Ruimte en Wonen #4

#4/2019

TH E MA

Regio volg functi t e

Vakblad over de leefomgeving voor ruimtelijke professionals en woonexperts

Inhoud De regio krijgt vorm In gesprek met drie regiodirecteuren

THEMA REGIO VOLGT FUNCTIE

Inhoud als verbindende factor

Uiteindelijk is de regio van niemand​

22

40

Regio Utrecht stelt gezonde leefomgeving centraal

12 ARTIKELEN

84

6

De NOVI verdwijnt in het regionale gat Over de democratische legitimiteit van de regio

Verbeelding als kracht De betekenis van ontwerpend onderzoek voor regionale visieontwikkeling

BEELDESSAY 60

54

Foodvalley Vruchtbare regionale samenwerking

INTERVIEWS

64

Via Parijs Een ontwerpverkenning naar een klimaatneutraal Nederland

74

Inzicht in ruimte Provincie Groningen brengt ruimteclaims in beeld

32

50

Sociale huur in ­ EU-perspectief Balans na tien jaar inkomensgrenzen sociale huur in Nederland

Lappendeken van regio's Beeldessay

Regionale samenwerking Parkstad Limburg

EN VERDER 4

Is het aan de regio?

Hoofdredactioneel

72

Column Hanna Lára Pálsdottir en David van Zelm van Eldik

94

Recesies Slim Zand en Pontsteiger

Interview met Riek Bakker

COVER Illustratie is gemaakt door Kersten Nabielek

1

Auteurs Aan dit nummer werkten mee:

Annemiek Rijckenberg Zelfstandig adviseur ­stedelijke ontwikkeling

David van Zelm van Eldik Ministerie BZK

Flip ten Cate Federatie Ruimtelijke ­Kwaliteit

Hanna Lara Pálsdottir Ministerie BZK

Jutta Hinterleitner Programmamanager BNA Onderzoek

Joost Zonneveld Ruimte + Wonen

Kersten Nabielek Planbureau voor de ­Leefomgeving

Leo Pols Planbureau voor de ­Leefomgeving

Miriam Ram College van Rijksadviseurs

2

RUIMTE + WONEN NETWERK

Paul Gerretsen Vereniging Deltametropool

Peter Bertholet Parkstad Limburg

Rob van Hilten Utrecht10

Ron Lander Provincie Groningen

Sebastian Garnier AxHA

Steven Wester Provincie Groningen

Cees-Jan Pen, Fontys Hogeschool

3

Is het aan de regio?

De energietransitie, be­ houd van het landschap en de woningbouwopga­ ve. Het zijn maar een paar grote uitdagingen waar ‘de regio’ voor staat.

Het begrip regio is ruim­ telijk zo ongeveer het meest flexibele dat er be­ staat. Het omvat afhanke­ lijk van waar je je bevindt hele continenten, lands­ delen, agglomeraties of stadsdelen. In Nederland is er, ondanks alle inter­ nationale spraakverwar­ ring, behoorlijke consensus over wat regio betekent. Namelijk: een gebied kleiner dan een provincie en bestaande uit meerdere gemeenten, met een redelijk samen­ hangende identiteit. Voor veel inwoners is de regio het daily urban system.

Regio niet te stuiten In het verleden zijn regio’s al verschillende malen formele bevoegdheden toebedeeld en vervolgens, onder het mom van het tegengaan van bestuurlijke drukte, ook weer afgenomen. De Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR+) is in 2015 afgeschaft, ondanks positieve evaluaties, maar daarmee was de regio niet van het bestuurlijke toneel verdwenen. Er zijn interessante bewegingen: regio’s, die niet als bestuursorgaan willen opereren maar puur op de inhoud samenwerking willen organiseren, resultaatgericht, praktisch en efficiënt. Nieuwe metropoolregio’s die juist sterkere bestuurskracht proberen te organiseren. Maar ook de regio als parkeerplaats van alles wat elders liever nog even niet wordt opgelost.

Ook bij de rijksoverheid, die

Regio verdween niet van het bestuurlijke toneel” 4

voor de uitwerking van de Nationale Omgevingsvisie alle heil van regio’s verwacht, zonder zich op echte doelen te binden. Nog immer verkokerde ministeries, die het geld voor ruimtelijke investeringen strak onder zich houden, alsof de kruimels van de tafel van het MIRT worden geveegd voor de zogenaamde regiodeals.

Een goed moment om het spectrum aan ontwikkelingen en opvattingen te verkennen, vooral door mensen uit de praktijk aan het woord te laten, en uit het hele land. We zijn niet de enigen: het PBL presenteert nog dit jaar het resultaat van haar onderzoekingen, de Rli hield een conferentie met vooral bestuurders, die uitriepen, dat de regio van iedereen is. En dus van niemand, want bij wie kunnen de regio’s straks steun en middelen halen voor hun programma’s?

Kracht van de regio Wie komt u tegen in dit nummer? Flip ten Cate uit zich kritisch over de demo-

HOOFDREDACTIONEEL

cratische legitimiteit van de regio. Het is volgens hem bovendien onduidelijk wie nu eigenlijk besluiten neemt in regionale netwerken. Stedenbouwkundige Riek Bakker wijst er op dat die regionale samenwerking uit nood geboren is, omdat een stevige visie op de ruimtelijke toekomst van Nederland op nationaal niveau ontbreekt. De regio is volgens haar ook niet het schaalniveau waarop grote nationale vraagstukken kunnen worden opgepakt.

En dat is ook de portee van het artikel van Miriam Ram over een toekomstvisie op Nederland na de energietransitie: er zijn afwegingen op nationaal niveau nodig die de energiestrategieën op regionaal niveau te boven gaan.

Als we overal hetzelfde willen doen, dan komen we er niet. Dat volgens Ron Lander en Steven Wester zelfs in de op het oog lege provincie Groningen de vele ruimteclaims beginnen te wringen, ver-

baast dan ook niet. In Zuid-Limburg vraagt Peter Bertholet, directeur van wat wel de oudste regionale samenwerking van het land wordt genoemd, om een meer stevige inbedding van regionale samenwerking in bestuurlijk Nederland. Interviews met directeuren van drie metropoolregio’s laten verschillen, maar vooral grote overeenkomsten en pragmatisme in de praktijk van de regio zien.

Licht of zwaar, in de regio’s zelf bestaat groot vertrouwen in de kracht van regionale samenwerking.

Niet van bovenaf opgelegd maar vormgegeven door de betrokken overheden zelf.

Wij vinden dat een hoopvolle en vernieuwende ontwikkeling.

Paul Gerretsen Annemiek Rijckenberg Joost Zonneveld

5

100 JAAR ‘STEDENBOUW EN VOLKSHUISVESTING’ Ruimte + Wonen is in 2015 ontstaan uit de tijdschriften Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening (S+RO) en Tijd­ schrift voor de Volkshuisves­ ting (TVV). In 1919 begon het Nederlandse Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (Nirov) met het uitgeven van vaktijd­ schriften op deze werkterrei­ nen. Ze hebben verschillende namen gehad, zijn samenge­ gaan, weer opgesplitst, en worden nu voortgezet door uitgeverij Aeneas Media, met een redactie van vrijwillige vakgenoten. Het Nirov stelde zich ten doel om de leefom­ standigheden van arbeiders te verbeteren. Niet alleen volkshuisvesting, maar ook stedenbouw en ruimtelijke ordening waren volgens de grondleggers van de tijd­ schriften daarvoor essentieel.

Die gedachte staat na 100 jaar nog steeds overeind.

6

REGIO VOLGT FUNCTIE

NOVI verdwijnt in regionaal gat

Over de democratische legitimiteit van de regio

De regio is hot. Voor de grote problemen van Nederland is 'de regio' de panacee. Er zijn Regionale EnergiestrategieĂŤn (RES) in de maak, gebiedsagenda's, er zijn al cultuurregio's, mobiliteitsregio's, veiligheidsregio's, en regionale omgevingsdiensten. Inhoudelijk is dat onvermijdelijk, maar bestuurlijk en democratisch gezien is het dramatisch.

Tekst Flip ten Cate

O 7

ok in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden de opgaven van klimaat, energie, woningbouw, mobiliteit en landschap vanuit

van de opgaven. Nadrukkelijk gaan de opstellers niet in op de vraag wáár we die problemen gaan adresseren, want het Rijk heeft de ruimtelijke ordening immers gedecentraliseerd. Toch omvat de visie belangrijke principes die richtinggevend zijn voor de besluitvorming.

de regio benaderd. Net als bij de regionale energiestrategieën zullen het er een stuk of dertig worden.

Inhoudelijk gezien is het logisch om de regio te kiezen als het optimale schaalniveau. Veel problemen laten zich immers niet oplossen op lokale schaal. De mobiliteit is er een van. OV-verbindingen tussen de periferie en het centraal station zijn per definitie regionaal. Ook het koppelen van bijvoorbeeld ecologie aan duurzaamheid en klimaatvragen vraagt om een hoger

Dubieus middel Net als de provinciale en gemeentelijke omgevingsvisies, is de NOVI juridisch alleen bindend voor de overheid die hem heeft vastgesteld. Wat in de NOVI staat kan strikt genomen door de provincies en gemeenten genegeerd worden. Om dat te voorkomen wordt er een ‘bestuursakkoord’ gesloten: een contract tussen de regering, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten met afspraken over rolverdeling, samenwerking, planning en de inzet van instrumenten en geld. Een dubieus middel, want IPO en VNG kunnen helemaal geen akkoord sluiten namens de provincies en gemeenten, tenzij ze er via de omweg van een ledenvergadering door een meerderheid toe gemachtigd worden. De koninklijke weg het borgen van de rijksbelangen uit de NOVI via wetgeving - is ingeruild voor het dubieuze handjeklap van het bestuursakkoord.

De 21 nationale belangen uit de NOVI worden in ‘omgevingsagenda’s’ per landsdeel (daar zijn er vijf van, dat u dat weet) omgezet in harde afspraken. Het gaat dan om alle projecten die nodig zijn om Nederland energetisch duurzaam en klimaatveilig te maken, om de woningnood op te los-

“Borgen van rijksbelangen via wetgeving is ingeruild voor dubieus handjeklap” schaalniveau dan het lokale. Gebiedsgericht denken leidt immers tot integrale en kwalitatief hoogwaardige oplossingen, in tegenstelling tot probleemgericht denken.

De NOVI gaat in op de grootschalige vraagstukken van dit moment: hoe gaan we voorzien in duurzame energie, voldoende woningen, veiligheid tegen klimaatverandering, verstandige mobiliteit, en hoe bieden we de problemen van bodemdaling en bevolkingskrimp het hoofd.

De NOVI geeft een analyse van de omvang

8

REGIO VOLGT FUNCTIE

Luchtfoto Rotterdam.

DJEDJ

onaal opgelost. De windmolens, de zonne-akkers, de nieuwe grootschalige NOVI-wijken: ze worden gebaseerd op regionale besluiten.

Hoe ziet zo’n regionaal besluit eruit? In de NOVI-regio ligt de programmatische regie bij het Rijk, die spreekt met de provincie en met de gemeenten in de regio. Wie neemt het regionale besluit? Dat is nu nog een beetje schimmig. Onlangs vroeg ik de trekker van één van de regionale energiestrategieën wie haar baas was. Het bleef stil: ze is eigen baas. Maar haar opdrachtgever dan? Eh… de provincie, het waterschap en

sen, het land per lucht bereikbaar, et cetera. Die omgevingsagenda’s worden ‘interbestuurlijk’ gemaakt, aldus de NOVI. En hoewel de NOVI nog niet door het kabinet is vastgesteld, noch parlementair democratisch gelegitimeerd, wordt in de loop van dit jaar toch alvast maar gestart met de omgevingsagenda’s naar het model van pilot Omgevingsagenda Oost. Want de urgentie is groot.

Regionale besluiten Alle omvangrijke en omstreden maatregelen worden binnen die landsdelen regi-

9

gericht. Het kan ook informeler: via afspraken op grond van vertrouwen tussen bestuurders die allemaal hun eigen verantwoordelijkheid behouden. Dat is veel flexibeler, maar onwerkbaar als de afzonderlijke belangen te verschillend zijn. De moordende concurrentie bij het plannen van lucratieve doch overbodige bedrijventerreinen bewijst dat regionale afstemming niet altijd slaagt.

de twaalf gemeenten in die regio te samen.

De meest krachtige vorm van regionaal bestuur (eufemistisch “verlengd lokaal bestuur” genoemd) verloopt via een Gemeenschappelijke Regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Alle gemeenten in een regio sturen een afvaardiging naar het regiobestuur, en zo ook de provincie en wellicht straks ook het Rijk (de Raad voor leefomgeving en infrastructuur pleit in dit kader voor de terugkeer van een ‘hoog-ambtelijke’ rijksvertegenwoordiger). Het veelal uitvoerend werk wordt uitgevoerd door ambtenaren die niet voor een gemeente werken, maar voor de directeur van het

Ongelijke relatie Ernstiger wellicht is de ongelijke relatie tussen overheden: de rijksvertegenwoordiger en de provinciaal vertegenwoordiger rapporteren elk aan één politieke chef, de gemeentelijke vertegen­ woordiging heeft te maken met een veelheid aan gemeentebesturen met verschillende politieke visies. Omdat het bij de NOVI gaat om nationale belangen, zal het Rijk die ofwel door een nationaal programma, ofwel door instructieregels aan gemeenten kunnen opleggen. Voor de provincie geldt hetzelfde: de ‘hogere’ overheid heeft een machtsmiddel.

Een politicus van een kleine gemeente, die aan zijn kiezers beloofd heeft te investeren in de biodiversiteit van een specifieke polder, en op grond van die belofte wethouder is geworden, kan zijn afspraak dus niet nakomen. Hoewel de Omgevingswet de ruimtelijke ordening naar de gemeenten heeft gedecentraliseerd, en belooft dat inwoners mogen meepraten met de visie- en beleidsontwikkeling en zelfs met de concrete planvorming, staan de wethouder, de gemeenteraad en de inwoners, als puntje bij paaltje komt, met lege handen.

“Straks wordt die beloofde biodiverse polder een woningbouwlocatie” regionale orgaan (zoals een omgevingsdienst of veiligheidsregio). De taken van de regio zijn vastgesteld door de deelnemende gemeenteraden, provinciaal bestuur en regering. Het maakt het regiobestuur tot een inflexibel orgaan: wat niet precies binnen de opdracht valt, behoeft de goedkeuring van alle aangesloten volksvertegenwoordigingen. Elke deelnemer heeft een veto: taakverandering is daarmee praktisch onmogelijk.

Voor de uitvoering van de NOVI hoeft niet per se een Wgr-orgaan worden op­

10

REGIO VOLGT FUNCTIE

nale volksvertegenwoordiging. Gaat er straks iets mis, of ontstaat er onvrede onder het volk, dan kan elke lokale bestuurder zich veilig verschuilen achter het collectief.

De betrokkenheid en de interesse van inwoners in politiek en bestuur, zeker op lokaal niveau, is de afgelopen decennia flink toegenomen, als je de sociale media als indicator mag nemen. Maar ook het wantrouwen groeit, net als de boosheid op de bestuurlijke ‘elite’. Het lijkt in dat licht niet verstandig om besluiten over de inrichting van de fysieke leefomgeving in handen te leggen van regio’s die niet democratisch zijn gelegitimeerd. Wie een ondemocratische weg kiest om ons land toekomstbestendig in te richten, drijft de duivel uit met Beëlzebub.

Straks wordt die beloofde biodiverse polder dus een woningbouwlocatie, of een zonne-akker, omdat het regio-orgaan dat zo heeft beslist. Moet de participerende bewoner van dat dorp de volgende keer op een andere politicus stemmen? Nee, dat zal geen fluit helpen. Zijn wethouder heeft in het overleg zijn best gedaan, maar legde het af tegen een meerderheid die zijn polder nodig had om de van landsdeelzijde bepaalde opdracht te realiseren. De lokale politicus valt niets te verwijten, en de provinciebestuurder evenmin want de polder legde het loodje bij meerderheid van niet-gelegitimeerde stemmen.

Kleine regiootjes Wat hier beschreven is, is geen nieuw probleem. Al decennialang breken bestuurskundigen en politici zich het hoofd over dit ondemocratische ‘regionale gat’. De afgelopen decennia zijn pogingen gedaan om het gat te dichten met Wgr-plus regio’s, stadsprovincies, BON-gebieden (‘Bestuur op Niveau’ I en II), en landsdelen. Niets is gelukt. Er is geen vooruitzicht dat dat binnenkort anders wordt.

Daar staat tegenover dat het aantal gemeenten de afgelopen dertig jaar door fusies en herindelingen zonder geweldige ongelukken is gehalveerd tot de huidige 355.

Gemeenten worden steeds groter. Steevast is het argument dat kleine gemeenten de aan hen overgedragen taken niet goed kunnen uitvoeren. De gemeenten zijn inmiddels zo groot dat ze zelf kleine regiootjes geworden zijn. Maar nog lang niet groot genoeg om de NOVI-opgaven zelfstandig te kunnen uitvoeren. En dus wordt vertrouwd op de regio. Maar niemand is voor een regionaal besluit verantwoordelijk te houden, geen regiobestuurder hoeft rechtstreeks verantwoording af te leggen aan de regio-

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

11

De regio krijgt vorm In gesprek met drie regiodirecteuren

Alle gelukkige regio’s lijken op elkaar, dat blijkt uit de drie interviews, die we met regiodirecteuren hebben gehouden. Ze gebruiken alle drie familiemetaforen, en dan worden de verschillen ook duidelijk. Een aantal thema’s springt er uit: het werken aan een nieuwe cultuur van vertrouwen en samenwerking, de behoefte aan een integraal programma, en de bescheiden, níet bestuurlijke opstelling van de regiobureaus. Er komt steeds meer aandacht voor de plek van de gemeenteraden, als verbinding met de inwoners van de regio’s, en voor samenwerking met de provincies. Ze zijn allemaal door de inhoud gedreven. Het is nu een spannende tijd, wat gaat de samenwerking opleveren? Het zou goed zijn de voortgang te meten, en dat was ook een oproep aan Ruimte + Wonen, let op ons!

Tekst Paul Gerretsen, Annemiek Rijckenberg, Joost Zonneveld

12

Maurits Hoeve, U10 AT OSBORNE

Utrechtse regio U10: samenwerken zonder formele structuur Utrecht en omliggende gemeenten bouwen aan een regionaal ­netwerk zonder formele structuur. “Er is nauwelijks een A4 met ­afspraken vastgelegd,” zegt algemeen manager Maurits Hoeve. Het uitgangspunt is relevante samenwerking op inhoud. “Het is niet de bedoeling dat we een nieuwe bestuurslaag creëren.”

bredere opgave in de regio.” Maurits Hoeve is sinds april dit jaar interim algemeen manager van U10, het netwerk van gemeenten in de regio Utrecht. Hij vindt de houding van deze wethouder een treffend voorbeeld hoe ‘de regio’ steeds meer op het

“Het beloofde een emotionele en roerige avond te worden, met in de zaal 175 insprekers die de bouw van nieuwe woningen in hun buurt niet zagen zitten. Maar de wethouder van de betreffende gemeente was vastbesloten te gaan staan voor de

13

REGIO VOLGT FUNCTIE

netvlies komt bij bestuurders, en bij ambtenaren. “Waar ambtenaren in de jaren negentig misschien tien procent van hun tijd bezig waren met regionale opgaven, zal dat nu eerder zestig procent worden. De woningmarkt, de economie, mobiliteit,

“Per opgave vormen we een coalition of the willing” landschap, het zijn allemaal onderwerpen die we beter kunnen aanpakken als we regionaal samenwerken, maar dat geldt net zo goed voor het sociale domein.”

Netwerk op inhoud Na het afschaffen van de WGR+ regio’s in 2015 en nadat de vervoersconcessie in de regio Utrecht op het bord van de provincie kwam, is er geen formele regionale structuur meer. “Er is destijds wel meteen uitgesproken dat gemeenten in regionaal verband wilden blijven samenwerken.”

Aanvankelijk waren dat tien gemeenten – vandaar U10 – en inmiddels telt de regio Utrecht twaalf leden en hebben vier gemeenten aangegeven zich ook bij het netwerk aan te willen sluiten. Volgens Hoeve is daarmee een logische schaal gevonden.

“Het gaat dan in de provincie Utrecht om drie regio’s: U10, het westelijk deel van de Foodvalley en de regio Amersfoort. Als je kijkt naar economie, mobiliteit en woningmarkt, dan vormen die drie binnen de provincie daily urban systems.”

De bestuurlijke en ambtelijke werkwijzen gaan zich volgens Hoeve steeds meer aansluiten op de regionale realiteit. “Tegenwoordig hangt alles met elkaar samen. Als je ergens woningen wil bouwen, dan moet je ook zorgen voor goede bereikbaarheid en de kwaliteit van het landschap behouden. Het gaat er vooral om dat bestuurlijk en ambtelijk begrip ontstaat voor elkaars belangen. Om die reden hebben we de regionale samenwerking breed neergezet. Er zijn zes inhoudelijke bestuurstafels met ieder een ambtelijke pijler.

Op sommige onderwerpen, zoals de woningmarkt is het al langer vanzelfsprekend dat we regionaal afstemmen, maar structurele samenwerking op thema’s als ‘de klimaatneutrale regio’ of ‘groen en landschap’ is nieuw.”

Het is daarbij volgens Hoeve een kans om de provinciale omgevingsvisie (POVI), het Ruimtelijk-Economisch Perspectief (REP) en ook het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) vanaf het voorjaar van 2020 gelijk op te laten lopen in de besluitvorming. ‘Gezond stedelijk leven’ is als missie gekozen voor de samenwerking, plannen in de regio moeten aan dat uitgangspunt bijdragen. – waarover meer in de bijdrage van Rob van Hilten in dit nummer.

Vele allianties De samenwerking op regionaal niveau krijgt op verschillende manieren vorm. Zo is gestart met een gezamenlijke ontwikkelvisie voor de periode tot 2040. U10 heeft een kleine staf die de regionale samenwerking coördineert, en een groot netwerk van ambtenaren uit de deelnemende gemeentes. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling

14

raden is het verzoek gekomen meer betrokken te zijn bij de regionale samenwerking.

Daar is gehoor aan gegeven door bijeenkomsten te organiseren waar gemeenteraadsleden geïnformeerd worden. Daarnaast bespreken zij ook regionale thema’s los van de bestuurlijke en ambtelijke overleggen. Het wordt voor raadsleden steeds meer duidelijk dat burgers en belanghebbenden gemeentegrens-overstijgend denken en handelen.”

een extra bestuurslaag te creëren, zegt Hoeve. “Het bureau wordt gefinancierd via een verdeelsleutel naar inwonertal van de gemeenten, maar de feitelijke opgaven worden straks aangepakt door gemeenten die zich hier expliciet aan willen committeren.”

Zo hoeven niet alle gemeenten mee te praten over de bouw van één specifieke wijk en de landschappelijke inpassing daarvan.

“We willen stimuleren dat gemeenten met eenzelfde uitdaging slagkrachtig kunnen opereren. Dat doen we door coalitions of the willing te vormen, partijen samenbrengen per opgave.” Het betekent ook dat er geen gemeenschappelijk fonds komt dat de gemeenten vullen en waaruit de realisatie van alle opgaven betaald wordt. Volgens Hoeve een zegen: “want dan gaat de politieke dialoog al snel vooral over het vrijmaken en verdelen van de middelen, terwijl de maatschappelijke urgentie om gericht samen te werken buiten beeld geraakt. We kiezen er nadrukkelijk voor om, in aanvulling op de activiteiten die we aan de bestuurstafels in gezamenlijkheid bekostigen, de financiering van de opgaven naar rato van de waarde voor de deelnemers te organiseren.”

Daarbij helpt het in de ogen van Hoeve als steeds meer overlap gaat ontstaan tussen ‘de visie en middelen’ die bijvoorbeeld de directeuren stedelijke ontwikkeling van de netwerkgemeenten hebben op lokaal én regionaal niveau. Hoewel in dienst van de afzonderlijke gemeenten, wordt van hen nadrukkelijk een regionale bril verwacht.

Complexiteiten en hindermacht In de regio Utrecht wordt aan een bestuurlijk en ambtelijk netwerk gebouwd dat op een gegeven moment ook, samen met publieke en private partners, aan concrete integrale opgaven zal gaan werken. Die uitvoering wordt de proof of the pudding, want wat als belangen niet bij elkaar komen? “Er valt samen meer te winnen dan te verliezen, dat betekent soms iets geven, waar je een andere keer weer iets terugkrijgt. Het maakt een groot verschil of je inzet op een besluit dat door een ieder in de volle omvang onderschreven moet worden of op een besluit waar geen van de betrokkenen meer een beargumenteerd bezwaar heeft. De bestuurlijk boegbeelden in onze regio zien hier ook op toe. Natuurlijk organiseren we gesprekken bij conflicten, en we hebben nog een forse lobby voor de boeg over de vervoersgelden van het Rijk, en keuzes in de energietransitie en de woningnood. Krachten bundelen, ook met de provincie, is mijn devies.”

Raden, burgers, ­belanghebbenden Aan de gemeenteraden wordt in het kader van de regionale samenwerking per opgave gevraagd of de inzet van een gemeente opweegt tegen hetgeen het oplevert. Het mandaat blijft daarmee liggen bij de afzonderlijke gemeenteraden. “Vanuit verschillende

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

15

Rijk van Ark, MRA PETER LOWIE

MRA: regio met vrijwilligheid hoog in het vaandel Samenwerking is er al heel erg lang in de regio rond Amsterdam. Eeuwen voordat het de Metropoolregio Amsterdam (MRA) heette, werkten de bestuurders in het gebied al samen. Dat moest natuurlijk ook vanwege het ingewikkelde landschap, met z’n drassige land en al het water, maar ook vanwege de economische specialisaties die ontstonden in de stormachtige groei van de stad in de zeventiende eeuw. wordt bij binnenkomst aan het oversized akkoord met handtekeningen van alle wethouders en gedeputeerden herinnerd.

De laatste stap in dit proces van bestuurlijke samenwerking is twee jaar geleden gezet met het convenant dat de partijen in de MRA, van Lelystad tot kust en van Purmerend tot Schiphol, met elkaar sloten. Wie het MRA Bureau op de Zuidas bezoekt

Concrete acties In het rapport dat de bestuurskracht analy-

16

REGIO VOLGT FUNCTIE Grote broer Amsterdam

seerde van de MRA, staat de aanbeveling de regionale samenwerking te versterken. Rijk van Ark, directeur van het slanke en behendige MRA Bureau, had liever gezien dat ook was geanalyseerd wat binnen de MRA-samenwerking recent bereikt is. “We hebben destijds 57 acties met elkaar afgesproken, dat klinkt als veel en als versnipperde aandacht, maar het omgekeerde is waar. Het is juist belangrijk als regio concrete zaken op te pakken. Je moet oppassen voor de abstracte discussies, want die horen bij een duidelijke politieke lijn thuis en in de regio is het dan al snel van niemand. Liever concrete acties, al kunnen die natuurlijk in vorm behoorlijk van elkaar verschillen. Dus het gaat echt niet alleen over schoppen in de grond, maar bijvoorbeeld ook over arbeidskracht. Met House of Skills is er bijvoorbeeld aan gewerkt dat de beroepsbevolking in de regio zich mee blijft ontwikkelen met de vaardigheden die voor de toekomst in het gebied nodig zijn.”

“We richten ons op ruimte, mobiliteit en economie. Onderwerpen die logischerwijs gemeentegrenzen overschrijdend zijn en waar de regio aan kan bijdragen. Maar eigenlijk bevinden de belangrijke opgaven zich op het snijvlak van die verschillende domeinen. Die integraliteit zie je nu bijvoorbeeld heel goed bij ‘landschap’, een voor een drukke regio als de Amsterdamse belangrijk onderwerp. Het is de basis van je kwaliteit, maar uiteindelijk het kind van de rekening, als je de ruimteclaims sectoraal aanvliegt en afzonderlijk accommodeert.

De economische betekenis van een aantrekkelijke regio is in toenemende mate met het landschap verbonden en daar hebben we in Amsterdam en omgeving nu nog veel van.”

De grote opgaven kunnen dus juist niet zonder elkaar, stelt Rijk van Ark. Er komt de komende jaren ruimtelijk gezien ook nog het nodige op de regio af. De vraag naar nieuwe woningen, nieuwe infrastructuur, meer recreatie, nieuwe ‘circulaire’ bedrijfsgebieden, meer ruimte voor klimaatadaptatie, maar ook de ruimtevraag voor duurzame energievoorziening is gigantisch en nog maar zeer beperkt in beeld. Veel claims op hetzelfde territorium zonder dat alle partijen datzelfde voor ogen hebben. Het convenant is opgezet met het gevoel van Amsterdam, tolerantie en vrijheid, dus met vrijwilligheid hoog in het vaandel. Lukt dat

“In de komende jaren komt er ruimtelijk gezien nog het nodige op de regio af” dan wel om dat gevecht om dezelfde ruimte met elkaar afgewogen te beslechten? En hoe bepalend is dan Amsterdam?

“Het convenant is de vader, en Amsterdam is de grote broer. Die grote broer doet soms ook dingen die de rest van het gezin nog niet snapt, maar hij is er ook om de kastanjes uit het vuur te halen. Er wordt op dit moment gewerkt aan een nieuwe agenda.

Op basis van de commissie Depla en gericht op de structuur uit het huis van Thorbecke, wordt automatisch ingezet op beperken en focus. Rijk van Ark: “Maar te veel focus maakt je ook minder flexibel en daarmee in

17

Positioneren van de MRA

vehikel en ten opzichte van de huidige samenwerking in de MRA een stap verder. Dat zou in de Amsterdamse regio ook best een goed idee zijn en daaraan werken we dan ook. Het leiderschap op bepaalde onderwerpen sterker borgen zou ook een goede ontwikkelstap zijn, het is zoeken naar een passende bestuursopstelling bij elk onderwerp.”

Democratische legitimatie is altijd een vraagstuk voor regio’s, maar anders dan in veel buitenlandse voorbeelden is er in Nederland, wellicht door het verleden van vastgelopen pogingen, geen sterke neiging tot structuurveranderingen. Van Ark: “Het is interessant te zien dat veel raden, anders dan de colleges met hun verschillende vaak sectoraal ingedeelde portefeuilles, in zichzelf al erg integraal zijn. Dat sluit aan bij hoe we de inhoudelijke agenda proberen op te bouwen. De raden hebben nu zelf een platform opgericht voor onderlinge uitwisseling en focus op de onderwerpen die voor de MRA van belang zijn. Tijdens de recente raads- en statenledenconferentie is die behoefte bevestigd, ondanks de drukke en vaak lokaal gerichte agenda’s. De investeringen uit Den Haag en Europa worden ook steeds meer op het regionale schaalniveau gericht, want daar zit steeds vaker de logica van het Daily Urban System. Iedereen zal daar mee moeten omgaan en dat vergt van iedereen aanpassingen.”

De vergelijking met andere metropoolregio’s in Nederland is interessant, omdat ze elk zo van elkaar verschillen. De MRA is daarin waarschijnlijk het meest op vrijwilligheid en op een zich ontwikkelende agenda gericht. “De gezamenlijke investeringsagenda van MRDH is dan een interessant

Lees dit artikel ook online.

potentie minder relevant. Natuurlijk is er veel bestuurlijke en ambtelijke drukte, maar de Amsterdamse regio is dan ook een multidimensionale regio, we zijn niet goed in één ding, maar in een stapeling van activiteiten die allemaal in de internationale top meedoen en die ten opzichte van elkaar elk vragen om een goede inbedding. Dat is dus complex; “that’s life” in een internationale regio als deze. In de nieuwe agenda zou je, wat mij betreft, dus nog veel meer acties kunnen verwachten. Je moet de betekenis van het MRA Bureau ook niet te groot maken, uiteindelijk liggen de resultaten

“ Het is juist belangrijk als regio concrete zaken op te pakken” vooral bij de deelnemers van de samenwerking zelf. Dat is ook zichtbaar in het bureau.

Er is bijvoorbeeld niemand in dienst bij de MRA, we werken met een heel klein team dat vooral bestaat uit mensen die in de organisaties van de deelnemende partijen werken. Dat is erg belangrijk voor de hechting van het werk in alle organisaties en om goed te weten wat waar speelt.”

LEES MEER

18

REGIO VOLGT FUNCTIE

Wim Hoogendoorn, MRDH

MRDH: regio met grote ­uitdagingen en enorme potentie De nieuwe secretaris-algemeen directeur van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) heeft een Rotterdamse achtergrond, en is zeer gemotiveerd om samen te werken aan concrete resultaten voor de inwoners van de regio. Hij is verheugd dat de burgemeesters van Den Haag en Rotterdam de aanzet hebben gegeven om serieus met elkaar te gaan samenwerken, in de regio. Het eerste zichtbare resultaat daarvan is de naamsverandering naar ­Rotterdam-The Hague Airport. tige oude universiteitsstad Delft, de greenports Westland en Lansingerland maar ook veel economische bedrijvigheid en gerenom-

“Deze regio heeft twee complementaire grote steden, en een netwerk van middelgrote en kleinere gemeenten, waaronder de prach-

19

onderbouwingen voor de noodzakelijke investeringen, en aan gebiedsprogramma’s voor de hele regio, met sterke coalities. Dat moet leiden tot een programma met concrete projecten, die aantoonbaar bijdragen aan de opgaven voor de hele MRDH. Hierbij gaat het om de binnenstedelijke verdichting, de opgave om de bouwlocaties bij Randstadrail, de Stedenbaan en bij de Hoekse lijn goed te benutten en te ontsluiten. En tegelijkertijd het groen in de regio te ontzien en te koesteren.”

meerde kenniscentra. De potentie van de drieëntwintig gemeenten in dit gebied is enorm en kan nog meer ontsloten worden.

Adel verplicht de grote steden hier een voortrekkersrol in te spelen. Het is een familie met eigen gebruiken en spelregels”.

Hoe wilt u gaan werken om concrete resultaten te bereiken?

Het huidige actieprogramma munt uit in analyses, vergezichten, fieldlabs en mogelijke projecten. Maar het staat vooral bol van stimuleren, netwerken, vage platforms en adviezen aan de provincie…

En zo komt de regio weer ouderwets op het terrein van de provincie. Dat was toch een van de redenen waarom de WGR+ werd afgeschaft?

“Onze Strategische Agenda is een koersdocument. Het geeft richting. De MRDH is gelukkig al weer een paar stappen verder in het concretiseren van de daarin verwoorde ambities. We kiezen voor samenwerken op inhoud en verbinden daartoe de politieke, bestuurlijke en ambtelijke niveaus vanuit onze kerntaken verkeer en vervoer en economie. Iedereen weet, dat die terreinen samenhangen met verstedelijking en daarmee de keuze voor woon- en werklocaties, en met energie- en duurzaamheidsvraagstukken. We werken dus ook samen met de provincie en de ministeries en diverse andere partijen in de regio.”

“Bij verkeer en vervoer zijn ook de vervoerders bij de plannen betrokken, de energie gaat daarbij niet alleen uit naar formele procedures als de aanbesteding van het openbaar vervoer maar de inzet is gericht op het gezamenlijk ontwikkelen van het best mogelijke vervoer vanuit een adaptieve ontwikkelstrategie. Daarbij is de verbinding met het MIRT onontkoombaar want we hebben het Rijk als partner nodig, om de noodzakelijke investeringen te kunnen doen.”

“Op dit moment wordt gewerkt aan goede

“Met dit verschil, dat er nu als partners wordt samengewerkt, al was het maar om te voorkomen dat er allerlei losse routes naar de ministeries bewandeld worden. We hebben samen een veel sterker verhaal, met behoud van bevoegdheden binnen de eigen domeinen van de gemeenten. En natuurlijk schuurt het af en toe, maar daar leren we van. De oude scheiding, dat de provincie, volgens de steden, alleen de kleinere gemeenten hielp is niet meer relevant, wanneer we elkaar allemaal helpen. En er is echt iets veranderd, we werken nu echt samen, ook met de provincie, door het besef dat vraagstukken niet meer per gemeente of sectoraal kunnen worden aangepakt, en dat de bewoners van deze regio recht hebben op een overheid die resultaten levert.”

Hoe communiceert u met de burgers? Is de metropoolregio een gekend en geliefd bestuursorgaan?

“De democratische legitimatie vindt plaats via de deelnemende gemeenten, net als de

20

REGIO VOLGT FUNCTIE

ontwikkelen. Een eigen identiteit en dure huisstijlen zijn daarbij voor ons niet nuttig, al zou best iets groter op de voertuigen mogen staan dat die deel uitmaken van ons MRDH vervoerssysteem.”

“Hiërarchie, structuren, formeel of informeel, ik vind het niet zo relevant. Het gaat om overeenstemming op de inhoud, om samenwerking, en van daaruit ook gedeelde programma’s en projecten die leiden tot concrete en zichtbare resultaten voor de inwoners van deze regio.”

communicatie met bewoners en belanghebbenden. Wij zijn geen politiek orgaan, en streven daarin ook geen eigen positie of identiteit na. We communiceren met bestuurders en gemeenteraden, en die werken binnen de

“De oude scheiding tussen de steden en kleinere gemeenten is niet meer relevant”

Daar meet u het succes van de MRDH aan af?

“Zoals ik al zei, dit is een regio met grote uitdagingen en immense potentie, zoals ook bevestigd in het OESO-rapport over deze regio. Maar we kunnen niet blijven praten, we hebben resultaten nodig, dus wanneer we binnen de regio een gedeelde visie hebben geformuleerd die leidt tot een visie van het kabinet op deze regio, dan hoort daar een investeringsprogramma bij.

Het lukt ons steeds beter om met alle partners, waaronder het Rijk, integraal samen te werken en een brede samenhangende visie te ontwikkelen zoals we in de verstedelijkingsalliantie en het gebiedsprogramma MoVe hebben bewezen. De basis en de plannen liggen er, nu nog de benodigde financiële middelen en de realisatie middels diverse projecten naar zichtbare resultaten. Daarbij lijkt het me heel nuttig om die ontwikkeling ook te volgen om te beoordelen of onze werkwijze ook tot resultaten leidt.”

MRDH onder leiding van ons bestuur samen in bestuurs- en adviescommissies. Idealiter worden vanaf het eerste begin in gemeenten bewoners uitgenodigd zienswijzen in te dienen en mee te denken. De wijze van participatie van inwoners maakt bij het ontwikkelen en uitvoeren van plannen vanaf het allereerste begin deel uit van de planvorming.”

Wat betekent dit voor de vervoerregio?

“De voorgeschiedenis van deze vervoerregio is lang en enerverend. Randstadrail is nu een groot succes, maar kende in aanvang niet alleen maar voorstanders. We zijn gelukkig uit de fase van de concessieverlening met de strakke procedures die daar mee samengaan, maar hebben nu in de huidige fase veel procesvaardigheden nodig om samen met de gemeenten, vervoerders en andere partners waaronder provincie en Rijk, te werken aan vernieuwing en verbetering van ons vervoerssysteem en het vermogen om ook andersoortige verbindingen dan weg en rail te

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

21

REGIO VOLGT FUNCTIE

Inhoud als verbindende factor Regio Utrecht stelt gezonde leefomgeving centraal

De gemeenten die samen de regio Utrecht vormen, kiezen gezondheid als centraal thema voor hun gemeenschappelijke beleid. Dat betekent dat ook al het ruimtelijke beleid vanuit die opgave gemaakt wordt.

Wanneer gezondheid, in de betekenis van algemeen welbevinden van de inwoners van de regio, het uitgangspunt wordt, dan heeft dat tot gevolg dat ruimtelijk beleid minder sectoraal ingevuld kan worden.

Tekst Rob van Hilten

22

23

REGIO VOLGT FUNCTIE

D

ecentralisatie was lange tijd het toverwoord voor het Rijk om lokale en provinciale overheden te winnen voor zijn plannen. Vanuit het buitenland kijkt men nog steeds jaloers naar ons poldermodel, onze succesformule voor het bereiken van een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak. Maar als we terugkijken naar het ontstaan van actuele ruimtelijke problemen zoals stikstof, CO2

en woningnood, dan moeten we constateren dat het Rijk helaas heeft verzuimd hierop voldoende nationale regie te voeren.

Voor de grote transities die nu nodig zijn zagen we de afgelopen maanden een groeiend verzet van allerlei belangengroepen die zich richten tegen gemeenten en provincies. Decentralisatie wordt op deze manier een bliksemafleider van falend rijksbeleid.

Zo keert ons poldermodel zich tegen zichzelf: het hele netwerk komt geleidelijk in verzet, helaas vaak zonder precies te weten welke beleidsmaatregelen men eigenlijk wél nodig vindt en bij welk overheidsadres men daarvoor aan moet kloppen. Wat hierbij vooral mist is een overkoepelend gemeenschappelijk analysekader.

In de regio Utrecht zijn we uitgekomen op de volgende algemene inrichtingsprinci­ pes ten behoeve van gezond leven in een stedelijke regio:

Gezond leven In haar zoektocht naar een gemeenschappelijke noemer voor toekomstige ontwikkelingen heeft de Utrechtse regio een bewuste keuze gemaakt: ‘Gezond stedelijk leven voor iedereen’ is het centrale motto van onze regio tot 2040. Om deze noemer ook aan te laten slaan bij kleinere gemeenten en dorpen werken we nu ook met de term ‘Gezond leven in een stedelijke regio’. Dit centrale motto gaan we omzetten in een verhaal met meer concrete maatregelen en richtlijnen ten behoeve van het ruimtelijk-economisch programma (REP) dat nu in ontwikkeling is. Hiermee is een breed samengesteld ‘bouwteam gezondheid’ aan de slag gegaan dat haar acties afstemt met parallelle overlegcircuits inzake gezondheid, zoals met de provincie en de GGD regio Utrecht. De provincie is ook aangesloten bij dit proces omdat we het belangrijk vinden dat het REP goed aansluit op de Provinciale Omgevingsvisie (POVI) die tegelijkertijd in ontwikkeling is, en andersom.

Realiseer voldoende, kwalitatief hoog­ waardige, groenblauwe ruimte, die voor iedereen toegankelijk is. Geef prioriteit aan lopen, fietsen en openbaar vervoer, stimuleer bewegen en beperk het vervui­ lende goederen- en personenvervoer.

Pas inrichting en gebruik van de ruimte aan op de eisen vanuit klimaatverande­ ring en borg gezondheid en veiligheid daarbij. Verminder door de inrichting de milieubelasting op gevoelige bestem­ mingen. Zet in op een landbouwtransitie met minder negatieve en meer positieve effecten op gezondheid. Zorg voor een ruimtelijke inrichting waarin iedereen mee kan doen en ontwikkel nieuwe woonconcepten gericht op bevorderen van sociale cohesie. Zet ook bij circulaire economie en in de bouw en bouwcon­ cepten gezondheid centraal.

We zijn nu bezig om de ambities te verta­ len in concrete uitvoeringsprogramma’s waarbij gezondheid de centrale opgave is.

24

“Ons concept van positieve gezondheid richt zich op algemeen welbevinden, op geluk” ROB VAN HILTEN 25

De keuze voor gezondheid als centraal motto voor de regio komt voor een deel voort vanuit de gedachte dat alle inwoners van de regio recht hebben op positieve gezondheid. Parallel hieraan heeft de ‘Health Hub Utrecht’ zich ontwikkeld tot een belangrijk regionaal economisch cluster met instellingen en bedrijven die zich met tal van gezondheidsaspecten bezighouden. Door gezondheid nu ook in het REP in te zetten als centraal uitgangspunt voor de gehele ruimtelijke ontwikkeling, creëren we een nieuw perspectief.

Gezondheid wordt door onze regio gebruikt in de meest brede betekenis. Met ons centrale motto verwijzen we naar het begrip ‘algemeen welbevinden oftewel geluk’. We sluiten daarbij aan bij het concept van ‘positieve gezondheid’. Niet de af- of aanwezigheid van ziekte staat hierin centraal, maar het vermogen van mensen om met de fysieke, emotionele en sociale levensuitdagingen om te gaan en zoveel mogelijk eigen regie te voeren. Gezondheid en geluk zijn niet alleen individueel te beïnvloeden, maar zijn ook sterk afhankelijk

Gedeelde focus Binnen het vakgebied van de ruimtelijke ordening is het gebruikelijk om alle fysieke pijlers te betrekken bij de ontwikkeling van een ruimtelijk ontwikkelingsperspectief. De centrale vraag is steeds: wat gaan we waar ontwikkelen of bouwen en waarom? In die processen ontwikkelt zich gewoonlijk een belangenstrijd tussen inhoudelijke sectoren met elk hun eigen ruimteclaims.

Het blijkt nu, dat een inhoudelijk thema zoals gezondheid voor de gehele ruimtelijke ontwikkeling het makkelijker maakt om een dialoog tussen de verschillende sectoren op gang te brengen. Door die bril krijgen mobiliteitsexperts een bredere focus, het gaat hen dan niet meer alleen om het zo efficiënt en goedkoop mogelijk transporteren van mensen en goederen. De principiële vraag in hoeverre al dat vervoer ons ook gezonder en gelukkiger maakt kan eindelijk eens worden gesteld.

Wat kunnen we doen zodat we ons minder vaak en minder ver hoeven te verplaatsen?

Geen irrelevante vraag voor de Utrechtse regio, dat de draaischijf van Nederland is.

“Een heldere koers en een lange termijnstrategie betekent minder ad hoc beleid” van de kwaliteit van de leefomgeving en van de maatschappelijke mogelijkheden die men heeft om een zinvolle rol te vervullen in de samenleving (inclusiviteit).

Met ons motto ‘Gezond stedelijk leven voor iedereen’ zeggen we dat het ons gaat om ‘gelukkig leven voor iedereen’.

Dat is nodig omdat het niet iedereen gegeven is om in vrijheid de beste keuze te maken in het belang van zijn of haar gezondheid. Zo hangt aan de prettigste en meest gezonde woongebieden een prijskaartje. Ook voor starters wordt het steeds lastiger om een betaalbare woning in onze regio te vinden. Financiële problemen kunnen leiden tot armoede en daarmee tot een minder goede gezondheid.

26

REGIO VOLGT FUNCTIE

Utrecht CS, grootste fietsenstalling ter wereld, stimulans voor gezond verplaatsen

schillende beleidsdomeinen bij elkaar, met als doel het welbevinden van alle inwoners van de regio. Momenteel zijn we aan het uitwerken wat dit concreet betekent in de uitvoering van het regionale ruimtelijke beleid.

Gezondheid als centraal thema biedt niet alleen een bredere focus. Het biedt ook mogelijkheden om beleid te maken op thema’s waarmee op de langere termijn een prettige leefomgeving behouden kan worden. Denk hierbij aan biodiversiteit en klimaatverandering. Het zijn onderwerpen die voor sommigen nog abstract zijn, maar concreter en persoonlijker worden door die te verbinden aan de eigen gezondheid, en aan die van kinderen en kleinkinderen. Daarmee kan draagvlak ontstaan voor noodzakelijke maatregelen.

Op deze manier raakt gezondheid als thema zowel in de breedte als in de tijd al het ruimtelijke beleid van het regionale netwerk. Gezondheid brengt daarmee de ver-

Ruimtelijke programma’s De kracht van onze regio is dat er heel verschillende leefmilieus op korte afstand van elkaar te vinden zijn. Een centrumstedelijk gebied met veel hoogwaardige voorzieningen, heel verschillende stadswijken, dorpskernen, landelijke gebieden en waardevolle natuurgebieden. Die grote variatie maakt dat mensen, mits daartoe fysiek en financieel in staat, steeds een omgeving kunnen opzoeken die hen past,

27

beleid en maatregelen voor de gezonde leefomgeving steviger te verankeren, rekening houdend met de samenstelling van de wijk en de behoeften van inwoners. Gemeenten krijgen meer ruimte voor lokaal maatwerk doordat taken worden gedecentraliseerd. Ze kunnen eigen ambities bepalen voor een gezonde leefomgeving en maken een eigen omgevingsvisie en -plan.

In het kader van het opstellen van de Omgevingsvisie van de provincie Utrecht hebben we samen met onze gemeenten de vraag gesteld: hoe realiseren wij een gezonde en veilige leefomgeving voor het grondgebied van de provincie Utrecht in de context van alles wat er op ons afkomt?

om te wonen, werken of te recreëren.

Maar elk gebied kent eigen gezondheidsrisico’s. In de buurt van doorgaande wegen is de luchtkwaliteit vaak het slechtst. In stedelijke omgevingen is bovendien ook meer geluidsoverlast en sommige landelijke gebieden hebben te maken met ongezonde stikstofconcentraties. In kleine woonkernen zijn beperkte mobiliteitsmogelijkheden nadelig waardoor men vaker de auto gebruikt. Terwijl onze florerende economie werknemers maar blijft aantrekken gaan ook steeds meer ‘luchtvluchtelingen’ op zoek naar schonere regio’s.

De Omgevingswet, die op 1 januari 2021 in werking treedt, maakt het mogelijk om

28

REGIO VOLGT FUNCTIE

ken, sportvelden en speelplaatsen. Maar ook voor een groene woonomgeving, bijvoorbeeld door parkeren onder de grond te plaatsen. Door bewoners te betrekken bij de planvorming en bij het ontwerp van de woonomgeving, versterken we de sociale cohesie en kunnen we beter zorgen voor maatwerk voor alle doelgroepen. Dat alles zorgt voor meer levensgeluk.

Een ander voorbeeld is de transitie van de landbouw met meer positieve effecten op gezondheid. Denk daarbij aan minder stikstofuitstoot, minder gebruik van bestrijdingsmiddelen en een gezondere voedselproductie. Daartoe moeten we veel intensiever informatie en communicatie gaan delen en boeren ondersteunen bij deze transitie. De inzet is de ontwikkeling van innovatieve en duurzame landbouwsystemen gericht op een gezonde voedselproductie. Bij voorkeur ook in combinatie met natuur- en maatschappelijke opgaven, zoals via de energietransitie. We kunnen veel draagvlak van boeren winnen door het delen van goede innovatieve voorbeelden van transitie van traditioneel naar ecologisch boeren met economische potentie. Zo’n transitie is uiteindelijk heel belangrijk voor verbetering van de luchtkwaliteit en daarmee van onze gezondheid. Daartoe is een sterke daling nodig van ongezonde stikstof (NOX), ammoniak (NH3) en fijnstof (PM 2 en PM 10) en minder gebruik van bestrijdingsmiddelen.

Juist in een drukke, centraal gelegen regio als die rond Utrecht is gezonde mobiliteit van groot belang. We moeten zorgen voor een goede bereikbaarheid en openbare toegankelijkheid van landschappen. Dat gaan we doen door het labelen van stations als toegangspoort naar groene gebieden, uitbreiden van het fietsnetwerk voor recreatieve verbindingen en het aantrekkelijk ma-

De Bilt - De Stijl Fietsroute.

FOTO SEBASTIAAN TER BURG

Gezondheid als basis Samen met de inhoudelijke experts per werkveld is de regio Utrecht alvast gestart om de belangrijkste gevolgen van deze nieuwe benaderingswijze in kaart te brengen. Het gaat dan vanzelfsprekend over een gezonde woon- en leefomgeving, maar ook om onderwerpen als mobiliteit, energietransitie, economie en landschap.

We blijven gezonder als we de leefomgeving zo inrichten dat die bewegen voor iedereen stimuleert en ontmoeten en ontspannen faciliteert. Daartoe moeten we erop letten om onze steden niet vol te bouwen met stenen, maar te zorgen voor voldoende prettige verblijfsruimten, zoals par-

29

te en rust gevonden kan worden, maar ook om de ontwikkeling van nieuwe landschappen. Die landschappen dienen we zo in te richten dat deze bewegen stimuleren en ontmoeten en ontspannen faciliteren. Deze beweging kan worden versterkt door de meer traditionele landbouwbedrijven te transformeren in meer duurzame landbouwbedrijven of deze gebieden, in nauw overleg met alle belanghebbenden, een andere bestemming te geven. Ook door te investeren in de biodiversiteit van onze natuurgebieden helpen we onze gezondheid een handje. Bijvoorbeeld door het tegengaan van groene monoculturen die nieuwe ziektes en plagen kunnen veroorzaken (denk aan de recente uitbraak van de eikenprocessierups).

Een laatste voorbeeld betreft maatregelen in het kader van de energietransitie. Ook die dragen bij aan een gezonde leefomgeving. Bij de introductie van alternatieve energiebronnen moeten we letten op het voorkomen van nieuwe gezondheidsproblemen. Bijvoorbeeld door aanvullende normen te stellen aan afmetingen, geluidbelasting en afstand van windmolens tot woningen. Bij de energietransitie moeten we ook rekening houden met een gezond binnenmilieu van woningen, openbare voorzieningen en bedrijven. Isolatie moet in balans zijn met voldoende ventilatie. De ontwikkeling van innovatieve en duurzame landbouwsystemen kan goed samengaan met de ontwikkeling van alternatieve energiebronnen.

Als we vraag en aanbod van energie dichter bij elkaar brengen is er ook minder energie-infrastructuur nodig. Door initiatieven gericht op collectieve energievoorziening in buurten te stimuleren, verster-

ken van langzaam verkeersroutes. De luchtkwaliteit in woonwijken kunnen we verbeteren door beperkingen op te leggen aan gemotoriseerd verkeer met de slechtste emissiewaarden (vooral fijnstof en NO2), zoals oude diesels, brommers, scooters en vrachtverkeer, vooral in de dichtstbevolkte gebieden. Daarbij kunnen we kijken naar de toegankelijkheid (bijvoorbeeld milieuzones) en naar het parkeerbeleid.

De geluidoverlast in woonwijken kunnen we beperken door snelheidsbeperkende en geluidwerende maatregelen. Bijvoorbeeld door te kiezen voor lagere basissnelheden op het wegennet en strengere geluidnormen voor alle typen gemotoriseerd verkeer (inclusief motoren en bromfietsen).

“Klimaatbeleid is vooral gezondheidsbeleid voor de lange termijn�

Wat onze gezondheid ook bevordert, is een OV- en fietsinfrastructuur met snelle verbindingen tussen steden en dorpen, tussen wonen, werken, scholen en overige voorzieningen. Via maatwerk bij de inrichting van de woonomgeving beperken we, in samenspraak met de bewoners, de ruimte voor autoverkeer en -parkeren in woonstraten.

Voor stedelijke regio’s als de onze is het cruciaal voor onze gezondheid om niet alleen te investeren in verstedelijking, maar dat ook te doen in gezonde landschapsontwikkeling. Het gaat dan niet alleen om behoud van onze groene gebieden waarin stil-

30

REGIO VOLGT FUNCTIE

wikkelingen. Die positie houdt wel in, dat zij cruciale besluiten niet meer verder voor zich uit kan schuiven. Op korte termijn valt hierdoor wel meer maatschappelijke weerstand te verwachten maar zo investeert het Rijk tegelijkertijd wel in een breder maatschappelijk draagvlak voor haar visie op de lange termijn. Dat geeft decentrale partijen ook een sterkere positie om op basis van deze visie samen met de regio, maatschappelijke partijen, bedrijfsleven en bewoners op regionaal niveau concrete keuzes te maken die ook in het belang van de regio zijn.

Meer sturende wetgeving voor ruimtelijk beleid op nationaal niveau schept duidelijker kaders voor regelgeving van provincies en gemeenten waarbij de regio’s een belangrijke verbindende rol kunnen vervullen. Vanuit het algemene basisprincipe ‘centraal wat moet en decentraal wat kan’. Dat maakt een sterk bouwwerk voor een gezonde toekomst van Nederland.

ken we de betrokkenheid van bewoners bij de energietransitie. Dat zorgt tevens voor een betere sociale cohesie. De grootschalige plannen van het kabinet voor de aanleg van nieuwe biomassacentrales verdienen een veel betere gezondheidstoets dan tot nu toe praktijk is. Daarbij moeten we vooral ook kijken naar de effecten op onze gezondheid en het klimaat in de hele keten.

Dus zowel naar de winning, het transport, de verbranding en de uitstoot van ongezonde lucht zoals fijnstof.

Gezondheid en de NOVI De Utrechtse regio probeert met behulp van een centraal motto meer grip te krijgen op toekomstige ontwikkelingen. Het grote voordeel van de keuze van gezondheid als centraal motto is dat bijna niemand hiertegen zal zijn. Maar ook is heel goed zichtbaar te maken hoe dit thema verbindend kan zijn voor beleidsmaatregelen in alle sectoren.

Als we onderwerpen als gezonde lucht en voldoende betaalbare woningen voortaan gaan bezien als centrale doelen ter wille van ons aller welbevinden, zullen we minder snel komen te staan voor moeilijke keuzes tussen kleinere deelbelangen. Daardoor zullen we ons ook beter kunnen voorbereiden op onverwachte crises. Met een heldere koers en een lange termijnstrategie zal minder ad hoc beleid nodig zijn om crises te managen die doorwerken op de gehele ruimtelijke ontwikkeling zoals bijvoorbeeld de huidige stikstof- en pfas-crisis.

Een belangrijke kritiek op het Ontwerp van de Nationale Omgevingsvisie is dat er nog weinig keuzes in staan. Door inhoudelijke doelen zoals gezondheid en klimaat (gezondheid op de lange termijn) meer centraal te stellen in de nationale visie kan het Rijk meer invulling geven aan haar rol als regisseur van landelijke ruimtelijke ont-

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

31

Verbeelding als kracht De betekenis van ontwerpend onderzoek voor regionale visieontwikkeling

32

Hoe komen we in de huidige tijd waarin de grote transitieopgaven iedere dag voor krantenkoppen zorgen, tot integrale vergezichten voor de ruimtelijke inrichting van ons land? Een werkwijze die vanaf de jaren ‘80 is ontwikkeld – het ontwerpatelier – kan hierbij helpen.

Wat is de rol van ontwerpend onderzoek als strategisch instrument in gebiedsontwikkeling? En welke lessen kunnen hieruit getrokken worden?

Tekst Jutta Hinterleitner

33

REGIO VOLGT FUNCTIE

N

mobiliteit, natuurbehoud, klimaatadaptatie, sociale inclusiviteit en combinaties daarvan, die in de vorm van concurrerende ruimteclaims boven een gebied hangen.

Ontwerpend onderzoek helpt om vanuit een beleidsluwe en onafhankelijke positie zowel de toekomstige ontwikkeling van een gebied te bevragen, als het beleid. Door de luiken open te zetten en samen met ontwerpers, experts en gebiedsstakeholders (inclusief de lokale overheden) te schetsen aan wenselijke toekomsten voor een gebied, kunnen nieuwe vertrekpunten of samenwerkingen ontstaan.

De Rijksoverheid onderkent het belang van een dergelijke ‘vrije ruimte’, en draagt hier via verschillende fondsen en actieprogramma’s aan bij. Ook de recentelijk gelanceerde Nationale Omgevingsvisie (NOVI) beschrijft ontwerpend onderzoek als bruikbaar middel om tot visies te komen in gebiedsontwikkeling.

ederland kent een lange traditie van ontwerpend onderzoek in gebiedsontwikkeling. Het begon in de jaren ’80 van de vorige eeuw, toen duidelijk werd dat de Rijksoverheid na decennia van overheids gestuurde ruimtelijke ordening in de wederopbouwtijd, het niet langer als haar taak zag de grote vergezichten op de toekomstige inrichting van het land te ontwikkelen. Maarten Hajer, Dirk Sijmons en Fred Feddes beschrijven dit in de publicatie Een plan dat werkt (2006) heel treffend: “Er kon niet meer worden teruggevallen op het clubje verstandige heren, dat in onderling overleg knopen doorhakte”. Voor de toch al mondiger wordende samenleving ontstond er ruimte om een bijdrage te leveren aan visieontwikkeling. Er ontstonden nieuwe werkwijzen, die veelal gebruik maakten van ontwerpdenken, stakeholder involvement, kennis uit het gebied en horizontale samenwerkingsverbanden. Vandaag de dag worden verschillende werkvormen gebruikt waarbij ontwerpers, gebiedsstakeholders en overheden samen optrekken. Deze zijn echter nog geen standaard middel om aan de voorkant van complexe regionale- of gebiedsontwikkelingen de neuzen een kant op te krijgen.

Definitie De literatuur beschrijft ontwerpend onderzoek als een reeks van cycli die wordt doorlopen. Een vraagstuk wordt door ontwerpers geanalyseerd en uitgetekend in een ruimtelijk idee (representatie). Dit idee wordt in dialoog met stakeholders en gebiedsactoren getest, en in een volgende cyclus bijgesteld. Dit nieuwe, beter passende idee wordt wederom getest, en opnieuw bijgesteld. Zo worden gedurende het proces de ontwerpvisies steeds concreter, en worden de stakeholders uit een gebied daar mede-eigenaar van.

Instrument voor visievorming Het initiatief voor visievormingstrajecten waarbij ontwerpend onderzoek wordt toegepast, ligt vaak bij onafhankelijke instituties zoals bijvoorbeeld universiteiten, de IABR, Atelier Rijksbouwmeester en het College van Rijksadviseurs, de Eo Wijers Stichting, maar ook brancheverenigingen en expert-netwerken. De initiatiefnemers maken zich druk over urgente, vaak ultra-complexe vraagstukken zoals energietransitie,

Drie concrete casussen Hoe werkt ontwerpend onderzoek in het complexe krachtenveld van regionale en gebiedsontwikkeling precies? En hoe kan er, als je kiest voor een dergelijk traject dat tijd

34

“Niet meer terugvallen op clubje verstandige heren” MAARTEN HAJER, DIRK SIJMONS, FRED FEDDES 35

Afbeelding 3: De 47 stations in de Zuidvleugel, die een regionaal netwerk vormen.

Bron: Translating the technical into the metropolitan, Stedenbaan – Atelier Zuidvleugel (artikel)

de organisatiestructuur, de rol van de ontwerpers, maar vooral naar sturingsprincipes die gebruikt werden om de projecten te laten slagen. Alle drie de projecten waren opgezet als ‘ontwerpatelier’: nauwkeurig geregisseerde processen, waarin door ontwerpers, experts, gebiedsstakeholders en overheden over een langere periode (1-3 jaar)

en geld kost, worden gestuurd op de grootst mogelijke impact op zowel beleid (bijvoorbeeld structuurvisies) als praktijk (de gebiedsontwikkelingen die zich in de jaren en decennia daarna voltrekken)?

Aan de hand van drie voorbeeldprojecten, die al een tijdje geleden zijn afgerond, is er in het kader van dit onderzoek gekeken naar

36

REGIO VOLGT FUNCTIE

“Ontwerpateliers leveren waardevolle bijdrage aan visies en coalities”

werd gewerkt aan visies voor een gebied.

In de projecten ging het er om zowel regionale als lokale vraagstukken te tackelen.

Regionale vraagstukken zoals bijvoorbeeld kustversterking of bereikbaarheid hebben immers lokale uitwerkingen in de aanleg van zeeweringen of het ontwerp van stationsomgevingen, omgekeerd hebben lokale invullingen invloed op regionale systemen.

Atelier IJmeer (2003-2006)

om te onderzoeken of bouwen rondom de 47 stations in de Zuidvleugel de reizigersaantallen zou kunnen opleveren die de NS nodig had om de treinen met hogere frequentie te laten rijden. Atelier Zuidvleugel verkende onder de leiding van ateliermeester Paul Gerretsen en hoofdontwerper Verena Balz de afzonderlijke stationsgebieden, hun kwaliteiten in relatie tot elkaar en hun plek in het regionale netwerk. De conclusie was dat Transit Oriented Development – verdichting rondom de stations en betere benutting van de spoorinfrastructuur – haalbaar en wenselijk was.

In dit atelier was de interactie met de parallelle bestuurlijke trajecten opvallend. De resultaten uit het ontwerpatelier voorzagen de regionale Stedenbaan-coalitie van de onderbouwing, die nodig was om een uitvoeringsovereenkomst te kunnen sluiten met de NS. De verankering in verschillende Rijksnota’s en in de structuurvisie hielpen daarbij. Het hoogfrequente spoornet is in aanleg, vanaf 2024 zal de trein in een deel van de Zuidvleugel hoogfrequent rijden.

In dit project zette de wethouder stedelijke ontwikkeling van de gemeente Almere het stedenbouwkundig duo Teun Koolhaas en Ellen Marcusse aan het werk. De mogelijkheden voor de groei van Almere aan de westkant van de stad, in combinatie met een verbinding door het IJmeer richting Amsterdam werden onderzocht. De ontwerpers hadden in dit voorbeeld grote sturingskracht. Zij zetten een fysiek atelier op, waar zij meer dan 500 experts, bestuurders en betrokkenen ontvingen. Al deze mensen leverden een bijdrage aan de plannen, die aan de hand van grote maquettes werden verbeeld.

Het atelier creëerde een geïntegreerde visie, die de woningbouwopgave verbond aan de infrastructurele en ecologische opgaven in de regio. De resultaten van het atelier hadden invloed op het discours over de toekomst van de regio en werkten onder andere door in de Rijksstructuurvisie Amsterdam – Almere – Markermeer (RRAAM) uit 2013, die een duidelijk stappenplan gaf voor de toekomstige ontwikkelingen.

Atelier Zuidvleugel / deelproject Stedenbaan (2005-2007)

Atelier Kustkwaliteit / deelproject De stad aan zee (2011-2012)

Dit ontwerpatelier werd opgestart vanuit de directie Ruimte en Mobiliteit van de provincie Zuid-Holland en kreeg de opdracht

Dit ontwerpatelier ontstond vanuit een brede initiatiefgroep waarin onder andere vertegenwoordigers van de vier kustprovincies

37

Sturingsprincipes

zitting hadden, het Deltaprogramma Kust, de gemeente Den Haag, de TU Delft en maritiem aannemer Van Oord. De initiatiefgroep wilde een betere relatie tussen de technische aspecten van de kustversterking en de ruimtelijke kwaliteit bewerkstelligen.

Daarnaast was het de bedoeling om inzichten uit het atelier te integreren in de Nationale Visie Kust, die in 2013 gereed kwam.

Het atelier onder de leiding van Jandirk Hoekstra was een wendbaar vehikel, dat uiteenlopende lokale vraagstukken behandelde: kustgemeenten konden casussen rondom het versterken van hun zeewering inbrengen, die vervolgens in ateliersessies onder handen werden genomen. In het deelproject ‘De stad aan zee en de toekomst van de verharde zeewering’ ontwikkelde stedenbouwkundige Anne Loes Nillesen samen met de gebiedsstakeholders visies op de kust van Scheveningen. Er werd onderzocht hoe door middel van harde (gebouwde) of zachte, zanderige kustversterking ruimte kan ontstaan voor stedelijke verdichting.

In dit atelier was vooral het ontstaan van een ‘kustcommunity’ opvallend: experts vanuit verschillende instituties en met uiteenlopende expertises leerden samenwerken en deden dit ook in verschillende vervolgprojecten.

De drie ontwerpateliers zorgden voor bruikbare toekomstvisies, maar hadden ook hun tekortkomingen. In een geval waren de betrokken gemeenten nog niet klaar voor de ontwikkelde visies, in een ander geval bleek de afstand tussen atelier en beleid toch te groot om de resultaten goed te verankeren. Ook was niet iedere werkwijze even geschikt voor het creëren van blijvende verbanden tussen de gebiedsactoren.

Maar hoe dan wel te sturen op de grootst mogelijke impact?

Uit de analyse van literatuur en de drie casussen blijkt dat het succes van een ontwerpatelier gebaseerd is op het samenspel van proces, de juiste inzet van ontwerpkracht en het betrekken van de stakeholders. In de praktijk helpt een aantal sturingsprincipes om invloed te hebben op proces, resultaten en doorwerking.

Procesregie, de gestructureerde opzet van een ontwerpatelier en een continue projectleiding zorgt voor overzicht: voor externe partijen, die daardoor begrijpen waar een atelier precies over gaat en hoe zij zich er toe kunnen verhouden, maar ook voor de betrokken actoren, die een helder werktraject kunnen doorlopen. Een ander sturingsprincipe is het op de juiste manier betrekken van het politiek-bestuurlijke domein. Daar waar met fingerspitzengefühl wordt gewerkt aan een goede balans tussen de ‘vrije ruimte’ van het atelier en de politiek-bestuurlijke context, wordt verankering van atelier-resultaten in beleidstrajecten makkelijker. Een atelier werkt dan op zijn best, als het beleidsluwe ateliertraject de ruimte krijgt, en als daarnaast een goede informatieoverdracht richting de politiek is geborgd. Een derde principe dat kan helpen de resultaten uit ontwerpateliers verder te brengen is het ambassadeurschap: de kunst verbindingen tot stand te brengen tussen de verschillende domeinen betrokken bij een gebiedsontwikkeling. Ambassadeurs kunnen, door als diplomatieke schakel op te treden tussen verschillende instituties, domeinen en netwerken, zowel kennis overdragen als sturen op strategische inbedding.

Naast de hier beschreven ‘harde’ sturingsprincipes, die georganiseerd kunnen worden door kundige experts aan te trekken, zijn er zachtere principes aan te wij-

38

REGIO VOLGT FUNCTIE

Daardoor komt cross-sectorale samenwerking van de grond – een cruciale stap om alle verschillende vraagstukken in een gebied integraal te benaderen. Daarnaast kunnen ontwerpateliers bruggen slaan tussen horizontale maatschappelijke netwerken, beleid en politiek. Door de neutrale setting en hun positie buiten de lijnorganisaties en hiërarchieën, kunnen zij een waardevolle bijdrage leveren aan zowel het ontstaan van visies als van coalities.

Net als de gebiedsontwikkeling waar zij aan gekoppeld zijn, vergt het wél een lange adem, strategisch inzicht, geduld en adaptief vermogen om de ontwikkelde visies vast te houden en te implementeren. Maar waar de gebiedsvisies als een rode draad door het proces blijven lopen, kunnen processen aantoonbaar worden versneld en gestroomlijnd.

Er valt nog veel te leren over deze manier van werken, en met elk afgerond ontwerpatelier ontstaan nieuwe inzichten. Maar een ding is zeker: een integrale gebiedsvisie is het halve werk.

zen, die gedurende het proces ontstaan als de randvoorwaarden kloppen. Het belangrijkste principe is cocreatie, het ontwerpende participatieproces dat zorgt voor het ontstaan van een ruimtelijke visie – concreet rond de tafel met actoren uit een gebied, experts, overheden en ontwerpers. Cocreatie helpt de verschillende actoren van elkaar te leren en elkaars standpunten en belangen te begrijpen. Dit leidt tot een heldere definitie van de vraagstelling, tot visievorming en tot draagvlak voor de ontwikkelde visie. Een ander ‘zacht’ sturingsprincipe zijn de actorrelaties. Als actoren elkaar leren kennen en begrijpen, zijn zij eerder bereid langdurig samen te werken in het complexe proces van een gebiedsontwikkeling.

Het derde principe in deze categorie is de discourcoalitie, het ontstaan van verbonden rond gedeelde ‘verhalen’. Gebiedsactoren, die gedurende een gebiedsontwikkelingsproces dezelfde gezamenlijke visie blijven nastreven en het gedeelde verhaal trouw blijven, komen samen verder.

Verbindende factor Ontwerpateliers kunnen als ‘verkennende speedboten’ rondom de grotere en loggere gebiedsontwikkelings- en bijbehorende beleidstrajecten opereren, en zowel oplossingen voor de korte als voor de lange termijn schetsen. Zij kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan het ordenen en verbinden van complexe vraagstukken, zoals bijvoorbeeld de actuele onderwerpen energie- en mobiliteitstransitie, de woningbouwopgave of nieuwe vormen van landbouw en natuurbehoud. Door de verschillende actoren vroeg te betrekken, en samen te werken aan gedeelde uitgangspunten, kwaliteitskaders en doelen, ontwikkelen alle betrokkenen eigenaarschap voor bepaalde problemen en oplossingen.

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

39

Uiteindelijk is de regio van niemand Regionale samenwerking Parkstad Limburg 40

Raadsinformatie bijeenkomst voor raadsleden van de Parkstadgemeenten.

FOTO PASCAL MOORS

De regio wordt door het Rijk steeds vaker genoemd als het schaal­niveau waarop opgaven als verstedelijking, economische ontwikkeling en krimp moeten worden aangepakt. Opgaven die gebaat zijn bij een bovenlokale benadering en waarbij het schaalniveau van de Provincie doorgaans een stap te ver is. Deze keuze voor de regio lijkt logisch, maar veel zaken blijven onduidelijk, zoals governance, democratische legitimatie, bevoegdheden en wettelijke inbedding.

Tekst Peter Bertholet

41

REGIO VOLGT FUNCTIE

D

daarin een voorname rol aan de regio toe.

Rijk, Provincie en regio leggen samen 80 miljoen euro in en werken toe naar een investeringsprogramma van in totaal 400 tot 500 miljoen euro. Maar daar wreekt zich nu juist de beperking die in de regio ingebakken is. Niet omdat gemeenten niet van goede wil zijn. Integendeel. Er is een brede consensus dat in Parkstad zaken voortvarend worden opgepakt, dat de juiste maatregelen worden genomen. Ook in de aanpak van de sociaal economische achterstanden. Echter, die inspanningen zijn niet structureel. Ze zijn te afhankelijk van partijen die in een gemeente aan de politiek-bestuurlijke knoppen zitten en de accenten leggen. En dan is daar ook het praktische probleem dat het Rijk vanuit wettelijke beperkingen, geen geld kan overmaken aan een regio. In dit geval regelen we de geldstroom via een decentralisatie-uitkering van het Rijk aan de Provincie Limburg die vervolgens de regio faciliteert. Het mag duidelijk zijn dat dit voor de inzet van middelen en de verantwoording ervan door de regio, extra ongewenste bureaucratische ruis oplevert.

ecentraal moet tenzij het alleen centraal kan. Dat is het basisprincipe van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen die in 2004 door Rijk, Provincies en Gemeenten is vastgesteld en leidend uitgangspunt is bij het opstellen en uitvoeren van beleid. Gemeenten werken op veel terreinen regionaal samen. Op het gebied van onder meer afvalbeheer, gezamenlijke inkoop maar ook van beleidsontwikkeling. Afspraken over de manier van samenwerken worden vastgelegd in de Wgr, de Wet gemeenschappelijke regelingen. Maar deze rechtsgrond geeft niet de status van een extra bestuurslaag. Feitelijk is er sprake van verlengd lokaal bestuur, omdat besluitvorming plaatsvindt op het niveau van de gezamenlijke Colleges van B en W. In de praktijk betekent dit dat de regio geen volwaardig partner van het Rijk is zoals provincies en gemeenten dat wel zijn. Dat gaat onmiskenbaar ten koste van de slag- en daadkracht van de regio en staat de eigen ambitie van het Rijk, om zaken op regionale schaal op te pakken, in die zin in de weg.

De gemeenten die samen de regio Parkstad vormen, voeren al decennialang de verkeerde lijstjes aan. Gezondheid, veiligheid, de gemiddelde WOZ-waarde van huizen, laaggeletterdheid, inkomen, kansen op werk; op al deze gebieden scoort Parkstad lager dan gemiddeld voor Limburg. En juist daar zou wel eens de kans kunnen liggen dat opschaling van beleid, van gemeenten naar regio, soelaas kan bieden. Het Rijk beweegt ook die kant op met het sluiten van de Regio Deal Parkstad Limburg. Het doel daarvan is om de hardnekkige achterstanden waarmee Parkstad kampt aan te pakken en toe te werken naar het Limburgs gemiddelde. De regio kent

Samenwerken in Parkstad De Stadsregio Parkstad Limburg bestaat in 2019 20 jaar. Samenwerken heeft in Parkstad echter een veel langere geschiedenis. Die stamt uit de tijd dat de achttien gemeenten in de Oostelijke Mijnstreek een allesoverheersend gemeenschappelijk belang hadden: de mijnindustrie optimaal faciliteren. En één van de welvarendste regio’s van het land was. Nu is samenwerken nodig om de achterstanden, veroorzaakt door de mijnsluitingen aan te pakken, de complexe vraagstukken rondom krimp het hoofd te bieden en de grote transitievraagstukken op te pakken. De regio bestaat uit

42

“Regionale samenwerking is allesbehalve rozengeur en maneschijn” PETER BERTHOLET 43

REGIO VOLGT FUNCTIE

door de regionale agenda’s, die de provincie in die periode startte. Cruciaal was het opstellen van een gemeenschappelijke strategische agenda op basis van de inhoudelijke opgaven, eerst door de deelnemende gemeenten (2007) en later het aanscherpen ervan samen met de provincie (2009). Deze agenda heeft de afgelopen periode de koers van de Stadsregio bepaald.

vier stedelijke gemeenten (Heerlen, Kerkrade, Landgraaf en Brunssum) en drie landelijke (Voerendaal, Simpelveld en Beekdaelen) met in totaal zo’n 260.000 inwoners. Beekdaelen bestaat sinds 1 januari 2019 na de samenvoeging van Nuth, Schinnen en Onderbanken. De andere zes kregen hun huidige vorm door een gemeentelijke herindeling in 1982. De verschillen tussen het stedelijke en het landelijke gebied zijn groot maar bijna het hele gebied is sterk gevormd door het gemeenschappelijke mijnverleden.

Nadat in de jaren ‘90 een poging om een tweede herindeling in dit gebied door te voeren mislukte, groeide het besef, dat intensievere samenwerking nodig was. In 1999 werd daarom Parkstad Limburg opgericht in de vorm van een gemeenschappelijke regeling van gemeenteraden (WGR). Onder een dagelijks (één bestuurder per deelnemende gemeente) en een algemeen bestuur (met vertegenwoordigers uit alle gemeenteraden) werd een organisatie opgezet met circa 25 medewerkers, die belast werd met regionale taken. Gedurende de eerste jaren lagen deze vooral op het sociaal maatschappelijke vlak. De regionale aanpak van de dak- en thuislozen problematiek van toen is een belangrijk wapenfeit. In die periode kwam ook vanuit het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven de roep om meer bestuurskracht. Dit is opgepakt door de zogenaamde WGR+ status aan te vragen die in 2006 succesvol is ingediend. Hierdoor verschoof de nadruk van het sociaal maatschappelijk vlak naar de thema’s: economie, wonen, mobiliteit en ruimte. In dezelfde tijd werd duidelijk dat er sprake was van bevolkingskrimp en wat de consequenties hiervan waren. De samenwerking kreeg ook hierdoor een nieuw elan, dat werd versterkt

Samenwerken loont Samenwerken vanuit een gezamenlijke agenda heeft Parkstad de afgelopen jaren veel opgeleverd. Belangrijk voorbeeld hiervan is het landelijk agenderen van de krimpproblematiek. Sinds 2006 is gepleit voor Rijksbetrokkenheid. De krimpconferentie, die in 2009 in Kerkrade werd georganiseerd, betekende op nationaal niveau het kantelpunt in de discussie over krimp.

De toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken, Eberhard van der Laan, committeerde zich ter plekke en verankerde het thema in nationaal beleid. Er kwam voor het eerst geld beschikbaar voor dit thema en Parkstad wist met de 14,75 miljoen euro aan Rijksbijdrage, samen met gemeenten, woningcorporaties en provincie een investeringsprogramma van 250 miljoen euro op te zetten.

In een evaluatieonderzoek naar het krimpbeleid van het Rijk uit 2015, komt de Stadsregio Parkstad van 22 krimpgebieden als beste naar voren. Op grond hiervan is in de Tweede Kamer de vraag gesteld, hoe anderen daarvan kunnen leren. De minister antwoordde daarop: “de bestuurders in Parkstad hebben al vroeg ingezien dat, om voortvarend aan de slag te kunnen met de uitdagingen als gevolg van bevolkingsdaling, intensieve samenwerking en afstemming noodzakelijk was. Tegelijker-

44

REGIO VOLGT FUNCTIE

van elkaars kennis. Zo is een door de gemeente Landgraaf ontwikkeld zonnepanelenproject, over heel Parkstad uitgerold en uitgegroeid tot het grootste zonnepanelenproject voor particulieren in Nederland.

Samenwerken levert dus meer kritische massa op, daardoor wordt het geheel meer dan de som der delen. Dat speelt nadrukkelijk bij de ontwikkeling van de toeristische sector. 25 jaar geleden had de Stadsregio nauwelijks inkomsten uit toerisme.

Intussen is deze sector door het samenspel van markt en overheid sterk gegroeid. Er

tijd is er het besef dat voor een aantal dossiers de schaal van Parkstad te beperkt is en afstemming op de schaal van Zuid-Limburg noodzakelijk is. Het bewust schakelen tussen deze niveaus blijkt in Parkstad succesvol.”

Parkstad heeft ook op andere lobbydossiers laten zien, dat samenwerken loont.

Niet alleen omdat je laat zien dat een dossier het belang van één gemeente overstijgt, maar ook omdat lobby vaak een kwestie van lange adem is. Een strategische agenda van een gemeente of provincie heeft vaak de looptijd van een college. De regio kan dergelijke dossiers losmaken van de politieke agenda en daardoor de continuïteit van de aanpak garanderen, ook over verkiezingen heen.

Een goed voorbeeld daarvan i s de spoorverbinding Heer­ len-Aken. Alleen door tien jaar lang iedere keer opnieuw dit dossier te agenderen, bij provincie, ministerie en de Tweede Kamer en de afstemming met Duitsland te organiseren, is het gelukt om het project (60 miljoen euro) vlot te trekken.

Regionaal kunnen dossiers dus worden gedepolitiseerd, waardoor het mogelijk is om de aanpak van bepaalde thema’s sneller op te pakken, maar ook langer vast te houden. Daarnaast kunnen thema’s in gezamenlijkheid vaak gedegener worden behandeld. Dat geldt bijvoorbeeld voor het energietransitie beleid. De regio had dit thema al in 2011 geagendeerd en de Universiteit van Wageningen en de Zuyd Hogeschool ingehuurd om een stevige onderbouwing neer te zetten. Hierdoor is Parkstad op dit terrein één van de koplopers in Nederland. Vanuit samenwerking is het ook gemakkelijker gebruik te maken

“De regio is geen volwaardig partner van het Rijk” werken nu ruim 6000 mensen in de branche met een jaarlijkse omzet van zo’n 370 miljoen euro.

Door samen te werken zijn de kansen om subsidies binnen te halen vergroot. De afgelopen jaren zijn relatief veel Europese subsidies binnengehaald door het inhuren van een subsidiewerver. Dit heeft tientallen miljoenen euro’s extra opgeleverd voor onder meer de spoorverbinding met Aken, de energietransitie (Mijnwater) en circulair bouwen (Super Local en Digital Deconstruction). De eerder genoemde Regio Deal Parkstad Limburg is het meest recente succes op dit terrein. Voor de tweede tranche regiodeals waren 88 kandidaten in de race, twaalf zijn gehonoreerd en alleen Parkstad kreeg het maximale bedrag van 40 miljoen euro toegekend. Dit is zo-

45

Een Mural in Heerlen, Spoorsingel 46

sociaal economische problematiek, die sinds de mijnsluitingen in een groot aantal wijken in het stedelijk gebied aanwezig is, aan te pakken.

wel een herkenning van de bestaande achterstandspositie van Parkstad als een erkenning van de slagkracht van de organisatie. De met het Rijk en de provincie overeengekomen gebiedsgerichte aanpak, verbreedt de agenda van Parkstad hiermee ook naar het sociaal economisch domein. Hiermee is er de kans om het belangrijkste probleem en de echte achilleshiel van de regio, de grote en hardnekkige

De regio is van niemand Samenwerken loont dus. Toch is regionale samenwerking allesbehalve rozengeur en maneschijn. Zo zijn er verschillen van inzicht over de vraag in welke samenstelling,

46

REGIO VOLGT FUNCTIE

“Samenwerken met gezamenlijke agenda heeft Parkstad veel opgeleverd” scholen, minder retail. Wie neemt het verlies? Hetzelfde geldt voor de kosten van regionale infrastructuur. Daarnaast moet je ook de successen verdelen. Waar gaan de regiodeal- en de krimpgelden naar toe?

Regionale processen zijn doorgaans ingewikkelder dan ‘normale’ gemeentelijke of provinciale processen. De bestuurlijke drukte is groot en de overleggen zijn talrijk. Uiteindelijk draait samenwerken om mensen. Leiderschap, gunfactor en de chemie tussen bestuurders spelen een belangrijke rol. Wie voelt zich geroepen om de regionale kar te trekken? Een wethouder krijgt zelden extra stemmen vanwege zijn regionale inspanningen. Daar waar eerder geconstateerd werd, dat het een voordeel is dat de regio vraagstukken kan depolitiseren, speelt het gebrek aan politieke betrokkenheid de regio ook vaak parten. Als puntje bij paaltje komt kiezen bestuurders zelden voor het regionale belang. Hier speelt natuurlijk ook de democratische legitimatie van het regionale schaalniveau een rol. Uiteindelijk is de regio van niemand.

op welk schaalniveau en op welke thema’s wordt samengewerkt en wie de toonaangevende functies bekleedt. En er is de klassieke spanning tussen de centrumgemeente en de omliggende gemeenten.

Regionale vraagstukken samen aanpakken is bijna altijd beter, maar je moet wel zoet en zuur verdelen. Dat is niet altijd gemakkelijk, zeker als sprake is van krimp.

Dat betekent minder woningen, minder

Het maïzenagehalte Om de complexe regionale processen in goede banen te leiden is een kwalitatief goede ambtelijke organisatie onontbeer-

47

Panorama van de stad Heerlen.

PASCAL MOORS

48

REGIO VOLGT FUNCTIE

pelijke Regeling (GR) in sommige gevallen niet erkent als vertegenwoordiger van samenwerkende gemeenten. Voor Parkstad, dat nauw en grensoverschrijdend samenwerkt met de nabijgelegen Städteregion Aachen, werkt dit belemmerend. Ook het vraagstuk van de democratische legitimatie staat nog steeds op de agenda. Parkstad heeft dat tot op zekere hoogte opgelost, door in 2014 over te stappen naar een GR van colleges met bestuurscommissies van wethouders. Daardoor komen de raden echter weer meer op afstand te staan. Al

lijk. Daar waar in de publieke opinie samenwerken vaak als vanzelfsprekend wordt gezien, moeten we in de alledaagse praktijk constateren, dat dat allesbehalve het geval is. Regionale samenwerking is een vak apart. De complexiteit ervan wordt mede bepaald doordat het vraagt om flexibiliteit en voortdurend kunnen schakelen van perspectief tussen lokaal, Parkstad, Zuid-Limburgs of Euregionaal.

Bij een gebrek aan politieke drive voor de regio, moet er een duidelijke win-win situatie voor de deelnemende partijen bestaan. Het creëren daarvan ligt voor een groot deel bij de ambtelijke ondersteuning. Als de samenwerking niet duidelijk meerwaarde heeft voor de deelnemende partijen valt uiteindelijk het fundament weg. In Parkstad werd in die lijn over het verbindend vermogen, gesproken van het ‘maïzenagehalte’ van de organisatie.

De Parkstad-organisatie heeft op dit punt laten zien meerwaarde te kunnen genereren. Niet voor niets is Parkstad In 2017 doorgedrongen tot de laatste drie finalisten voor de ‘beste overheidsorganisatie’.

“Regionaal kunnen dossiers worden gedepolitiseerd” met al is er nog een wereld te winnen in regionale samenwerking. Soms betekent samenwerken eerst een stap achteruit zetten om er twee vooruit te komen. Lenigheid en geduld zijn nodig. Maar uiteindelijk levert het onder de streep veel meer op dan het kost, ook voor de burgers. En daar is het tenslotte allemaal om te doen.

Een dikke plus In het regeerakkoord is de keuze voor de regio gemaakt. Gezien de opgaves waar we nationaal voor staan, is daar veel voor te zeggen. Belangrijk is dan wel, dat deze keuze voldoende van instrumenten wordt voorzien. Dat is nu nog niet het geval. Na het afschaffen van de WGR+ is de positie van de regio als ‘werkentiteit’ formeel alleen maar zwakker geworden. Dat het Rijk geen geld kan overmaken naar een regionale organisatie is eerder genoemd, maar het is ook zo dat Europa de Gemeenschap-

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

49

INTERVIEW

“Ontwerp en politiek zijn gescheiden werelden” Professor Riek Bakker is een van de bekendste stedenbouwkundigen van Nederland, met zeer veel kennis van onze planningscultuur en de degeneratie daarvan. Bestuurders moeten visie etaleren en voor de uitwerking de creativiteit van ontwerpers, burgers en bedrijven de ruimte geven. Zonder een nationale lange termijn visie (en dat is de NOVI in de verste verte niet) krijgen regio's het volgens haar moeilijk.

Tekst Paul Gerretsen & Annemiek Rijckenberg Beeld Bram van Risp, Studio Scherp & Bewogen

Er is altijd wel een aanleiding om Riek Bakker te interviewen: ze is net 75 jaar geworden; ze blijft strijdbaar en inspirerend. Het gesprek over de regio begint met de gezamenlijke herinnering aan de presentatie van het masterplan Leidsche Rijn aan de colleges van Utrecht en Vleuten-de Meern, in december 1994. Bakker kwam binnen met twee grote geruite tassen en stortte een stapel plannen uit over de tafel. “Ik vroeg de collegeleden: kijk allemaal mooie en goede plannen, weten jullie wat de overeenkomst tussen deze plannen is? Antwoord: allemaal nooit gebouwd.

Nu is mijn vraag aan jullie: willen jullie bouwen of ook op deze stapel belanden?”

50

INTERVIEW

PROF. RIEK BAKKER Landschapsarchitect en Stedenbouwkundige

51

INTERVIEW

We vragen aan Riek, wat volgens haar 25 jaar later nodig is om plannen uitgevoerd te krijgen, met de regionale samenwerkingsverbanden van nu. Die krijgen nog lastiger opgaven dan de VINEX toebedeeld, met de energietransitie, het bedreigde landschap en opnieuw een grote woningvraag.

“Realisatie lijkt überhaupt uit beeld te verdwijnen, we zitten in een beleidscultuur, waarin het uitspreken van intenties, ondertekenen van convenanten en vaststellen van nota’s belangrijker lijkt dan de uitvoering. Mijn drive is altijd geweest om dingen te máken, maar met kwaliteit. De grootste oorzaak, dat dit steeds moeilijker wordt is de veranderde bestuurlijke constellatie.

“Gesprekken met burgers en bestuurders lijken op elkaar”

Ontwerpers hebben geen benul hoe de politiek werkt en ministers kennen de kracht van goede plannen niet meer. Ik heb geleerd om naar het bestuur te gaan, dat is in Rotterdam begonnen, en heeft mijn hele leven goed gewerkt. Ik zat aan tafel bij ministers en bij toenmalig premier Wim Kok voor Leidsche Rijn, mocht aanschuiven bij het kabinet voor de regiovisie Groningen-Assen, maar de huidige bestuurders krijgen geen ontwerpers meer te zien.”

Wij hoorden dat zelfs de rijksbouwmeester geen directe toegang heeft tot het kabinet. De nieuwe kaste van procesmanagers heeft het gesprek overgenomen.

“Precies, ontwerp en politiek zijn gescheiden werelden geworden, en dat betekent, dat we hele platgeslagen politieke oplossingen krijgen. Instrumenten om wensen en scenario’s te bespreken zoals ‘Nederland Nu als Ontwerp’ ontbreken. Is er niet opnieuw een lagenbenadering nodig? Willen we de Randstad redden of gaan we al opschuiven naar het oosten en zuiden? Moet de Deltacommissaris niet vaker geraadpleegd worden voor bouwplannen?”

“Het openbaar bestuur is veranderd. Onder de kabinetten Balkenende en Rutte is gedecentraliseerd en werd het ministerie van Verkeer en Ruimtelijke Ordening (VROM) ontvlochten; de taken zijn uiteen getrokken en verdeeld over verschillende departementen. Veel kennis en kunde op nationale schaal is verloren gegaan. Ruimtelijke ordening komt er kort gezegd op neer dat elke gemeente haar problemen zelf moet op zien te knappen en dat is knap ingewikkeld. Daaruit komt ook het elkaar opzoeken in regio’s voort.”

52

INTERVIEW Wat is volgens u nu het meest belangrijk, gezien alle opgaven en de complexiteit?

“Dat is een flexibele visie op Nederland, waarin uitwerkingen niet zijn vastgelegd, maar wel richting wordt gegeven, als een kompas voor de toekomst en gericht op het oplossen van urgente problemen. Een aantal zaken staat vast wat mij betreft. Klimaat en woningbouwopgaven moeten aan elkaar gekoppeld. Stoppen met boeren op de veengronden, tegen nog verder inklinken. De ene oplossing mag niet rücksichtslos ten koste van het andere belang gaan. De regionale visie moet ontstaan door een zichtbare weging van de verschillende factoren, misschien wel commissies voor gebiedsontwikkeling, waar ook burgers en bedrijven deel van uit maken.”

We hebben bestuurders horen uitspreken dat de regionale energiestrategie nergens toe leidt, omdat de impact van de energietransitie veel te groot is voor de schaal van de regio.

“Het gezegde was altijd: hoe dichter bij de Randstad, hoe rotter het wordt met de bestuurlijke samenwerking; steden en provincies die elkaar de tent uitvochten, rivaliteit tussen steden. Na het totaal wegvallen van enige visie of hulp van het Rijk is de samenwerking verbeterd, dat zie ik ook, maar dan nog: gemeenten en regio’s kunnen het niet alleen. En we kunnen helaas geen visie schoppen in technocratische ministers, maar wel proberen het gesprek over ruimtelijke ontwikkeling op inhoud te voeren. Niet alleen aantallen woningen en ad hoc oplossingen graag. Mijn ervaring is, dat gesprekken met burgers en bestuurders op elkaar lijken: ze kosten veel tijd, vragen eindeloos geduld en uitleg, maar leveren betere plannen op!”

De rest van onze tijd in Rieks’ geliefde Hotel New York hebben we plannen zitten smeden hoe gedeputeerden, wethouders en regiodirecteuren de krachten zouden kunnen bundelen met jonge ontwerpers en activisten. Zou Panorama Nederland een echte nationale toekomstvisie kunnen worden?

53

Kaart van de regio Foodvalley

54

REGIO VOLGT FUNCTIE

Foodvalley

Vruchtbare regionale samenwerking

De regionale samenwerking in de Gelderse Vallei begon met de gemeenten Barneveld, Ede, Nijkerk, Scherpenzeel en Wageningen.

In 2011 sloten Rhenen, Renswoude en Veenendaal aan en ontstond Regio Foodvalley.

Zo is een veelbelovende regionale speler ontstaan: acht gemeenten die met elkaar ĂŠn met bewoners, ondernemers, het World Food Center in Ede en de WUR-campus in Wageningen economie en ecologie verbinden in een vruchtbare samenwerking.

Tekst Leo Pols

D

e Gelderse Vallei of de Regio Foodvalley? Waar hebben we het hier over? Een regio is een geografisch aaneengesloten gebied, meestal met een typerend taalkundig, cultureel en demografisch karakter. In dit themanummer heeft regio in de eerste plaats een institutionele betekenis.

Een vallei is een breed en glooiend dal tussen bergen of heuvels. In woordenboeken wordt als voorbeeld vaak een ‘vrucht-

55

goed gekozen naam, het is een concept: daar wil je wel wonen en werken.

Arjen Droog – waarnemend directeur van de Regio Foodvalley – omschrijft het concept van de regio als een ‘kennisintensief ecosysteem’ waarin de primaire sector, de boeren, sterk is verweven met de proefboerderijen, de land- tuin- en bosbouwopleidingen en de fysieke omgeving. Regio Foodvalley is een samenwerking tussen acht gemeenten, onderwijsinstellingen (Wageningen University & Research, Christelijke Hogeschool Ede en Aeres groep), VNO-NCW Veluwe-Vallei, individuele ondernemers en LTO-Noord. De sleutel tot succes is volgens Droog de intensieve samenwerking tussen ondernemers, kennisinstellingen, onderwijs en overheid. Van doorslaggevend belang is de clustering van bedrijven en onderzoeksinstituten in de foodsector die op mondiale schaal opereren: Wageningen University & Research is het kennishart waar onderzoekers en ondernemers uit de hele wereld samenkomen. Friesland Campina heeft bijvoorbeeld op de WUR-campus een R&D centre. En ook de andere steden hebben zo hun grote spelers, maar dan meer in de maakindustrie en de logistiek zoals HatchTech in Veenendaal die moderne broedmachines ontwikkelt, Moba in Barneveld die wereldmarktleider is in eiersorteermachine en Bouw Logistics in Nijkerk.

bare vallei’ genoemd. Om de treffende lading van de Regio Foodvalley te doorgronden gaan we terug in de tijd. De Gelderse Vallei ontstond tijdens de op één na laatste ijstijd, het Saalien: een gletsjer stuwde de ondergrond opzij tot wat wij nu de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe noemen. Wat overbleef was een geul tussen twee stuwwallen die werd opgevuld tot een vallei met klei, zand en veen: een helder begrensd en vruchtbaar gebied. Waarschijnlijk heeft die combinatie van eigen-

“Niet alles willen voorspellen en zeker niet te veel vastleggen” schappen ertoe bijgedragen dat hier een sterk ‘streekgevoel’ is ontstaan. De intensieve (pluim)veehouderij én het landbouwonderwijs waren belangrijke aanjagers voor de ontwikkeling van deze regio. Het Rijkslandbouwonderwijs in Nederland begon 1876 in Wageningen toen het Rijk de gemeentelijke landbouwschool overnam. Daarna volgde een reeks proefstations voor land-, tuin- en bosbouw, diverse DLO-instituten en uitbreidingen van het onderwijs. In 1998 werd alles gebundeld in het Wageningen University en Researchcentrum (Wageningen UR). De sterke binding tussen boeren en onderwijs heeft dus een lange geschiedenis en is in die zin ‘streekeigen’, net als het hoge percentage protestants-christenen en de sterke ondernemerscultuur. De Regio Foodvalley – een gebied met 350.000 mensen – is dus een

Spanning economie en landschap De focus in de regio ligt niet alleen op innovatie en economische ontwikkeling: er is ook veel aandacht voor ‘mooi’ wonen, goed onderwijs en een uitstekende kwaliteit van

56

REGIO VOLGT FUNCTIE

stallen. Dat betekende dat er aantrekkelijke woningen bij kwamen en allerlei creatieve ondernemers innovaties aanjaagden.

Landschappelijk heeft dat uiteraard gevolgen: delen van de Vallei transformeerden naar een soort villawijken en door het gedreven ondernemerschap kwamen er veel nieuwe bedrijven in het buitengebied.

De landbouw blijft in het resterende open landschap nog wel even dominant maar zal wat betreft grondgebruik extensiveren, dat is een logisch gevolg van het stikstofprobleem en de plannen voor kringlooplandbouw: voor meer circulariteit op een lager schaalniveau heb je meer land nodig. De Vallei verandert niet alleen van binnenuit, er is ook veel druk van buiten. Er is grote druk op de woningmarkt, onder meer van mensen uit de Randstad die een woning in het groen zoeken en een relatief dure woning achterlaten. Dat betekent concurrentie voor streekbewoners.

natuur en landschap. In beginsel zijn alle sectoren allemaal even belangrijk, maar in de praktijk zijn belangen meestal met elkaar in strijd. Heel Nederland kan dat zien langs de A28 bij Nijkerk en de A12 bij Veenendaal, maar ook elders in de regio is het beeld van de open vallei tussen de beboste hellingen van de stuwwallen, ernstig aangetast. De spanning tussen economie en landschap is goed zichtbaar.

Die spanning heeft positieve ĂŠn negatieve ruimtelijke gevolgen. De mogelijkheden voor ruimteregeling (RVR) was en is bepalend voor de mate van openheid in de Vallei. Met de RVR van de Provincie konden boeren obsolete agrarische gebouwen slopen en daar iets anders (met een kleiner bouwoppervlak) voor terugbouwen. Dat leidde na verloop van tijd tot flinke functieveranderingen in het landelijk gebied: er werden woningen gebouwd en niet-agrarische bedrijven vervingen de

57

Daarmee komt er geen einde aan de claims op de ruimte: ook de behoefte aan bedrijventerreinen groeit en de vraag naar hernieuwbare energie kan waarschijnlijk niet alleen met zonnepanelen op daken opgelost worden. Al deze ruimteclaims bij elkaar opgeteld leiden tot de onvermijdelijke conclusie dat het succes van de Vallei – de combinatie van enorme ruimtelijke kwaliteit en de enorme economische mogelijkheden – in zijn eigen staart bijt: het aantrekkelijke landschap wordt vanwege de aantrekkingskracht om zeep geholpen.

Slim en Samen De Regio Foodvalley zoekt naar een oplossing. Volgens Arjen Droog is die er nog niet, maar hij ziet wél denkrichtingen die naar

“Het moet ‘slimmer’ en de praktijk bewijst dat het kan” ‘slimme’ oplossingen kunnen leiden. Met ‘slim’ lijkt hij te verwijzen naar ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) maar ik denk dat hij daarbij meer denkt aan ‘geslepen’, ofwel: op de gebruikelijke (lees sectorale) wijze komen we er niet uit. We moeten slim combineren, koppelen en verbinden. Iedere m2 moet aan minstens twee sectorale claims ‘verkocht’ worden. De inkopper daarvoor is het verplicht stellen van zonnepanelen op daken van nieuwe huizen en bedrijven. Droog kan zich daar wel iets bij voorstellen: bij nieuwe

58

bouwwerken zou dat kunnen. Alleen is dat niet het hele verhaal. Ook op bestaande woningen passen nog veel zonnepanelen.

Maar in de regio is het eigen woningbezit erg hoog. Dus: hoe doe je dat?

Een tweede denkrichting is volgens Droog een visie waarbij je natuur en landschap ziet als verbindende factor. Ondernemers en bewoners van de Gelderse Vallei zijn nauw verbonden met de natuur en het landschap waarin zij zo succesvol wonen en werken. Zij beseffen wel de betekenis van dat ‘succes’ en zijn vaak bereid bij te dragen aan het bevorderen van de biodiversiteit.

Ook over de boeren moet worden nagedacht. Hier zien we echter een groot verschil met de intensieve veehouderij in Brabant. In de Gelderse Vallei is uitkopen van boeren géén vanzelfsprekende oplossing omdat de innovaties die boeren hier in samenwerking met kennisinstituten en bedrijven doorvoeren in hun bedrijf de kern is van het eerdergenoemde ‘kennisecosysteem’ van de regio. De boeren blijven daarom erg belangrijk, maar zullen het wel anders moeten gaan doen. Dat kan bijvoorbeeld door bedrijven te verbreden met groene en andere maatschappelijke diensten. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de EU kan daar een hulpmiddel zijn, maar dan moet Nederland dat GLB heel anders gaan invullen dan zij nu doet. Nu is de prikkel die Nederland afgeeft met de landbouwsubsidies verkeerd omdat die te veel zijn gericht op productie van voedsel en minder op die van verbrede plattelandsontwikkeling, vindt ook Droog.

Die kans biedt het volgende GLB-traject voor 2021-2027 zoals het Planbureau voor

REGIO VOLGT FUNCTIE

panelen verplicht op daken: hoe doe je dat, hoe ver kom je daar mee? Vervalt dan de ruimteclaim voor hernieuwbare energie?

Verbinden van ondernemer en zorg voor de leefomgeving: is dat enthousiasme voor natuur en landschap te vertalen naar geld voor maatregelen ter vergroting van de biodiversiteit? Tegen de regels in mogen experimenteren met alternatieve teeltwijzen en innovatieve installaties: kan het Rijk die experimenteerruimte bieden? Van het Rijk wordt verwacht dat zij maatregelen neemt die meteen effect hebben: een lagere maximumsnelheid op snelwegen om de stikstofuitstoot terug te brengen is daar een voorbeeld van. Hoe verhoudt deze waan van de dag zich met tijd en ruimte om te mogen experimenteren?

Het combineren van functies is technisch mogelijk en eigenlijk onvermijdelijk.

Maar bestuur, beleid en zelfs advisering zijn sectoraal georganiseerd. Hoe los je dat op? Dat is een belangrijke vraag om mee te besluiten: hoe verbind je de systeemwereld van beleid en bestuur met die van de leefwereld van boeren en bewoners? Die bemiddeling vindt plaats in de regio: daar komen bestuur, kennis, ondernemers, belangengroepen en bewoners bij elkaar.

de Leefomgeving (PBL) laat zien in de recente publicatie Zorgen voor landschap – naar een landschapsinclusief omgevingsbeleid: met de nieuwe GLB-voorwaarden beoogt de EU verbreding van het verdienmodel van de boeren. Bij de Nederlandse uitwerking van het GLB én het concept voor kringlooplandbouw in het Nationaal Strategisch Plan doet het PBL concrete voorstellen voor een landschapsinclusieve landbouw (PBL 2019). Het kan.

Niet alles willen voorspellen en zeker niet te veel vastleggen. Dat inzicht is belangrijk voor het werk van de Regio Foodvalley. Ruimte bieden aan het onverwachte, de innovatie. Droog noemt een voorbeeld. De scharrelkip kwam in de plaats van de legbatterij. Het gevolg van deze omschakeling was dat kippen vrijer rondliepen en in de grond konden wroeten en zo veel fijnstof gingen verspreiden. Het Rijk probeerde dit probleem aan te pakken met gecertificeerde technologie, maar dat leidde tot (te) forse investeringen van pluimveehouders. Als reactie daarop werd door het Poultry Expertise Center een prijsvraag uitgeschreven voor nieuwe technologieën. Het resultaat was een reeks innovaties waarmee in een jaar tijd een reductie van fijnstof van maar liefst 30 procent werd bereikt. Een verbluffend voorbeeld was het idee voor een apparaat waarmee fijnstof in stallen door ionisatie uit de lucht werd gehaald. De installatie bleek uiterst effectief, onderhoudsvriendelijk en uiteraard veel goedkoper dan een nieuwe stal bouwen.

Lessen uit Foodvalley Wat leren we hiervan? Droog spreek over ‘de meloen in de maag’. En daar wil je vanaf.

Het moet ‘slimmer’ en de praktijk bewijst dat het kan. Wat weten we nog niet? Zonne-

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

59

Lappendeken van regio’s 60

ZOWEL IN BELEID ALS WETEN­ schap is veel aandacht voor het regionale schaalniveau. Daarbij is de regio steeds nadrukkelijker een plek waar oude en nieuwe op­ gaven samen­komen en met elkaar concurreren: om ruimte, om geld, om kwaliteit, om mensen.

61

62

BEELDESSAY

Woningmarktregio’s (19) Woningmarktregio’s (19) Woningmarktregio’s (19)

Arbeidsmarktregio’s (34) Arbeidsmarktregio’s (34) Arbeidsmarktregio’s (34)

Regionale Uitvoeringsdiensten (6) Regionale Uitvoeringsdiensten (6)

Uiteenlopende regionale gebiedsindelingen 63 Regionale Uitvoeringsdiensten (6)

Uiteenlopende regionale gebiedsindelingen

RES-regio’s (30)

Maar wat is de regio eigenlijk? Daar is geen eenduidig RES-regio’s (30)antwoord op. Een regio is een gebied dat op een of andere manier een geheel vormt.

RES-regio’s (30) Dat ‘geheel’ kan van alles zijn: land­ schappelijk, cultureel, wat betreft geloofsovertuiging, of demogra­ fisch. In dit themanummer is het meestal iets dat is erkend door offi­ ciële instanties: een regio waarin bijvoorbeeld gemeenten en andere bestuurders samenwerken. Meestal omdat intraregionale vraagstukken zich niet houden aan de bestuurlijke grenzen van bijvoorbeeld gemeen­ ten of provincies. De Regioatlas van het ministerie van BZK laat meer Veiligheidsregio’s (24) dan 30 verschillende bestuurlijke gebiedsindelingen zien (zie een se­ Veiligheidsregio’s (24) lectie daarvan in de afbeelding).

Veiligheidsregio’s (24) complexi­ Ondanks de bestuurlijke teit is het van belang om regionale samenwerking en regionale afstem­ ming te bevorderen. Uiteindelijk moeten de grote transitieopgaven in de regio een plek gaan krijgen. Hier­ bij bieden gesprekken op regionaal schaalniveau een kans om nationale doelen en lokale belangen, verschil­ lende actoren en lagen van overhe­ den, en uiteenlopende sectorale op­ gaven met elkaar te verbinden.

Sociale Werkvoorzieningen (87)

Tekst Kersten Nabielek en Leo Pols

Sociale Werkvoorzieningen (87) Sociale Werkvoorzieningen (87)

64

Via Parijs

Een ontwerpverkenning naar een klimaatneutraal Nederland Hoe kan Nederland eruit zien als we over 30 jaar de energietransitie hebben doorgemaakt? Met de ontwerpverkenning Via Parijs laat het College van Rijksadviseurs zien hoe we de energietransitie de komende decennia gestalte kunnen geven. Een inspirerend ­toekomstbeeld dat voortkomt uit ruimtelijke keuzes Ên de logica van systemen. Deze ­transitie kan helpen onze leefomgeving te verbeteren, als we durven kiezen voor een integrale en samenhangende aanpak.

Tekst Miriam Ram

65

E

sen. In dit artikel wordt een korte toelichting gegeven op deze keuzes.

r wordt in Nederland hard gewerkt om ruimte te maken voor de overgang naar een duurzaam energiesysteem. Gemeenten, provincies, waterschappen en Rijkspartijen werken samen in dertig Regionale Energie Strategieën (RES-en) om tot voorstellen te komen voor de opwekking van duurzame elektriciteit, de warmtetransitie in de gebouwde omgeving en de daarvoor benodigde opslag en infrastructuur.

Maar wat zijn nu de ruimtelijke gevolgen van de energietransitie? Een inspirerend toekomstbeeld, dat toont wat er mogelijk is en het maatschappelijk debat voedt, kan helpen om deze transitie efficiënt en effectief te laten verlopen. Ook kan zo’n ruimtelijk beeld voor Nederland behulpzaam zijn bij het maken van de RES-en. De opgave van de eigen regio krijgt daarmee een verbinding met het grotere geheel. Het College van Rijksadviseurs (CRa) vindt zo’n toekomstbeeld onmisbaar en heeft daarom samen met Studio Marco Vermeulen een ontwerpverkenning gemaakt van een klimaatneutraal Nederland in 2050.

In Via Parijs wordt verder gekeken dan de afspraken uit het Klimaatakkoord tot 2030, naar het moment waarop Nederland volgens de Parijse afspraken vrijwel CO2-neutraal zal zijn. Dit levert een groter verhaal over Nederland op dat richting kan geven aan de transitie naar een postfossiele samenleving. In Via Parijs is de totale opgave voor CO2-reductie in nationaal perspectief geplaatst. Tegelijkertijd is de opgave verbonden met andere opgaven zoals het verduurzamen van de landbouw en de woningbouwopgave, en met de bestaande kwaliteiten van ons land. Vanuit het wenselijke, samenhangende beeld van een klimaatneutraal Nederland in 2050 wordt terug geredeneerd naar de belangrijkste keuzen die het Rijk en zijn partners nu al zouden moeten maken om doeltreffend naar Parijs te koer-

Benut potentie ondergrond Een groot deel van de benodigde maatregelen en infrastructuur kan ondergronds worden gerealiseerd. Denk bijvoorbeeld aan netwerken voor warmte, waterstof en groen gas die ondergronds, veelal met behulp van bestaande infrastructuren of in bestaande ruimtelijke reserveringen een plek kunnen krijgen. De ondergrond kan daarnaast benut worden als bron voor warmte (bijvoorbeeld geothermie en aquathermie), voor de opslag van warmte (WKO) en voor de opslag van waterstof in lege gasvelden of zoutcavernes.

De Nederlandse bodem biedt veel kansen om op verschillende dieptes een duurzaam energiesysteem te ondersteunen. Dit vraagt om ruimtelijke planning en samenhangend beleid in drie dimensies zodat systemen elkaar niet gaan verstoren, onze zoetwatervoorziening wordt gewaarborgd en aanwezige potenties optimaal benut kunnen worden.

Door op grotere schaal te opereren ontstaan voordelen. Deze voordelen zijn zowel financieel, ruimtelijk als energetisch van aard. Daarnaast kent alles wat niet ondergronds kan worden opgelost, alsnog bovengronds een verschijningsvorm. Wanneer gemeenten nu vooral voor elektrische warmte kiezen en aanwezige kansen voor collectieve warmte-oplossingen niet worden benut, zullen we uiteindelijk veel meer zichtbare elektriciteitsopwekking op land nodig hebben.

Andersom kunnen we de elektriciteitsvraag, en daarmee de zichtbare impact dus beperken door in de daarvoor geschikte gebieden in te zetten op publieke warmtenetten gevoed door restwarmte en geothermie. De relatief hoge dichtheid van Nederland zorgt ervoor dat grote delen van ons land zich heel goed lenen voor dit systeem. In Via Parijs is

66

“Regio's met een overschot aan groene energie moeten daarvan profiteren” MIRIAM RAM 67

Toekomstbeeld Via Parijs Bovengrond 2050.

STUDIO MARCO VERMEULEN

in 2050 circa 55 procent van de huishoudens aangesloten op een warmtenet dat wordt gevoed door geothermie of restwarmte. Ongeveer twintig procent wordt verwarmd door een kleinere collectieve oplossing zoals aquathermie en voor ongeveer 25 procent van de huishoudens lijkt de warmtepomp de beste oplossing.

een hoge energiedichtheid of energiedragers met grote conversieverliezen vragen om hoogwaardig gebruik. Neem bijvoorbeeld de energiedrager waterstof. Waterstof is onmisbaar in een volledig emissieloos energiesysteem, vooral in de industrie- en de mobiliteitssector. Ook kan het dienen als back-up van het elektriciteitssysteem op momenten dat er weinig duurzame elektriciteit beschikbaar is. Windturbines op de Noordzee kunnen deze waterstof in de toekomst produce-

Gebruik passende energiebron Beperkt beschikbare energiebronnen met

68

“Windturbines op land komen idealiter in een beperkt aantal grootschalige clusters”

ren. De hoofdleidingen van het huidige aardgasnetwerk zorgen vervolgens voor het ondergrondse transport van waterstof van en naar onze grote industrieclusters en het buitenland. Maar er kleven ook nadelen aan het gebruik van waterstof. De conversie van elektriciteit naar waterstof en weer terug, levert grote energieverliezen op. Dit is kosten-inefficiënt en vraagt bovendien veel meer ruimte voor extra windturbines. Het is daarom belangrijk dat waterstof hoogwaardig benut wordt door gebruikers die geen goed alternatief hebben. Dus niet voor het verwarmen van woningen, maar juist wel als grondstof in de biobased industrie.

Hetzelfde geldt voor biomassa. In Via Parijs wordt de biomassa uit reststromen van onder andere de landbouw, natuurgebieden en (nieuwe) bossen niet gebruikt om energie mee op te wekken maar alleen hoogwaardig toepast: als organische stof om de vruchtbaarheid van de bodem op peil te houden in de circulaire landbouw en als grondstof voor nieuwe materialen.

zee als op land is kosteneffectief en beperkt tegelijkertijd op nationale schaal de zichtbare ruimtelijke impact.

Op de Noordzee, waar het vaak hard waait, is in potentie veel ruimte beschikbaar en is de visuele impact en overlast in de directe woonomgeving van mensen beperkt. In 2050 kan in potentie ruim 70 procent van onze elektriciteitsbehoefte, ofwel de helft van onze totale energiebehoefte in 2050, van de Noordzee komen (gebaseerd op het scenario IV ‘Samen Duurzaam’ uit de PBL studie “De toekomst van de Noordzee’). Een zorgvuldige afweging met andere belangen zoals scheepvaart, defensie, visserij en natuur is daarbij noodzakelijk.

Windturbines op land worden idealiter geplaatst in een beperkt aantal grootschalige nationale en regionale clusters van dertig turbines of meer. De meest geschikte locaties voor deze clusters zijn de plekken waar de wind het meest en het hardst waait, in grote, open, rationele landschappen die de turbines qua maat en schaal goed kunnen dragen. Zoals de Wieringermeer, de Flevopolders, de Peel en een deel van West-Brabant en Zeeland. Dit voorkomt landschappelijke fragmentatie door kleine windparken van slechts enkele turbines, waarbij bovendien een fijnmazig en dus duur netwerk moet worden

Concentreer ­opwekking Nederland is een samenleving waarin economische activiteiten en de bijbehorende lusten en lasten, geografisch verdeeld zijn over het land. Nederland beschikt over steden, (lucht)havens, petrochemische complexen, natuurgebieden en glastuinbouw die als organen van een lichaam een bepaalde functie voor het geheel vervullen. De energievoorziening zou daarop geen uitzondering mogen zijn. Met het huidige beleid dreigen windturbines en zonnepanelen echter als hagelslag over Nederland uitgestrooid te worden. De vraag is of Nederland als geheel daarbij gebaat is. De eerder genoemde schaalvoordelen gelden ook voor de duurzame opwek van energie. Grootschalige concentratie van zon- en windenergie, zowel op

69

landschapskwaliteit, biodiversiteit en een gezonde bodem zouden daarom een veel belangrijkere rol spelen bij de afweging van locaties voor zonne-energie.

aangelegd. Regio’s zullen zelf moeten onderzoeken hoe ver zij daarin willen en kunnen gaan. Want belangrijke voorwaarde voor grootschalige clustering is maatschappelijk draagvlak in de regio, maar daarover verderop in dit artikel meer.

Met betrekking tot zonne-energie is het belangrijk om allereerst zo veel mogelijk decentrale opwek in de bebouwde omgeving te stimuleren via daken en gevels. Daarnaast zijn haven-, bedrijven-, defensieterreinen en vlieg-

Landschap als CO2 spons

Nederland zal er niet alleen anders uit gaan zien door de komst van meer windturbines en zonnepanelen. Elk landschapstype heeft daarnaast zijn eigen uitdagingen bij de transformatie naar meer duurzame, circulaire landbouw. De grootste verandering zal gaan plaatsvinden in de veenweidegebieden, waar de oxidatie van veen gepaard gaat met veel CO2-uitstoot. In Via Parijs wordt in veel van deze veenweidegebieden het waterpeil verhoogd, waardoor de huidige graslandschappen zullen veranderen naar natuur, akkerbouw met natte teelten, extensieve natuurinclusieve veehouderij of broekbossen.

De klimaatopgave ligt echter niet alleen op het bordje van de landbouw- en veehouderijsector maar vraagt ook om aanpassing van ons gedrag en eetgewoonten. In een duurzaam eetpatroon passen naar verhouding minder dierlijke en meer plantaardige eiwitten, bijvoorbeeld eiwitten uit zeewier. De Noordzee is zeer geschikt voor grootschalige zeewierteelt in combinatie met windturbines.

Daarnaast kan door het aanplanten van 100.000 hectare bos jaarlijks 1,3 Mton extra CO2 aan de atmosfeer worden onttrokken.

Bosaanplant vormt tegelijkertijd een impuls voor delen van Nederland die kampen met een slechte bodemkwaliteit of een tanende agrarische economie.

Als laatste kan het bouwen van nieuwe woningen op fietsafstand van plekken met veel werkgelegenheid, nabij openbaar vervoer en

“De bodem biedt kansen voor een duurzaam energiesysteem op verschillende dieptes” velden zeer geschikt voor grootschalige (multifunctionele) concentraties van zonne-energie. Ook zou gestuurd kunnen worden op een beperkt aantal grote zonne-energiecentrales op water en een enkele iconische zonne-routes: bijvoorbeeld de A37, A15 en A59. In Via Parijs worden dankzij deze keuzes geen nieuwe zonne-energiecentrales op landbouw- of natuurgrond gerealiseerd, terwijl er wel degelijk wordt voorzien in de benodigde elektriciteit. We beschikken over de beste landbouwgronden van de wereld en zullen deze gronden in de toekomst hard nodig hebben voor onze voedselvoorziening en de transformatie naar kringlooplandbouw. De natuur wordt in ons verstedelijkte land voortdurend bedreigd. Maatschappelijke waarden als

70

nen en niets hoeven doen. Deze regio’s zullen op een andere manier hun bijdrage moeten leveren aan een klimaatneutraal Nederland.

Denk bijvoorbeeld aan grootschalige opslag in batterijen, het vernatten van veenweidegebieden, de aanplant van nieuwe bossen, of een financiële bijdrage.

voorzieningen de mobiliteit beperken. Hoe meer aanbod in werk, scholen en recreatie er op korte afstand van onze woning is, hoe minder kilometers we ons dagelijks hoeven te verplaatsen. Dit betekent dat er minder energie nodig is voor mobiliteit en er meer tijd overblijft voor elkaar. Door deze nieuwe woningen ook nog eens te bouwen in massief hout kunnen we CO2 voor een lange periode opslaan. En beperken we de CO2 uitstoot van betonproductie..

Durf te kiezen Het samenhangende toekomstbeeld dat in Via Parijs wordt geschetst toont dat, wanneer we durven kiezen, de energietransitie tot een contrastrijker Nederlands landschap kan leiden en niet tot meer eenvormigheid.

Dat die transitie ons vooruit kan helpen richting een schoner, rijker en hechter Nederland.

Een planmatige aanpak en samenhangende visie voor deze grote transitie is daarbij onmisbaar: om op tijd de doelstellingen te halen, om op de lange termijn draagvlak te krijgen bij de bevolking en om de ruimte in ons land niet te versnipperen of te vermorsen. Verbinding met andere opgaven en respect voor bestaande kwaliteiten zijn daarbij cruciaal. Zo kunnen we de energietransitie ruimtelijk succesvol laten landen, zijn we in staat zijn om efficiënte en betaalbare oplossingen te kiezen, en tegelijkertijd te bouwen aan een betere versie van Nederland. Vliegen we de energietransitie sectoraal aan, dan neemt de maatschappelijke weerstand waarschijnlijk verder toe en zullen de doelstellingen van Parijs uit het zicht raken.

Zonder draagvlak geen Parijs Het toekomstbeeldVia Parijsis geen blauwdruk, en zeker geen Rijksplan, maar is bedoeld als een inspirerend voorbeeld hoe Nederland er na de energietransitie uit kan komen te zien. Daarbij is de opgave niet gelijkwaardig over het land verdeeld, maar zijn ingrepen geclusterd. Omdat het ene gebied zich beter leent voor een bepaalde soort energieopwekking dan het andere.

Voor regio’s die aanzienlijk meer produceren dan hun eigen behoefte betekent dit dat zij hiervan redelijkerwijs moeten kunnen profiteren in financieel of ander maatschappelijk opzicht. Dit is rechtvaardig en belangrijk voor het verwerven van maatschappelijk draagvlak. Rijk en regionale partners zouden hiervoor gezamenlijk regionale package deals kunnen sluiten. In deze deals kunnen de energieopgaven worden gecombineerd met andere kwesties die spelen, of dat nu een nationaal vraagstuk is zoals de transformatie van de landbouw of een plaatselijke wens om de muziekschool te behouden. Hierdoor worden zoet en zuur gemengd en kan draagvlak voor de plannen worden gewonnen. Zodat ze daadwerkelijk uitgevoerd kunnen worden en we uiteindelijk ook het grote en abstracte doel ‘Parijs’ halen.

Tegelijkertijd betekent het niet dat ‘minder geschikte’ gebieden achterover kunnen leu-

Dit artikel is gebaseerd op de publicatie Via Parijs. Dit bestaat uit twee delen: een advies van het CRa aan het Rijk en zijn partners en het onderliggende ontwerpend onderzoek gemaakt door Studio Marco Vermeulen. Zie www.collegevanrijksadviseurs.nl

71

Nederland als een levend laboratorium Nederland staat aan de vooravond van grote tran­ sities. We zoeken ant­ woorden op klimaatveran­ dering, uitputting van grondstoffen en vervuiling van ons milieu. Dit leidt tot grote vragen over de ruimtelijke inrichting van Nederland. Maken de koeien plaats voor zonne­ panelen? Ruilen we onze privéauto in voor collectie­ ve vervoertuigen? Funda­ mentele vragen, die alle inwoners van Nederland aangaan. Hoe kunnen Rijk en regio samen aan de basis staan van antwoor­ den? Bieden vormen zo­ als regiodeals, verstedelij­ kingsakkoorden en de instrumenten uit de nieu­ we Omgevingswet vol­ doende houvast of is er meer nodig? Naast nieu­ we structuren hebben we behoefte aan een nieuwe cultuur van samen zoeken en samen leren.

De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om als overheid te kunnen sturen op samenhang en kwaliteit.

Door omgevingsvisies voor

72

de toekomst van onze leefomgeving te maken, op lokaal, regionaal en nationaal niveau, kunnen er integrale keuzes worden gemaakt. Daarbij zoeken overheden samen met burgers, bedrijven en maatschappelijke partijen naar nieuwe samenwerkingsvormen. Een cultuur van netwerkend werken en lerend ontwikkelen betekent belangstelling voor elkaar en structurele uitwisseling van kennis, ervaringen en reflectie.

In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) - deze zomer in ontwerp verschenen - worden vier clusters van prioritaire opgaven voor Nederland beschreven: klimaat en energie; duurzame economie; stad en regio en het landelijk gebied. Het kabinet stelt de NOVI komend voorjaar vast inclusief een uitvoeringsagenda. In de ontwerp-NOVI zijn vier uitgangspunten voor de cultuur van samenwerken genoemd: we werken als één overheid, samen met de samenleving; we stellen de opgave(n) centraal; we

COLUMN

werken gebiedsgericht en we werken permanent en adaptief aan de opgaven.

Samenhang tussen de visies van Rijk, provincie en gemeente is cruciaal. Daartoe kunnen de gebiedsgerichte omgevingsagenda´s behulpzaam zijn. Komende jaren nodigt het Rijk regionale en lokale partners uit om vergezichten, ambities en uitvoering te bundelen in gezamenlijke agenda´s voor prioritaire opgave(n). Hoe koppel je de grote transities aan de regionale- en lokale niveau waar de oplossingen gevonden worden? Voor de noodzakelijke verbinding tussen Rijk en regio denken we dat ´soft space´ een onmisbaar ingrediënt is.

Deze term is ontstaan binnen het innovatieprogramma Nederland van Morgen. Een initiatief van het ministerie van BZK dat sinds 2016 parallel loopt aan het opstellen van de Nationale Omgevingsvisie.

Het programma heeft in 2018 de tentoonstelling Places of Hope georganiseerd tijdens Leeuwarden Europese Culturele Hoofd-

David van Zelm van Eldik, Nederland van Morgen,

Hanna Lára Pálsdottir, Nederland van Morgen,

MINISTERIE VAN BZK

MINISTERIE VAN BZK

stad. De tentoonstelling fungeerde als podium voor landmakers die nu al bouwen aan de toekomst van Nederland. Maarten Hajer introduceerde als curator van Places of Hope de term soft space: een zachte ruimte met tijd en veiligheid, naast harde en snelle politieke ruimte. Initiatieven vanuit de samenleving, bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid kunnen in deze soft space rustig rijpen, zonder platgeslagen te worden door de waan van de dag. Voor lastige politieke thema´s, zoals de toekomst van de veenweidegebieden in het Lage midden van Friesland, zijn met alle betrokken partijen in een luwe en veilige plek oplossingsrichtingen gezocht en gevonden. Vanuit de daar gevoelde landschapspijn ontstonden nieuwe strategieën en financieringsmogelijkheden waarvan boeren zeiden: “Als het zo kan, wil ik het ook wel.”

Het programma Nederland van Morgen ondersteunt nu het opstellen van de Omgevingsagenda´s door

73

Nederland als een levend laboratorium te beschouwen. Om de paar jaar toont Nederland van Morgen een update van het werken in de soft space aan een breed publiek.

Een integrale visie voor onze toekomstige leefomgeving gaat samen met leren en experimenteren. In een soft space kunnen nieuwe ideeën overal in Nederland ontstaan over een betere toekomst. De transities van deze tijd zijn simpelweg te groot en te complex om als overheid alleen aan te kunnen. Samenwerken is de norm. Horizontaal tussen thema´s en verticaal tussen de schalen. Via thematische deals of via instrumenten zoals de Omgevingsagenda.

Steeds zal echter de bereidheid samen te zoeken en te leren een cruciale randvoorwaarde zijn voor succes.

Laten we als Rijk en regio elkaar deze ruimte gunnen om vanuit samen nog niet weten en wel willen, te komen tot samen vinden en samen werken.

REGIO VOLGT FUNCTIE

Inzicht in ruimte Provincie Groningen brengt ruimteclaims in beeld

Woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie, natuurontwikkeling, circulaire landbouw: er zijn nogal wat noodzakelijke ontwikkelingen, die alle een claim leggen op de beschikbare ruimte. En het is de vraag of het allemaal wel gerealiseerd kan worden, zeker als ook belang wordt gehecht aan behoud van de karakteristieke open Groninger landschappen. Ook hier roepen bijvoorbeeld de RES, de NOVI en de behoefte aan economische ontwikkelingsruimte de vraag op: waar dan? En hoe dan?

Tekst Ron Lander en Steven Wester

V

an druk op het stedelijk gebied is in Groningen wel degelijk sprake, maar deze beperkt zich tot de stad Groningen, waar tot 2030 20.000 nieuwe woningen moeten worden gebouwd. Opvallend aan de ruimteclaims in de provincie als geheel is dat deze vooral lan-

74

Eemshaven PETER HEELING

75

lage grondprijs is Groningen zo populair bij ontwikkelaars van zonne-energie dat deze ambitie binnen een paar jaar gehaald zou kunnen worden als alle initiatieven vanuit de markt op steun van de overheden (en toegang tot het net) zouden kunnen rekenen.

den in het buitengebied. Veel ontwikkelingen in het buitengebied worden in belangrijke mate gedreven door beschikbaarheid en prijs van de grond. Beide maken het Noorden aantrekkelijk voor initiatieven die niet om een urbane omgeving vragen. Tot voor kort was dit niet zo’n probleem, maar het aantal ruimteclaims leidt tot onderlinge concurrentie en snel oplopende druk op het landschap.

Omdat de specifieke locatie van zonneparkinitiatieven veelal het resultaat is van een overeenkomst tussen een ontwikkelaar en een grondeigenaar, ontstaan deze initiatieven verspreid in het landschap. De primaire bevoegdheid voor het zonnebeleid ligt bij gemeenten. In de gemeentelijke visies loopt het beleid ten aanzien van de locatiekeuze nogal uiteen: sommige gemeenten willen zonneparken alleen toestaan als ze aansluiten op bestaand stedelijk gebied, andere gemeenten kiezen juist voor locaties los in het buitengebied. Zo dreigt een versnippering in het landschap te ontstaan. Het noodzakelijke draagvlak onder de inwoners leidt niet altijd tot de landschappelijk meest wenselijke keuze. Bovendien liggen op gronden die worden beoogd voor een zonnepark vaak ook nog andere ruimteclaims, die niet perse zijn te combineren. Zo is een zonnepark lastig te combineren met ontwikkeling van een bosgebied. Meervoudig ruimtegebruik is als uitgangspunt onomstreden, maar onder andere faseverschillen in beleidsontwikkelingen met concurrerende ruimteclaims leiden nog steeds vaak tot een soort van incrementele werkwijze. Daarbij wordt het beste gemaakt van bestaande situaties en worden beslissingen volgtijdelijk genomen. En daar komt nog een fundamenteler probleem bij. Het blijkt ontzettend lastig om een compleet inzicht te krijgen in het feitelijke actuele gebruik van de ruimte, inclusief de beperkingen die dit ruimtegebruik via geluidszones, veiligheidszones of bijvoorbeeld beleidsregels voor afstanden tot windmolens met zich mee-

De sturende rol van de overheid is met name bij opgaven zoals de realisatie van energieopwekking anders dan bijvoorbeeld bij woningbouwprojecten. Waar een gemeente vaak gericht kan werken aan het ontwikkelen van specifieke woningbouwlocaties, zeker als er grondposities in publiek eigendom zijn, ligt bij ruimteclaims in het buitengebied het initiatief veelal bij private marktpartijen. Het gaat dan bijvoorbeeld om boeren die gronden ter beschikking stellen voor zonneparken. Ook zijn er ontwikkelingen in het buitengebied die maar weinig keuzevrijheid laten qua locatie, zoals verbinding van natuurgebieden of ruimte die op specifieke locaties moet worden ingericht voor wateropvang.

Energietransitie Laten we als voorbeeld inzoomen op de ruimte die de energietransitie vraagt. De provincie Groningen heeft een aantal jaren geleden de ambitie uitgesproken om koploper op energiegebied te zijn met het streven naar 55 procent CO2-reductie in 2030. Hiervoor is een brede mix van energieproductie nodig, waarbij met name wind op land en zonneparken veel ruimte vragen. Als de helft van de ambitie voor zon en wind wordt gerealiseerd in de vorm van zonneparken, komt dit neer op 1750 hectare aan zonneparken. Dat is een gebied ter grootte van de hele gemeente Appingedam. Onder meer door de

76

“Draagvlak leidt niet altijd tot de landschappelijk meest ­wenselijke ­keuze” 77

autonoom uitgewerkt, waardoor meekoppelkansen worden gemist. Door vroegtijdig en breed inzichtelijk te maken welke ruimte wordt ingenomen of gevraagd voor welke opgaven, kan de noodzakelijke integraliteit van besluitvorming op zowel beleids- als projectniveau worden bevorderd.

brengt. Het spreekt vanzelf dat het nog ingewikkelder is om een beeld te krijgen van ideeën, plannen of beleid die bij de verschillende relevante actoren en overheden in ontwikkeling zijn.

Inzicht in ruimte We proberen in Groningen beter grip te krijgen op het huidige ruimtegebruik en de beperkingen die dat met zich meebrengt voor beoogde ontwikkelingen. Daar bovenop willen we een completer beeld krijgen van de plaatsen waar op dit moment opgaven worden gerealiseerd en waar activiteiten

Om een beter beeld te krijgen van alle ruimteclaims die voortkomen uit beleid dat door de provincie Groningen wordt ontwikkeld, zijn we begonnen met een simpele collectieve schetssessie op papier. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat het eenvoudig bij elkaar brengen van interne beleidsmakers van alle relevante terreinen onder coördinatie van de ruimtelijke ordenaars niet gebruikelijk was en alleen dat al tot een beter beeld van de verschillende ruimteclaims heeft geleid. Hierop volgend is de stap gezet om een nieuwe online GIS viewer te bouwen, waarin alle huidige ruimtebeslag en alle nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen een plek krijgen.

Deze viewer is steeds een stap verder uitgebouwd, waarbij inmiddels voor bijna twintig beleidsterreinen de huidige situatie, de ons bekende lopende ontwikkelingen en de mogelijke toekomstsituatie in ‘kaartlagen’ is weergegeven. De kaartlagen die ontwikkelingen bevatten zijn gevuld aan de hand van gesprekken met alle beleidsspecialisten, waarbij nadrukkelijk aandacht is besteed aan het toekomstbeeld. Figuur 1 is een screenshot dat een indruk geeft van de ruimteclaims van lopende ontwikkelingen in de provincie (dus exclusief het huidige ruimtegebruik of toekomstplannen).

Zoals gezegd is naast het fysieke, ‘zichtbare’ ruimtebeslag ook het onzichtbare

“Veel ontwikkelingen in het buitengebied worden gedreven door de prijs van de grond” gepland zijn. Ook proberen we voor elk beleidsterrein een ruimtelijke vertaling te maken van de ambities voor de komende tien à twintig jaar. Welkom in de wereld van het project Inzicht in Ruimte.

Voor huidig en toekomstig beleid is het waardevol om te weten waar verschillende beleidsterreinen ruimtelijk met elkaar botsen en waar opgaven elkaar juist kunnen versterken. Het is essentieel om dit soort vragen vroegtijdig in de beleidsontwikkeling aan de orde te stellen. Veel te vaak blijkt pas op projectniveau waar (ruimtelijke) belangen botsen en worden plannen te

78

Geluidsaspecten inzicht in ruimte

Beleidsondersteunend

ruimtebeslag van belang, dat voortkomt uit wettelijke of beleidsmatige bepalingen ten aanzien van bijvoorbeeld geur- en luchtkwaliteit, geluid of veiligheidsrisico’s. En je hebt liever geen nieuwe activiteiten die stikstof uitstoten in de buurt van kwetsbare Natura 2000 gebieden. Bij wijze van voorbeeld laat figuur 2 over geluidsaspecten zien dat aan elke vierkante meter een classificatie is meegegeven. Voor een deel betreft dat wettelijke geluidsnormen, maar voor het grootste deel gaat het om gebiedsdoelstellingen. Zo is de streefwaarde in stilteen natuurgebieden lager dan in de rest van het buitengebied of het stedelijk gebied.

Het is belangrijk te benadrukken dat het systeem geen keuzes maakt, opties identificeert of scenario’s schetst. Het systeem is ondersteunend. Door beleid ruimtelijk te vertalen moet het systeem kansen en dilemma’s in beeld brengen die de bestuurders helpen in het maken van hun afwegingen.

Alleen de beide, eerder genoemde, figuren tonen in onderlinge samenhang al dat het steeds moeilijker wordt om beleidskeuzes zodanig te maken dat ze optellen tot een optimale inrichting van de ruimte. Het systeem lost daarbij geen dilemma’s op, maar helpt ze vroegtijdig te identificeren. In het beste geval worden daarmee mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik beter herkend. Waar keuzes onderling concurrerend zijn kan het systeem helpen om zodanig te optimaliseren dat negatieve externe effecten worden geminimaliseerd.

Een kaartlaag met landschapstypen en landschappelijke kwaliteiten is van belang om enerzijds ruimtelijke kwaliteit een plek te geven in de afwegingen en anderzijds om kansen te identificeren die bepaalde ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld natuurinclusieve landbouw, bieden voor een versterking van deze landschapswaarden.

Het spreekt vanzelf dat de waarde van een digitaal systeem staat of valt bij de manier

79

Dynamisch

waarop het wordt gebruikt en onderhouden. Om het systeem te laten werken is het noodzakelijk dat iedereen in de organisatie wiens werk een raakvlak heeft met ruimtelijk ontwikkelingen de viewer actief gebruikt. Maatschappelijke meerwaarde kan alleen worden gecreĂŤerd als dit vervolgens ook leidt tot verdere ontschotting en verbeterde afstemming tussen de verschillende ruimtelijke beleidsdomeinen. Ook voor het up-to-date houden van het systeem is de relatie met diezelfde beleidsdomeinen essentieel. Voortdurend onderhoud van de relaties is wezenlijk en in die zin gaan de ontwikkeling van het systeem en de ontwikkeling van de organisatie hand in hand.

Uiteindelijk is het resultaat van Inzicht in Ruimte een dynamisch systeem waarbij alle informatie die in de viewer zit op een gebruiksvriendelijke manier kan worden geraadpleegd èn kan worden gemanipuleerd, zonder dat de basisinformatie daardoor wordt aangetast. Bij een nieuwe ontwikkeling kunnen dan ook de plancontouren van andere ruimteclaims worden aangepast, zodat kan worden gezocht naar een optimale totaalsituatie.

Een voorbeeld is het huidige ruimtegebruik rondom de Eemshaven. Momenteel is de grond daar grotendeels in gebruik als landbouwgrond, met een aantal windmo-

80

co Werelderfgoed en Natura2000 gebied).

Niet in de laatste plaats wonen er mensen in en rond het gebied die waarschijnlijk ook iets vinden van alle ideeën voor hun leefomgeving.

Functiecombinaties Om betere afwegingen te kunnen maken welke functies op welke locaties kunnen worden gerealiseerd ontwikkelen we het systeem verder in de richting van een interactief, multidisciplinair schetssysteem voor de ruimte. Doordat integraal overzicht ontstaat, vergroot het systeem de mogelijkheid dat kansen voor functiecombinaties en meervoudig ruimtegebruik worden geïdentificeerd. Optimalisering van locaties en het gezamenlijk oppakken en integraal ontwikkelen van beleid biedt dan kansen die anders wellicht onopgemerkt zouden blijven. Het realiseren van ecologische verbindingszones in combinatie met de ontwikkeling van natuurinclusieve landbouw en bijvoorbeeld een waterbergingsopgave is zo’n combinatie, die mogelijk ook nog is te combineren met initiatieven om veenoxidatie tegen te gaan in het kader van het klimaatbeleid.

Inzicht in ruimte Eemshaven

lens in lijnopstelling. Ruimte lijkt volop beschikbaar te zijn. Maar er zijn diverse claims, beleid in voorbereiding, beleid in uitvoering en locatiegebonden ideeën. Het gaat hierbij onder andere om uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijvenvestiging, een windmolenpark, de mogelijke aanlanding van het kabeltracé voor wind op zee, zonne-energie en een pilotgebied voor de stimulering van natuurinclusieve landbouw. Niet al deze functies gaan samen op dezelfde locatie. Bovendien zit achter deze fysieke ruimteclaims nog een aantal onzichtbare factoren ter bescherming van het huidige ruimtegebruik, zoals het grootschalige openlandschap van Noord-Groningen, de Waddenzee (stiltegebied, Unes-

Dit sluit aan bij de beleidskeuzes in de NOVI, waarin ook het afwegingsprincipe is opgenomen dat het combineren van functies voor enkelvoudig gebruik gaat. Als principe evident, maar in de praktijk weerbarstig door zaken als faseverschillen in beleidsontwikkeling, beperkte maakbaarheid door overheden, verkokering, politiek-bestuurlijke prioriteiten en urgenties et cetera. Belangenafwegingen blijven noodzakelijk: kringlooplandbouw vraagt meer ruimte, terwijl zonneparken ruimtedruk op dezelfde landbouwgronden creëren. Tegelijkertijd kan de duurzaam opgewekte ener-

81

Ruimteclaims lopende ontwikkelingen

Rijksuniversiteit. De wens is om het systeem maximaal toegankelijk te maken, waarbij de vraag nog moet worden beantwoord hoe we moeten omgaan met vertrouwelijke informatie of gegevens die mogelijk onbedoeld strategische voordelen voor derden opleveren.

gie bijdragen aan de energiehuishouding van kringlooplandbouw.

Partners Wil Inzicht in Ruimte goed gaan werken dan is verbreding van zowel het gebruik als de vulling ervan noodzakelijk. De provincie is immers maar één van de spelers in de ruimte. Tijdens een eerste sessie met wethouders, waterschappen en terreinbeherende organisaties werd enthousiast gereageerd op de viewer en gezamenlijke schetssessies. Het is van belang om een gemeenschappelijke vorm te vinden voor de doorontwikkeling en het gebruik van Inzicht in Ruimte, waarin ook ruimte moet worden gevonden voor betrokkenheid van private partijen die belangrijke spelers zijn op dit gebied, zoals bijvoorbeeld Groningen Seaports. Voor de verdere doorontwikkeling verkennen we ook de mogelijkheden van samenwerking met de

Omgevingsvisie Inzicht in Ruimte zal van belang zijn bij het maken van de nieuwe Provinciale Omgevingsvisie. Vooruitlopend op de Omgevingswet heeft de provincie Groningen sinds 2016 één samenhangende Omgevingsvisie. De looptijd van deze visie is bijna verstreken en er komt dus een nieuwe.

Zoals gezegd bevat de viewer de huidige situatie, informatie op basis van de huidige, geformuleerde beleidsambities, en voor veel beleidsterreinen ook de beoogde toekomstige situatie, elk in een eigen ‘kaartlaag’. Van belang is daarbij dat elk beleids-

82

We ontwikkelen een systeem dat hopelijk een belangrijke rol kan vervullen in de informatievoorziening die besluitvorming ondersteunt. Het helpt bij het ordenen van de ruimte en dat is niet gering. Maar het maakt geen afwegingen. Het zegt niets over het woongenot in het buitengebied.

Of over maatschappelijk draagvlak. Het vindt grote windmolens niet wenselijker dan kleine en het bevat geen mathematische formules die de kernkwaliteiten van de provincie, waarvan ruimte, rust en cul-

terrein in het systeem een toelichting heeft, waarin ook een link is opgenomen, die vermeldt wat de bijdrage is van de weergegeven projecten aan de realisatie van de beleidsambities. Het project levert daarmee niet alleen een bijdrage aan de beleidsontwikkeling, maar ook aan de monitoring en evaluatie van het beleid. Omdat de viewer de verschillende opgaven bij elkaar brengt en voor een integraal overzicht zorgt, kan hij bijdragen aan de verwezenlijking van het gedachtengoed van de Omgevingswet.

Enorme opgave Om straks in het provinciale Energieprogramma en in de nieuwe Omgevingsvisie echt de goede afwegingen te kunnen maken is, behalve goede basisinformatie, een afwegingskader nodig. Hoewel het coalitieakkoord kort vóór de NOVI werd gepubliceerd, sluiten de ruimtelijke uitgangspunten van het college voor de energietransitie goed aan bij die van de NOVI. De provincie stelt een ruimtelijk kader op, waarbinnen de instemming van de gemeenteraden bij de uitkomsten van de maatschappelijke discussie voor de provincie essentieel is. Bij het opstellen van het ruimtelijke kader waarbinnen de ontwikkelingen kunnen plaatsvinden zijn de zeven landschapstypen die worden onderscheiden in de provinciale omgevingsvisie leidend. Per landschapstype wordt, in een maatschappelijk debat, gekeken welke vormen van duurzame energieproductie het gebied kan dragen. Daarbinnen wordt waar mogelijk gebruik gemaakt van functiecombinaties, of wat het collegeakkoord “dubbelgebruik” noemt. Voor de overige ruimteclaims is het coalitieakkoord minder expliciet over het afwegingskader.

“Het blijkt ontzettend lastig om een compleet inzicht te krijgen in het gebruik van de ruimte” tuurhistorie niet de minste zijn, kunnen beschermen. Zelfs als we er in slagen om alle ambities die we hebben met het systeem te realiseren zal het een enorme opgave zijn om alle ruimteclaims goed te adresseren. De uitdaging voor ons, ruimtelijke ordenaars, zal zelfs met deze ondersteuning geweldig zijn, in alle betekenissen van het woord.

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

83

REGIO VOLGT FUNCTIE

Sociale huur in EUperspectief Balans na tien jaar inkomensgrenzen sociale huur in Nederland

Steeds meer EU-landen trekken de conclusie dat sociale volkshuisvesting zich niet alleen op de allerarmsten moet richten.

Veel landen kennen aanzienlijk hogere inkomensgrenzen voor toewijzing van sociale huurwoningen dan Nederland. Ook houden de inkomensgrenzen in veel landen rekening met zowel het aantal personen in het huishouden als met regionale verschillen.

Dat blijkt uit een vergelijking tussen achttien landen binnen de Europese Unie.

Tekst Sebastian Garnier

D

e Nederlandse woningmarkt is oververhit en steeds meer huishoudens hebben moeite om een geschikte woning te vinden. Dat leidt tot discussies over het versmallen, verbreden of flexibiliseren van de toegang tot betaalbare en sociale huurwoningen. Met het oog hierop heeft

84

85

REGIO VOLGT FUNCTIE

Aedes, vereniging van woningcorporaties, onderzoek laten doen naar de manier waarop andere landen binnen de Europese Unie de toegang tot sociale huisvesting hebben ingericht. Elke EU-lidstaat moet zich daarbij uiteraard houden aan de Europese staatssteunregels.

zaamaan erkend wordt dat een zogeheten residuele bestemming van sociale huisvesting niet langer toereikend is. Als sociale huisvesting zich alleen richt op de allerarmsten komen andere groepen op de woning-

Veel variatie

Flexibeler Inkomensgrenzen

Elk land kent haar eigen definitie van sociale huisvesting, doelgroepen en bijbehorende woningtypen. EU-lidstaten zijn binnen de staatsteunregels redelijk vrij om dit te orga­ niseren en te steunen zolang dit een noodza­ kelijk algemeen belang dient waar de markt dat niet lukt.

In Duitsland is bijvoorbeeld het aandeel erg laag. Na een privatisering in de jaren ’90, zijn er geen aparte woningcorporaties die ge­ steund worden. Commerciële en publieke woningbedrijven kunnen subsidie ontvangen om woningen tijdelijk als sociaal te verhuren, waarna de woning alsnog in de vrije markt komt – wat massaal gebeurde de laatste ja­ ren. Het lage rendement wordt beschouwd als de reden dat er de laatste jaren te weinig sociale woningen werden bijgebouwd.

In Frankrijk bestaan wel aparte sociale huis­ vesters die min of meer verbonden zijn aan de lokale of regionale overheid. De nationale wet differentieert inkomensgrenzen op basis van regio’s en gezinssamenstelling. Daar­ naast bestaan er verschillende segmenten sociale huur met uiteenlopende doelgroe­ pen, inclusief middeninkomens.

Het Verenigd Koninkrij kkent gemeentelijke woningbedrijven en ‘housing associations’.

Die laatsten zijn vergelijkbaar met de Neder­ landse woningcorporaties, maar hebben een ruimer werkgebied (als DAEB en niet-DAEB).

Doel­groepen worden in de UK lokaal gedefi­ nieerd ­aan de hand van urgenties, cruciale beroepen, zorg­ behoeftes en economische gebondenheid met een stad.

Onder de 28 EU-landen is een selectie gemaakt van landen met tenminste een minimale omvang aan sociale huisvesting. Achttien landen zijn vervolgens meegenomen in dit onderzoek. In vijftien van deze landen, blijkt dat (de hoogste bandbreedte van) de inkomensgrens om in aanmerking te komen voor een sociale huurwoning hoger ligt dan in Nederland. Dit is te verklaren omdat de meeste landen een fijnere systematiek hanteren. Er zijn meerdere grenzen op basis van bijvoorbeeld het aantal gezinsleden of regionale verschillen. Zo’n 80 procent van deze achttien EU-landen houdt rekening met de regionale of lokale woningmarktsituatie bij het definiëren van de inkomensgrenzen. Verder hanteren alle onderzochte landen, behalve Nederland in de huidige situatie, hogere inkomens voor meerpersoonshuishoudens.

Een grotere differentiatie zegt overigens niks over de grootte van de sociale huisvesting als onderdeel van de woningmarkt, zo blijkt ook uit het onderzoek. Hogere (of lagere) inkomensgrenzen leiden niet per definitie tot een grotere (of kleinere) sector zolang deze juist scherper rekening kunnen houden met bijzondere lokale of persoonlijke situaties. Eén nationale begrenzing zoals Nederland die hanteert is daarom redelijk uniek in Europa.

Aandacht middeninkomens Een andere trend in Europa is dat lang-

86

“Eén nationale inkomens­ begrenzing voor de sociale huursector is uniek in Europa” SEBASTIAN GARNIER 87

programma “het besef dat het gat tussen sociale huisvesting en de vrije woningmarkt steeds groter wordt”.Het nieuwe programma biedt huishoudens met een (bruto) jaarlijks inkomen tot 45.000 euro (+5.000 euro per kind) toegang tot betaalbare huren (twintig procent onder de markt). Ter vergelijking: in Nederland kom je met een inkomen van meer dan 42.000 euro in de basis niet in aanmerking voor een sociale huurwoning.

markt in de knel. De onbetaalbare prijzen en het haperend marktaanbod in veel Europese steden vertoont grote gelijkenissen met Nederland. Dit ondanks de grote verschillen tussen EU-landen op het gebied van sociale huisvesting. Ook in andere EU-landen komen lagere en middeninkomens in toenemende mate tussen wal en schip terecht.

We zien daarop een reactie in landen die hun (beperkte) sociale huisvesting tot

Achterblijvend aanbod Tien jaar na de invoering van de inkomensgrenzen in Nederland, blijkt dat het aanbod voor huishoudens met een middeninkomen fors achterblijft bij de verwachtingen. Voor zowel lage - als middeninkomens wordt het steeds problematischer om een betaalbare woning te vinden in een stad, zo bevestigen ook diverse onderzoeken en zelfs de minister. De private sector zou na het inkrimpen van de corporatiesector, volgens de economische voorspellingen van de overheid, het middensegment voor haar rekening moeten nemen. Dit valt tegen qua nieuwbouw. Corporaties zijn teruggegaan naar een smallere doelgroep en kerntaken. De investeringscapaciteit en het werkveld van woningcorporaties is de afgelopen tien jaar ingeperkt. Private partijen hebben de beoogde ruimte gekregen om het middensegment te bedienen.

Het tekort aan betaalbare huisvesting loopt al jaren op. Steeds meer personen (met name starters en jongeren) hebben geen toegang tot een koop- of huurhuis dat zij kunnen betalen. Vooral grotere steden zitten met hun handen in het haar.

Veel gemeenten kijken naar woningcorpo-

“Regionale of lokale differentiatie blijkt in andere delen van Europa juist de regel te zijn” nu toe exclusief richtten op de meest kwetsbaren. Zij nemen steeds vaker aanvullende maatregelen om het aanbod van betaalbare huisvesting te stimuleren voor lagere en –middeninkomens. Dit is vooral het geval in grotere steden, zoals blijkt uit de inkomensgrenzen die daar worden gehanteerd.

Een typisch voorbeeld is Portugal met een zeer beperkte sociale huursector van twee procent van de woningvoorraad.

Onlangs heeft het land haar beleid rondom sociale huur herijkt door ook maatregelen te nemen ten behoeve van de middenklasse.

Volgens een onderzoeker uit dit land is de hoofdreden van het nieuwe nationale

88

REGIO VOLGT FUNCTIE

Tabel 1: Differentiaties van de inkomensgrenzen voor sociale huisvesting en bevoegdheidsniveaus.

MG Circulaire 2018-02 BZK). Dat maakt het voor corporaties ingewikkeld om apart beleid te maken voor een groep die op basis van het inkomen duidelijke huisvestingsproblemen ondervindt, maar niet tot het primaire werkveld wordt gerekend.

Daarnaast kunnen corporaties ook vanuit de niet-DAEB-tak woningen verhuren aan middeninkomens. Maar dit mag alléén onder marktconforme omstandigheden (zonder verlies en zonder staatssteun) én als de markt het laat afweten. Dat is vreemd. Hoe kan een corporatie dan in een project stappen waar marktpartijen hun vingers niet aan willen branden?

raties om hun woningvoorraad toegankelijk te houden voor de middengroepen. Die zijn immers cruciaal voor het functioneren van lokale gemeenschappen en de stadseconomie. Denk daarbij aan leraren, politieagenten, ambtenaren en winkelbedienden.

Corporaties kunnen weliswaar jaarlijks tot tien procent aan middeninkomens (boven € 42.436) toewijzen, maar omdat die formeel niet tot de doelgroep behoren, vinden corporaties dit lastig. Ook moet bij deze tien procent rekening gehouden worden met voorrangsregels uit de plaatselijke huisvestingsverordeningen en andere nationale voorrangsregels, bijvoorbeeld voorrang aan mensen die door fysieke of psychische beperkingen moeilijk aan passende huisvesting kunnen komen (Bron:

Diverse inkomensgrenzen Met de invoering van een landelijke inkomensgrens in 2009 verloren gemeenten een

89

ningmarkt in de ene regio groter dan in de andere. Met name in de grote steden is sprake van forse prijsstijgingen en ziet niet iedereen zijn woonwensen gerealiseerd.”

Uit de uitgevoerde landenvergelijking mag geconcludeerd worden dat de invoering van één, nationale, inkomensgrens in Nederland in Europees verband bijzonder ongewoon is. Het staat ook niet in relatie tot het aandeel corporatiewoningen – wat het gevaar van een tweedeling van de maatschappij met zich meebrengt. Mogelijk verklaart de vroegere keuze voor één

belangrijk middel om de toegang tot de sociale huursector vorm te geven. Uit onze vergelijking tussen Europese landen blijkt dat deze Nederlandse situatie een uitzondering is: regionale of lokale differentiatie blijkt in andere delen van Europa juist de regel te zijn.

Dat is niet verwonderlijk aangezien het bieden van toegang tot sociale huisvesting vaak wordt ingezet als instrument om in te spelen op tekorten op lokale en regionale woningmarkten. Zoals minister Ollongren onlangs aangaf is “de schaarste op de wo-

90

REGIO VOLGT FUNCTIE

Sterker nog: de differentiatie op basis van regio’s en grootte van gezinnen lijkt er juist voor te zorgen dat er beter gestuurd kan worden op daadwerkelijke behoeften.

Hiermee wordt ook marktverdringing van private spelers voorkomen aangezien de toegang tot sociale huisvesting verfijnder wordt. Een grotere differentiatie, waarborgt ook - zoals bekend - een betere sociale mix in wijken en een groter draagvlak voor sociale huisvesting.

Het meest voorkomend bij de differentiatie van de inkomensgrens is dat er een basisbedrag is waar per extra familielid, in de regel per kind, een bedrag bovenop komt.

De bedragen worden dan vaak bijgesteld voor de woningmarktsituatie in bepaalde gebieden. Des te opvallender is het dan ook dat in het huidige Nederlandse voorstel om de inkomensgrens te differentiĂŤren geen andere grens is opgenomen voor gezinnen met kinderen. Er is alleen een knip tussen eenpersoonshuishoudens enerzijds en meerpersoonshuishoudens anderzijds.

Onze rondgang door Europa leert dat in onze selectie van achttien landen waar de sociale huisvesting zich niet beperkt tot de allerarmsten, maar een wat breder deel van de bevolking huisvest,de inkomensgrenzen vaak hoger uitkomen dan in Nederland.

Omringende landen hebben relatief minder sociale woningen tot hun beschikking dan Nederland en hebben een grotere vrije huurmarkt of een hoger eigenwoningbezit. Dit lijkt het doel te zijn waar de Nederlandse regering op koerst. Toch blijkt dat dit geen succes verzekert. Vele andere Europese steden, met minder sociale huisvesting, ervaren dat steeds meer mensen moeite hebben het vinden van ­betaalbare huisvesting.

De grote vrijheid om inkomensgrenzen lokaal in te vullen, zoals bijvoorbeeld in

Differentiatie van inkomensgrenzen voor sociale huisvesting op basis van huishoudensgrootte mogelijk

ruwe grens, in combinatie met oververhitte woningmarkten, de kloof waar veel huishoudens momenteel in vallen.

Inkomensgrens en aandeel sociale sector Er blijkt op het eerste oog geen correlatie te bestaan tussen de hoogste segmenten van de inkomensgrenzen in een land en het aandeel sociale huisvesting in de woningmarkt. Met andere woorden: landen met een hoge inkomensgrens hebben zeker niet per definitie een grotere sociale huursector.

91

De regering stelt nu een kleine differentiatie voor in de wijze waarop sociale woningen door corporaties worden toegewezen. Dit zou de vorm krijgen van een verlaging voor eenpersoonshuishoudens.

De tijdelijk verhoogde grens van â‚Ź 42.436 voor tien procent van de toewijzingen wordt alleen gehandhaafd voor meerpersoonshuishoudens en niet verder gedifferentieerd. In feite betekent dit dus een verdere verkleining van de doelgroep. Het houdt geen verfijning in op basis van een daadwerklelijke behoefte die de markt nu

Denemarken en Oostenrijk, richt zich daarnaast sterk op het voorkomen van problemen die gepaard gaan met een te hoge concentratie van kwetsbare groepen in bepaalde wijken of woongebouwen.

De wal en het schip Terugkomend op de huidige Nederlandse voorstellen om de inkomensgrenzen aan te passen kan men zich afvragen wat dit betekent voor de huidige discussies over de toegang tot de betaalbare woningen van woningcorporaties.

92

REGIO VOLGT FUNCTIE

“Als sociale huisvesting alleen voor de allerarmsten is, komen andere groepen in de knel” juist om verdere differentiatie van de toewijzingsgrenzen, bijvoorbeeld door die te verhogen voor jonge gezinnen en in bepaalde woningmarktregio’s. Uiteraard is dit alleen effectief in combinatie met maatregelen om het aanbod van woningen voor de verschillende groepen, met name kwetsbare, woningzoekenden navenant te vergroten.

Dit onderzoek laat zien dat in de meeste Europese landen de inkomensgrenzen rekening houden met verschillen tussen huishoudens en regio’s en middeninkomens bediend worden. Zelfs in landen waar het aandeel sociale huisvesting beperkt is en zich focust op kwetsbare groepen, wordt getracht het schip - het aanbod sociale en betaalbare woningen - dichterbij de wal te krijgen zodat minder huishoudens ertussen vallen. Waarom zou in Nederland de wal het schip keren?

Differentiatie van inkomensgrenzen voor sociale huisvesting op regionaal of lokaal niveau mogelijk

onbeantwoord laat. Door de voorgestelde grenzen komen acht procent minder huishoudens in aanmerking voor een sociale huurwoning dan nu het geval is, zo blijkt uit een analyse van Aedes in de Woonbond in hun reactie op het wetsvoorstel.

Met de ervaringen sinds de invoering van de inkomensgrenzen tien jaar geleden, en met wat we in Europa zien, is het moeilijk om te zien hoe deze differentiatiekeuze door de overheid een oplossing bevat. Het creëert eerder een aanvullend probleem. De situatie in Nederland vraagt

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

93

Recensies Besproken door Joost Zonneveld

Pontsteiger. Een reconstructie Nicole Baartman, Uitgeverij Toth, ISBN 9789068687750

OF EEN DERGELIJK GENRE bestaat weet ik niet maar

als er iets als een projectontwikkelingsthriller bestaat, dan gaat dat op voor Nicole Baartmans Ponsteiger. Een reconstructie, geschreven in opdracht van architecten Arons en Gelauff. Op levendige wijze beschrijft Baartman aan de hand van gesprekken met de meeste hoofdrolspelers hoe de crisis de voortdurende donkere wolk boven het project is geweest. Daarbij is vooral interessant hoe het spel van projectontwikkeling gespeeld wordt: soms met hart voor het project of de plek, maar altijd met geld als voornaamste factor.

Het is tien jaar later bijna niet meer voor te stellen dat oorspronkelijk drie woningcorporaties – De Key, Ymere en Rochdale – niet alleen het Pontsteigergebouw, maar de gehele Houthaven zouden ontwikkelen. Om daar ook een aanzienlijk deel vrije sectorwoningen te realiseren. De ontwikkelpoten van de corporaties kregen die positie vanwege de belofte de naastgelegen Spaarndammerbuurt op te knappen en een – sociale – verbinding tussen oude en nieuwe wijk te maken. Van dat laatste is (nog) weinig terechtgekomen. Door de economische crisis en de schandalen in de corporatiesector was de voorname rol van de corporaties overigens al snel uitgespeeld in de Houthaven.

Nadat ook de pogingen van een ontwikkelaar die seniorenwoningen in de

94

hoogbouw wilde realiseren, waren mislukt, trok aannemer en ontwikkelaar De Nijs uit Warmenhuizen het project naar zich toe.

Met een paar slimmigheden konden de bouwers het project toch nog realiseren. En het verbaast niet dat de crisis – achteraf – een zegen voor de ontwikkelaars is geweest; met lage bouwkosten in de crisis en de verkoop van de woningen daarna.

Never waste a good crisisis is dan ook een gevleugelde uitspraak in het boek. Voor mij zal Pontsteiger na het lezen van dit boek altijd een gouden gloed hebben.

Besproken door Cees-Jan Pen

Slim Zand Tijs van den Boomen, Uitgeverij: Querido Fosfor, ISBN: 9789021415741

OP EEN PRETTIGE, SOMS

terecht kritische manier beschrijft Van den Boomen de haast bizarre kloof tussen een ‘gewone’ gemeente als Veldhoven en ASML dat vol in de schijnwerpers staat van de big five van de technologie: Alphabet, Amazon, Apple, Microsoft en Facebook. Veldhoven krijgt opeens te maken met een haast buitenaards bedrijf en een nieuw geloof: dataïsme. Niet langer vormt God of de mens het ijkpunt, maar data.

In andere recensies lag de nadruk op het dreigende isolement van expats. Maar na het lezen van Slim zand, blijft bij mij juist de boodschap voor de Brainport Nationale Actieagenda hangen. Het voorzieningenniveau van Brainport Eindho-

ven, en Veldhoven in het bijzonder, moet omhoog. Van den Boomen merkt fijntjes op dat de bibliotheek van Veldhoven de meest internationale plek in de gemeente is. De auteur wijst op het belang voor expats van voorzieningen zoals scholen, bibliotheken en verenigingen, en op kwalitatief hoogwaardige openbare ruimte met aandacht voor onder meer sport en ontmoeten. De Gemeente Veldhoven erkent dit, in de Nationale Actieagenda is dit onderbelicht. Ik hoop dat regionale bestuurders na lezen van Slim zand nog eens goed nadenken over bezuinigingen op maatschappelijke voorzieningen. Eveneens agendeert Van den Boomen het onaantrekkelijke, gekunstelde centrum van Veldhoven als actiepunt. De typering rotte kies laat weinig aan de verbeelding over. Deze zin zegt alles: “juist in het

95

centrum van de global village zal in toenemende mate de onderkant van regio zichtbaar worden”.

Uitdaging voor de regio is de extreme dynamiek rond ASML. Het bedrijf lijkt zich te laten leiden door de korte termijn. Een tweet van Trump kan al leiden tot een andere ruimtevraag. Impliciet beschrijft Van den Boomen wel dat ASML afhankelijk is van het ecosysteem van bedrijven in de regio. De term footloose is daarom niet op zijn plaats. De mooiste quote van dit boek komt van een schooldirecteur: “Ik doe dit niet voor ASML, maar de regio heeft wel een grote verantwoordelijkheid om zich als de sodemieter aan te passen”.

Colofon Ruimte en Wonen 100e jaargang, nummer 4, december 2019. Ruimte en Wonen is een vakblad en kennisnetwerk voor ruimtelijke professionals en woning­ marktexperts, ontstaan uit de vakbladen S+RO en TVV. Het vakblad verschijnt 4x per jaar en zijn gekoppeld aan kennissessies. Lees ook mee op Twitter: @ruimteenwonen.

Uitgave Aeneas Media bv, Veemarktkade 8, ruimte 4121, 5222 AE ‘s-Hertogenbosch, 073- 2051010, www.aeneas.nl, ruimteenwonen@aeneas.nl Conceptmanager Evamarije Smit, e.smit@aeneas.nl, T 06-16192662 Redactie Marietta Haffner, Anne-Jo Visser, Like Bijlsma, Leo Pols, Rob van den Broeke, Dave Havermans, Bob Witjes, Frank Suurenbroek.

Kernredactie Martijn Eskinasi, Paul Gerretsen, Evamarije Smit, Annemiek Rijckenberg, Joost Zonneveld (vakredacteur)

Content manager Yvette Vierhout Community Organisaties, bedrijven en instellingen kunnen partner worden van Ruimte en Wonen.

Neem contact op met Yvette Vierhout, 073-2051028, y.vierhout@aeneas.nl.

Richtlijnen voor auteurs De redactie ontvangt graag kopij, de richtlijnen voor auteurs zijn te downloaden via www.ruimteenwonen.nl Advertentieverkoop s.terpstra@aeneas.nl, T 073-2051015 Contact lezersservice@aeneas.nl, T 073-2051010 Lidmaatschappen 2019 Kijk voor informatie over onze lidmaatschappen op www.ruimteenwonen.nl of neem contact op met onze klantenservice via lezersservice@aeneas.nl of 073 2051010. Alle prijzen zijn op jaarbasis en exclusief btw.

Ontwerp en vormgeving Joelle Geerts Twin Media bv

96

Voorwaarden Ruimte en Wonen wordt tevens elektronisch opgeslagen en geëxploiteerd. Alle auteurs van tekstbijdragen in de vorm van artikelen of ingezonden brieven en/of makers van beeldmateriaal worden geacht daarvan op de hoogte te zijn en daarmee in te stemmen, e.e.a. overeenkomstig de publicatie- en/of inkoop­ voorwaarden. Deze liggen bij de redactie ter inzage en zijn op te vragen. Niets uit deze uitgave mag worden overgenomen zonder toestemming van de uitgever. Hoewel de grootst mogelijke zorg wordt besteed aan de inhoud van het blad, zijn redactie en uitgever van Ruimte en Wonen niet aansprakelijk voor de gevolgen, van welke aard ook, van handelingen en/of beslissingen gebaseerd op de informatie in deze uitgave. Niet altijd kunnen rechthebbenden van gebruikt beeldmateriaal worden achterhaald.

Belanghebbenden kunnen contact opnemen met de uitgever.