La montaña rusa del biodiesel en Argentina. Marcos F. Daziano y Sebastián I. Senesi

Marcos F. Daziano y Sebastián I. Senesi Consultores e investigadores en el Programa de Agronegocios y Alimentos de la FAUBA.

La montaña rusa del biodiesel en Argentina. Despegue, consolidación, estancamiento y retracción

Palabras Claves:

Energía, biocombustible, producción, exportación, Unión Europea, Estados Unidos, Argentina, diesel, soja.

A lo largo de sus pocos años de vida, la trayectoria del negocio del biodiesel en Argentina une aciertos y decisiones oportunas con errores y descuidos monumentales que han hecho que su performance sea notablemente despareja.

Luego de un inicio levemente retrasado con respecto a los países pioneros en la producción y comercialización de biocombustibles, el sector mostró un crecimiento astronómico en tan solo un par de años que lo llevó a constituirse en un jugador clave a nivel mundial en el negocio del biodiesel, a tal punto que llegó a ser el primer exportador mundial de este producto. Pero luego de un comienzo promisorio y un importante proceso de crecimiento y consolidación, el negocio de los biocombustibles en la Argentina dejó de crecer y actualmente se encuentra en una fase de declive, principalmente por factores de carácter institucional.

Si se observa la evolución de la industria del biodiesel en el país, pueden distinguirse cuatro etapas muy diferentes. La fase de despegue, basada principalmente en el negocio exportador; la de consolidación, con exportación y el inicio del corte obligatorio; la de estancamiento, con la entrada en producción de las empresas abocadas exclusivamente al mercado doméstico y con un negocio exportador que, paralelamente, se volvió menos rentable; y, por último, la fase actual de retracción, caracterizada por la fuerte caída de las exportaciones a raíz de los conflictos comerciales con la Unión Europea (UE) y el nuevo rumbo que tomó la política energética a nivel nacional.

La fase de despegue del negocio se dio aproximadamente desde principios del año 2006, momento en el cual surgieron los primeros emprendimientos con fines comerciales hasta el inicio del año 2010, momento en el cual entró en vigor el corte obligatorio al 5% en todas las naftas y el gasoil, tal como fuera previsto en la Ley Nacional de Biocombustibles. Dos aspectos interesantes de esta fase del negocio diferencian a la Argentina de otros países que se embarcaron en la producción de biocombustibles. Por un lado, está el hecho de que esta actividad dio inicio con anterioridad a la existencia de la mencionada ley, cuya sanción y reglamentación se dio con algunos años de retraso con respecto a otros países considerados potencias agrícolas. Y por el otro, la ausencia de las compañías petroleras como jugadores de peso en el negocio, algo que sí ocurrió en los mencionados países. Durante este período, la producción de biocombustibles paso de existir meramente a través de plantas demostrativas, como era el caso de la que desarrolló la Escuela Agropecuaria de Tres Arroyos en 2003, a ser un negocio de gran escala que, con inversiones de más de 900 millones de dólares estadounidenses, transformó a la Argentina en el mayor exportador de biodiesel del mundo. Estas exportaciones, que tenían como destino principalmente a Europa y minoritariamente a los Estados Unidos de América (EUA) y otros destinos, representaban más del 95% de la producción. Las exportaciones pasaron de menos de 170 mil toneladas de biodiesel en 2007 a más de 1,3 millones en 2010. Durante este período fue sancionada y reglamentada la Ley Nacional de Biocombustibles que estableció un marco institucional que no fomenta la producción competitiva de gran escala y menores costos, sino que favorece la instalación de plantas de pequeño y mediano porte, otra desventaja competitiva si se considera que éste es claramente un negocio de escala. La ley también deja afuera de sus límites a la exportación, enfocándose solamente en el mercado doméstico. Esta conjunción de aspectos dejaba por fuera de la ley a todas las empresas que ya estaban instaladas en el país, algo impensado en las demás regiones productoras.

A inicios de la fase de consolidación, en el año 2010, en Argentina debían comenzar los cortes al 5% con biocombustibles provistos por las empresas enmarcadas dentro de la ley para el abastecimiento del mercado doméstico. Sin embargo, las mencionadas imperfecciones hicieron que para ese momento no se consiguiera contar con un número suficiente de empresas que cumplieran con los requisitos necesarios para ser proveedoras del mercado doméstico. Debido a esto, la mayor parte del cupo fiscal fue asignado a las empresas que operaban en la exportación, mediante cupos provisorios que se renovaban anualmente. De esta manera, las grandes empresas del sector se transformaron en proveedoras de biodiesel para la exportación (con la UE como destino primordial) y el mercado doméstico. Otro aspecto de gran relevancia durante este período fue que la UE solicitó a todos sus potenciales y actuales proveedores que emitieran un reporte sobre la sustentabilidad de sus producciones locales de biocombustibles. La Argentina, a nivel país, no preparó dicho informe, desestimando la importancia del sector; un hecho que ponía al país en desventaja frente a competidores como el Sudeste Asiático y su biodiesel de aceite de palma. Esto no pareció desalentar al sector privado que siguió aumentando la cantidad y el tamaño de las plantas productoras durante este período, agregando aproximadamente 1 millón de toneladas a la capacidad instalada.

La fase de estancamiento comienza en 2012, momento en el cual se da una combinación de factores que cambia notablemente la tendencia del negocio en Argentina. Por un lado, ya en 2011 se dio la entrada en producción de las empresas abocadas exclusivamente al mercado doméstico, lo que permitía eliminar paulatinamente parte de los cupos provisorios a las empresas de gran escala y que éstas debieran abocarse principalmente al negocio exportador. Por el otro, el negocio global de los biocombustibles se había vuelto menos rentable y ya comenzaban los cuestionamientos de la UE (principal comprador) sobre las tasas de exportación diferenciales de la Argentina sobre la soja y sus derivados. Este fue un factor que contribuyó a que las exportaciones argentinas de biodiesel se redujeran de 1,7 millones de toneladas en 2011 a 1,5 en 2012.

Ya desde mediados de 2012, con un mercado doméstico limitado en su crecimiento por los altos costos de las empresas pequeñas y medianas y un mercado global en retroceso se sentaban las bases para que diera inicio la fase de retracción del negocio. A esto debe agregarse el

cambio en el rumbo de la política energética argentina, con cambios a nivel normativo (fomentos a la importación de gas-oil, cambios en las retenciones, bajas de precio al mercado interno, diferencias de precio de acuerdo con la escala de producción) que relegaron al desarrollo de los biocombustibles, poniendo el foco en las fuentes fósiles. De esta manera se pasó de pensar en proyectos de B15 o B20 al punto en que en el año 2012 no se llegó al corte con el 7% de biodiesel en el gasoil, tal como estaba previsto, y quizás se logre en 2013, si bien las resoluciones 449 y 450 a mediados de año ratificaron el corte al 8%. A esto deben sumarse los conflictos por dumping y subsidios con la UE que no serán resueltos en el corto plazo (agregado a que Argentina queda fuera del Generalised System of Preferences en 2014). Un aspecto positivo es que sí se espera que la EPA (Environmental Protection Agency) apruebe al biodiesel argentino para su ingreso a los EUA bajo el Renewable Fuels Standard y esto podría revitalizar las exportaciones de biodiesel. Actualmente existen 30 plantas de biodiesel en el país con una capacidad instalada total de unas 3,6 millones de toneladas por año, ubicadas mayoritariamente en Santa Fe, en el up-river del Paraná, aunque también existen plantas en otras provincias. Estimaciones privadas ubican el aprovechamiento actual de esa capacidad instalada en torno al 40% y el cierre o cese de actividades de algunas fábricas es un indicador elocuente de esta situación. La producción de biodiesel se ubicó en torno a las 815 mil toneladas en el primer semestre del año, cifra que representa una baja de aproximadamente un 42% respecto al mismo período del año 2012. Al mismo tiempo, las importaciones de gasoil durante 2012 totalizaron 1,35 millones de metros cúbicos por un valor de 1.156 millones de dólares estadounidenses, según datos de la Secretaría de Energía. Este valor podría ser sensiblemente reducido no solo a través de nuevos emprendimientos basados en combustibles fósiles, como es el desarrollo del yacimiento de Vaca Muerta, sino también a través de la incorporación de un porcentaje mayor de biodiesel en el corte con gasoil.

A esto debe sumarse el hecho destacable de que la Argentina es el país que menos está invirtiendo en el desarrollo de nuevas tecnologías para biocombustibles de segunda y tercera generación. Este hecho es una desventaja competitiva más frente a nuestros competidores y además, afecta el futuro del sector como un proveedor importante a nivel mundial. A fin de cuentas, el maíz, la caña de azúcar y la soja no podrán competir como fuentes de generación de energía en el futuro cuando las nuevas tecnologías permitan obtener biocombustibles a partir de fuentes más eficientes. La Argentina no puede darse el lujo de planear su futuro como proveedor global de energía sin tener estos puntos en consideración.

Esta descripción de la evolución del negocio de los biocombustibles en Argentina muestra a las claras los altibajos de la actividad a lo largo de sus pocos años de vida; ahora bien, ¿cómo se pasó de un sector pujante y con gran potencial a uno deprimido y en declive? Una constante emerge claramente: la debilidad del ambiente institucional, al que Douglass North define como un conjunto de restricciones creadas por el hombre que estructuran las interacciones políticas, económicas y sociales, y que pueden ser formales (constituciones, leyes o derechos de propiedad) o informales (sanciones, tabús, costumbres o tradiciones); o sea, las reglas de juego que rigen en una sociedad y que, por consiguiente, determinan las reglas de juego del negocio. Este ha sido el único factor que no se ha modificado desde los inicios, con una ley ineficiente que no promueve la producción competitiva, cambios permanentes en las tasas de retención a las exportaciones y de reintegros, asignaciones temporarias de cupos, precios inconsistentes y separados en categorías arbitrariamente. En definitiva, con políticas de contingencia, sin un planeamiento estratégico de largo plazo. El trillado caso del etanol en Brasil es elocuente: éste país se comprometió con una política de generación de energía renovable cuando el petróleo era más barato que estas energías. En Argentina, se pone en jaque la producción de biocombustibles cada vez que el petróleo reduce relativamente su precio. ¿Está Brasil equivocado o la Argentina? El planeamiento energético de Brasil los llevó a obtener prácticamente la mitad de su energía a partir de fuentes renovables actualmente (45%), si bien algunos cambios a nivel institucional han generado altos niveles de incertidumbre en el negocio del etanol a partir de caña actualmente. En Argentina, en contraposición, se favorece la importación de gasoil por sobre la producción de biodiesel para la cual existe no solo capacidad instalada ociosa, sino también el insumo principal para su producción, el aceite de soja. De esta manera, en nuestro país se está privilegiando la obtención de un recurso finito por sobre el desarrollo de un recurso renovable y, en el proceso, las grandes plantas de producción de biodiesel (que están entre las más competitivas del mundo en términos de escala y costos) van en camino de transformarse en las “canchas de paddle” de esta década; con la diferencia de que conllevaron una inversión notablemente mayor.

En conclusión, este sector demuestra a las claras la importancia de las instituciones: en ambientes institucionales frágiles, donde se dan permanentes cambios de las reglas de juego, un bajo enforcement (lograr el cumplimiento) de la ley y una mayor dificultad para prever situaciones conflictivas. Esto redunda en una mayor incompletitud de los contratos y, por consiguiente, mayores incentivos para el comportamiento oportunista, lo que genera un nivel de incertidumbre mayor y, consecuentemente, costos de transacción más altos para todo el sistema. Un negocio de altos niveles de inversión en activos específicos requiere un ambiente institucional fuerte, con previsibilidad y reglas claras para poder desarrollarse y funcionar adecuadamente.

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