Ruimte + Wonen 01/2018

RUIMTE + W NEN 01/2018

Vakblad over de leefomgeving voor ruimtelijke professionals en woonexperts

Mobiliteits­ systemen openbreken 116 THEMA DE WEDEROMBOUW

Verbouwing van Nederland vraagt om politiek bestuurlijk lef, v­ isie en integraliteit Bouwspagaat doet pijn 22

Nieuwe DG omgevingswet 16

Van wie is het landschap?

42

Partners van

RUIMTE + W NEN Ruimte en Wonen wordt mede mogelijk gemaakt door onze partners.

Een partner van Ruimte en Wonen geniet van veel aantrekkelijke voordelen, waaronder een korting op het lidmaatschap en een profielpagina op deze website. Omdat het partnerschap in onderling overleg wordt ingevuld, sluiten de voordelen precies aan bij de behoeftes van de partner.

Heb je ook interesse om partner te worden, neem dan contact op met Evamarije Smit via telefoonnummer 073-2051010 of via e-mail e.smit@aeneas.nl

Meer informatie over deze bedrijven en het partnerschap staat op ruimteenwonen.nl/partners

Inhoud Weder­ ombouw Utrecht in volle gang

THEMA WEDEROMBOUW

Visie provincie Zuid Holland

32

Groningen op de schop 88

THEMA’S 6

22

32

42

58

De grote verbouwing van Nederland Martijn van der Steen en Arwin van Buuren De Bouwspagaat Maarten van Schie, Marnix Breedijk en Edwin Buitelaar Wederombouw Utrecht in volle gang Eric Harms Van wie is het landschap?

Leo Pols, Like Bijlsma, Maarten van Schie en Marnix Breedijk Samen werken aan transities Ellen van Bueren

126 I NTERVIEWS

68

Holwerd aan Zee David van Zelm van Eldik

78

Meer ruimte voor natuur Frank van Dam

88

Het stedelijk landschap van Zuid-Holland Kees de Graaf

106 In de Randstad loopt het vast Eric Hol en John Stohr 116 Het openbreken van de mobiliteits­ systemen Frans Soeterbroek 126 Het Groningse model voor stedelijke groei Alfred Kazemier

1

16

Erik Jan van Kempen Directeur Generaal Omgevingswet (BZK)

52

Berno Strootman Rijksadviseur voor de fysieke leefomgeving

100 Adri Bom-Lemstra en Han Weber Gedeputeerden Zuid-Holland

E N VERDER 2

Hoofdredactioneel Paul Gerretsen, Martijn Eskinasi en Evamarije Smit

76

Column Martin Aarts

134 Recensies

De grote verbouwing van Nederland Nederland is af, heette het nog niet al te lang geleden. Af en toe een likje verf en tevreden terug­kijken op hoe we het allemaal in elkaar hadden gezet. De grote bevolkingsgroei, zo was destijds al wel duidelijk, was voorbij en vanaf nu konden we met een bescheidde economische groei de rekening van het onderhoud betalen.

Inmiddels is duidelijk dat ons een grote verbouwing wacht. Klimaatadaptatie, energietransitie, gezondheid, digitalisering, mobiliteit, circulaire economie, bodemdaling en biodiversiteit; elk van deze opgaven alleen al is ingrijpend, maar ze wachten ook niet op elkaar. De tijd die ons rest voor veel van de opgaven is eerder in jaren dan in decennia uit te drukken

Na lange afwezigheid laat de overheid zich weer zien�

2

en dat maakt wel een verschil. De auto, het landbouwbeleid, het gas en ook concepten als functiescheiding en de modellen waarmee we gewend zijn de toekomst te voorspellen, ze verliezen in ras tempo hun betekenis. Met als gevolg, onvoorzienbare veranderingen voor de inrichting van onze maatschappij.

Landschapsarchitect Adriaan Geuze beschreef in zijn recent uitgesproken oratie, aan de Wageningen Universiteit, de omgang van de Nederlander met haar land in drie posities.

De euforie van het landmaken als uitkomst van een eeuwenlange geschiedenis van leven in een haast onleefbare natuurlijke omgeving. Een met de dood op de hielen obsessief aanpakken met telkens weer nieuwe plannen en projecten om het land te behouden.

En ten derde land als exploitatiemodel, als een middel om geld te verdienen. Zijn oratie schetsen drie kanten van een manier van werken die ook nu

HOOFDREDACTIONEEL

weer zichtbaar wordt en die zich met de uitdagingen van de komende periode bruikbaar is.

De rol die onze overheid speelt bij de inrichting van ons land is ondanks het lange gebrek aan het nemen van effectieve verantwoordelijkheid, dusdanig groot dat we er niet omheen kunnen. Na een lange afwezigheid wordt over de volle linie van Rijk, provincie en gemeenten gezien dat er veel moet worden aangepakt. Maar er is ook een onmiskenbare beweging van onderop ontstaan, de Nederlandse overheid wil ook dat burgers participeren. In het openingsartikel geven Martijn van der Steen en Arwin van Buuren inzicht in de verhoudingen tussen overheid en maatschappij en breken ze een lans voor een ander model.

Kersverse programma-directeur-generaal Omgevingswet, Erik Jan van Kempen, geeft in een interview aan dat de rijksoverheid, nu het ruimtelijk beleid bij het ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties ligt, weer veel meer positie wil nemen. De praktijk moet het leren. Drie artikelen over grondeigendom geven aan dat wie de grond bezit, bepaalt of en wat er wordt gebouwd. Ontwikkelaars willen woningen bouwen en hebben daarvoor veel grond in bezit, vaak aan de stadsranden. Voor een aantal grote binnenstedelijke locaties heeft echter de gemeente de sleutelposities in bezit. Wat wordt het dan? Beleidsmatig inzetten op binnenstedelijke ontwikkeling of de grondopbrengst maximeren voor de begroting?

Hopelijk komt in al dat verbouwingsgeweld het landschap er niet al te bekaaid vanaf. Grondbezit is in landelijke gebieden versnipperd. Kunnen we door bundeling van bezit het beleid dan ook sterker maken? Niemand lijkt de integrale verantwoordelijkheid te hebben; een van de rijksadviseurs, Berno Strootman, uit zijn zorgen.

3

Verbouwingen gaan vaak pas echt leven als we beelden kunnen zien. Hoe is het nu, hoe wordt het straks?

Het plaatsje Holwerd wil zijn identiteit hervinden door eeuwen van inpoldering ongedaan te maken en weer een zeehaven te bouwen. Dat vraagt enorm veel commitment en draagvlak.

Maar: het kan wel!

De grote verbouwing van Nederland vraagt om politiek – bestuurlijk lef, toekomstvisie en integraal werken. Er is bestuurlijke innovatie nodig, waarin de ‘ontkokering’ en echt samenwerken in de praktijk worden gebracht.

Paul Gerretsen Stedenbouw & Ruimtelijke Ontwikkeling Martijn Eskinasi Wonen & Kwaliteit van de Leefomgeving Evamarije Smit Conceptmanager R&W

Auteurs Aan dit thema Wederombouw van Nederland werkten mee:

Martin Aarts, Lid NOVI-team, Stads­ ontwikkeling Rotterdam

Like Bijlsma, Onderzoeker urban area, PBL

Ellen van Bueren, Hoogleraar Urban Development Management, TU Delft

Edwin Buitelaar, Senior onderzoeker en programmaleider, PBL

Arwin van Buuren, Hoogleraar Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam

Frank van Dam, Senior wetenschappelijk onderzoeker, PBL

Paul Gerretsen, Agent, Vereniging Deltametropool

Eric Harms, Freelance journalist, Harms Communicatie

Kees de Graaf, Tekstschrijver, Studio Platz

4

RUIMTE + WONEN NETWERK

Eric Hol, Executive director, Invisor

Alfred Kazemier, Directeur ruimtelijk beleid, Gemeente Groningen

Leo Pols Senior wetenschappelijk onderzoeker, PBL

Maarten van Schie, Researcher Spatial Analysis and Modelling, PBL

Evamarije Smit, Journalist Ruimte en Wonen, Aeneas Media

Frans Soeterbroek, Socioloog, De Ruimtemaker

Martijn van der Steen, Bijzonder hoogleraar, Erasmus Universiteit Rotterdam

John Stohr, Strategisch adviseur, John Stohr Advies

David van Zelm van Eldik, Strategisch adviseur, Ministerie van BZK

5

De grote verbouwing van Nederland Naar een nieuw normaal voor maatschappelijke sturing

Het is een terugkerend beeld uit het programma Help, mijn man is klusser. Een enthousiaste doe-het-zelver is begonnen aan een ambitieuze verbouwing van de gezinswoning en loopt volledig vast. De rest van het gezin roept externe hulp in. Eerst wordt de goedbedoelende klusser geneutraliseerd. Daarna komt een team van professionals de boel afmaken. ‘Doe-het-zelven’ is leuk, maar sommige dingen moet je misschien toch aan de professionals overlaten, zo lijkt de boodschap.

Tekst Martijn van der Steen en Arwin van Buuren

6

WEDEROPBOUW

D

nen verantwoordelijk en heeft nog steeds wettelijke bevoegdheden. Lukt het om de combinatie te vinden tussen sturen en volgen, tussen overheid en samenleving, tussen integraal en specifiek, tussen concrete opgave en meer generieke belangen of doelen?

Als we het voorgaande toepassen op het beeld van de verbouwing van Nederland dan dringt een belangrijke vraag zich op.

Verbouwen de professionals, of zijn ook de doe-het-zelvers welkom? (zie ook: Van der Lans & Hilhorst, 2010) Wie bepaalt wat er gaat gebeuren en hoe de verbouwing gaat verlopen? Hoe voorkomen we dat we eindigen als de deelnemers aan ‘Help mijn man is klusser’? Maar ook: hoe voorkomen we dat alle hoog-professionele klussers veel werk verzetten, maar het resultaat weinig verschilt van wat er al was? Weinig transitie is net zo goed een risico als een onafgemaakte verbouwing. In dit essay reflecteren we op deze vragen. We benoemen strategische opties voor de aanpak van de metaforische verbouwing van Nederland en de rol daarin van de overheid.

it themanummer gaat over de verbouwing van Nederland: de aanpak van maatschappelijke opgaven die om transities vragen, zoals duurzame energie, binnenstedelijke groei, klimaatadaptatie en mobiliteit. Al deze opgaven spelen in de fysieke ruimte en hebben een component van ruimtelijk beleid in zich.

De verbouwing: wie gaat er aan de slag?

De verbouwing van Nederland heeft dan ook grote gevolgen voor het ruimtelijk beleid. De Omgevingswet is dan ook meer dan een verplaatsing van de politieke afweging naar een decentraal niveau. Het is een vermaatschappelijking van de afwegingen. De Omgevingswet ziet ruimtelijk beleid als podium waarop maatschappelijke partijen deel kunnen zijn van de ontwikkeling van de ruimte. Daarmee is ruimtelijke ontwikkeling een maatschappelijk proces geworden, met de overheid naast anderen.

Daar komt bij dat in de Omgevingswet de ruimte niet de focus van het beleid is, maar de locus waar maatschappelijke opgaven zich afspelen. De Omgevingswet is een opgavegerichte wet, die erop gericht is om tot lokale oplossingen voor lokaal geïdentificeerde vraagstukken te komen. Daarom snijdt de Omgevingswet ook dwars door bestaande beleidsdomeinen heen. De opgave staat centraal en via de Omgevingswet kunnen betrokken partijen samen zorgen voor de oplossing van maatschappelijke opgaven die in de ruimte spelen.

De Omgevingswet betekent een fundamentele keuze voor was wel uitnodigingsplanologie wordt genoemd. De beweging moet vanuit de samenleving zelf komen. Tegelijkertijd is de Omgevingswet óók een sturende wet. De overheid is op tal van terrei-

Ruimtelijk beleid in perspectief Om de metafoor van de verbouwing van Nederland te laden is het behulpzaam om te kijken vanuit vier perspectieven op overheidssturing (Bourgon, 2011; Van der Steen et al., 2015, Van der Steen & Van Buuren 2017). Zie fuguur 1. Het realiseren van publieke waarde kan op verschillende manieren gebeuren. We maken onderscheid op twee variabelen. Ten eerste de verhouding tussen nadruk op concrete resultaten (boven) en de nadruk op het borgen en behartigen van bepaalde waarden (onder). Ten tweede kan sturing ge-zien worden als van binnen naar buiten (links), als de overheid die de samenleving stuurt; maar het kan ook gezien worden als een meer interactie-

7

WEDEROPBOUW Resultaat-gericht

New Public Management (NPM)

Netwerk Sturing (NS)

Van binnen naar buiten

Van buiten naar binnen Public Administration (PA)

Maatschappelijke Veerkracht (MV)

Waarde-gericht

Figuur 1: Vier sturingsperspectieven (Van der Steen et al, 2015)

ve vorm, waarin de samenleving zelf ook stuurt en sturing over de verbinding van buiten met binnen gaat (rechts). Vanuit deze twee assen ontstaan vier kwadranten die elk een perspectief op overheidssturing opleveren. We bespreken ze hier kort.

ringsprincipes het uitgangspunt, maar in dit geval is het hét uitgangspunt.

De presterende overheid (linksboven) In het perspectief van de presterende overheid gaat overheidssturing primair om het zelf op een doelmatige manier bereiken van resultaten. Dit perspectief komt voort uit het New Public Management (NPM), dat sinds de jaren ’90 in publieke organisaties is geïntroduceerd (Pollit & Bouckaert, 2011).

De overheid ontleent zijn legitimiteit dan aan het vermogen om doelmatig te ‘leveren’. Overheidsprocessen worden hier opgevat als efficiënt in te richten productieprocessen, die moeten leiden tot meetbare prestaties. Een goede overheid haalt zijn targets. Wetten en procedurele bepalingen zijn instrumenten om het doel te bereiken.

Public administration: de rechtmatige overheid (linksonder) Vanuit het perspectief van public administration (Weber, Wilson) is verankering in het democratisch systeem en het recht de basis voor alles wat overheidsorganisaties doen (Frissen, 2010). Rechtmatigheid en rechtsgelijkheid – rechtstatelijkheid – vormt de basis van bestuur (Bovens et al, 2012). Het perspectief van de rechtmatige overheid stelt die legitimiteit en rechtmatigheid dan ook centraal. De verhouding met de samenleving is gericht op het borgen van rechten en plichten, die als maatschappelijke ordening fungeren. De wet maakt sturing door de overheid mogelijk, maar begrenst dat handelen ook. Dat is in alle stu-

De netwerkende overheid (rechtsboven) Bij de netwerkende overheid staat het principe centraal dat beleidsdoelen worden bereikt in samenwerking met anderen (Klijn

8

WEDEROPBOUW

“Zijn doe-hetzelvers ook welkom?”

MARTIJN VAN DER STEEN EN ARWIN VAN BUUREN 9

heid. Dat roept de vraag op hoe tot initiatieven te ver-houden: meebewegen of terugduwen, laten begaan of bijsturen? Ofwel: binnen welke demarcaties krijgt uitnodigingsplanologie vorm en inhoud?

& Koppenjan, 2012). Om de eigen doelen te realiseren moet de overheid op zoek naar partners die kunnen bijdragen aan die doelen. Het bij elkaar brengen van die belangen vormt de kern van het perspectief van de netwerkende overheid. Vaak loopt dat via de weg van convenanten, akkoorden, of publiek-private samenwerkingen (PPS-en).

De kern van een netwerkende overheid is het vermogen tot het smeden van resultaatgerichte coalities en het vermogen om die coalities ook tot de eindstreep van gerealiseerde resultaten te brengen.

Vanuit de opgave naar nadruk op een perspectief De perspectieven suggereren een keuze voor het ene of het andere perspectief. Zo eenvoudig is het echter niet. Het zijn accenten die elk meer of minder nadruk kunnen krijgen.

Wat ons betreft moet dat een pragmatische keuze zijn, waarbij de aard van de opgave en de aard van het netwerk bepalend zijn.

‘Nadruk’ impliceert dat partijen óók voldoende invulling moeten geven aan de andere perspectieven. Zonder rechtmatigheid kan overheidshandelen niet. Hetzelfde geldt voor het doelmatig en doeltreffend besteden van overheidsmiddelen. Ook als voor een opgave de nadruk op de energieke samenleving komt te liggen, dan is het belangrijk dat publieke middelen – bijvoorbeeld “aanjaagsubsidies” – verantwoord worden. Is het geld rechtmatig en doelmatig besteed? Houdt het voor de bestuursrechter? Dat zijn vragen die ook bij nadruk op de ‘rechter’ kwadranten een antwoord moeten krijgen.

Hetzelfde geldt voor de boven- en onderkant van het schema. Nadruk op ‘rechtsboven’, door met een grote groep vertegenwoordigende partijen een energieakkoord te sluiten, betekent ook iets voor de partijen die er geen deel van uitmaken maar wel met duurzame energie bezig zijn. Akkoorden, deals en allianties kennen veel ondertekenaars, maar er zijn altijd anderen die er niet inzitten. Bij de keuze voor een akkoord volgens de principes van ‘rechtsboven’ hoort

De participerende overheid (rechtsonder) In het perspectief van de participerende overheid staat maatschappelijke energie centraal (PBL, 2011; Van der Steen et al, 2014). Publieke waarde wordt niet alleen

“Samenhang ontstaat door energie van onder­ op te laten stromen.” door de overheid ‘gemaakt’, maar komt net zo goed van anderen. Op de manier die zij willen, vanuit de doelen die zij zichzelf stellen (Rob, 2012; Van der Lans & De Boer, 2012). De overheid gaat niet naar buiten om daar bondgenoten te werven voor de eigen uitvoeringsagenda, maar komt in aanraking met maatschappelijke dynamiek die er al is. Soms is dat een initiatief dat aansluit bij de eigen agenda en dat past binnen kaders die de overheid hanteert. Vaak zijn het initiatieven die maar gedeeltelijk passen binnen de doelen en kaders van de over-

10

WEDEROPBOUW Participatieve beleidsontwikkeling

Maatschappelijke zelfsturing

Figuur 2: Routes voor ruimtelijk beleid

Maatschappelijke beleidsontwikkeling

Routes voor de verbouwing van Nederland

dus ook een gedachte over hoe om te gaan met ‘rechtsonder’, met de energie die in de energieke samenleving rond deze maatschappelijke opgave óók al stroomt.

En nadruk op de energieke samenleving roept de vraag op wat te doen met de meer vertegenwoordigende partijen en afspraken die elders met de sector al gemaakt zijn.

Dat is belangrijk, omdat onderzoek naar de praktijk van transities (Loorbach, 2015) laat zien dat hier vaak tegenstijdigheden aan de orde zijn. De bottom-up beweging in niches kan strijdig zijn met wat er in akkoorden binnen sectoren is afgesproken: daar moet de overheid zich toe verhouden.

Wat te doen met de gevestigde belangen en maar geïnstitutionaliseerde partijen en netwerken?

Als we deze perspectieven toepassen op ‘de verbouwing van Nederland’ dan ontstaan drie mogelijke routes (zie figuur 2).

De eerste route is die van participatieve beleidsontwikkeling. In deze route neemt de overheid de lead. De overheid zet een participatief proces op waarin door de politiek bekrachtigde opgaves van beleidsopties worden voorzien. Vervolgens zijn er gesprek-ken met stakeholders over hun ideeën. Zo brengt de overheid netwerkpartners bij el-kaar, die eigen elementen kunnen aanbrengen, maar alleen rond de door de overheid geformuleerde kern. De overheid houdt zicht op de voortgang. Als partijen niet ‘leveren’ dan zijn ze daarop aanspreek-

11

Bincklab in de Binckhorst

De tweede route is die van maatschappelijke zelfsturing. Hier bepalen maatschappelijke partijen zelf de issues waarop zij energie hebben. Ze brengen hun energie in op de manier die hen zelf nuttig lijkt. Ze smeden zelf allianties die voor hen lijken te werken. De overheid kan hierop inspelen door de Omgevingswet te benutten als platform waarop partijen hun energie kunnen inzetten. De verbouwing is dan een doe-het-zelf-operatie, waarin bewoners ook de verbouwers zijn. Ze bouwen wat ze willen en richten de ruimte in zoals zij het zelf voor zich zien. Niet vanuit

baar. Let wel, dit is geen ‘go alone’ strategie van de overheid.. Er is samenwerking, maar rondom door de overheid geïdentificeerde opgaven en in een door de overheid gevormde constellatie, vaak via koepels en vertegenwoordigende partijen. Zij kunnen massa maken, weten zich goed tot de overheid te verhouden en zijn op hun ‘handtekening’ aanspreekbaar. De verbouwing vindt plaats door professionele aannemers, die doen wat ze gewend zijn om te doen. De verbouwing vindt niet dóór de bewoners plaats, maar vóór de bewoners.

12

WEDEROPBOUW

“De schijnbare consensus over ‘opgavegericht werken in netwerken’ werkt versluierend.” heid rond concrete programmalijnen ruimte te maken voor maatschappelijke organisatie.

Dat lijkt op de voorgaande routes, maar met cruciale verschillen. Het is meer gestuurd dan de route van zelfsturing en veel meer maatschappelijk dan de route van participatieve beleidsontwikkeling. De overheid nodigt uit, maar laat ook ruimte voor wat niet gevraagd is. De overheid treedt op in partnerschap vanuit een nevengeschikte positie.

Het coördinerend mechanisme is dat partijen samen opgaven benoemen die voor hen belangrijk zijn en waar ze hun inspanningen omheen willen organiseren. De overheid kan dat proces op gang brengen. Bijvoorbeeld door lange termijn ambities te benoemen en anderen uit te nodigen om bij te dragen. Als energiereuzen inzet bieden die aan de lange termijn transitie bijdraagt dan kunnen ze meedoen. Net zoals de ‘unusual suspects’ kunnen inbrengen wat volgens hen bijdraagt. Overheidsinzet omvat dan het formuleren van ambitieuze ambities voor de transitie, het begeleiden van het proces en het verbinden van de dynamiek met de waarden van ‘links’ in het kwadrantenmodel.

één masterplan, maar door allerlei deelplannetjes en projecten waar ze zelf aan werken.

Er is géén totaalbeeld van deelplannen, projecten en taken. Samenhang ontstaat door de energie van onderop te laten stromen. Zo ontstaat de verbouwing van het geheel vanuit de energie in en voor de delen. Het is zelfsturing, maar de overheid treedt daarin wel sturend op: door mogelijk te maken, te verbinden, energie te geleiden en waar nodig leemtes in het ecosysteem in te vullen.

De derde route is die van maatschappelijke beleidsontwikkeling. Hier probeert de over-

De pilot voorbij: systeem brengen in netwerkend werken In de discussies over de aanpak van de ver-

13

HANS FARJON

schillende transities zien we een verschuiving in het discours ‘van links naar rechts’.

Alle overheden proberen om uitnodigende en samenwerkende arrangementen te bouwen. In de geest van de Omgevingswet is het de bedoeling dat overheden geven aan maatschappelijk initiatief, om met de samenleving te komen tot plannen die opgaven verder brengen. Uitnodigingsplanologie wordt breed uitgedragen door overheden.

Toch werkt de schijnbare consensus over het ‘opgavegericht werken in netwerken’ versluierend. Veel minder duidelijk is welke van de drie routes overheden daarvoor zien. Vaak betekent uitnodigingsplanologie in de praktijk het werken volgens de route van participatieve beleidsontwikkeling:

rondom door de overheid bepaalde opgaven krijgen geselecteerde partijen een uitnodiging om intensief mee te praten. Met als inherent gevolg dat veel partijen niet aan tafel zitten, geen ruimte krijgen en de range van de mogelijke oplossingen zich beperkt tot wat de partijen aan tafel wenselijk vinden.

Als vooral gevestigde partijen en belangen aan tafel zitten, en zij vooral sectoraal gegroepeerd zijn, dan valt van een dergelijke aanpak weinig werkelijke transitie en geen opgavegerichte oplossing te verwachten.

Werken in netwerken is dan een vernieuwende vorm van op dezelfde manier werken. Dan wordt er flink verbouwd, maar eindigen we met hetzelfde huis als waarmee we begonnen.

14

WEDEROPBOUW

Ondertussen zien we in de samenleving ook een andere beweging. Mensen maken eigen plannen, vormen allianties en melden zich in de verbouwing. In de samenleving zien we veel uitdrukking van maatschappelijke zelfsturing: partijen die het zelf gaan doen. Ook hier zien we overheden op acteren: ze creëren experimenten, niches en in-novatieprogramma’s. Er zijn ontwerpateliers, innovatielabs en pilot-regio’s waarin de maatschappelijke energie stroomt. Hier is het risico dat de verandering in de randen de kern nooit bereikt. Pilots zijn leuk, maar hun impact op ‘het regime’ is vaak nihil. Dat heet ook wel de pilot-paradox: ‘pilots never fail, they never scale’. Zo vindt er veel ‘doe-het-zelven’ plaats, maar dat beperkt zich tot de zolders en hobbykamers. De grote verbouwing vindt dan maar minimaal plaats, zoals ook Van Bueren in dit themanummer opmerkt.

Wij zien veel meerwaarde in de route van maatschappelijke beleidsontwikkeling.

Daarin opent de overheid het speelveld rond ambitieus geformuleerde maatschappelijke opgaven, om vervolgens iedereen (!) die wil bijdragen maximale ruimte te bieden. Vervolgens kan de overheid de maatschappelijke energie kanaliseren en ondersteunen (vgl. Schulz e.a., 2017). Soms is dat het ondersteunen wat er vanzelf van onderop komt, dan is het weer het bekrachtigen of afdwingen van beweging in sturende wetgeving: bijvoorbeeld door normen te stellen die de maatschappelijke energie in de richting van circulair produceren of duurzame energie dwingen. Dat vereist steeds het schakelen tussen ‘rechts en links’ en tussen ‘boven en onder’. Dat mag zich niet beperken tot innovatie ‘in de pilot’,

maar gaat over het opschalen wat er in de experimenten gebeurt. Het gaat uiteindelijk om het gewoon maken.

‘Help mijn man is klusser’ legt een ongemakkelijke realiteit bloot. De klussers maken er een potje van, maar ze doen ook iets dat voor een écht grote verbouwing heel hard nodig is: ze pakken écht het hele huis aan. We zien de gevallen waar dat misgaat, maar veel andere klussers krijgen zo juist prachtige dingen voor elkaar. Hun eigen-

“Met beunhazen en brave aannemers komt de verbouwing niet van de grond.” wijze energie en volharding is voor maatschappelijke transities hard nodig. Aan beunhazen en brave aannemers geen gebrek, maar daarmee komt de grote verbouwing niet werkelijk van de grond. Daarin ligt een belangrijke rol voor de overheid: om het vermogen om balans te vinden tussen de waarden uit de rechter en linker kwadranten en de boven- en onderkant van het schema. Volgens ons is de route van maatschappelijke beleidsontwikkeling daarbij de meest kansrijke. Niet als uitzondering, maar als het nieuwe normaal.

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

15

ERIK JAN VAN KEMPEN Directeur generaal Omgevingswet BZK

16

I NTERVIEW

Rijk geeft weer richting Volgens eigen zeggen is de kersverse directeur generaal Omgevingswet, Erik Jan van Kempen van nature een ongeduldig mens. Hij popelt om aan slag te gaan met de NOVI waarvan hij de hoofdlijnen voor de zomer in de Kamer en het kabinet besproken wil hebben. Met ruimte en wonen onder één dak bij BZK komt de ruimtelijke ordening weer op een hogere politieke agenda te staan. Van Kempen: “Daar waar het hoort in mijn beleving.”

Tekst Paul Gerretsen en Evamarije Smit Beeld Bureau Algemene Bestuursdienst

PG: “De noodzakelijke transities hebben echt een enorme ruimtelijke impact waardoor je wel kunt stellen dat Nederland een grote verbouwing te wachten staat. Deelt u die zienswijze?”

EvK: “Ik zie vooral dat er van ons wordt gevraagd positie te nemen en weer opvattingen te hebben over die grote opgaven. Mede overheden vragen het rijk richting te geven omdat er heel veel moet gebeuren. Ik denk dat we nu begrijpen dat de decentralisatie van de afgelopen 20 jaar laat zien dat er plekken zijn waar het rijk inderdaad de regie moet nemen. Je ziet dat zonder richting van het rijk op sommige plekken er kansen onbenut blijven of er impasses blijven vast zitten die doorbroken kunnen worden.”

ES: “Kunt u aangeven waarover opvattingen gewenst zijn?”

EvK: “Het hele Randstad gebied, Utrecht en de MRA, met name voor wonen en bereikbaarheid. Het zou mooi zijn als we met zijn allen vanuit een ruimtelijke opvatting (en soms ook met een opvatting op een klein specifiek gebied) verder aan gebiedsontwikkeling doen, liever dan dat we het volledig aan het vrij spel der krachten overlaten. Het bereikbaarheidsvraagstuk in deze gebieden en het infrafonds lijken vaak een soort dwingende motor te zijn maar zelf zou ik liever de ruimtelijke ontwikkeling van heel Nederland als een gelijkwaardig en misschien wel

17

boven geschikt onderwerp zien. Bereikbaarheid gaat over een ruimtelijke opvatting over de inrichting van heel Nederland; waar wij wonen, leven en werken en hoe wij zorgen dat er ontsloten wordt. Dus eigenlijk komt eerst vraag: hoe ziet ons land eruit? Ik denk dat we nu de ruimte hebben en de noodzaak om daar wat losser over na te denken; een gebiedsvisie moet je niet laten bepalen door het feit of er bijvoorbeeld 50 miljoen is gereserveerd in het infrafonds voor een bepaalde weg.

Ik hoop met de NOVI dat voor elkaar te krijgen met elkaar, zeker omdat de ruimtelijke ordening nu binnen BZK ligt.”

PG: “Ik begrijp dat het strategisch handig is dat de NOVI naar BZK is verhuisd maar is het niet een achteruitgang omdat er door de ontkoppeling met infrastructuur een grote afstand wordt gecreëerd?”

EvK: “Ik denk dat je aan transparantie in afwegingen kunt winnen doordat er nu een minister en een departement is die over ruimtelijke ordening gaat. In het parlementair debat wordt dat zichtbaar en is het niet meer voorgehouden aan één departement, zoals voorheen binnen I&M, waar er gewichten zijn binnen de verschillende beleidsterreinen. Dus de afweging zal nog steeds gemaakt moeten worden maar nu op een hoger politiek niveau, daar waar het ook thuis hoort.”

PG: “Wat betekent dat voor de rol van de minister van BZK, Kajsa Ollongren, in het MIRT?” EvK: “In het gebruikelijke voorjaarsoverleg van het MIRT zal de minister ook een grote rol spelen bij het maken van gebiedsplannen. We gebruiken dit overleg om los te komen van alleen die individuele financiële beslissingen over bepaalde wegen of knelpunten. Eigenlijk zeggen we tegen alle stakeholders: weet dat we hierna nog een gesprek hebben over wat we nu in de huidige kabinetsperiode of met het huidige beschikbare geld kunnen doen maar eerst willen we samen een visie ontwikkelen op het gebied. Juist nu BZK los staat van het Infrafonds kun je naar mijn idee ruimte creëren voor jezelf; binnen het kabinet maar ook met de mede overheden.”

PG: “De afgelopen 10 à 15 jaar hebben we het gevoel gehad dat Nederland wel af was. Nu ervaren we het tegenovergestelde, kijkend naar de enorme opgaven en transities die op ons afkomen. Wat is hierin de betekenis van de NOVI?” EvK: “Je kunt de NOVI zien als een visie op alles voor de eeuwigheid, maar in mijn beleving heeft dat niet zoveel zin. Mijn voorkeur gaat uit naar een NOVI waarin we enkele actuele ruimtelijke dilemma’s op tafel leggen om daarin de keuzes te kunnen maken. Ik hoop dat we dit jaar enkele sleutelgebieden en sleutelprojecten kunnen aanwijzen waar het rijk een opvatting over heeft. Uiteraard projecten met ruim voldoende draagkracht en een hoge mate concrete toepasbaarheid. Volgend jaar kunnen we weer andere accenten leggen. Het gaat erom dat de NOVI bruikbaar is voor de ruimtelijk ontwikkeling van Nederland en dat hoeft geen blauwdruk te zijn voor de eeuwigheid.”

18

I NTERVIEW

PG: “U zegt dus dat de NOVI voor de komende 20 jaar geen richting en doel geeft maar meer een praktisch instrument wordt. Krijgt het een programma-achtige lijn?”

EvK: “Zeker. Je moet natuurlijk zorgen dat het kader op abstractieniveau staat en dat er wel een zeef in zit waarop je afwegingen kunt maken. De NOVI moet ook wel stabiel zijn en niet in het luchtledige blijven hangen omdat alle omgevingsagenda’s er wel op moeten kunnen aansluiten. Het lijkt mij handig om binnen die stabiliteit bepaalde dilemma’s binnen het kabinet op te lossen. Sommige dilemma’s kun je in de ene kabinetsperiode niet oplossen maar in een volgende periode wel. Daar moeten we niet al te krampachtig over doen.”

PG: “Een grote kwestie is hoe je omgaat met het cultuurlandschap en de functionaliteiten daarvan. Tegelijkertijd gaat ook over de afnemende biodiversiteit, bodemdaling, landbouwtransitie, CO2 reductie en klimaatadaptatie. Dat is de grote integrale vraag. Gaat de NOVI daar antwoord opgeven?”

EvK: “De NOVI gaat hopelijk een aantal dilemma’s neerleggen waar het kabinet keuzes over moeten maken. Dat zal soms nog best ingewikkeld zijn; in het regeerakkoord staat dat de openbare ruimte in beginsel de fysieke leefomgeving van Nederland is en daarmee van grote waarde.

Daarbij denk ik dat we niet te verkrampt moeten doen over natuur met hoofdletters. We hebben unieke natuur die we moeten beschermen. Evenals cultuurlandschap zoals het Groene hart wat je wilt bewaren maar soms moet je ook andere ruimtelijke keuzes mogen maken. Ik hoop dat we niet te veel heilig hebben verklaard.”

“De NOVI hoeft geen blauw­ druk te zijn.”

PG: “Nu dan een echte kwestie, de energietransitie. Er zijn allerlei initiatieven ontplooid maar als je alles bij elkaar optelt, komen we er niet. Daarnaast kun je je afvragen wat we overhouden van ons land.

Hoe kijkt u daar naar?”

EvK: “Soms moet je op nationaal niveau zeggen dat we die energietransitie elders gaan doen, geconcentreerd in plaats van dat iedere lokaliteit het moet gaan bedenken omdat er een specifieke opgave ligt. We hebben natuurlijk met de ETS potentieel goede ervaringen gehad met het verhandelen van emissierechten. In potentie is dat een uitstekend systeem maar de uitvoering heeft niet goed gewerkt. Je ziet nu bij de sluiting van kolencentrales versus elektriciteit produceren in bruinkool gestookte centrales in Duitsland, dat moeder Aarde er niet best van afkomt.”

19

“Ik hoop dat we niet te veel heilig hebben verklaard.”

ERIK JAN VAN KEMPEN 20

I NTERVIEW

ES: “Hoe kijkt u aan tegen vernieuwingen in governance; we hebben nieuwe spelregels nodig die uitnodigen tot ander gedrag.”

EvK: “Daar zitten twee kanten aan. ETS is gewoon prijsprikkels; dat is de econome manier om de samenleving tot gewenst gedrag aan te zetten maar dat is altijd onderdeel van de oplossing. Uiteindelijk geloof ik in de meer bestuurlijke kant, de normerende kant; je kunt samen besluiten wat je met elkaar wilt. De gebouwde omgeving is voor een deel nationaal en daar kunnen we veel dwingender zijn met normeringen. Als je kijkt naar de energieprestatie normen, doen we dat ook.”

ES: “Je ziet in veel gemeenten een hernieuwde zoektocht om de samenwerking met corporaties aan te gaan. Ziet u dat ook?”

EvK: “Klopt en dat is gezond. Ik vind ook dat gemeenten veel meer private partijen moet opzoeken en niet alleen corporaties. Gemeenten moeten hun horizon verbreden. Misschien draagt het ook echt bij aan de kwaliteit die je kunt krijgen maar het vraagt veel meer coördinatie. De samenwerkingstafels over middenhuur van Rob van Gijzel bracht al die partijen bijeen en je merkt dat dat werkt. Maar het is complexer; het vergt meer afstemming en coördinatie.”

ES: “Moet er een financieel fonds komen om die middenhuur maar ook het binnenstedelijk bouwen een slinger te geven?”

EvK: “Dat is een aanbeveling van Van Gijzel. Als marktpartij zeg je denk ik altijd ja tegen overheidsgelden in de vorm van een fonds of subsidie. Soms kan het helpen, bijvoorbeeld om het tempo op te schroeven. Misschien zijn er daarom wel dingen denkbaar maar de politiek zal daarvoor middelen beschikbaar moeten stellen. Dat laat ik aan hen over.”

ES: “Een van de kritische geluiden is dat gemeenten hun grondposities niet als ´cashcow´ zouden moeten inzetten, herkent u dat?”

EvK: "Schaarste kan aantrekkelijk zijn voor gemeenten. Ik vind het zelf onzuiver als grondgebruik je cashcow is. Dat raakt een bredere discussie maar ik hoop dat we proberen om grond te alloceren en dat we kijken naar het rendement voor de ingezetenen van je stad. Je moet daar dieper en langjariger over nadenken en je niet blindstaren op het moment dat je de grond kunt verzilveren. Maar wat ik vooral wil is een stabielere ruimtelijke ontwikkeling in plaats van de op en neer gang waar we nu steeds in lijken te zitten, op die woningmarkt. Ik ambieer vastere bodem onder de voeten: een stabielere ontwikkeling van beschikbare plancapaciteit zodat er op hele specifieke A locaties minder en eindeloos gespeculeerd wordt.

Er moet ruimte komen waarin dingen zich evenwichtiger kunnen ontwikkelen.

En daar moet de NOVI bij gaan helpen.”

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

21

WEDEROMBOUW

De grote Bouw­ spagaat Publieke binnenstedelijke doelen en private buitenstedelijke belangen

De transitie op de woningmarkt is een van de grootste verbouwingen waar Nederland voor staat. Een miljoen woningen wordt gezegd en snel. Kiezen we voor aanbouwen aan de randen van de stad in het groen zoals minister Ollongren laatst suggereerde? Bouwers en ontwikkelaars staan te trappelen want hun grondposities liggen vaak buiten de stad. Grote steden hebben een voorkeur voor binnenstedelijke transformatie.

Houd deze bouwspagaat ­Nederland in haar greep?

Tekst Maarten van Schie, Marnix Breedijk en Edwin Buitelaar

22

Purmer, bezien vanuit zuiden naar NO. FOTO: HOLLANDSE HOOGTE / SIEBE SWART LUCHTFOTOGRAFIE

23

WEDEROMBOUW

E

principe: wie de grond heeft, die bouwt. Gemeenten zijn in Nederland, naast hun centrale rol in de ruimtelijke ordening, sinds jaar en dag een dominante grondeigenaar en ontwikkelaar van woningbouwlocaties.

Maar de rol van gemeenten lijkt kleiner te worden. Door toedoen van grondexploitatieverliezen in de afgelopen jaren zijn gemeenten terughoudender geworden in het verwerven van nieuwe gronden en lijken ze vooral bezig met het uitgeven van voor de crisis opgebouwde voorraden. Dus het (relatieve) belang van bouwers en ontwikkelaars als grondontwikkelaar, en realisator van de bestemming, lijkt belangrijker te worden.

Echter, er zijn voor bouwers en ontwikkelaars, door een grotere grondwaardesprong en schaalvoordelen, hogere winsten te behalen bij het ontwikkelen van onbebouwde grond aan de randen van de stad (greenfields). Dit kan ertoe leiden dat bouwers en ontwikkelaars vooral op uitleglocaties grondposities innemen. De vraag die we daarom hier centraal stellen is hoe het grondbezit van bouwers en ontwikkelaars zich verhoudt tot de regionale woningbehoeften en tot de wens van vele overheden om in het kader van duurzame verstedelijking zo veel mogelijk binnenstedelijk te bouwen.

Er is voor dit artikel gebruik gemaakt van de Basis Registratie Kadaster (31 december 2016). In de webversie van dit artikel wordt de aanpak toegelicht (LINK). Op basis van de analyse laten we de verhouding zien tussen grondposities van bouwers en ontwikkelaars enerzijds en de woningbehoeftecijfers en de begrenzing van het bestaande stedelijke gebied anderzijds. Op basis daarvan proberen we verklaringen voor en implicaties van het gevonden empirische beeld te formuleren.

r moeten de komende jaren honderdduizenden woningen worden gebouwd om in de woningbehoefte te voorzien.

Hierbij spelen bouwers en ontwikkelaars een belangrijke rol, niet alleen vanwege de bouw maar in toenemende mate ook vanwege de daaraan voorafgaande grondontwikkeling. Grondbezit is voor hen cruciaal. Dit artikel laat zien dat bouwers en ontwikkelaars weliswaar veel grond in handen hebben, met name in regio’s waar de vraag groot is, maar dat deze grond vaak buiten bestaand stedelijk gebied ligt. Dit terwijl overheden nu juist sterk inzetten op binnenstedelijke transformatie. Er is daarmee een mismatch tussen private grondposities en publiek verstedelijkingsbeleid.

Het aanbod op de woningmarkt blijft achter bij de vraag, in ieder geval in een groot aantal stedelijke regio’s. Sterk stijgende prijzen, met name in Amsterdam en Utrecht, zijn daar een reflectie van. Dit leidt ertoe dat met name jonge gezinnen hun woonwens niet meer in de stad kunnen realiseren en daarom hun heil daarbuiten zoeken. Iedereen lijkt het erover eens: er moeten veel woningen worden bijgebouwd, met name in stedelijke gebieden in en nabij de Randstad.

De vraag die velen zich stellen is, hoe en waar? Er zijn verschillende studies die hebben gekeken naar de haalbaarheid van bouwen in de stad, in fysieke, juridische en financiële zin. Ontwikkelende partijen geven aan dat binnenstedelijk bouwen maar beperkt mogelijk is en in ieder geval niet zonder forse bijdragen (met name subsidies) van buiten de grondexploitatie.

Maar de vraag is ook, wie gaat dat binnenstedelijk bouwen doen? Van belang daarbij is vooral wie de grond heeft. Want met het zogenoemde ‘zelfrealisatierecht’ geldt in

24

“Private grondposities en publiek verstedelij­ kingsbeleid botsen.”

MAARTEN VAN SCHIE, MARNIX BREEDIJK EN EDWIN BUITELAAR 25

Matching grondposities en regionale woningbehoeften

gio Groot-Rijnmond. Dit is uiteraard te verklaren doordat deze regio ligt ingeklemd tussen de zee en andere kernen; hetzelfde is in mindere mate ook terug te zien in de regio Haarlem.

Als we verder kijken naar de verdeling van het bezit ten opzichte van de verdeling van de geanticipeerde toename van de woningbehoefte, dan blijven (naast Den Haag en omgeving) Noord-Friesland, Delft en Westland, Zaanstreek en Haarlem in relatieve zin achter in de grondposities. Grondposities zijn sterk oververtegenwoordigd in Zuid-Limburg, waar zelfs met een ruwe schatting en onder Vinex-dichtheden vijfmaal de verwachte totale woningbehoefte gerealiseerd kan worden. Ook in Oost-Groningen, Zuidoost Drenthe, Midden-Limburg en Zeeland kan alleen al op huidige grondposities van (alleen) bouwers en ontwikkelaars meer gerealiseerd worden dan er vraag is.

We vinden in totaal ongeveer 14.100 hectare aan grondposities van bouwers en ontwikkelaars. Wanneer we zouden uitgaan van een gemiddelde woningdichtheid van 25 woningen per hectare (gemiddelde dichtheid van Vinexwijken – zie Boeijenga & Mensink, 2009), dan komt dat neer op een orde van grootte van ruim 350.000 woningen.

Op COROP-niveau correspondeert het grondbezit sterk met de te verwachten vraag naar woningen. Figuur 1 laat deze samenhang zien tussen de woningbehoefte conform de WLO (hoog scenario) en het grond-

“In de Randstad bevindt zich 43% van alle grondposities van bouwers en ontwikkelaars.”

Matching grondposities en stedelijke gebieden

Van alle grondposities van bouwers en ontwikkelaars in Nederland ligt 22 procent binnen de contouren van bestaand stedelijk gebied (BSG). In de regio’s waar zij in absolute zin het meeste bezit hebben zijn ook de aandelen grondbezit buiten BSG het grootst. Met name in de grootstedelijke gebieden Groot-Rijnmond, Groot-Amsterdam en Utrecht hebben bouwers en ontwikkelaars veel grond buiten de stad (80-90 procent van hun bezit).

Met uitzondering van de regio Zuid-Limburg, komt het aandeel binnenstedelijke grondposities pas in de regio’s met minder dan 200 hectare boven de 50 procent. Dit betreft onder anderen de regio Den Haag,

bezit van bouwers en ontwikkelaars (de correlatie is met een coëfficiënt van 0,9 zeer hoog te noemen). In de Randstad bevindt zich 43% van alle grondposities van bouwers en ontwikkelaars. Het meeste bezit bevindt zich achtereenvolgens in de regio’s Utrecht, Groot-Amsterdam, Groot-Rijnmond, Flevoland, Noordoost / Zuidoost Noord-Brabant en Arnhem/Nijmegen. Het bezit in de regio Den Haag valt op omdat het ver achter blijft, en is, met circa 200 hectare, minder dan één-vijfde van het bezit in de re-

26

WEDEROMBOUW

Grondposities bouwers en ontwikkelaars i.r.t. woningbehoefte 2050

Grondposities bouwers en ontwikkelaars (hectare)

1.600

-50.000

1.400

1.200

1.000

800

Overige COROPs G4

600

Regressielijn

400

200

0

0

50.000

100.000

150.000

200.000

Toename woningvraag o.b.v. WLO, hoog scenario (2050) Bron: CPB&PBL, CBS, Basis Registratie Kadaster (31 december 2016), bewerking PBL

Figuur 1: Samenhang tussen de woningbehoefte en het grondbezit van bouwers en ontwikkelaars

1.060 hectare; bij Purmerend gaat het om in totaal 173 hectare op circa 775 hectare. Het zijn beide gebieden waar vooralsnog planologische beperkingen op rusten: in het geval van Rijnenburg heeft de gemeenteraad voor het gebied een bouwstop afgekondigd tot in ieder geval 2030, in de Purmer bestaan alleen ‘zachte’ plannen voor een zuidelijk stuk gemeentegrond direct tegen de stadsrand.

Daartegenover liggen gebieden waar grootschalige bouwplannen zijn aangekondigd maar waar weinig grondposities van bouwers en ontwikkelaars terug te vinden zijn. In Amsterdam wordt aan de IJ-oevers binnen de stadscontouren veel nieuwbouw gepland, onder andere in het Westelijk Havengebied; recent is het plan Havenstad aangekondigd, een plan waarin een deel van het havengebied plaats zou moeten maken voor een nieuwe stadswijk van maximaal 70.000 woningen. Van de 670 hectare die het gebied telt (640 hectare als we de Houthavens niet meetellen) is slechts 9,2 hectare in het bezit van ontwikkelaars of bouwers. Dit is gelet op het erfpacht systeem van Amsterdam ook niet verwonderlijk.

Noord-Friesland, de Zaanstreek en IJmond, en Haarlem. In dit laatste geval ligt zelfs meer dan 90 procent van alle grondposities binnen BSG (zie figuur 2).

Inzoomen op hogedrukgebieden In de vier grote steden hebben bouwers en ontwikkelaars relatief weinig grond verworven. In de regio’s Amsterdam, Rotterdam en Utrecht is, ten opzichte van andere regio’s, sprake van een oververtegenwoordiging van (grootschalige) buitenstedelijke posities. Om hier meer grip op te krijgen zoomen we in op een aantal specifieke gebieden. We kijken hieronder naar Amsterdam en Utrecht als voorbeelden van gebieden met een grote vraag naar woningen en relatief weinig binnenstedelijke grondposities van bouwers en ontwikkelaars.

Het merendeel van de posities die hier door ontwikkelaars en bouwers worden ingenomen liggen precies tegen de stadsrand aan en zijn relatief omvangrijk. In Utrecht Rijnenburg bijvoorbeeld betreft het grondbezit van bouwers en ontwikkelaars 422 hectare op een totaaloppervlak van circa

27

Merwedekanaalzone, langs Europalaan, bezien vanuit het zuiden. Alles rechts van de laan is de Merwedezone.

COPYRIGHT: HOLLANDSE HOOGTE/ MARCO VAN MIDDELKOOP LUCHTFOTOGRAFIE

28

WEDEROMBOUW

De gemeente Utrecht wil rond het Merwedekanaal 10.000 woningen realiseren, hier aangegeven op de kaart. Van de 80 hectare grond hier aangegeven is 3,2 hectare in het bezit van ontwikkelaars; een deel van de hier aangeduide overige bezittingen is overigens in het bezit van beleggers. Wat verder opvalt in zowel Utrecht als Amsterdam is de omvangrijke grondposities van gemeenten in binnenstedelijke (haven)gebieden als Havenstad en de Merwedekanaalzone. Hierop komen we in de volgende paragraaf nog terug.

Waardoor komt de mismatch?

We concluderen dat de grondposities van bouwers en ontwikkelaars op regionaal niveau proportioneel zijn ten opzichte van de woningbehoefte: in regio’s met veel behoefte aan woningen, hebben ze ook veel grond in handen en daar waar minder behoefte is, hebben ze minder grond. Echter, er lijkt binnen die regio’s een mismatch tussen daar waar overheden willen bouwen – binnenstedelijk – en daar waar bouwers en ontwikkelaars veel grond hebben verworven, namelijk buiten het stedelijk gebied.

Dit geldt met name voor de vier grote stadsgewesten in de Randstad. Hoe kan het dat gemeenten binnenstedelijk bestemmen en bouwers en ontwikkelaars primair buiten stedelijke gebieden grond verwerven?

Laten we beginnen met de rol van gemeenten. Algemeen bestaat het idee dat er een triomf van de stad gaande is: hoe centraler en hoe stedelijker, hoe groter de betalingsbereidheid van huizenbezitters. Met andere woorden, er bestaat een sterke voorkeur voor grootstedelijk wonen. Nationaal overheidsbeleid, waaronder de Ladder voor duurzame verstedelijking, sluit daarbij aan door binnenstedelijk bouwen te verkiezen boven buitenstedelijk bouwen.

Figuur 2: COROP-regio’s met aandeel binnenstedelijk grondbezit van het totale grondbezit van bouwers en ontwikkelaars

Daar komt bij dat sommige binnenstedelijke locaties, zoals (zee)haventerreinen (de Binkhorst, Merwedekanaalzone, Houthavens etc.), voor een deel in handen zijn van gemeenten en dus (nog) niet verworven kunnen worden door private partijen. Publieke grondontwikkeling, geheel of gedeeltelijk, ligt dan doorgaans voor de hand. Uiteindelijk komen ook daar private bouwers en ontwikkelaars in beeld, in ieder geval bij het afnemen van bouwrijpe grond. Gemeenten bouwen immers zelf geen woningen (meer). Dit betekent voor ontwikkelende partijen evenwel een plek aan het einde van de bouwkolom, een positie waarmee een minder groot deel van de totale grondwaardesprong toegeëigend kan worden. Aan de andere kant, een dergelijke positie en rol brengen ook minder (grondontwikkelings) risico’s met zich mee voor bouwers en ontwikkelaars.

29

WEDEROMBOUW

Figuur 3: Grondposities in het Havengebied-West (inclusief Houthavens), de Purmer, de Merwedekanaalzone en Rijnenburg

kunnen op uitleglocaties schaalvoordelen in de grondexploitatiekosten worden bereikt doordat grote hoeveelheden hectaren tegen relatief lage transactiekosten (onderhandelen met minder eigenaren en omwonenden dan binnenstedelijk) kunnen worden verworven en ontwikkeld. Dit is mede gefaciliteerd, zij het onbedoeld, door de ruilverkaveling waardoor eigendomsgrenzen van agrarische grond zijn gerationaliseerd.

Dan bouwers en ontwikkelaars: waarom verwerven zij onbebouwde grond aan de rand van de stad waarop (vooralsnog) niet gebouwd mag worden? Eerst de vraag waarom zouden ze onbebouwde grond kopen in plaats van bebouwde grond in de stad, daar waarde de behoefte het grootst lijkt te zijn. De waardesprong van de agrarische naar de woonfunctie is doorgaans veel groter dan de waardesprong die binnenstedelijk te behalen valt. Daarnaast

30

Houthaven Amsterdam HOLLANDSE HOOGTE / MARCO VAN MIDDELKOOP LUCHTFOTOGRAFIE

met een ‘goede ruimtelijke ordening’ – zoals het bestaan van onvoldoende binnenstedelijke ruimte voor woningbouw – kan wel passend zijn.

De relatief grote grondposities van gemeenten op voor de woningproductie cruciale (binnenstedelijke) locaties, betekenen dat gemeenten niet alleen een grote verantwoordelijkheid hebben voor het tijdig en op grote schaal verlenen van planologische medewerking aan woningbouw, maar ook een verantwoordelijkheid voor tijdige gronduitgifte. Snelheid van handelen én de gemeentelijke grondpositie niet te veel beschouwen als extra inkomstenbron lijken cruciaal om vaart te maken met de bouwproductie.

Aan schaalvoordelen heb je echter weinig als je niet op die grond mag bouwen. Dat private partijen grond kopen, daar waar dat nog geen (harde of zachte) woningbestemming op rust, kan alleen plaatsvinden wanneer ze vermoeden, dan wel hopen, dat de verworven grond alsnog die gewenste bestemming krijgt, al dan niet door actief aandringen daarop. De geschiedenis laat ook zien dat deze hoop niet ongegrond hoeft te zijn.

Beleidsopties en publieke belangen De buitenstedelijke grond alsnog bestemmen voor woningbouw zodat de ingenomen grondposities alsnog verzilverd kunnen worden, ligt niet voor de hand. Het voeren van een vorm van ‘eigendomsplanologie’ is vanuit de systematiek van de ruimtelijke ordening niet wenselijk. Het eventueel toekennen van een woonbestemming vanwege inhoudelijke redenen die verband houden

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

31

Weder­ ombouw Utrecht in volle gang

32

Bij de oproep van minister Ollongren van Binnenlandse Zaken om de woningbouw te versnellen kunnen bestuurders in het Utrechtse zich alles voorstellen. Veel minder begrip is er voor haar stelling dat daarvoor nadrukkelijk ook naar de randen van de stad en het groen in de nabije omgeving moet worden gekeken. “Het is een ontkenning van de bestuurskracht van steden, regio’s en de provincies.”

Tekst Eric Harms

Zicht op Overvecht, Utrecht EVAMARIJE SMIT

33

WEDEROMBOUW

M

Iedereen moet beseffen dat we, om de kwaliteit van lucht, water en bodem op niveau te houden, onze footprint een stukje kleiner moeten maken. Opdat de kinderen van onze kinderen ook mooi kunnen wonen in deze provincie. Dat besef breekt ook langzaam maar zeker door. Iedereen is er wel op zijn manier mee bezig. Soms zijn er andere opvattingen over hoe het allemaal te bereiken is. Dat gemeenten te eenzijdig op zonnepanelen inzetten bijvoorbeeld. Of dat de bevolking zich zo verzet tegen windenergie dat wij onze targets niet kunnen halen.

Maar dan probeer ik dat dus bij te sturen.

Want hoe je het wendt of keert: we zullen serieus met andere vormen van duurzame energie aan de slag moeten.”

inister Ollongren werd op haar wenken bediend. Slechts een week na het veelbesproken interview van de bewindsvrouw in de Telegraaf kwam de provincie Utrecht al met haar Actie Agenda Woningbouw. De ambitie is hoog: in de provincie moeten de komende drie jaar 21.000 woningen worden gerealiseerd. Maar anders dan de minister bepleit, wordt het merendeel van die woningen niet in het groen maar juist binnenstedelijk gebouwd.

“Utrecht is een kleine provincie, met aantrekkelijke woonsteden, goede verbindingen, een sterke economie en een handvol zeer waardevolle natuurgebieden. Juist die combinatie maakt het zeer aantrekkelijk voor mensen om hier te wonen”, aldus de Utrechtse gedeputeerde Pim van den Berg.

“In onze ruimtelijke structuurvisie hebben we aangegeven dat er inderdaad nog een beperkt aantal plekken aan de randen van de stad ligt, waar ruimte is voor enkele duizenden woningen. Maar nog veel meer ruimte bieden al die verouderde bedrijfsterreinen, spooremplacementen en woningcomplexen in de steden zelf. Wij als provincie en de gemeenten verenigd in de U10 vinden dat we die eerst moeten revitaliseren voordat we naar andere locaties gaan kijken. Het pakket, zoals dat nu op tafel ligt en is opgesteld in samenspraak met gemeenten, woningcorporaties, beleggers en ontwikkelaars, biedt voldoende bouwvolume om de komende jaren in de woningbehoefte van Utrecht te voorzien.”

Die aanpak biedt meteen de mogelijkheid om de steden te verduurzamen en energiezuiniger te maken en winst te boeken op het gebied van bereikbaarheid en mobiliteit, denkt Van den Berg. “Verduurzaming is geen modegrill, maar keiharde noodzaak.

Schaalniveau toereikend Woningbouw, verduurzaming, energietransitie: het zijn slechts enkele thema’s waarvoor hoge ambities zijn gesteld. Leefbaarheid en de inclusieve stad, zorg en welzijn, werk en inkomen, klimaatadaptatie: het ligt sinds de decentralisatieoperatie van het rijk allemaal op het bordje van de lagere overheden. De vraag is of dat schaalniveau wel toereikend is. Misschien wordt het juist wel tijd voor een nieuwe grootschalige operatie, naar analogie van de Vinex-operatie, maar dan veel breder en centralistischer in zijn opzet: de wederombouw van Nederland.

Van den Berg: “Het rijk heeft in het verleden allerlei sturingsinstrumenten bedacht, om mensen te laten wonen en werken op die plekken waarvan men dacht en vond dat ze daar moesten wonen en werken. Daar hebben we zelfs onze investeringen volledig op afgestemd. Het resultaat was een planeconomie waar zelfs de Sovjetunie in haar tijd nog een puntje aan kon zuigen. Het gevolg daarvan is echter wel geweest dat we Nederland onbereikbaar hebben gemaakt. We hebben

34

WEDEROMBOUW

“Een plan­ economie waar zelfs de Sovjetunie in haar tijd nog een puntje aan kon zuigen.”

PIM VAN DEN BERG 35

WEDEROMBOUW Niet gaan voorschrijven

feitelijk een enorme mobiliteit georganiseerd. Met alle problemen van dien.”

Tegelijkertijd zijn de steden losgelaten “De laatste kabinetten zijn daar heel duidelijk in geweest: geen grootschalige operaties meer.

In diezelfde beweging is de volkshuisvesting verzelfstandigd en gedecentraliseerd en de ruimtelijke ordening opgeheven. Alle kennis en kunde op rijksniveau is verdwenen en door gedecentraliseerd naar provincies en gemeenten. Dan kun je nu dus niet opeens weer gaan pleiten voor een landelijke aanpak. Het ombouwen van Nederland en alle vraagstukken die daaruit voortvloeien zullen op regionaal en lokaal niveau moeten

Paulus Jansen, wethouder bouwen en wonen van de gemeente Utrecht, blijkt eenzelfde mening toegedaan. “Ook een minister heeft recht op vrijheid van meningsuiting, zolang ze maar niet gemeenten gaat voorschrijven wat ze moeten doen. Het ruimtelijk beleid is grotendeels gedecentraliseerd naar de provinciale en lokale overheden. Die taak hebben we ook voortvarend opgepakt en ingevuld. Hier in Utrecht kiezen we in dat kader primair voor inbreiding. En we slagen daar als stad voortreffelijk in. We bouwen dit jaar 5.000 woningen en er zit inmiddels heel veel nieuwe plancapaciteit in de pijplijn.”

Zo is recent de omgevingsvisie Merwedekanaalzone door de raad geloodst, een binnenstedelijke bouwlocatie van 6.000 tot 10.000 woningen. “Daarmee stel je in een klap de bouwcapaciteit voor een x-aantal jaren veilig”, aldus Jansen. “Iets om de hoek ligt de Cartesius-driehoek, met een capaciteit van 1.500 tot 3.000 woningen. Ook dat project is planologisch geregeld. En dan is er nog het Wisselspoorgebied, goed voor 1.000 woningen. Dus we hebben in de stad heel veel gebieden waar we kunnen transformeren en verdichten.”

Jansen voelt zich dan ook geenszins aangesproken door Ollongren. “We bouwen hier drie keer zo veel als gemiddeld in Nederland. Ons kan dus niets worden verweten. We groeien hard, we bouwen snel en we halen onze aantallen. In zo’n situatie moet je als rijksoverheid niet gaan zeggen: en toch weten wij het beter. Temeer omdat daardoor het draagvlak voor inbreiding onder druk komt te staan. Als de minister van buitenaf de discussie daarover weer nieuw leven gaat

“We bouwen hier drie keer zo veel als gemiddeld in Nederland.” worden opgepakt en ingevuld. En dat kan ook. Zowel lokaal als regionaal en provinciaal is inmiddels heel veel deskundigheid aanwezig. Het rijk bepaalt de kaders van het speelveld, de provincies zijn scheidsrechter en de spelers - gemeenten, woningcorporaties, marktpartijen – zullen het met elkaar moeten doen. Dan komt het natuurlijk soms voor dat je naar een draak van een wedstrijd zit te kijken. Maar dat is de consequentie van het sturingsmodel waar het rijk bewust voor heeft gekozen. Een pleidooi voor een centralistisch geregelde wederombouw is wat mij betreft een ontkenning van de bestuurskracht van steden, regio’s en de provincies.”

36

Collage plein bij de Vechtclub MARCO BROEKMAN EN OKRA

dan alleen het productietempo en bouwvolume. Hij is sinds 1 januari voor de gemeente belast met gezond en duurzaam verstedelijken. “Utrecht streeft naar gezond stedelijk leven voor iedereen. We willen dat de stad zich kwalitatief ontwikkelt en groeit op basis duurzame principes, zonder dat er een tweedeling in de lokale samenleving ontstaat. Utrecht wil een inclusieve stad zijn, waar al onze inwoners zich bij betrokken voelen en waarin geen sprake is van grote verschillen tussen verschillende wijken.”

Van het rijk en de provincie verwacht Beelen vooral een helpende hand. “Het zou fijn zijn als het rijk en de provincie voorwaardenscheppend van betekenis kunnen zijn. Deels financieel, maar deels ook op het terrein van wet- en regelgeving. Maak de zaken voor ons eenvoudiger. Dat is van het grootste belang.

Zeker omdat we dezelfde doelen nastreven.”

In dat licht bezien betwijfelt hij of Ollongren met haar oproep niet het verkeerde

inblazen, wordt de kans dat er vertraging optreedt eerder groter dan kleiner.”

Een centraal aangestuurde operatie gericht op de wederombouw van de provincie Utrecht ziet de wethouder al helemaal niet zitten. “Ik denk dat Utrecht de afgelopen vier jaar heeft bewezen daar uitstekend zelf toe in staat te zijn. We doen zelfs veel meer dan waartoe we op basis van onze grootte in staat zouden moeten zijn. Waarmee ik maar wil zeggen: als de prestaties te mager zijn mag je best gemeenten erop aanspreken. Maar als ze goed presteren moet je als rijksoverheid gemeenten vooral helpen om het nog beter te doen. Positief coachen levert meer op. Help mee om nog meer mogelijk te maken, zou mijn advies aan de minister zijn.”

Gezond stedelijk leven De activiteiten van voormalig gebiedsmanager zuidwest Wim Beelen onderstrepen dat de ambities van Utrecht verder strekken

37

Het landschap rondom Utrecht EVAMARIJE SMIT

het Bosco Verticale in Milaan model staat.

Vergroenen in de hoogte, met alle voordelen van dien op het gebied van luchtkwaliteit, ecologie en beleving.”

signaal afgeeft. “Binnenstedelijk inbreiden heeft belangrijke voordelen. Er ontstaat meer draagvlak onder de voorzieningen, je voorkomt mobiliteit en het groen blijft buiten schot. Tegelijkertijd moet je het wel zorgvuldig doen. Gezond en duurzaam zijn onmisbare elementen van inbreiding. Geef je daar geen aandacht aan, dan behaal je niet het resultaat dat je voor ogen staat en vluchten de mensen de stad uit. Maar daar is Utrecht dus volop mee bezig. Wij zijn bijvoorbeeld in het kader van de herontwikkeling van een locatie aan de Croeselaan bezig met het project Wonderwoods, waarvoor

Steeds grotere druk De kanttekening bij al die positieve geluiden komt van Marije Eleveld, directeur-bestuurder van de Utrechtse woningcorporatie BoEx. “Dat de Utrechtse gemeenten hebben verklaard tot 2028 geen nieuwe uitleglocaties te willen aanwijzen, leidt bij ons als woningcorporaties tot enige zorg. Het legt namelijk een steeds grotere druk op de stad en

38

WEDEROMBOUW

“Er is behoefte aan een meer gestructureerde aanpak.” vindt Eleveld. “Woningcorporaties zijn zich de laatste paar jaar weer meer bewust van hun maatschappelijke rol. We hebben natuurlijk te maken met de beperkingen die het rijk ons heeft opgelegd. We waren daardoor even een periode lang op onszelf gericht.

Maar onze maatschappelijke oriëntatie begint langzaamaan weer vorm te krijgen. In Utrecht zijn we er in ieder geval zeer mee bezig en proberen we ook echt bij de politiek tussen de oren te krijgen dat we meer zijn dan alleen de leverancier van stenen.”

Het idee van een wederombouw spreekt Eleveld dan ook zeker aan, zij het dat die vooral niet landelijk moet worden ingevuld.

“We hebben, nu de wijkenaanpak al de nodige jaren achter ons ligt, absoluut behoefte aan een meer gestructureerde aanpak. Corporaties willen daar graag het gesprek over aangaan, maar dan wel primair met de provincie en de gemeenten. Idealiter stelt het rijk globale doelen en ambities en geven provincies en gemeenten daar samen met stakeholders als de woningcorporaties concreet invulling aan. De regie ontbreekt vaak nog, waardoor partijen hun eigen keuzes maken. Dat is niet verkeerd, maar leidt niet altijd tot de meest efficiënte aanpak.”

resulteert bovendien in een wat eenzijdige bebouwing: gestapeld en niet al te groot.

Vraag is of je dan wel voor alle doelgroepen bijbouwt en of die strategie op de langere termijn houdbaar is. Bij de oproep van minister Ollongren om in ieder geval lokaal te kijken naar de randen van de stad kan ik me derhalve alles voorstellen. In ieder geval voor de wat langere termijn. Ik begrijp dat de gemeenten eerst binnenstedelijk willen kijken wat de mogelijkheden zijn. Maar voor de lange termijn is meer nodig.”

Voor dat ‘meer’ kan de overheid inmiddels ook weer naar de corporatiesector kijken,

Operatieteam Gedeputeerde van den Berg erkent dat met name ook de provincie die regierol op zich dient te nemen. “En dat proberen we ook te doen. Ik zie mij en mijn collega-gedeputeer-

39

Utrecht EVAMARIJE SMIT

40

WEDEROMBOUW

den in dat kader dan ook niet als chirurg, maar als lid van een heel operatieteam.

Soms treed ik op, soms treed ik terug. Soms stuur ik en soms stimuleer en faciliteer ik.

Op die manier is de wederombouw van Nederland allang gaande, zij het op gebiedsniveau. Daar komen alle belangen en ambities samen.”

Waarmee niet is gezegd dat hij geen zorgen heeft. “Die wederombouw vindt wel plaats.

Maar daarmee komt ook meteen een gewetensvraag op ons af. Want hoe bereik je dat iedereen in onze samenleving mee kan blijven doen? Gaan we bijvoorbeeld de behoefte accommoderen of de ruimte? Als we de behoefte accommoderen krijgen we hierin Utrecht een groot-suburbia. Als we de ruimte gaan accommoderen, moet een deel van onze woningzoekenden elders zijn heil zoeken en lopen we gevaar dat onze inclusieve samenleving aan gort gaat, omdat de mensen die het niet meer kunnen betalen dus ook niet meer in de provincie Utrecht kunnen wonen. Dat is een zorgpunt waar ik geen antwoord op heb.

Terwijl juist die ambitie voor mij centraal staat: ervoor zorgen dat iedereen mee kan doen.”

Wim Beelen deelt de zorgen van gedeputeerde Van den Berg niet. "De stad Utrecht wil fors blijven inzetten op binnenstedelijk verdichten (uiteraard wel met de voorwaarde van gezond stedelijk leven voor iedereen). Tot 2030 zijn daarvoor volop binnenstedelijke woningbouwlocaties beschikbaar en in voorbereiding. Na 2030 tot 2040/2050 zou nog verder gebouwd kunnen in de stad, maar ook bijvoorbeeld in de A12-zone of eventueel Rijnenburg. Ook strategische locaties in U10 (regio)-verband zijn daarbij van belang, zoals rond station Woerden. Bij

al die woningbouw wordt wel degelijk ook sociale woningbouw gerealiseerd, zodat Utrecht ook bereikbaar blijft voor mensen die minder kunnen betalen."

Marije Eleveld is daarmee eens. "Op dit moment zijn de prognoses sky high voor Utrecht en de regio, maar de vraag is hoe dat er uit ziet over een jaar of 15 en of de trek naar de stad dan nog even groot is als nu.

Mede gezien ontwikkelingen als vergrijzing en krimp van de bevolking. Wij vinden het

“Utrecht blijft ook bereikbaar voor mensen die minder kunnen betalen.” van groot belang óók voldoende voor gezinnen te blijven bouwen. Er is sprake van een grote behoefte aan 1 of 2-persoonshuishoudens, maar je merkt dat juist jonge gezinnen nu in de stad maar moeilijk terecht kunnen.

De Merwedekanaalzone lijkt dat niet direct op te lossen en juist voor deze vraag is Rijnenburg mogelijk een alternatief. Overigens geldt ook hiervoor de vraag of dat over 15 jaar ook nog steeds een probleem is."

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

41

Van wie is het landschap?

42

Het Nederlandse landschap is van iedereen, maar van sommigen net wat meer dan anderen. Eigendom van grond geeft zeggenschap over grondgebruik; grondgebruikers moeten op hun beurt rekening houden met omgevingsbeleid. Grondbezit is van cruciaal belang bij gebiedsontwikkeling; hiermee sturen kan doorslaggevend zijn, mits grondposities strategisch worden ingezet. Het PBL onderzoekt dit nu en beschrijft verbanden tussen grondbezit en landschap.

Tekst Leo Pols, Like Bijlsma, Marnix Breedijk en Maarten van Schie

Drenthe DENNIS VAN DE WATER

43

WEDEROMBOUW

E

Wat betreft grondbezit: (afbeelding 1, 2 en 3) net iets meer dan de helft van Nederland is in bezit van particulieren ; zoals te verwachten is dit de grootste groep. Ook gemeenten bezitten veel grond (gezamenlijk ongeveer 12%), op de voet gevolgd door natuurorganisaties met 11% grondbezit. Bedrijven zijn goed voor ongeveer 10%; Rijk en Waterschappen bezitten samen 8% van het land. De kaart met grondbezit zien we als een narratief met twee elementen: wie bezit de grond en wat is de ruimtelijke spreiding en vorm van dat bezit. Het bezit zegt iets over de functie van het perceel; de vorm iets over bodem en waterhuishouding. De ruimtelijke spreiding vertelt vaak wat over bodemgebruik.

r is behoefte aan een nationaal kader voor de transities in het cultuurlandschap. Beleid voor natuur en landschap ligt nu bij provincies en gemeenten, waar­ door ruimtelijke vraagstukken meer dan voorheen zullen worden vormgegeven rond lokale behoeften en marktpotenties.

Maar de ontwikkelingen in de woonbehoeften, de landbouw en de energievoorziening overstijgen de regionale schaal en hebben de komende jaren hun effect op het landschap. Dat signaal is opgepakt door het rijk: landschap staat centraal in het traject van de nationale Omgevingsvisie en het CRa plaatst landschap prominent op haar agenda. Wij denken dat het succes van de nationale opgaven voor het cultuurlandschap mede afhangt van strategische grondposities.

Jong land Het eerste wat opvalt bij de kaart met grondbezit zijn de grote droogmakerijen van de 20e eeuw: Wieringermeer, Noordoostpolder en de Flevopolders. Kavels zijn hier ruim en rechthoekig omdat er grote boerenbedrijven aan de slag gingen en de zandige bodem het toeliet dat sloten ver uit elkaar liggen. Er is een opvallend patroon zichtbaar van verspreid Rijkseigendom: deze droogmakerijen waren projecten van de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders (RIJP 1962-1989); toen het water was weggepompt werden gronden rechtstreeks uitgegeven aan boeren die van elders waren uitgeplaatst door ruilverkaveling. Het rijk behield grond voor strategische doeleinden zoals verstedelijking, natuurontwikkeling en herplaatsing van bedrijven. De droogmakerijen van de 19e eeuw - Eendragtspolder, Zuidplaspolder en Haarlemmermeer hebben kleinere en smallere kavels, wat iets zegt over de waterhuishouding en boerenbedrijven in die tijd. Ook deze springen eruit: het land is in grote vlekken eigendom

Kadaster Sinds 2015 kan het PBL gebruik maken van de data waarmee het Kadaster eigendommen in Nederland registreert. Het planbureau classificeerde alle eigenaren in een legenda waarmee grondposities van relevante stakeholders kunnen worden weergegeven. Dat levert een interessante kaart op (afbeelding 1) met informatie op verschillende schaalniveaus: op de kaart van Nederland komen andere ruimtelijke patronen aan het licht dan op het schaalniveau van een gemeente. Het grondbezit kunnen we ook relateren aan andere ruimtelijke variabelen zoals omgevingsbeleid, landschap- en natuurwaarden, klimaatverandering, waterveiligheid, mobiliteit, energievraagstukken en zelfs woningbouwprognoses. Dat levert een schat aan informatie op; te veel om in ĂŠĂŠn artikel te behandelen. Deze bijdrage is een introductie: we laten zien hoe landschap en grondbezit met elkaar zijn verweven.

44

WEDEROMBOUW

“De ontginnings­ geschiedenis is ook leesbaar in het grondbezit.”

LEO POLS 45

Stuwwallen

19% 3% 9%

8% 2% 6%

10% 13% 9%

5% 2% 6%

7% 2% 9%

4% 1% 11%

11% 1% 12%

2% 2% 9%

2% 11% 1% 1% 11% 27%

13% 11% 1% 0% 4% 41%

6% 10% 0% 3% 5% 61%

35% 11% 0% 1% 3% 17%

15% 7% 0% 1% 4% 59%

7% 11% 1% 2% 5% 56%

13% 10% 0% 1% 4% 57%

24% 8% 0% 1% 6% 37%

10% 9% 0% 1% 4% 61%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Afbeelding 1: Grondbezit in Nederland en de landschappen van Nederland BRON: BASIS REGISTRATIE KADASTER (31 DECEMBER 2016); ALTERRA; BEWERKING PBL

Aandeel grondbezit per landschapstype Lรถss Stuwwallen

Landschapstype

Dekzand Rivierklei Veen Kustduinen Zeeklei Droogmakerij

Bebouwing 0

20

Heuvelland Limburg

Dekzandgebied

Rivierenlandschap

Veenweidegebied

Kustduinen en strandwallenlandschap

Droogmakerijen

8% 1% 38%

Zeekleipolders

Bebouwing

Eigendom Publiek (Rijk, Waterschap en overig) Publiek (Provincie) Publiek (gemeente, gemeentelijk grondbedrijf of grondbank) Natuur- of recreatieorganisatie Bedrijf (overig) Bedrijf (projectontwikkelaar of bouwer) Geloofsgemeenschap Overige rechtspersonen Particulier (als natuurlijke personen bij kadaster geregistreerd)

40

60

Aandeel grondbezit (%)

Afbeelding 2: Aandeel grondbezit per landschapstype BRON: BASIS REGISTRATIE KADASTER (31 DECEMBER 2016); ALTERRA; BEWERKING PBL

46

80

100

Publiek Non-profit Bedrijf Particulier

WEDEROMBOUW

nisaties die een derde van het gebied bezitten. Ook de provincies Noord- en Zuid-Holland hebben veel bezit in de kuststrook, 13%, tegenover gemiddeld 2% in Nederland - een gevolg van de drinkwaterwinning. Op de oude duinen liggen kleine grillige kavels met veel bebouwing op de strandwallen en een strokenverkaveling op de lagere strandvlaktes. In de kustzone zie je ook het kleinschalige patroon van bollenvelden en tuinbouw; van oudsher liggen die dicht bij de steden op de warmere kustzandgronden. De tuinbouw is inmiddels overge-

verdeeld; veel bedrijven en relatief veel projectontwikkelaars en overheden bezitten grote stukken grond. Het Rijk is hier minder prominent aanwezig dan in de moderne droogmakerijen: deze polders werden ook door de staat gefinancierd, maar - vaak op massale veilingen - meteen verkocht aan beleggers uit de steden, die de grond vervolgens aan boeren verpachtten. Op deze schaal zijn ook de nog oudere droogmakerijen van de Beemster en de Wormer te herkennen: hier is het grondbezit uniformer en met veel meer particulieren dan in de jongere droogmakerijen.

De zeekleipolders lijken op droogmakerijen omdat het ook oude zeebodems zijn, maar ze zijn gevarieerder omdat generaties pioniers hier over een periode van bijna 1000 jaar schorren en kwelders inpolderden: hoe ouder de polder des te kleiner en grilliger de kavels. Wanneer we inzoomen zie je een bonte schakering van poldertjes, dijken en oude kreken. Hier is veel meer dan gemiddeld grond in eigendom van boeren (61%) omdat de staat nog geen rol van betekenis had Ook de kustduinen en strandwallen zijn herkenbaar op de eigendommenkaart, maar het beeld is complex, net als de geschiedenis (afbeelding 6). De oude strandwallen waren al in de Romeinse tijd bewoond, maar daar zie je niet veel meer van terug. Vanaf de Middeleeuwen bedekten de jonge duinen vanaf de zeekant de oude duinen en veel nederzettingen en akkers verdwenen, waarna een nieuw gebruikspatroon ontstond. De jonge duinen zijn in grote vlakken verdeeld over de natuurorga-

“Het Nederlandse landschap is van iedereen, maar van sommigen net wat meer dan anderen.” stapt naar teelten op substraat en onder glas en breiden snel uit naar het zeekleigebied en droogmakerijen die grenzen aan de kuststrook.

Holland zakt Het veengebied strekte zich vroeger uit langs de hele kust tussen de duinen en de hogere zandgronden. De restanten daarvan zijn herkenbaar aan de smalle kavels. De middeleeuwse pioniers die dit veenmoeras vanaf de 11e eeuw ontgonnen werden ‘vrije boeren’ als ze de moerassen hadden omgevormd tot landbouwgrond. Dat zie je terug in het grondbezit: 60% is in particulier eigendom van de boeren. Door de eeuwen heen is hier van alles verbouwd, maar in-

47

Afbeedling 3: Grondbezit in Nederland op kaart BRON: BASIS REGISTRATIE KADASTER (31 DECEMBER 2016); HANS FARJON (HTTP://HANSFARJON.NL/DROOGMAKERIJEN); BEWERKING PBL

48

WEDEROMBOUW Oud land

middels is het veen zo ver gezakt dat het alleen nog maar geschikt is voor hooiland en weidegrond. Dit leidde tot hoge soortenrijkdom van natte hooilanden en veel weidevogels. De lange smalle veenkavels bleven ondanks ruilverkavelingen in stand omdat de waterhuishouding dat eiste. Door peilverlaging en intensivering van de veehouderij verdwijnt nu de soortenrijkdom, wat voor natuurorganisaties de reden was (en is) daar grond aan te kopen om de ‘natte natuur’ veilig te stellen. Inmiddels bezitten zij 15% van de grond. Door de eeuwen is het veenlandschap meters gezakt en flink in de problemen. De ‘landschapspijn’ is groot omdat de weidevogels en de kleurrijke graslanden verdwijnen en de bemaling kostbaar wordt: ‘heel Holland zakt’.

Het veen groeide op die plek omdat de rivieren zoetwater aanvoerden dat achter de duinen bleef staan. Wat meer bovenstrooms gaat het veen dus over in rivierenlandschap.

Qua grondbezit lijken veen- en rivierenlandschap op elkaar. Veel is in bezit bij particulieren. Ook in de kavelpatronen zijn er overeenkomsten. Zelfs in natuurontwikkeling zijn er parallellen: met het programma ‘ruimte voor de rivieren’ zijn de meeste uiterwaarden in snel tempo omgevormd naar natte natuur. Het grondbezit van natuurorganisaties groeide ook hier dus snel. Dat is met 7% nog wel lager dan het aandeel natte natuur, maar dat komt omdat veel uiterwaarden in bezit zijn van Bureau Beheer Landbouw­ gronden (van de provincie), Stichtingen (ook voor landschap) en bedrijven voor winning en verwerking van zand en grind, weg- en waterbouw, scheepvaart en watersport. Een voorbeeld is Tiengemeten in het Haringvliet, dat is inmiddels een natuureiland, maar nog grotendeels in eigendom van de ‘Maatschappij Tot Exploitatie Van Onroerende Goederen "Eiland De Tien-Gemeten" B.V’.

Hoewel ook het dekzandgebied op de schop ging bij de ruilverkavelingen, zijn de patronen toch anders. Deels komt dat omdat het al lang in gebruik is, maar de belangrijkste oorzaak is de afstand tot het water: dat zakt hier vanzelf in de grond of het stroomt naar de lagere beken. Er hoeft geen omvattend afwateringssysteem te worden gemaakt, waardoor het kavelpatroon veel ‘natuurlijker’ is. Bijna 57% van de grond is in bezit van particulieren. Natuurorganisaties komen niet verder dan 12%. Dat is minder dan je zou verwachten: zij bezitten vooral de restanten ‘woeste grond’ (bos, heide en zandverstuivingen). Veel natuur in landgoederenzones en beekdalen is in bezit van particulieren, gemeenten en waterschap-

Afbeedling 4: Nederlandse landschappen BRON: ALTERRA; BEWERKING PBL

49

pen. De stuwwallen haal je wel meteen uit het kaartbeeld door de grote ‘vlekken’ van terreinbeheerders: een kwart is in bezit bij natuurorganisaties; het rijk bezit meer dan 11% voor kroondomeinen en defensie.

Kroondomein Het Loo is meer dan 10.000 hectare groot.

Het oudste landschap is het Heuvellandschap van Zuid-Limburg op de noordelijke uitlopers van de Ardennen en de Eifel. Het lijkt hier een groot natuurgebied, toch is 61% van de grond van in bezit van particulieren. De terreinen van natuurorganisaties (ruim 10%) liggen langs de vele steile hellingen, waardoor het veel natuurrijker lijkt dan het is; een bijzonder effect van reliëf.

Cultuurlandschap en identiteit ‘God schiep de aarde maar de Nederlanders schiepen hun eigen land’, zo luidt het cliché.

Dat besef maakt landschap tot een belangrijk aangrijpingspunt voor de Nederlandse identiteit. Die identiteit verklaren is een moeilijke opgave, maar grondbezit speelt zeker een rol. Bezit betekent een band met het land. En bezit vertelt iets over grond­ gebruik en landschap. De occupatie- en ontginningsgeschiedenis is niet alleen leesbaar in het landschap, maar ook in het grond­ bezit. Veranderingen in het landschap zijn een gevolg van verschuivingen tussen grondbezitters (bijvoorbeeld van boer naar natuurorganisatie) en van de wensen van de grondeigenaar (zoals schaalvergroting). In veel landschappen zijn vorm en grootte van kavels de afgelopen decennia aangepast door ruilverkavelingen, waardoor perceel- en eigendomspatronen van verschillende landschappen meer op elkaar zijn gaan lijken. Ook verstedelijking, aanpassing van de waterhuishouding en zelfs natuurontwikkeling nivelleren het landschap: reliëf verdwijnt achter

Afbeedling 6: Noord-Holland: van zee tot droogmakerij BRON: BASIS REGISTRATIE KADASTER (31 DECEMBER 2016); HANS FARJON (HTTP://HANSFARJON.NL/DROOGMAKERIJEN); BEWERKING PBL

bebouwing; door peilverlaging verdwijnt water uit beeld; open landschappen worden dichter. De druk op het cultuurlandschap komt van twee kanten: vanuit het huidige grondbezit en gebruik van agrariërs zien we schaalvergroting en industrialisering van productie en verwerking. Vanuit het klimaatakkoord is er de druk snel veel elektriciteit uit windmolens en zonnepanelen te halen.

De opgaven zijn dus niet gering, en het is maar de vraag of de huidige landschapsstructuren stevig genoeg zijn voor de veranderingen. Veel ‘karakter’ is verloren gegaan. Uiteraard is er ook sprake van ‘nieuw karakter’, denk aan de nieuwe natuur langs de rivieren en in het veengebied. Maar het

50

WEDEROMBOUW

Maar al te veel blindstaren op actuele grondposities is ook riskant. Het gevaar van eigendomsplanologie ligt op de loer: gemeenten mogen hun planologische keuzes niet laten afhangen van ‘wie de grond heeft’. Grondbezit heeft een strategische waarde, maar dit bezit ligt vaak verspreid en wat onhandig door elkaar. Vaak zal het nodig zijn om gebruik te maken van ‘Vrijwillige kavelruil’ of van ‘Vrijwillige stedelijke kavelruil’. Grondbeleid is een van de klassieke onderwerpen binnen de gebieds-

vervolg op de EHS - de beleidsambitie voor het Natuur Netwerk Nederland - is beperkt en onvoldoende qua omvang om structuur te bieden voor nieuwe functies. Er zal dus iets anders bedacht moeten worden.

Bundelen van bezit en beleid De combinatie van landschappelijke differentiatie en grondbezit is interessant en veelbelovend: kan het beleid gebruik maken van de krachten die uitgaan van grondbezit en dit als hefboom gebruiken bij de transitie opgaven? Ja, dat kan.

Maar alleen met hulp van Provincies en grondeigenaren. Provincies hebben naast het klassieke restrictieve beleid (toelatingsplanologie met nee, tenzij) ook allerlei mogelijkheden voor gebiedsont w i k keling, waarmee een nieuwe functie in het landschap gepaard moet gaan met een investering in het landschap. Dat kan met een ja, mits benadering waarmee voorwaarden worden verbonden aan ontwikkelingen in concrete gebieden (zoals groen voor rood) en met een goede vastlegging in verordeningen van de kernkwaliteiten van het landschap. Louter omgevingsbeleid is echter onvoldoende. Beleid is voorwaardenscheppend, maar in het verleden is al met EHS, Ruimte voor de Rivieren en Rijksbufferzones gebleken dat grondbezit cruciaal is om doelen te realiseren. En dat is nog steeds zo: er kan veel meer gebruik worden gemaakt van eigendomsposities. Soms kunnen gespecialiseerde grondeigenaren hun posities bundelen: de gezamenlijke overheden en natuurorganisaties bezitten bijna een derde van het land.

“Kan het beleid gebruik maken van de krachten die uitgaan van grondbezit?” ontwikkeling en is momenteel onderwerp van een politieke discussie die wordt gevoerd in het kader van de nieuwe Omgevingswet: het kabinet werkt nu aan harmonisatie van de regelgeving voor grondbeleid in de Aanvullingswet Grondeigendom. Of de nu voorgestelde instrumenten voor kavelruil voldoende slagkracht hebben moet nog blijken, maar met slimme combinaties van grondbezit en kavelruil kun je bij gebiedsontwikkeling een heel eind komen.

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

51

BERNO STROOTMAN Rijksadviseur voor de fysieke leefomgeving

52

I NTERVIEW

“Ons landschap is ziek” Wat is de toekomst van het Nederlandse landschap? We gingen in gesprek met Berno Strootman, Rijksadviseur voor de fysieke leefomgeving. Bevlogen vanuit verbazing en soms boosheid over de teloorgang van het Nederlandse cultuurlandschap. Af en toe klinkt hij somber, maar hij is niet pessimistisch en ziet zelfs een nieuw momentum voor het landschap als vergeten beleidsthema: “We zitten hopelijk op de bodem.”

Tekst Frank van Dam en Leo Pols Beeld College van Rijksadviseurs

“Laatst liet Minister Kajsa Ollongren van BZK zich ontvallen dat we weer buiten de steden moeten gaan bouwen. Hoe kijken jullie daar bij het CRA (College van Rijksadviseurs, FvD/LP) tegenaan?”

“Toen ik dat hoorde, was het eerste dat ik dacht: ‘Wat doet ze nou?’ Je zult er waarschijnlijk niet aan kunnen ontkomen, maar het is niet handig om op dit moment de druk van de ketel te halen. Net nu de ontwikkelaars ook al zover waren om vooral binnenstedelijk te gaan bouwen. Die zijn inmiddels uit de weerstand, na jaren praten. Bouwen in de stad heeft bovendien alleen maar voordelen: je herstructureert de bestaande stad, je houdt de mensen dicht bij de voorzieningen en je beperkt de mobiliteit. En als je alle kosten meeneemt is het per saldo zelfs goedkoper dan bouwen in de wei. Het is wel ingewikkelder, zeker. Vooral het op het juiste tempo blijven bouwen, gezien de toegenomen vraag, is lastig. Maar nog steeds zeggen wij als CRA: ‘Alle ballen op de bestaande stad’. Laten we de Ladder voor duurzame verstedelijking zoveel mogelijk aanhouden. Neem bijvoorbeeld Amsterdam, daar is de

53

druk heel groot. Daar is vooral het bouwtempo het probleem, niet de beschikbare ruimte binnen de bestaande stad. De gemeente wil trouwens ook zélf fors binnen bestaand stedelijk gebied bouwen. En dan nog: waar zou je buiten Amsterdam dan willen bouwen? Dan kom je toch gauw uit in Almere. Wat het binnenstedelijk bouwen betreft zitten we bij het CRA op één lijn. Want die transformatie en verdichting is niet alleen goed voor de stad, maar ook goed voor het landschap.”

“Tja, het landschap. Wie gaat er tegenwoordig nog over het landschap?

En wat is hierbij nog de rol van het Rijk?”

“Het landschapsbeleid is niet gedecentraliseerd vanuit het Rijk, maar tijdens het eerste kabinet Rutte, onder Henk Bleker, in feite helemaal opgeheven. De vraag was vervolgens of de Provincies dit op zouden pakken? Maar dat is heel gedifferentieerd gebeurd.

Eén van de dingen die ik als Rijksadviseur echt voor elkaar wil krijgen, is het opzetten van een monitorsysteem van veranderingen in het landschap. Alle afzonderlijke metingen wijzen erop dat het steeds slechter gaat met het landschap: zowel de cultuurhistorische kwaliteit, als de belevingskwaliteit en de biodiversiteit nemen af. Maar we hebben geen systeem om dat integraal te volgen. Zo’n systeem is overigens verplicht vanuit de European Landscape Convention. En de uitkomsten van zo’n monitoring genereert mogelijk maatschappelijke ongerustheid. Het gekke is dat mensen landschap heel belangrijk vinden, en dat ze bijvoorbeeld een sterke band hebben met het landschap van hun jeugd, maar dat het politiek helemaal geen rol speelt. Voor zo’n monitoringsysteem lijkt inmiddels draagvlak te groeien bij de Provincies en verschillende terreinbeheerders. Het zou mooi zijn als we ook departementen als LNV en OCW meekrijgen.”

“Zou je dan misschien kunnen spreken van een nieuw momentum voor het landschap als beleidsthema? Een thema waarbij meer als ‘links’ aan te duiden duurzaamheidszorgen over biodiversiteit, energie en klimaat zich kunnen verbinden met een min of meer ‘rechts’ aan te duiden thema als nationale identiteit?”

“Dat is inderdaad een interessante gedachte, al zou ik het klimaat niet meteen een links thema willen noemen. Maar los daarvan gaat het zelfs verder: zo is er de laatste tijd veel belangstelling voor het landschap vanuit het perspectief van vestigingsklimaat, zowel voor bedrijven als bewoners. Dat zou je een min of meer ‘rechts’ argument kunnen noemen om te investeren in het landschap. Die gedachte brengt mogelijk een nieuwe energie op gang om te investeren in het landschap; en niet alleen bij overheden.

Dat brengt wel een verbreding van de doelstellingen met zich mee. Zo zou je bijvoorbeeld kunnen denken aan Nationale Parken ‘nieuwe stijl’, waarbij je de huidige Nationale Parken ruimer begrenst en de natuurdoelstellingen in de kern van het gebied verbindt aan andere, meer economische doelstellingen. Waarbij je dus de natuur combineert met andere laagdynamische functies.

54

I NTERVIEW

Wat ik daarbij als ideaal voor me zie, is dat verschillende partijen in een regio – zoals Staatsbosbeheer, recreatieondernemers, waterschappen, Provinciale landschappen, de LTO, Natuurmonumenten – coalities sluiten en met elkaar ambities formuleren die een gezamenlijk belang dienen, en die vastleggen in een visie of een plan, dat vervolgens wordt verankerd in gemeentelijke omgevingsplannen.”

“In de agenda van het CRA hebben jullie het over de ‘transitie van het cultuurlandschap’. Wat verstaan jullie daaronder en waar gaat het landschap naar toe? In hoeverre blijft de landbouw de drager van het cultuurlandschap?”

“Natuurlijk blijft de landbouw de belangrijkste drager van het cultuurlandschap.

Maar de landbouw is een zinkend schip. De transitie in de landbouw is één van de belangrijkste waar we voor staan. Die transitie moet leiden tot een beter milieu, meer natuur en een waardevoller landschap.

Kijk, na de Tweede Wereldoorlog was het streven ‘nooit meer honger’.

Het was de tijd van de wederopbouw, van de modernisering van de landbouw, en van het Europese Gemeenschappelijke Landbouwbeleid.

Alles was erop gericht de voedselproductie omhoog te krijgen. De landbouw werd snel efficiënter en productiever, en dat ‘nooit meer honger’ hadden we best snel voor elkaar. Maar toen zijn we doorgegaan, ten koste van het milieu, de natuur en het landschap. Het landschap is ziek.

Dat Nederland de wereld voedt is een hardnekkig frame dat we moeten ontzenuwen. En waarom zouden wij de wereld ook moeten voeden? Nu wordt 80% van onze melk verwerkt tot melkpoeder en geëxporteerd naar China. Dan denk ik weleens: ‘Fuck China!’. Willen we dat wel? Natuurlijk, de boeren zitten in de tang, door allerlei marktprikkels. Maar ik mag toch hopen dat mensen het op een gegeven moment niet meer accepteren dat het gaat zoals het nu gaat. En ik denk dat dat niet lang meer gaat duren. We zitten nu hopelijk op de bodem.”

“De landbouw is een zinkend schip.”

“Dan komt wel de vraag naar boven van wie dat landschap eigenlijk is?”

“In de tijd van de wederopbouw hebben we de openbare ruimte uit het landschap gehaald. Dat was een grote fout. De boeren zijn weliswaar eigenaar van de grond, maar het landschap is van ons allemaal. Dát is – filosofisch gesproken – de bottom-line. In mijn ogen is het landschap van ons, en wij stellen het in beheer van boeren. Vergelijk het met Amsterdam, daar mogen de eigenaren van monumenten hun panden ook niet zomaar verbouwen. Dat hebben we met zijn allen zo afgesproken. Maar als het landschap van ons is, waarom gooien we het dan zo te grabbel?

55

“De trans­ formatie van de stad is ook goed voor het landschap.”

BERNO STROOTMAN 56

I NTERVIEW

Het is complex, want ‘wij’ zijn ook de supermarkt, de Campina, de RABO. We laten het allemaal toe. Terwijl we toe zouden moeten naar een ‘landschaps-inclusieve landbouw’.

Daarnaast is er sprake van voortgaande annexaties van het landschap, door woningbouw en bedrijfsterreinen. Al die distributiecentra, al die dozen. Het probleem is: de grondprijzen zijn te laag. En dan krijg je dus wat we zien bij Venlo, Leiden, Gouda, Zaltbommel en her en der in Brabant. De vraag is of je al die dozen kunt vermijden, maar het gaat wel erg hard. We houden steeds minder landschap over.”

“Is stapeling van functies een oplossing?”

“Verdichting en multifunctioneel ruimtegebruik zul je altijd moeten nastreven, maar dat is niet altijd eenvoudig. De intensieve landbouw produceert trouwens ook van die dozen.”

“En dan zijn er nog andere urgente opgaven, zoals de energietransitie.”

“Ook die zullen een impact hebben op ons landschap, daar ontkom je niet aan. Maar ook daar zou je niet alles moeten willen. Neem nu grootschalige zonne-akkers, dat zou toch echt de allerlaatste stap moeten zijn, na energiebesparing en andere oplossingen. Zonnepanelen op daken, prima, maar liever niet in het landschap. Dat is bovendien zonde van onze goeie landbouwgrond. Dat laatste geldt ook voor biomassa, nog los van andere bezwaren. Windmolens vind ik een ander verhaal. In sommige landschappen zijn die interessant en passend. Denk bijvoorbeeld aan de droogmakerijen, de grootschalige zeekleipolders of de Veenkoloniën. Al ben ik tegelijkertijd van mening dat de energietransitie niet geschikt is om het landschap te verbeteren, zoals nog wel eens wordt gesuggereerd, bijvoorbeeld in het Rli-advies.

Windmolens passen niet overal, en zonnepanelen voegen nooit iets toe aan het landschap. Ik vind ook niet dat Nederland voor 100% in zijn eigen energie zou moeten voorzien. Dat vind ik niet realistisch. Wind op zee moet wél maximaal.”

“Waar ligt eigenlijk je belangrijkste ambitie, als Rijksadviseur?”

“De reden waarom ik Rijksadviseur ben geworden, is dat ik hoop dat ik iets kan doen aan de teloorgang van het Nederlandse landschap. Dat is mijn belangrijkste drijfveer. En ik zie allerlei signalen dat mensen niet meer willen zoals het gaat. Het ene schandaal is nog niet geweest of het andere dient zich al weer aan. Vanuit het CRA zijn we op allerlei borden aan het schaken, in de hoop dat het iets teweegbrengt en dat we het cultuurlandschap weer op de beleidsagenda krijgen. Dat is waar ik het voor doe.”

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

57

58

Samen werken aan transities

Verdichten en verduurzamen, energieneutraal, inclusief, circulair, slim, bereikbaar; steden moeten aan veel ambities voldoen. Deze doelstellingen worden alom omarmd, maar hoe deze doelstellingen te bereiken? Vriend en vijand lijken het erover eens dat benodigde veranderingen grootschalig en ingrijpend zijn, met veel gevolgen voor hoe de stad is georganiseerd. Dit artikel doet verslag van hoe verschillende partijen in de praktijk met deze veranderingsopgave omgaan.

Tekst Ellen van Bueren

Water innovaties op FabCity tijdens het Nederlands EU-voorzitterschap

59

WEDEROMBOUW

S

te voldoen aan internationaal overeengekomen doelstellingen, bijvoorbeeld op het vlak van energietransitie, en het waarborgen van de internationale concurrentie van stedelijke regio’s. Zo is de Roadmap Next Economy mede ingegeven door het OESO-rapport uit 2013 waarin werd gewezen op de kwetsbare voor de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven (Merk en Notteboom, 2013).

inds enkele decennia is de rijksoverheid in de ban van transitieagenda’s. Deze begonnen misschien wel met het omvangrijke interdepartementale programma Nederland 2030 in de jaren negentig van de vorige eeuw. Daarin werden scenario’s gepresenteerd van de toekomst, van waaruit al terugredenerend (‘back-casting’) acties voor de korte tot lange termijn werden benoemd. De afgelopen vijf jaar hebben weer vele transitieagenda’s het licht gezien, met de circulaire transitieagenda’s als meest recente wapenfeit . Deze sectorale agenda’s beschrijven de ingrijpende, disruptieve veranderingen die nodig zijn om in 2050 een circulaire economie te bereiken. Een van die agenda’s raakt rechtstreeks aan het domein van ruimte en wonen: de transitieagenda Bouw. Deze hangt samen met het jaar daarvoor gepresenteerde Grondstoffenakkoord en de Bouwagenda. De Bouwagenda identificeert de benodigde vernieuwingen in de bouw om onze steden om te vormen tot leefbare, vitale, gezonde, energieneutrale, circulaire en klimaatbestendige steden, waarin verantwoord met grondstoffen wordt omgegaan. En deze agenda bouwt refereert weer min of meer aan andere agenda’s uit de jaren daarvoor, zoals de Klimaatagenda, Agenda Stad en de Energieagenda.

Ook op lokaal en regionaal niveau wordt er volop aan transitieagenda’s en de uitvoering daarvan gewerkt, zoals in het Roadmap Next Economy in de Metropoolregio Den Haag-Rotterdam. De agenda richt zich op het verbeteren van de internationale concurrentiepositie van de regio, onder invloed van de snelle ontwikkeling van internettechnologie en de overgang naar schone energie. Dit soort trajecten komt indirect voort uit de nationale agenda’s, maar ook uit de lokale behoefte aan verandering en de noodzaak om

Revolutie of toch evolutie?

Grote voordeel van deze transitieagenda’s is dat zij overheid, bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld gelegenheid bieden om gezamenlijk een stip op de horizon te zetten en het belang daarvan te onderstrepen. De agenda’s worden gekenmerkt door pleidooien voor ingrijpende, sectoroverstijgende veranderingen, maar erkennen de noodzaak voor draagvlak en samenwerking in deze complexe opgaven. In de netwerksamenleving zijn overheden immers sterk afhankelijk van de medewerking van andere actoren.

De transities zijn bovendien zo omvangrijk en complex dat overheden dit nooit alleen kunnen doen. In het opstellen en uitvoeren van de agenda’s wordt dus volop samengewerkt met vertegenwoordigers van marktpartijen en maatschappelijke organisaties.

Zo is de Bouwagenda doorspekt met de term revolutie. Tegelijkertijd is de agenda tot stand gekomen in een ultiem polderproces met vijftig, deels vertegenwoordigende, partijen. De begroting voor de komende vijf jaar bevat nog te alloceren budgetten aan nog nader te definiëren partijen. De uitvoering van de agenda’s vindt vaak plaats in de vorm van roadmaps met tussentijdse deliverables die in dialoog met deelnemersraden worden opgesteld. In de praktijk leidt dit tot een intensief proces van interactie en onderhandeling, gevoed door denktanks en begeleid door aanjagers, procesmanagers

60

WEDEROMBOUW

“Burger wordt al snel gezien als instrument in de uitvoering van beleid.”

ELLEN VAN BUEREN 61

ontwikkelingen, in 2013 dochterbedrijf Duurzame Gebiedsontwikkeling (DGO) opgericht, dat zich richt op de ontwikkeling van open netwerken voor lokale uitwisseling van duurzame energie. Deze maand besloot datzelfde Alliander de aandelen van dochter Allego, een bedrijf in laadpalen voor elektrische auto’s, te verkopen. In 2016 leidde deze activiteit nog tot een ferme kop in het Algemeen Dagblad: ‘De cowboys van Alliander laten zich niet temmen.'

Nu dit bedrijf zo sterk was gegroeid, paste het risicoprofiel niet meer bij de taak van een netbeheerder in bezit van publieke aandeelhouders, aldus Alliander. Eerder al oordeelde de rechter al dat het leveren van energie via de laadpalen was voorbehouden aan commerciële leveranciers, en niet aan een publieke netbeheerder. In 2017 heeft ook Engie zich op de markt van verduurzaming van gebouwen, gebieden en industrieën gestort, met de oprichting van bedrijf Engie Ventures and Integrated Solutions (Evis). Zij voeren samen met Tennet een pilot uit rondom decentrale energievoorziening: veel aangesloten apparaten kunnen tezamen een virtuele energiefabriek vormen. In dat project wordt het software platform gebouwd om vraag en aanbod van energie op elkaar af te stemmen. Netstabiliteit wordt zo steeds meer een gedeelde opgave.

en regiegroepen. In deze processen van interactie en onderhandeling doemt al snel het revolutie dilemma op: revoluties laten zich doorgaans niet sturen en staan op gespannen voet met het betrekken van huidige belanghebbenden. Tegelijkertijd zijn het wel deze belanghebbenden die de verandering tot stand moeten brengen, willen we niet de grote chaos waarmee revoluties doorgaans gepaard gaan.

Cowboys en kanaries Dat transitieprocessen mogelijk pijnlijke gevolgen hebben, wordt onderkend door de (voormalige) nutsbedrijven. Hun voortbestaan is vaak onlosmakelijk verbonden met de leverantie of transport van een specifieke hulpbron en is veelal gebonden aan een specifieke infrastructuur. Met de komst van het zonnepaneel en andere decentrale technologieën werd het voor energiebedrijven en netwerkbeheerders duidelijk dat hun traditionele rol onder druk komt te staan.

Om te voorkomen dat zij het kanariepietje van de transitie zijn, wordt druk gewerkt aan een herpositionering op de toekomst.

Hoe die toekomst er uit gaat zien is echter ongewis. Dat hangt af van ontwikkeling van technologie en maatschappelijke en politieke voorkeuren, alle tot op zekere hoogte onvoorspelbaar en afhankelijk van grotere geopolitieke krachten.

Directies gaan daarom het experiment aan. Zij zijn bereid om te investeren in andere energiedragers, andere netwerken en andere producten, ook als die op gespannen voet staan met hun traditionele businessmodel. Deze experimenten en ‘branchevreemde’ uitstapjes bieden inzicht in het potentieel van nieuwe markten, om zo al doende te leren over mogelijke toekomsten en hun rol daarin. Zo heeft netwerkbeheerder Allliander, dat graag vooroploopt in nieuwe

Lokale experimenten Ook op lokale schaal wemelt het van de experimenten. Interessant is de diversiteit en onbevangenheid van de experimenten. Bekende voorbeelden zijn autofabrikant BMW die samen met ontwikkelaar Heijmans een deelautosysteem ontwierp voor het Timmerhuis, het Rotterdamse multifunctionele stadskantoor annex appartementengebouw. Elektrische deelauto’s worden gevoed door de zonnepanelen op het dak, via

62

WEDEROMBOUW

een opslag in gebruikte autobatterijen. Of de drijvende decentrale biovergister in Buiksloterham, Amsterdam, van Waternet en woningcorporatie de Alliantie. De business cases van beide initiatieven zijn niet zaligmakend, maar partijen doen het vooral om ervan te leren.

Ook zijn er talloze zelfbouwers en zelfstandigen die de ontwikkeling van een kavel of gebied zelf ter hand nemen, en in hun zoektocht allerlei ideeën voor verduurzaming opdoen en die, liefst met elkaar, uitvoeren. Lokale netwerken zijn daarvoor cruciaal. Die netwerken blijken een enorme mobilisatiekracht te hebben voor het genereren van ideeën en de uitvoering daarvan.

Zo heeft de gemeente Den Haag een grondstoffenmakelaar aan het werk gezet in De Binckhorst om uitwisseling en hergebruik van grondstoffen tussen actoren in het gebied te bevorderen. In potentie kan dat wel 20 miljoen euro opleveren. Inmiddels bakt een bakker brood van het overgebleven bierbostel, een graanproduct, van een lokale bierbrouwer.

Een combinatie van ontwikkelaars heeft inmiddels besloten om een cultuurhistorisch pand, een oude drukkerij, voorzichtig te demonteren, onderdelen deels ter plekke te hergebruiken en het pand elders weer grotendeels met behoud van karakteristieken op te bouwen.

geschermde, veilige omgevingen waarin een innovatie tot wasdom kan komen- zouden experimenten bij voorkeur moeten zijn vrijgesteld van de regels die in het heersende regime gelden.

In de praktijk blijkt dat niet altijd even makkelijk. Experimenten die zich in de gebouwde omgeving afspelen zijn lastig te isoleren van de rest van de fysieke en institutionele omgeving. Zo kreeg Buiksloterham na lang aandringen van betrokkenen de ‘living lab’ status van de gemeente Amsterdam. Helaas bleken niet alle knellende

“Lokale netwerken hebben een enorme mobilisatiekracht.” regels van de gemeente afkomstig en initiatiefnemers van experimenten moesten vrijstellingen dan ook bepleiten bij de andere betrokken overheden. Hoewel deze andere overheden niet onwelwillend tegenover dit soort verzoeken staan, blijkt het toch een extra hobbel. Vooral voor burgerinitiatieven zijn dit belastende trajecten. Daarnaast bleken sommige zaken toch al te zeer vastgelegd in besluiten om nog tot verandering te kunnen leiden. Om een kans te maken moeten innovaties dus in een zeer vroeg stadium van het planproces worden ingebracht om een kans te maken. Hoe groter het project, of hoe groter de betrokken organisaties, des te meer dit lijkt op te gaan (Steen en Van Bueren, 2017).

Ook de mogelijkheid tot falen, essentie van een experiment, ligt in de stedelijke

Niches en experimenten Het voordeel van experimenten is dat zij de mogelijkheid bieden om al doende te leren en zaken uit te proberen. Experimenten bieden ruimte voor innovatie, partijen kunnen experimenteren met nieuwe rollen en regels en samenwerkingsvormen. Overeenkomstig de niche-gedachte – niches zijn af-

63

Zelfbouw Buiksloterham

instrument in de uitvoering van beleid. Dit kan dan ook leiden tot conflicten, bijvoorbeeld als de burger besluit het anders te doen dan de overheid het had voorzien. Zo ontstond in datzelfde Buiksloterham en lastige situatie toen zelfbouwers, individueel of collectief, weigerden aan te sluiten op het warmtenet, het voornaamste middel van de gemeente Amsterdam om haar energiedoelstellingen te bereiken.

omgeving toch wat gevoelig. Hergebruik van grijs water is nog altijd verboden sinds twintig jaar geleden in een Utrechtse Vinex-wijk de leidingen per ongeluk verkeerd waren aangesloten. Voor overheden blijkt het loslaten van hun traditionele rol moeilijk, hetzij uit gewoonte, hetzij uit verantwoordelijkheidsgevoel. Met name bij burgerinitiatieven blijkt het moeilijk om los te laten. De burger wordt al snel gezien als een

64

WEDEROMBOUW

“Transitie moet gepaard gaan met verandering van organisaties zelf.” ten zijn hoog. Maar wat is er nodig om de lessen uit experimenten te trekken en inderdaad te benutten voor volgende, grotere projecten elders? Dat is nog lang niet altijd duidelijk. Een aantal zaken kan daartoe bijdragen, zaken die tot op heden niet altijd even goed aandacht krijgen.

Transitie vereist organisatie­ verandering Een eerste les is dat transities ook gepaard dienen te gaan met verandering van organisaties zelf. In dat licht kunnen de experimenten van de infrastructuurbeheerders worden gezien. Support van de top van de organisatie is onmisbaar voor de doorwerking van dit soort experimenten in de organisatie. Zo is Waternet, het gecombineerde drinkwaterbedrijf van Amsterdam en waterschap AGV, een institutioneel antwoord op de behoefte om de stedelijke waterketen vanuit eenzelfde visie en organisatie aan te sturen. Het is dan ook niet verrassend dat juist vanuit deze geïntegreerde organisatie een enorme impuls uitgaat voor vernieuwing, waarbij zij ook andere partijen op sleeptouw neemt, zoals in het Rainproof programma , over klimaatadaptatie van de stad, en het KennisActieWater programma waarin betrokkenen ervaringen met nieuwe vormen van governance van stedelijk waterbeheer met elkaar delen.

Experiment + experiment = transitie?

Het is natuurlijk de vraag in hoeverre al deze experimenten en initiatieven uiteindelijk ook optellen tot de benodigde transities.

De experimenten bieden, afzonderlijk bekeken, aardige lessen voor verandering.

Vaak worden ‘experimenten’ in een adem genoemd met de termen opschalen en versnellen; de verwachtingen van experimen-

65

Timmerhuis Rotterdam

66

WEDEROMBOUW Leer van experimenten Een tweede les is dat experimenten moeten worden ingebed in een leeromgeving. Het is niet vanzelfsprekend dat er wordt geleerd van experimenten. Vaak borrelen experimenten spontaan op. Betrokkenen zijn er dan niet bewust mee bezig wat het experiment precies behelst, en wat zij ervan willen leren. Het trekken van overdraagbare lessen, die gedeeld kunnen worden met anderen, vereist onder meer het stellen van meetbare leerdoelen, monitoring van de voortgang en vastleggen van lessen. Ook het identificeren van de onderliggende of overkoepelende vragen is iets waar betrokkenen bij een experiment doorgaans niet mee bezig zijn. Voor betrokkenen bij experimenten zelf, vooral als deze min of meer spontaan op komen, is dit leren niet de eerste prioriteit; die ligt voor hen, logischerwijs, bij het slagen van het project. Het opzetten van een kennisinfrastructuur voor het leren van experimenten is dan ook hard nodig om zoveel mogelijk bruikbare lessen te trekken uit al deze initiatieven. Overheden en kennisinstellingen zouden daarin een belangrijke rol kunnen vervullen. Het AMS Instituut, een initiatief van de gemeente Amsterdam, en de Transitiecampus Zuid-Holland, dat door de provincie wordt opgericht, zijn hier voorbeelden van.

terialen niet het geval. Het creëren van schaarste, of het op een andere manier veranderen van de prikkel tot materiaalgebruik, is een taak die de overheid, als marktmeester, liefst op bovennationaal niveau, zou moeten oppakken als ze de doelstellingen uit de eigen circulaire transitieagenda serieus neemt. Zo is bij het invoeren van het systeem van verhandelbare emissierechten voor de industrie al gebleken dat zo’n systeem alleen de prikkel verandert als het ook daadwerkelijk actoren dwingt tot anders handelen. De emissierechten werden zo ruim uitgedeeld dat er geen noodzaak was tot ingrijpende gedragsverandering. In af-

“De spelregels veranderen, met een leidende rol voor de rijksoverheid.” wachting van verandering van spelregels kunnen overheden, bedrijven en burgers in ieder geval al werken aan veranderingen die lonen binnen de huidige institutionele context, bijvoorbeeld gebruikmakend van de rol als opdrachtgever of consument. De verleiding ligt dan op de loer om met die resultaten al heel tevreden te zijn. Het is aan de betrokkenen om tegelijkertijd aan de verandering van de spelregels te werken, met een leidende rol voor de rijksoverheid.

Verander de spelregels Om tot echt wezenlijke veranderingen in de samenleving te komen, ontkomen we er niet aan om de spelregels te veranderen die van invloed zijn op het handelen van overheden, bedrijven en burgers. De circulaire economie veronderstelt dat het financieel loont om materialen te hergebruiken. Onder de huidige marktcondities is dat voor de meeste ma-

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

67

Holwerd aan Zee

68

Een stoutmoedige doorbraak in de zeedijk verbindt straks de Waddenzee met het achterland en zorgt voor zeilboten aan de kade naast de kerk. Holwerd aan Zee moet leiden tot leefbaarheid, omzet en banen voor een oud Fries terpdorp. Een economische kans voor zowel het dorp als de regio en een unieke kans voor natuur. Hoe is het mogelijk dat dit knotsgekke idee door iedereen wordt omarmt en dat het waarschijnlijk is dat de eeuwenlange strijd tegen het water in Holwerd wordt getransformeerd tot het omarmen van het water?

Tekst David van Zelm van Eldik

69

WEDEROMBOUW

I

derrug past niet en zout water willen de boeren niet. Hessel is echter de boer die juist ter hoogte van de beoogde dijkdoorbraak zijn land heeft. Zijn redenering is: “We hebben hier nu eenmaal verzilting. We hebben een mooi bedrijf met opvolgers.

Maar wat hebben mijn kinderen aan een bedrijf in een spookdorp dat leegloopt? Ik ben bereid aan de kant te gaan voor de toekomst van deze regio. Zout water naar binnen via een doorvaarbare doorgang is een voorwaarde voor die toekomst. Natuur als buffergebied eromheen maakt het mogelijk voor collega’s om te blijven boeren.”

Het planproces is niet alledaags. Normaal gaat een gemeente met haar plannen naar een dorp en vraagt om reactie. Niet zelden leiden voorstellen voor verandering dan tot weerstand. Zo niet in Holwerd. “Hier is niemand tegen, want het voorstel is ontwikkeld door het dorp. Bij de eerste presentatie aan de gemeenschap kregen we alleen maar lof en applaus. De meest kritische vraag ging erover hoe lang ze voor de brug moeten wachten, als watersporttoeristen door zouden willen varen richting Dokkum!”

n oude geschriften van de Romeinen ging het al over Holwerd waar mensen op terpen woonden. De kerk lag zelfs in de 14e eeuw nog buitendijks.

Holwerd werd zo geen vissersdorp, maar een heuse handelsstad die zaken deed via de Waddenzee. Toen er in 1580 een nieuwe zeedijk werd gemaakt veranderde dat.

Holwerd lag binnendijks en wendde zijn rug richting zee. Als sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw stonden er mensen op die Holwerd weer zijn verbinding met de zee wilden teruggeven. Toen de krimp stevig doorzette buitelden de plannen over elkaar heen om dat tij te keren. Toen in 2013 het zoveelste plan voor Holwerd werd gepresenteerd, was dit de trigger voor de gemeenschap om het heft in eigen hand te nemen.

We gaan dit doen!

Vier mannen vormden een werkgroep. Boer Hessel Hiddema, supermarktondernemer Marco Verbeek, de man van Dorpsbelang Theo Broersma en de ´beleidsondernemer Wadden en Lauwersmeergebied´ Jan Zijlstra van de gemeente Dongeradeel. De werkgroep maakte een plan voor een Holwerd dat weer aan zee lag en ging ermee de boer op om alle belanghebbenden te vragen voor input. Jan Zijlstra vertelt: “We werden eerst vaak uitgelachten, maar onze houding was ´we gaan dit doen’. Omdat we nergens verstand van leken te hebben, wekten we wel veel sympathie bij mensen op. Anderen gingen ons daarom helpen. De eerste 10 gesprekken leidden weer tot 20 nieuwe en die weer tot 20 nieuwe. Clubs als de Waddenvereniging en de Vogelbescherming haakten met hun belangen snel aan de onze. Stakeholders werden zo shareholders, met 100% draagvlak tot gevolg.”

Normaal gesproken kan het niet. Je mag de dijk niet doorsteken. Water op een kwel-

Wie doet de eerste duit in de zak?

Inmiddels werkt de werkgroep intensief samen met de provincie Fryslân, andere regionale partners en verschillende ministeries om samen de plannen door te ontwikkelen.

De grote uitdaging is om financiering voor de uitvoering rond te krijgen. Alle partijen die een belang hebben moeten gaan meebetalen. Dat is moeilijk, maar iedereen voelt dat het nodig is. Maatschappelijke druk helpt, maar heeft nog niet geleid tot een doorbraak. Het lijkt erop dat partijen op elkaar zitten te wachten. Wie is als eerste bereid om een serieuze duit in de zak te doen?

In 2013 leek het erop dat het waterschap

70

WEDEROMBOUW

“Hier is niemand tegen, want het voorstel is ontwikkeld door het dorp.”

JAN ZIJLSTRA 71

WEDEROMBOUW

nieuwe vragen oproepen. Met alle (financiële) gevolgen van dien. Bestuurder willen graag meters maken, maar ambtenaren moeten de verantwoording van keuzes en investeringen goed in de gaten houden. Hier gaat vaak extra tijd en energie in zitten, terwijl we als werkgroep graag door willen. Zo heeft ieder z’n rol en daar hebben we als werkgroep mee te dealen, ook al is dat wel eens lastig. Zeker omdat we in het dorp regelmatig worden aangesproken als het een tijdje stil is rondom Holwerd aan Zee. ” Een interessante bespiegeling, juist van de ambtenaar uit de werkgroep. Maar ja, hij is dan ook ‘beleidsondernemer’. Jan nuanceert: “Aan tafel met de andere drie pak ik soms ook de meer voorzichtige rol hoor.”

één van de eerste gegadigden zou zijn. Het Wetterskip moest toen namelijk op zoek naar een alternatief voor het 177 miljoen euro kostende gemaal bij het Lauwersmeer, dat niet doorging omdat het te duur werd.

Holwerd bood een optie voor een alternatief gemaal op de plek waar de coupure in de zeedijk was voorzien. Deze investering van zo’n 35 miljoen euro zou dan gekoppeld kunnen worden aan een op termijn geplande dijkversterking en investeringen in natuur. Dijkgraaf Paul van Erkens was erg enthousiast over de meekoppelkansen en ook een gat in de dijk was geen probleem. Een kunstwerk van beton en staal is namelijk sterker dan een dijk van klei. Jan Zijlstra ziet deze optie nog steeds wel zitten.

Een andere partner die de uitvoering vlot zou kunnen trekken is de provincie. Zij lijkt het project ook meer naar zich toe te trekken en is vaak de partij die naar buiten communiceert. Jan: “Dat helpt alleen als het ook lukt om het plan eigendom te laten blijven van de gemeenschap. Daarnaast is er een

Toeristen moeten de ideeën voor Holwerd kunnen boeken Het indekken tegen onzekerheden via onderzoek vertraagt het proces. Ook het verwerven van politiek draagvlak in de Tweede Kamer en de Staten kost veel tijd. Hoe gaan de vier toch succesvol worden? Volhouden is volgens de hen de enige remedie. Daarnaast gaat het om steeds weer blijven zoeken naar meekoppelkansen met maatschappelijke opgaven en ontwikkelingen. Zo is ‘Mear romte oan de Mienskip´ het centrale thema van het coalitieakkoord van de gemeente. Dat helpt. Wat ook kan gaan helpen is de ambitie voor het versterken van het toeristische programma voor de Friese Wadden. In de kwelder mag je niet bouwen, maar diverse partijen hebben wel oren naar een icoon in het Waddengebied. Staatsbosbeheer ontwikkelt ter hoogte van Holwerd een ´etalage kwelder´. Een bouwkunde student heeft voor de kwelder een theater ontworpen dat

“Overheden willen onzekerheden wegpoetsen.” fundamenteel verschil tussen overheden en de ondernemers uit het dorp. Overheden willen onzekerheden wegpoetsen. Ondernemers zijn juist bereid risico te nemen.

Overheden willen begrijpelijkerwijs alles onderzoeken om precies te weten wat ze kunnen verwachten. Ze huren adviesbureaus in die naast oplossingen ook weer

72

zijn enthousiast en voelen zich ambassadeur van het plan. Toch klotst het water van de Waddenzee voorlopig nog niet tegen de terp van Holwerd. Wellicht zit de crux in het oplossen van een spannende paradox.

De kracht van Holwerd is dat de plannen gedragen worden door de gemeenschap. Voor realisatie is echter geld nodig van het Rijk, de provincie, de gemeente, het waterschap en misschien zelfs van Brussel. Hoe kan Holwerd aan Zee eigendom blijven van de bewoners van de streek, maar ook volledig financieel worden omarmd door regionale en nationale overheden?

Gedeputeerde Johannes Kramer heeft zich in aanloop naar de vorige Statenverkiezingen sterk gemaakt voor substantieel geld voor Holwerd aan Zee, maar hij wil graag dat het Rijk ook meebetaalt. Het nieuwe kabinet kan voor een kanteling zorgen nu de regio’s uitgedaagd zijn om met

lijkt op omgevallen basaltblokken. Dit zou in combinatie met het opknappen en weer donker maken van de pier zomaar dat icoon kunnen worden. Ook het idee van Joop Mulder om bij Holwerd ´Dijk van een Wijf´ te maken past in dit plaatje. Dat is een idee voor een kunstwerk van een ca. honderd meter lange dame van klei en gras die bevallig op de dijk bij Holwerd ligt. “De ideeën voor Holwerd moeten wel door toeristen en dagjesmensen geboekt kunnen worden.

Het gaat om het maken van bestemmingen.

Mensen komen voor rust, schone lucht, vergezichten en de landschapskunst van Sense of Place die de heroïek van het landschap versterkt.”

Overheidsfinanciering is onmisbaar Wat is nodig om door te stomen van planvorming naar uitvoering? Alle betrokkenen

73

Initiatiefnemers Holwerd aan Zee  HENK KLOOSTERHUIS

le en Europese geldpotten mag er echter niet toe leiden dat het plan te ver van de samenleving komt te staan. “Het eigenaarschap in de streek blijft de basis en scheelt uiteindelijk heel veel geld en tijd. Deze initiatieffase is cruciaal en hoe langer hij duurt, hoe meer meekoppelkansen en belangen in het plan kunnen worden gewe-

goede plannen te komen. BZK vanwege krimp, EZK vanwege toerisme en Holwerd als icoon voor de topsector water, I&W vanwege waterveiligheid en LNV vanwege de natuur en het stimuleren van de regio. Wellicht dat ook Brussel via een regionaal structuurversterkingsfonds een duit in het zakje kan doen. Het jagen op deze nationa-

74

WEDEROMBOUW

“Timing is alles, want elkaar kwijtraken in sectorale discussies ligt altijd op de loer.” bent? Ook de overheden zoeken naar hun rol om de balans te bewaken en tegelijkertijd te zorgen voor voortgang.

Jan Zijlstra gaat in elk geval door. Hij vindt als ambtenaar werkende weg de rol van een gebiedsgerichte en ondernemende ambtenaar uit. De stip op de horizon en het contact met de gemeenschap en shareholders van Holwerd aan Zee is op dit moment belangrijker dan detaildiscussies over bijvoorbeeld de exacte locatie van een sluis of rondweg. Timing is alles, want elkaar kwijtraken in sectorale discussies ligt altijd op de loer. De planning van Jan en zijn collega´s blijft opgewekt en helder. Hun hoop is gevestigd op het nieuwe kabinet en de provinciale verkiezingen in 2019. In het coalitieakkoord zullen tegen die tijd vast afspraken worden opgenomen over het aanvullen van de laatste tekorten. In 2020 gaat dan de schop de grond in en in 2025 ligt Holwerd weer aan zee!

ven. Als overheden het teveel naar zich toetrekken haakt de regio af.” Het is een complexe balanceer act om Holwerd aan Zee buiten het huis van Thorbecke te houden, maar overheden wel volledig mee te laten doen. Hoe blijf je als gemeenschap eigenaar en wordt je niet overruled door het systeem waar je wel afhankelijk van

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

75

De NOVI is mee-koppelen!

Vanwege dreigende boetes en mogelijk prestigeverlies zullen we de doelstellingen van het klimaatakkoord van Parijs hoe dan ook halen. Bij dat ‘hoe dan ook’ zit mijn grootste zorg. De vraag om een nationale visie zwelt aan. Hoe gaan we dat doen? Kiezen we voor een sectorale aanpak, of gebruiken we de energietransitie om ons land onderdeel te maken van een nieuwe sociaaleconomische wereldorde?

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) heeft de verandering van onze leefomgeving als uitgangspunt, maar hoe krijgen we je al die ingrijpende veranderingen voor elkaar? Het idee is dat dit alleen kan door energietransitie te koppelen aan andere strategische opgaven als duurzame verstedelijking en aan een

Niemand wil gekke Henkie zijn.”

76

duurzame, concurrerende economie. Grote woorden, maar laten we klein beginnen.

In 2007 hoorde ik in Zaragoza, vierde stad van Spanje, een inspirerend verhaal over hoe de stad het probleem van haar watertekort heeft aangepakt. Toen de overheid als incapabel en daarom als hoofdschuldige werd gezien, veranderde deze haar strategie door duidelijk te maken dat vooral alledaagse bezigheden als douchen, wassen en de tuin sproeien oorzaken van het tekort waren en er een sport van te maken deze activiteiten tot een minimum te beperken. De kranten meldden doorlopend de resultaten.

Al na een jaar was het watertekort opgelost.

Het zou verder een enorme vooruitgang zijn om niet alle aandacht te richten op de sectoren, maar meer te vertrouwen op de ontwikkelkracht van gebieden. Houvast daarbij is de studie ‘Energie & Ruimte’, die de energietransitie koppelt aan de daarvoor

COLUMN

Martin Aarts is vanuit Stadsontwikkeling Rotterdam gedetacheerd als medewerker bij het NOVI-team

meest geëigende plekken, waarbij alle strategieën samen bijdragen aan een energieneutrale samenleving. De studie biedt een andere, aantrekkelijkere weg naar Parijs.

Een nationaal perspectief geeft richting, maar de verandering van onze maatschappij kan nooit alleen top down. Mensen willen wel veranderen, maar niet veranderd worden. Feit is dat veel gemeenten nu al ‘vrijwillige regio’s’ vormen, om zo gezamenlijk de nieuwe werkelijkheid vorm te geven. Juist door die vrijwilligheid ontstaat synergie, gebaseerd op de specifieke regionale kracht.

Half Nederland staat te trappelen om aan de toekomst te werken, zoals de metropoolregio’s Amsterdam, Rotterdam-Den Haag, Eindhoven, regio’s Utrecht, Groningen-Assen, Leiden, Zwolle en Parkstad Limburg. Zij willen hun identiteit en daarbij horend daily urban system koppelen aan energieneutraal vervoer, aan nieuwe werkgelegen-

heid, aan gezondheid en een inclusieve samenleving. Niemand wil gekke Henkie zijn. Als deze processen die daar worden ontwikkeld, aansluiten bij een nationaal perspectief, dan kan ieder een eigen bijdrage leveren, zover de budgetten het toelaten. Dat vereist schuiven en anders investeren.

Hier komt de NOVI in zicht: het gaat om mee-koppelen. De NOVI gaat niet alleen over het waarom en wat, maar vooral over het hoe. Daarom wordt nu gekeken hoe de symbiotische samenwerking tussen het Rijk en een gebied eruit kan zien.

Dat kan door alle daadkracht en wensen van de ‘vrijwillige regio’s’ serieus te noteren en op realiteitswaarde te toetsen. Nederland moet in 2050 energieneutraal zijn. Met het idee van het nationale perspectief ‘Energie & Ruimte’ als theoretisch uitgangspunt, zal blijken hoeveel regionale strategische opgaven zijn mee te koppelen, wanneer de

77

bottom-up ontwikkelkracht wordt omarmd.

Dat betekent dat investeringen in windmolens, veenweidegebieden, woningen zonder gas, behoud van natuur en cultuur ook moeten worden ‘mee-gekoppeld' aan de regionale wensen over de toekomst van de verhuurderheffing, openbaar vervoer en regelgeving. Eerst en vooral moet deze oefening inzicht bieden in de voordelen van mee-koppelen door het regionale krachtenveld, omdat de regio’s bij uitstek bedreven zijn in het: waar, wat en hoe.

Een nationaal perspectief, gekoppeld aan regionale uitvoeringskracht, levert veel op. Het gaat niet alleen om vertrouwen in de toekomst, maar ook om vertrouwen in de politiek: een strategie die nu eens niet problemen oplost en daarmee nieuwe problemen schept, maar ons stap voor stap op weg helpt naar een (ik durf het haast niet te zeggen) uitdagende, ondernemende en inclusieve samenleving.

Meer ruimte voor natuur

78

De natuur in Nederland staat onder druk. Om het proces van de afgenomen biodiversiteit te keren, zijn de provincies verantwoordelijk voor de realisering van een netwerk van natuurgebieden in Nederland. Dat netwerk is bijna gerealiseerd, maar de resterende opgave is een lastige. Een deel van de resterende ruimteclaims voor natuur – in totaal zo’n 50.000 hectare – kan mogelijk in combinatie met andere ruimtelijke opgaven of ruimtegebruiksfuncties worden gerealiseerd.

Tekst Frank van Dam

Corridor Amsterdam-Hoorn TINEKE DIJKSTRA

79

WEDEROMBOUW

A

voor het realiseren van het Natuurnetwerk, en daarmee voor het opstellen van beheerplannen en het uitvoeren van beheer- en inrichtingsmaatregelen.

l decennialang neemt de biodiversiteit in Nederland af. De oorzaken daarvoor zijn meervoudig: de afname van het areaal natuurgebied en de versnippering daarvan door nieuwe infrastructuur en voortgaande verstedelijking enerzijds, en de modernisering en intensivering van de landbouw anderzijds zijn daarvan de belangrijkste. Die negatieve trend is niet tot Nederland beperkt gebleven. Daarom zijn er in al in de jaren ’70 en ’80 van de vorige eeuw binnen Europa afspraken gemaakt over de bescherming van kwetsbare soorten en leefgebieden. Die afspraken zijn vastgelegd in de Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn (1992). De gebieden die vallen onder deze richtlijnen moeten uitgroeien tot een Europees netwerk van natuurgebieden: Natura 2000.

Teneinde de natuur figuurlijk én letterlijk weer meer ruimte te geven, wordt in Nederland gewerkt aan de realisering van het zogeheten Natuurnetwerk Nederland.

Het Natuurnetwerk Nederland (NNN) is een netwerk van bestaande en nieuw te realiseren natuurgebieden en werd in 1990 als Ecologische Hoofdstructuur (EHS) geïntroduceerd in het Natuurbeleidsplan van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Teneinde kwetsbare soorten en leefgebieden te beschermen en de achteruitgang van de biodiversiteit te keren, worden bestaande natuurgebieden uitgebreid en met elkaar verbonden en wordt gestreefd naar het beheren van aangrenzende en tussenliggende landbouwgronden. De uitbreiding van het areaal natuurgebied impliceert vooral het van functie laten veranderen van grote oppervlakten landbouwgrond. De provincies zijn, na een geleidelijk proces van decentralisatie (Kuindersma e.a. 2015), verantwoordelijk

Ruimte voor natuur In 1990 bedroeg de omvang van de bestaande natuurgebieden nog zo’n 435.500 hectare . dat is exclusief grote wateren (LNV 1990). In het Natuurbeleidsplan werd destijds beoogd om dit in de periode tot 2018 met zo’n 275.000 hectare uit te breiden, dit door middel van zowel nieuwe natuur (ca.

175.000 ha) als agrarisch natuurbeheer (ca.

100.000 ha). In 2020 zou dan een totale omvang van 730.000 hectare natuur (op land) zijn gerealiseerd. Nadat Kabinet Rutte I deze ambitie sterk terugschroefde (zowel wat betreft de beoogde omvang van het netwerk, als wat betreft het aantal verbindingszones), werd in het regeerakkoord van Kabinet Rutte II vastgelegd dat het natuurnetwerk toch zou worden aangelegd. De horizon voor realisatie daarvan werd evenwel opgeschoven in de tijd. Dit werd in 2013 bekrachtigd in het Natuurpact. Hierin legden Rijk en provincies hun nieuwe ambities om natuur in Nederland te behouden en te ontwikkelen vast voor de periode tot en met 2027. De provincies hebben de Ecologische Hoofdstructuur inmiddels ‘herijkt’ en de naamgeving is veranderd in Natuurnetwerk Nederland (NNN). Door de herijking maken sommige, soms grote delen van de ooit beoogde EHS geen deel meer uit van het NNN. De meeste provincies hebben overigens ruimere natuurambities dan in het Natuurpact ten aanzien van de realisering van het NNN is afgesproken (IPO 2017).

In Nederland liggen de Natura 2000-gebieden grotendeels binnen het Natuurnetwerk Nederland. Sommige Natura 2000-gebieden (ruim 27.000 hectare) zijn echter

80

WEDEROMBOUW

“46.000 hectare natuurgebied moet nog worden verworven.”

FRANK VAN DAM 81

door boeren (‘agrarische zelfrealisatie’), terwijl de belangstelling daarvoor steeds beperkter lijkt. Het ‘laaghangende fruit’ lijkt inmiddels te zijn geplukt.

Een analyse van provinciale plannen op kaart laat zien dat van de resterende 46.000 hectare inmiddels (september 2017) ruim 36.000 hectare min of meer is vastgelegd in provinciale natuurbeheersplannen. Een overlay-analyse met behulp van GIS wijst uit dat van deze 36.000 hectare 57% in bezit is van boeren en 12% in bezit van overige particulieren. Bijna 30% is in bezit van overheden (Rijk, provincies of gemeenten) of natuur- en landschapsorganisaties. Afhankelijk van het huidige grondbezit staan provincies voor verschillende opgaven om tot functieverandering te komen, met daarbij een uiteenlopend kostenplaatje. De grootste opgave is om bestaand landbouwareaal in natuurgebied om te zetten. Dat vereist de bereidwilligheid en de praktische en financiële mogelijkheden van agrariërs om op zijn minst een deel van hun bedrijfsvoering anders in te richten. Vanwege de hoge verwervingskosten zetten provincies in toenemende mate in op continuering van het grondeigendom, met overdracht van beheersbevoegdheden aan natuur- en landschapsorganisaties en financiële compensatie voor boeren.

De 36.000 hectare reeds als natuurgebied aangewezen gronden zijn niet gelijk over Nederland verspreid. In de provincies Noord-Brabant (9800 ha), Gelderland (5600 ha) en Noord-Holland (4600 ha) is de opgave het grootst. In de provincies Flevoland en Groningen is de resterende opgave gering.

geen onderdeel van het Natuurnetwerk. Dit betreft vooral agrarische gebieden zoals Arkemheen, Polder Zeevang, het Oude land van Strijen en delen van de Wieden. Soms zijn deze gebieden ondergebracht in een nieuwe beleidscategorie zoals Groene Ontwikkelingszone. Deze hebben een ander, minder strikt beschermingsregime dan de gebieden in het NNN. In Natura 2000-gebieden binnen het NNN worden – behalve de specifieke soorten en habitattypen die via de Wet Natuurbescherming worden beschermd – ook andere ‘wezenlijke’ kenmerken en waarden van deze gebieden beschermd, waaronder landschappelijke kenmerken en cultuurhistorische waarden.

Na de herijking van de EHS is de beoogde omvang van het NNN (in 2027) vastgesteld op zo’n 670.000 hectare (exclusief grote wateren). Naast dit Natuurnetwerk op het land maken alle Rijkswateren, waaronder de Waddenzee, het IJsselmeer, de Zeeuws-Zuid-Hollandse delta en de Noordzee, deel uit van het Natuurnetwerk Nederland.

Resterende ruimteclaims voor natuur Van de beoogde omvang van het Natuurnetwerk van 670.000 hectare is per 1 januari 2017 93% gerealiseerd; er resteert nog zo’n 46.000 hectare (een oppervlakte ter grootte van Texel) om in de komende tien jaar als natuurgebied te worden verworven, bestemd, ingericht en beheerd (IPO 2017). Kijkend naar de toename van het areaal natuurgebied in de afgelopen jaren, lijkt dat weliswaar een niet onhaalbare maar niettemin ambitieuze doelstelling. Voor de functieverandering van de gronden is immers de medewerking van grondeigenaren nodig (PBL & WUR 2017). Provincies zijn bovendien terughoudend met onteigening en zetten vooral in op realisatie van het Natuurnetwerk

Nieuwe coalities In het Natuurpact zijn drie samenhangende ambities van het natuurbeleid neergelegd: het verbeteren van de biodiversiteit; het versterken van de maatschappelijke betrokken-

82

WEDEROMBOUW

en recreatie, natuur en defensieterrein, natuur en waterwinning. Andere coalities zijn het verkennen waard: natuur en energieopwekking (wind, zon, aardwarmte), natuur en wonen (rood voor groen), natuur en bedrijvigheid (idem, duurzaam ondernemen).

Weer andere coalities lijken minder voor de hand te liggen maar zijn eveneens het verkennen waard: natuur en infrastructuur (wegen, spoorlijnen, haventerreinen, lucht-

heid bij natuur; en het versterken van de relatie tussen natuur en economie. De provincies hebben deze laatste twee ambities echter nog nauwelijks uitgewerkt in concrete doelen en beleidsstrategieën (Kuindersma e.a. 2015).

Provincies richten hun beleid vooral op de natuurdoelen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn, vanwege het verplichtende karakter hiervan (PBL&WUR 2017).

Dat de provincies moeite hebben om de relatie tussen natuur en economie te versterken is verklaarbaar. Ten eerste is het gezien de soms strenge beschermingsregimes in natuurgebieden lastig om in die gebieden zélf een synergie tussen natuur en economie tot stand te brengen. Een dergelijke synergie is wellicht gebaat bij een ruimere toegankelijkheid van huidige natuurgebieden. Dat vergroot de toeristische aantrekkelijkheid van de omliggende gebieden en mogelijk ook de aantrekkelijkheid om in omliggende gebieden te wonen. Ten tweede is vooral de combinatie natuur-landbouw een complexe, gezien de uiteenlopende doelstellingen van beide sectoren.

Het realiseren van nieuwe natuur vereist hoe dan ook een zoektocht naar gedeelde belangen; dat vergroot immers de slagingskans. Daartoe zal men op zoek moeten gaan naar nieuwe coalities en naar mogelijkheden tot meervoudig ruimtegebruik. Dergelijke coalities vereisen betrokkenheid en een gedeeld ‘eigenaarschap’, van boeren, bedrijven, burgers, maatschappelijke organisaties en overheden. Sommige, coalities en synergiën liggen hierbij voor de hand: natuur en klimaatadaptatie (water), natuur en landbouw (van ‘natuurinclusieve’ landbouw tot agrarisch natuurbeheer), natuur

“De grootste opgave is om bestaand landbouwareaal in natuurgebied om te zetten.” havens), natuur en industrie; natuur en grond- en delfstoffenwinning. Hierbij zal uiteraard sprake zijn van wisselende prioriteiten en daarmee uiteenlopende beschermingsregimes. Maar elke bijdrage aan de realisatie van de biodiversiteitsdoelen is meegenomen. Dat is een kwestie van af en toe buiten de bestaande doos denken, ruimte bieden voor experimenten, en het omarmen van verschillende ‘kijkrichtingen’ ten aanzien van natuur (zie PBL 2012).

Natuur en landschap Natuur en landschap zijn onverbrekelijk met elkaar verbonden. In het briefadvies Brede blik op erfgoed bepleiten de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur en de Raad voor Cultuur een ‘vermaatschappelijking’

83

Natuurontwikkeling Piaam  THEO BOS

op de beperkte ruimte. Ten eerste betekent een voorspelde groei van zo’n 800.000 huishoudens tot 2040 een even grote vraag naar nieuwe woningen. Ten tweede leidt de opwarming van het klimaat tot nieuwe claims op de ruimte, bijvoorbeeld voor zonneakkers en windparken, al kunnen die laatsten voor een groot deel op de Noordzee worden gerealiseerd. De klimaatopwarming dwingt ons ook om op andere manie-

van het culturele erfgoed in Nederland (Rli & RvC 2017). Dat erfgoed is immers van ons allemaal en heeft niet alleen een betekenis vanuit het verleden, maar ook een praktische en symbolische toekomstfunctie. In het briefadvies ligt de nadruk op het gebouwde erfgoed, maar een dergelijke redenering geldt evenzeer voor het landschap.

Het Nederlandse landschap staat immers onder druk, vanwege verschillende claims

84

WEDEROMBOUW

“De burger is bezoeker, bewoner, consument én belastingbetaler.” anderingen mogelijk radicaal zijn: denk aan nieuwe woonwijken, nieuwe windparken of nieuwe natuurgebieden. Dat dwingt ons zowel tot collectieve bewustwording als tot het realiseren van draagvlak onder en stimuleren van betrokkenheid van burgers. Die zien zich immers gesteld voor veranderingen in hun fysieke omgeving.

Dit is echter niet eenvoudig. Het beschermen van het landschap als collectieve waarde, én het vernieuwen en aanpassen daarvan aan dwingende duurzaamheidseisen en internationaal afgesproken natuurdoelen stuit soms op hardnekkige weerstanden en concurrerende ruimteclaims. Dat vereist een goede dialoog tussen overheid (rijk, provincies, gemeenten) en burgers om tot geaccepteerde keuzes te komen. Daarbij kan juist het zoeken naar combinaties van functies (waterberging én natuur; windmolens in bossen; wonen op het water, etc.) het draagvlak voor vernieuwing vergroten.

Techniek en kennis vormen hier niet de beperkende factor. Die zit hem eerder in regelgeving en draagvlak bij betrokkenen. Wel zullen we ervoor moeten zorgen dat economisch zwakkere functies, zoals natuur, in de afwegingen en prioriteringen niet telkens het onderspit delven.

Er is echter geen reden tot pessimisme.

Zo heeft de klimaatverandering ons ook genoodzaakt meer ruimte te maken voor de

ren tot CO2-reductie te komen, zoals een verduurzaming van de landbouw en een vernatting van de veenweidegebieden.

Daarnaast noodzaken de hierboven besproken afspraken in het kader van het Europese natuurbeleid ons om meer ruimte te geven aan de natuur.

Realisering van deze ruimteclaims heeft gevolgen voor het ons vertrouwde landschap. Op sommige plekken zullen de ver-

85

Natuurontwikkeling Werkendam TINEKE DIJKSTRA

86

WEDEROMBOUW

afvoer en berging van rivierwater. Het Rijksprogramma Ruimte voor de rivier is inmiddels bijna afgerond en mag zowel wat het proces betreft (lokale belanghebbenden werden expliciet in de besluitvorming betrokken) als wat het resultaat betreft (een veiliger land én een mooier landschap, met meer ruimte voor natuur en recreatie) als zeer succesvol en daarmee als lichtend voorbeeld worden beschouwd.

Nederland staat voor grote ruimtelijke opgaven. Het meer ruimte bieden aan de natuur vormt daarvan een substantieel onderdeel en dat heeft gevolgen voor het bestaande landschap. Maar bij het vooruitkijken kan het zinnig zijn ook eens terug te kijken. Nederland is immers al eeuwenlang van aanzicht veranderd, en die soms radicaal nieuwe landschappen (de veenontginningen, de droogmakerijen, de Deltawerken, de Oostvaardersplassen) hebben telkens bijgedragen aan onze collectieve Nederlandse identiteit. In de noodzakelijke veranderingen lijkt bovendien een logische verbinding te liggen – noem het een politieke window of opportunity – tussen conservatieve waarden (rentmeesterschap, collectieve identiteit), liberale uitgangspunten (ruimte voor ondernemerschap) en meer als progressief aan te duiden duurzaamheidsdoelen. Ons poldermodel is daarvoor uitermate geschikt. Om Angela Merkel te parafraseren: wij kunnen dat.

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

Singelpark Leiden HARM VEENENBOS

Het stedelijk landschap van Zuid-Holland Netwerk groen en blauw als DNA

88

Zuid-Holland is de meest verstedelijkte regio van Nederland. Tal van functies knokken om de schaarse ruimte. En er komt nog meer bij, zoals 170.000 nieuwe woningen. Maar ook de energietransitie moet bijvoorbeeld een plek krijgen. Provinciaal Adviseur Ruimtelijke Kwaliteit Harm Veenenbos nam in samenspraak met de provincie Zuid-Holland het initiatief voor een verkenning. De uitkomst is een netwerk van groen en blauw, als vertrekpunt voor de nieuwe ontwikkelingen.

Tekst Kees de Graaf

89

WEDEROMBOUW

B

ij zijn aantreden in 2016 als Provinciaal Adviseur Ruimtelijke Kwaliteit schreef de landschapsarchitect een werkprogramma, waarin drie onderwerpen centraal stonden. Het stedelijk landschap, ‘De Zuidelijke Randstad als Landschapstad’ was daar een van. Waar kwam de urgentie op dat moment vandaan?

Veenenbos: ‘Ik had het gevoel dat er méér nodig was om de kwaliteit van de hoogstedelijke zone in Zuid-Holland, ruwweg de as tussen Leiden en Dordrecht, op een hoger peil te brengen. De provincie had de bufferzones tussen de verstedelijkingsgebieden vastgelegd. Ook de realisatie van extra groen en recreatiegebieden om de steden, zoals Groen-Blauwe Slinger, Nieuwe Driemanspolder, Nieuwe Dordtse Biesbosch en Bentwoud, zijn projecten van behoorlijke importantie. Maar daarna viel het denken over de inrichting van Zuid-Holland door de crises een beetje stil. En dan met name ten aanzien van het stedelijk landschap dat we hier hebben en dat uniek is voor Nederland. Dat betekent overigens niet dat de provincie niet meer investeert in kwaliteitsbeleid. Via de Kwaliteitskaart en de Gebiedsprofielen wordt bijvoorbeeld met initiatiefnemers overlegd over concrete locaties en ontwikkelingsplannen. Maar de provincie miste een krachtig overkoepelend en sturend verhaal voor dit stedelijk kerngebied.’

gaat die landen? De wateropgave en het beleid met het oog op de klimaatadaptatie vragen grote aandacht. Allemaal zaken die een relatie hebben met de manier waarop wij de ruimte in Zuid-Holland inrichten.’ Op deze onderwerpen en binnen de betreffende sectoren zijn op lokaal en regionaal niveau allerlei initiatieven in ontwikkeling.

Veenenbos noemt bijvoorbeeld het Getijdepark dat bij Rotterdam wordt ontwikkeld, of de studie naar De Hollandse Banen, een metropolitaan netwerk van recreatieve hoofdverbindingen, die door Adriaan Geuze is verricht. Maar ook de ontwikkeling van het Singelpark in Leiden. ‘Allemaal waardevolle initiatieven, die elkaar echter kunnen versterken wanneer we erin slagen ze te verbinden. Daarom hebben we deze verkenning ook bewust breder getrokken, door niet alleen de traditionele ruimtelijke ordeningsthema’s aan de orde te stellen. We hebben sectoroverschrijdend gekeken en bijvoorbeeld het thema gezonde leefomgeving erbij betrokken. Ruimtelijke ingrepen kunnen bijvoorbeeld het welbevinden van mensen positief beïnvloeden, door het bevorderen van gezonde mobiliteit, de aanleg van een sterk fietsnetwerk en goede infrastructurele landschappelijke inpassingen.

Bij deze en andere thema’s hebben we de grote steden, Rijkwaterstaat, waterschappen en natuurorganisaties als stakeholders van meegenomen in de verkenning.’

Breder kijken

Contrast verdwenen

De urgentie van dat sterke narratief werd nog eens versterkt door een aantal actuele trends en opgaven die op het provinciaal grondgebied afkomen. Veenenbos: ‘En dan hebben we het over echte transities. De woningbouwopgave is met 170.000 nieuwe woningen enorm. Maar ook de energietransitie zweeft nu boven het landschap: waar

Het resultaat van het intensieve en multidisciplinaire studietraject, dat zich tussen mei en september 2017 voltrok, is een compacte studie van een kleine 60 pagina’s. De titel is veelbelovend, waarbij vooral de ondertitel prikkelt: ‘Verkenning stedelijk landschap en groenblauwe structuur Zuid-Holland, naar een schaalsprong voor

90

“De provincie miste een krachtig verhaal voor het stedelijk kerngebied.”

HARM VEENENBOS 91

Waardering van het landschap

oog dat het aloude contrast tussen compacte Hollandse steden en een open, omringend landschap met een netwerk van waterwegen geheel is verdwenen: ‘Je ziet dat al aan de bekende nachtbeelden vanuit de satelliet: het is één zee van licht geworden. Van bebouwing en van infrastructuur. Naast de drie traditionele landschappen van veen, rivieren en kust heeft Zuid-Holland een vierde ‘land-

een metropolitaan landschapspark’. Dat wenkende perspectief komt met name in het tweede deel van de verkenning aan bod, het eerste deel is weggelegd voor een drievoudige analyse: van het huidige landschap, de ruimtelijke opgaven én het instrumentarium dat daarvoor wordt ingezet. Bij de analyse van het huidige landschap sprong volgens Veenenbos opnieuw in het

92

WEDEROMBOUW

Waterstructuren en groenconsequenties

souperen. ‘De versnippering is groot en op verschillende plekken oogt het landschap sleets. Dat komt terug in de matige waardering die de inwoners van Zuid-Holland uitspreken. Het grootste deel van de provincie scoort tussen een 6,5 en 7,5: het ‘land van de middelmaat’ aldus de verkenning. Gebieden met een cijfer hoger dan een 8 ontbreken zelfs helemaal. Daarin speelt mee dat

schap’, het stadslandschap. De dynamiek van de omliggende steden is hier de dominante landschapsvormende factor.’ De ruimtelijke kwaliteit in Zuid-Holland varieert daarbij sterk van plek tot plek. Er zijn zeker nog aantrekkelijke gebieden, maar er is ook sprake van bundels infrastructuur die de toegang tot het buitengebied blokkeren en van bedrijventerreinen die veel ruimte op-

93

jecten voorzagen. Nu de verstedelijking weer hoog op de agenda staat, zou je een vergelijkbare inzet mogen verwachten. Het Rijk heeft de landschapsopgave aan de provincies gedelegeerd, die is met liefde ontvangen. Bij de provincies leren we ook, wij hebben een vergelijkbare inzet nodig’. Maar het is volgens Veenenbos niet genoeg: ‘We moeten ook eerlijk zijn: de provincie heeft haar landschapsbudgetten de laatste tijd afgebouwd en sterk verdeeld over allerlei kleine, lokale ingrepen. Gemeenten en anderen mogen daar ideeën voor aandragen.

Op zich niet verkeerd, maar met het uitdelen van aanjaaggeld aan lokale initiatieven redden we het niet. Ik mis nadrukkelijk de schaalsprong. Zowel in termen van de opgave waarop geacteerd moet worden – de hele Zuidvleugel van de Randstad – als de werkwijze waarmee dit adequaat kan gebeuren. Daar moet de provincie veel meer de lead in nemen. Voorbeelden van stedelijke regio’s zoals Milaan en Londen laten zien dat dit wel degelijk mogelijk is.’

slechts 20 procent van alle stadsbewoners binnen een kwartier fietsen in een hoger gewaardeerd landschap kan komen. Dat nodigt niet bepaald uit om een tochtje te gaan maken en aan je conditie te gaan werken.’

Geen goede verbindingen Een tweede belangrijke conclusie uit de analyse was de noodzaak om op álle schaalniveaus van het stedelijk landschap te gaan denken. En vooral: de verbinding daartussen te versterken. Veenenbos legt uit: ‘Er wordt met de Nationale Parken Hollandse Duinen en NL Delta binnen Zuid-Holland bijvoorbeeld werk gemaakt van de “grote” buitenlandschappen, zoals de kust en de delta. Ook aan de groene buffer- en recreatiegebieden, de binnenlandschappen, is gewerkt. Wat echter ontbreekt zijn de verbindingen: van de grote landschappen tot en met het kleine groen in de steden. De crux voor Zuid-Holland zit hem daarom juist in de tussenschaal: het niveau van de stad-landrelaties. We moeten inzetten op de dragende structuren van groen en blauw die tot diep in de historische binnensteden komen en daarmee de stedelijke en de landschappelijke vormgeving verbinden.’

Een stevige ambitie, zeker gezien de al genoemde opgaven die op de provincie Zuid-Holland afkomen. Ze zijn in de verkenning op één kaartbeeld over elkaar heen gelegd. Het zijn er zes: economisch vestigingsklimaat, verstedelijking, energietransitie, gezondheid, voedsel en klimaatadaptatie.

Het cumulatieve beeld is adembenemend: Zuid-Holland loopt vol.

Daarbij komt dat het instrumentarium niet toereikend lijkt om dit alles – letterlijk en figuurlijk – in goede banen te leiden. Veenenbos hierover: ‘In de Vinex-periode werd naast het rood ook groen gelegd’. Er waren programma’s die bijvoorbeeld in groenpro-

Verdichten en vergroenen Wie na het lezen van het analysedeel de verkenning zou dichtslaan, kan gemakkelijk in een staat van somberheid vervallen. Hoe moet dit ooit goedkomen? Gelukkig heeft het tweede deel van de verkenning een veel optimistischer toonzetting. De doelstelling is duidelijk: Zuid-Holland verdient een beter vestigingsklimaat en een meer aantrekkelijke leefomgeving. Die kwaliteitsslag kan vervlochten worden met de nieuwe ruimtevraag die op de provincie afkomt. Veenenbos: ‘De kunst is om de opgaven zo te combineren dat daarmee tegelijkertijd het stedelijk landschap een impuls krijgt. Verdichten kan bijvoorbeeld prima samengaan met vergroenen.’

Om te testen of deze denkwijze kan werken in de praktijk, is ontwerpend onder-

94

WEDEROMBOUW

binding tussen allerlei kennisinstellingen tussen Rotterdam en Den Haag, de Vliet als landschap met buitenplaatsen, de Rotte als recreatiezone, de Zweth als drager van de transformatie van het kassengebied in het Westland, de Nieuwe Maas als een rivier met een ‘getijdenpark XL’ en de Oude Rijn (Limes) als ruggengraat van de verstedelijking in de Leidse regio.

Veenenbos: ‘Het is aan de provincie om actief aan deze projecten te gaan trekken om tot een gemeenschappelijke uitvoeringsagenda te komen en daar ook prioriteit aan toe te kennen. Ieder project kan eigen elementen bevatten, maar de principes die

zoek verricht. Drie perspectieven voor Zuid-Holland zijn nader onderzocht: Stad als Park, Land van Ontwikkellijnen en Ruimte voor Nieuwe Landschappen. Het perspectief van de Ontwikkellijnen bood in de ogen van de verkenners het meeste perspectief. De voor Zuid-Holland zo karakteristieke waterstructuren fungeren daarbij als de sterke dragers. Dat is ons DNA en onderscheidt ons bijvoorbeeld de Amsterdamse regio die veel meer via een lobbenstructuur is uitgelegd. In Zuid-Holland vormt het water de verbinding.

Dit is het kader, opgelegd zo je wilt. Daarbinnen is plek voor allerlei bottom-up initiatieven en invullingen, die geïnspireerd door het kader ook verder kunnen uitgroeien.

Neem het Getijdepark dat ik eerder noemde: waarom kan dat niet doorgetrokken worden tot aan Dordrecht? En de inzet voor de Rotte in de stad Rotterdam, trek dat door tot de héle Rotte, misschien ook wel over de A12.’

“Het contrast tussen compacte Hollandse steden en een open land­ schap is verdwenen.”

Zes waterlopen eronder liggen zijn steeds dezelfde. Zoals de koppeling van landschapsopgaven aan andere transities die om ruimte vragen.

Maar ook: zorg voor bereikbaarheid. Dit Landschapspark vraagt om onder meer goede fietsverbindingen en het wegnemen van infrastructurele barrières. En niet in de laatste plaats: kies voor samenwerking, zeker waar projecten bestuurlijke grenzen overschrijden.’

Met het perspectief wordt de opstap gemaakt naar het aantrekkelijke toekomstbeeld voor Zuid-Holland: het Landschapspark Zuidvleugel. ‘Het stedelijk landschap kan uitgroeien tot een metropolitaan landschapspark van allure, waar wonen, werken en recreëren in samenkomen.’ Zes regioprojecten maken vervolgens inzichtelijk hoe dit landschapspark vorm kan krijgen.

Ze zetten stuk voor stuk in op het versterken van ‘ontwikkellijnen’, waarlangs lopende en nieuwe programma’s en projecten met elkaar in verband worden gebracht.

Aan de hand van zes waterlopen zijn de regioprojecten ontwikkeld. De Schie als ver-

Stokje over pakken De vraag van koningsaard is uiteraard: hoe nu verder? Blijft het bij deze verkenning of wordt er ook werkelijk iets mee gedaan? Vee-

95

96

Visiekaart Zuid-Holland

97

WEDEROMBOUW nenbos hierover: ‘We zijn zelf met drie pilots momenteel aan het uittesten hoe we het gedachtengoed van het Landschapspark goed en effectief kunnen laten landen. Het betreft het Getijdenpark in Dordrecht, de Oude Rijnzone tussen Zoeterwoude en zee en de Schie in Den Haag en Delft. Daar proberen we lessen uit te leren: hoe leg je de ambities op een goede manier vast in beleid? En hoe geeft de provincie dit vorm in haar coördinerende rol? Het gaat dus vooral om de implementatievraag. Op basis daarvan schrijf ik mijn finale advies aan het College van Gedeputeerde Staten en heb ik van mijn kant het stedelijk landschap stevig op de agenda gezet. Althans, dat hoop ik.’ In het verlengde daarvan ligt er een schone taak voor anderen weggelegd om het stokje over te pakken, binnen en buiten de provincie: ‘De provincie is bezig een nieuwe Omgevingsvisie te maken, daar kan deze verkenning uitstekend in worden meegenomen. Er zijn momenteel drie grote “concernopgaven” in dit huis waarin dit prima past: de verstedelijking, de leefomgeving en het klimaat. Op al die punten doet de verkenning de nodige uitspraken. Waarbij het aan het College van GS is hoe vervolgens de zo gewenste samenhang tussen deze drie pijlers tot stand komt. En om ervoor te zorgen dat het concept van het Landschapspark wordt vertaald naar concrete keuzes in het omgevingsbeleid. Dan gaat het echt landen.’

Voor de zes regioprojecten is het vervolg simpel: ga het doén. ‘We moeten in de uitwerking toe naar een ontwikkelstrategie waarbij een gemeenschappelijk kwaliteitsbeeld wordt ontwikkeld, samenhangende projecten worden benoemd en voorzien van een uitvoeringsparagraaf.’

Impressie ontwikkellijn in groenblauwe netwerkmetropool

het sluiten is over de woningbouwopgave, maar daar horen dan wel complementaire ambities en afspraken bij over het landschap. Nogmaals, het is verstedelijken én vergroenen. Daar hebben we regiodeals voor nodig, die de samenwerking tussen Rijk en provincie goed verankeren. Maar we zullen ook andere stakeholders erbij moeten blijven betrekken. Ik merk bij partners in de regio dat het concept van het Landschapspark aanslaat. Staatsbosbeheer is er al mee bezig. Het zou mooi zijn wanneer het Rijk zich daarbij aansluit. In de vol-

Rol voor Rijk Terugkomend op de rol van het Rijk doet Veenenbos ook een appèl op deze overheidslaag: ‘Prima dat het Rijk nu City Deals aan

98

Meer informatie

Veenenbos (Provinciaal Adviseur Ruimtelijke Kwaliteit) en Henny Willems (Water en Groen). De studie is opgesteld door een ontwerpteam van Marco Broekman urbanism research architecture, samen met Vereniging Deltametropool en NOHNIK architecture & landscape.

De verkenning ‘Verkenning stedelijk landschap en groenblauwe structuur Zuid-Holland, naar een schaalsprong voor een metropolitaan landschapspark’ is vanuit de provincie Zuid-Holland begeleidt door Gielijn Blom (Ruimte, Wonen en Bodem, Harm

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

le breedte, zou ik willen zeggen. Laat Rijkswaterstaat met ons maar de nadere analyse maken op welke plekken infrastructuur echt in de weg ligt. Dan kunnen we van daaruit gezamenlijk verder optrekken.’

99

ADRIE BOM-LEMSTRA Gedeputeerde Zuid-Holland (CDA) voor Ruimtelijke ordening, Economie, Wonen, Luchtvaart en Grondzaken

100

I NTERVIEW

Bestuurders de boer op Om aanstormende transities in de provincie Zuid Holland aan te kunnen, dan wel goed te laten verlopen is er een overkoepelend verhaal gekomen met een visie op ruimte.

Dat is goed nieuws maar ook confronterend: kijkend naar de satellietfoto´s van de provincie domineert de chaos en vormeloosheid. Hoewel het rijksbeleid pas vanaf 2013 is losgelaten, maken de foto´s zonneklaar dat de “verrommeling” al veel langer gaande is. Aan het woord zijn gedeputeerden Han Weber en Adrie Bom-Lemstra.

Tekst Evamarije Smit Beeld Provincie Zuid-Holland

Hier ligt hij dan: de Verkenning Landschapspark Zuidvleugel. Beter laat dan nooit zullen we maar zeggen?

Han Weber (HW): “Nee, hoor. Het is niet zo dat er hiervoor helemaal niets lag.

Deze provincie heeft een lange traditie van plannen en beleid voor de groen/blauwe structuren. We hebben de afgelopen jaren juist dingen afgerond, zoals de Groen Blauwe slinger (de ecologische verbindingszone van Midden-Delfland naar Alphen aan den Rijn, red.) en de ruimtelijke richtpunten. Nu komen er nieuwe grote opgaven op ons af, zoals onze zorg voor biodiversiteit, klimaatadaptatie, landbouwtransitie en voldoende recreatiemogelijkheden voor inwoners."

Heeft de provincie lang gezocht naar haar rol waardoor het wellicht even heeft geduurd voordat er een verbindend verhaal lag?

Adrie Bom-Lemstra (ABL): “Ik bestrijd dat wij achter de feiten aanliepen. Alleen zie je dat de grote veranderingen die op ons afkomen nog meer handelingsperspectief vergen, vooral ook bij andere partijen. De opgaven zijn zo complex dat niemand het alleen kan. Het is dus niet zo dat er heel lang niets is gebeurd - er liggen nieuwe vraagstukken die een nieuw momentum geven."

101

De Verkenning kiest voor waterstructuren in deze provincie die als kapstok dienen voor sterke stad-land verbindingen. Waarom is hiervoor gekozen?

HW: “Omdat we bulken van het water! We hebben hier meer water dan in Friesland. Alleen zij staan erom bekend en wij niet. Er liggen dus hele mooie kansen om dat water dat zich dwars door stedelijke en landelijk gebied begeeft, te gebruiken om juist die stad-land verbindingen te maken. Water werd tot nu toe in deze provincie toch utilitair bekeken; als vaarwegen, voor onze waterhuishouding enzovoort. De laatste jaren zijn we er steeds meer achter gekomen dat dat water een prachtige manier is om de stad met het land te verbinden."

ABL: “We kunnen iets leren van Friesland denk ik. Recreatie stond lange tijd niet op ons netvlies. Recreatie en toerisme was het geheim van onze Hollandse Steden en is altijd weinig in verbinding geweest met het ommeland."

Hoe gaat deze Verkenning helpen bij de bouwopgave van 150.000 extra woningen in 2030?

ABL: “Han en ik hebben al afgesproken dat we dit boek (de Verkenning-red.) bij elk gesprek wat we voeren over de woningbouw in de kontzak hebben. We spreken bijvoorbeeld met de Verstedelijkingsalliantie, dat zijn alle gemeente langs de spoorlijn van Leiden, Den Haag-Rotterdam en de Drechtse steden. We voeren gesprekken over hoe je locaties kunt toevoegen bij economische hotspots, hoe we spoorzones verder kunnen optimaliseren, welke oude bedrijventerreinen en kantoren je kunt transformeren tot woningen enzovoort. Als je dit gedachtengoed dan aan de voorkant meeneemt kan er altijd meer. Dit is een heel goed document om in dit soort processen te helpen en het denken op gang te houden."

Zo’n transformatieproject is de Schieoevers in Delft, een verouderd bedrijventerrein langs de Schie en spoorzone. Wat betekent deze visie voor deze plek?

ABL: “Daar gaat de wethouder in Delft over maar toen we daar rondreden vroeg ik de wethouder wel hoe hij het gebied klimaatadaptief gaat inrichten. Dat was al zo een vraag waarop zij zeiden “natuurlijk, dat doen we” maar met deze Verkenning kun je een ander gesprek voeren met de gemeente. En kan de gemeente ook de uitgangspunten gebruiken bij de verdere planontwikkeling. Want de Schieoevers maken deel uit van die waterstructuur die zo centraal staat in de Verkenning."

Biedt deze Verkenning ruimte aan nieuwe bouwlocaties in het groen?

ABL: “In het groen? Nee, in het groen gaan we niet bouwen. We hebben juist gekozen voor binnenstedelijk bouwen of nauwkeuriger: binnen bestaand stads- en dorpsgebied. Die laatste toevoeging wil ik toch nog even geven want er bestaat bij sommigen de misvatting dat de provincie alleen nog bouwen en transformatie in de binnenstad faciliteert. Het gaat erom dat we de bestaande bebouwing en structuren beter benutten. Als je goed kijkt, is daar voldoende ruimte. Met de Verstede-

102

I NTERVIEW

lijklingsalliantie zijn wij nu een plan aan het uitwerken om 170.000 woningen tot aan 2040 langs de bestaande spoorlijn van Leiden tot aan Dordrecht te ontwikkelen. Wij en de grote steden in Zuid-Holland hebben de vaste overtuiging dat dat kan. Dat hebben we minister Ollongren ook laatst laten weten. Natuurlijk zijn er altijd rafelrandjes maar een nieuwe polder beschikbaar stellen, zeker niet. Behalve in de gemeente Zuidplas doen we dat en met de transformatie van voormalig vliegveld Valkenburg bij Leiden. Dat zijn onze luchtventielen als we er niet uitkomen binnen gemeentelijke grenzen."

Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken riep onlangs op om desnoods maar weer te gaan bouwen aan de stadsranden in het groen.

Waarom doet zij dat?

HW: “Ik denk dat de verklaring vooral zit in de connotatie van de opmerking, namelijk dat we haast moeten maken. Er is absoluut een druk op die woningmarkt.

Na de crises is die heel snel manifest geworden en daar loopt de woningbouwprogrammering altijd bij achter. Daarbij is het logisch om aan te sluiten bij de vraag van die markt.

ABL: “Het is in ieder geval geen slip of the tongue geweest van Ollongren, daarvoor is ze veel te ervaren. Ze meende het oprecht. Neemt niet weg dat ik na haar uitspraken nu weer vaak tegen sommige wethouders moet zeggen: 'Gij zult niet bouwen in de polder, Gij zult uw stinkende best doen om binnenstedelijk te bouwen'. Maar in zekere zin helpt haar uitspraak mij wel; om de urgentie te onderstrepen, de verstedelijking te agenderen en haast te maken met de realisatie. Dat is ook mijn missie.”

Hoe houd je gemeenten te vriend die graag willen ontwikkelen in het groen? Een aantal zit nog met enorme verliezen door de aankoop van veel te dure grond.

ABL: “Dat valt reuze mee hoor. We hebben interbestuurlijk toezicht op hun financiën en wij hebben niet de indruk dat ze moeten cashen in het groen. Veel gemeenten hebben die pijn de afgelopen jaren al genomen. Natuurlijk kunnen sommige gemeenten winst maken met het grondbezit dat ze nog hebben. Aan de andere kant moet je niet alleen op korte termijn maar vooral ook op lange termijn denken. Nu is het moment om ook de lastige plekken aan te pakken, juist door de florerende vastgoedmarkt.. Je kunt het nu vaak wel kostenneutraal uitvoeren en financieel rondbreien. Dat kon vijf jaar geleden niet. Neemt niet weg dat sommige plekken voor herstructurering soms nog wel een vorm van voorfinanciering nodig hebben.

Daarom ben ik blij dat de minister heeft geopperd om tot een financieringsfonds te komen. Ik pleit daar al jaren voor: dat de regio en het Rijk voor een pot geld zorgen om de voorfinanciering van met name transformatie- en herstructureringsprojecten voor te financieren. Dat zou ik graag willen.”

103

HAN WEBER Gedeputeerde Zuid-Holland (D66) voor Energie, Natuur&Recreatie, Landbouw en Goeree-Overflakkee.

104

I NTERVIEW

Hoe voorkom je nu dat de Verkenning niet in een lade verdwijnt en dat grote steden de provincie zeggen: 'Waar bemoei jij je eigenblijk mee?'

HW: “Dat hoor ik ze niet zeggen. Wat ik wel zie is dat grote steden de neiging hebben binnen de eigen grenzen de zaken gewoon te regelen. Dus ze zijn minder gericht op wat verlangt mijn inwoner van bijvoorbeeld een groen-blauwe structuur?

Dus ze zijn wat minder gefocust op de samenwerking met stakeholders van buiten de stad. Dat is van oudsher ook wel te verklaren. Overigens sommige steden ook niet: Den Haag zie ik wel degelijk acteren in het Nationaal Park Hollandse Duinen.”

Wat hebben jullie de (grote) gemeenten te bieden?

ABL: “We hebben heel veel te bieden. We hebben veel kennis en ervaring op het gebied van ruimte, groen en op het gebied van transformatie. Die zetten we volledig in.”

HW: “We hebben ook financiële middelen. Groen gaat over heel veel geld. De opgave van het natuurnetwerk en de afronding van de grote recreatiegebieden rond de steden kosten al veel geld. Tijdens mijn periode is er daarnaast nog eens 140 miljoen geïnvesteerd in de groen-blauwe structuren.”

Wat is het bewonersperspectief van deze Verkenning; hoe ziet ZH er straks uit?

HW: “Zuid Holland heeft de grootste diversiteit in landschappen van alle provincies. Inwoners gaan merken dat ze mooie, interessante routes geboden wordt van letterlijk het hart van die stad naar het hart van het groen. Fiets-, wandel-, vaar-, ruimteroutes; alles op korte afstand van hun woning om verkoeling en rust te zoeken in de natuur.”

Deze Verkenning heeft geen enkele status. Wat is de volgende stap voor de provincie?

HW: “Het concept van een Landschapspark leg je niet op aan mensen. We moeten met alle stakeholders gaan praten. Dat gaan we eerst doen en hebben vanaf nu de Verkenning altijd bij ons. Het perspectief van het Landschapspark werken we uit met drie regio's. In deze regio's wordt een begin gemaakt met een gemeenschappelijke uitvoeringsagenda tussen provincie, gemeenten en landschapsorganisaties."

ABL: “Daarnaast vormt de verkenning een belangrijke input voor het omgevingsbeleid van de provincie. Daarin laten we verstedelijking, leefomgeving en klimaatadaptatie samenkomen. Zo zet de provincie koers voor de langere termijn, zonder de korte termijn uit het oog te verliezen.”

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

105

In de Randstad loopt het vast Niet de overheid, maar het bedrijfsleven is de motor 106

BEELD: ALEXANDER KOENSDERS

De discussie over de ontwikkeling van de economie is nationaal vooral gericht op Mainports, topsectoren en multinationals behouden en op regionaal niveau op hectares bedrijventerrein, m2 kantoor en concurrentie tussen winkelcentra. De werkelijke ontwikkeling vindt plaats bij bedrijven en ondernemers die nieuwe kansen zien. Niet alleen in de Randstad, maar overal in Nederland. Bij bestaande bedrijven die al ergens gevestigd zijn. En nieuwe ondernemers die starten op locaties die we niet eens kennen. In regio’s die elk hun eigen accenten hebben, met daarbinnen gemeenten met hun eigen profiel.

Economie gebeurt in de regio en lokaal. Het wordt daarom tijd voor serieus economisch maatwerk op regio en gemeenteniveau.

Zeker nu de Randstad dreigt vast te lopen.

Tekst Eric Hol en John Stohr

107

WEDEROMBOUW

O

nlangs verscheen het rapport “Stedelijke regio’s als motoren van economische groei” van het Planbureau voor de Leefomgeving. Een goed doorwrochte analyse van factoren die belangrijk zijn voor regionaal-economische groei. Hiertoe is een regressieanalyse uitgevoerd van een 70-tal factoren in 800 Europese regio’s in verschillende samenstellingen waaruit 600.000 modellen zijn gegenereerd. Die factoren die consequent in de meeste zo niet alle modellen significant bijdragen aan werkgelegenheids- en productiviteitsgroei zijn de factoren die er toe doen. De factoren die positief bijdragen aan werkgelegenheidsgroei zijn dichtheid, bereikbaarheid, een goed gekwalificeerde (hoogopgeleide) beroepsbevolking, goed onderwijs en culturele voorzieningen. De factoren die hier negatief aan bijdragen zijn files, slechte luchtkwaliteit, geluidsoverlast en dure locaties. Voor productiviteitsgroei beperkt zich dit vooral tot kwaliteit van de beroepsbevolking. Daarnaast is groei context en sectorspecifiek. Voor een zestal Europese voorbeeldregio’s waaronder Amsterdam en Eindhoven wordt het succes geanalyseerd en wordt de rol van beleid hierin verklaard.

De Randstad loopt vast Van de negen door het PBL vastgestelde factoren dreigen in de Randstad vijf te verslechteren. Door zijn netwerkstructuur heeft de Randstad in beginsel meerdere ruimtelijke mogelijkheden om de toenemende druk te faciliteren. Maar in de praktijk concentreert de druk in de Randstad zich in toenemende mate in de noordflank en specifiek in de zone Amsterdam Utrecht. Dit verschil in druk komt tot uiting in de m2-prijs van koopwoningen die in

Amsterdam en Utrecht (+40% resp. +20%) ruim boven het Nederlands gemiddelde ligt, maar in Rotterdam (-20%) er duidelijk onder.

Omdat de druk zich daardoor dus niet gelijkmatig manifesteert belemmert de kenmerkende netwerkstructuur van de Randstad tegelijkertijd het tot stand komen van vooral een mobiliteitsstructuur van wegen en spoorwegen om die groei echt goed mogelijk te maken. In de zuidvleugel (Rotterdam en Den Haag) zet de MRDH stappen in een sterke bovenregionale openbare vervoerstructuur. In de drukke noordvleugel lijkt het tot stand komen van een samenhangende bovenregionale vervoerstructuur last te hebben van een provinciegrens.

De verschillen tussen beide flanken van de Randstad komen ook tot uiting in de “Taxonomie” van de gemeenten (Hol en Stohr, 2017) . De structuur van de bedrijvigheid in de noordflank is vrijwel geheel gericht op stedelijke bedrijfsactiviteiten, zoals financiële instellingen, specialistische dienstverlening en ICT. In zuidflank zijn ook industrie en vervoer en opslag duidelijk aanwezig in de structuur van de bedrijvigheid.

Ook de fysieke structuur met zijn slappe bodems, toenemende waterproblematiek en de risico's van de stijging van de zeespiegel en vooral de toename van waterafvoer via het Europese rivierenstelsel legt duidelijke beperkingen aan de Randstad op.

Daardoor rijst de vraag of de Randstad door zijn netwerkstructuur wel in staat zal zijn de toenemende economische en fysieke druk en de daarbij behorende behoefte aan vervoer te blijven accommoderen. Waardoor de bereikbaarheid onder druk komt en de files toenemen. Dus twee van de genoemde factoren zich ongunstig gaan ontwikkelen.

108

WEDEROMBOUW

“Randstad dreigt onder zijn succes te bezwijken.”

ERIC HOL EN JOHN STOHR 109

De intentie is om de groei vooral binnenstedelijk te laten plaatsvinden door stedelijke verdichting (een positieve factor), en het Groene Hart te ontzien. Dit kan echter ook een stevige aanslag betekenen op leefbaarheid en welzijn van die buurten (een negatieve factor). Identiteitsbepaling op buurtniveau wordt steeds essentiëler om de groei te faciliteren en gelijktijdig de leefbaarheid en de vitaliteit van de verschillende buurten op niveau te houden. Voeg daar aan toe dat het Europees Milieu Agentschap in 2016

multinationals behouden. En op provinciaal en regionaal niveau wordt vooral gesproken over hectares bedrijventerrein, m2 kantoorruimte en concurrentie tussen winkelcentra.

Het regionaal en bovenregionaal analyseren van de economische productiviteit en groei van de werkgelegenheid lijkt logisch vanuit een macro perspectief. Hiermee krijgt men grip op die elementen die op dat niveau een rol spelen. Maar de werkelijke ontwikkeling van de economie vindt plaats bij bedrijven en ondernemers die nieuwe kansen zien. Bij bestaande bedrijven die al ergens in een gemeente op een locatie gevestigd zijn. Die individuele bedrijfsbeslissingen nemen in het samenspel van markt, toeleveranciers en personeel, waarbij de beslissingsstructuur in de onderneming een belangrijke rol speelt.

Waarbij de overheid pas ná die investeringsbeslissing een mogelijke rol gaat spelen, als facilitator van de daarbij behorende ruimtelijke ontwikkeling. En dat geldt helemaal voor nieuwe ondernemers die starten op locaties die we niet eens kennen. Een werkkamer in huis, een garage, een aantal gehuurde m2 bij leegstandbeheer, of achter de laptop in een koffietentje.

Vanuit het feitelijk economisch functioneren van de regio bezien vindt de directe interactie tussen bedrijfsleven en overheid dus op microniveau plaats en feitelijk reactief. Niet voor niets treffen we in gebieden waar de overheid ruimtelijk proactief regie heeft gevoerd om de economie aan te jagen substantiële leegstand aan op bedrijventerreinen, in kantoorruimte en in winkelareaal. De ruimtelijke maakbaarheid uit de tijden van groei en schaarste ligt, op een

“Regie vanuit een functionele regio valt niet samen met de bestuurlijke regio.” nog heeft vastgesteld dat de luchtkwaliteit in de Nederlandse steden het slechts is van heel Europa.

Tenslotte staan de prijzen van woningen in de Randstad dusdanig onder druk dat nu reeds een substantieel deel van het besteedbaar inkomen uitgegeven wordt aan woonlasten. In Amsterdam ligt het aandeel van je inkomen dat je moet besteden aan een koopwoning inmiddels 80% hoger dan gemiddeld in Nederland. Ook op dit punt wordt de Randstad minder aantrekkelijk als vestigingsplaats.

Het gebeurt ook in een regio en lokaal Het economische beleid van het rijk is sterk gericht op Mainports, topsectoren en

110

WEDEROMBOUW

enkele uitzondering na, langzamerhand achter ons. Dat de bouwwereld dat anders ziet is begrijpelijk vanuit hun bedrijfsoptiek.

Het gaat om de functionele regio Een bestuurlijke regio is in Nederland een samenwerking van gemeenten die mandaat kan krijgen om een bepaald regionaal programma uit te voeren maar niet zonder de instemming van de lokale volksvertegenwoordiging(en). En ook omgekeerd, als een regio beleid bedenkt krijgt dat alleen bestuurskracht als dat beleid door de gemeenteraad wordt overgenomen.

Het is dus essentieel om ook de kwaliteit en eigenschappen (de niches) van de verschillende gemeenten en de structuur en de onderlinge samenhang waarin deze gemeenten met elkaar in een regio functioneren voor het voetlicht te brengen om de processen die zich op macroniveau afspelen beter te kunnen begrijpen. Het begrip niche komt uit de ecologie en is altijd lastig te definiëren geweest. In dit geval bedoelen wij welke specifieke eigen rol gemeenten spelen in dat regionaal verband. Die rol kan betrekking hebben op huisvesting, het bieden van voorzieningen, op werkgelegenheid, en op de sociaal economische structuur. Voor de inwoners van een regio is het minder van belang welk niche aanbod in welke gemeente zit. Het is wel van belang dat alle relevante niches met de juiste kwaliteit aangeboden worden. Een sterke regio is een regio waarin gemeenten elkaar de juiste niche gunnen, waardoor ze samen meer zijn dan de optelsom van de individuele gemeenten. Concurrentie en competitie binnen de regio is goed zolang het niet tot een negatieve spiraal leidt. Maar slim en verstandig omgaan met de niches maakt de totale regio sterker en concurrerender met

andere regio’s. Wij spreken daarom niet over bestuurlijke regio’s, maar over functionele regio’s. Het gebied waarbinnen het merendeel van de interacties tussen gemeenten plaatsvindt, in de woningmarkt, in de woon-werk relaties, in verzorgingsgebieden van voorzieningen. Waarbij voor de burgers bereikbaarheid (fysiek en financieel) en kwaliteit van het aanbod leidend zijn en niet de bestuurlijke entiteiten.

111

Rijssen-Holten in een spagaat Rijssen-Holten ligt aan de A1 tussen Deventer en Enschede. Bestuurlijk is het ingedeeld bij de regio Twente. Van de gemeente wordt verwacht dat zij financieel bijdraagt aan het versterken van de regionale economie van Twente. Terwijl haar sociaaleconomische oriëntatie niet alleen op Twente, maar ook op Deventer (Sallant) is gericht. De gemeente heeft dus belang haar eigen specifieke economische profilering naar beide regio’s te behartigen.

Terwijl de beide regio’s bestuurlijk elkaar als concurrenten beschouwen. De gemeente staat voor de keuze of ze nog wel moet deelnemen aan een nieuwe agenda voor Twente.

Om deze vraag te kunnen beantwoorden is het nodig om de niche – in welke sectoren een gemeente uitblinkt of vooroplooptprecies vast te stellen en deze in regionaal verband te beschouwen. Het vaststellen van de niche van Rijssen-Holten in Twente én Salland zou de informatie kunnen geven die nodig is om een besluit te kunnen nemen. Inzicht dat vervolgens uitgewerkt kan worden hoe de specifieke kwaliteiten van Rijssen-Holten kwalitatief versterkt worden en wat dat voor de regio en de gemeente betekent.

WEDEROMBOUW

“Economisch succes kan leefbaarheid van buurten onder druk zetten.”

Op het gebied van detailhandel hebben regio’s meestal wel inzicht in het eigene van elke gemeente. Op het vlak van de woningmarkt blijft dat meestal beperkt tot onderlinge afspraken over nieuwbouwprogramma’s. Inzicht in de betekenis van de bestaande voorraad op de sociaal economische segmentering van de bevolking in een regio en daarmee op verhuisbewegingen, is vaak beperkt. Regie op de bedrijvigheid in de regio beperkt zich overwegend tot sturing op kantoorlocaties en hectares regionaal bedrijventerrein. De Taxonomie van de Nederlandse gemeenten laat zien dat er regionaal grote verschillen zijn in de structuur van de bedrijvigheid. Niet alleen tussen regio’s, maar ook tussen gemeenten binnen een regio. Regio’s met een grotere diversiteit aan bedrijvigheidsstructuur laten ook een breed spectrum van woon- en leefmilieus zien en kennen een sterk gedifferentieerd sociaal economisch spectrum. Alle lagen van de bevolking hebben hier hun plaats en er is een uitgebreid en kwalitatief hoogwaardig aanbod van voorzieningen.

Daarom is goed inzicht in en doorvertaling naar de kenmerkende differentiaties binnen de regio van essentieel belang. Wij zien dat vooral als een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van gemeenten die

Prins Clausbrug bij Utrecht ALEXANDER KOENDERS

functioneel iets met elkaar hebben (de functionele regio) en niet als een bestuurlijke taak vanuit provincies of formele bestuurlijke samenwerkingsverbanden. De gemeenschappelijke verantwoordelijkheid moet vanuit meerwaarde worden genomen, niet van bovenaf worden opgelegd.

Aandacht voor buurtniveau, vooral in stedelijke gebieden Bestuurders en beleidsmakers hebben een natuurlijke neiging om vanuit kansen en successen te denken. Met een focus op de inwoners die daar een rol in spelen, zoals de young potentials, de culturele elite en de creatieve industrie. Waarbij minder kansrijke groepen uit de samenleving soms uit het

112

Utrecht

oog worden verloren. In Nederland kan ca 13,5% van de bevolking gerekend worden tot het precariaat (mensen in het onderste segment van het sociaaleconomisch spectrum, afhankelijk van uitkeringen, AOW etc.). In Amsterdam is dat bijna 50% en in Rotterdam ruim 60%. Dit zijn de groepen waaraan veel van de economische successen aan voorbij gaan. In Utrecht zijn juist de young potentials zwaar oververtegenwoordigd, waardoor die stad een andere scheefgroei krijgt. In Utrecht verdringen in betaalbare buurten de young potentials de autochtone bevolking uit de woningmarkt, met alle zorgen om behoud van de identiteit en de eigenheid van de buurt en de spanningen die daarbij optreden.

113

De gemeente Utrecht is voornemens te groeien naar 400.000 inwoners en wil dat bereiken door stedelijke verdichting.

Buurtorganisaties zoals de Wijkraden maken zich zorgen over wat de gevolgen zijn voor leefbaarheid, sociale cohesie en mobiliteit. De afgelopen jaren is als gevolg van groei en gentrificatie al reeds sprake van sociale ontwrichting, die zich uit in de vorm van ongenoegen over nieuwkomers en conflicten tussen zittende bewoners en nieuwkomers.

De wijkraad Utrecht Noordwest voert daarom een buurtonderzoek uit om de identiteit en de behoefte aan functionaliteit van de 13 buurten van Noordwest te bepalen. En dit te vertalen in sector-overschrijdende adviezen aan de gemeente Utrecht voor een groei waarbij de identiteit van de buurten kan worden gewaarborgd en de sociale cohesie en leefbaarheid zoveel als mogelijk kan worden behouden.

Vitaliteit en leefbaarheid van gemeenten en hun buurten is een van de vijf belangrijke groeifactoren “in het rood”, waarop regie ter verbetering zeer gecompliceerd is. Veel meer aandacht voor het duurzaam waarborgen van vitaliteit en leefbaarheid van gemeenten en hun buurten is onzes inziens essentieel voor de toekomst van onze steden, zeker in de Randstad.

den aan de zorg voor inwoners (detailhandel, dienstverlening, zorg, onderwijs, overheid).

De economische ontwikkeling van regio’s, zoals het PBL die in haar studie beschouwd, komt voort uit bedrijvigheid die buiten deze sectoren opereren, op de nationale of mondi-

Het bedrijfsleven is de motor Groei van het aantal inwoners wordt in de ruimtelijke ordening bijna als een mantra gezien voor economisch perspectief. Zoals minder inwoners (krimp) bijna synoniem is aan economisch verval. Een analyse van de bedrijvigheid van geplande steden, zoals Zoetermeer en Almere, laat zien dat daar maar in zeer beperkte mate “autonome” economische activiteit tot ontwikkeling komt. Het merendeel van de werkgelegenheid is sterk verbon-

114

Eindhoven In Eindhoven is de transitie van Philips van industrieel complex naar marktgerichte bedrijfscomponenten door de overheid over een langere periode actief ondersteund. Dat heeft de stad en de regio omgevormd tot de Brainport die ze nu is.

Door de aard van de bedrijvigheid werkte de crisis in de regio sterk door. Maar profiteert de regio nu ook sterk van de economische groei. Terwijl het overheidsbeleid in die hele periode nauwelijks veranderd is.

WEDEROMBOUW ale markt. Dit bedrijfsleven neemt beslissingen op basis van economische motieven. Inspelend op de marktmogelijkheden van nu, met oog voor de bedrijfscontinuïteit naar de toekomst. Draait die motor goed, dan kan verstandig overheidsbeleid daar enige sturing op geven. Waardoor het lijkt dat overheidsbeleid aan de basis ligt van het goed draaien van een regio. Draait de motor niet goed, dan valt er niet veel te “sturen”. De zeer beperkte effecten van overheidsinterventie in economisch verzwakte regio’s, zoals Zuid-Limburg, illustreert dit.

In onze analyse van de bedrijvigheidsstructuur die de basis vormt voor de Taxonomie van de Nederlandse gemeenten (Hol en Stohr, 2017) zien we alle kenmerkende regionale en lokale verschillen in Nederland scherp naar voren komen. Zo sterk domineert de structuur van de bedrijvigheid onze samenleving. Wij zijn er van overtuigd dat economische verbetering van een regio vanuit het bedrijfsleven wordt vormgegeven door een scala aan individuele bedrijfsbeslissingen. Overheidsregie om dit te ondersteunen zal gericht moeten zijn op de ontwikkeling van ondernemerschap, lokaal en op microschaal. Het vereist maatwerk en is arbeidsintensief. En vraagt een langere scope over meerdere bestuursperiodes.

Maar het legt de basis voor het bedrijvigheidsprofiel van de toekomst en helpt gemeenten en regio’s naar meer (sociaal economische) diversiteit in een passende toekomstbestendige kwalitatief hoogwaardige leefomgeving.

Het is een proces van onder op. Gericht op jong ondernemerschap dat binding heeft of kan opbouwen met de regio. Laagje voor laagje, met kleine stappen en gedurende vele jaren. Dus lokaal initiërend, stimulerend en faciliterend. In samenwerking met het lokale en regionale bedrijfsleven. Het verbeteren van de regionale en lokale

Enschede De doorwerking van de bedrijvigheidsstructuur in de ontwikkeling van een stad komt duidelijk naar voren in Enschede.

Vijftig jaar Technische Universiteit heeft maar in beperkte mate zijn doorwerking gekregen in de bedrijvigheid in de stad.

Een belangrijke verklaring hiervoor is dat de bedrijvigheidsstructuur van Enschede van ouds her (textielindustrie) maar een beperkte relatie heeft met technologie. Van de 50 grote werkgevers in Twente zijn er 20 in Enschede gevestigd, maar daarvan zijn 16 (semi-)overheid, zorg en onderwijs. En de 4 bedrijven kunnen niet gerekend worden tot de technologie sector.

Enschede en Eindhoven hebben beide een Technische Universiteit gekregen. In beide regio’s is geëxperimenteerd met autonoom regionaal bestuur (Agglomeratie status).

Maar Eindhoven heeft in tegenstelling tot Enschede een technologie basis. Dit karakterverschil is duidelijk herkenbaar in het verschil in Taxonomie tussen Eindhoven en Twente. De beperkte differentiatie in Twente maakt duidelijk dat die regio baat heeft bij meer diversiteit in bedrijvigheidsstructuur. Een traject dat gerichte inspanning over meerdere bestuursperiodes vergt. Gericht op kansen bieden voor nieuw ondernemerschap.

economie buiten de Randstad is van groot belang om een deel van de druk op de Randstad af te leiden en daarmee het risico dat de Randstad volledig vastloopt te verkleinen.

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

115

Het open­ breken van de mobiliteits­ systemen Een interessante vraag is of de ombouw van Nederland ook om een flinke verbouwing van onze bestuurlijke structuren vraagt. Grote opgaven, samenhang en transitie zijn de verleidelijke noemers waaronder deze discussie wordt gevoerd. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur vroeg me afgelopen najaar een essay te schrijven over de vraag wat er nodig is om in de mobiliteitswereld door de bestuurlijke schalen heen en multimodaal (water, weg en OV/spoor) te sturen.

Tekst Frans Soeterbroek

116

WEDEROMBOUW

D

ie inzet sluit aan op wat recent al in beweging is gekomen. Minister Schultz van Haegen omarmde het advies van de interdepartementale commissie beleidsonderzoek (IBO) voor ‘flexibiliteit in de infrastructurele planning’ gericht op verbreding van de scope van het infrastructuurfonds en adaptief programmeren. Het nieuwe kabinet Rutte III borduurt daarop voort door aan te kondigen dat per 2030 het infrastructuurfonds wordt omgevormd tot een mobiliteitsfonds dat ‘aansluit op de agenda voor slimme en duurzame mobiliteit’. En in het februari 2018 vastgestelde interbestuurlijke programma van de overheden wordt die agenda in de context geplaatst van een transitie naar een duurzaam mobiliteitssysteem. Hoe organiseer je deze verbreding van de scope en deze inzet op transitie dan verstandig en welk governancemodel past daarbij?

De mobiliteitswereld en de grote opgaven De eerste vraag is hoe deze inzet op een transitie binnen het mobiliteitssysteem zich verhoudt tot de integratie die we nu meemaken onder de vlag van de omgevingswet en de daarbij geformuleerde opgaven. Ik denk dat daar behoorlijk wat licht tussen zit.

Waar mobiliteit leidend is zoals in het geval van de MIRT worden ruimtelijke vraagstukken, duurzaamheid en sociale vraagstukken meer ‘meekoppelkansen’ dan leidend.

Het blijft vervoers- en infrastructuurplanning waarbij de R gemodelleerd is naar het dominante discours in vervoers- en infrastructuurdomein: economische structuurversterking in Nederland distributieland, het faciliteren van grote vervoersstromen en grootschalige investeringen in infrastructuur.

Wat zien we in de praktijk in de knel komen door deze dominante manier van kijken?

De kwaliteit van de leefomgeving centraal stellen, nieuwe vervoersarme mobiliteitsconcepten gekoppeld aan de verdichtingsopgave in steden, vervoersketens bouwen op gedegen analyses van herkomst/bestemmingspatronen, mobiliteit beter funderen op fietsers en voetgangers, ontmoedigen autoverkeer over korte afstanden, het terugdringen van de meest vervuilende vormen van vervoer, radicaler inzetten op schone technieken en het principe van de vervuiler betaalt.

Kijk bijvoorbeeld naar de spanning tussen regionale coalities die willen investeren in een bereikbaarheidsoffensief over de weg en coalities gericht op duurzaam stedelijk leven die steeds radicaler lijken te gaan voor het vergaand terugdringen van het autogebruik. Ik zie bijvoorbeeld in mijn eigen stad Utrecht de strijd rond de verbreding van de A27 waar ook bestuurlijke partijen met elkaar botsen. En neem de forse kritiek van provincie en Rijkswaterstaat op de plannen van de stad voor woningbouw in de Merwede Kanaalzone. Die plannen lijken alleen mogelijk bij het vergaand terugdringen van automobiliteit. Dan ontbrandt een discussie over welke verkeersmodellen gebruikt worden, hoe je de relatie legt met het hoofdwegennet en de regionale bereikbaarheidsstrategie en wie een impuls in het OV betaalt.

Er is nog een terrein buiten de mobiliteitswereld waar nu wankele bruggetjes naar worden gebouwd die echt versterking behoeven. Dat gaat om mobiliteit als maatschappelijk verdelingsvraagstuk in de inclusieve samenleving. Denk aan de bestrijding van ‘vervoersarmoede’ in bepaalde stadswijken en krimpgebieden, aan de hoge kosten van het OV en de consequenties van

117

WEDEROMBOUW

de inzet op de gezonde stad. En ook aan de te beperkte ruimte voor bewonersinitiatieven om dicht bij huis hun eigen vervoer te regelen, vaak als onderdeel van buurt- of wijkeconomie. Het principe uit de omgevingswet van uitnodigingsplanologie zou in de mobiliteitswereld vertaald kunnen worden in uitnodigingsmobiliteit. Maar daarvoor heb je wel een andere agenda en andere partijen aan tafel nodig.

Bestuurlijke inertie Van de huidige grote spelers op de mobiliteitsmarkt kun je niet verwachten dat ze vernieuwende manieren van denken zullen omarmen die hun positie en manier van kijken fundamenteel ter discussie stellen. Dat zie je zowel landelijk als regionaal terug. De huidige coalities die zich rond regionale mobiliteit vormen met grote spelers als Rijkswaterstaat, het weg- en watertransport, spoorvervoerders, de grote aannemers, de bestuurders met mobiliteit in de portefeuille en de onderzoeksinstituten zullen niet makkelijk nieuwe lijnen adopteren die uitgaan van het terugdringen van (auto)mobiliteit, radicale verduurzaming (‘Parijs!’), lokaal denken en sociale rechtvaardigheid. Iedereen houdt elkaar daarin gevangen. Decentrale overheden en belangencoalities opereren als lobbypartijen om de grote infrafondsen naar zich toe ter halen. Marktpartijen voelen zich afhankelijk en kwetsbaar in complexe aanbestedingsen concessiesystemen. En de onderzoeksen advieswereld gespecialiseerd in mobiliteit haalt het overgrote deel van de opdrachten bij grote spelers als het ministerie, rijkwaterstaat, de NS en provincies.

De sterke vervlechting tussen deze partijen is uitgemond in het depolitisering van maatschappelijke keuzevragen waarbij het maatschappelijk debat wordt gesmoord in

onderzoeken en tegenonderzoeken. En onwaarschijnlijk veel geld weglekt naar onderzoek en advies. Legendarisch zijn de foto’s van de parlementariër die een stapel maakte van alle rapporten die hij had gekregen over de Betuweroute. De berg kwam boven het hoofd uit. Veel rapportenstrijd en gedoe over verkeersmodellen, MKBA’s, MER’s en de ladder voor duurzame ontwikkeling maar geen echte nut- en noodzaakdiscussies. Dan zien kritische burgers bevestigd dat de overheid complexe rekenmodellen strategisch inzet om projecten die in kleine kring worden voorbereid te legitimeren in plaats van een open oordeels- en besluitvormingsproces te faciliteren.

Dat kan en moet anders Zeker de oplopende spanning tussen een bereikbaarheidsstrategie via de klassieke weg en de noodzaak tot een radicale overgang naar een duurzamer mobiliteitssysteem verdient een scherp maatschappelijk debat en een wezenlijke invloed van burgers op de besluitvorming. In een tijd waarin iedereen zoekt naar het verminderen van de afstand tussen systeem- en leefwereld en het vertrouwen van de burger in de overheid op het spel staat ligt hier een grote opgave. Naar binnen gekeerde verhoudingen maak je niet los door met die binnenwereld zelf te gaan sleutelen aan een beter systeem. Je moet betere checks and balances introduceren.

Ik heb er nog eens de conclusies van het parlementaire onderzoek infrastructuurprojecten uit 2003 bij gepakt. Daarin wordt gehekeld hoe we in die projecten worden gerommeld zonder echte nut- en noodzaakdiscussie, hoe weinig transparant er gewerkt wordt en hoe het toenmalige ministerie van V&W zich te veel opstelt als belangenbehartiger voor de vervoers- en

118

WEDEROMBOUW

“De cultuur van institutioneel wantrouwen is wijd verbreid.”

FRANS SOETERBROEK 119

bouwsector. Een van de aanbevelingen was om de regie op de besluitvorming neer te leggen bij het ministerie van VROM om zo meer evenwicht in belangenafweging te krijgen. Met deze aanbevelingen is weinig gedaan, sterker nog de jaren erna is nog eenzijdiger gestuurd op het ontdoen van de beleids- en planvorming van maatschappelijk debat en alle troeven te zetten op sneller ‘de spa in de grond’. En het ministerie van VROM is feitelijk opgegeten door het ministerie van Verkeer en Waterstaat in plaats van het organiseren van checks and balances. Nu het omgevingsbeleid weer bij een ander ministerie is ondergebracht is er wellicht weer ruimte om dat gesprek over een evenwichtiger systeem te voeren.

Ontkokering van vandaag is verkokering van morgen Wie gaat sleutelen aan de bestuurlijke organisatie van mobiliteit loopt nog tegen een ander fenomeen aan: de vele concurrerende gezichtspunten op hoe je samenhang organiseert. De bovengenoemde spanningen in de regio Utrecht bevestigen voor de stad Utrecht dat een vervoersautoriteit dichtbij de stad beter is dan onder de vlag van de provincie. En andersom voor provincie en het rijk dat ze fungeren als noodzakelijke ‘countervailing power’ tegenover de ambities van de stad die ze te weinig vinden ingebed in bredere keuzes in de regio.

Juist waar er een permanente spanning optreedt tussen netwerkdenken en gebiedsdenken, tussen focussen op sterke regio ’s en investeren in krimpregio’s, tussen de grotere steden/stedelijke regio’s en de provincie, tussen decentrale overheden en het rijk wordt het lastig om daarin onomstreden keuzes te maken. En dat leidt er toe dat iedereen zich vastklampt aan andere ideeën over hoe je meer samenhang organiseert en

wie geacht wordt de nek uit te steken. De evaluatie uit 2016 van de samenwerking aan de OV- en spoortafels is daarvoor illustratief. De deelnemers waren zo eerlijk om het criterium ‘bereidheid om een deel van de eigen autonomie op te geven ten gunste van de gezamenlijke ambitie’ het laagst te waarderen met een 5-. En dan hebben we het alleen nog over de ‘natuurlijke partners’ in de OV- en spoorkolom. Mijn ervaring is dat deze cultuur van institutioneel wantrouwen (welwillendheid, maar wel op je hoede zijn en andere wegen openhouden om je eigen belang te dienen) wijd verbreid is.

Wanneer je aan systemen gaat sleutelen worden die mechanismen extra geactiveerd. Specifieke belangencoalities zullen er voor blijven lobbyen dat hun positie veilig wordt gesteld. De wereld van mobiliteit komen we in de media ook vaak tegen als het speelveld van ‘de wegenbouwlobby’, ‘de fietslobby’, ‘de milieulobby’, ‘de spoorlobby’.

Het brengt een bestuurlijk spel op gang waarvan de afloop ongewis is. De paradox is dat juist bij een integraal mobiliteitsfonds de kans vergroot wordt dat bovenlangs weer hard wordt vastgelegd welk geld voor welke modaliteit en functie zal worden gebruikt.

Dat gaat zowel ten koste van de gezamenlijke kracht als van de bereidheid om de blik naar buiten te richten. Bij een succesvolle sturing op multi-modaliteit valt dan ook te voorspellen dat het volgende debat zal gaan over het openbreken van de naar binnen gerichte mobiliteitssector. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (inmiddels Raad voor Volksgezondheid en Samenleving) heeft al in 2009 in het advies ‘de ontkokering voorbij’ terecht vastgesteld dat ‘de oplossingsgerichte ontkokering van vandaag de problematische verkokering van morgen is’. De tragiek is dat er geen optimale samenhang bestaat noch het ideale

120

WEDEROMBOUW

schaalniveau om samenhang te organiseren. Het is de kunst om te sturen op vitale verbindingen, ‘te dansen door de schalen’ en pragmatisch te zijn in hoe je verantwoordelijkheden en (deel)systemen afbakent.

Over zachte integratie en bestuurlijke drukte Wie wil gaan sleutelen aan de bestaande structuren moet eerst goed kijken naar wat er onder de radar al aan integratie plaatsvindt. En of dat niet beter uitgebouwd kan worden dan aan de grote structuren te gaan sleutelen met de hiervoor genoemde risico’s. Wanneer je kijkt naar de platforms waar het mobiliteitsbeleid door de schalen heen vorm krijgt zie je een lappendeken van landelijke, landsdelige, provinciale, stadsregionale en lokale gebiedstafels waar in wisselende samenstelling de verschillende bestuurlijke partijen bij elkaar zitten, soms aangevuld met private actoren. Denk bij dat laatste aan de bestuurlijke trio’s voor het programma Beter Benutten of de rol van consumentenorganisaties in het Nationaal Openbaar Vervoers Beraad (NOVB).

Mooi geformuleerd is de lappendeken een ecosysteem van zachte integratie. Onder deze lappendeken vinden er bescheiden systeemaanpassingen plaats. Hierboven noemde ik al de inzet op een integrale benadering van mobiliteit en ruimte, de flexibilisering en verbreding van de scope van het Infrafonds en het experiment in de Noordvleugel met integratie van de OV- en spoortafel met de MIRT-tafel. Andere voorbeeld: binnen de MIRT-aanpak zie je dat er speciale tafels worden gebouwd om gericht in te spelen op regionale uitdaging zoals de MIRT Utrecht Oost.

Die pogingen om het systeem van samenwerking en integratie te blijven vernieuwen zien we ook terug in een waaier aan projecten en experimenten. Denk aan de actieagenda slimme mobiliteit Oost-Nederland, de poging aan de OV- en spoortafels iets te formuleren dat recht doet aan het idee ‘van deur tot deur’, de vele gebiedsgerichte projecten en de provinciale ‘mobilitylabs’.

Mooie bewegingen die laten zien dat wat beoogd wordt met samenhangende sturing al onder je ogen plaats vindt maar vaak te

“Je hebt wel een andere agenda en andere partijen aan tafel nodig.” bescheiden. Dat kun je dus gebruiken om iets te veranderen. Dat begint met het behouden van voldoende vrije scharrelruimte om buiten de dominante systemen aan vernieuwingen te bouwen zowel binnen de wereld van mobiliteit alsook over de grenzen heen. Let er dus op dat verkokerde fondsen ook een nuttige functie vervult: speelruimte scheppen voor ‘zwakkere belangen’ en vernieuwingen die in de dominante systemen weggedrukt worden. Wanneer je gaat naar een mobiliteitsfonds moet je er wel voor waken dat die ruimte er blijft.

Al die projecten zijn ook uitdrukking van het feit dat de scope van afzonderlijke tafels zich verbreedt. Dan ontstaan overlappingen en onduidelijkheden in beslissingsmacht, mandaten en agendavorming. Zo is een be-

121

Randstadrail Den Haag  ROB POELENJEE

kende klacht dat regionale partijen die met het rijk willen komen tot gezamenlijke agendavorming te maken krijgen met Rijkswaterstaat die meer denkt vanuit het organiseren van de uitvoering op basis van centraal vastgesteld beleid. De cultuur van meepraten aan vele tafels zonder voldoende greep op besluitvorming en inzet van geld doet zich hier voelen. Dan zoeken alle partijen toch weer de weg van de minste

weerstand en gebruiken bypasses om hun belangen te dienen. Deze ingewikkelde dans rond verantwoordelijkheden, ervaren ongelijkwaardigheid en verschil in verwachtingen is vooral wat het gevoel van bestuurlijke drukte veroorzaakt.

De lappendeken heeft dus mooie en minder mooie kanten. Onderzoek in ieder geval goed waar je hierop voort kunt bouwen in pogingen de integraliteit te versterken. En

122

WEDEROMBOUW

“De lappendeken is een ecosysteem van zachte integratie.�

Maatschappelijke gebiedsfondsen

vooral hoe je voorkomt dat met structuurverandering de gebouwde bruggen tussen verkokerde werelden weer instorten. Dat is op het moment een van de grootste klachten die ik tegenkom: in de permanente vlucht vooruit om zaken beter te organiseren met olifantspoten lopen over bescheiden en zorgvuldige pogingen om bruggen te bouwen, continuĂŻteit te waarborgen en vertrouwen te winnen.

De grote verbouwing van Nederland organiseer je al met al niet door zomaar gefragmenteerde structuren aan elkaar te smeden. De ontkokering op de ene plek doorkruist wat aan integratie op een andere plek in gang is gezet. En wanneer we de mobiliteitswereld analyseren in termen van arenagedrag en bestuurlijke inertie lijkt het eerder nodig die structuren open te breken dan hechter aaneen te smeden.

Wat betekent dit concreet? Allereerst dat de mobiliteitswereld gedwongen moet worden mee te bewegen met de grote maatschappelijke opgaven die voor ons staan.

Dat lukt het beste door ze onder de vlag van de omgevingswet te binden aan een integrale benadering van ruimtelijke opgaven, leefomgevingskwaliteit, duurzame ontwikkeling en sociale rechtvaardigheid. Vervolgens zullen we de maatschappelijke invloed op de werelden van mobiliteit en ruimte via verschillende wegen moeten versterken: democratische controle, betere checks and balances, actieve burgerbetrokkenheid op alle niveaus, maatschappelijk debat, ruimte voor burgerinitiatief en voor nieuwe toetreders. En in termen van sturingsmodellen: organiseer verantwoordelijkheden en samenwerking op basis van het idee van de quadruple helix: burger, overheid, kennisinstellingen en marktpartijen.

123

Utrecht Centraal Station ROB POELENJEE

124

WEDEROMBOUW

Wat betekent dit concreet voor het mobiliteitssysteem en het bijbehorende sturingsof governancemodel? Ten eerste: realiseer conform het kabinetsakkoord en in lijn met het interbestuurlijk beleidskader van februari 2018 een landelijk fonds voor de transitie naar duurzame mobiliteit waarin naast de ‘tradionele’ spelers op het terrein van mobiliteit ook partijen zitting hebben die waarborgen dat de verbinding met de klimaatdoelen en de verankering van het beleid in de samenleving meer tot hun recht komen. Breng daarnaast een substantieel deel van de mobiliteitsgelden onder in een regionaal te organiseren maatschappelijke gebiedsfondsen waar de werelden van mobiliteit, wonen, water, energie, klimaat, landschap, inclusieve samenleving en gezondheid samenkomen.

En geef die fondsen de opdracht om de investeringen in mobiliteit beter te integreren met ruimtelijke ontwikkelingen in het algemeen en de leefomgevingskwaliteit en de woningbouwopgave in het bijzonder.

Niet voor niets staat er in het eerder genoemde interbestuurlijke programma: “de opgaven op de woningmarkt hangen samen met de keuzes met betrekking tot het mobiliteitssysteem. In het IBP wordt dit uitgangspunt vastgelegd. Er worden afspraken gemaakt over hoe de op te lossen woningbehoefte en de toekomstige mobiliteitsvraag in samenhang kunnen worden opgelost. De koppeling tussen mobiliteit en woningbouw is een belangrijk onderwerp in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI).”

Het op deze wijze verdelen van mobiliteitsgelden over landelijke en regionale tafels en het verbreden van de focus ervan is

ook het belangrijkste wapen tegen de ervaren bestuurlijke drukte die voortkomt uit de disbalans tussen zeggenschap en overlegruimte aan de vele tafels. Aan de regionale tafels maak je tevens ruimte in de besteding van middelen voor adaptief programmeren, lokaal maatwerk, kleinschalige maatwerkoplossingen en nieuwe toetreders. En je kunt daar het weglekken van grote bedragen naar onderzoek, rapportenstrijd, complexe processen en vluchtige projecten aan-

“De grote verbouwing organiseer je niet door gefragmenteerde structuren aan elkaar te smeden.” pakken. Daarvoor moet je wel durven de zeggenschap over een aanzienlijk deel van de middelen voor mobiliteit regionaal te organiseren, de maatschappelijke greep erop te versterken en in het verlengde daarvan een belangrijke plek aan tafel voor partijen te geven aan partijen die niet tot de huidige coalities in de mobiliteitswereld behoren.

Pas dan kun je spreken van een echte ombouw: een transitie in het mobiliteitssysteem en een transitie in het systeem van governance.

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

125

“In alles wat we doen, staat leefkwaliteit voorop.”

The Next City; het Groningse model voor stedelijke groei

126

Groningen gaat grondig op de schop. De stad bouwt de komende jaren 20.000 woningen, vertimmert de binnenstad, het stationsgebied en de ringwegen en versnelt de energietransitie. Maar hoe blijft een snel groeiende stad compact, aantrekkelijk, leefbaar en gezond voor alle inwoners? Wethouder Roeland van der Schaaf geeft met een nieuwe omgevingsvisie – The Next City – richting aan de onstuimige ontwikkeling van deze klassieke universiteitsstad. Verhoging van de leefkwaliteit is het centrale thema van de strategische koers.

Tekst Alfred Kazemier

Broerplein in Groningen COR VAN DER VEEN

127

WEDEROMBOUW

G

roningen is de economische motor van Noord-Nederland. De grens van 200.000 inwoners is ruimschoots overschreden. Elke dag komen uit de regio evenveel mensen naar deze centrumstad als er wonen. Groningen telt 140.000 banen en 100.000 leerlingen en studenten die er onderwijs volgen. De lokale economie heeft na Amsterdam de meeste ondernemingen bij de 50 snelst groeiende technologiebedrijven en innovatieve start ups van Nederland.

De demografische en economische groei heeft een keerzijde, legt Roeland van der Schaaf uit. Hij is sinds 2012 wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting en wijst op de twee gezichten van zijn stad.

“Niet iedereen is kansrijk en hoog opgeleid.

Er zijn bijna 10.000 mensen met slechte perspectieven op de arbeidsmarkt, die op of onder de armoedegrens leven. In The Next City zoeken wij nadrukkelijk de verbinding tussen ruimtelijke en sociale thema’s. Want een aantrekkelijk leefklimaat zorgt voor nieuwe werkgelegenheid. Dat levert banen op in de volle breedte: van bouwvakker tot programmeur.”

Kampioen leefkwaliteit In Europees onderzoek naar de leefkwaliteit van steden prijkt Groningen aan de top naast steden als Kopenhagen, Hamburg, Oslo en Zürich. Dat betaalt zich uit. Een aantrekkelijk leefklimaat is niet alleen cruciaal voor de eigen inwoners maar bovendien een voorwaarde om (internationaal) talent naar Groningen te halen en vast te houden.

Van der Schaaf: “Groningen moet zijn karakter koesteren. Het is een plek waar mensen prettig wonen, opgroeien, studeren, ontspannen, ouder worden en uitgaan. Wij voelen ons het meest prettig in straten en

op plekken waar de menselijke maat leidend is.”

Een leefbare stad is gebaat bij bebouwing en straatprofielen die prettig voelen op ooghoogte en bij een enigszins informele inrichting van de openbare ruimte. Bomen en groen vormen daarbij een substantieel en herkenbaar onderdeel van het straatbeeld.

“Omdat de stad nu harder groeit dan ooit, staat de leefomgeving onder druk. Overal staan bouwkranen en gaat de schop in de grond. Er komt meer hoogbouw en het wordt gewoon drukker op straat. The Next City is een pleidooi voor meer groen en openbare ruimte, meer plekken voor ontmoeting.”

20.000 woningen Niet alleen de dreigende tweedeling baart de wethouder zorgen. Door een oververhitte woningmarkt dreigt een tekort aan passende woningen. Er zijn te weinig woningen beschikbaar om de trek naar de stad te accommoderen. De komende decennia moeten er 20.000 nieuwe woningen gebouwd worden. Niet in de weilanden, maar juist in de bestaande stad. “Groningen houdt vast aan het ontwerpprincipe van de compacte stad. De woningbouwopgave programmeren we voor tweederde in de bestaande stad. Zo houdt Groningen een kleine footprint en blijft de leefkwaliteit op peil. We koesteren het landelijk groen en kiezen voor meer hoogbouw en voor de transformatie van voormalige bedrijventerrein en industriegebieden in de bestaande stad. De 120 hectare van de voormalige Suikerfabriek, op 2 kilometer van de binnenstad, lenen zich uitstekend voor inbreiding.”

Een parkeerplaats is niet vanzelfsprekend Intensiveren en verdichten in een bestaande stad brengt meer mobiliteit en parkeer-

128

WEDEROMBOUW

“Parkeren voor de deur is hier geen automatisme meer.”

ROELAND VAN DER SCHAAF 129

gen kiezen we voor de fiets en voor hoogwaardig openbaar vervoer. Aan de randen van de stad hebben we zeven grote P&R-plaatsen voor 4200 auto’s. Parkeren voor de deur is hier geen automatisme meer.

Elke parkeerplaats minder is 10 vierkante meter openbare ruimte erbij!”

In Groningen is de fiets het belangrijkste vervoermiddel. De stad investeert miljoenen in slimme, obstakelvrije fietsroutes naar drukke plekken als de campus en het hoofdstation en werkt samen met de provincie en regio aan snelle fietspaden naar de omliggende dorpen. Het eerste deel van de aan te leggen fietssnelweg tussen Groningen en Assen is de afgelopen maand in gebruik genomen. “Maar liefst zestig procent van alle binnenstedelijke vervoersbewegingen gaan per fiets. Dat is gezond, bespaart ruimte en heeft geen uitstoot. Het is een bewuste keuze om alle nieuwbouw te programmeren op maximaal een half uur fietsen vanaf de Grote Markt.”

Roeland van der Schaaf GEMEENTE GRONINGEN

druk met zich mee. Groningen heeft – na het afblazen van de regiotram in 2012 – gekozen voor een schaalsprong in het reguliere OV. Regionale buslijnen zijn gecombineerd met stadslijnen en deze bussen rijden nu vier tot zes keer per uur en duurzaam.

Alle stadsbussen rijden vanaf 2020 volledig elektrisch en op de regiolijnen experimenteert de vervoerder met waterstofbussen.

De regionale treinen en bussen naar de stad kunnen de groei amper aan. Nog dit jaar start de bouw van een nieuw busstation bij het Universitair Medisch Centrum (UMCG) waar alle regiolijnen elkaar kruisen. Ook wordt de verbouwing van het hoofdstation dit voorjaar aanbesteed. De auto verliest langzaam maar zeker terrein, constateert Van der Schaaf: “Millenials vinden autobezit steeds minder vanzelfsprekend. Parkeren is niet langer het vraagstuk. In Gronin-

Meer ruimte voor fiets en voetganger in de binnenstad Ook de middeleeuwse binnenstad van Groningen gaat op de schop. Van oudsher is de vierkante kilometer stadshart begrensd en beperkt door de historische Diepenring, de stadsgracht van Groningen. De binnenstad heeft een regionale functie voor het hele Noorden, een verzorgingsgebied van anderhalf miljoen mensen. De krimp in het ommeland maakt dat steeds meer voorzieningen zich concentreren in de stad. In de binnenstad wordt niet alleen gewinkeld maar er werken ruim 50.000 mensen. Universiteit, rechtbank, provincie en gemeente hebben er belangrijke hoofdgebouwen met vele arbeidsplaatsen. Ook een bovenregionale voorziening als het Universitair Medisch Centrum is tegen het centrum aange-

130

WEDEROMBOUW

bouwd. Dat wringt, legt Van der Schaaf uit.

“We maken in The Next City de binnenstad groter, zodat ruimte ontstaat voor een betere spreiding van de drukte. Ook in onze Binnenstadsvisie ‘Ruimte voor Jou’ kiezen we rigoureus voor voetgangers, fietsers en meer verblijfsklimaat. Dat kan doordat we het OV anders laten rijden – niet langer dwars door de stad maar meer subtiel langs de randen van de binnenstad. We trekken het asfalt er letterlijk uit en maken ruimte voor wandelaars en fietsers en voor aantrekkelijke pleinen, plinten en groen. Het eerste deel aan de westkant stuk is nu klaar en je voelt direct het verschil. Dit najaar starten we aan de oostkant van de binnenstad met de bouw van de nieuwe Kattenbrug, zodat de bussen een andere route kunnen rijden en de Grote Markt helemaal autovrij kan worden.”

ontstaat er een nieuw park op de deksels: Het Zuiderplantsoen. Door het uitplaatsen van het emplacement krijgt Groningen in 2022 een interessante ontwikkellocatie op een centrale plek: een nieuwe stadsentree aan de zuidkant van het station.

Aardbevingen?

In 2019 worden nieuwbouwwoningen niet langer aangesloten op het aardgasnet, zo heeft de Tweede Kamer onlangs besloten na de grote aardbeving in Zeerijp. Wat Van der

“Groningen wil een stad zijn die verbindt en sociale tegenstellingen verkleint.”

Transformatiezones en infrastructuur Voor de verdichting in de bestaande stad kijkt Groningen nadrukkelijk naar de transformatiezones: bedrijfsterreinen en industriegebieden langs belangrijke waterwegen, het voormalige Suikerfabrieksterrein en stedelijke knooppunten als het stationsgebied. Grootschalige ingrepen in de infrastructuur ondersteunen deze ontwikkeling.

Zo neemt de stad samen met Rijk en provincie de Ringwegen op de schop en wordt het Hoofdstation een hub waar nieuwe stedelijke functies met veel bezoek uit de regio een plek kunnen krijgen. Bij deze grootschalige bouwprojecten staan klimaatbestendigheid en verduurzaming hoog op de agenda. Zo verdwijnen de zes rijbanen van de Zuidelijke Ringweg volledig onder de grond – een investering van bijna 700 miljoen euro – en

Schaaf betreft, mag het rijk er nog wel een tandje bijzetten. Om te beginnen in de provincie Groningen. “We kunnen nog veel meer doen. Nederland staat op een keerpunt in de geschiedenis. Het afbouwen van de gaswinning in Groningen is een unieke kans om de transitie naar duurzame energiebronnen te versnellen. Dat kan hier, in onze provincie. Wij hebben de kennis en de ruimte voor grootschalige wind op zee met waterstofcentrales aan land. Bij de versterking van dorpen, van huizen en in de nieuwbouw kunnen we nu alles in 1 keer energieneutraal en klimaatbestendig maken. Dat begint morgen. We maken als eerste alle Groningse huizen in onze dorpen en wijken aardgasloos. De energietransitie kan een enorme hefboom zijn voor de

131

Reitdiep ALFRED KAZEMIER

dorpsvernieuwing en wijkontwikkeling in Groningen.”

Een ongedeelde stad De grote verbouwing van de stad dient nog een ander doel. Groningen wil een stad zijn die verbindt en sociale tegenstellingen verkleint. Dat klinkt mooi, maar hoe doe je zoiets? Van der Schaaf gelooft heilig in stede-

lijke ontwikkeling als aanjager voor sociale vernieuwing. “Zorg en aandacht voor de leefkwaliteit is de beste investering in het geluk van onze inwoners. Mensen willen niet alleen zijn en binnen zitten. Ze willen erop uit, elkaar ontmoeten, even een praatje maken, bewegen, gezond blijven. Juist daar kunnen we nog zoveel winnen in Nederland. Ik geloof in de kracht van groen,

132

WEDEROMBOUW

“Zorg en aandacht voor de leef­ kwaliteit is de beste investering in het geluk van onze inwoners.”

openbare ruimte, historische gebouwen, leefstraten en trottoirs. Maar ook in water, verstilde plekken, parken en pleinen. Die plekken geven kleur aan de omgeving en beleving van bewoners en bezoekers. Dat geldt bij uitstek voor onze woonwijken.

Leefkwaliteit begint bij de voordeur! Daar vinden de meeste sociale ontmoetingen plaats.”

Groningen wil een stad zijn zonder segregatie. Een ongedeelde, inclusieve stad met vitale wijken en zelfredzame burgers. Van der Schaaf ziet grote opgaven in de noordelijke wijken, met veel corporatief bezit.

Daar is sprake van verminderde leefbaarheid en kwetsbare groepen. Samen met de corporaties werkt hij aan plannen om met fysieke maatregelen – eventueel zelfs sloop en nieuwbouw – participatie, ontmoeting en sociale contacten in de wijken te stimuleren. Groningen zet daarmee hernieuwd in op gemengde wijken met een evenwichtig woningprogramma. “Dat is ons eerder gelukt en kan opnieuw door te sturen op minimale percentages voor sociale huurwoningen in nieuwbouwwijken en door woningen voor middeninkomens terug te brengen in de wijkvernieuwing. Zo zorgen we voor een evenwichtige spreiding van bijzondere doelgroepen over de stad. Dat werkt in Groningen. Gemengde woonmilieus stimuleren het aangaan en onderhouden van sociale contacten.”

LEES MEER Lees dit artikel ook online.

133

Recensies Besproken door Marietta Haffner, TU Delft

Housing Wealth and Welfare Caroline Dewilde & Richard Ronald (eds.)

Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK, 2017, Engelstalig ISBN: 9781785360954 286 pp, ÂŁ91.00 HET INZETTEN VAN het

opgebouwde vermogen in de eigen woning als extra inkomen op de oude dag middels een verzilverproduct, zoals sale-and-leaseback of omkeerhypotheek, heeft in Nederland zelden zo in de belangstelling gestaan als in de afgelopen paar jaren. Het boek biedt voor deze ontwikkeling een vergelijkend kader van het (housing) property of asset-based welfare.

Dit concept duidt een benadering aan dat de overwaarde in de eigen woning (en ander vermogen) gebruikt wordt als bron van (toekomstig) inkomen met als doel de persoonlijke welvaart te

verhogen. Het beroep op de welvaarsstaat (uitkeringen, pensioenen) kan zo verminderen. De overheden van de in het boek besproken landen maken expliciet of impliciet gebruik van deze benadering voor de recente neoliberale hervormingen. In negen hoofdstukken worden de ervaringen van enkele Angelsaksische, Scandinavische, Oost-Europese landen en Duitsland (niet Nederland) voorgesteld.

In de Epiloog van het boek concludeert emeritus professor John Doling dat eigenaar-bewoners met een laag inkomen (housing asset-rich, income-poor) vaak geen beroep kunnen doen op producten om actief de overwaarde te verzilveren. Het woningvermogen is zeker niet liquide.

De ‘voordelen’ van een eigen woning op de oude dag beperken zich dan ook in het merendeel van de

134

landen, behalve de Angelsaksische, tot de voordelen in natura: men betaalt geen huur voor de huisvesting.

Dat overheden de hypotheekmarkten meer zijn gaan reguleren als reactie op de recente economische crisis, zou nog wel eens kunnen betekenen dat het nog lastiger gaat worden om de overwaarde te verzilveren, argumenteert Doling. Helder is dat housing asset-based welfare geen vervanging kan zijn voor een maatschappelijk vangnet.

Huurders vallen bijvoorbeeld buiten de boot.

Besproken door Maarten van Schie, Planbureau voor de Leefomgeving

De Ruimtemakers Tim Verlaan (2017) Uitgeverij Vantilt, Nijmegen ISBN: 978-94-6004-346-8 216 pp, €24,50

DE KOMST VAN de auto,

een bevolking die naar verwachting zou verdubbelen van 11,5 miljoen in 1960 naar 20 miljoen in 2000, en de verschuiving naar een diensteneconomie: het waren ontwikkelingen die in het naoorlogse Nederland grote veranderingen naar de grote stad brachten. In zijn boek “De Ruimtemakers” richt Tim Verlaan de aandacht op wie de stad hierop aan zou passen. Met een sterk gevoel voor context en een zeer rijke verwijzing naar bronnen beschrijft hij bovendien hoe men via de ruimtelijke ordening van Utrecht, Den Haag en Amsterdam trachtte een antwoord te geven op deze grote opgaven.

Als het doek op gaat is het 1950, en zijn de hoofdrolspelers van het verhaal, naast de gemeentelijke ambtenaren en politici, ook projectontwikkelaars. Zij konden “vraag opsporen, bedrijfscontinuiteit warborgen en nieuwe bouwsystemen toepassen, waardoor de afhankelijkheid van opdrachtgevers afnam.” Aan het einde van de beschreven periode, in 1980, staat er een derde partij fier en strijdlustig op het podium: de (activistische) burger. Met cameo’s van bekende politici als Joop den Uyl, Adri Duyvenstein, Marcel van Dam en Jan Terlouw, leest men hoe er in de tussenliggende periode een omslag plaats vond in het denken over de ruimtelijke ordening, specifiek met betrekking tot de Nederlandse binnenstad.

Tim Verlaan toont in dit boek het ontluikende

135

samenspel tussen deze drie partijen. Het boek, gebaseerd op zijn proefschrift, is rijk aan duiding en nuance. Na het decor van Nederland in deze periode op te bouwen, komen de spelers op in drie akten, gecentreerd rond grote en minder grote projecten in Utrecht (Hoog-Catharijne), Den Haag (Spuikwartier) en Amsterdam (o.a.

Bickerseiland). Verlangens en frustraties komen ten tonele en, terwijl in de achtergrond de Nederlandse ruimtelijke ordening vorm krijgt, verstillen tot objecten in onze gebouwde omgeving.

Colofon Ruimte en Wonen, 99e jaargang, nummer 5, maart 2018. Ruimte en Wonen is een vakblad en kennisnetwerk voor ruimtelijke professionals en woningmarktexperts, ontstaan uit de vakbladen S+RO en TVV. Het vakblad verschijnt vier keer per jaar en daarnaast worden verschillende kennisnetwerken georganiseerd. Lees ook mee op Twitter: @ruimteenwonen.

Uitgave Aeneas Media bv, Veemarktkade 8, ruimte 4121, 5222 AE ‘s-Hertogenbosch, 073- 2051010, www.aeneas.nl, ruimteenwonen@aeneas.nl Conceptmanager Evamarije Smit, e.smit@aeneas.nl, T 073-2051010 Vakredactie Martijn Eskinasi, Paul Gerretsen, Marietta Haffner, Annemiek Rijckenberg, Anne-Jo Visser Redactie-ondersteuning Mieke Naus, m.naus@aeneas.nl, T 073-2051016

Richtlijnen voor auteurs De redactie ontvangt graag kopij, de richtlijnen voor auteurs zijn te downloaden via www.ruimteenwonen.nl Advertentieverkoop Sanne Verdonk, s.verdonk@aeneas.nl, T 073-2051023 Lezersservice lezersservice@aeneas.nl, T 073-2051010 Lidmaatschappen 2018 Jaarlidmaatschap: € 130,- (print en online), € 99,- (online-only), Losse artikelen via www.ruimteenwonen.nl, print € 25,- Meer weten over lidmaatschappen? Kijk op: shop.aeneas.nl. Alle prijzen ex.

6% btw. Buiten Nederland geldt een toeslag voor extra porto.

Lidmaatschappen lopen voor één jaar en kunnen elk gewenst moment ingaan. Opzeggen kan tot twee maanden voor vervaldatum telefonisch bij lezersservice, 073-2051010.

Vormgeving Myrthe van der Voort & Joyce Dekker, Twin Media bv

136

Basis ontwerp Kristel Guit, Twin Media bv Voorwaarden Ruimte en Wonen wordt tevens elektronisch opgeslagen en geëxploiteerd. Alle auteurs van tekstbijdragen in de vorm van artikelen of ingezonden brieven en/ of makers van beeldmateriaal worden geacht daarvan op de hoogte te zijn en daarmee in te stemmen, e.e.a. overeenkomstig de publicatie- en/of inkoop­ voorwaarden. Deze liggen bij de redactie ter inzage en zijn op te vragen. Niets uit deze uitgave mag worden overgenomen zonder toestemming van de uitgever.

Hoewel de grootst mogelijke zorg wordt besteed aan de inhoud van het blad, zijn redactie en uitgever van Ruimte en Wonen niet aansprakelijk voor de gevolgen, van welke aard ook, van handelingen en/of beslissingen gebaseerd op de informatie in deze uitgave. Niet altijd kunnen rechthebbenden van gebruikt beeldmateriaal worden achterhaald. Belanghebbenden kunnen contact opnemen met de uitgever.

ISBN: 978-94-6104-049-7 ISSN: 2543-103X

Samen slim schakelen naar een gezond, comfortabel en energiezuinig binnenklimaat

Alles in huis voor ventilatie, warmtepompen, tapwater en slimme regelingen De Nederlandse woningvoorraad moet in een rap tempo verduurzamen. Laten we daarbij vooral het comfort en de gezondheid van de bewoners niet uit het oog verliezen.

Betaalbare totaalconcepten met onder andere

met u over de wensen en eisen van uw klant vormt

warmtepompen en ventilatie zijn wat ons betreft

de uiteindelijke sleutel tot succes.

dĂŠ basis voor verduurzaming. Door het zorgen voor een gezond binnenklimaat in meer dan een

Bewezen innovatie

miljoen woningen - ĂŠn door het real time monitoren

In bijna vijf miljoen Nederlandse huishoudens zijn

van onze warmtepompen - zijn het inmiddels ook

onze producten aanwezig en hierdoor zijn al in

bewezen concepten. Nul-op-de-meter is vandaag

ontelbare woningen labelstappen gemaakt. Vele

de dag geen technische uitdaging meer - zowel

tienduizenden woningen in projectmatige bouw

voor bestaande als nieuwe woningen.

zijn met onze systemen verduurzaamd en zelfs nul-op-de-meter gemaakt.

Voor elke woning de juiste totaaloplossing Met bewezen bouwstenen als warmtepompen voor

Vrijblijvend uw verduurzamingsproject bespreken

verwarming, koeling en warm water, ventilatie

en laten uitwerken? Graag schakelen we samen

voor een gezond binnenklimaat, zonnepanelen en

met u naar de slimste oplossing. Neem contact met

monitoring, kan voor elke woning de juiste totaal-

ons op via project.ithodaalderop.nl.

oplossing worden samengesteld. Slim schakelen

www.ithodaalderop.nl

RUIMTE + W NEN kennisnetwerk

Het kennisnetwerk Ruimte en Wonen houdt bijeenkomsten voor leden en partners. Tijdens deze events gaan we dieper in op één van de thema´s en delen we de meest inspirerende verhalen met elkaar. We zorgen voor een programma met ruimte voor samenwerkingsspecialisten. Zet daarom nu alvast in je agenda: Donderdag

21 juni 2018

thema: De woningmarkt draait door

Donderdag

1 november 2018

thema: De balans opgemaakt

Aanmelden? Kijk op ruimteenwonen.nl/events