวและป ญ หาการขาดงบประมาณในระยะยาว ซึ่ ง สามารถแกไขไดโดยดวยการผสานกลุมตางๆในชุมชน ใหเกิดการสื่อสารกันอยางตอเนื่อง ซึ่งนําไปสู การพึ่งพาตนเองในการสรางรายไดมาสํารองหรือหมุนเวียนการดําเนินงานตอไป สวนปญหาที่มาจาก ภายนอกชุมชน โดยมากจะมาจากขอจํากัดของภาครัฐ การแกปญหา คือ ผูปฏิบัติงานจากทุกภาคสวน ปรับเปลี่ยนทัศนคติใหเปนการทํางาน ทุกองคกรตองทํางานเปนทีมเดียวกัน ตองใหความสําคัญกับ การดําเนินงานโดยชุมชนเปนฐาน กลาวคือ ตองทํางานโดยใหชุมชนเปนศูนยกลาง ทุกสวนตองเห็น ประโยชนของชุมชนเปนหลัก ใหอํานาจการตัดสินใจอยูที่ชุมชน
4.5 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 4.5.1 แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน จากการสัมภาษณถึงปญหาและแนวทางในการแกไขจากการดําเนินงานในขางตน ผูวิจัยไดสราง แนวทางในการพัฒนากระบวนการ CBDRM ทั้ง 7 ขั้น ออกมาเปนแผนภาพที่ 4.7 ไดดังนี้
ขั้นตอนที่
1
การเลือกชุมชนและพืน้ ที่ดาํ เนินงาน
2
การทํามวลชนสัมพันธ และการสรางความเขาใจกับชุมชน
3
การจัดองคกรชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ
4
5
เลือกชุมชนทีม่ ีความพรอมและความตั้งใจตอการจัดการตนเองกอน ทุกภาคสวนรวมกัน สื่อสารเรือ่ งสิทธิ หนาที่ และความรูพื้นฐานดานภัยพิบัติอยางชัดเจน เพื่อสรางความตระหนักในการจัดการตนเองแกชุมชน ขั้นแรกตองคนหาแกนนําที่เปนตัวจริงมาเปนอาสาสมัครรวมกันทํางาน จากนั้นกระตุนใหภายในชุมชนไดเชื่อมโยงการเรียนรูเขาดวยกัน
การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีสวนรวมในการประเมินความเสี่ยง ทําแผนลดความ เสี่ยงของชุมชน และเผยแพรแผนที่เกิดขึ้นสูชาวบานทั่วไปดวย
การจัดทําแผนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวม ทําแผนโดยใหอํานาจในการตัดสินใจ (Empowerment) โดยการมีสวนรวม จากภายในชุมชนเปนหลัก ตามความรูความเขาใจและการยอมรับรวมกัน
6
7
การเสริมสรางขีดความสามารถใหแกชุมชน ควรสนับสนุนทํางานภาคชุมชนใหเขมแข็ง ควบคูกับสอนวิธีใชอํานาจหนาที่และ แนวทางดําเนินงานภาคปฏิบัติในเชิงรุก แกผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวย
การติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข ควรตรวจสอบการรวมกลุมของคณะทํางานเปนประจําทุกป วาฝอหรือสลายตัวไปหรือยัง เพื่อที่จะไดสนับสนุนใหมีการสรรหาผูที่มาดําเนินงานแทนผูที่หายไป สรางเครือขาย ผสานคณะทํางานดานการจัดการภัยเขากับกลุมตางๆ ในชุมชนและขยาย ไปสูนอกชุมชน เพื่อเพิ่มโอกาสในการแลกเปลี่ยนบทเรียน
ภาพที่ 4.7 แนวทางแกปญหาที่พบในกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน การพัฒนากระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานในชวงเริ่มตนการจัดการ (ขั้ น ที่ 1-5) คือ ควรเริ่ ม จากเลื อ กชุม ชนที่มีค วามพรอ มและความตั้ ง ใจต อการจั ด การตนเองก อ น จากนั้นในการทํามวลชนสัมพันธทุกภาคสวนควรรวมกัน สื่อสารเรื่องสิทธิ หนาที่ และความรูพื้นฐาน
ดานภัยพิบัติอยางชัดเจน เพื่อสรางความตระหนักในการจัดการตนเองแกชุมชน และเมื่อชาวบาน กลุมเปาหมายเขาใจถึงความสําคัญในการจัดการตนเองแลว ผูปฏิบัติงานจะตองคนหาแกนนําที่เปนตัว จริงมาเปนอาสาสมัครรวมกันทํางาน จากนั้นกระตุนใหภายในชุมชนไดเชื่อมโยงการเรียนรูเขาดวยกัน เพื่อเริ่ มตนจั ดองค กรชุมชน ซึ่งจะมีก ารดําเนินงานเริ่มจากประเมิ นความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ซึ่งใน กระบวนการนี้องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีสวนรวมกับชาวบานในการประเมิน การตัดสินใจ ทําแผนลดความเสี่ยงของชุมชน และเผยแพรแผนที่เกิดขึ้นสูชาวบานทั่วไปดวย เมื่อชุมชนมีทีมและมีแผนในการดําเนินงานแลว การสานตอการจัดการ (ขั้นที่ 6-7) ที่ควรจะไดรับการ พัฒนาตอมา คือ ควรจะมีการสรางขีดความสามารถ ดวยการสนับสนุนใหภาคชุมชนมีความเขมแข็ง โดยพัฒนาทุนมนุษย ควบคูกับสอนวิธีใชอํานาจหนาที่และแนวทางดําเนินงานภาคปฏิบัติในเชิงรุก แก ผู บ ริ ห ารองค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ด ว ย ซึ่ ง ในระยะยาวควรจะมี ก ารติ ด ตามการทํ า งาน ควร ตรวจสอบการรวมกลุมของคณะทํางานเปนประจําทุกป วาฝอหรือสลายตัวไปหรือไม เพื่อที่จะได สนับสนุนใหมีการสรรหาผูที่มาดําเนินงานแทนผูที่หายไป พรอมกับสงเสริมการสรางเครือขาย ผสาน คณะทํางานดานการจัดการภัยเขากับกลุมตางๆ ในชุมชนและขยายไปสูนอกชุมชน เพื่อเพิ่มโอกาสใน การแลกเปลี่ยนบทเรียน จากแนวทางการพัฒนาที่กลาวมาในขางตน แนวทางในการพัฒนาที่ควรจะเกิดขึ้น ยังสามารถแบงตาม ระดับในการดําเนินงานไดเปนระดับชาติและระดับชุมชน คือ 4.5.1.1 การพัฒนาการดําเนินงานระดับชาติ ในสรางความยั่งยืนตอการรับมือภัยพิบัติในอนาคตในระดับชาติ ภาครัฐควรพัฒนานโยบายตางๆ ดังนี้ - ภาครั ฐ ควรจะพั ฒ นาการมี ส ว นร ว มกั บ ชุ ม ชนในทุ ก ขั้ น ตอนโดยสร า งมาตรการที่ จ ะทํ า ให เจาหนาที่ระดับทองถิ่นปฏิบัติงานโดยมีสวนรวมกับภาคชุมชนมากขึ้น - ภาครัฐควรมีนโยบายสงเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรูของชุมชน เชน เริ่มตั้งแตการสื่อสารเรื่องสิทธิ และหนาที่ของพลเมืองที่เชื่อมโยงตอการจัดการภัยพิบัติภายในชุมชน การสื่อสารเกี่ยวกับความรู ในการปฏิบัติตนในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ ไปจนถึงการสรางเครือขายการเรียนรูผานการ สร างชุมชนตนแบบดานการจัดการภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน เพื่ อขยายผลความรูที่ได มา ประยุกตหรือปฏิบัติงานของชุมชน โดยสนับสนุนงบประมาณขยายบทเรียนโดยสงคนในชุมชนที่ มีประสบการณในการจัดการภัยพิบัติไปศึกษาดูงานยังชุมชนอื่น - ภาครัฐควรสนับสนุนงบประมาณดานกิจกรรมหรือแผนงานเตรียมความพรอมเพื่อรับมือภั ย พิบัติสึนามิของชุมชน เชน การกอตั้งกองทุนงานอาสาสมัครของชุมชน เพื่อแกไขขอจํากัดดาน
งบประมาณ เพราะทุนในการดําเนินงานที่ชัดเจนนั้นจะชวยใหชาวบานที่เปนอาสาสมัครนั้น สามารถที่จะปฏิบัติงานไดอยางเต็มที่และมีกําลังใจที่จะปฏิบัติงานเพื่อชุมชนตอไป 4.5.1.2 การพัฒนาการดําเนินงานระดับชุมชน บทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม ที่พลิกสภาพจากชุมชนที่ตางคนตางอยู มาเปนชุมชนตนแบบของความ รวมมือกันอยางกรณีของชุมชนบานน้ําเค็มนั้นมาจากคลื่นสึนามิที่ กวาดลาง สรางวิกฤตในความ เสียหายแกทั้งชุมชนและเปนโอกาสในการเริ่มตนใหมในขณะเดียวกัน กระบวนการตางๆจึงสามารถ ทําตั้งแตระดับฐานราก สอดแทรกการพัฒนาตางๆไปพรอมกันกับชวงเวลาของการฟนฟู ตลอดจนการ ผสานคณะทํางานดานการจัดการภัยเขากับกลุมตางๆ ในชุมชนและการขยายเพื่อนที่แลกเปลี่ยนเรียนรู สรางเครือขายในการชวยเหลือกันและกันไปสูนอกชุมชน ชุมชนบานน้ําเค็มจึงมีการพัฒนาและการ จัดการตนเอง ซึ่งสะทอนใหเห็นถึงแนวทางในการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชน เปนฐานแกชุมชนที่สนใจจะริเริ่มการจัดการตนเอง ดังนี้ - การพัฒนาการสนับสนุนการจัดการตนเอง ความสําเร็จในการดําเนินงานของชุมชน มาจากชุมชน ตองเปนหลักในการจัดการตนเอง ดังนั้นการพัฒนาการดําเนินงาน ชุมชนควรจะสรางความเขาใจ ความตระหนักที่กอใหเกิดความรวมกลุม ความเสียสละ เสริมสรางความเขมแข็งจากพลังของ ชาวบานและแกนนําที่มุงมุนที่จะทําเพื่อความกินดีอยูดีของสวนรวม - การพัฒนากระบวนการมีสวนรวม การสนับสนุนภาคชุมชนใหเขมแข็ง ทุกขั้นตอนจะตองให ความสําคัญกับกระบวนการมีสวนรวม การประสานการดําเนินงานกับของหนวยงานราชการใน พื้นที่ องคกรพัฒนาเอกชนในพื้นที่ เปนปจจัยของความสําเร็จ หากฝายใดฝายหนึ่งดําเนินงานอยู ฝายเดียวคงสําเร็จลงไมได โดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถิ่นควรจะดําเนินงานภาคปฏิบัติใน เชิงรุกและเปนเจาภาพตอการจัดการในระยะยาว - การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศนในการแกไขปญหา การแกปญหาตางๆ ของชุมชนไมสามารถทํา แยกสวนเพียงประเด็นใดประเด็นเดียวได การสรางรากฐานใหชุมชนจัดการตนเองไดอยางแทจริง นั้นตองแกปญหาตางๆไปพรอมๆกัน - การมีพี่เลี้ยงที่ชวยในการแกปญหา การทํางานเชิงลึกและทํางานระยะยาวเปนสิ่งจําเปนในการ พัฒนาชุมชน แตในความเปนจริงมีองคกรพัฒนาเอกชนอยูนอยมากที่ทํางานระยะยาวกับชุมชน ดังนั้นผูปฏิบัติงานทั้งภาคชุมชนและองคกรพัฒนาเอกชนควรจะวางแผนที่จะสรางใหชุมชน สามารถพึ่ ง พาตนเองได โ ดยใช ก ารทํ า งานเชิ ง ลึ ก กั บ ชุ ม ชนควบคู ไ ปกั บ สานภาคี เ ครื อ ข า ยที่ สามารถทํางานระยะยาวกับชุมชนตอไป - การพัฒนาทีมอาสาสมัครที่ทําหนาที่เตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน ชุมชนควรจะคัดเลือก สมาชิกในชุมชนที่เปนคนที่เปนที่ยอมรับและไดรับความเชื่อถือ รวมกันตั้งทีมอาสาสมัครที่ทํา หนาที่ตอ เนื่องตลอดเวลา เชน อาสาสมัครสาธารณสุขประจําหมูบาน (อสม.) ทีมกูชีพนเรนทร
(Emergency Medical Service) ซึ่งรับรองโดยศูนยกูชีพนเรทรและสาธารณสุขจังหวัด ชุดรักษา ความปลอดภัยหมูบาน (ชรบ.) ขึ้นมาทําหนาที่หลักหรือทํางานรวมกับอปพร.ก็ได สําหรับชุมชน อื่นคณะทํางานของชุมชนควรจะบูรณาการกิจกรรมใหสอดคลองกับเนื้องานปกติของชุมชน เชนเดียวกัน เชน ดูแลรักษาความสงบหรือดูแลทรัพยากรในพื้นที่รวมกัน และเพื่อใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นสามารถอนุมัติสนับสนุนงบประมาณอยางตอเนื่องและเพื่อใหคณะทํางาน ไดปฏิบัติงานรวมไปถึงพัฒนาตนเองอยางตอเนื่องได
4.5.2 โมเดลการสําหรับการขยายผลการดําเนินงาน ในการเริ่มตนที่จะเขาไปสนับสนุนการพัฒนาของชุมชนตางๆขั้นแรกตองดูวาชุมชนมีความตื่นตัว หรือไม หากคนในชุมชนไมตื่นตัว ตองพามาดูชุมชนที่ตื่นตัว ดูการดําเนินงานวาชุมชนอื่นทําอยางไร การหารืออยางเดียวไมทําใหเกิดความคิดที่จะไปสูแนวทางในการปฏิบัติได ชุมชนไดสัมผัสกับชุมชน ที่ทําแลวใหมากที่สุด ทั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นและชุมชนตองมาเผชิญหนากัน ปรีดา คงแปน ผูปฏิบัติงานจากมูลนิธิชุมชนไทย ไดใหขอคิดเห็นเกี่ยวกับการจัดวงประชุมวา “การคุยกับแบบนั่งโตะประชุมจะทําใหชาวบานรูสึกเหมือนมาคุยกับภาครัฐ เคาจะมีความคาดหวัง อื่น ๆ เยอะแยะ แตถาเปลี่ ย นจากการนั่งคุยเปนการไปดู งาน ลงไปยั งชุมชนอื่น ซึ่ งเป น ที่ ทําอาชี พ คลายๆกัน โดยพื้นฐานก็มีความเปนชาวบานเหมือนกัน การไดสัมผัสเชนนี้จะเปนแรงกระตุนใหเกิด ความตื่นตัวไดมากกวา” จากการสรุปขอมูลในการสัมภาษณ ผูวิจัยไดนําบทเรียนและปญหาที่พบในการดําเนินของชุมชนบาน น้ําเค็มสามารถสรางโมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ดังโมเดลในภาพที่ 4.8 โดยนําผลบทเรียนจากการจัดตั้งทีมประสานงาน ของบานน้ําเค็มที่สามารถนําไปใชในการขยายผลสูชุมชนอื่นๆ ไดเปนขั้นตอนการดําเนินงานดังนี้ ขั้นที่ 1 วางรากฐานการจัดการตนเอง หากชุมชนหรือองคกรใดตองการที่จะเริ่มวางรากฐานการจัดการ ตนเองใหกับชุ มชนที่อยู ในพื้น ที่เสี่ยงภัยหรื อประสบภัยพิบั ติ ขั้ นแรกผูปฏิบัติงานควรจะเริ่มการ ดําเนินงานจาก ศึกษาทุนที่จะนํามาใชในการพัฒนาในชุมชน ไดแก ทุนมนุษย ทุนทางสังคม ทุนทาง การเงิน ทุนสิ่งแวดลอม และทุนทางกายภาพของชุมชน เพื่อหาจุดออนและจุดแข็ง โดยประชุมระดม ความคิดเห็นจากชาวบานโดยตรง
ทุนทาง สังคม
ทุนมนุษย
ทุนทาง การเงิน
รวมกลุ ม ทุน สิ่งแวดล อม
ทรั พยากร
ทุนทาง กายภาพ
แลกเปลี่ ยนความคิ ดเห็น
สรางความตระหนัก
ช วงสานต อการจัดการ
ช วงเริ่มต นการจัดการ
หาแกนนําและสรางทีม
วางรากฐานการจัดการตนเอง
แบงหนาที่รับผิ ดชอบ
ตองมีพี่เลี้ ยงที่ให คําปรึ กษาใน การดําเนินงาน สื่ อสารเรื่ องความ รับผิดชอบและ เจาภาพที่ ชดั เจน
สร างทีมปฏิ บัติงาน
หาแกนนําตัวจริงที่จะรับผิดชอบการดําเนินงาน พัฒนาทักษะการจัดการภัยพิ บตั ิ (สรางทุนมนุษย)
สร างแผนเตรียมพร อมรับมือภัยพิบัติ
ภาครัฐเอื้ ออํานาจดวยการรับรองการดําเนินงาน ระดมความคิ ด ประเมินความเสี่ ยงรวมกับชาวบาน ดําเนินงานลดความเสี่ ยงทางกายภาพแกชุมชน
พัฒนาขีดความสามารถเพิ่มเติม
ตอยอดทักษะในการจัดการภัยที่จาํ เป็ นเพิ่ มเติ ม จัดหาเครื่ องมือและอุ ปกรณที่จาํ เป็ นในการจัดการ
ผสานเขากับกลุมตางๆในชุมชน สร างเครื อข ายกับชุ มชนข างเคียง และองค กรที่เกี่ยวข อง
โยงการดําเนินงานและการรวมกลุ ม สรางการดําเนินงานในระยะยาว เตรี ยมพรอมชวยเหลือกันและกันในอนาคต แลกเปลี่ ยนเรี ยนรู สะทอนบทเรี ยนระหวางชุ มชน
ภาพที่ 4.8 โมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ทุนแตละชนิดที่มีอยูในชุมชนจะถูกนํามาใชในการวางแผนการดําเนินงาน โดยทุนที่สําคัญในการ ดําเนินงานก็คือ ทุนทางสังคม ดานความไววางใจในการสื่อสาร ซึ่งจะถูกนํามาสรางความตระหนักใน การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนและทุนมนุษย ซึ่งจะเปนตัวขับเคลื่อนการดําเนินงาน ทุน มนุษยนั้นเปนสิ่งที่สามารถพัฒนาไดตลอดเวลาผานการสรางการเรียนรูผานการปฏิบัติไปพรอมๆ กัน ขอมูลเหลานี้จะถูกนํามาใชในการวางรากฐานการจัดการตนเองแกชุมชน โดยโยงชาวบานใหเกิดการ รวมกลุมสรางการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเด็นที่กอใหเกิดความตระหนักในความเสี่ยงและ อันตรายที่ชุมชนจะไดรับจากภัยพิบัติ โดยผูปฏิบัติงานเปนพี่เลี้ยงในการใหคําปรึกษา จากนั้นจึง สื่อสารเรื่องความรับผิดชอบและเจาภาพในการทํางาน พรอมกับคนหาแกนนําและทีมที่มีความตั้งใจ
ขั้นที่ 2 สรางทีมปฏิบัติงานและกระตุนใหภายในชุมชนไดเชื่อมโยงกัน เริ่มจากหาแกนนําตัวจริงที่จะ เปนหลักในการเชื่อมโยงชาวบาน การเชื่อมโยงชาวบานของบานน้ําเค็มนั้นเริ่มโยงกันตั้งแตอยูที่ศูนย พักชั่วคราวบางมวง จากการที่คนทํางานมีจํานวนมาก คนที่รูจักกัน ก็พามาโยงกัน ใหชาวบานมา เรียนรูกัน เริ่มสานกันทีละนิด ผานการสนับสนุนงบใหเคาดูงาน เรียนรู ปญหา และวิธีแกของเพื่อน จนเกิดประเด็นรวม มีกิจกรรมรวม มีแผนงานรวม มีงบรวม โดยมีองคกรพัฒนาเอกชนเปนผูสราง กระบวนการผลักดันการเรียนรูผานการลงมือทํา จนชาวบานที่ลงมือรูสึกวามันเปนหนาที่ของทุกคน จากประสบการณในทํางานดานชุมชนของ ปรีดา คงแปน มูลนิธิชุมชนไทย เสนอวา “...การถอดบทเรียนของชุมชนเพื่อใหเกิดบทเรียนที่อีกชุมชนจะนําไปใชตอ ตองไปแกะการออแก ไนซ การจัดระบบของเคาดู วาเคาใชวิธีการมีสวนรวมแบบไหนแบบสงเคราะหหรือจัดตั้ง การทํางาน มี 2 แบบ งานตั้งใจ พัฒนาจัดตั้งองคกรชาวบาน เครือขาย หรือ งานแบบสงเคราะห การทํางานนั้นแม จะตั้งใจใหแบบพัฒนาแตถาไมเขมพอมันก็หมด ตองใชประสบการณอานชาวบานใหออก อานแกน นํา อานคน ทั้งในทั้งนอกระบบ หลายองคกรในสึนามิ มาแลวก็หายไป มันขึ้นกับกระบวนการทํางาน มันขึ้นกับชั่วโมงบินดวย ตองเขาใจลําดับขั้นตอนของมัน...” ขั้นที่ 3 สรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติหลังจากที่ชาวบานไดเรียนรูปญหาที่ตนเองและเพื่อนๆ เผชิ ญ อยู ก็ ต อ งมี ห าแนวทางการแก ป ญ หาและมีก ารตั ด สิน ใจร ว มกั น สิ่ ง ที่จํ า เป น ตอ งใช ใ นการ ดําเนินงานขั้นนี้ คือ - การสรางทีมปฏิบัติงานจากสมาชิกในชุมชน ซึ่งจําเปนที่จะตองใชการมีสวนรวมจากภาย สมาชิกภายในชุมชนตามความรูความเขาใจและการยอมรับรวมกัน - การเอื้ออํานาจ (Empowerment) จากภาครัฐโดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการ สนับสนุนการดําเนินงานทั้งในเชิงนโยบายและเชิงกายภาพ - พี่เลี้ยงที่ชวยในการประเมินความเสี่ยงเพื่อสรางแผนการจัดการความเสี่ยงของชุมชน พรอม ทั้งสนับสนุนใหชุมชนสามารถขับเคลื่อนจัดการชุมชนดวยตนเองอยางเขมแข็ง ซึ่งการสรางแผนนั้นมีขอมูลเบื้องตนที่จะตองรวบรวม คือ จํานวนประชากรในชุมชน ภัยเสี่ยงใน ชุมชน แนวทางในการปองกัน แนวทางในการรับมือ การดําเนินงานนั้นตองทํากันรวมกันหลาย หนวยงาน แลกเปลี่ยนพรอมกับเชิญทุกภาคสวนมามีสวนรวม วิเคราะหความเสี่ยงและวางแผนกันแต ละซอย โยงไปถึงกิจกรรมตางๆ จากนั้นจึงทดลองปฏิบัติและซอมแผน เพื่อหาขอจํากัด อุปสรรคใน การดําเนินงาน
ขั้นที่ 4 พัฒนาขีดความสามารถหรือตอยอดทักษะที่จําเปนในการจัดการภัย พรอมจัดหาเครื่องที่ จําเปนในการจัดการใหกับคณะทํางานดวย การลงมือทําพรอมๆกับเรียนรูจากปญหาที่เกิดขึ้นเปนวิธี ที่สุดในการเรียนรูจากประสบการณของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนตองการความรวมมือในการพัฒนา ความสามารถของอาสาสมัครและแกนนําชุมชนในการเรียนรูเพื่อยกระดับพัฒนาเรื่องที่ยังไมรู จัด ผู ช ว ยในการจั ด การกระบวนการเรี ย นรู จั ด การอบรม ศึ ก ษาดู ง านด า นการเทคนิ ค การกู ภั ย เช น ประสานใหฐานทัพซึ่งมีความถนัดในดานนี้มาชวยสนับสนุน ในขณะเดียวกันชาวบานทั่วไปก็ควรจะ ไดเรียนรูวิธีสังเกตภัยตางๆ การพัฒนาขีดความสามารถนี้ควรสนับสนุนกระบวนการเรียนรูทั้งหมดใหกับชาวบานทุกกลุมรวมถึง ชาวบานทุกกลุม ทั้งประมง แรงงาน โดยเฉพาะคนชายขอบ เชน อยางแรงงานตางดาวและสตรีซึ่งเปน กลุมเปราะบาง ใหเรียนรูภัยในพื้นที่ ขั้นที่ 5 ผสานเขากับกลุมตางๆในชุมชน เมื่อชุมชนมีคณะทํางานและมีแผนในการเตรียมพรอมรับมือ กับภัยพิบัติแลว การสานตอการดําเนินงานถัดมาก็คือ การผสานคณะทํางานดานการจัดการภัยพิบัติเขา กับกลุมตางๆภายในชุมชน เพื่อสานการดําเนินงานในระยะยาว ที่จะรวมคิด รวมทํา ชวยเหลือกันและ กัน รวมแลกเปลี่ยนประสบการณ สะทอนบทเรียน ซึ่งการดําเนินงานในขั้นนี้ตองหาคนเชื่อมระหวาง กลุมดึงคนมารวมเวทีพูดคุยโคนคนที่เปนคนกลางที่ชาวบานยอมรับ 6) การสรางเครือขายกับชุมชนขางเคียง ในกรณีชุมชนบานน้ําเค็มมีการดําเนินงานโดยอาศัยเครือขาย ที่มีอยูแลวในพื้นที่ จึงทํางานตอไปไดคลองตัว ในปจจุบันเครือขายที่รวมตัวกันสวนมากจะอยูใน ภารกิจจัดการกับผลกระทบที่เกิดขึ้นหลังจากประสบภัย สวนการปองกันและเตรียมพรอมตอภัยพิบัติ นั้นเปนประเด็นตอเนื่องกัน ดานการขยายเครือขาย ผูปฏิบัติงานควรเขาใจกอนวาเครือขายมีกี่ประเภท โจนาธาน ชอตต ตัวแทน มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ไดกลาวถึงลักษณะเครือขายภาคประชาสังคมที่ทํางานดานการจัดการภัย พิบัติในเหตุการณสึนามิที่ผานมาวา สามารถแบงการสานเครือขายได 3 ประเภท คือ “เครือขายการทํางานในเชิงประเด็น เชน เครือขายผูประสบภัยสึนามิ เครือขายปญหาที่ดิน เครือขาย สลัม 4 ภาค เครือขายประมง เครือขายเหลานี้มีการรวมตัวกันเพื่อแกปญหาในเชิงประเด็น การ ขับเคลื่อนจะประสบความสําเร็จไดตองมีการทํากิจกรรมรวมกันอยางตอเนื่อง เพื่อจัดการกับปญหาที่ สมาชิกเผชิญรวมกัน
เครือขายที่รวมกันเพื่อขับเคลื่อนนโยบาย บางครั้งจะเคลื่อนไดตองใชกําลังคน การมาองคกรเดียวมัน มีน้ําหนักไมเพียงพอ ถามา 50 องคกร + ชุมชน + ภาครัฐ อีก 20 น้ําหนักก็จะมากขึ้น ยิ่งถาประสาน กับตางประเทศ หรือ UN พอมาพูดก็มีน้ําหนัก เครือขายนี้ประสบความสําเร็จไดแมไมมีกิจกรรมอยาง ตอเนื่องก็คือ เครือขายเชิงนโยบาย เครือขายเพื่อการแลกเปลี่ยนความรู แชรขอมูลกัน อาจไมตองมีกิจกรรมรวมกัน แตมีการศึกษาดูงาน อาจไมตองเคลื่อนการทํางาน แตใชการแลกเปลี่ยนเรียนรู” ดังนั้นแลว การริเริ่มเครือขาย จึงควรจะมาจากการรวมกันในการทํางานเชิงประเด็นและภารกิจเปน หลัก แลวคนจะรวมกันเอง ตองกําหนดประเด็น เปาหมาย และองคกรที่มีเปาหมายในการทํางาน ดวยกัน การจัดตั้งโดยยึดแตงานเชิงพื้นที่ ไมเอาประเด็นทําไดไมนาน ควรขยายเครือขายจากประเด็น เปนหลัก โดยเนนชุมชนในพื้นที่เสี่ยง จากนั้นจึงขับเคลื่อนการดําเนินงาน ซึ่งการทํางานเชิงเครือขายก็ สามารถมองได 3 ระดับอีก คือ การรวมกันในระดับลางไดแก ภายในชุมชน การรวมกันในระดับกลาง คือ ระหวางชุมชนหรือระหวางองคกร และระดับบนคือความสัมพันธระหวางภาครัฐ องคกร และ ชุ ม ชน การแบ ง ระดั บ ของเครื อ ข า ยนี้ แม ว า จะมองได ส ามระดั บ แต ก ารทํ า งานต อ งไม แ ยกส ว น ตัวอยางเชนการไปขับเคลื่อนนโยบาย ถาไมมีประสบการณขอมูลที่แทจริงจากพื้นที่ ก็ไปขับเคลื่อน นโยบายไมได ตองเห็นปญหาที่ชัดเจนจากพื้นที่ ซึ่งละเอียดออน ขณะเดียวกันถาลงไปทํางานพื้นที่จะ เห็นปญหาจากนโยบายในพื้นที่ ก็ตองไประดับไกล ซึ่งจะแกได ทุกอยางตองเชื่อมกันหมด การทําอัน ใดอันหนึ่งใหสําเร็จ จะแยกสวนไมได
4.5.3 ภาพรวมของแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน การจัดการที่ยั่งยืนนั้นไมสามารถทําแยกสวนเพียงประเด็นใดประเด็นเดียวได การสรางรากฐานให ชุมชนจัดการตนเองไดอยางแทจริงนั้นตองแกปญหาตางๆไปพรอมๆกัน โดยการเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัตินั้น ควรเริ่มผูปฏิบัติงานควรเริ่มจากศึกษาทุนทั้ง 5 ประการ ที่มีอยูในชุมชนไดแก ทุนมนุษย ทุนทางสังคม ทุนสิ่งแวดลอม ทุนกายภาพ และทุนทางการเงิน โดยใหความสําคัญกับการใชทุนทาง สังคมและการสรางทุนมนุษย มาสรางกระบวนการที่จะกอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงที่จะพัฒนาชุมชน ซึ่งในการสนับสนุนในชุมชนเกิดการจัดการตนเองนั้น ภาครัฐควรพัฒนานโยบายใหเจาหนาที่กับ ชุมชนปฏิบัติงานดวยการมีสวนรวมกันเพิ่มมากขึ้น ขณะเดียวกันก็ควรจะสงเสริมการแลกเปลี่ยน เรียนรู ทั้งระหวางชุมชนและระหวางภาคสวน ขับเคลื่อนใหเกิดเครือขายที่พรอมจะชวยกันแกปญหา
4.6 ผลการศึกษาความคิดเห็นจากเทคนิคเดลฟาย จากผลการศึกษาเชิงคุณภาพ ทําใหพบวา ผูที่มีสวนเกี่ยวของในการดําเนินงานนั้นมีความคิดเห็นที่ หลากหลายกันออกไป การสัมภาษณเชิงลึกจึงชวยใหผูวิจัยไดทราบมุมมองที่ตางกันจากผูปฏิบัติงาน ที่มาจากตางภาคสวน ดังนั้นผูวิจัยจึงใชเทคนิคเดลฟายรวบรวมขอคิดเห็นที่หลากหลายเหลานั้นมา สรางเปนแบบสอบถาม เพื่อหาฉันทามติในการแกปญหาและพัฒนาการจัดการภัยพิบัติ โดยการทําเดลฟายในสวนนี้เปนการเก็บขอมูลเชิงสถิติ สําหรับใชยืนยันตอการปญหา แนวทางในการ แกไขและแนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ตามจุดประสงคของการวิจัย ซึ่งการวิจัยในครั้งนี้ไดเก็บขอมูล 3 รอบ โดยรอบที่หนึ่งเปนการสัมภาษณแบบมีโครงสราง รอบที่สอง จึงนําขอมูลที่ไดจากการสัมภาษณมาสรางเปนแบบสอบถามใหกลุมตัวอยางตอบ และรอบที่สาม เก็บ ขอมูลโดยนําคําตอบจากแบบสอบถามครั้งแรกมาคํานวณคาฐานนิยม คาพิสัยระหวางควอไทล ซึ่งเปน คาสถิติที่หาแนวโนมเขาสูสวนกลาง มาสรางเปนแบบสอบถามเพื่อยืนยันคําตอบอีกครั้งจากนั้นจึง วิเคราะหผลการวิจัยโดยโปรแกรม SPSS for window Version 15 ซึ่งไดผลการศึกษา 3 สวน คือ สวนที่ 1 ขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ สวนที่ 2 ขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหาและแนวทางในการแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม สวนที่ 3 ขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิของชุมชนบานน้ําเค็ม
4.6.1 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับบทบาทของผูดําเนินงาน จากขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความเสีย่ ง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ ตารางที่ 4.2 ความคิดเห็นเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ ขอ
คามัธยฐาน
1 2 3 4 5 6 7
5 5 5 5 5 5 5
คาเฉลี่ย ระดับความคิดเห็น 5 4.56 4.44 4.89 4.67 4.78 4.56
เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง
คาพิสัย ระหวางควอไทล 0 1 1 0 0.5 0.5 1
ความสอดคลอง ของความคิดเห็น สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง
ผลจากการวิเคราะหพบวา กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็นที่สอดคลองกันดานบทบาทของผูที่สวนรวม ในการดําเนินงาน กลาวคือ ในการเขารับการอบรม ชุมชนจะตองเปนหลักที่จะใสใจและตระหนักใน การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่ตนเองเผชิญอยู โดยองคกรพัฒนาเอกชนที่อยูใกลชิดกับชุมชนควร สนั บ สนุ น การทํ า มวลชนสั ม พั น ธ ร ว มกั บ ภาครั ฐ ในการสร า งความไว ว างใจในการสื่ อ สารและ ดําเนินงานรวมกันระหวางชุมชนกับภาครัฐ ขณะเดียวกันองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองมีสวน รวมกับองคกรชุมชน ในการทําแผนจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ รับทราบแผนการดําเนินงานและ สนับสนุนการดําเนินงานที่สอดคลองไปในทางเดียวกัน ดานการเพิ่มขีดความสามารถ หลังจากสํารวจพื้นที่ รวบรวมขอมูลและประเมินความเสี่ยงของชุมชน แลว ภาครัฐหรือองคกรที่สนับสนุนการอบรม ใหความสําคัญกับการใหความรู สรางความตระหนัก และเผยแพรแผนการจัดการภัยของชุมชนแกชาวบานทั่วไปเพิ่มขึ้น พรอมกับพัฒนาขีดความสามารถ ของทั้งกลุมอปพร. คณะกรรมการชุมชน และชาวบานทั่วไปควบคูกัน จากนั้นภาครัฐหรือองคกรที่ สนับสนุนควรอบรมการบริหารจัดการแกคณะกรรมการชุมชนจนดําเนินงานไดอยางมีประสิทธิภาพ และในระยะยาว หนวยงานเจาภาพผูใหการอบรมควรตรวจสอบการรวมกลุมของคณะทํางานเปน ประจําทุกป วาฝอหรือสลายตัวไปหรือยัง เพื่อที่จะไดสรรหาผูที่มาดําเนินงานแทนผูที่หายไป
4.6.2 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางแกไข จากขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหาและแนวทางในการแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ตารางที่ 4.3 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ขอ
คามัธยฐาน
8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
4 4 4 5 4 4 4 3 5 4 5 5 4
คาเฉลี่ย ระดับความคิดเห็น 4 4.22 4.22 4.56 3.89 4.22 4 3.44 4.78 4 4.67 4.78 4.11
เห็นดวย เห็นดวย เห็นดวย เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย เห็นดวย เห็นดวย ไมแนใจ เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย
คาพิสัย ระหวางควอไทล 1.5 1 1.5 1 1.5 1 1 1.5 0.5 1.5 1 0.5 1
ความสอดคลอง ของความคิดเห็น สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง
ผลจากการวิเคราะหพบวา ผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็นสอดคลองกันถึงปญหาและแนวทางแกไขที่พบ ในการดําเนินงานในแตละชวง คือ 4.6.2.1 ปญหาและแนวทางในการแกไขในชวงเริ่มตนการจัดการ 1) ปญหาความตระหนักในการจัดการตนเองปญหาชาวบานไมใหความสําคัญกับการจัดการภัยพิบัติ เปนลําดับตนๆของวิถีชีวิต สามารถแกไขไดโดย ผูปฏิบัติงานตองสื่อสารใหชาวบานรูหนาที่ของ ตนเองในเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ จากนั้นจึงกระตุนใหชาวบานรวมกลุมดําเนินงานตอดวย ตนเอง
2) ป ญ หาความเชื่ อ ถื อ ในการดํ า เนิ น งานกั น เองของคนในชุ ม ชน สามารถแก ไ ขได โ ดย จั ด ตั้ ง อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) ใหเปนผูปฏิบัติงานหลักในการเตรียมพรอมรับมือกับ ภัยพิบัติ สรางความมั่นใจในการดํารงชีวิตแกคนในชุมชน 3) ปญหาความไมมั่นใจในการดําเนินงาน การสื่อสารเกี่ยวกับสิทธิ หนาที่ รวมถึงโครงสรางการ ดําเนินงานของทั้งภาครัฐและภาคชุมชนในการจัดการภัยพิบัติตั้งแตขั้นมวลชนสัมพันธ จะชวยให ชาวบานที่รับผิดชอบกังวลเรื่องการทํางานขามขั้นหรือทับซอนกับระเบียบราชการลดนอยลง 4) อคติและความขัดแยงภายในชุมชน ปญหาอคติและความคิดเห็นที่ตางกันระหวางภาครัฐ องคกร พัฒนาเอกชนและองคกรชุมชน เปนอุปสรรคในกระบวนการมีสวนรวม ตองแกดวยการหาคน กลางมาชวยปรับความเขาใจและหาวิธีการดําเนินงานรวมกัน 5) ปญหาดานความใสใจในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่จากภาครัฐ การพัฒนาความรูความเขาใจ และอุดมคติของเจาหนาที่ใหตื่นตัวกับการปฏิบัติงานดวยกระบวนการมีสวนรวมกับชุมชน จะ ชวยลด ปญหาดานการขาดกระบวนการมีสวนรวมระหวางเจาหนาที่ของภาครัฐกับชุมชน 6) ปญหาความเขาใจเรื่องความรับผิดชอบ หนาที่ ของภาครัฐ ควรสอนวิธีใชอํานาจหนาที่และแนว ทางการดําเนินงานในภาคปฏิบัติแกผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อสรางการดําเนินงาน เชิงรุก ในการแปลงนโยบายและความรูตางๆมาเปนวิธีปฏิบัติ 7) ปญหาการมีสวนรวมในการวางแผนระหวางภาครัฐกับชุมชน องคกรพัฒนาเอกชนควรรวมมือกับ ภาครัฐชวยกันทํามวลชนสัมพันธสรางความเขาใจดานจัดการภัยพิบัติ คนหาแกนนําชุมชนจัด กระบวนการรวมกลุมและชวยวางรากฐานกระบวนการมีสวนรวม 4.6.2.1 ปญหาและแนวทางในการแกไขในชวงสานตอการจัดการ 1) ปญหาดานการมีสวนรวม การแกปญหาที่ชุมชนมักจะไมสามารถสานตอการจัดการภัยพิบัติใน ระยะยาวนั้น สามารถแกไขไดโดย คณะทํางานของชุมชนตองผสานกิจกรรมอื่น ซึ่งเปนกิจกรรม ตอเนื่องที่มีอยูในชุมชน ดึงใหชาวบานไดรวมตัวเพิ่มโอกาสใหผูปฏิบัติงานไดพบปะคูกันไป 2) ปญหาการขาดงบประมาณ ในชวงตนของการดําเนินงาน การสนับสนุนดานจากองคกรพัฒนา เอกชนที่มีความคลองตัวสามารถการแกไขสถานการณภัยพิบัติของชุมชนได แตระยะยาว องคกร ปกครองส ว นท อ งถิ่ น ควรมี แ ผนงบประมาณ เพื่ อ เตรี ย มพร อ มรั บ มื อ ภั ย พิ บั ติ แ ก ชุ ม ชน ใน ขณะเดียวกันชุมชนเองก็ควรมีกองทุนหรือกลุมอาชีพที่จะสํารองเงินไวใชในภาวะฉุกเฉินและ สานตอการจัดการตนเองดวยความคลองตัวตอไป
4.6.3 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการพัฒนาการดําเนินงาน จากขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ตารางที่ 4.4 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ขอ
คามัธยฐาน
21 22 23 24 25
5 5 4 5 4
คาเฉลี่ย ระดับความคิดเห็น 4.56 4.67 4.33 4.78 4.89
เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย
คาพิสัย ระหวางควอไทล 1 1 1 0.5 0
ความสอดคลอง ของความคิดเห็น สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง
จากการนํา โมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ในภาพที่ 4.8 มาสรางเปน แบบสอบถามขอที่ 21-15 นี้ ผูวิจัยไดผลการวิเคราะหวา ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลอง กันวาควรพัฒนาคุณภาพชีวิตของชาวบาน โดยผสานการฟนฟูอาชีพและการออมทรัพย ควบคูกับการ ใหความรูดานการจัดการภัยพิบัติ โดยปลูกฝงการมีสวนรวมระหวางการวางแผนเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติเขากับเครือขายทางสังคมที่พรอมที่จะใหความชวยเหลือในอนาคต สวนการสรางการมีสวนรวมจากภายนอกชุมชน ควรเริ่มตนโดย ผลักดันใหคนในชุมชนสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็น จนเกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน ซึ่งเมื่อคนในชุมชนเห็นประโยชน รวมกัน ความสนใจที่จะมีสวนรวมก็จะเริ่มขึ้น การพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ตองใหความสําคัญตนทุนในการดํารงชีวิต คือ - ทุนมนุษย ดานการรวมกลุม ความเปนผูนํา ความรู ทักษะในการจัดการภัยพิบัติ - ทุนทางสังคม ดานความสัมพันธที่เชื่อมโยงความชวยเหลือเขามาสูชุมชน การพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ผูปฏิบัติงานควรวางรากฐานใหคนในชุมชนรวมกลุมและ พึ่งพาตนเองเปนหลักกอน จากนั้นจึงอบรมสรางทักษะการจัดการภัยพิบัติ ควบคูไปกับการพัฒนาขีด ความสามารถของชุมชน ทําใหชุมชนเกิดทีมที่สานตอการจัดการไดดวยชุมชนเอง ซึ่งการจัดการ ตนเองดานภัยพิบัติจะสําเร็จไดตองใชกระบวนการมีสวนรวมและความรวมมือจากภาคประชาสังคม คือ ทั้งชุมชน ภาครัฐ และองคกรพัฒนาเอกชน
4.6.4 ภาพรวมของผลที่ไดจากเทคนิคเดลฟาย การเก็บขอมูลทางสถิติดวยเทคนิคเดลฟายไดชวยยืนยันความคิดเห็นดานปญหา แนวทางในการแกไข และแนวทางในการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ตามจุดประสงคของ การวิจัย คือ ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองกันเกี่ยวกับปญหาและวิธีการแกไขไปใน ทิศทางเดียวกันในระดับเห็นดวยและเห็นอยางยิ่งวา ทั้งชวงเริ่มตนและชวงสานตอการดําเนินงานนั้น ชุมชนพบปญหาดานการมีสวนรวม ปญหาดานความรู ความเขาใจ และปญหาดานงบประมาณ ซึ่ง สวนมากตองไดรับการแกไขดวยการพัฒนาทุนมนุษยและทุนทางสังคม สวนแนวทางการในพัฒนาในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบาน น้ําเค็มจากการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม คือ การจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ของชุมชนบานน้ําเค็มทําใหเกิดขอคนพบวา ชุมชนจะตองเปนหลักในการจัดการตนเอง สวนองคกรที่ เขามาชวยเหลือ ฟนฟู และสนับสนุนชุมชน ทั้งหมดทุกองคกรจะตองรวมกันดําเนินงานใหเปนไปใน ทิศทางเดียวกัน ซึ่งตอเมื่อชุมชนมีการสรางแผนและสรางทีมแลว ก็ควรมีการจะสนับสนุนการพัฒนา ขีดความสามารถทั้งดานการจัดการภัยและการบริหารองคกรชุมชนใหกับชาวบานและอาสาสมัครของ ชุมชนตอไป
บทที่ 5 สรุปและอภิปรายผล เนื้อหาในบทนี้มีจุดมุงหมายเพื่อนําเสนอขอสรุปจากผลการศึกษา เรื่อง การศึกษาแนวทางพัฒนาการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา พรอมทั้งอภิปรายผลการศึกษาและขอเสนอแนะตอการขยายผลการการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานตามวัตถุประสงคในการศึกษา คือ 1. เพื่อศึกษาปญหาพรอมทั้งแนวทางในการแกไขในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน 2. เพื่อศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาค ประชาสังคม ดวยการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม ดานกระบวนการวิจัย การวิจัยนี้มีประชากรที่ใชในการศึกษา คือ ผูเชี่ยวชาญจากภาครัฐ องคกรพัฒนา เอกชน และองคกรชุมชน ที่มีสวนรวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจาก ภาคประชาสังคมของชุมชนบานน้ําเค็ม เก็บขอมูลดวยการสัมภาษณและใชแบบสอบถามจากกลุม ตัวอยางเปนผูเชี่ยวชาญ จํานวน 9 ทาน ตามขั้นตอนของการวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย ไดผลการศึกษา ทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ ดานการวิเคราะหขอมูล ในสวนของการศึกษาเชิงคุณภาพ ไดมีการรวบรวมขอมูลและทําการวิเคราะห โดยวิธีวิเคราะหเนื้อหา (Content analysis) สวนการศึกษาเชิงปริมาณไดมีการวิเคราะหคาสถิติ ไดแก คาฐานนิยม คาพิสัยระหวางควอไทล ซึ่งเปนคาสถิติที่หาแนวโนมเขาสูสวนกลาง โดยโปรแกรม SPSS for window Version 15
5.1 สรุปผลการวิจัย 5.1.1 ปรากฏการณของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนบานน้ําเค็มเปนชุมชนผูประสบภัยสึนามิที่ไดรับการวางรากฐานและพัฒนาการรวมกลุม จนเกิด คณะทํางานที่พัฒนาตนเองจากศูนยชวยเหลือผูประสบภัยบางมวง มาเปนศูนยประสานงานชุมชนบาน น้ําเค็ม ซึ่งทํางานฟนฟูชุมชนตั้งแตอยูในที่พักชั่วคราว มาจนยายกลับมายังชุมชนเดิม โดยมีการฟนฟู และพัฒนาหลายๆ ดานไปควบคูกันไปเริ่มตั้งแต การจัดระบบศูนยพักชั่วคราวโดยชาวบานบริหาร จัดการตนเอง จัดการของบริจาค และรักษาความปลอดภัยในบริเวณเต็นทที่พักอาศัย ไปจนถึงการ ฟนฟูอาชีพ ดวยการตั้งกองทุน กลุมออมทรัพยและธนาคารชุมชน ซึ่งเปนฐานของการตอยอดการ พัฒนาดานตางๆ โดยเฉพาะดานการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน
การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนเริ่มขึ้นเมื่อ ชาวบานที่ยายกลับมาอยูในชุมชนมีความวิตก กังวลวา คลื่นสึนามิจะเกิดขึ้นอีกอยูตลอดเวลา เมื่อมีขาวแผนดินไหวในแถบเกาะสุมาตรา ชาวบาน ตองแตกตื่นวิ่งหนีกันทุกครั้ง ในขณะที่ระบบเตือนภัยของภาครัฐก็ยังไววางใจไมได ทําใหชาวบาน ตองสรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ เพื่อจะสรางความมั่นใจในการดํารงชีวิตในชุมชนดวยตนเอง การสร า งที ม อาสาสมั ค รที่ ทํ า หน า ที่ เ ฝ า ระวั ง ภั ย ของชุ ม ชนนั้ น ประกอบด ว ยฝ า ยบริ ห ารและฝ า ย ปฏิบัติการ ซึ่งมีหนาที่ในการดําเนินงานโดย ฝายบริหาร อันไดแก คณะกรรมการจัดการภัยพิบัติบาน น้ําเค็มและศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ทําหนาที่เปนแกนกลางในการเชื่อมกลุมคนตางๆ ใน ชุมชนเขาดวยกัน ผานกลุมอาชีพ กลุมออมทรัพย กลุมกิจกรรมอนุรักษ ไปจนถึงองคกรเครือขายและ ชุมชนอื่นๆ ที่แลกเปลี่ยนเรียนรูเรื่องตางๆ รวมกัน โยงความชวยเหลือและการสนับสนุนตางๆเขามาสู ชุมชน สวนฝายปฏิบัติ คือ ทีม อปพร.บานน้ําเค็ม ก็จะปฏิบัติงานในชุมชน โดยมี ฝายเฝาระวังภัย ฝาย รักษาความสงบ ฝายอํานวยความสะดวกในการจราจร ฝายกูภัย และฝายพยาบาล ดําเนินงานโดยอาศัย การเอื้ออํานาจจากภาครัฐรับรองการดําเนินงาน ในขณะเดียวกันก็อาศัยทุนจากการหมุนเวียนของ รายไดจากกลุมอาชีพและอาศัยความสัมพันธระหวางกลุมกิจกรรมอาสาสมัครมาสานตอประเด็นใน การดําเนินงาน หลังจากที่ชุมชนมีแผนเตรียมพรอมและตั้งทีมเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติแลว บานน้ําเค็มก็ยังไดรับ การพัฒนาขีดความสามารถเพิ่มเติมจากการโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (OTOS) ที่พัฒนา อาสาสมัครที่ มี ความสามารถในการกูชีพกู ภัยเปน ทีมในระดับตําบลและเขารว มโครงการชุมชน เขมแข็งเตรียมพรอมปองกันภัย ในการพัฒนาการจัดการความรู การพัฒนาทักษะตอยอดดานการจัด บริหารทีมและการจัดการภัยตางๆ ครอบคลุมดานสังคมและสิ่งแวดลอม สําหรับเปนชุมชนตนแบบ ดานการจัดการภัยพิบัติดวยตนเอง เพื่อถายทอดบทเรียนสูชุมชนอื่นๆดวย ความเขมแข็งและการพัฒนาเหลานี้ คงเกิดขึ้นไมไดหากปราศจากการเรียนรูประสบการณผานชุมชน ขางเคียงที่องคกรพัฒนาเอกชนไดโยงกันไวนับแตประสบภัย และเพราะชุมชนบานน้ําเค็มไมไดแก เฉพาะปญหาของตนเองเพียงอยางเดียว แตยังชวยกันแกปญหาของเพื่อนในเครือขายดวย บานน้ําเค็ม จึงมีภาคีที่คอยหนุนเสริมเพิ่มความเขมแข็งเปนกําลังสํารองที่พรอมจะชวยเหลือกันในการดําเนินงาน การดําเนินงานที่กลาวมาในขางตนไดสะทอนใหเห็นวา เหตุการณสึนามิ ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มซึ่ง เดิมทีตางคนตางอยู เปลี่ยนมาเปนหันหนาเขาหากัน รวมมือกันพลิกวิกฤติ โดยเหตุการณนี้ไดสรางทุน ที่สําคัญในการแกปญหาใหกับชุมชน คือ ทุนมนุษยและทุนทางสังคมซึ่งคอยๆ กอตัวขึ้นพรอมกัน จากชาวบานที่รวมกลุมกันแกปญหาที่ทุกคนเผชิญ โดยมีองคกรพัฒนาเอกชนใหคําแนะนํา สราง
กระบวนการมีสวนรวม สงเสริมใหชาวบานเรียนรูและแกปญหาผานการลงมือทําไปพรอมๆ กัน บน ความมุงมั่นของชาวบานยืนยันที่จะอยูในพื้นที่เดิมของ “น้ําเค็ม” ไมไปไหน และการคนพบแกนนํา ชุมชนที่ เขมแข็ ง มุงมั่น ที่จะทํางานเชิงรุก ตอยอดงานจนเกิดเปน ศูน ยประสานงานชุมชนซึ่งเปน แกนกลางที่เชื่อมโยงสมาชิกและกิจกรรมตางๆทั้งภายในชุมชนและภายนอกชุมชนเขาดวยกัน การที่ชาวบานทั้งหมดตระหนักในความเสี่ยงและความจําเปนที่จะตองรับมือกับวิกฤติดวยตนเอง การ มีองคกรพัฒนาเอกชนเขามาสนับสนุนและการเอื้ออํานาจจากภาครัฐ เปนการดําเนินงานที่ตรงกับ ความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญทั้งหมด ที่เห็นดวยอยางยิ่งวา การจัดการตนเองดานภัยพิบัติจะสําเร็จได ตองใชกระบวนการมีสวนรวมและความรวมมือจากภาคประชาสังคม คือ ทั้งชุมชน ภาครัฐ และ องคกรพัฒนาเอกชน นอกจากนั้นการพัฒนาคุณภาพชีวิตของชาวบาน จะตองมาจากการมีสวนรวมทั้ง จากกภายในและภายนอกชุ ม ชนที่ จ ะแก ป ญ หาหลายๆ ด า นที่ เ กี่ ย วเนื่ อ งไปพร อ มๆกั น ดั ง การ ดําเนินงานของชุมชนบานน้ําเค็มที่ฟนฟูอาชีพ แกปญหาที่ดิน ฟนฟูสิ่งแวดลอม ไปจนถึงเตรียมความ พรอมรับมือภัยพิบัติไปพรอมๆ กัน นี่เปนบทเรียนอยางหนึ่งจากชุมชนบานน้ําเค็มสะทอนที่ใหเห็นวา การพัฒนาที่แทจริง จะเกิดขึ้นโดยการดําเนินงานเพียงประเด็นใดประเด็นหนึ่งอยางเดียวไมได การทํา ใหเปนไปไดจริง คือ ตองแกปญหาใหครอบคลุม แตละปญหาที่เกี่ยวเนื่องไปควบคูกัน โดยการสาน ตอการจัดการในระยะยาว
5.1.2 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้าํ เค็ม ชุมชนบานน้ําเค็มไดแสดงเห็นถึงความสําคัญของกระบวนการมีสวนรวม จากกระบวนทั้ง 7 ขั้นตอน ในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ชุมชนไดเปนเจาภาพในการดําเนินงานทุก ขั้นตอน นับตั้งแตการเลือกวิธีหรือกระบวนการที่จะนํามาใชในการสรางความปลอดภัยใหกับชุมชน ไปจนถึงการสะทอนบทเรียนที่ชุมชนไดทําลงไป สวนการลดความเปราะบางจากภัยพิบัติตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนนั้น ชุมชนบานน้ําเค็มได แสดงใหเ ห็น ว า ในการดํ า เนิ น งานนั้ น ผู ปฏิบัติ งานควรศึก ษาถึงบริบ ทของความเสี่ย งและความ เปราะบางของชุ ม ชนก อ น จากนั้ น จึ ง ศึ ก ษาต น ทุ น ในการดํ า รงชี วิ ต ของชุ ม ชน เพื่ อ นํ า ไปสร า ง กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงและนําไปใชเปนวิธีการลดความเปราะบางทางกายภาพของ ชุมชน คือ สรางแนวปาชายเลนสําหรับเปนแนวกันคลื่นและเตรียมตัดถนนสําหรับเพิ่มชองทางในการ เดินทางอพยพ จากปญหาทางกายภาพที่ชุมชนมีการตั้งบานเรือนอยูหนาแนนขนานไปกับชายทะเล สวนการลดความเปราะบางทางสังคม ชุมชนไดรวมกลุมกันเปนคณะทํางานดานการจัดการภัยพิบัติ โดยผสานการดําเนินงานกับกลุมออมทรัพยและกลุมอาชีพในที่ทํางานแกปญหาและฟนฟูความเปนอยู โดยใหความรูและซอมการอพยพประจําทุกป
ขั้นถัดมา การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติจากการขยายผลการดําเนินงานตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ ยั่งยืน ผูปฏิบัติงานควรเริ่มจากศึกษาตนทุนในการดํารงชีวิตทั้ง 5 ประการ ที่มีอยูในชุมชนไดแก ทุน มนุษย ทุนทางสังคม ทุนสิ่งแวดลอม ทุนกายภาพ และทุนทางการเงิน เพื่อหาจุดแข็งและจุดออนที่จะ เป น อุ ป สรรคในการดํา เนิน งาน สํ า หรั บ ประเมิ นและวางแผนสรา งกระบวนการที่ กอให เ กิ ด การ เปลี่ยนแปลง โดยใหความสําคัญกับการใชทุนทางสังคมและการสรางทุนมนุษย ซึ่งเปนปจจัยหลักใน การพัฒนาการดําเนินงาน มาสรางกระบวนการที่จะกอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงที่จะพัฒนาชุมชน การ ดําเนินงานตามแนวคิดนี้ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มเกิดการดําเนินงานที่คูขนานไปดวยกัน คือ การสราง การจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) ที่ไดรับการวางรากฐานไวตั้งแตอยูที่ศูนยพัก ชั่วคราวบางมวง ซึ่งมีการสานตอเขากับการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ทั้งเทคนิคในการจัดการภัย พิบั ติแ ละความรู ทางวิ ชาการดา นอื่น ๆ เปน การสรา งขีด ความสามารถที่ต อ ยอดจากการจัด การที่ เขมแข็ง ทําใหการดําเนินงานตางๆขับเคลื่อนตอไปไดอยางเปนระบบ ดังนั้นแตละภาคสวนควรทําหนาที่ของตนเอง คื อ ภาคชุมชน ควรมีก ารรวมกลุมและการจัดการ องคกรชุมชน ซึ่งเปนหัวใจของกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ตั้งแต ชวงตนของการฟนฟูชุมชน โดยแกนนําชุมชนตองเปนหลักในการผลักดันใหคนในชุมชนสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็น เพื่อหาทางออกในการแกปญหารวมกัน จากนั้นจึงพัฒนาคุณภาพชีวิตของ ชาวบานโดยผสานการฟนฟูอาชีพและการออมทรัพย ควบคูการพัฒนาขีดความสามารถจากการฝก ทักษะการจัดการภัยพิบัติ เรียนรู ดูงานจากชุมชนที่มีการปฏิบัติจริง ซึ่งเปนวิธีที่จะสรางความเชื่อมั่น ไดดีที่สุด โดยปลูกฝงการมีสวนรวมระหวางการวางแผน การสรางกฎหรือขอตกลงของชุมชน เพื่อ เตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ โดยประสานเครือขายทางสังคมที่พรอมที่จะใหความชวยเหลือในอนาคต สวนภาครัฐและองคกรพัฒนาเอกชน ควรประสานการดําเนินงานรวมกัน โดยภาครัฐเอื้ออํานาจใน การจัดการตนเอง เพื่อสนับสนุนการสานตอการดําเนินงานในระยะยาวควบคูไปกับใหความรูและ สรางความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงานที่ถูกตองแกชุมชน สวนองคกรพัฒนาเอกชนนั้น ใน ขอเท็จจริง คือ องคกรพัฒนาเอกชนจํานวนมากที่ลงมาในพื้นที่ มักจะไมไดทํางานในระยะยาว แตการ แกปญหาของชุมชนจําเปนตองทํางานเชิงลึกในระยะยาว ดังนั้นองคกรพัฒนาเอกชนที่จะสนับสนุน การจัดการตนของชุมชน จําเปนที่จะตองชวยแกปญหาตางๆทํางานเชิงลึก ควบคูกับไป การจัดการใน ระยะยาวจึงจะเกิดขึ้นได
5.1.3 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ในการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัตินั้น พบปญหาดานการมีสวนรวม ดานงบประมาณ ดานความรู ความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงานและดานการประสานงานระหวางองคกร ทั้งจากภายใน ชุมชนและภายนอกชุมชน ซึ่งผูเชี่ยวชาญไดเสนอแนะแนวทางในการแกไขปญหาดังกลาวไวดังนี้ ดานปญหาจากภายในชุมชน ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองกันเกี่ยวกับปญหาและวิธีการ แกไขไปในทิศทางเดียวกันอยางยิ่งวา ปญหาที่มาจากภายในชุมชน คือ ชุมชนยังขาดประสบการณใน การรับมือและการฟนฟูตนเองหลังภัยพิบัติ ดังนั้นผูปฏิบัติงานควรสื่อสารใหชาวบานรูหนาที่ของ ตนเองในเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ เมื่อเกิดความตระหนักในการจัดการตนเองแลว จึงกระตุนให ชาวบานรวมกลุมเพื่อดําเนินงานตอดวยตนเอง ซึ่งในกรณีของชุมชนบานน้ําเค็มไดจัดตั้งอาสาสมัครที่ เปนทางการที่ไดรับความเชื่อถือในการดําเนินงาน มาสรางความมั่นใจในการดํารงชีวิตแกคนใน ชุมชน จากนั้น จึงสร างความมั่นใจในการดําเนินงานดวยการสื่อสารเรื่องกับสิทธิ หนาที่ รวมถึง โครงสรางการดําเนินงานของทั้งภาครัฐและภาคชุมชนในการจัดการภัยพิบัติตั้งแตขั้นมวลชนสัมพันธ ใหชัดเจน เพื่อนพัฒนาทุนมนุษยดานความรูความเขาใจในการดําเนินงานและพัฒนาทุนทางสังคม สําหรับสรางความรวมมือกันในการแกปญหาและลดความขัดแยงที่เกิดขึ้น หากมีปญหาอคติและ ความขัดแยงก็ควรจะหาคนกลางมาชวยปรับความเขาใจและหาวิธีการดําเนินงานรวมกัน ซึ่งในการ สานการมี สว นรวมในระยะยาวนั้นคณะทํางานของชุมชนควรจะผสานกิ จกรรมอื่น ๆ เขามาเป น กิจกรรมตอเนื่องในชุมชน เชน กลุมออมทรัพย กลุมอนุรักษสิ่งแวดลอม ดึงใหชาวบานไดรวมตัวเพิ่ม โอกาสใหผูปฏิบัติงานไดพบ ไดพูดคุย ควบคูกันไป สวนงบประมาณในการดําเนินงานนั้น องคกร ปกครองสวนท องถิ่น ควรมี แผนการใชงบประมาณ เพื่อเตรีย มพรอมรับมือภัยพิ บัติแกชุมชน ใน ขณะเดียวกันชุมชนเองก็ควรจะมีกองทุนหรือกลุมอาชีพที่จะสํารองเงินไวใชในภาวะฉุกเฉินและ หมุนเวียนการดําเนินงานดวยความคลองตัวตอไปดวยเชนกัน ดานปญหาจากภายนอกในชุมชนผูเชี่ยวชาญสวนมากมีความคิดเห็นสอดคลองกันเกี่ยวกับปญหาและ วิธีการแกไขไปในทิศทางเดียวกันวา ขอจํากัดของภาครัฐ ดานการมีสวนรวมกับภาคชุมชนและการ ขาดประสบการณในการดําเนินงาน ทั้งดานระเบียบราชการ ความรับผิดชอบและทัศนคติของตัว บุคคล ทําใหการฟนฟูชุมชนจากภาครัฐทําไดลาชา ดังนั้นภาครัฐควรพัฒนาความรูความเขาใจและ อุดมคติใหกับเจาหนาที่ เพื่อสรางความตื่นตัวตอการปฏิบัติงานในการมีสวนรวมกับชุมชนและควร สอนวิธีใชอํานาจหนาที่ รวมถึงแนวทางการดําเนินงานในการแปลงนโยบายและความรูตางๆมาเปน วิธีปฏิบัติแกผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งการดําเนินงานในอนาคตนั้นควรมีการสราง ชองทางในการประสานการดําเนินงานที่ชัดเจน ไดแก จัดหาเจาภาพในการประสานงานแตละภาค สวนที่ลงมาในชุมชน โดยแตละองคกรที่ลงมาอยูในพื้นที่จะตองมีความเขาใจวาการทํางานรวมกันนั้น
ต อ งไม แ สดงความเป น เจ า ของพื้ น ที่ ต อ งทํ า งานโดยให ชุ ม ชนเป น ศู น ย ก ลาง ทุ ก ส ว นต อ งเห็ น ประโยชนของชุมชนเปนหลัก ใหอํานาจการตัดสินใจอยูที่ชุมชน และทุกองคกรตองทํางานเปนทีม เดียวกันโดยเทาเทียมกัน
5.1.4 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน การแกปญหาที่จะไปสูการพัฒนาจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานนั้นประกอบดวย การพัฒนาทั้งระดับชาติและระดับชุมชน กลาวคือ ในการพัฒนาการดําเนินงานระดับชาติ ภาครัฐควร พัฒนานโยบายดานการสรางการมีสวนรวมในการปฏิบัติงานระหวางเจาหนาที่กับชุมชนเพิ่มมากขึ้น ขณะเดียวกันก็ควรจะสงเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรู สรางชุมชนตนแบบดานการจัดการภัยพิบัติโดยมี ชุ ม ชนเป น ฐาน เพื่ อ ขยายผลความรู ที่ ไ ด ม าประยุ ก ต ห รื อ ปฏิ บั ติ ง านของชุ ม ชน โดยสนั บ สนุ น งบประมาณดานกิจกรรมหรือแผนงานเตรียมความพรอมเพื่อรับมือภัยพิบัติสึนามิของชุมชน เพื่อ แกไขขอจํากัดดานงบประมาณ ใหชุมชนทํางานไดอยางเต็มที่ สวนการพัฒนาการดําเนินงานระดับชุมชน ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองกันวา ชุมชน จะตองเปนหลักในการจัดการตนเอง สวนผูที่ปฏิบัติงานกับภาคชุมชน ไดแก องคกรชุมชนและองคกร พัฒนาเอกชน ควรมีบทบาทในการสงเสริมใหชุมชนเกิดการจัดการตนเอง โดยปรับเปลี่ยนกระบวน ทัศนในการแกไขปญหา พรอมกับจัดตั้งทีมอาสาสมัครของชุมชน โดยระยะแรก ทุกภาคสวนจะตอง รวมกันดําเนินงานใหเปนไปในทิศทางเดียวกัน สวนระยะถัดมา เมื่อชุมชนมีการสรางแผนและสราง ทีมแลว ภาครัฐและองคกรตางๆ ควรมีการติดตามผลการดําเนินงานตอไปทุกป พรอมกับสนับสนุน การพัฒนาขีดความสามารถใหกับชาวบานและอาสาสมัครของชุมชนใหทํางานไดจนมีความเขมแข็ง ซึ่งในระยะยาวคณะทํางานควรจะประสานภาคีกลุมอื่นๆในชุมชนหรือภาคีอื่นๆนอกชุมชน เพื่อสาน ตอการดําเนินงานและแกปญหาที่เกี่ยวเนื่องกันตอไปในระยะยาวดวย ดานการขยายผลการดําเนินงาน บทเรียนของการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม สามารถนําไปใชในการพิจารณาการวางแผนฟนฟูชุมชน ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มไดโยง เครือขายชุมชนผูประสบภัยสึนามิทั้ง 6 จังหวัด แลกเปลี่ยนเรียนรูและขยายบทเรียนสูนอกพื้นที่ผานวง ประชุมดานภัยพิบัติระดับประเทศเปนประจําทุกป นอกจากนั้นยังมีการขยายบทเรียนไปตางประเทศ ไดแก การเรียกรองสิทธิดานที่อยูอาศัยของผูประสบภัยเฮอริเคนแคทรินา ที่ประเทศอเมริกา และลาสุด ไดมีการนําเสนอการจัดการตนเองเพื่อฟนฟูชุมชนในกรณีพายุไซโคลนนารกีสที่ประเทศพมาดวย
5.2 อภิปรายผลการวิจัย 5.2.1 ปจจัยของความสําเร็จในการจัดการตนเองของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนบานน้ําเค็มประสบความสําเร็จในการการจัดการตนเองไดเพราะ มีการใชทุนมนุษยและทุนทาง สังคม จากความมุงมั่นของชาวบานที่จะยืนหยัดอยูในที่ทํากินเดิม ไมยอมละทิ้งถิ่นฐาน จนหันหนาเขา หากัน เผชิญกับวิกฤติการณที่ไดรับ โดยมีแกนนําชุมชนที่มุงมั่นในการเผชิญกับปญหา เรียนรูและ แกปญหาผานการลงมือทําไปพรอมๆ กัน ในขณะเดียวกันก็มีการเลือกกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานมาใชใน เตรี ย มพร อ มป อ งกั น ภั ย สร า งความมั่ น ใจในการดํ า รงชี วิ ต ให ค นในชุ ม ชน บ า นน้ํ า เค็ ม ได ทํ า กระบวนการนี้ทุกขั้นตอน แตมีการปรับปรุงและสลับขั้นตอนการดําเนินงานตางไปจากที่กรมปองกัน และบรรเทาสาธารณภัยใช คือ ชุมชนบานน้ําเค็มใหความสําคัญกับการจัดการคนกอน โดยจัดองคกร ชุมชนที่จะทําหนาที่รับผิดชอบการจัดการภัยพิบัติกอน จากนั้นจึงเริ่มประเมินความเสี่ยงและทําแผน จัดการความเสี่ยงตอไป ในขณะที่กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยใหความสําคัญกับการประเมิน ความเสี่ยงและการสรางแผนกอน สวนการหาคนมารับผิดชอบนั้นตามมาทีหลัง การใหความสําคัญ กับทุนมนุษยซึ่งเปนตัวขับเคลื่อนการดําเนินงานและการผสานคณะทํางานเขากับกลุมอื่นๆในชุมชน เพิ่มเขามา ไมไดบริหารงานอยางโดดเดี่ยวตามเหมือนชุมชนที่ไดรับการจัดตั้งตามกระบวนการเทานั้น การบริหารงานที่มีองคกรชุมชนอยางศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ที่เปนแกนกลางในการฟนฟู ชุมชนและเตรียมพรอมปองกันภัยก็เปนอีกปจจัยที่ชวยใหกระบวนการนี้เกิดขึ้นได กระบวนการมี สวนรวมที่องคกรพัฒนาเอกชนไดวางรากฐานไว ไดจัดระบบใหศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม สามารถเชื่อมกลุมคนตางๆ ในชุมชนเขาดวยกัน ผลักดันใหคนในชุมชนสื่อสารแลกเปลี่ยนความ คิด เห็ น กั น จนสามารถรวบรวมข อมูล สํา หรับประเมิน และวางแผนสรา งการทํางานที่ เ ปน ระบบ กอใหเกิดการรวมกลุมและการจัดการองคกรชุมชน ซึ่งเปนหัวใจของกระบวนการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน โดยมีการโยงทีมเตรียมพรอมปองกันภัยเขากับกลุมออมทรัพยและ กลุมอาชีพในชุมชนบานน้ําเค็ม ซึ่งมีกองทุนหมุนเวียนและกองทุนสํารอง ที่สามารถนํามาใชในการ พัฒนาขีดความสามารถในการจัดการภัยพิบัติและสําหรับพึ่งพาตนเองหากเกิดเหตุฉุกเฉินขึ้นใน อนาคต นอกจากนั้นยังมีการผสานกิจกรรมกับกลุมอนุรักษในชุมชนและโยงการแลกเปลี่ยนเรียนรู สร า งภาคี ชุ ม ชนข า งเคี ย งทั้ ง ประเด็ น เตรี ย มพร อ มป อ งกั น ภั ย และประเด็ น ป ญ หาด า นอื่ น ๆ ที่ สื บ เนื่องมาจากเหตุการณภัยพิบัติในลักษณะของเพื่อนชวยเพื่อน เพื่อนที่เกิดขึ้นจากภาคีนี้เปนพลังสําคัญ ในการชวยเหลือและตอยอดการสรางขีดความสามารถดานการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ จนมี ความเขมแข็งและขับเคลื่อนตอไปไดอยางเปนระบบในระยะยาว
5.2.2 แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน จากการใชแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนมาศึกษาแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน ผูเชี่ยวชาญ ทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองไปในทางเดียวกันวา ในการลดความเปราะบางของชุมชนจากความ เสี่ยงภัยพิบัติ ควรจะแกปญหาการขาดการมีสวนรวม โดยการสงเสริมใหชุมชนจัดการตนเอง โดย สรางทุนมนุษยดวยการใหความรู สรางความตระหนัก สรางคณะทํางานในการเตรียมพรอมรับมือภัย พิบัติและนําทุนทางสังคมจากความสัมพันธของชาวบานในชุมชนและความชวยเหลือจากองคกร ภายนอกชุมชน มาใชเชื่อมโยงการสื่อสารและเปนกําลังในการพัฒนากลไกในการเปลี่ยนแปลงชุมชน สิ่งที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มสามารถลดความเปราะบางของชุมชนและสานตอการจัดการภัยพิบัติ ระยะยาวไดดังที่กลาวมาในขางตนนั้น มาจากการที่ชุมชนไดรับการแกปญหาดานอื่นๆ ที่เกี่ยวเนื่องไป ควบคูกัน เพราะการแกปญหาอยางแทจริง ไมสามารถทําเพียงประเด็นใดประเด็นหนึ่งอยางเดียวได ดังตัวอยางของชุมชนบานน้ําเค็มที่ไดรับการฟนฟูที่อยูอาศัย ฟนฟูสาธารณูปโภค ฟนฟูอาชีพ ฟนฟู สุขภาพและมีการวางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยจากคลื่นสึนามิไปพรอมกันโดยการดําเนินงานที่เริ่ม จากการพัฒนาขีดความสามารถของสมาชิกในชุมชน ซึ่งอาจจะตองมีพี่เลี้ยงที่ชวยใหคําปรึกษาและ สนับสนุนการดําเนินงานในการใหเกิดความรู ความคิด และความเขาใจ หากพิจารณาแนวทางในการพัฒนาในขางตนเปรียบเทียบกับผลการศึกษาเกี่ยวกับความตองการของ ผูประสบภัยจากงานวิจัยที่เกี่ยวของในการทบทวนวรรณกรรมแลว จะพบวา สึนามิเปนคลื่นที่นํามาซึ่ง ความเปลี่ยนแปลง คลื่นสึนามิทําไดทั้งสรางสรรคและทําลายความสัมพันธในชุมชน ความชวยเหลือ จากภายนอกชุมชนก็สามารถสรางสรรคและทําลายความสัมพันธในชุมชนไดเชนกัน (กระทรวงการ พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย, 2549) ความขัดแยงตางๆ นั้นสวนหนึ่งมาจากธรรมชาติของ คนเรา ที่ใหความสําคัญกับสิ่งที่อยูตรงหนามากกวาอนาคต ดังผลการศึกษาของ จิรพันธ ไตรทิพจรัส (2548), ประสิทธิ์ ไหมสีเสน (2550) ที่พบวาผูประสบภัยตองการความชวยเหลือดานเศรษฐกิจในการ ฟนฟูอาชีพเปนอันดับตนๆ ในขณะที่ความตองการดานเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติเปนเรื่องรองลงมา การจะเขาไปสนับสนุนใหชุมชนทําเรื่องที่ไมใชความตองการขณะนั้น ผูปฏิบัติงานจะตองจัดลําดับ ความสําคัญของภารกิจ แกปญหาที่เปนความตองการสําคัญๆ กอน เมื่อสถานการณคลี่คลายจึงใชเวลา ในการสรางความเขาใจแบบคอยเปนคอยไปชี้ใหเห็นความสําคัญของที่ตั้งเปาหมายตอไป สวนการพัฒนาการสรางเครือขายซึ่งจะเปนกําลังสํารองในการชวยเหลือกันในอนาคต Jie-Ying Wu (2005) เห็ น ว า การร ว มมื อ กั น กั บ องค ก รรากหญ า จะประสบความสํ า เร็ จ ได ห ากมี ก ารประสาน โครงสรางทางสังคมและการเมืองเขาดวยกันกับองคกรชุมชน ซึ่งชุมชนที่มีการมีสวนรวมหลากหลาย มากที่สุดนั้นประสบความสําเร็จในการดําเนินงานมากที่สุด
ดังนั้นผูวจิ ัยจึงเสนอแนะแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงานแกผูปฏิบัติงานระดับชุมชนและชาติ ได เปน การดําเนินงานระดับชาติ ภาครัฐควรพัฒนานโยบาย เพื่อสรางความยั่งยืนตอการรับมือภัยพิบตั ิใน อนาคต คือ - ภาครัฐควรมีนโยบายสงเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรูของชุมชน โดยสนับสนุนงบประมาณขยาย บทเรียนสงคนในชุมชนที่มีประสบการณในการจัดการภัยพิบัติไปศึกษาดูงานยังชุมชนอื่น เพื่อ ขยายผลความรูประยุกตการดําเนินงาน - ภาครัฐควรสนับสนุนงบประมาณดานกิจกรรมหรือแผนงานเตรียมความพรอมเพื่อรับมือภัย พิ บั ติ สึ น ามิ ข องชุ ม ชน เช น การก อ ตั้ ง กองทุ น งานอาสาสมั ค รของชุ ม ชน เพราะทุ น ในการ ดําเนินงานที่ชัดเจนนั้นจะชวยใหชาวบานที่เปนอาสาสมัครนั้นสามารถที่จะปฏิบัติงานไดอยาง เต็มที่และมีกําลังใจที่จะปฏิบัติงานเพื่อชุมชนตอไป สวนแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงานระดับชุมชน องคกรชุมชนและองคกรพัฒนาเอกชนควรจะ สนับสนุนการดําเนินงาน คือ - พัฒนากระบวนการมีสวนรวมและการสานเครือขาย การประสานการดําเนินงานของหนวยงาน ทั้งหนวยราชการและองคกรพัฒนาเอกชนในพื้นที่เปนปจจัยหนึ่งของความสําเร็จ การทํางานอยาง โดดเดี่ยวอาจคลองตัว แตในทางปฏิบัติ การดําเนินงานในระยะยาวจะเกิดขึ้น ตองไดรับความ รวมมือทั้งจากระดับรากแกวและระดับภาครัฐที่จะเปนเจาภาพในการสนับสนุนการดําเนินงาน ตามหลักการ - พัฒนาทีมอาสาสมัครชุมชน พรอมกับพัฒนาศักยภาพของสมาชิกในชุมชนเตรียมพรอมรับมือภัย พิบัติ โดยบูรณาการกิจกรรมใหสอดคลองกับเนื้องานปกติของชุมชนเชนเดียวกัน เชน ดูแลรักษา ความสงบหรือดูแลทรัพยากรในพื้นที่รวมกัน และเพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถ อนุมัติสนับสนุนงบประมาณอยางตอเนื่องและเพื่อใหคณะทํางานไดปฏิบัติงานรวมไปถึงพัฒนา ตนเองอยางตอเนื่องไดโดยสรางความเขาใจ สรางความตระหนัก พรอมกับสรางการรวมกลุม เสริมสรางความเขมแข็งแกชาวบานและแกนนําไปควบคูกัน
5.3 ขอเสนอแนะ 5.3.1 ขอเสนอแนะในการวิจัยครั้งตอไป ดานเทคนิคในการวิจัย ผูวิจัยพบวาการใชเทคนิคเดลฟายนําเสนอแนวทางในการแกปญหาและขยาย บทเรียนเพียงอยางเดียวไมสามารถใหคําตอบที่แทจริงของการวิจัยได เพราะการวัดสถิติความคิดเห็น จากแบบสอบถามที่ใหเลือกตอบเพียงอยางเดียวไมเพียงพอที่จะฉายภาพแนวทางในการแกปญหาและ ขยายบทเรียนได การนําเสนอผลการวิจัยจึงควรใหน้ําหนักกับการศึกษาเชิงคุณภาพใหมากขึ้น
ดานกลุมตัวอยางในการศึกษา ในการศึกษาครั้งตอไปควรศึกษาความคิดเห็นจากชาวบานทั่วไป โดย ทําการวิจัยเชิงปริมาณ สํารวจระดับการมีสวนรวมของชาวบานและความคิดเห็นตอการจัดการความ เสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ ที่ เ กิ ด ขึ้ น ในชุ ม ชน เพื่ อ ศึ ก ษาว า กระบวนการจั ด การความเสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ มี ความสัมพันธตอวิถีชีวิตอยางไร เพิ่มความมั่นคงในดํารงชีวิตและการทําอาชีพในอยางไร ดานประเด็นในการศึกษา ควรตอยอดการศึกษาขอจํากัดในการดําเนินงานของภาครัฐ พรอมกับหา แนวทางในการแกปญหาทั้งในเชิงนโยบาย กระบวนการดําเนินงาน และทัศนคติในการทํางานของ บุคลากร ในระยะถัดไปควรมีการวิจัยเชิงปฏิบัติการ (action research) จัดระบบความรวมมือระหวาง องคกรพัฒนาเอกชนและภาครัฐ ซึ่งมีจํานวนมากและมีความหลากหลาย สรางความรวมมือทั้งแบบ เปนทางการและไมเปนทางการ จัดหมวดหมูของภารกิจในการดําเนินงาน สรางความชัดเจนใหผูรวม ดําเนินงานรูจักกันวาองคกรไหนมีเปาหมาย มีความถนัดในการปฏิบัติงานดานใด มีความถนัดในการ จัดการชวงเวลาใด ศึกษาวาระยะใดที่ตองการผูเชี่ยวชาญจะเขาไปจัดการ สรางโครงสรางที่ยืดหยุนใน การทํางานรวมกัน เพื่อลดความซ้ําซอนและเพิ่มความคลองตัวในการดําเนินงาน โดยใหหนวยงาน และองคกรตางๆไดถายทอดประสบการณจากเหตุการณที่ผานมา ถัดมาจึงระดมความคิดเห็นมา จัดระบบการดําเนินงาน วางบทบาทขององคกรที่จะรวมมือกันดําเนินงานตามชวงเวลารวมกัน
5.3.2 ขอเสนอแนะในการนําไปปฏิบัติสูชุมชนอื่น การนําบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็มไปใชในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานสู ชุมชนอื่นๆ ผูที่นําไปใชจําเปนตองคํานึงถึงบริบทและสภาพของชุมชนนั้นกอนเปนอันดับแรก เพราะ แตละชุมชนมีบริบทที่ตางกันออกไป การสรางแผนจัดการความเสี่ยงในพื้นที่ที่ตางกันออกไปจึงตอง ใหความสําคัญกับการมีสวนรวมภายในชุมชนจากนั้นจึงสรางขีดความสามารถในการจัดการภัยพิบัติ และสร า งส ว นที่ ข าดไม ไ ด คื อ ภาคี เ ครื อ ข า ยของความร ว มมื อ กั น จากทุ ก ภาคส ว นที่ จ ะนํ า มาซึ่ ง ทรัพยากรและการพัฒนาขีดความสามารถในการดําเนินงาน ซึ่งแตละภาคสวนควรดําเนินงานดังนี้ 5.3.2.1 การดําเนินงานของภาคชุมชน หลังจากที่ความตื่นตัวในการจัดการตนเองเพื่อเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติไดเกิดขึ้นในชุมชนแลว แกนนําชาวบานจะตองเปนผูที่ชักนําใหชาวบานระดมความคิดในการสรางแผนที่จะเปลี่ยนแปลง วิธีการดํารงชีวิตของตนเองไปสูความปลอดภัย โดยเมื่อหารือถึงขอมูลทางกายภาพและความเสี่ยงใน ชุมชนแลว แกนนําของชุมชนจะตองทําหนาที่ในการรวบรวมขอมูลภายในชุมชนเพื่ อสรางแผน เตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยตนเอง โดย ไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชน บานน้ําเค็มไดกลาวถึงขอแนะนําในการสรางกระบวนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติภาคชุมชนไววา
“ ขั้นแรก ตองเริ่มจากทําขอมูลของชุมชนเองกอน วาในชุมชนมีประชากรกี่คน ถามีภัยอยางไหนจะ แกยังไง จะไปทางไหนจะหนียังไง วิธีการยังไง เดินทางยังไง เมื่อรูเสนทางแลวจะไปไหนตอ ขั้นที่สอง เสนทางอพยพที่วางไว มีอุปสรรคอะไรบาง เชน เสนทางการจราจร ตองทําปายบอกทางให คนตางถิ่น ตองดูวามีปญหาอะไรบาง แลวจะแกยังไง ตองทําถนนใหมหรือใหออม ถามีคนเยอะแลว เกิดรถติด ตองมีคนเปนนายจราจรใสเสื้อสะทอนแสงคอยอํานวยการจราจร ขั้นที่ 3 ไปสูการเปนศูนย หาคน หาอาสาสมัคร ตองมีแกนนํา วาอาสาสมัครตรงนี้มีกี่คน ทํากี่เรื่อง ตองมีคนที่คิดอยากจะทํา หาคณะทํางาน ถาไมมีคณะทํางานมันก็คิดอะไรไมออก เราไมสามารถทํา จากวงใหญไดทั้งหมด แตถาเราลงไปทําขอมูลเราก็ถามเคามาเลย แลวก็มาประมวล คิดกอน 40-50 คน แลวก็มานําเสนอ ทําหลายรอบ เอามาแก มาปรับ ก็มีหลายอยาง ทํากันปกวา อยางเขมขน ขั้นที่ 4 หนุน ชุมชนที่เริ่มตนใหมมันไมสามารถมองทีเดียวแลวเขาใจหมด มันตองเรียนรูอยูตลอดเวลา แรกๆ ไมมีใครทํา ถาที่อื่นจะทําก็จะงายขึ้น เพราะมันมีเราเปนไกด ตอนนูนเรียนไปทําไป ชุมชนตอง มีการเรียนรูไปพรอมๆ กับทํา พื้นที่นี้อาจจะเปนตนแบบไมได แตอาจจะปรับใชได ตองเรียนรูไปอีก เยอะ ทุกกิจกรรมในชุมชนมันเกี่ยวกันหมด” 5.3.2.2 การดําเนินงานขององคกรพัฒนาเอกชน ในการเริ่ มต นสรางการเตรี ย มพรอมรับมือกับภัย พิ บัติ โดยผูปฏิบั ติ งานกรณี ที่ม าจากนอกชุมชน ผูปฏิบัติงานควรจะเริ่มจากสํารวจวามีองคกร หนวยงานหรือใครที่ทํางานในประเด็นภัยพิบัติในพื้นที่ อยูแลวบาง ชวนมาเปนเครือขายรวมทํางานดวยกัน จากนั้นจึงเริ่มการรวมกลุมโดยชวนชาวบานมา ประชุม เริ่มจากหารือกันถึงลักษณะทางกายภาพ ทรัพยากรความเสี่ยงและความเปราะบางทางกายภาพ ของชุมชน ตอมาจึงรวบรวบขอมูลความเสี่ยงหรือความเปราะบางทางสังคมของชุมชน อันไดแก ฐานะของชาวบาน ความมั่นคงทางอาชีพ ความมั่นคงทางอาหาร สุขภาพ ความรูเกี่ยวกับการรับมือภัย พิบัติสภาพความรวมมือกันในชุมชน ขอตกลงหรือแผนในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติที่ชุมชนเคย มีขั้นตอนนี้หากไดผูดําเนินการประชุมหรือพี่เลี้ยงกลุมจากองคกรหรือหนวยงานที่ทํางานคุนเคย ใกลชิดกับชุมชนจะชวยใหการดึงขอมูลจากชาวบานออกมาเปนไปไดคลองตัวมากขึ้น หลังจากที่ดึงขอมูลทางกายภาพและสังคมของชุมชนออกมาแลว ถัดมาผูปฏิบัติงานควรจะกระตุนให ชาวบานเล็งเห็นความเสี่ยงในการดําเนินชีวิตของตนเองพรอมกับโยงใหเห็นถึงประโยชนและจุดแข็ง ในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยชุมชนเอง เพราะชาวบานเปนผูที่อยูใกลชิดกับความเสี่ยง เขาใจ สภาพของชุมชนและรูจักวิธีรับมือมากที่สุด คนที่มาชวยเหลือจากภายนอกชุมชนไมไดมีความเขาใจ
ในบริบทชุมชนดีเทาคนในชุมชนเองและไมสามารถมาเผชิญเหตุไดทันการณเทากับชาวบานเอง ดังนั้นการระดมความคิดเพื่อสรางแผนการลดความเสี่ยงไวตั้งแตกอนเกิดเหตุ จึงเปนวิธีที่ดีที่สุดใน การการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ การชักนําและสรางความเขาใจแกชุมชนที่เคยประสบภัยแลว อาจทําไดไมยาก แตในกรณีชุมชนยังไมเคยประสบภัยพิบัติ ผูปฏิบัติงานอาจตองใหความสําคัญกับ ขั้นตอนนี้มากเปนพิเศษดวยการใชการฉายวิดิทัศนการดําเนินงานของชุมชนที่เปนตัวอยางในการ ดําเนินงาน หรือใชวิธีที่ดีที่สุด คือ นําชุมชนไปศึกษา แลกเปลี่ยนเรียนรูจากชุมชนที่เปนตัวอยางใน การดําเนินงานโดยแลกเปลี่ยนประสบการณระหวางชาวบานกับชาวบานโดยตรงนี้เปนวิธีที่สราง เขาใจในการจัดการตนเองที่ชัดเจนที่สุด ในเบื้องตนนั้นผูปฏิบัติงานที่มาจากภายนอกชุมชน ควรจะทําหนาที่ผลักดันการคนหาแกนนําชาวบาน และกระตุนใหชาวบานทั่วไปตระหนักในการจัดการตนเอง จนเมื่อชาวบานสนใจที่จะดําเนินงานดวย ตั ว เองแล ว ผู ป ฏิ บั ติ ง านจากภายนอกชุ ม ชนจึ ง ทํ า หน า ที่ เ ป น พี่ เ ลี้ ย งที่ ค อยให คํ า ปรึ ก ษาและการ สนับสนุนดานตางๆที่จําเปนโดยใหชุมชนเปนเจาภาพในการขับเคลื่อนการดําเนินงานตอไป 5.3.2.3 การดําเนินงานของภาครัฐ ภาครัฐควรสนับสนุนนโยบายใหชุมชนสรางการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติตั้งแตกอนเกิดภัย โดย สนับสนุนแผนงบประมาณในการอบรม การจัดซื้ออุปกรณที่จําเปน การซอมอพยพและการเตือนภัย รวมถึงเอื้ออํานาจแกภาคประชาชนในการจัดการตนเอง ดังศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน ของชุมชนบานน้ําเค็มที่ไดรับการยอมรับจากทางราชการและชาวบานทั่วไป นอกจากนั้นภาครัฐควรจะมีบทบาทในการขยายภาคีเครือขายในการดําเนินงานกับภาคประชาสังคม ทั้งเครือขายที่เปนทางการและไมเปนทางการ เชน เครือขายที่เปนทางการ เปนเครือขายที่มีความสัมพันธกันโดยหนาที่ที่ชัดเจน มีการลงนามความ รวมมือ (MOU) รวมกันอยางเปนทางการ เชน กาชาดที่สนับสนุนการอบรม CBDRM หรือ ADPC เรื่องวิชาการดานการบริหารจัดการภัยพิบัติ และ สกอ. ซึ่งมีการลงนามความรวมมือเรื่องการเผยแพร ความรู อบรมใหกับเยาวชนดานการปองกันรวมกับโรงเรียน ภาครัฐควรขยายเครือขายนี้ใหมากขึ้น เครือขายที่ไมเปนทางการ เปนเครือขายที่ไดรับการรูจักและประสานการดําเนินงานเขาดวยกัน แต ไมไดมีหนาที่ที่จะดําเนินงานรวมกันอยางเปนลายลักษณอักษร เชน มูลนิธิที่ทําหนาที่บริจาคของไป ใหผูประสบภัยหรือองคกรชุมชนอยางศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มซึ่งเปนเครือขายแบบไมเปน ทางการ ภาครัฐควรเปดกวางและใหความรวมมือกับเครือขายเหลานี้มากขึ้น
เอกสารอางอิง กรมป อ งกั น และบรรเทาสาธารณภั ย , 2547, แผนปฏิ บั ติ ก ารลดความเสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ แหงชาติในเชิงยุทธศาสตร พ.ศ.2552 – 2561 (Strategic National Action Plan (SNAP) on Disaster Risk Reduction 2009 – 2018) กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย. กระทรวงการคลัง, 2546, ระเบียบกระทรวงการคลัง วาดวยเงินทดรองราชการเพื่อชวยเหลือ ผูประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2546 ราชกิจจานุเบกษา เลม 120 ตอนพิเศษ 131ง,หนา 10 [Online], Available: http://www. mof.go.th /rule/picture/ 2mof031146.pdf [9 ก.ย. 2552]. กองบังคับการตํารวจดับเพลิง, ประวัติหนวยดับเพลิงในประเทศไทย [Online], http://www.firefara.org/firebrigade.html [9 ก.ย. 2552]
Available:
กฤษฎา บุญชัย, 2542, ประชาสังคม: พื้นที่สาธารณะของฉัน (ประชาชน) ที่จะจัดการกันเอง [Online], Available: http://www.thaigoodgovernance.org/upload/ vdo/social%20movement/007/11ref.pdf [12 ก.ค. 2551].
กลุมเพื่อนอันดามันเหนือ, 2549, คูมือนักพัฒนาชุมชน [Online], Available: http://www.north andamantsunamirelief.com/Resources/CommDevHandbook.doc [12 ก.ค. 2551].
เกษม บุญออน, 2522, “เดลฟาย : เทคนิคในการวิจัย”, คุรุปริทัศน. (10) : 26-33. นโบายการรับมือภัยสึนามิ: กรณีศึกษาจากประสบการณธรณีพิบัติสึนามิการเสวนาโตะกลม [Online], Available: http://www.csds.polsci.chula.ac.th/csds/wysiwyg7/uploads/files/reportcritique.pdf [24 มิ.ย . 2550].
เครือขายจิตอาสาปองกันภัยพิบัติภาคประชาสังคม, 2551, สรุปการประชุมโครงการประชุมเชิง ปฏิบัติการเพื่อระดมพลังทางสังคม เตรียมพรอมรับมือสถานการณภัยพิบัติทางธรรมชาติ ในประเทศไทย [Online], Available: http://www.siamvolunteer.com/data [12 ก.ค. 2551]. โครงการกําหนดดัชนีทุนทางสังคม, 2548, รายงานผลการศึกษาโครงการกําหนดดัชนีทุนทาง สังคม, สํานักงานมาตรฐานการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย กระทรวงพัฒนาสังคมและ ความมั่นคงของมนุษย, เอกสารวิชาการ สมพ.1 ลําดับที่ 24 เลมที่ 4/2548 [Online], Available: http:// www.m-society.go.th/mso/doc/no_42/ssd_240448/ssd_240448-6.pdf [2 ส.ค. 2550].
จิรพันธ ไตรทิพจรัส, 2548, งานวิจัยเรื่องผลกระทบจากภัยพิบัติคลื่นสึนามิและความ ตองการความชวยเหลือของประชาชนจังหวัดภูเก็ต, มหาวิทยาลัยราชภัฏภูเก็ต. ชนะศักดิ์ ยุวบูรณ, 2544, การบริหารจัดการสาธารณภัยเชิงรุก, เทศาภิบาล 96 (ก.ค.44) 4-10. เอนก เหลาธรรมทัศน, 2539, ประชาสังคมกับการพัฒนาสุขภาพ: ทัศนะนักคิดในสังคมไทย, เอกสารประกอบการนําเสนอในที่ประชุมวิชาการประจําปของสถาบัน วิจัยระบบสาธารณสุขเรื่อง "ปฏิรูปเพื่อสุขภาพยุทธศาสตรใหมสูการพัฒนาระบบ" วันที่ 1-2 กุมภาพันธ 2539 ณ โรงแรม รอยัลออรคิด เชอราตัน,กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข ชูชัย ศุภวงศ, 2540, ประชาสังคมทรรศนะนักคิดในสังคมไทย, กรุงเทพฯ: มติชน, หนา 39. ไชยรัตน เจริญสินโอฬาร, 2538, การเมืองแบบใหม ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหม และวาทกรรมการพัฒนาชุดใหม, วารสารธรรมศาสตร, ปที่ 21, ฉบับที่ 1 (มกราคม – เมษายน), กรุงเทพ. นิลุบล สูพานิช, 2549, คูมือแนวทางการปฏิบัติงานสําหรับผูปฏิบัติงานภาคสนาม ในการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐานในประเทศไทย, กรมปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย. แนงนอย จุไธสง, 2549, แนวทางการพัฒนาคุณภาพการบรรเทาทุกขผูประสบภัยพิบัติ ของ สํ า นั ก งานบรรเทาทุ ก ข แ ละประชานามั ย พิ ทั ก ษ สภากาชาดไทย, วิ ท ยานิ พ นธ สั ง คม สงเคราะหศาสตรมหาบัณฑิต สาขาบริหารและนโยบายสวัสดิการสังคม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ธีรยุทธ บุญมี, 2536, สังคมเขมแข็ง, สํานักพิมพมุงมิตร, กรุงเทพฯ, หนา 18. ฐิรวุฒิ เสนาคํา (ผูแปล), 2540, จากปจเจกสูสาธารณะ: กระบวนการเสริมสรางชุมชนให เขมแข็ง, หนังสือชุดประชาสังคม ลําดับที่ 17. กรุงเทพฯ: สถาบันชุมชนทองถิ่นพัฒนา, บงกช สุ ทัศ น ณ อยุธ ยา, 2550, ประชาสังคม ... รากฐานการพัฒนาประเทศ, คณะสังคม ศาสตรและมนุษยศาสตร มหาวิทยาลัยนอรท-เชียงใหม, การประชุมวิชาการมหาวิทยาลัยรังสิต ประจําปการศึกษา 2549 (RSU Research Conference 2007) วันที่ 3 เมษายน 2550. บัญชา พงษพานิช, 2548, ในที่สุดคลื่นลูกที่สามก็ถาโถมใสพี่นองชายฝงอันดามันและทั้ง สัง คม ไทยแล ว เราควรทํ าอยางไร, ศู นย อาสาสมัค รสึนามิ [Online], Available:
http://www.tsunamivolunteer .net/autopage/show_ page.php?h=7&s_id=6&d_id=8 [3 ส.ค. 2550]. บุญธรรม กิจปรีดาบริสุทธิ์, 2540. ระเบียบวิธีการวิจัยทางสังคมศาสตร, กรุงเทพฯ, หนา 145. ปภ., 2549, หลักสูตรการฝกอบรมวิทยากรตัวคูณ วิชาที่ 1: แนวคิดในการจัดการภัยพิบัติ, โครงการ ปภ.-GTZ – การใหความชวยเหลือดานที่ปรึกษาแก กรม ปภ. ในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติ[Online], Available: http://www.disaster.go.th/html/develop/data/kpi49 [18 ก.พ. 2550]. ปภ., 2549, หลักสูตรการฝกอบรมวิทยากรตัวคูณ วิชาที่ 3: แนวทางในการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน, โครงการ ปภ.-GTZ–การใหความชวยเหลือดานที่ ปรึกษาแก กรม ปภ. ในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ, 2549 [Online], Available: http://www.disaster.go.th/html/ develop/data/ [18 ก.พ. 2550]. ประยูร ศรีประสาธน, 2523, เทคนิคการวิจัยแบบเดลฟาย, วารสารการศึกษาแหงชาติ เลมที่ 14 (เมษายน- พฤษภาคม 2523), 50-59. ประสิทธิ์ ไหมสีเสน, 2549, ความตองการและความพึงพอใจตอการไดรับความชวยเหลือ ของผูประสบภัยพิบัติคลื่นยักษสึนามิในจังหวัดกระบี่, วิทยานิพนธปริญญาบริหารธุรกิจ มหาบัณฑิต สาขาบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎรธานี. ประเวศ วะสี, 2538, ประชาสังคมกับสุขภาพ, วารสารหมออนามัย ปที่ 8 (ก.ย.-ต.ค. 2541) หนา 17-32. ภศิกา ผลารักษ, 2550, การจัดการความรูเพื่อฟนฟูชุมชน และรับมือกับภัยพิบัติ กรณีศึกษา: บานน้ําเค็ม จังหวัดพังงา, วิทยานิพนธศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาพัฒนา มนุษยและสังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2550, หนา 67. ไพบูลย วัฒนศิริธรรม, 2540, ประชาคมตําบล กรุงเทพฯ, สถาบันชุมชนทองถิ่นพัฒนา หนา 11. มูลนิธิกระจกเงา, 2551, เพื่อสังคมไทยที่พรอมพอตอภัยพิบัติ อาสาสมัครกับการจัดการภัย พิบัติ, บันทึกการประชุมสัมมนาสรุปบทเรียนรู 3 ป สึนามิ โครงการถอดรหัสขอเรียนรูเพื่อการอยู
ดีจากกรณีธรณีพิบัติภัยใตทะเลและคลื่นยักษ ณ หอประชุมมหิศร ธนาคารไทยพาณิชย จํากัด (มหาชน) เอสซีบี.ปารค ถนนรัชดาภิเษก กรุงเทพมหานคร 3 มีนาคม 2551. มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน, 2551, เอกสารการฝกอบรมเชิงปฏิบัติการ วางแผน เตรียมพรอม การจัดการภัยพิบัติธรรมชาติโดยชุมชนเปนฐาน, หนา 4. วันชัย เชาวนะปญจะ, 2547, แนวคิดการจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน [Online], Available: http:/www.disaster.go.th/digital/sub06/sub06_47_01_02.doc [18 ก.พ. 2550]. วรวุฒิ จําลองนาค, 2552, แนวความคิดประชาสังคมในประเทศไทย [Online], Available: www.free webs.com/worrawoot/CD3.ppt [9 ก.ย. 2552]. ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มและชุมชนบานน้ําเค็ม, 2551, กรณีนาศึกษา ณ ใจกลางคลื่น คลั่งของคนน้ําเค็ม ประเด็น การถอดเก็บรหัสการจัดการตนเอง เพื่อความพรอมพอตอภัย พิบัติในอนาคต, โครงการถอดรหัสขอเรียนรูเพื่อการอยูดี จากกรณีธรณีพิบัติภัยใตทะเลและคลื่น ยักษ “เมื่อรวมมือฟนฟูกูไทย...จากภัยพิบัติ, มีนาคม 2551, หนา 183-187. สาคร สมเสริฐ, 2548 , นีโอ-มารกซิสต : สําหรับผูเริ่มตน [Online], Available: http://www.midnight univ .org/ midnight2545/ document95223.html [25 ก.ย. 2551]. สุริชัย หวันแกว และคณะ, 2549, สังคมวิทยา สึนามิ : การรับมือภัยพิบัติ, 3 กรกฎาคม 2549, นโยบายการรับมือภัยสึนามิ, สถาบันวิจัยสังคม และศูนยการศึกษาการพัฒนาสังคม คณะ รัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, พิมพครั้งที่ 1 พฤศจิกายน 2550,: กรุงเทพมหานคร หนา 135. สุวรรณา เชื้อรัตนพงศ, 2528, เดลฟาย : การวิจัยดวยเทคนิคเดลฟาย, ขาวสารการวิจัย การศึกษา, 5 (มิถุนายน-กรกฏาคม 2528), 6-17. สํานักงานเลขาธิการปองกันภัยฝายพลเรือน, 2541, ความรูเกี่ยวกับสาธารณภัย, 2541: 4-5, [Online], Available: http://pkt. disaster.go.th/web/topic.php~ link=know.html สํานักพัฒนาสังคมและคุณภาพชีวิต, 2546, ทุนทางสังคม [Online], Available: www.chan1.go.th/ kmc/modules.php?name=News&file=article&sid=362 [2 ส.ค. 2550]
สํานักนโยบายปองกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2548, แผนปฏิบัติราชการ 4 ป (2548-2551), กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย [Online], Available: http://www.disaster.go.th/dpm/index.php? option=com_remository &Itemid =320&func=select&id=17 [2 ส.ค. 2550].
อติวรรณ คุณาภินันท, 2548, รายงานการประชุม แนวทางการจัดการความเสี่ยง จากภัย พิบัติในประเทศไทยสูการพัฒนาที่ยั่งยืน, ADPC, หนา 34-38. อรรถจักร สัตยานุรักษ, 2549, องคกรชุมชนเนน “อภิวัฒนการเมืองใหถึงฐานราก”, Available: http//www.codi.or.th/index.php?option=com_content&task=view&id=863&Itemid=2,
เอนก เหลาธรรมทัศน, 2538, กรุงเทพฯ, หนา 54.
วิพากษสังคมไทย, สมาคมสังคมศาสตรแหงประเทศไทย,
Actionaid. 2007, Disaster Risk Reduction People’s Report, THAILAND, August 2007, หนา 16.
Bronwyn C, John H. and Wei Ch., 2006, Taking care of people and communities: Rebuilding livelihoods through NGOs and the informal economy in Southern Thailand, Disaster Prevention and Management, Vol. 15, No.1, pp.135-145. Cannon Terry, 1994, Vulnerability Analysis and Natural Disasters, in A. Varley (ed.), Development and Environment, Wiley, West Sussex, UK., Dalkey, Norman C., 1967, “Delphi”, Rand Report. California: The Rand Corporation. (October 1967). Dash, B., 2004, “Indicators for Disaster Preparedness” World Bank working paper, [Online], Available: http// www.proventionconsortium.org/projects/appliedres.htm [8 jun 2009]. Fernandez et al., 2006, Strategies for Managing Volunteers during Incident Response: A Systems Approach., Homeland Security Affairs II, no.3. [5 Oct 2006]. Golam M. Mathbor, 2007, Enhancement of community preparedness for natural disasters the role of social work in building social capital for sustainable disaster relief and management, International Social Work, 2007,Vol. 50, No.3, pp.357–369.
Jensen, C., 1996, Delphi in Depth: Power Techniques from the Experts, Berkeley. Singapore: McGraw-Hill, 1996. pp.22. Jie-Ying Wu et al., 2005, A Study of Community-based Disaster Management in the US, Japan and Taiwan, 2005. Kathleen J. Tierney, James D. Goltz, 2009, Emergency Response: Lessons Learned from the Kobe Earthquake: Overview of Disaster Impacts and Emergency Response issue [Online], Available: http://www. udel.edu/DRC/preliminary/260.pdf [8 aug. 2009]. Lee M. Miller, 2007, Collective disaster responses to Katrina and Rita: exploring therapeutic community, Social capital and social control, Southern rural sociology, 22(2), 2007, pp. 45-63. M.A.Brennan et al., 2005, Community Volunteers: The Front Line of Disaster Response, The Journal of Volunteer Administration, 2005, 23(4), pp. 52-56. Marcia Perry, 2007, Natural disaster management planning: A study of logistics managers responding to the tsunami, International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, 2007, Vol. 37, No,.5, pp. 409-433 Margaret J. Wheatley and Myron Kellner-Rogers, 1996, The Irresistible Future of Organizing, ; July/August 1996, [Online], Available: http://berkana.org/resources/irresistiblefuture.html P. Hoyois, R. Below, 2006, Annual Disaster Statistical Review: Numbers and Trends 2006, CRED., pp.18-19. Russell R. Dynes, 2002, The importance of social capital in disaster respond, Preliminary paper, Disaster research center, department of Sociology/Criminal Justice, University of Delaware, Newark, Denmark, 2002. et al,. 2008, Self-organization in integrated conservation and development Initiatives, International Journal of the Commons, Vol 2, no 1 January 2008, pp. 99-125. Seixas
Sapirstein G., 2007, Social Resilience: The Forgotten Element in Disaster Reduction, [Online], Available: http:// www.oriconsulting.com/social_resilience.pdf [6 March 2007]. Somrudee Meprasert, 2007, The 2004 Indian Ocean Tsunami:Tourism Impacts and Recovery Progress in Thailand’s Marine National Parks, DISSERTATION Oregon State University, Doctor of Philosophy. Suvit Yodmani, 2001, Disaster Risk Management and Vulnerability Reduction: Protecting the Poor, Social Protect Workshop6: Protecting Communities, Social Funds and Disaster Management, ADPC, [Online], Available: http://www.adpc.net/infores/adpcdocuments/PovertyPaper.pdf [10 aug 2009]. Terry et al ,2003. Social Vulnerability, Sustainable Livelihoods and Disasters, Department for International Development (DFID),United Kingdom, [Online], Available: http://www.livelihoods .org/info/docs/vulnerability.doc [10 aug 2009]. Terry et al., 2002, Social Vulnerability, Sustainable Livelihoods and Disasters, Report to DFID Conflict and Humanitarian Assistance Department (CHAD) and Sustainable Livelihoods Support Office,Natural Resources Institute, University of Greenwich, UNISDR, 2004, Terminology: Basic terms of disaster risk reduction 2004, Available: http://www. unisdr.org/ eng/ library /lib-terminology-eng-2004.htm [10 aug 2009]. Williams, Charles Owen, 1972, An In-Delphi Investigation of Explicit Task Performed by Selected Indiana Junior High School Principals, International. 32: 9 (March), 4909A. Yuko Nakagawa and Rajib Shaw, 2004, Social Capital: A Missing Link to Disaster Recovery, International Journal of Mass Emergencies and Disasters, United Nations Center for Regional Development (UNCRD), Kobe, Japan ,March 2004, Vol. 22, No. 1, pp.5-34.
ภาคผนวก ก รายชื่อผูเชี่ยวชาญ
159
รายชื่อผูเ ชี่ยวชาญ รายชื่อคณะผูเชี่ยวชาญที่เปนกลุมตัวอยางในการวิจัยเรื่อง “การศึกษา แนวทางการพัฒนาการจัดการควาเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจาก ภาคประชาสังคม: กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ. พังงา กลุมผูมีสวนเกี่ยวของจากภาครัฐ 1. นางสาวกมลวรรณ จิตรภักดี ตัวแทนจากกลุมงานสนับสนุนการมีสวนรวม สํานักสงเสริมการปองกันสาธารณภัย กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย 2. นายบัญชา สุขเขียว หัวหนาฝายปองกันและปฏิบัติการ สํานักงานปองกันและ บรรเทาสาธารณภัยจังหวัดพังงา 3. นายชัยณรงค มหาแร นายกองคการบริหารสวนตําบลบางมวง กลุมผูมีสวนเกี่ยวของจากองคกรภาคประชาชน 4. ดร.พิจิตต รัตตกุล ศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบตั ิแหงเอเชีย (ADPC) 5. นางปรีดา คงแปน มูลนิธิชุมชนไท 6. นายภาคภูมิ วิธานติรวัฒน เครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายฝงอันดามัน 8. นายเสกสรร ชัญถาวร มูลนิธิรักษไทย
11. นายไมตรี จงไกรจักร 12. นายนุกูล ชวยเกิด
กลุมผูมีสวนเกี่ยวของจากชุมชน ผูประสานงานเครือขายผูประสบภัยสึนามิ 6 จังหวัดและศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม รองประธานศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนบานน้ําเค็ม
ภาคผนวก ข แบบสัมภาษณ
แนวคําถามเกี่ยวกับ แนวทางการสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (CBDM) 1) ปญหาสําคัญๆ ในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานคืออะไร และอะไรเปนอุปสรรคของการ จัดการตนเองของชุมชนในการรับมือภัยพิบัติของชุมชน 2) ปญหาและแนวทางการสนับสนุนการทํา CBDM ในระดับชุมชนเปนอยางไร การจัดตั้ง CBDM - อะไรเปนอุปสรรคที่ทําใหชุมชนของไทยไมสามารถจัดตั้ง CBDM - จะสนับสนุนใหชุมชนริเริ่มการจัดการตนเองในการเตรียมพรอมและรับมือกับภัยพิบัตทิ ี่ เปนความเสีย่ งในชุมชนของตนไดอยางไร) การสานตอการจัดการ - สาเหตุที่ทําใหการจัดการไมเกิด/ ไมยั่งยืน ไมสอดคลองกับชุมชน คืออะไร - จะสนับสนุนใหชุมชนสานตอการจัดการตนเองในการเตรียมพรอมและรับมือกับภัยพิบัติ ที่เปนความเสีย่ งในชุมชนของตนไดอยางไร การขยายวง - จะผลักดันการนําบทเรียนความสําเร็จจากพืน้ ที่หนึ่ง แพรกระจายไปยังชุมชนอื่นๆ ได อยางไร และสามารถขยายวงใหกวางขึ้นจากระดับทองถิน่ ไปสูระดับจังหวัด-ระดับภาค และระดับชาติไดหรือไม 3) ภาคประชาสังคมจะมีสวนรวมในการสนับสนุนการจัดการ CBDM ในระดับชุมชนไดอยางไรบาง - สถานการณเครือขายประชาสังคมดานการจัดการภัยพิบตั ิในปจจุบันเปนอยางไร - เราจะใชประโยชนจากทุนทางสังคมของเครือขายภาคประชาสังคมมาสนับสนุนการการทํา CBDM ของชุมชนไดอยางไร - การทํา CBDM นั้นสามารถริเริ่มจากภายนอกชุมชนไดหรือไม การจัดการที่มาจากการ แทรกแซงจากภายนอกชุมชนจะมีความยั่งยืนไดอยางที่จดั ตั้งโดยชุมชนริเริ่มเองหรือไม หาก ตองการใหเกิดความยั่งยืนควรมีวิธีการอยางไร 4) ดานการดําเนินงาน บานน้าํ เค็มในทัศนคติของทานถือวาประสบความสําเร็จในการจัดการตนเอง ในจัดการภัยพิบัติหรือไม ถาไมใช ที่ไหนถือวาสําเร็จ ถาใช อะไรเปนปจจัยความสําเร็จในการ จัดการตนเองดานภัยพิบตั ิของน้ําเค็ม
- กระบวนการสรางความตระหนัก กระบวนการสรางวิธีคิดสงเสริมใหชุมชนมีการจัดการ ตนเองนี่ทําอยางไร - การมีเครือขายชุมชนในปจจุบัน มีสวนชวยในการจัดการภัยพิบัติในระดับชุมชนไดอยางไร บาง และการสรางเครือขายนั้นทําอยางไร เริ่มอยางไร สานตออยางไร - ภาครัฐ จะสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานไดอยางไรบาง - ระดับกฎหมาย นโยบาย - ระดับจังหวัด - ระดับองคกรปกครองสวนทองถิ่น 5) ดานการสนับสนุน ภาคประชาสังคมอันไดแก ชาวบานทีเ่ ปนอาสาสมัครทั่วไป รวมถึง NGOs จะสนับสนุนใหชมุ ชนมี การจัดการภัยพิบัติดว ยตนเองไดอยางไร - สถานการณเครือขายประชาสังคมดานการจัดการภัยพิบตั ิในปจจุบันเปนอยางไร - ภาคประชาสังคมอันไดแก ชาวบานที่เปนอาสาสมัครทั่วไป รวมถึง NGOs จะสนับสนุนให ชุมชนมีการจัดการภัยพิบัตดิ วยตนเองไดอยางไร - เราจะใชประโยชนจากทุนทางสังคมของเครือขายภาคประชาสังคมในการวางโครงสราง ความรวมมือกัน เพื่อสนับสนุนการการทํา CBDM ของชุมชนไดอยางไร - การทํา CBDM นั้นสามารถริเริ่มจากภายนอกชุมชนไดหรือไม การจัดการที่มาจากการ แทรกแซงจากภายนอกชุมชนจะมีความยั่งยืนไดอยางที่จดั ตั้งโดยชุมชนริเริ่มเองหรือไม หาก ตองการใหเกิดความยั่งยืนควรมีวิธีการอยางไร - ภาครัฐ ภาคประชาสังคมและชุมชนจะรวมมือกันพัฒนาการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปน ฐาน (disaster based community Management) ไดอยางไร
ภาคผนวก ค แบบประเมินความตรงเชิงเนือ้ หา
ใบประเมินความตรงเชิงเนื้อหา วิทยานิพนธฉบับนี้เปนการศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้าํ เค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ. พังงา เครื่องมือที่ใชในการศึกษาครั้งนี้คือ แบบสอบถาม (Questioners) ที่ผูศึกษาไดสรางขึ้นจาก การทบทวนเอกสาร งานวิจัยที่เกี่ยวของ ซึ่งมีทั้งหมด 3 สวนประกอบดวย สวนที่ 1 ขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มสี วนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ สวนที่ 2 ขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหา อุปสรรค และแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม สวนที่ 3 ขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม เพื่อความถูกตองและความสมบูรณของเนื้อหาที่ใชในการศึกษา ผูศึกษาใครขอความ อนุเคราะหจากทานในการใหคะแนนความสอดคลองระหวาง ขอคําถาม กับ นิยามปฏิบัติการ วามีความสอดคลองกันหรือไม โดยกําหนดเกณฑการใหคะแนน ดังนี้ ใหคะแนน + 1 เมื่อขอคําถาม ตรง กับนิยามปฏิบัติการ ใหคะแนน 0 เมื่อขอคําถาม ไมแนใจวาตรง กับนิยามปฏิบัติการ ใหคะแนน - 1 เมื่อขอคําถาม ไมตรง กับนิยามปฏิบัติการ นิยามศัพท ภัยพิบัติทางธรรมชาติ (Natural disaster) หมายถึง ภัยจากธรรมชาติที่เกิดขึ้นแลวสงผลกระทบ และความเสียหายตอทรัพยสิน สิ่งแวดลอม ชีวิตมนุษย สังคมและเศรษฐกิจ ซึ่งการศึกษาในครั้งนี้จะ หมายความถึงภัยพิบัติทางธรรมชาติ แทนดวยคําวา ภัยพิบัติ เทานัน้ การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (Disaster based Community Management: CBDRM) หมายถึง วิธีการการจัดการภัยพิบัติที่มุงเนนการมีสวนรวมรับผิดชอบใน ทุกกระบวนการของชุมชนทั้งการรวมคิด รวมทํา และรวมตัดสินใจ ในการเผชิญหนากับภัยพิบตั ิ ประชาสังคม (Civil society) หมายถึง สวนของสังคม ที่ไมใชภาครัฐ ซึ่งดําเนินงานโดยอาศัย อํานาจตามกฎหมาย และไมใชภาคธุรกิจ ซึ่งดําเนินงานโดยมุงหวังกําไร การจัดการตนเอง (Self-organization) หมายถึง การดําเนินงาน การปรับตัวและฟนฟูตัวเองกลับสู สภาพเดิม ดวยการเรียนรูดวยตนเองและจัดระบบตนเองใหม โดยไมตองมีการบังคับทิศทางหรือ รูปแบบจากภายนอก
สวนที่ 1 ขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มสี วนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ
ขอ 1 2 3 4 5 6 7
คะแนน 1 0 -1
ขอเสนอแนะ
สวนที่ 2 ขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหา อุปสรรค และแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม คะแนน ขอ ขอเสนอแนะ 1 0 -1 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
สวนที่ 3 ขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ดานสังคม คะแนน ขอเสนอแนะ ขอ 1 0 -1 21 22 23 24 25
ลงชื่อ………………………………ผูใหคะแนน ตําแหนง………………………………………… วันที่................................................................
ภาคผนวก ง แบบสอบถามรอบที่ 1
แบบสอบถาม เรื่อง การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจาก ภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา เรียนทานผูทรงคุณวุฒิ แบบสอบถามของการวิจัยครั้งนี้ เปนแบบสอบถามปลายปด ใหทานเลือกแสดงความคิดเห็น ตามที่ตองการ โดยมีความคิดเห็นใหเลือกแสดง 5 ระดับ คือ เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย ไมแนใจ ไม เห็นดวย ไมเห็นดวยอยางยิ่ง แบบสอบถามนี้มีทั้งสิ้น 25 ขอ ซึ่งคําถามทั้ง 25 ขอนี้ ไดมาจากการรวบรวมคําตอบจากการ สัมภาษณผูเชี่ยวชาญทุกๆ ทาน ขอใหทานพิจารณาคําถามทั้ง 25 ขอโดยละเอียด และแสดงความคิดเห็นโดยทําเครื่องหมาย x ลงในชองที่ทานตองการใหครบถวนในแตละขอ ขอบคุณที่ใหความรวมมือในการตอบแบบสอบถามเปนอยางดี ศิรินันต สุวรรณโมลี ผูวิจัย
แบบสอบถาม เรื่อง การศึกษาแนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจาก ภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา ชื่อ..........................................................นามสกุล................................................................... ตําแหนง.................................................................................................................................. หนวยงาน............................................................................................................................... กรุณาแสดงความคิดเห็นโดยทําเครื่องหมายในชองที่ตองการ สวนที่ 1 ขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ ขอ
ประเด็น
ในการเขารับการอบรม ชุมชนจะตองเปนหลักที่ 1 จะใสใจและตระหนักในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติที่ตนเองเผชิญอยู องค ก รพั ฒ นาเอกชนที่ อ ยู ใ กล ชิ ด กั บ ชุ ม ชน สามารถชวยสนับสนุนการทํ ามวลชนสัมพั น ธ 2 ในการสร า งความไว ว างใจในการสื่ อ สารและ ดําเนินงานรวมกันระหวางชุมชนกับภาครัฐ หลั ง จากสนั บ สนุ น การจั ด ตั้ ง คณะกรรมการ ชุมชนแลว หนวยงานเจาภาพผูใหการอบรมควร ตรวจสอบการรวมกลุ ม ของคณะทํ า งานเป น 3 ประจํ า ทุ ก ป ว า ฝ อ หรื อ สลายตั ว ไปหรื อ ยั ง เพื่ อ ที่ จ ะได ส นั บ สนุ น ให มี ก ารสรรหาผู ที่ ม า ดําเนินงานแทนผูที่หายไป ในการทําแผนจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของ ชุมชน องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีสวน 4 รวมกับองคกรชุมชน ในการวางแผน รับทราบ แผนการดํ า เนิ น งานและให ก ารสนั บ สนุ น ดําเนินงานที่สอดคลองไปในทางเดียวกัน
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไม แนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวยอยาง ยิ่ง
ขอ
ประเด็น
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไม แนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวยอยาง ยิ่ง
หลังจากการสํารวจพื้นที่เพื่อรวบรวมขอมูลและ ประเมินความเสี่ยงของชุมชนแลว ภาครัฐหรือ องคกรที่สนับสนุนการอบรม ควรใหความสําคัญ 5 กั บ การให ค วามรู สร า งความตระหนั ก และ เผยแพรแผนการจัดการภัยของชุมชนแกชาวบาน ทั่วไปเพิ่มขึ้นดวย ภาครั ฐ หรื อ องค ก รที่ ส นั บ สนุ น การอบรมควร สนับสนุนการพัฒนาขีดความสามารถของชุมชน 6 ทั้ ง กลุ ม อปพร. คณะกรรมการชุ ม ชน และ ชาวบานทั่วไปควบคูกัน หลังจากอบรมการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐานแลว ภาครัฐหรือองคกรที่ 7 สนับสนุนการอบรมควรจะสรางความเขมแข็ง ในบริ ห ารจั ด การแก ค ณะกรรมการชุ ม ชน จน ทํางานไดอยางมีประสิทธิภาพ สวนที่ 2 ขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ป ญ ห า ช า ว บ า น ข า ด ค ว า ม เ ชื่ อ ถื อ ใ น ก า ร ดํ า เนิ น งานกั น เองของคนในชุ ม ชน สามารถ แกไขไดโดย จัดตั้งอาสาสมัครปองกันภัยฝายพล 8 เรือน (อปพร.) ใหเปนผูปฏิบัติงานหลักในการ เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ สรางความมั่นใจ ในการดํารงชีวิตแกคนในชุมชน ชวงที่ชาวบานอพยพไปอยูที่ศูนยพักชั่วคราวบาง มวง องคกรพัฒนาเอกชนสามารถชวยคนหาแกน 9 นํ า ชุ ม ชนและช ว ยวางรากฐานกระบวนการมี สว นรว ม ซึ่ ง ทํา ใหชุ ม ชนเกิด ความสามารถใน การจัดการตนเองได
ขอ
10
11
12
13
14
ประเด็น ป ญ หาชาวบ า นไม ใ ห ค วามสํ า คั ญ กั บ การการ จั ด การภั ย พิ บั ติ เ ป น ลํ า ดั บ ต น ๆของวิ ถี ชี วิ ต สามารถแกไขไดโดย ผูปฏิบัติงานตองสื่อสารให ชาวบานรูหนาที่ของตนเองในเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติ จากนั้นจึงกระตุนใหชาวบานรวมกลุม เพื่อดําเนินงานตอดวยตนเอง การพั ฒ นาความรู ค วามเข า ใจและอุ ด มคติ ข อง เจ า หน า ที่ ใ ห ตื่ น ตั ว กั บ การปฏิ บั ติ ง านด ว ย กระบวนการมีสวนรวมกับชุมชน จะชวยลด ป ญ หาด า นการขาดกระบวนการมี ส ว นร ว ม ระหวางเจาหนาที่ของภาครัฐกับชุมชน ปญหาอคติและความคิ ดเห็ นที่ตางกันระหวาง ภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและองคกรชุมชน เปนอุปสรรคในกระบวนการมีสวนรวม ตองแก ดวยการหาคนกลางมาชวยปรับความเขาใจและ หาวิธีการดําเนินงานรวมกัน ในช ว งต น ของการดํ า เนิ น งาน องค ก รพั ฒ นา เอกชนสามารถใหการสนับสนุนดานงบประมาณ รวมกับภาครัฐ ในการแกไขสถานการณภัยพิบัติ ของชุมชน หากทองถิ่นนั้นประสบปญหาการนํา งบประมาณมาใช ไ ม ค ล อ งตั ว เพราะความ ซั บ ซ อ นและความสั บ สนวุ น วายจากการ ดําเนินงานในภาวะวิกฤตได การสื่ อสารเกี่ ย ว กั บ สิ ท ธิ หน าที่ ร ว ม ถึ ง โครงสรางการดําเนินงานของทั้งภาครัฐและภาค ชุ ม ชนในการจั ด การภั ย พิ บั ติ ตั้ ง แต ขั้ น มวลชน สัมพันธ จะชวยใหชาวบานที่รับผิดชอบจัดการ ภัยของชุมชน มีความกังวลเรื่องการทํางานขาม ขั้นหรือทับซอนกับระเบียบของทางราชการนอยลง
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไม แนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ขอ
ประเด็น
การสอนวิ ธี ใ ช อํ า นาจหน า ที่ แ ละแนวทางการ ดํ า เนิ น งานในภาคปฏิ บั ติ แ ก ผู บ ริ ห ารองค ก ร ปกครองส ว นท อ งถิ่ น เป น วิ ธี แ ก ป ญ หาเรื่ อ ง 15 ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสามารถ ดําเนินงานเชิงรุกได เพราะยังขาดประสบการณ ในการแปลงนโยบายและองคความรูตางๆ มา เปนวิธีปฏิบัติ ปญหาการขาดการประสานงานกันในชวงแรก ของการดําเนินงาน ซึ่งกอใหเกิดความขัดแยงใน การดําเนินงาน ควรแกโดย องคกรตางๆ ที่ลงมา ในชุมชน ต อ งไม แ สดงความเปน เจาของพื้น ที่ 16 ตองทํางานโดยใหชุมชนเปนศูนยกลาง เชิญทุก สวนมาวางแผนที่หมูบานรวมกัน ใหอํานาจการ ตัดสินใจอยูที่ชุมชน และทุกองคกรตองทํางาน เปนทีมเดียวกันโดยเทาเทียมกัน ป ญ หาการขาดการสื่ อ สารที่ ไ ม เ ป น ระบบใน ชวงแรก ซึ่งกอใหเกิดการดําเนินงานที่ซ้ําซอน 17 และเกิดขอเปรียบเทียบกัน ควรแกไขโดย จัดหา เจาภาพในการประสานงานแตละภาคสวน สราง ชองทางในการประสานการดําเนินงานที่ชัดเจน การแกปญหาที่ชุมชนมักจะไมสามารถสานตอ การจั ด การภั ย พิ บั ติ ใ นระยะยาวนั้ น สามารถ แกไขไดโดย คณะทํางานของชุมชนตองผสาน กิจกรรมอื่น ซึ่งเปนกิจกรรมตอเนื่องที่มีอยูใน 18 ชุ ม ชน เช น กลุ ม อาชี พ กลุ ม ออมทรั พ ย กลุ ม อนุ รั ก ษ สิ่ ง แวดล อ ม ดึ ง ให ช าวบ า นได ร วมตั ว เพิ่ ม โอกาสให ผู ป ฏิ บั ติ ง านได พ บ ได พู ด คุ ย ควบคูกันไป
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไม แนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ขอ
ประเด็น
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไม แนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ในระยะยาว องคกรปกครองสวนทองถิ่นควรมี แผนการใชงบประมาณ เพื่อเตรียมพรอมรับมือ ภั ย พิ บัติแ ก ชุม ชน ในขณะเดีย วกั น ชุม ชนเองก็ 19 ควรมีกองทุนหรือกลุมอาชีพที่จะสํารองเงินไวใช ในภาวะฉุกเฉินและสานตอการจัดการตนเองดวย ความคลองตัวตอไป หากองค กรพั ฒนาเอกชนกั บภาครั ฐช วยกั นทํ า มวลชนสัมพั นธสร างความเขาใจดานจัดการภัย พิ บั ติ แ ละจั ด กระบวนการรวมกลุ ม ของคนใน 20 ชุ ม ชนด ว ยการทํ า งานเชิ ง ลึ ก กั บ ชาวบ า น การ กระตุ น ให ช าวบ า นขั บ เคลื่ อ นการทํ า งานจาก ภายในใหทํางานเปนทีม จะทําไดสะดวกขึ้น สวนที่ 3 ขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิของชุมชนบานน้ําเค็ม แนวทางในการลดความเปราะบางทางสังคมของ ชุ ม ชนเพื่ อ ลดความเสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ คื อ ผูปฏิบัติงานควรพัฒนาคุณภาพชีวิตของชาวบาน โดยผสานการฟ น ฟู อ าชี พ และการออมทรั พ ย 21 ควบคูกับการใหความรูดานการจัดการภัยพิบัติ โดยปลูกฝงการมีสวนรวมระหวางการวางแผน การสรางกฎหรือขอตกลงของชุมชน เพื่อเตรียม พรอมรับมือภัยพิบัติ โดยประสานเครือขายทาง สังคมที่พรอมที่จะใหความชวยเหลือในอนาคต วิธีสรางการมีสวนรวมจากภายนอกชุมชน ควร เริ่ ม ต น โดย ผู ส นั บ สนุ น ต อ งผลั ก ดั น ให ค นใน ชุมชนเกิดการสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็น 22 จนเกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน ซึ่งเมื่อคน ในชุมชนเห็นประโยชนรวมกัน ความสนใจที่จะ มีสวนรวมก็จะเริ่มขึ้น
ขอ
ประเด็น
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไม แนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ตนทุนในการดํารงชีวิตที่สําคัญที่สุดในการลด ความเสี่ ย งและความเปราะบางของชุ ม ชนที่ จําเปนตอการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติ คือ 23 - ทุ น มนุ ษ ย ด า นการรวมกลุ ม ความเป น ผู นํ า ความรู ทักษะในการจัดการภัยพิบัติ - ทุนทางสังคม ดานความสัมพันธที่เชื่อมโยง ความชวยเหลือเขามาสูชุมชน ในการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ผู ป ฏิ บั ติ ง านควรวางรากฐานให ค นในชุ ม ชน รวมกลุมและพึ่งพาตนเองเปนหลักกอน จากนั้น 24 จึงอบรมสรางทักษะการจัดการภัยพิบัติ ควบคูไป กับการพัฒนาขีดความสามารถของชุมชน เปนวิธี ที่ทําใหชุมชนเกิดทีมที่สานตอการจัดการไดดวย ชุมชนเอง การจัดการตนเองดานภัยพิบัติจะสําเร็จไดตองใช กระบวนการมี ส ว นร ว มและความร ว มมื อ จาก 25 ภาคประชาสั ง คม คื อ ทั้ ง ชุ ม ชน ภาครั ฐ และ องคกรพัฒนาเอกชน ขอขอบคุณที่ใหความรวมมือในการตอบแบบสอบถามเปนอยางดี ศิรินันต สุวรรณโมลี 081-4282303
ภาคผนวก จ แบบสอบถามรอบที่ 2
แบบสอบถามรอบที่ 2 เรื่ อ ง การศึ ก ษาแนวทางการพั ฒ นาการจั ด การความเสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ โ ดยชุ ม ชนเป น ฐานจาก ภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา เรียนทานผูทรงคุณวุฒิ แบบสอบถามในรอบนี้ เปนแบบสอบถามรอบสุดทายของการวิจัยครั้งนี้ ซึ่งเปนประเด็น คํ า ถามเดี ย วกั บ แบบสอบถามรอบแรก แต มี ก ารแสดงข อ มู ล ทางสถิ ติ ที่ วิ เ คราะห คํ า ตอบของ ผูทรงคุณวุฒิที่เปนกลุมตัวอยางในการวิจัยครั้งนี้ทั้งสิ้น 9 คน คาสถิติดังกลาวจะแสดงใหเห็นถึง แนวโนมที่ของแนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชา สังคม ในกรณีศึกษาของชุมชนบานน้ําเค็ม ในแตละขอคําถาม คาสถิติที่จะแสดงอยูในแบบสอบถามรอบนี้ไดแก 1. คําตอบเดิมของทานที่ตอบไวในแบบสอบถามรอบแรกแสดงดวยเครื่องหมาย 2. คามัธยฐาน (Median) ซึ่งหมายถึง คาแสดงคําตอบที่เปนคําตอบตรงกลางของคําตอบทั้งหมด แสดงดวยเครื่องหมาย 3. คาพิสัยระหวางควอไทล (Interquartile range) ซึ่งหมายถึง คาที่แสดงชวงคําตอบที่เปนคําตอบ สวนใหญ แสดงแทนที่ดวยสวนที่แรเงา ขอใหทานพิจารณาคําถามทั้ง 25 ขอใหมอีกครั้ง โดยพิจารณาควบคูไปกับขอมูลสถิติทั้งหมด กับคําตอบที่ทานไดตอบไวแลวในแบบสอบถามรอบแรก เพื่อยืนยันความคิดเห็นของทาน ซึ่งผูวิจัยจะ ไดนําไปสรุปเปนผลการวิจัยตอไป กรณีที่ทานพิจารณาแลวยืนยันความคิดเห็นเดิมในแตละขอ ใหทานทําเครื่องหมายซ้ําในขอ นั้นๆ แตถามีขอใดที่ ทานตองการเปลี่ยนความคิดเห็น ทานสามารถทําเครื่องหมายในชองที่ทาน ตองการเปลี่ยนความคิดเห็นไดทันที ขอบคุณที่ใหความรวมมือในการตอบแบบสอบถามเปนอยางดี ศิรินันต สุวรรณโมลี ผูวิจัย
แบบสอบถาม เรื่อง การศึกษาแนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจาก ภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา ชื่อ ตําแหนง หนวยงาน
.................................................................................................. .................................................................................................. ..................................................................................................
กรุณาแสดงความคิดเห็นโดยทําเครื่องหมายในชองที่ตองการ สวนที่ 1 ขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ ขอ 1
2
3
4
ประเด็น ในการเขารับการอบรม ชุมชนจะตองเปนหลักที่ จะใสใจและตระหนักในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติที่ตนเองเผชิญอยู องค ก รพั ฒ นาเอกชนที่ อ ยู ใ กล ชิ ด กั บ ชุ ม ชน สามารถชวยสนับสนุนการทํ ามวลชนสัมพั น ธ ในการสร า งความไว ว างใจในการสื่ อ สารและ ดําเนินงานรวมกันระหวางชุมชนกับภาครัฐ หลั ง จากสนั บ สนุ น การจั ด ตั้ ง คณะกรรมการ ชุมชนแลว หนวยงานเจาภาพผูใหการอบรมควร ตรวจสอบการรวมกลุ ม ของคณะทํ า งานเป น ประจํ า ทุ ก ป ว า ฝ อ หรื อ สลายตั ว ไปหรื อ ยั ง เพื่ อ ที่ จ ะได ส นั บ สนุ น ให มี ก ารสรรหาผู ที่ ม า ดําเนินงานแทนผูที่หายไป ในการทําแผนจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของ ชุมชน องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีสวน รวมกับองคกรชุมชน ในการวางแผน รับทราบ แผนการดํ า เนิ น งานและให ก ารสนั บ สนุ น ดําเนินงานที่สอดคลองไปในทางเดียวกัน
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไมแนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ขอ
ประเด็น
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไมแนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
หลังจากการสํารวจพื้นที่เพื่อรวบรวมขอมูลและ ประเมินความเสี่ยงของชุมชนแลว ภาครัฐหรือ องคกรที่สนับสนุนการอบรม ควรใหความสําคัญ 5 กั บ การให ค วามรู สร า งความตระหนั ก และ เผยแพรแผนการจัดการภัยของชุมชนแกชาวบาน ทั่วไปเพิ่มขึ้นดวย ภาครั ฐ หรื อ องค ก รที่ ส นั บ สนุ น การอบรมควร สนับสนุนการพัฒนาขีดความสามารถของชุมชน 6 ทั้ ง กลุ ม อปพร. คณะกรรมการชุ ม ชน และ ชาวบานทั่วไปควบคูกัน หลังจากอบรมการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐานแลว ภาครัฐหรือองคกรที่ 7 สนับสนุนการอบรมควรจะสรางความเขมแข็ง ในบริ ห ารจั ด การแก ค ณะกรรมการชุ ม ชน จน ทํางานไดอยางมีประสิทธิภาพ สวนที่ 2 ขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ป ญ ห า ช า ว บ า น ข า ด ค ว า ม เ ชื่ อ ถื อ ใ น ก า ร ดํ า เนิ น งานกั น เองของคนในชุ ม ชน สามารถ แกไขไดโดย จัดตั้งอาสาสมัครปองกันภัยฝายพล 8 เรือน (อปพร.) ใหเปนผูปฏิบัติงานหลักในการ เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ สรางความมั่นใจ ในการดํารงชีวิตแกคนในชุมชน ชวงที่ชาวบานอพยพไปอยูที่ศูนยพักชั่วคราวบาง มวง องคกรพัฒนาเอกชนสามารถชวยคนหาแกน 9 นํ า ชุ ม ชนและช ว ยวางรากฐานกระบวนการมี สว นรว ม ซึ่ ง ทํา ใหชุ ม ชนเกิด ความสามารถใน การจัดการตนเองได
ขอ
10
11
12
13
14
ประเด็น ป ญ หาชาวบ า นไม ใ ห ค วามสํ า คั ญ กั บ การการ จั ด การภั ย พิ บั ติ เ ป น ลํ า ดั บ ต น ๆของวิ ถี ชี วิ ต สามารถแกไขไดโดย ผูปฏิบัติงานตองสื่อสารให ชาวบานรูหนาที่ของตนเองในเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติ จากนั้นจึงกระตุนใหชาวบานรวมกลุม เพื่อดําเนินงานตอดวยตนเอง การพั ฒ นาความรู ค วามเข า ใจและอุ ด มคติ ข อง เจ า หน า ที่ ใ ห ตื่ น ตั ว กั บ การปฏิ บั ติ ง านด ว ย กระบวนการมีสวนรวมกับชุมชน จะชวยลด ป ญ หาด า นการขาดกระบวนการมี ส ว นร ว ม ระหวางเจาหนาที่ของภาครัฐกับชุมชน ปญหาอคติและความคิ ดเห็ นที่ตางกันระหวาง ภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและองคกรชุมชน เปนอุปสรรคในกระบวนการมีสวนรวม ตองแก ดวยการหาคนกลางมาชวยปรับความเขาใจและ หาวิธีการดําเนินงานรวมกัน ในช ว งต น ของการดํ า เนิ น งาน องค ก รพั ฒ นา เอกชนสามารถใหการสนับสนุนดานงบประมาณ รวมกับภาครัฐ ในการแกไขสถานการณภัยพิบัติ ของชุมชน หากทองถิ่นนั้นประสบปญหาการนํา งบประมาณมาใช ไ ม ค ล อ งตั ว เพราะความ ซั บ ซ อ นและความสั บ สนวุ น วายจากการ ดําเนินงานในภาวะวิกฤตได การสื่ อสารเกี่ ย ว กั บ สิ ท ธิ หน าที่ ร ว ม ถึ ง โครงสรางการดําเนินงานของทั้งภาครัฐและภาค ชุ ม ชนในการจั ด การภั ย พิ บั ติ ตั้ ง แต ขั้ น มวลชน สัมพันธ จะชวยใหชาวบานที่รับผิดชอบจัดการ ภัยของชุมชนกังวลเรื่องการทํางานขามขั้นหรือ ทับซอนกับระเบียบของทางราชการนอยลง
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไมแนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ขอ
ประเด็น
การสอนวิ ธี ใ ช อํ า นาจหน า ที่ แ ละแนวทางการ ดํ า เนิ น งานในภาคปฏิ บั ติ แ ก ผู บ ริ ห ารองค ก ร ปกครองส ว นท อ งถิ่ น เป น วิ ธี แ ก ป ญ หาเรื่ อ ง 15 ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสามารถ ดําเนินงานเชิงรุกได เพราะยังขาดประสบการณ ในการแปลงนโยบายและองคความรูตางๆ มา เปนวิธีปฏิบัติ ปญหาการขาดการประสานงานกันในชวงแรก ของการดําเนินงาน ซึ่งกอใหเกิดความขัดแยงใน การดําเนินงาน ควรแกโดย องคกรตางๆ ที่ลงมา ในชุมชน ต อ งไม แ สดงความเปน เจาของพื้น ที่ 16 ตองทํางานโดยใหชุมชนเปนศูนยกลาง เชิญทุก สวนมาวางแผนที่หมูบานรวมกัน ใหอํานาจการ ตัดสินใจอยูที่ชุมชน และทุกองคกรตองทํางาน เปนทีมเดียวกันโดยเทาเทียมกัน ป ญ หาการขาดการสื่ อ สารที่ ไ ม เ ป น ระบบใน ชวงแรก ซึ่งกอใหเกิดการดําเนินงานที่ซ้ําซอน 17 และเกิดขอเปรียบเทียบกัน ควรแกไขโดย จัดหา เจาภาพในการประสานงานแตละภาคสวน สราง ชองทางในการประสานการดําเนินงานที่ชัดเจน การแกปญหาที่ชุมชนมักจะไมสามารถสานตอ การจั ด การภั ย พิ บั ติ ใ นระยะยาวนั้ น สามารถ แกไขไดโดย คณะทํางานของชุมชนตองผสาน กิจกรรมอื่น ซึ่งเปนกิจกรรมตอเนื่องที่มีอยูใน 18 ชุ ม ชน เช น กลุ ม อาชี พ กลุ ม ออมทรั พ ย กลุ ม อนุ รั ก ษ สิ่ ง แวดล อ ม ดึ ง ให ช าวบ า นได ร วมตั ว เพิ่ ม โอกาสให ผู ป ฏิ บั ติ ง านได พ บ ได พู ด คุ ย ควบคูกันไป
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไมแนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ขอ
ประเด็น
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไมแนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ในระยะยาว องคกรปกครองสวนทองถิ่นควรมี แผนการใชงบประมาณ เพื่อเตรียมพรอมรับมือ ภั ย พิ บัติแ ก ชุม ชน ในขณะเดีย วกั น ชุม ชนเองก็ 19 ควรมีกองทุนหรือกลุมอาชีพที่จะสํารองเงินไวใช ในภาวะฉุกเฉินและสานตอการจัดการตนเองดวย ความคลองตัวตอไป หากองค กรพั ฒนาเอกชนกั บภาครั ฐช วยกั นทํ า มวลชนสัมพั นธสร างความเขาใจดานจัดการภัย พิ บั ติ แ ละจั ด กระบวนการรวมกลุ ม ของคนใน 20 ชุ ม ชนด ว ยการทํ า งานเชิ ง ลึ ก กั บ ชาวบ า น การ กระตุ น ให ช าวบ า นขั บ เคลื่ อ นการทํ า งานจาก ภายในใหทํางานเปนทีม จะทําไดสะดวกขึ้น สวนที่ 3 ขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิของชุมชนบานน้ําเค็ม แนวทางในการลดความเปราะบางทางสังคมของ ชุ ม ชนเพื่ อ ลดความเสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ คื อ ผูปฏิบัติงานควรพัฒนาคุณภาพชีวิตของชาวบาน โดยผสานการฟ น ฟู อ าชี พ และการออมทรั พ ย 21 ควบคูกับการใหความรูดานการจัดการภัยพิบัติ โดยปลูกฝงการมีสวนรวมระหวางการวางแผน การสรางกฎหรือขอตกลงของชุมชน เพื่อเตรียม พรอมรับมือภัยพิบัติ โดยประสานเครือขายทาง สังคมที่พรอมที่จะใหความชวยเหลือในอนาคต วิธีสรางการมีสวนรวมจากภายนอกชุมชน ควร เริ่ ม ต น โดย ผู ส นั บ สนุ น ต อ งผลั ก ดั น ให ค นใน ชุมชนเกิดการสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็น 22 จนเกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน ซึ่งเมื่อคน ในชุมชนเห็นประโยชนรวมกัน ความสนใจที่จะ มีสวนรวมก็จะเริ่มขึ้น
ขอ
ประเด็น
เห็น ดวย อยางยิ่ง
เห็น ดวย
ไมแนใจ
ไมเห็น ดวย
ไมเห็น ดวย อยางยิ่ง
ตนทุนในการดํารงชีวิตที่สําคัญที่สุดในการลด ความเสี่ ย งและความเปราะบางของชุ ม ชนที่ จําเปนตอการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติ คือ 23 - ทุ น มนุ ษ ย ด า นการรวมกลุ ม ความเป น ผู นํ า ความรู ทักษะในการจัดการภัยพิบัติ - ทุนทางสังคม ดานความสัมพันธที่เชื่อมโยง ความชวยเหลือเขามาสูชุมชน ในการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ผู ป ฏิ บั ติ ง านควรวางรากฐานให ค นในชุ ม ชน รวมกลุมและพึ่งพาตนเองเปนหลักกอน จากนั้น 24 จึงอบรมสรางทักษะการจัดการภัยพิบัติ ควบคูไป กับการพัฒนาขีดความสามารถของชุมชน เปนวิธี ที่ทําใหชุมชนเกิดทีมที่สานตอการจัดการไดดวย ชุมชนเอง การจัดการตนเองดานภัยพิบัติจะสําเร็จไดตองใช กระบวนการมี ส ว นร ว มและความร ว มมื อ จาก 25 ภาคประชาสั ง คม คื อ ทั้ ง ชุ ม ชน ภาครั ฐ และ องคกรพัฒนาเอกชน ขอขอบคุณที่ใหความรวมมือในการตอบแบบสอบถามเปนอยางดี ศิรินันต สุวรรณโมลี 081-4282303
ประวัติผูวิจัย ชื่อ-สกุล
นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี
วัน เดือน ปเกิด
3 กุมภาพันธ 2524
ประวัติการศึกษา ระดับมัธยมศึกษา ระดับปริญญาตรี ระดับปริญญาโท
มัธยมศึกษาตอนปลาย โรงเรียนบานหมี่วิทยา พ.ศ. 2541 วิทยาศาสตรบัณฑิต สาขาวิชาเทคโนโลยีชีวภาพ มหาวิทยาลัยศิลปากร พ.ศ. 2546 ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการจัดการทรัพยากรชีวภาพ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี พ.ศ. 2552
ทุนการศึกษา หรือทุนวิจัย
ทุนอุดหนุนสนับสนุนการศึกษาระดับบัณฑิตศึกษา คณะทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี พ.ศ. 2550-2551
ประวัติการทํางาน
กองบรรณาธิการวารสาร Lab. Today พ.ศ. 2547-2548 เจาหนาที่มูลนิธิกระจกเงา พ.ศ.2548-2551 ผูชวยนักวิจัย (RA) สายวิชาสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร คณะศิลปศาสตร มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี พ.ศ. 2551- 2552
ผลงานวิจัยเผยแพร
ศิรินันต สุวรรณโมลี สุรพงษ ชูเดช และ มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ “การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดย ชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา”, การประชุมวิชาการ “การ พัฒนาการ เรียนรูและคุณภาพ การจัดการศึกษา: ปจจัยในการ พัฒนาทุนมนุษย” 1 กันยายน 2552, คณะศิลปศาสตรและวิทยาศาสตร มหาวิทยาลัยนครพนม
มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี ขอตกลงวาดวยการโอนสิทธิในทรัพยสินทางปญญาของนักศึกษาระดับบัณฑิตศึกษา วันที่ 29 เดือน ตุลาคม พ.ศ. 2552 ข า พเจ า นางสาวศิ ริ นั น ต สุ ว รรณโมลี รหั ส ประจํ า ตั ว 50401820 เป น นั ก ศึ ก ษาของ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี ระดับปริญญาโท หลักสูตรศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาย วิชาการจัดการทรัพยากรชีวภาพ คณะทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี อยูบานเลขที่ 51 หมู 8 ต.เชียง งา อ.บานหมี่ จ.ลพบุรี รหัสไปรษณีย 15110 เปน “ผูโอน” ขอโอนสิทธิในทรัพยสินทางปญญาใหไว กับมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี โดยมี รศ.นฤมล จียโชค ตําแหนงคณบดีคณะเปน ตัวแทน “ผูรับโอน” สิทธิในทรัพยสินทางปญญาและมีขอตกลงดังนี้ 1. ขาพเจาไดจัดทําวิทยานิพนธเรื่อง การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงาซึ่งอยูในความควบคุมของ ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช อาจารยที่ปรึกษา และ ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอด สุทธิ อาจารยที่ ปรึก ษาร ว ม ตามพระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ พ.ศ. 2537 และถือวา เปน สว นหนึ่งของ การศึกษาตามหลักสูตรของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี 2. ขาพเจาตกลงโอนลิขสิทธิ์จากผลงานทั้งหมดที่เกิดขึ้นจากการสรางสรรคของขาพเจาใน วิทยานิพนธใหกับมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี ตลอดอายุแหงการคุมครองลิขสิทธิ์ ตามพระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ พ.ศ. 2537 ตั้งแตวันที่ไดรับอนุมัติโครงรางวิทยานิพนธจากมหาวิทยาลัย 3. ในกรณีที่ ขา พเจ า ประสงคจ ะนํ าวิ ท ยานิพ นธ ไ ปใช ใ นการเผยแพร ใ นสื่ อใด ๆ ก็ ต าม ขาพเจาจะตองระบุวาวิทยานิพนธเปนผลงานของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรีทุกครั้ง ที่มีการเผยแพร 4. ในกรณีที่ขาพเจาประสงคจะนําวิทยานิพนธไปเผยแพร หรือใหผูอื่นทําซ้ําหรือดัดแปลง หรือเผยแพรตอสาธารณชนหรือกระทําการอื่นใด ตามพระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ พ.ศ. 2537 โดยมี ค า ตอบแทนในเชิ ง ธุ ร กิ จ ข า พเจ า จะกระทํ า ได เ มื่ อ ได รั บ ความยิ น ยอมเป น ลายลั ก ษณ อั ก ษรจาก มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรีกอน 5. ในกรณีที่ขาพเจาประสงคจะนําขอมูลจากวิทยานิพนธไปประดิษฐหรือพัฒนาตอยอดเปน สิ่งประดิษฐหรืองานทรัพยสินทางปญญาประเภทอื่น ภายในระยะเวลาสิบ (10) ปนับจากวันลงนามใน ขอตกลงฉบับนี้ ขาพเจาจะกระทําไดเมื่อไดรับความยินยอมเปนลายลักษณอักษรจากมหาวิทยาลัย เทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรีมีสิทธิในทรัพยสิน ทางปญญานั้น พรอมกับไดรับชําระคาตอบแทนการอนุญาตใหใชสิทธิดังกลาว รวมถึงการจัดสรร
ผลประโยชน อัน พึ งเกิด ขึ้นจากสว นใดสวนหนึ่ง หรือทั้งหมดของวิทยานิ พนธใ นอนาคต โดยให เปนไปตามระเบียบสถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี วาดวยการบริหารผลประโยชนอันเกิดจาก ทรัพยสินทางปญญา พ.ศ. 2538 6. ในกรณี ที่ มี ผ ลประโยชน เ กิ ด ขึ้ น จากวิ ท ยานิ พ นธ ห รื อ งานทรั พ ย สิ น ทางป ญ ญาอื่ น ที่ ขาพเจาทําขึ้นโดยมีมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรีเปนเจาของ ขาพเจาจะมีสิทธิไดรับการ จัดสรรผลประโยชนอันเกิดจากทรัพยสินทางปญญาดังกลาวตามอัตราที่กําหนดไวในระเบียบสถาบัน เทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี วาดวยการบริหารผลประโยชนอันเกิดจากทรัพยสินทางปญญา พ.ศ. 2538
ลงชื่อ...................................................ผูโอนสิทธิ (นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี) นักศึกษา
ลงชื่อ...................................................ผูรับโอนสิทธิ (รศ.นฤมล จียโชค) คณบดี
ลงชื่อ...................................................พยาน (ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช)
ลงชื่อ...................................................พยาน (ผศ.ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ)