Administration by Akademisk Forlag

153 mm

HELLE MYLUND JACOBSEN (RED.)

ADMINISTRATION

ADMINISTRATION Faglighed og praksis i administrativt arbejde

PROFESSIONS |SERIEN AKADEMISK FORLAG

bog2764-Administration.indd 2

11-09-2013 10:20:38

HELLE MYLUND JACOBSEN (RED.)

ADMINISTRATION Faglighed og praksis i administrativt arbejde

PROFESSIONS|SERIEN AKADEMISK FORLAG

bog2764-Administration.indd 3

11-09-2013 10:20:38

ADMINISTRATION – Faglighed og praksis i administrativt arbejde Af Helle Mylund Jacobsen (red) © 2013 Akademisk Forlag, København – et forlag under Lindhardt og Ringhof Forlag A/S, et selskab i Egmont Mekanisk, fotograﬁsk, elektronisk eller anden gengivelse af denne bog eller dele heraf er kun tilladt efter Copy-Dans regler.

Forlagsredaktion: Lone Fredensborg Omslag. Simon Lilholt/Imperiet Fotos inde i bogen: Jan Banning fra serien Bureaucratics. Se www.janbanning.com, hvor hele serien vises og hvor alle fotos er i farver. Sats: Pamperin & Bech Graﬁsk Trykkeri: Aka-Print 1. udgave, 1. oplag 2013 ISBN: 978-87-500-4289-1 På Akademisk benytter vi både anonym og kendt fagfællevurdering (peer review) af manuskripter i forbindelse med beslutning om udgivelse. Det bidrager til lærebøger af høj faglig kvalitet og efterkommer Forsknings- og Innovationsstyrelsens krav til forskeres publiceringspoint. Denne bog er fagfællebedømt.

bog2764-Administration.indd 4

13-09-2013 10:54:26

Indhold Forord

Indledning 11 Af Helle Mylund Jacobsen Administration som begreb 12 Administration og kontekst 14 Administration, forvaltning og styring som social kapital 15 Administration som viden 16 Administration som udskældt praksis 17 Introduktion til antologiens kapitler 17 Litteratur 21 1. Interview med professor Paul du Gay om bureaukratiets værdi Af Anja Svejgaard Pors og Helle Mylund Jacobsen Hyldest til bureaukratiet 23 Bureaukratiets byggesten 24 Dokumentation som demokratiets hukommelse 26 Bureaukratiets langsommelige ﬂeksibilitet 27 Bureaukratiets møde med nyere styreformer 28 Innovation i bureaukratiet 31 Vi kunne godt bruge mere bureaukrati 33 Administrationens dødvægt 35

2. Fra kongelig tjener til oﬀentlig administrator 39 Af Mette Frisk Jensen Forvaltningshistorie og arkivstudier 40 Max Weber og bureaukratiet 41 Kongens embedsmænd 42 Embedsmændenes kvaliﬁkationer og uddannelse 43 Den tidlige danske enevælde og embedsmændenes rekruttering 44 Embedsmisbrug, bestikkelse og utilbørlige forhold 48

bog2764-Administration.indd 5

11-09-2013 10:20:38

Den sene enevældes embedskorps og forvaltning 50 Embedsmændenes korruption og misligheder 52 Øgede kontrolforanstaltninger og ændringer af embedsmændenes vilkår 57 Embedsmændenes økonomiske forhold 60 Dansk korruptions- og antikorruptionshistorie 64 Den danske forvaltningshistorie og Webers bureaukratiseringsteori 67 Litteratur 70

3. Administrationsfaglighed som velfærdsgode 73 Af Dorte Høilund Fra retsstat til velfærdssamfund og nye forventninger og krav til administrationsfaglighed 76 Velfærdssamfundets begreb om medborgerskab 79 Eksempler på juridiske rettigheder som velfærdsgode 81 Velfærdsgoder i forvaltningsretten 82 Hvilke forventninger kan der stilles til administrationsfaglighed? 84 Litteratur 87 4. Metaforer vi administrerer med 89 Af Helle Mylund Jacobsen og Rikke Thomsen Analytisk ståsted 89 Metaforer som analytisk redskab 90 Etnograﬁsk feltarbejde 91 Felten 92 Felten og metaforer, vi administrerer med 94 Styring af bevægelse som metafor for det administrative arbejde 98 Det bløde som metafor for det administrative arbejde 101 Orientering som metafor for det administrative arbejde 105 Op og ned 106 Metaforer vi administrerer med 107 Litteratur 108 5. Når kommunikationsarbejde bliver til administration 111 Af Anja Svejgaard Pors Baggrund: strategisk kommunikation i hospitalsvæsnet 111 Kapitlets fokus 112

bog2764-Administration.indd 6

11-09-2013 10:20:38

Empirisk materiale – Patientens perspektiv 113 Organisatorisk samarbejde som teoretisk problemstilling 113 Kommunikationsstrategisk styring i og af hospitalet 115 Kommunikationsfaglighed som administrativ subverden i hospitalet 118 Kommunikationsstrategiens formalisering og standarder 121 Sundhedsfaglig eksklusion af og i kommunikationsstrategien 123 Strategiens ontologi: standardiseringsoptimisme og perspektivisme 124 Positionering af skarpt adskilte perspektiver 125 Kommunikationsfagligheden på arbejde 129 Når sund fornuft møder sundhedsfaglighed 131 Konklusion 133 Litteratur 138

6. Sagsbehandling på velfærdsstatens beslutningsfabrikker 141 Af Matilde Høybye-Mortensen Kontrol med administrative processer = kontrol med beslutninger? 145 Forskellige typer af ansvarlighed 146 Administration og ansvarlighed i kommunal sagsbehandling 147 At sikre ansvarlighed via administrative processer 158 Litteratur 161 7. At samarbejde om et regneark 163 Af Ida Marie Schrøder Økonomistyring fra medarbejdernes perspektiv 165 Case 1: Lav lige en liste over unge med misbrugsproblemer 170 Case 2: Samarbejdet bliver udfordret 174 Case 3: Når samarbejdet om de små beløb fungerer 177 Litteratur 183 8. Administration af informationsmodeller Af Jesper Hundebøl Undersøgelsesdesign 189 Analysestrategi 190 Digitaliseringsdagsorden 192 It og administration 193 Byggeriets digitalisering 195

bog2764-Administration.indd 7

187

11-09-2013 10:20:38

Staten som bygherre 196 Regelforenkling 198 Analyse og diskussion 199 Byggeadministration: opførelse 200 Ejendomsforvaltning I: udlejning 205 Ejendomsforvaltning II: Drift og vedligeholdelse Konklusion 210 Litteratur 212

207

9. Demokratisk medborgerskab som faglig orientering Af Jakob Djurhuus Albrechtsen og Johan Iversen Forvalterens arbejde og arbejdsplads 218 Demokratisk medborgerskab 222 Konklusion – ny faglig orientering? 232

217

10. “Det gode arbejde” – et kritisk bud på fremtidens administrationsfaglighed 237 Af Ninna Hedeager Olsen & Agnete Meldgaard Hansen Centrale begreber – aktionsforskning og faglighed 238 De ansatte i Horsens kommune 242 Hvad er det gode administrative arbejde? Kritikker og fremtidsudkast 243 Fremtidens fagstolthed og fælleskaber 249 Konklusion 256 Litteratur 258 11. En professionsuddannelse på Danmarks Forvaltningshøjskole Af Helle Blomquist Oprettelsen af Danmarks Forvaltningshøjskole 265 Forvaltningsfaglig Afgangseksamen 270 Hvad ﬁk de studerende med sig? 275 Historiens Engel og Forvaltningsfaglig Afgangseksamen 281 Litteratur 284 Register

bog2764-Administration.indd 8

261

287

11-09-2013 10:20:38

Forord

Antologien her er en del af en langvarig og stadig pågående dialog mellem undervisere, forskere, uddannelsesfolk, interesseorganisationer og ledere og medarbejdere på offentlige arbejdspladser om, hvordan der skal administreres i fremtiden i den offentlige sektor. Denne dialog har inden for forvaltnings- og administrationsuddannelserne ved Professionshøjskolen Metropol skabt et behov for at sætte ord på den faglighed og praksis, der knytter sig til det administrative arbejde i den offentlige sektor. Undervisere og forskere har ønsket at bidrage til forståelsen af den praksis, som Metropol årligt uddanner og efteruddanner 2000 unge og erfarne, kommende og nuværende administrative medarbejdere til i den offentlige sektor. Antologien; Administration – Faglighed og praksis i administrativt arbejde skal ses som et skridt i retning af at opfylde dette ønske. Bogen er blevet til i et samarbejde mellem undervisere og forskere ved Professionshøjskolen Metropol, universiteter og forskningsinstitutioner. Jeg vil gerne takke dem for at have udviklet unikke og konkrete historier om det administrative arbejde og dette felts praksis og faglighed. Også en stor tak til Metropol og til ledere ved Institut for ledelse og forvaltning for at skabe vilkårene og holde fast i udviklingen af en antologi. Tak til Preben Rehr, VIA University College. Antologien er et forsøg på at kombinere erfaringer fra forskellige områder og kan læses på forskellige måder. Bidragene er således dels eksempler på administrativt arbejde og praksis og dels eksempler på forskellige teoretiske tilgange at tilgå denne praksis med. Bogen kan desuden læses som et indlæg i debatten om det administrative arbejdes stilling i den offentlige sektor og ikke mindst sammenhæng

FORORD

bog2764-Administration.indd 9

| 9

11-09-2013 10:20:38

med vores demokrati. Antologien kan på den måde danne udgangspunkt for en grundlæggende og afgørende dialog i tiden: den offentlige administrations funktion og rolle i det samfund, vi kender i dag, og det samfund, vi vil have i fremtiden.

Frederiksberg, juni 2013 Helle Mylund Jacobsen

10 |

FORORD

bog2764-Administration.indd 10

11-09-2013 10:20:38

Indledning

Af Helle Mylund Jacobsen

Bøger er som vulkaner, der stikker op af havet. Umiddelbart fremstår de som isolerede øer. Men under havoverﬂaden bliver det tydeligt, at de er skudt op fra et fælles fundament, som på en gang er lokalt og globalt. Selv om bøger afspejler den kontekst, den tid og det sted, de er blevet til i, er de også en del af en omfattende historisk, samfundsmæssig og meningsbærende geograﬁ (Bruner 1999). Antologien handler om den praksis, vi kalder administration. Vi er i den offentlige sektor i Danmark. Vi er hos kontorfolkene med deres sagsmapper, computere, telefoner, skriveredskaber, mapper, reoler, skriveborde, lovsamlinger, retningslinjer, regneark og papir. Vi er i bygninger, der ofte ligger centralt placeret i byens plan. Antologien er skudt op af forvirring, håb og higen efter faglig identitet hos de mennesker, der arbejder med administration, særligt i den offentlige sektor. Som uddannelsesinstitution og udbyder af en række uddannelser for både nuværende og kommende administratorer oplever vi ofte på Metropol, at de studerende er rådvilde med hensyn til at rammesætte og begrebsliggøre den praksis, som de hver dag arbejder med at udføre eller er undervejs med at forme og træde ind i: “Hvad er det, vi kan, og hvad er det, vi gør, når vi administrerer?” bliver der ofte spurgt i undervisningslokalerne. Antologiens beskrivelser er således del af en større fortælling, hvis plot er udforskning af faglighed og identitet. I de sidste 20 år har mange faggrupper på det offentlige arbejdsmarked intensiveret deres stræben efter at komme på landkortet som profession. Professioner kendetegnes netop ved beskrivelser af opgavefelter og kompetencer og som en særlig faglig-

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 11

| 11

11-09-2013 10:20:38

hed eller en særlig faglig identitet. Faglighed og identitet forbindes i professionen med et fælles værdigrundlag og en særlig kerneopgave, der kan afdækkes og afgrænses fra andre faggrupper (Abbott 1988). Administrative medarbejdere er imidlertid en gruppe med en uklar kontur. Hvor andre af velfærdssamfundets (fag)grupper som f.eks. sygeplejersker, socialrådgivere og skolelærere har været optaget af at deﬁnere deres professionsidentitet og grænser, står administratorer ikke frem som én faggruppe og beskrives sjældent som én profession eller faglighed. Det kan undre. I Danmark er der organiseret hen ved 130.000 mennesker i fagpolitiske organisationer, som organiserer de medarbejdere og ledere, der arbejder med administration i den offentlige sektor. Denne bogs centrum er som sagt den praksis, vi kalder administration, og den faglighed, der må knytte sig hertil. Konteksten er især den offentlige sektor. Som afsæt for bogens kapitler præsenteres her kort et par reﬂeksioner over begrebet administration og administration som praksis.

Administration som begreb Etymologisk er ordet administration aﬂedt af det latinske administrare – at betjene, men anvendes i dag synonymt med styring og regelforvaltning. I en offentlig kontekst betyder det, at administration er processer, som udføres, når lovgivning oversættes til handling i form af regulering og leveringen af service og ydelser til borgerne. Administration udfylder så at sige det momentum, der er mellem lovgivningen og borgerne. At udføre administration er i en offentlig kontekst grundlæggende helt nødvendigt og en forudsætning for ledelsen og udviklingen af et demokratisk indrettet samfund. Sat lidt på spidsen så kan politikerne vedtage alle de love, de vil, men uden administrationen af lovgivningen ville meget lidt eller måske ingenting ske (Peters og Pierre 2003). Den form for administration, vi har haft i Danmark siden Grundloven og den moderne samfundsudvikling ﬁk vind i sejlene med kapitalisme og voksende offentlig sektor, kaldes bureaukrati. Bureaukrati er en særlig måde at strukturere og udføre administration på – eller at betjene på. Bu-

12 |

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 12

11-09-2013 10:20:38

reaukrati betyder kontorledelse og stammer fra det franske bureau, der oprindeligt betegnede et stykke stof, der dækkede franske embedsmænds skriveborde i det 18. århundrede, samt fra det græske krati der betyder ledelse. Bureaukratiet fremstilles ofte som en rationel form for administration, der effektivt organiserer ressourcerne for at nå forskellige mål. Den bureaukratiske arbejdsform er karakteriseret ved regulariserede procedurer, arbejdsdeling, hierarki og en upersonlig relation til opgaveløsningen. Man kan sige, at bureaukrati er en form for administration, der er kendetegnet ved, at stillingsbetegnelserne i organisationen er rangordnede efter grad af autoritet. De vigtigste afgørelser i bureaukratiet bliver taget på de overordnede niveauer, der udstikker direktiver og instrukser til de underordnede led og samtidig overvåger deres arbejde. Stillingerne og de beføjelser, der knytter sig hertil, er reguleret i love, forskrifter eller retningslinjer. I forhold til udførslen af det administrative arbejde er der knyttet brugen af sagsdokumenter og sagsarkiver mv., der bl.a. giver mulighed for at træffe ensartede afgørelser i ensartede sager. Administration udgøres således af et praksisfelt, hvor beslutninger, reguleringer, servicer og ydelser udformes og bliver til på grundlag af generelle regler. De opgaver, som udgør praksisfeltet og kategoriseres som administration, beskrives som: • forskellige former for regulering af borgeres og virksomheders dispositioner. Det vil sige udformningen af konkrete beslutninger på grundlag af generelle regler, f.eks. udstedelse af byggetilladelser og miljøgodkendelse af virksomheder mv. • ledelse og drift af offentlige institutioner. • opkrævning af skatter og afgifter. • fordeling af offentlige støttemidler. • internationale samarbejdsopgaver. (Blom-Hansen og Larsen 2005)

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 13

| 13

11-09-2013 10:20:38

Administration og kontekst Set fra en anden vinkel kommer vi imidlertid hurtigt på overarbejde med vores forståelse af administration, hvis vi holder stramt fast i en opfattelse af, at administration er kontekstuafhængig. Når administration eksempelvis udføres af et menneske, der er leder, bliver administration til styring; når administration udføres af et menneske, der er jurist, bliver den til forvaltning; når socialrådgiveren eller socialformidleren praktiserer administration, bliver administration til sagsbehandling, og når chefsekretæren styrer chefens kalender, bliver denne praksis kaldt administration. Og vi kan lege videre og spørge: Forvalter administratoren? Administrerer forvalteren? Og styrer administratoren? Er administration en forudsætning for styringen? Forvalter og administrer sagsbehandleren? osv. Det implicitte i denne leg er, at vi bliver fanget af de historiske, organisatoriske og konnotative kategorier, som i en moderne kontekst har påvirket meningtilskrivelsen i den praksis, der overordnet bliver kaldt administration. Man kan sige, at administration ligesom ledelse er et kontekstdifferentierende begreb – og en kontekstdifferentierende praksis. Og af det, at administration tager form og lystrer forskellige navne alt efter sin ejermand og sin ejermands bestræbelse (Alvorsson & Spicer 2011). Helt i forlængelse af legen med dagligdagens begrebsbrug og meningstilskrivninger er der en hel familie af begreber i spil, når vi skal forsøge at forstå begrebet og den praksis, vi har givet navnet administration. Det er givetvis sådan, at begreberne administration, styring og forvaltning uafbrudt griber ind i hinanden, som et trådnet, hvor det er vanskeligt at se, hvor den ene tråd stopper og den anden begynder (Fog Jensen 2009). Som en understegning af denne pointe er offentlig administration og offentlig management ofte brugt som synonymer i den engelske sprogbrug. I The Oxford English Dictionary skelnes der ikke mellem administration og management. Nogle mener, at man skal passe på ikke at sidestille administration med management, som opfattes som det at styre en organisation med det mål at bruge og udnytte de tilstedeværende resurser og funktioner bedst muligt i forhold til at få den grundlæggende opgave løst, hvor

14 |

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 14

11-09-2013 10:20:38

administration kun er en af disse funktioner. Andre taler for, at termen offentlig administration i højere grad rammer det særlige ved styring i den offentlige sektor – dette særligt offentlige i forhold til administration slører begrebet management, som ikke skelner mellem offentlig og privat. På fransk betyder administration det samme som generel ledelse. Og i en dansk kontekst henviser begreberne administration og forvaltning til hinanden. Forvaltning betegnes som en offentlig myndigheds måde at administrere lovgivning på. Og administration indenfor den offentlige sektor betegnes som forvaltning eller offentlig forvaltning (Peters og Pierre 2003).

Administration, forvaltning og styring som social kapital Oven på denne lille skraben i overﬂaden af vores kategoriseringer og begrebsbrug ser det ud til, at hele denne klynge af begreber og praksisser, som vi kalder administration, forvaltning og styring, er bærere af social kapital af forskellig tyngde. Social kapital angiver den værdi, man har, fordi man tilhører en bestemt gruppe eller praksis. Denne værdi kan omsættes til magt og penge. Begrebet styring og det at gøre styring er bærere af den største kapital, og begrebet administration og gøre administration er bære af den mindste sociale kapital (Bourdieu 1986). Ud fra en forståelse af administration i den store kontekst administrerer eller betjener alle, der beﬁnder sig i det mellemrum, der folder sig ud mellem politikere og lovgivning og borgerne. Set indefra befolkes mellemrummet af et væld af grupper af medarbejdere og navngivne fagligheder, praksisser og kontekster, som har giftet sig med forskellige begreber i familiegruppen; administration, styring og forvaltning, og som gennem deres gøren og positionering vedligeholder den menings- og værditilskrivelse, der ser ud til at være koblet de tre begreber i familien. I den offentlige sektor er den offentlige arbejdsplads inddelt i særlige faglige, uddannelsesmæssige og fagorganisatoriske domæner. Som eksempel er lederne i centraladministrationerne i den offentlige sektor ty-

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 15

| 15

11-09-2013 10:20:38

pisk akademisk uddannede inden for de samfundsvidenskabelige discipliner, og de er som udgangspunkt organiseret i et særligt fagpolitisk fællesskab, som sætter rammen for løn, arbejdstid, karrieremuligheder mv. Begreberne styring og forvaltning er oftest forbundet med lederne eller akademiske medarbejdere, der arbejder tæt på det politiske niveau. En tredje gruppe medarbejdere kaldes ligefrem administrative medarbejdere. De er organiseret i et andet fagligt fællesskab og navngives typisk som nogen, der ikke har med styringen og forvaltning at gøre. De er ofte omtales som hjælpefunktioner til ledelse og akademiske medarbejdere. Derudover er det typisk denne gruppe, som har den tætteste borgerkontakt.

Administration som viden Bare indenfor de sidste 20 år er der skrevet meget om administration, forvaltning og styring. Der udgives jævnligt bøger, som dybest set handler om håb og drømme i forhold til udviklingen af administrationen i den offentlige sektor. Denne litteratur handler om, hvilke problemer, der skal overvindes, hvilke bekymringer vi bør have for vores demokrati, hvordan vi i fremtiden kan administrere, forvalte og styre mere hensigtsmæssigt. På baggrund af et kig på en bred vifte af forfattere og deres uddannelsesmæssige baggrund er det ikke overraskende, at det især er samfundsvidenskaberne, herunder politologer, økonomer og jurister, der former de perspektiver og den viden, som udfoldes indenfor administrationsfeltet. Det ser ud til at være disse discipliner, der har sat sig på retorikken og på udvikling af viden om området. Dette har selvfølgelig sin historiske logik. Indtil anden halvdel af 1800-tallet var det juristerne, der havde monopol på ansættelse som embedsmænd i centraladministrationen. Hertil kommer, at de nyere samfundsvidenskabelige discipliner som økonomi og politologi netop udspringer af interessen for og nødvendigheden af at udvikle staten og dennes virkemåde og felt. Det er disse discipliner, der i høj grad har formgivet vores tænkning og konkrete forvaltningsmæssige og administrative indretning og udvikling i den offentlige sektor. Man kan konkluderende sige, at disse discipliner herunder også den juridiske, til

16 |

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 16

11-09-2013 10:20:38

stadighed i en eller anden forstand er i gang med at undersøge sig selv og udvikle sig selv, hvilket kan have den effekt, at der er perspektiver, der kommer til at ligge i skyggen eller som ikke ses.

Administration som udskældt praksis Mindre administration ser i disse år ud til at være svaret på en lang række problemer i den offentlige sektor, f.eks. på dagsinstitutionerne, skolerne, sygehusene osv. Diskussionen om administration eller produktionen af samfundets velfærdsydelser falder oftest ud til de populært udtrykt ‘varme hænders’ fordel. Det vil sige mere velfærd til de gamle, de syge og børnene og mindre administration. Antologien kan i lyset heraf læses som en kommentar til dette og til de stemmer i den offentlige debat, der ser ud til, ureﬂekteret at ville udgrænse administrationen i den offentlige sektor. Anderkendelse af det administrative arbejde er påkrævet i en tid, hvor administration og regelfølge gøres til et selvfølgeligt begrænsende onde. Administration og den faglige dannelse, der knytter sig hertil, er en grundforudsætning i et demokratisk samfund. Forvaltning af demokratiet fordrer retfærdig og effektiv administration. Antologiens stemmer er på hver deres måde replikker til tidens blik på administration i den offentlige sektor. Kapitlerne omhandler ikke de uheldige effekter ved New Public Management eller andre former for styring. I stedet er det vores ønske at fortælle om den praksis og faglighed, der konkret kan knytte sig til det administrative arbejde. Ikke for at fremstille dette arbejde ukritisk, men for at skabe rum for, at den administrative praksis kan undersøges som noget, der også bidrager til vores samfund.

Introduktion til antologiens kapitler Hyldest til bureaukratiet Interview med professor Paul du Gay ved Anja Svejgaard Pors, ph.d. Professionshøjskolen Metropol og Helle Mylund Jacobsen cand. mag. Professionshøjskolen Metropol

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 17

| 17

11-09-2013 10:20:38

Fra kongelig tjener til oﬀentlig administrator Mette Frisk Jensen, ph.d. post doc., Aarhus Universitet arbejder b.la. med en undersøgelse af bureaukratisk korruption og korruptionsbekæmpelse i den danske forvaltning efter år 1660. Netop de historiske undersøgelser om denne centrale del af den danske forvaltningshistorie danner udgangspunktet for kapitlet, der omhandler udviklingen af forvaltningsfaglighed i den danske offentlige administration efter enevældens indførelse i år 1660.

Administrationsfaglighed som velfærdsgode Dorte Høilund, cand.jur., MVO og lektor Professionshøjskolen Metropol Kapitlet handler om, hvilken rolle administrationsfaglighed spiller i et nutidigt velfærdssamfund. I nyere tid er det blevet tydeligere, at velfærdssamfundet forudsætter en række juridiske rettigheder, som er nødvendige for borgernes deltagelse på forskellige niveauer i samfundet. Man taler om medborgerskab. Det er offentlige forvaltere, der gennem deres arbejde bør sikre borgerne mulighed for at kunne udfylde rollen som aktive deltagere i egne sager og i offentlige anliggender, herunder politiske forhold. Antagelsen i kapitlet er, at administrationsfaglighed også har et bredere demokratisk sigte.

Metaforer, vi administrerer med Rikke Thomsen cand.comm., ph.d.-studerende og faglig konsulent i HK/Stat og Helle Mylund Jacobsen cand. mag. chefkonsulent Professionshøjskolen Metropol Kapitlet handler om, hvilke metaforer administrative medarbejdere på en offentlig arbejdsplads bruger, når de udfører deres arbejde. Tre metaforer tegner sammen skitsen til et fagligt landkort for det administrative arbejde. Det er styring af bevægelse, det bløde og orientering. Medarbejdernes fælles sprog om det administrative arbejde er domineret af metaforer inden for styring af bevægelse og orientering, der har rødder i bureaukratiets dyder og praksisser. Derimod har metaforen det bløde ikke en plads i det fælles sprog og fremstår hermed som en mindre synlig og anerkendt del af det administrative arbejde.

18 |

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 18

11-09-2013 10:20:38

Når kommunikationsarbejde bliver til administration Anja Svejgaard Pors, cand.mag. og ph.d. Professionshøjskolen Metropol Kapitlet undersøger effekter af institutionaliseringen af arbejdet med kommunikation på det offentlige hospital. Gennem en empirisk undersøgelse udforskes det organisatoriske maskinrum, hvor kommunikationsarbejde integreres i hospitalet: Hvordan gøres arbejdet med kommunikation til en organisatorisk opgave, der kan kvaliﬁceres adskilt fra den sundhedsfaglige kerneopgave? Argumentet er, at samfundets kalden på bedre kommunikation i sundhedsvæsnet besvares med institutionaliseringer af kommunikation, der iværksætter administrative praksisser.

Sagsbehandling på velfærdsstatens beslutningsfabrikker Matilde Høybye-Mortensen cand.scient.adm., ph.d., forsker ved KORA, Det Nationale Institut for Kommuner og Regioners Analyse og Forskning Kapitlet handler om, hvilken form for ansvarliggørelse styring gennem administrative processer – kaldet processtyring – medfører. Casene er sagsbehandling på kommunale velfærdsområder hhv. beskæftigelse, ældre og udsatte børn og ungeområdet, der netop har været udsat for omfattende processtyring. Analyserne bygger på kvalitative interviews med sagsbehandlere fra de tre områder. Kapitlet viser, at sagsbehandlere fra de tre forskellige områder oplever forskellige former for ansvarlighed.

At samarbejde om et regneark Ida Marie Schrøder, adjunkt Professionshøjskolen Metropol Udgangspunktet for kapitlet er en undersøgelse af, hvordan økonomi og socialfaglighed spiller sammen i den daglige praksis i tre kommuners afdelinger for udsatte børn og unge. Undersøgelsen synliggør, at samarbejdet mellem social- og administrationsfaglige medarbejdere om at registrere og viderebringe oplysninger i økonomistyringsøjemed er et af de helt centrale elementer af mødet mellem økonomi og socialfaglighed. Kapitlet viser, at regnearkene skaber versioner af virkeligheden og bidrager til bestemte indsigter i de sociale indsatser, som danner grundlag for beslutninger om

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 19

| 19

13-09-2013 10:54:26

økonomiske prioriteringer. Dette stiller krav om, at administrations- og socialfaglige medarbejdere drager nytte af hinandens fagområder.

Administration af informationsmodeller Jesper Hundebøl, lektor, Professionshøjskolen Metropol Kapitlet tager afsæt i det offentlig-private udviklingsprogram Det Digitale Byggeri og visionerne om et bedre og billigere byggeri. Staten er som bygherre normsættende og kan derfor kræve af rådgivere og andre, at de anvender avancerede digitale værktøjer. Kravene betyder imidlertid, at bygherrens egne kompetencer udfordres. Digital byggeadministration og forvaltning medfører øget kompleksitet: Bygherren skal effektivt kunne håndtere trivielle såvel som abstrakte teknisk-administrative spørgsmål og kontrollere f.eks. metadata, datastrukturer, klassiﬁkationer, standarder såvel som juridisk-administrative henvisninger til ydelsesspeciﬁkationer, manualer, paradigmer – i form af henvisninger til bilag.

Demokratisk medborgerskab som faglig orientering Johan Iversen cand. scient. soc., adjunkt, Professionshøjskolen Metropol og Jacob Djurhuus Albrechtsen cand. scient. soc., adjunkt, UCL Kapitlet handler om udviklingen af en ny handicappolitik i Assens kommune. Ønsket fra Handicaprådet og koordinatoren var at få en politik, der understøttede borgerengagement og initiativer. Med inspiration fra kritisk aktionsforskning gennemføres et eksperiment, der sætter gang i en række projekter. Processen har været den primære inspiration i udviklingen af kapitlets centrale begreb demokratisk medborgerskab.

“Det gode arbejde” – et kritisk bud på fremtidens administrationsfaglighed Ninna Hedeager Olsen, cand.techn.soc., adjunkt, Professionshøjskolen Metropol og Agnete Meldgaard Hansen, cand.soc., ph.d.-studerende, Roskilde Universitet Kapitlet udforsker med fokus på kernebegreberne faglighed, fagstolthed, og forestillinger om det gode arbejde, en række kritikker og forandrings-

20 |

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 20

13-09-2013 10:54:26

forslag udviklet i et aktionsforskningsforløb med en gruppe administrative medarbejdere i Horsens Kommune. Kapitlet viser potentialer for at udvikle et godt og meningsfyldt administrativt arbejde, gennem prioritering af relationen til borgerne, og medarbejdernes muligheder for at bruge deres faglighed til at skabe sammenhæng og helhed på tværs af kommunen.

En professionsuddannelse på Danmarks Forvaltningshøjskole Helle Blomquist cand.jur. og ph.d., Professionshøjskolen Metropol Kapitlet handler om, hvordan staten og kommunerne i 1960’erne etablerede en ny professionsuddannelse i offentlig forvaltning: Forvaltningsfaglig Afgangseksamen. Uddannelsen blev oprettet på den daværende Danmarks Forvaltningshøjskole. Kapitlet giver mulighed for at diskutere professionalisering, professionernes afhængighed af staten og velfærdsstatens ændringsprocesser.

Litteratur Bruner, Jerome (1990): Mening i handling, Klim Abbort, Andrew (1988): The system of Professions, Chicago Peters, B. Guy og Pierre, Jon, ( 2003): Handbook of Public Administration, England Blom-Hansen, Jens og Larsen, Brian,( 2005): Jo større, jo dyre, Nordisk Administrativt Tidsskrift 1/2005, 86. årgang Alvesson, Mats og Spicer, André (2011), Metaphors We Lead By, Routledge Jensen, Fog Anders (2009), Metaforens magt, Modtryk Bourdieu, Pierre (1979), La Distinction, Paris

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 21

| 21

13-09-2013 10:54:26

Kommunikation som administration Anja Svejgaard Pors, cand.mag. og ph.d. Professionshøjskolen Metropol Kapitlet undersøger effekter af institutionaliseringen af arbejdet med kommunikation på det offentlige hospital. Gennem en empirisk undersøgelse udforskes det organisatoriske maskinrum, hvor kommunikationsarbejde integreres i hospitalet: Hvordan gøres arbejdet med kommunikation til en organisatorisk opgave, der kan kvaliﬁceres adskilt fra den sundhedsfaglige kerneopgave? Argumentet er, at samfundets kalden på bedre kommunikation i sundhedsvæsnet besvares med institutionaliseringer af kommunikation, der iværksætter administrative praksisser.

Administration, beslutning og ansvarlighed Matilde Høybye-Mortensen cand.scient.adm., ph.d., forsker ved KORA, Det Nationale Institut for Kommuner og Regioners Analyse og Forskning Kapitlet handler om, hvilken form for ansvarliggørelse styring gennem administrative processer – kaldet processtyring – medfører. Casene er sagsbehandling på kommunale velfærdsområder hhv. beskæftigelse, ældre og udsatte børn og ungeområdet, der netop har været udsat for omfattende processtyring. Analyserne bygger på kvalitative interviews med sagsbehandlere fra de tre områder. Kapitlet viser, at sagsbehandlere fra de tre forskellige områder oplever forskellige former for ansvarlighed.

INDLEDNING

bog2764-Administration.indd 19

| 19

11-09-2013 10:20:38

India, bureaucracy, Bihar, 2003. Foto: Jan Banning. Originalfotoet er i farver og kan ses pĂĽ www.janbanning.com. Gengivet efter tilladelse af Jan Banning.

Vi har valgt at vise den hollandske fotograf Jan Bannings stiliserede fotograďŹ er af mennesker, der udfĂ¸rer administration forskellige steder i verden. Billederne giver os et indblik i forskellige og anderledes administrative kulturer og praksisser.

bog2764-Administration.indd 22

11-09-2013 10:20:39

PI T E L

1 Interview med professor Paul du Gay om bureaukratiets værdi Af Anja Svejgaard Pors og Helle Mylund Jacobsen

Paul du Gay er sociolog og globaliseringsprofessor ved Institut for Organisation på Copenhagen Business School. I hans forskning interesserer han sig blandt andet for bureaukratiet som styreform. Gennem årtier har bureaukratiet været genstand for omfattende kritik for dets langsommelighed, inhumanitet og manglende ﬂeksibilitet. Paul du Gay har taget til genmæle og forsvarer bureaukratiet som en styreform, der understøtter demokrati. I arbejdet med administration som praksis og faglighed har vi interviewet Paul du Gay om nogle af de centrale pointer i denne forskning. Interviewet ﬁnder sted på Paul du Gays kontor i efteråret 2012. Samtalen kredser om bureaukratiets værdi i et demokratisk samfund, bureaukratiets berettigelse, og hvordan vi i lyset heraf kan forstå den offentlige administrators opgave og rolle.

Hyldest til bureaukratiet Hvilken opdagelse eller undren ﬁk dig til at undersøge bureaukrati og administrativ praksis? I et af mine forskningsarbejder har jeg set på organisationers forandringsprocesser og indﬂydelse på arbejdsidentiteten hos ansatte i detailhandelen i England. En af de ting, jeg bemærkede, mens jeg traskede fra bestyrelsesværelser til ledelseskontorer, var den måde, hvorpå toplederne i disse organisationer talte om fortid og fremtid. Her spillede det en stor rolle at lægge afstand til noget, som lederne beskrev som bureaukratisk, og i stedet nærme sig noget andet som f.eks. at få medarbejderne til at præstere mere, at stimulere medarbejdernes selvstændige styring af

bog2764-Administration.indd 23

| 23

11-09-2013 10:20:39

aktiviteter og overtage mere ansvar for resultatet. Kvalitet i service og en generelt ﬂeksibel tilgang til arbejdet var her meget udtalte værdier. Min forskning viste også et forstærket ledelsesmæssigt fokus på opdeling af organisationen i særskilte afdelinger, som skulle udbyde serviceydelser til hinanden og konkurrere indbyrdes. Men det, der virkelig fascinerede mig, var, at da jeg senere vendte blikket mod ledelse i den offentlige sektor, så blev præcis de samme ting fremhævet i de ﬂeste af de departementer i centraladministrationen, som jeg besøgte. Fornemmelsen af, hvilken indvirkning dette ledelsesmæssige fokusskifte ville få på politiske og forfatningsmæssige processer, bekymrede mig.

Bureaukratiets byggesten Samtidig fandt jeg det også nyttigt at genoverveje, hvad vi egentlig forstår ved bureaukrati og de hertil knyttede adfærdsformer og identiteter. Det statslige bureaukrati er f.eks. et meget speciﬁkt felt, hvor der utvivlsomt hersker tradition for at stå til regnskab for sine handlinger og udvise ansvarlighed. Her er værdier som upersonlighed, formalitet, autoritet og hierarkisk organisering selve bureaukratiets byggesten. Traditionerne for adfærd i bureaukratiet eksisterer af meget gode grunde. Det har at gøre med forfatningen, som sikrer, at bureaukratiet står til ansvar over for de valgte repræsentanter og over for borgerne.

At bøje stokken den modsatte vej Du har skrevet bogen Hyldest til bureaukratiet, hvorfor denne titel? Hyldest til bureaukratiet er et forsøg på at advare om nogle af de konstitutionelle, politiske og administrative problemer, der dukker op, når vi afvikler det, vi kunne kalde en klassisk bureaukratisk form for offentlig administration. At være antibureaukratisk i den forstand, at man er modstander af skrivebordsarbejde, er en stereotyp holdning. Jeg laver altid en øvelse med mine studerende, hvor jeg spørger: “Hvad siger jeres familier og venner,

24 |

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 24

11-09-2013 10:20:39

når de hører ordet ‘bureaukrati’?” Jeg får for det meste de forudsigelige svar: Kafka, langsommeligt, uhyrligt, autoritært, socialistisk, rigidt og ufleksibelt osv. Jeg tror, vi er nødt til at forstå, at bureaukratiet ikke er én samlet ting. Der er selvfølgelig mange forskellige typer bureaukrati, som er fælles om mere eller mindre ensartede typer elementer, som oprindelig er blevet beskrevet som henhørende under bureaukratiet i Webers store værk Wirtschaft und Gesellschaft. Når jeg hylder bureaukratiet, er det, fordi at alle andre bagtaler det. Det er et forsøg på at bøje den krumme stok i den modsatte retning for at rette den ud. Betegnelsen “Hyldest til bureaukratiet” er ikke ligefrem sund fornuft. En tidligere version af mig ville sikkert have opfattet titlen som mærkelig, men efter en vis modning følte jeg, at jeg var klar til at bøje stokken den modsatte vej. Kigger man på organiseringen af det, vi kalder bureaukratiet i den offentlige administrations kontekst, vil det, der for nogle mennesker virker ineffektivt og uøkonomisk, langsomt, ufleksibelt og inhumant, anskuet fra et andet perspektiv se ud til at udgøre baggrunden for en række af de ting, vi tager for givet i vores dagligliv. Hvis vores fordomme om bureaukratiet sættes ind i en konkret kontekst, kan billedet ændre sig. Lad mig give et par eksempler: Langsommelighed kan jo være en dyd, hvis det betyder, at en sag belyses grundigt, og resultatet er en retfærdig behandling. Hvis du og din nabo under præcis ens omstændigheder f.eks. ikke får samme beløb udbetalt i forbindelse med en specifik offentlig ydelse, så vil du formentlig klage over, at det er en uretfærdig behandling – og bureaukratiet sikrer, at sagen undersøges, og du og naboen i sidste ende behandles lige efter gældende regler. Og på det lavpraktiske plan tager vi dagligt for givet, at huller i vejen bliver repareret, at der er vand i hanerne, og kloakkerne bliver vedligeholdt. Det er vores forvaltninger, der sikrer, at det sker. Et effektivt bureaukrati sikrer det fundament, som gør det muligt for os at komme videre i og med vores hverdag.

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 25

| 25

11-09-2013 10:20:39

Dokumentation som demokratiets hukommelse I den mere politiske kontekst – f.eks. i de statslige departementer – ser de negative beskrivelser af bureaukratiet jo umiddelbart ud til at passe. Der er en træghed i procedurerne. På den anden side vil jeg hævde, at uden det maskineri, de teknikker og mekanismer, som vi kalder bureaukrati, ville mange egenskaber ved det repræsentative demokrati, som vi tager for givet, slet ikke eksistere. Hvilke teknikker og mekanismer er det, vi skal hylde eller i det mindste sætte pris på? I virkeligheden er mange af de ting, vi rutinemæssigt tager for givet, og som vi selv har krævet, kun blevet mulige ad bureaukratisk vej. Bureaukratiske teknikker som f.eks. dokumentation giver os mulighed for at have og nyde service, frihed, muligheder og retfærdig behandling. Altså at blive behandlet som andre i samme kategori som os selv vil blive. Bureaukratiet sikrer, at tingene kan fungere på en forudsigelig og konsistent måde over tid, og at systemet er pålideligt. Kedelige ting som f.eks. mødereferater, der i dag i udstrakt grad opfattes som gammeldags, gør det netop muligt at placere ansvar. Og arkiver er med til at sikre, at vi kan holde vores valgte repræsentanter fast på deres ord, løfter og de beslutninger, de træffer. Arkiverne opretholder vores fælles hukommelse. Det betyder, at når der fremsættes en plan, der minder meget om noget, som er forsøgt for 30 år siden og fundet utilstrækkeligt, så kan man undersøge erfaringerne og se, hvorfor planen dengang ikke virkede, og hvilke problemer der var med at operationalisere den.

Bureaukratiet hæmmer tingenes utålmodighed Bureaukrati er faktisk på mange måder et forsøg på at hæmme det, jeg vil kalde tingenes utålmodighed. Den bureaukratiske styringsform sikrer tid til, at tingene kan blive undersøgt og gennemtænkt på forsigtig og fremsynet vis, så man ikke bare søsætter noget ud fra en formodning om, at det sikkert virker. Bureaukratiet handler om embedsbaseret myndighed, hierarki, men også om konsensus. Det er en organisationsform, som gør

26 |

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 26

11-09-2013 10:20:39

det muligt for forskellige stemmer at blive hørt. Styreformen gør det muligt for interesser og synspunkter at bevæge sig op og ned i systemet, så folk i bunden af hierarkiet har mulighed for at pege på problemer og derpå forhåbentlig få skabt enighed om løsninger.

Bureaukratiets langsommelige fleksibilitet Bureaukratiet er meget mere komplekst, fintfølende og skrøbeligt, end man skulle forvente. Hvad der for den ene person er en forfærdelig bureaukratisk regel, er for den anden en inderligt følt rettighed. I det bureaukratiske system er opgaven at sammentænke konkurrerende ønsker og krav. Når nye regeringer kommer til og synes, tingene går for langsomt og skal gå hurtigere, og der aldrig sker noget, er det værdifuldt, at vi har det, jeg vil kalde ‘bureaukratiets konserverende etos’, som betyder, at alting skal kontrolleres på forhånd. Hvis man vil afskaffe X, vil der næsten med sikkerhed ske noget med Y, Z, A og B, og derfor må det overvejes, om man alligevel ønsker at afskaffe X, når det nu får de konsekvenser. I bureaukratiet er der indbygget en vis ansvarsfølelse, som vi måske kunne kalde ansvarlighedens etik. Det, vi opfatter som et langsomt, uhyrligt og ufleksibelt system, giver faktisk mulighed for, at en række ting kan ske. Når bureaukratiet for eksempel beskrives som ufleksibelt, kan det jo være, at selve denne ufleksible sammenhæng, forudsigelighed og langsommelighed faktisk producerer en fleksibilitet, som gør, at folk kan overleve. Her tænker jeg ikke på at overleve i systemet, men på de mennesker, der har gavn af ydelser, f.eks. at det juridiske system fungerer ekstremt godt, eller at leveringen af ydelser foregår effektivt, så folk ikke behøver at gå sultne rundt, men kan leve deres liv. Bureaukratiet har således betydning på det helt grundlæggende og basale niveau. En stor del af kritikken, som fremhæver bureaukratiets formalitet, upersonlighed, langsommelighed og ufleksibilitet, kan vendes på hovedet. Vi kan spørge os selv: Er det alt sammen så dårligt, eller er der faktisk mange af de ting, vi ønsker og tager for givet, som er et produkt af

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 27

| 27

11-09-2013 10:20:39

netop formalitet, upersonlighed, langsommelighed og uﬂeksibilitet? Og hvad er konsekvensen, hvis organisationen skal være hurtigere, mere strømlinet, mere menneskelig og personlig? Sådanne værdier kan f.eks. betyde, at beslutninger om, hvorvidt folk skal modtage en given ydelse, træffes på grundlag af, om man kan lide dem eller ej, eller om deres moral forekommer én selv og ens venner angribelig. Og så kan alt muligt begynde at ske: varetagelse af særinteresser, korruption og nepotisme. Vores bureaukrati er netop berømt for dets fravær af korruption. Folk fra udviklingslande og Østeuropa kommer her for at lære om elementer i vores forvaltning, så de i deres hjemlande kan begynde at indføre en grad af forudsigelighed, pålidelighed og konsistens i opbygningen af statsapparatet.

Bureaukratiets møde med nyere styreformer Hvordan ser du forbindelser mellem bureaukratiet og New Public Management? Bureaukratiet er kendetegnet ved, at medarbejderen med stor sikkerhed kender arbejdsopgavernes foreskrevne dimensioner og står til ansvar over for en leder og et hierarki. Jo mere sikkert kendskab medarbejderen har til regler og reguleringsmekanismer, jo større frihed har medarbejderen til at udføre sit arbejde, fordi han/hun kender grænserne for sin opgave. Inden for de rammer skal medarbejderen så løse ethvert eksisterende problem efter bedste evne og skøn. Det modsatte synspunkt er herskende inden for nyere styringsformer som New Public Management, der præges af en stræben efter en løsere organisering, en vis uformalitet og ønsket om overvejende at vurdere resultater i standardiserede statistiske termer. Inden for New Public Management brydes grænser, regler og reguleringer ned, og der skabes en slags formløs og uformel kultur, som ikke nødvendigvis speciﬁceres i andet end målsætninger. I Storbritannien har der været en enorm politisk debat om beslutningen om at gå i krig i Irak. I relation til invasionen af Irak i marts 2003 om-

28 |

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 28

11-09-2013 10:20:39

gik og forkastede New Labour-regeringen de traditionelle og normale bureaukratiske procedurer. I Downing Street 10, hvorfra den britiske regerings politiske beslutninger i praksis udgik, blev der kun taget referat af seks til syv møder dagligt, selv om der blev afholdt mellem tredive og fyrre møder. Medlemmerne i New Labour-regeringen tiltrådte regeringsarbejdet med uddannelsesbaggrunde i New Management-teknikker fra Oxford University i bagagen. Den grundlæggende antagelse var, at vejen frem var en uformel gruppementalitet, hvor man havde de rigtige mennesker siddende i sofaerne, så at sige. Forestillingen var, at disse mennesker alle sammen vidste, hvad de andre talte om, og så gjorde man bare det, der nu skulle gøres. Man tilførte merværdi ved simpelthen at være handlingsorienteret. Ræsonnementet var, at det kun er ved at handle, at man når sine mål, og ikke gennem det, de opfattede som uendelige bureaukratiske processer. Referater var ude, uformalitet var inde, og der var et stærkt ønske om at få noget gjort uanset de bureaukratiske barrierer, som man opfattede som et onde. Regeringens handlemåde i relation til retfærdiggørelse af Irakkrigen og dens gennemførelse ﬁk katastrofale følger. Det er et godt eksempel på netop den kendsgerning, at hvis man forsøger at operere uden administration, ender man med alle mulige ulykker. Enhver, der kender noget til forvaltningspraksis, ville kunne give masser af gode grunde til, at man har disse administrative procedurer. Hvis man bare fokuserer på resultater og mener, at en forskriftsmæssig procedure er spild af tid, der teknisk set burde springes over, så springer man også processen med at ﬁltrere sin forståelse over. Måske fortsætter man lidt for længe med at tale om masseødelæggelsesvåben, måske lytter man ikke til de stemmer, der modsiger ens egen, fordi man allerede har truffet en beslutning om at gribe til handling. Man tillader ikke, at noget kan stille sig i vejen for behovet for at træffe en vigtig beslutning – hele rigdommen af oparbejdede erindringer om tilsvarende begivenheder og omstændigheder og deres potentielle konsekvenser lukkes ude. Kedelige og ensformige ting som nøjagtig arkivering, mødereferater, gennemførelse af indviklede processer for at sikre sig, at man har sat kryds i alle bokse

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 29

| 29

11-09-2013 10:20:39

og prikker over alle i’er, forekommer frygtelig tidskrævende og forfærdeligt pedantiske fra et vist perspektiv. Fra et andet perspektiv – i særdeleshed i så alvorlig en situation som beslutningen om at gå i krig – er disse bureaukratiske procedurer ekstremt vigtige, idet de sikrer en bedre beslutning, som er mere afrundet. Måske ender man med at måtte betale lærepenge, hvis man i praksis springer de traditionelle bureaukratiske procedurer over. Dette er ét enkelt eksempel fra storpolitikkens kulisser, men et illustrativt eksempel, fordi det viser, at det hierarkiske og embedsbaserede i det, vi kalder bureaukrati, sikrer demokratiet. Det er meget vanskeligt at afskaffe de bureaukratiske procedurer uden samtidig at afskaffe en lang række andre ting. Barnet smides ud med badevandet, som vi siger. En stor del af det, som har at gøre med New Public Management, vil ikke få folk til at sige: “Åh, det er skrækkeligt”. For der er elementer i New Public Management, som er klart nyttige, hvis man betragter dem i relation til den kontekst, de skal fungere i. Hvis disse elementer ikke underminerer muligheden for at drage nogen til ansvar politisk, så er der ingen grund til, at man ikke skulle bruge dem: Det kan for eksempel være digitalisering, visse former for effektstyring eller budgetsystemer. Der er noget at hente, synes jeg. Men det bliver temmelig problematisk, når New Public Management bliver opfattet som elementer i et mere nidkært projekt, som stiller det onde bureaukrati over for den gode entreprenante forvaltningspraksis uden dårlige bivirkninger. Når en offentlig forvaltning ikke længere organiseres bureaukratisk, men via kontrakter og rammedokumenter, og lederen af afdelingen tildeles magt til at handle på egen hånd, så kan politikerne stille sig op og sige: “Det spørgsmål kan jeg ikke svare på, for det er en operationel sag, som falder ind under lederens ansvarsområde. Jeg leder jo ikke noget!” Men samme politiker kan også sige: “Det lykkedes for min forvaltning at få dette velfærdsspørgsmål løst, fordi vi har lavet de og de indsatser.” Det giver fornemmelsen af, at politikerne kan gøre, som de vil. Ministre og andre politikere kan på den ene side tage æren for de gode løsninger og på den anden side skyde skylden for problemerne på andre.

30 |

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 30

11-09-2013 10:20:39

I litteraturen om offentlig administration og ledelse diskuteres præcist dette optrappede skyldaftørringsspil: Dette spil bliver synligt, når man tillader eller opfordrer højtstående embedsmænd til at føle sig som ledere, for hvor skal aben så i sidste ende placeres? Det er uklart og kan føre til, at forvaltningens ledere bliver offentlige skikkelser på egen hånd og får stillet spørgsmål, som de i princippet ikke har politisk myndighed til at besvare, og som tidligere ville være blevet besvaret af politikere. Med tiden kan denne udvikling få meget ødelæggende konsekvenser for det politiske systems evne til at fungere effektivt og virkningsfuldt. Problemet heri har enorme dimensioner, fordi det at drive et politisk system nødvendigvis foregår på et andet grundlag end driften af en virksomhed.

Innovation i bureaukratiet En af udfordringerne i den offentlige sektor er i disse år, at de administrative processer skal nytænkes og gøres smartere med innovation. Der er tilsyneladende to forskellige logikker, der støder sammen, når man skal være innovativ inden for en bureaukratisk regelstyret ramme. Kan du beskrive dette mulige sammenstød? Man skal altid forholde sig til, hvad folk egentlig mener, når de taler om innovation. En masse af det, folk i praksis omtaler som innovation, vil jeg beskrive som forandringer af bestemte fremgangsmåder. Når vi taler innovation, kommer jeg f.eks. i tanker om en kvinde, der havde en meget høj position i embedsværket. Ved evakueringen af børn fra London under 2. verdenskrig bemærkede hun, at nogle af de problemer, der opstod i de familier, som tog imod disse børn, skyldtes, at børnene var nærmest lammede af skræk og tissede i sengen om natten. Kvinden organiserede derfor et program med det formål både at opmuntre nye familier til at tage imod børnene, og at børnene for alvor skulle gøres til en del af familien. Hun sørgede for, at alle evakuerede børn blev udstyret med et gummilagen, så sengene ikke blev våde. Det lyder som en latterlig og meget enkel ting. Man kan spørge, om det er innovation, eller er det en lille forandring i et forsøg på at få nogle ting til at fungere bedre?

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 31

| 31

11-09-2013 10:20:39

Jeg kommer også i tanker om de forestillinger og forventninger, der knyttes til innovation. Tony Blair brugte en særlig rådgiver, der var blevet tilkaldt for at bistå med at skabe resultater. Denne rådgiver sagde noget i stil med: “Jeg vil have, at embedsmændene får fem glimrende idéer før morgenmaden og fører dem ud i livet om eftermiddagen …”, men da han så mødte en topembedsmand, fortsatte embedsmanden sætningen: “… og bliver fyret før aftensmaden?” Det er simpelthen ikke muligt som offentlig administrator at handle så hurtigt, løst og tilfældigt eller at være innovativ, hvis man dermed mener konstant at bryde den cyklus af koordinering og operationalisering, som bureaukratiet helt grundlæggende hviler på. Vi bør stille os skeptiske over for mennesker, der hævder, at de har genopfundet noget, eller forlanger af andre, at de konstant skal genopﬁnde, selv om det overhovedet ikke står klart, om det er til nogen nytte i forhold til det mål, den pågældende organisation faktisk er sat i verden for at opfylde. Vi ved, at det uden tvivl er muligt at gøre tingene billigere og givetvis mere effektivt ved brug af internet og digitale tjenester, når først tilstrækkelig mange mennesker i landet har adgang til dem. Men for mange dele af den offentlige administration er der stadig af indlysende forfatningsmæssige og politiske grunde en mulighed for at gøre, som vi plejer, f.eks. skrive ned på papir og sende det med posten. Balancegangen mellem tradition og forandring eller drift og udvikling er vanskelig. Det er nødvendigt at overveje meget nøje, i hvilken udstrækning konstante brud opvejes af god, pålidelig service og produktion. Det giver ikke mening at se disse konstante brud som noget, der i sig selv nødvendigvis vil føre til bedre og mere effektiv offentlig administration. I den offentlige sektor må man beskrive detaljeret, hvor konkrete forandringer skal føre hen, se på alle konsekvenser, være forsigtig og fremsynet og vurdere, om den ønskede forandring er praktisk mulig. Det er en stereotyp, når bureaukratier opfattes som noget, der en gang for alle etableres som grundlag, hvorefter de forstener. Tværtimod. Det britiske embedsværk var igennem mange år den absolut førende organi-

32 |

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 32

11-09-2013 10:20:39

sation, når det gjaldt om at udføre administrative opgaver på den mest effektive og virkningsfulde måde, og det havde samtidig et utroligt forspring på det informationsteknologiske område. Innovation i den offentlige sektor er svær at operationalisere på tværs af forskellige forvaltninger, som har hver deres kerneopgave og er underlagt forskellige politiske begrænsninger. Hvis man vil frigøre sig fra de politiske begrænsninger, så ﬁnt for mig, men så vil vi ikke længere have et repræsentativt demokratisk system, men noget helt andet. Når alt kommer til alt, vil folk sandsynligvis helst have mulighed for at klage et eller andet sted, have nogen at tage et spørgsmål op med, frem for at det hele blev gjort sømløst af nogle få handlekraftige typer og et par netværk.

Vi kunne godt bruge mere bureaukrati Kan du sige mere om de vigtigste ‘dyder’, der i nutidens samfund er forbundet med den offentlige administrators rolle i bureaukratiet? Ingen politiker og ingen middagsgæst bliver populær ved at sige: Vi har brug for mere bureaukrati. Robert McNamara, USA’s tidligere forsvarsminister, er mange gange citeret for at sige: “Vi har ikke altid brug for mere demokrati, men vi kunne godt bruge noget mere bureaukrati.” Embedsmandsidentiteten udgøres af en række forpligtelser, pligter, adfærdsmønstre og holdninger, som er knyttet til den offentligt ansattes position og målene med embedet. Den offentligt ansatte må forholde sig til sine arbejdsopgaver uden følelse eller begejstring, had eller passion. Det indebærer, at den offentlige medarbejder handler upersonligt, uden vilkårlig myndighedsudøvelse og i overensstemmelse med de forpligtelser, der knytter sig til embedet, og som for eksempel også omfatter juridiske krav. Et tænkt eksempel kunne være, at enhver lærer mellem 25 og 30 år skal have løntilskud, hvis han eller hun bor i det indre København. Som 57-årig frontlinjemedarbejder i forvaltningen med mange års arbejde bag dig kan du måske ikke lide deres stil med mange tatoveringer og næsepi-

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 33

| 33

11-09-2013 10:20:39

ercinger, som du finder skrækkelige at se på. Men som frontlinjemedarbejder skal du trods dine personlige præferencer bare acceptere, at den kategori af borgere har ret til denne ydelse, og du har pligt til på ansvarlig vis at udbetale ydelsen. Et andet forhold er, at vi både i Danmark og andre steder har betalt dyrt for at lære, hvad der sker, hvis embedsmænd ikke lever op til deres forpligtelser og bliver for personligt knyttet til de politikere, de arbejder sammen med, så de ender med mere at være deres venner eller tjenere end deres administrative rådgivere. Vi ved også, at eksterne konsulenter, som der bliver flere og flere af, står på hovedet for at fremme den bedst mulige offentlige vurdering af det, regeringspartierne gør. Ikke fordi forvaltere og embedsmændene ikke gør det samme, men de skal gøre det inden for rammerne af forfatningsmæssig, politisk og juridisk anstændighed. I tilfældet med statsministerens mand og offentliggørelsen af skatteoplysninger er der eksempler på, at en embedsmand nægter at samarbejde med politikerne, idet det både ville være lovbrud og samtidig et brud på den ånd eller etik, der hersker angående forholdet til sager og til hemmeligholdelsen af folks private skatteoplysninger. Dette eksempel forekommer mig at være en meget stærk levendegørelse af den bureaukratiske etos, som f.eks. indebærer, at man ikke bare springer, så snart ens politiske overordnede siger “spring!”. Embedsmanden er nok forpligtet på at være tjenstvillig, men har også forpligtelser i forhold til sit embede, lovgivningen, traditionen for upersonlighed, retfærdig rettergang. Disse forpligtelser overskriver kravene fra ens overordnede. En af de ting, man har ment om bureaukratiet, og en af de ting, kritikerne konstant hamrer løs på, er bureaukratiets konserverende, dvs. anti-innovative, karakter. Dets anti-kreativitet. Bureaukratiet er da også helt definitivt modstander af kreativ bogføring, men det er også modstander af ubegrænset og overdreven begejstring: bare af sted og få det gjort for at gøre det uden at tænke det hele igennem. Når man mister den etos eller begynder at underminere den på afgørende måder, så vakler demokratiets stillads: f.eks. når de mekanismer, vi kender fra incitamenter som f.eks. styring via resultatløn, installeres i den offentlige sektor, el-

34 |

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 34

11-09-2013 10:20:40

ler når politiske venner ansættes på topposter i forvaltningen i stedet for at lade dem avancere på normal vis gennem det faste og neutrale embedsværk. Jeg har selv arbejdet med udplacering af plejebørn og adoption for bystyret i en større britisk by. Her blev jeg vidne til forfærdende ting. Ikke desto mindre følte jeg, at jeg virkelig lærte noget om embedsetik: dels om den måde, hvorpå arbejdet blev organiseret, dels om den måde, hvorpå jeg blev nødt til at spærre mine følelser inde, hvad angik sagerne, for at sikre mig, at de blev afgjort korrekt og ordentligt i forhold til alle hensyn. Som forvalter skal man passe på med at blive passioneret, uformel og involveret og gå ud fra, at man selv kender sandheden, og at den er den eneste sandhed. Det er vanskelige ting det her.

Arbejdslivet og det private liv Jeg tror på, at mange yngre mennesker med tiden vil komme til at se fordelene ved bureaukratiets distance og upartiskhed i forhold til arbejdet. Alt handler ikke om at føle sig empowered eller om at kunne gøre, hvad man har lyst til, og forlange mere autonomi i sit arbejde. Hvis arbejdslivet adskilles fra privatlivet, kan man holde fri på et bestemt tidspunkt, gå hjem og være i en anden sfære. Jeg har en fornemmelse af, at den ukritiske sammensmeltning af arbejdsliv og privatliv er kommet nogenlunde så langt ud, som den kan, før det viser sig at få betydelige ulemper, f.eks. i form af stress. Man kan stadig være en god og professionel medarbejder, selv om man er mindre involveret i sit arbejde.

Administrationens dødvægt Som offentlig administrator kan man møde holdninger som: “Du godeste, du er jo bare papirnusser”. Til det kan administratoren sige: “Muligvis, men hvis jeg nu ikke nussede med mine papirer, som du kalder det, hvor ville alle dine venner så stå med hensyn til deres kørekort?” Der er mange positive sider af offentlig administration, men det er meget vanskeligt at give dem stemme, fordi de strider grundlæggende mod

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 35

| 35

11-09-2013 10:20:40

mange af samtidens etiske og kulturelle normer. Når unge mennesker møder bureaukratisk administration i f.eks. kommunen, er de ofte påvirket af meget negative stereotyper om bureaukratiet. Det er derfor vigtig at give det modsatte synspunkt stemme i offentligheden. Det vil efter min mening blive vigtigere og vigtigere, for i en tid med socialt og finansielt kaos er vi nødt til at kunne holde fast i noget, der fører til orden, pålidelighed og anstændighed hen over tid. Det gælder også et repræsentativt system, hvor politiske forskelle kan komme til orde og blive bearbejdet. Det forekommer mig, at den politisk-bureaukratisk-forfatningsmæssige treenighed, som dette løber sammen i – vi kan kalde det ‘det konstitutionelle bureaukrati’ – er ekstremt betydningsfuldt og vigtigt for effekten af og reaktionen på driften af en stat og for regeringsapparatets funktion. Uden administrationens dødvægt i alle dens forskellige dimensioner ville en masse ting, som vi helt og holdent tager for givet og aldrig skænker en tanke i det daglige liv, overhovedet ikke findes. Det følger af idéen om New Public Management, at man ved at forandre tingene og gøre dem mere effektive, virkningsfulde og reaktive, gør dem bedre og mere moderne. Men tingene passer ikke bare sig selv, de kræver koordination, administration, planlægning, fremsynethed og omhu. Mange offentlige administratorer er forlegne over deres arbejde, og at det ikke i højere grad ligner deres kollegers i den private sektor. Der hersker en opfattelse af, at mindre bureaukrati medfører mere frihed, autonomi, fleksibilitet, menneskelighed og lokal forankring. Jeg tror, at vi i vesten er priviligerede og meget heldige, at vi har disse meget politisk neutrale embedsværker og forvaltninger. Gennem praksis, uddannelse og efteruddannelse har de offentligt ansatte lært, hvordan de skal håndtere ‘opgaven’. Det synes jeg, vi skal værdsætte og ‘tale op’. Men det gør folk ikke. Det er mit håb, at min såkaldte hyldest til bureaukratiet bidrager til at nuancere debatten om, hvordan fremtidens offentlige sektor skal administreres og styres.

36 |

I N T E R V I E W M E D P R O F E S S O R P A U L D U G AY O M B U R E A U K R AT I E T S V Æ R D I

bog2764-Administration.indd 36

11-09-2013 10:20:40

bog2764-Administration.indd 37

11-09-2013 10:20:40

Bolivia, bureaucracy, Potosi, 2005. Foto: Jan Banning. Originalfotoet er i farver og kan ses p책 www.janbanning.com. Gengivet efter tilladelse af Jan Banning.

bog2764-Administration.indd 38

11-09-2013 10:20:40

153 mm

FOTO TORBEN NIELSEN

Hvad er det, vi gør, og hvad er det vi kan, når vi administrerer? Antologien her handler om den praksis, vi kalder administration. Vi er i den offentlige sektor i Danmark hos kontorfolkene med deres sagsmapper, computere, telefoner, lovsamlinger, retningslinjer, regneark og papirstakke.

Bogen er skrevet af undervisere og forskere, der har indgående kendskab til den faglighed og praksis, der knytter sig til administrativt arbejde. Den retter sig særligt mod undervisningen af de mange, der hvert år uddanner og efteruddanner sig som administrative medarbejdere – særligt inden for det administrative felt i den offentlige sektor. Bidragene er skrevet af Helle Mylund Jacobsen, Anja Svejgaard Pors, Mette Frisk Jensen, Dorte Høilund, Rikke Thomsen, Matilde Høybye-Mortensen, Ida Marie Schrøder, Jesper Hundesbøl, Jacob Djurhuus Albrechtsen, Johan Iversen, Ninna Hedeager Olsen, Agnete Meldgaard Hansen og Helle Blomquist Bogen er illustreret med fotos af den hollandske fotograf Jan Banning.

PROFESSIONS | SERIEN

www.akademisk.dk

Faglighed og praksis i administrativt arbejde

Bogen udfolder en mangfoldighed af konkrete historier om det administrative arbejde fra forskellige områder i den offentlige sektor, som kombineres med forskellige teoretiske tilgange til at analysere denne praksis med. Målet er at bidrage til at forstå den praksis og faglighed, der knytter sig til administrativt arbejde.