Creación y aplicación de un sistema de planificación territorial para el desarrollo a escala municipal: los ejemplos de Guatemala, Senegal, Mali y Cabo Verde José Antonio Aldrey Vázquez
GUATEMALA
• 2005-2009 • Contribuir al desarrollo de los procesos iniciados por el Estado y la sociedad guatemalteca en materia de democratización y convivencia política en una nación multiétnica y pluricultural, principalmente en lo referido al funcionamiento de las instituciones, a su reforzamiento y modernización, desde una perspectiva de gestión local y descentralizada. • Enfoque de fortalecer las capacidades generales y sectoriales de las instituciones municipales, activando y consolidando en ese proceso las condiciones y mecanismos que garanticen mejor su relación democrática con una sociedad más articulada y participativa.
• Contrato operativo nº 5: – desarrollar y fortalecer las capacidades de planificación municipal, mediante la formación del personal y autoridades municipales e intermunicipales; – propiciando la creación o fortalecimiento de figuras asociativas intermunicipales (mancomunidades, asociaciones intermunicipales, convenios intermunicipales, …). – Planificación, ordenamiento territorial y puesta en marcha de sistemas de información territorial fueron los componentes principales de ese contrato. – Elaboración de un marco metodológico para la planificación y el ordenamiento territorial
• Poblamiento muy disperso y carencia de servicios comunitarios básicos (agua, luz, acceso rodado, etc.). • Riesgos naturales y humanos muy pronunciados: sísmicos, geológicos, huracanes, fuertes pendientes con ocupación del hábitat, laderas inestables,e
• 108.889 km2, 15 mill. de hab, crecim. natural del 3 % anual. • Demografía muy joven, densidad de ocupación muy alta (100 hb./km2) • 50 % población urbana. • 8 regiones, 22 depart., 332 municipios. • 60 % ocupados en sector 3º de escasa cualificación. • 20 % agricultura (exportac.). • RPC: 2800 $ (2008), mucha desigualdad, oligarquía poderosa, poca clase media). • 56 % pob por debajo umbral pobreza, 70 % en áreas rurales.
• Todo lo apuntado aconseja impulsar medidas de ordenación territorial (histórica mente casi total ausencia) que sirvan: – Minimizar la incidencia de los riesgos naturales en la población – Introducir pautas racionales de ocupación del suelo que faciliten una mayor calidad de vida y de desarrollo (mejor provisión de servicios públicos, rentabilizar las inversiones públicas, preservación de espacios de alto valor natural y/o paisajístico, estructuración de los usos del suelo, etc.
ORDENACIÓN TERRITORIAL Y DESARROLLO: realidades convergentes - La Ordenación del Territorio = Política pública que busca poner en acción un conjunto de actividades encaminadas a alcanzar determinados objetivos ligados al logro de un desarrollo armónico y coherente del territorio y de las personas que lo habitan. - Se concibe como una política de intervención por parte de los distintos niveles de gobierno sobre las dinámicas socioeconómicas y territoriales. - Se parte de la premisa de que la evolución de los actores y procesos territoriales, en caso de no mediar una acción correctora por parte de los entes públicos, derivará en una situación futura no deseable. El corregirla será la justificación de la OT. - Para su concreción cuenta con unos instrumentos que son los distintos documentos de planificación de incidencia territorial.
OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA REALZADA EN GUATEMALA: – Diseñar una propuesta de Sistema Municipal de Planificación, que sea complementaria al Sistema Nacional de Planificación Estratégica (SINPET). – Coordinar con los/as Expertos/as Internacionales de Larga Duración, la elaboración de un manual de planificación municipal territorial, dirigido al personal técnico de las oficinas municipales e intermunicipales de planificación, que les permita implementar el sistema municipal de planificación y los componentes del mismo.
RESULTADOS OBTENIDOS • R1: Diagnóstico del Sistema Nacional de Planificación Estratégica en materia de Ordenamiento Territorial y propuesta de Sistema Nacional de Planificación complementaria al SINPET. • R2: Manual orientativo para implementar el sistema municipal de planificación y sus componentes: lineamientos de ordenación territorial, matriz de planificación y MDTF y plan de inversiones públicas anuales y plurianuales. • R3: Manual pormenorizado del componente de Ordenamiento Territorial.
R1
El contexto municipal - El fortalecimiento municipal en Guatemala importante: administraci贸n m谩s cercana y visible al ciudadano. - Pocos recursos econ贸micos pero tienen que prestar muchos servicios b谩sicos: abastecimiento de agua potable, alcantarillado, recogida de basuras, etc.
- Mala situación económica endémica por escasas transferencias estatales y en ocasiones sin periodicidad fija. - Causa en un obsoleto marco legal tributario y falta de cultura fiscal por un sector importante de la población (ámbito rural). - Por ello, gestión municipal muy limitada: servicios públicos que marca el Código Municipal (2002) o no se prestan o se hace en muy malas condiciones.
-Es por esto que se han acelerado vías de colaboración municipal para mejorar la gestión a esta escala administrativa: Mancomunidad -Mancomunidad: surge para gestionar algún servicio en común, aglutinando a varios municipios. -Se ponen en marcha a iniciativa de los municipios, sin suponer ningún tipo de vinculación formal (pueden abandonarla cuando quieran) y no suelen tener demasiada lógica territorial (en ocasiones con discontinuidades territoriales claras). -Sin embargo están protagonizando procesos de ordenación intermunicipal, potenciados por SEGEPLAN
-Para canalizar la participación ciudadana en la vida pública se ha institucionalizado tras ser una de las bases de los Acuerdos de Paz de 1996, un sistema de Consejos de Desarrollo Rural y Urbano en distintos niveles y escalas: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario. - A nivel municipal actúan los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDES) y a una escala submunicipal actúan los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) que son la vía de participación ciudadana en la política local.
- El Código Municipal también contempla la posibilidad de crear alcaldías indígenas como forma de fomentar el respeto a instituciones tradicionales. - Sin embargo no se recoge la naturaleza de las relaciones jurídicas y de competencias entre las municipalidades y alcaldías indígenas, de manera que se dan situaciones diversas (divergencias, buena convivencia, enfrentamientos abiertos…)
- Competencias muy amplias y debilidad económica = problemas para asumirlas. - El Código Municipal consolida una organización administrativa de mínimos para todas las municipalidades: Secretario y Tesorero, Auditor interno, Oficina Municipal de Planificación (OMP) y la unidad de Administración Financiera Municipal (AFIM).
- Por tanto, los municipios tienen competencias y una estructura administrativa mínina para llevarlas a cabo. - Pero la realidad es que no tienen capacidad adecuada para gestionarlas: ni recursos económicos, ni recursos humanos formados convenientemente y con inercias sociales y culturales que imposibilitan y hacen muy difícil llevar adelante algunos servicios y competencias. - Para tener mayor capacidad de actuación y hacer frente a las competencias sería prioritario estimular la recaudación de ingresos. - Obstáculos muy duros: inexistencia de cultura general del pago de impuestos, pobreza de los habitantes; y escasa capacidad de recaudación municipal, por la ausencia de mecanismos coercitivos y por lo desfasado de las figuras tributarias existentes.
Legislaci贸n de incidencia territorial (estudio ante la ausencia de una Ley de OT)
Definen la estructura territorial de referencia que debe ser tomada en cuenta a la hora de dise帽ar los Instrumentos de ordenaci贸n y desarrollo (y participaci贸n)
La ordenaci贸n y el desarrollo del territorio deben convertirse en ejes transversales a tener siempre presentes en las diferentes pol铆ticas sectoriales y en sus instrumentos de implementaci贸n
El diseño del Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial - Ante la ausencia de legislación específica en materia de ordenación y desarrollo territorial, el diseño de los instrumentos de planificación parten del SINPET, creado por la Secretaría General de Planificación (SEGEPLAN). - Busca la coordinación de los agentes públicos y privados que interactúan en el territorio. - Visión estratégica de buscar un modelo territorial futuro que genere un mayor desarrollo en el país. - Para ello plantea dos instrumentos (los PET y los PDM) sobre los que descansará la acción planificadora pública.
- Niveles e instrumentos de intervenci贸n que el SINPET recoge:
Problema: no hay marco normativo que establezca instrumento concreto para directrices y lineamientos estrat茅gicos nacionales ni regionales en materia de planificaci贸n territorial
- Guía de facilitación de la Planificación Estratégica Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal - Guía conceptual y metodológica que busca formar técnicamente a las entidades territoriales que participasen en los procesos de planificación. -Establece metodología común para elaborar los PET y los PDM (procedimiento de participación desde la base, en el que las comunidades se organizan tras un primer paso de sensibilización de las instituciones y comunidades que participarán en el proceso).
- Metodología SEGEPLAN para los procesos PET y PDM:
Debilidad: no hay ley de OT Nacional ni regional que oriente las grandes directrices para las escalas intermunicipal y municipal
Debilidad: nula concreción del territorio de intervención. Entidades administrativas no están vinculadas de modo claro y únivoco con la planificación y sin necesidad de vínculo permanente
- Implementación de los instrumentos PET y PDM de SEGEPLAN
• PET: Solo finalizada en dos departamentos, • 28 procesos en todo el país, descoordinados, • con objetivos diferentes, • En ocasiones con discontinuidad territorial: sin criterios geográficos ni funcionales claros.
• PDM: menos avanzada, • comenzada en solo 2 departamentos, • caso aparte Ciudad de Guatemala, que contaba con el único POT (equiparable a plan urbanístico)
PROPUESTA COMPLEMENTARIA AL SINPET • Adscripción a cada nivel administrativo reconocido de un instrumento específico de planificación. • A su vez se tiene en cuenta, y se introduce como medida complementaria, la necesidad de crear una serie de unidades espaciales exclusivas para la planificación: regiones y áreas subdepartamentales o intermunicipales (que no queden al libre arbitrio de los municipios). • Planificación en cascada.
• SEGEPLAN, deberá tener papel fundamental dentro de la estructura de planificación y ordenación (con rango de ley). • Sobre todo al no existir marco legal específico, debe convertirse en organismo coordinador de la política territorial
• Planificación para OT y desarrollo debe partir de conocimiento exhaustivo del territorio y de sus dinámicas sociales y económicas: necesaria información territorial (alfanumérica y cartográfica)
R2
EJES TEMÁTICOS PARA LA CARACTERIZACIÓN Y EL ANÁLISIS/DIAGNÓSTICO TERRITORIAL • • • • •
Medio Ambiente Demografía y sociedad Sistema de asentamientos Infraestructuras y servicios Área Económica
- Necesidad de información geográfica • La provisión de información geográfica se realiza a partir de la recopilación por parte del equipo planificador en diferentes organismos públicos, en el municipio o obteniéndola de modo directo a partir de trabajo de campo y/o de los talleres participativos.
- Necesidad de informaci贸n geogr谩fica
CARACTERIZACIÓN
ANÁLISIS/DIAGNOSIS
MDTA
+ V-MDTF ,…
,… MEDIO
FIN
CARACTERIZACIÓN
ANÁLISIS / DIAGNOSIS
R3
INFORMACIÓN
ORDENACIÓN
MICROREGIÓN
MICROREGIÓN
ESCALAS CENTRO SERVICIOS LOCALES O NIVEL JERÁRQUICO SUPERIOR
CENTRO SERVICIOS LOCALES O NIVEL JERÁRQUICO SUPERIOR
INFORMACIÓN
INFORMACIÓN
INFORMACIÓN
INFORMACIÓN
ORDENACIÓN
ORDENACIÓN
ORDENACIÓN
ORDENACIÓN
OPORTUNIDAD-RETOS
¿y después cómo ha evolucionado? • El proyecto Municipios Democráticos fue ejecutado sin una base institucional muy sólida (desconfianza UE con respecto al gobierno y cambio de estructuras tras las elecciones con ruptura de la continuidad del mismo). • El apoyo directo del proyecto se dirigió hacia las mancomunidades, entidades que carecen de marco legal que pueda respaldar sus acciones a largo plazo. • Apenas transferencia real de conocimientos del proyecto y los procesos institucionales: salvo el traslado de algunos documentos, la metodología que quedo elaborada y la capitalización personal de algunos técnicos que ingresaron después del proyecto en entidades públicas.
¿y después cómo ha evolucionado? (II) • En los últimos tres años ha habido un refuerzo institucional de SEGEPLAN, tal y como solicitamos en su día. Se ha creado a tal efecto una Dirección de Ordenamiento Territorial. • Ha puesto en marcha una operación sistemática de planificación del desarrollo en sus diferentes niveles. • Son planes territoriales que forman la base del Sistema Nacional de Planificación, que se está orientando con una intención de coordinación a diferentes escalas: nacional, regional, departamental y municipal. • Se ha pretendido aprobar una ley de Ordenamiento Territorial, pero ya redactada no tuvo los apoyos suficientes en el Parlamento.
¿y después cómo ha evolucionado? (III) •
En el período 2008-2011 se han realizado 282 planes de Desarrollo Municipal (ya terminados) y están en marcha en los 332 municipios.
•
Se han finalizado 15 planes de Desarrollo Departamental.
•
Se han finalizado 3 planes de Desarrollo Regional.
¿y después cómo ha evolucionado? (IV) Desde la propia administración guatemalteca se habla de lecciones aprendidas: 1.
Inscribir el Ordenamiento Territorial como un proceso: la cultura del ordenamiento y de la planificación se obtendrá a medio plazo. Aprender haciendo.
¿y después cómo ha evolucionado? (V) 2.
Creación de condiciones previas al Ordenamiento Territorial: en ausencia de ley de OT, no existe obligación por parte del estado y de los ciudadanos hacia los municipios para la definición de planes de OT. Proceso vinculado a las voluntades de los alcaldes. Se recomienda también la participación del sector privado.
3.
Fortalecimiento de capacidades: poco personal formado en temas de OT. Ven como necesaria la incidencia en las universidades para que entren estos temas en los programas académicos.
¿y después cómo ha evolucionado? (VI) 4.
Alianzas estratégicas: elevado costo de realización de los planes de OT, por ello búsqueda de alianzas con sector privado, ONGs y mancomunidades para lograr cogestión y cofinanciación. Búsqueda de la sostenibilidad.
¿y después cómo ha evolucionado? (y VII) 5.
Zonificación de los usos del suelo: las categorías de zonificación de uso del suelo deben responder a particularidades locales, más allá de las grandes clasificaciónes internacionales.
Propuesta de zonificación rural tomando en cuenta factores de riesgo
SENEGAL
MALI
Creaci贸n y puesta en marcha de un sistema de planificaci贸n territorial para el desarrollo a escala municipal en Cabo Verde, Senegal y Mali
CABO VERDE
• Elegidos por prioridades de la cooperación española (obtener financiación). • Estados diferentes en cuanto a planificación, grado de desarrollo (insularidad, herencia portuguesa, continentalidad, desierto, …) y extensión territorial.
Cabo Verde: 4.033 km2 505.000 habitantes PIB 1.715 millones $ (2008) Renta per capita: 3.438 $
Mali: 1.240.000 km2 12,7 millones de habitantes PIB 13.288 millones $ (2008) Renta per capita: 1.088 $
Senegal: 196.190 km2 12,2 millones de habitantes PIB 8.599 millones $ (2008) Renta per capita: 678 $
OBJETIVOS PROPUESTOS Grandes niveles de pobreza y subdesarrollo en las sociedades africanas subsaharianas Carencias muy notables: base económica débil, rentas per cápita pequeñas, desigual reparto de riqueza Bamako
Dakar
Dakar
Dificultades económicas y sociales se perciben de modo muy destacado sobre el territorio, con fuertes carencias infraestructurales tanto en el medio urbano como, especialmente, en el rural (ausencia de servicios comunitarios básicos: agua, luz, acceso rodado, saneamiento, sanidad, educación, etc.)
Se puede mejorar sustancialmente la calidad de vida y lograr una disminución de los niveles de pobreza de estos países
HIPÓTESIS
Mediante actuaciones de planificación y ordenamiento territorial Que incidan en mostrar las necesidades reales de la población Y que además conlleven mecanismos de gestión directa sobre el territorio (priorización de inversiones para atajar las disfunciones observadas) Actuaciones de acuerdo con la población y agentes sociales Aplicación a una escala en la que éstos puedan ser partícipes del proceso de planificación (más posibilidades de éxito y asegurar sostenibilidad) = municipio No implica necesariamente mayor dotación de recursos, sino gestión más eficiente de los mismos (optimización de inversiones)
Para poder verificar la hipótesis propuesta será necesario implementar procesos piloto de planificación a escala municipal (administración más próxima al ciudadano)
OBJETIVOS GENERALES (I) Aumentar la calidad de vida y disminuir los niveles de pobreza de la población de Senegal, Mali y Cabo Verde Elaborar un modelo de planificación económico territorial y de gobernanza pública a nivel municipal. Metodologías ya probadas con éxito, pero necesidad de adaptarlas a la realidad social de estos países en colaboración con los agentes sociales e investigadores de las universidades locales Realizar un análisis y diagnóstico territorial de los municipios piloto (base: estadísticas existentes y resultados del trabajo de campo) Trabajar de modo conjunto con la población local en la identificación de problemas territoriales existentes en sus comunidades y en el planteamiento de las mejores medidas para paliarlos o mejorarlos Desarrollar un modelo de gobernanza pública en el que la participación de los agentes sociales tenga un papel relevante Dotar a una serie de municipios piloto (ensayo del modelo) de instrumentos y herramientas de gestión administrativa del desarrollo local (PDT, PDL y PI, interrelacionados y complementarios)
OBJETIVOS GENERALES (y II) Realizar un proceso formativo de los gestores/técnicos de los municipios participantes en el proyecto (objetivo: lograr una implementación efectiva del modelo de planificación y de gobernanza pública propuesto) Dotar de mecanismos de intervención que sirvan a los responsables públicos para orientar su toma de decisiones y les permitan establecer prioridades de inversión Monitorizar y hacer un seguimiento del proyecto, una vez implantado en los municipios piloto. Verificar validez y, de ser el caso, extensión a otros municipios Subyace el objetivo de ser útiles a la sociedad. Geografía es una disciplina adecuada para ello: intervención directa en el territorio y colaboración en el desarrollo Docentes con mayor competencia para la formación del alumnado en métodos de trabajo aplicados útiles para la inserción laboral
METODOLOGÍA
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO A ESCALA MUNICIPAL
ASPECTOS PRELIMINARES
Conocimiento realidad institucional, normativa, estadística y social del Estado
Identificación de municipios piloto (criterio: gradación urbano-rural)
ASPECTOS CENTRALES
ASPECTOS CENTRALES
CARACTERIZACIÓN DEL TERRITORIO
Información cuantitativa y cualitativa: estadística, cartografía, información municipal, información de los agentes sociales
MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL ACTUAL
PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL
ANÁLISIS / DIAGNOSIS
VISIÓN Y MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL FUTURO (prelación de intervenciones)
PLAN DE DESARROLLO LOCAL
PLAN DE INVERSIONES
PLAN DE DESARROLLO LOCAL
Plantea proyectos de índole social y económica a desarrollar durante la vigencia del POT. Objetivo: mejorar la calidad de vida y el grado de desarrollo humano. Acciones de formación-capacitación, creación de tejido social, identificación y puesta en valor de recursos productivos, estrategias para el fomento del desarrollo económico, etc.
PLAN DE INVERSIONES
Analiza la viabilidad financiera de los proyectos y acciones planteadas en los dos anteriores, que emanan del MDTF. Revisión anual o bianual: evolución de los recursos municipales y externos. Debe tener un plan de prestación de servicios públicos: vías internas, gestión de basuras, abastecimiento de agua, electrificación, etc.
Puesta en marcha del proceso: municipios piloto
PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL
Ordenación territorial y urbanística del territorio municipal: estructura de asentamientos, red viaria, localización de la población y los servicios, estándares para la urbanización del territorio, zonificará en usos, etc. Vigencia: 10-15 años
Master en Planificació Territorial i Gestió Ambiental. UB
Metodología para la implantación de procesos de planificación y ordenación territorial para el desarrollo municipal: los ejemplos de Guatemala, Senegal, Mali y Cabo Verde
José Antonio Aldrey Vázquez
Identificaci贸n de muncipios piloto