Modelos tarifarios con desalación. Experiencia Chilena

Un modelo tarifario de suministro de agua es una estructura compleja compuesta de variables económicas, sociales, políticas, reglamentarias, ambientales y tecnológicas, sólo por mencionar algunas. En este artículo de Aguas Latinoamérica abordamos cómo pueden determinarse las tarifas en un modelo que incluya a la desalación como una de sus fuentes

Los servicios de provisión de agua potable y recolección y tratamiento de aguas servidas (en adelante los servicios sanitarios) suelen escapar de los beneficios del libre mercado como la competencia por calidad de servicio y precios competitivos para captar la mayor demanda posible. El caso es que pocas veces hay muchos oferentes del servicio para una misma localidad. Por otra parte, el alto stock de inversiones hace en la práctica imposible que la tarifa provenga del equilibrio entre la oferta y la demanda.

A diferencia de otras industrias con miles de agentes de oferta como, por ejemplo, industria de la construcción, venta de artículos del hogar, servicios de limpieza, etc., la del agua potable tiene barreras de entrada casi infranqueables determinadas principalmente por la inversión en infraestructura o CAPEX. El ofertante suele ser uno y, por tanto, se habla de un mercado monopólico. Si el mercado no estuviera regulado, la empresa sanitaria podría empujar el precio hasta la capacidad máxima de pago del usuario, y por tanto habría parte de la población sin acceso al servicio de agua potable. Por otro lado, si el Estado determinara arbitrariamente el precio del agua, sin considerar los costos de la empresa, tendería a poner precios bajos para incrementar la cobertura del servicio, lo que desfinanciaría a la empresa prestadora, y la calidad del servicio caería inevitablemente hasta provocar el colapso del sistema. Es acá donde el sistema de regulación se convierte en un agente mediador. Efectivamente, un sistema de regulación equilibrado, donde la empresa pueda incorporar los costos de las inversiones necesarias, y los gastos eficientes para prestar el servicio, y por otro lado, el cliente (a través del regulador), pueda obtener un servicio de calidad, al menor costo posible e incorporando las mejores tecnologías, genera un sistema virtuoso donde, en un mercado monopólico, todos los agentes alcancen el equilibrio; empresas que pueden autofinanciarse, y clientes que reciben el servicio de alta calidad y a precios razonables. ¿Cómo debe ser una regulación? Según el informe sobre tarifas (Lentini y Ferro) de la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, las mismas deben ser económica y financieramente sustentables para cubrir los costos y asegurar las posibilidades de inversión, de mantenimiento y expansión. Otra característica indispensable para un buen sistema tarifario tiene que ver con la eficiencia asignativa, que implica la distribución correcta de costos, y productiva para la mejor prestación posible del servicio al menor precio. El tercer pilar corresponde a la equidad horizontal para los usuarios iguales entre sí, es decir que no haya discriminación, y equidad vertical para incluir con ayudas o subsidios a aquellos que no tienen medios para acceder al servicio.

Nota redactada a partir de la participación en el Foro ALADYR “Agua: Potabilización, Saneamiento y Gestión de Efluentes”

Luego, hay distintos modelos regulatorios. Por ejemplo, en el Price Cap, el cual supone la fijación de precios máximos por parte de la autoridad o ente regulador por un lapso determinado de tiempo, sujeto a un índice de precios y respectivas depreciaciones. Otro factor que el regulador

Tarifas de agua potable y saneamiento de diversas ciudades. Cortesía de ITECK (Presentación en Foro ALADYR “AGUA: POTABILIZACIÓN, SANEAMIENTO Y GESTIÓN DE EFLUENTES, mayo 2021)

Características de la regulación. Cortesía de ITECK (Presentación en Foro ALADYR “AGUA: POTABILIZACIÓN, SANEAMIENTO Y GESTIÓN DE EFLUENTES, mayo 2021)

emplea para obtener un precio competitivo corresponde a la captura de eficiencia en la prestación del servicio. Las tarifas máximas fijadas por el ente regulador, acordes al factor de eficiencia deberían permitir al prestador obtener ingresos suficientes para cubrir los costos, las amortizaciones, los planes de inversión, y una rentabilidad razonable. La empresa modelo. Sistema Tarifario Chileno. El sistema chileno tarifica por el mecanismo de comparación, usando una empresa modelo eficiente. Es decir, se crea una empresa virtual, eficiente, que captura la última tecnología, pero respetando las condiciones del entorno, para simular un mercado competitivo; y el prestador de servicio (empresa real), debe igualar o mejorar la oferta que le plantea la empresa modelo.

Para esta empresa modelo se estipula que su valor actual neto (VAN), a 35 años, y a una tasa de descuento de mercado (tasa libre de riesgo más una prima por riesgo), sea igual a cero. Lo que en otras palabras quiere decir que las inversiones serán recuperadas, pero no habrá sobrerenta. Este modelo garantiza que el VAN no sea negativo, lo que podría originar que la empresa real tenga pérdidas o no pueda cubrir las inversiones necesarias para el proyecto de expansión o para reposición de activos, lo que se manifestaría en una caída en la calidad del servicio y deterioro de la cobertura en el largo plazo. Otro criterio de esta empresa virtual es que se diseña para una demanda de diseño igual a la oferta, implicando que no existe sobredimensionamiento de la infraestructura e inversiones que luego supongan un recargo innecesario en la tarifa. En la construcción del modelo también se toma en cuenta la adopción de la mejor tecnología existente en el mercado, se posiciona en el entorno real de la prestación del servicio y se depuran ineficiencias y duplicidades en la infraestructura, lo que coloca a la empresa real bajo la presión de ser óptima para favorecer al usuario. Un reflejo de esta condición es por ejemplo las pérdidas de agua, o agua no facturada, donde en las empresas reales suele estar por sobre el 30%, en la empresa modelo es de un 15%, ya que se condiciona el uso de redes nuevas, con mejor tecnología. La tarifa debe ser suficiente para el autofinanciamiento de la empresa, para lo que se toman los costos a largo plazo proyectados. En el caso chileno este plazo es de treinta y cinco años; los activos que sobrepasan esta vida útil se traspasan al modelo como un valor residual en el año 35; por otra parte, los costos del modelo son obtenido de licitaciones públicas llevadas a cabo en un periodo acotado de tiempo, normalmente cinco años, y el dimensionamiento de la infraestructura se proyecta con la demanda de los siguientes cinco años (promedio financiero). Para cumplir con los criterios de equidad antes mencionados por la CEPAL, este modelo debe tener una señal que refleje los costos reales y la escasez del recurso en la zona abarcada por el servicio. En términos sencillos, se paga más donde hay menos agua y no puede haber gratuidad.

Algunos Aspectos Relevantes del Modelo Chileno • Responsable: Regulador (Superintendencia de

Servicios Sanitarios) • Cada 5 años el Regulador y las empresas realizan estudios independientes sobre las mismas bases.

El estudio oficial es el del regulador, mientras que el estudio de la Empresa servirá para determinar las diferencias y así ésta podrá presentar sus discrepancias.

Ecuación PRICE CAP. Cortesía de ITECK (Presentación en Foro ALADYR “AGUA: POTABILIZACIÓN, SANEAMIENTO Y GESTIÓN DE EFLUENTES, mayo 2021)

POR QUÉ REGULAR. Cortesía de ITECK (Presentación en Foro ALADYR “AGUA: POTABILIZACIÓN, SANEAMIENTO Y GESTIÓN DE EFLUENTES, mayo 2021)

• Existe mecanismo de Arbitraje. Esto permite que si no hay acuerdo entre el Regulador y la Empresa, respecto de los costos de la prestación del servicio, se recurra a un panel de expertos, quienes deberán fallar técnicamente respecto de cada una de las discrepancias presentadas por la Empresa al modelo. • Tarifas fijadas son las máximas. La Empresa podrá cobrar las tarifas que estime hasta el límite que entrega las tarifas reguladas. • Hay subsidios estatales. Las tarifas reflejan el real y eficiente costo de prestar el servicio, así como entregan una señal de escases; la equidad vertical se logra con subsidios directos del Estado a las familias cuyas cuentas de agua potable, equivalentes a 15 m3/mes, superen un cierto margen del presupuesto familiar. Con esto se garantizan que las tarifas permitan el autofinanciamiento de las empresas, y a su vez que todos los hogares puedan acceder al servicio de agua potable.

Propiedades de las Tarifas en el Modelo Chileno • No se cobra ineficiencia (Empresa Modelo) • Refleja el costo marginal de proveer el servicio • Cubre costos eficientes y permite a las empresas financiar su desarrollo • Genera rentabilidad sobre los activos • Permite una revisión periódica, especialmente de las bases comparativas • Promueve la operación eficiente de los servicios • Incentiva el uso racional de los recursos

• El subsidio directo del Estado asegura acceso y estabilidad en la industria

Para la Valorización

Existe una formula denominada CTLP, Costo Total de Largo Plazo o costo equivalente anual de prestar el servicio durante los próximos 35 años. En ella existen ciertos componentes, como la rentabilidad sobre los activos, que incorpora una tasa de descuento de mercado; un componente que valoriza la inversión, que permite incluir la inversión eficiente necesaria para garantizar el servicio durante los próximos 35 años, con una demanda real para los próximos 5 años y el siguiente componente es el valor medio anual que se asigna; luego se encuentra el valor residual que refleja el diferencial de años disponibles de las instalaciones para prestar el servicio que exceden la planificación de los 35 años, esta diferencia se resta a la inversión inicial y finalmente se toman en cuenta la depreciación y los gastos de cubrir la operación y mantenimiento.

La tasa de costo de capital o de rendimiento de la inversión, se basa en un sistema financiero que se denomina CAPM (capital asset pricing model), que incluye

una tasa libre de riesgo, que para el caso chileno es menor de un 2% en términos reales (libre de inflación), más un premio por riesgo que va entre un 3% y 3,5%; la tasa calculada final está entre un 5 y 5,5%. No obstante, el sistema tarifario chileno garantiza una rentabilidad mínima sobre los activos del 7% en términos reales.

Los gastos se valorizan a partir de depurar los costos reales, revisando los eficientes y no eficientes. La inversión se valoriza a través de un diseño de cada una de las obras, para la demanda media proyectada de cinco años; las redes de distribución de agua potable o recolección de aguas servidas se obtienen de la empresa real, depurando las duplicidades; finalmente, en el diseño se incluye las opciones más eficientes, incluyendo eficiencia tecnológica. Finalmente, se divide el costo anual promedio de la empresa modelo entre la cantidad de metros cúbicos proyectados, y esto arroja una tarifa. Este modelo lo debe proponer la autoridad; la empresa debe generar un modelo paralelo, se cruzan ambos modelos y sobre ello se van evaluando los supuestos y resultados que surgieron, la Empresa puede presentar discrepancias por componente que son evaluadas por el Regulador. Si al cabo de un cierto periodo de tiempo no hay un acuerdo respecto de los resultados tarifarios entre ambas entidades, se llevan las discrepancias a un comité de expertos que deben fallar técnicamente para cada una de ellas. Las tarifas así determinadas estarán vigentes para los próximos 5 años.

Impacto en la desalación Los sistemas tarifarios en toda Latinoamérica, y gran parte del mundo, están levantados en base a la prestación de servicios tradicionales, sin incluir la desalación. A la vista de la evidencia práctica, se puede decir que existen tres modelos para tarificar la prestación de servicios mediante el empleo de desalación, a parte, por supuesto, de un subsidio directo del Estado a las tarifas totales.

1. La empresa prestadora es capaz de construir una desaladora y prestar el servicio al sector doméstico y a su vez a uno o varios terceros industriales. Es decir, vender por fuera del servicio regulado. Cómo funciona:

Se tiene una tarifa regulada incrementada por el uso de agua desalada, y cuando la empresa realiza la venta a un industrial como servicio no regulado, se realiza un descuento como fracción de la ganancia de la venta industrial al servicio doméstico. Con esto es posible mantener la tarifa “como si no incluyera agua desalada”, o minimizar su impacto. La proyección de ventas industrial y el descuento tarifario, es también parte de la Empresa Modelo, y por tanto se debe determinar en el proceso de fijación tarifaria. 2. La empresa prestadora no tiene cómo asumir los costos de la desaladora o no puede traspasarlos a las tarifas. En este caso el Estado se encarga de la construcción (CAPEX) y la Empresa se encarga de los costos de operación (OPEX). La dinámica sería la siguiente: En el cruce de CAPEX más OPEX no se incluye la inversión de la planta debido a que es asumido por el Estado, por tanto, la tarifa sólo se ve afectada por el costo de operación. En este caso no se reflejan los costos reales o totales de la inversión, por ende, no hay una efectiva señal de escases y de asignación de costos, distorsionando las señales que deben darse para áreas con escases. 3. Se construye una planta desaladora sólo como obra de seguridad para garantizar agua en ciertas épocas, por ejemplo, en verano. En este caso en la tarifa solo se carga el costo de CAPEX. Se usa la planta a demanda, y los costos de operación se van transfiriendo mediante un recargo por el uso del agua producida por la desaladora.

Como conclusiones:

Es importante que los modelos: •Incorporen la señal de escasez •Las empresas se autofinancien •Haya señal de eficiencia •Haya equidad hacia los clientes Respecto de las nuevas fuentes: •Puedan ser incorporadas en el modelo en la forma más simple posible •Haya incentivo a la innovación y nuevas tecnologías de producción de agua •Se permita múltiples desarrolladores y competencia Es necesario: •Mejorar la asimetría de la información •Haya concordancia entre la calidad del servicio y los cargos tarifarios •El modelo permita atraer inversiones que permitan aumentar coberturas y mejorar calidad

•El Estado tiene un importante rol Regulador y de mejorar el acceso al agua potable •Que las empresas puedan incorporar negocios derivados que generen beneficios al operador y a los clientes