La Ubicuidad del riesgo by alex

Miembro de:

Juan Manuel Cozzi

LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En “La ubicuidad del riesgo”, Juan Manuel Cozzi indaga sobre las características de los planes de acción estratégicos en gestión de riesgo de catástrofes y desastre desarrollados, recientemente, en algunos países de América Latina, y sobre las dimensiones que implican en materia de prevención, comunicación y mitigación de efectos posteriores. Se trata de un trabajo de corte cualitativo que revisa, en una primera parte, las perspectivas y enfoques aludidos, así como su articulación con las dimensiones de la comunicación pública y la participación política incluidas en los principales Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres en América Latina elaborados en las últimas décadas. En tanto que, en una segunda parte, analiza la implicancia de dichas dimensiones tomando como caso de estudio las inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe en los años 2003 y 2007 y en la ciudad de La Plata en 2013, revisando las políticas de gestión de riesgos y las estrategias de comunicación desarrolladas en los sucesivos episodios, analizando aciertos y errores, constantes y cambios en las acciones implementadas.

Gestión de la comunicación en contexto de catástrofes

La Universidad de Concepción del Uruguay (UCU) es una institución privada con reconocimiento definitivo del Ministerio de Educación de la Nación, ubicada en la homónima ciudad de la costa del Río del Uruguay, en la provincia de Entre Ríos, República Argentina. Nacida el 20 de mayo de 1971, sobre la histórica trayectoria inicida por la Asociación Educacionista “La Fraternidad” en el año 1877, la UCU se propuso como meta investigar y considerar todas las cuestiones ligadas al desarrollo económico, social y cultural nacional, provincial y regional.

Gestión de la comunicación en contexto de catástrofes

Juan Manuel Cozzi

Juan Manuel Cozzi es politólogo egresado de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), obtuvo diploma de posgrado en Opinión Pública y Medios de Comunicación en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Magíster en Gestión de la Comunicación para las Organizaciones por la Universidad Austral (UA). Actualmente es Director del Centro Regional Santa Fe de la Universidad de Concepción del Uruguay (UCU ) y Director de la Especialización en Comunicación Corporativa e Institucional en la misma universidad. Además es Rector en el Instituto de Estudios Superiores de Santa Fe (IES). Profesor invitado en universidades nacionales y extranjeras. Su tema de estudio comprende la comunicación política y de crisis.

Cozzi, Juan Manuel La ubicuidad del riesgo : gestión de la comunicación en contextos de catástrofes / Juan Manuel Cozzi. - 1a ed . - Concepción del Uruguay : Espacio Editorial Institucional UCU, 2019. 94 p. ; 23 x 16 cm. - (Ciencia y tecnología; 2) ISBN 978-987-3928-33-8 1. Comunicación. 2. Catástrofes. I. Título. CDD 302.2

Diseño de cubierta: LDCV Mariana Jullier. Diseño basado en la obra “Flujos”, escultura cinética del artista Daniel Wurtzel. Diagramación interior: Fernando Piciana Corrección: Laura Prati Coordinación Editorial: Cristian Rougier ©Espacio Editorial Institucional UCU, 2019. 8 de Junio 522. Concepción del Uruguay, Entre Ríos. editorial@ucu.edu.ar www.ucu.edu.ar/editorial Hecho el depósito que prevé la ley 11.723 Impreso en la Argentina. Printed in Argentina. Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, en todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético electroóptico, por fotocopia o cualquier otro sin el permiso previo por escrito de la editorial y el autor.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En un presente concebido como modernidad tardía, asistimos a expresiones y fenómenos del riesgo asociado a un proceso de universalización del peligro en las sociedades contemporáneas. La impronta que ha adquirido el impacto de los cambios (sociales, políticos, climáticos, y hasta subjetivos) como fuentes inabordables de peligro ya no remiten a la ignorancia del devenir o las imprevisiones, sino que está revestida del saber y los conocimientos sobre su inevitabilidad como tendencia. El riesgo ante las catástrofes y desastres naturales, en particular, se suma a la complejidad de los ordenamientos sociales, las lógicas de acumulación y crecimiento que han dominado una escena global percibida como caótica y en proyección exponencial.

PREFACIO

Sin embargo, los peligros que pueden asediar no deben necesariamente transformarse en desastres. Los daños resultantes exponen las consecuencias acumulativas de decisiones político–económicas tomadas por personas. La prevención de desastres es posible y con frecuencia es menos costosa que la asistencia para el alivio o la reversión de los efectos. Se puede reducir el riesgo mediante el fortalecimiento de la resiliencia, es decir, la capacidad de las sociedades de resistir, enfrentar y recuperarse de los impactos. Pero también con la construcción de prácticas y acciones integrales para su gestión. Analizar estas problemáticas desde una perspectiva de comunicación pública es lo que este libro propone, centrándose en reflexionar sobre la gestión de riesgo de desastres y el rol que juegan las políticas de Estado y los medios de comunicación en dichos contextos. Entendemos que no basta solo con administrar el ciclo de desastre para reducir su impacto; el abordaje de estos fenómenos implica comprender, fundamentalmente, la integralidad de los mismos, contemplar las causas que originan el fenómeno, los daños causados, la dimensión social de sus efectos (incluyendo los condicionantes derivados de la desigualdad social), así como las herramientas o dispositivos de gestión disponibles frente a dichos eventos, entre otras variables ponderables. Reflexionar sobre el rol que tienen en ello las políticas de gestión, entre las cuales se destacan las estrategias de comunicación para la prevención, la información y la intervención frente a estos fenómenos, resulta fundamental y supone una mirada holística del problema que permita adecuar o modificar pautas de comportamiento prexistentes en todos los niveles y ámbitos sociales. Cierto es que, en el presente, el cambio ambiental global y sus efectos en las sociedades contemporáneas han generado un “clima de alerta” social ante los fenómenos catastróficos e inesperados que suceden

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

en los entornos próximos a las comunidades y hábitats sociales. Ante estos fenómenos, distintos organismos internacionales y gobiernos locales han reconocido la necesidad de prevenir, evaluar y gestionar los riesgos, así como de comunicarlos a todos los actores involucrados de manera eficiente para mitigar los daños que producen en las comunidades.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Esperamos que este trabajo sea útil para un público diverso que comprende agentes estatales, mediáticos, y espacios académicos vinculados a la temática de la gestión de riesgos. Su relevancia radica en la sistematización de datos, la recopilación de documentación periodística en cada caso analizado, y la revisión de las estrategias llevadas adelante por los distintos niveles del Estado.

Los principales esfuerzos en el tema de comunicación de riesgos en América Latina se han dado en especial para enfrentar las crisis cuando las catástrofes se han producido y, en menor medida, para las tareas preventivas y la producción de consensos que permitan enfrentarlas y gestionarlas socialmente. En la actualidad, y gracias al desarrollo de políticas activas frente a desastres y catástrofes, la comunicación de riesgos se considera un elemento de apoyo para fortalecer el conocimiento y las respuestas de instituciones estales y de las poblaciones (ONU, 2005; UNICEF, 2006; OPS, 2009). Asimismo, se fomenta internacionalmente el desarrollo de estrategias por parte de los tomadores de decisiones en materia de políticas públicas exitosas que prevengan daños y protejan el bienestar del conjunto de las poblaciones afectadas. El problema de la gestión de riesgo constituye hoy en un tema central que filtra las agendas gubernamentales y provoca nuevas transformaciones organizacionales y normativas en la institucionalidad internacional, regional y local. De ahí que en este trabajo nos preguntemos por las características de los planes de acción estratégicos en gestión de riesgo de catástrofes y desastre desarrollados, recientemente, en algunos países de América Latina, e indaguemos sobre las dimensiones que implican en materia de prevención, comunicación y mitigación de efectos. Para ello, tomamos en consideración los aportes elaborados por los enfoques que ponen en el centro de la reflexión el problema de la comunicación pública y la participación ciudadana en contextos de catástrofes “naturales” y recorremos los marcos interpretativos aportados por las principales perspectivas teóricas que se han ocupado del problema de la construcción social del riesgo y la vulnerabilidad. Además, abordamos su articulación con las dimensiones de la comunicación pública y la participación política incluidas en los principales Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres en América Latina elaborados en las últimas décadas. Con este marco de interpretación y gestión política del riesgo, nuestro análisis puntual se aboca a la implicancia de dichas dimensiones en el contexto de las inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe en los años 2003 y 2007 y en la ciudad de La Plata en 2013, ambas ciudades de la República Argentina.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Una mirada integral para abordar la gestión del riesgo Existe un acuerdo general que señala que el riesgo representa la probabilidad de daño a una comunidad por la ocurrencia de un evento particular, natural o social (inundaciones, terremotos, desastres nucleares, epidemias, entre otros), que se desarrolla en un proceso continuo y previo a la catástrofe y/o desastre que lo constituye como emergente (Norberto García Acosta, 2005:19).1 Esta perspectiva, en la que confluyen múltiples aportes conceptuales de distintas corrientes de pensamiento y, en especial, los realizados en los ’90 por la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres (en adelante, la Red), se opone a la mirada tradicional –aún vigente en los ámbitos de gobierno y decisión pública- que coloca al desastre o catástrofe junto con la emergencia en el centro de la escena y deja de lado los procesos de prevención, así como las estrategias de comunicación y acciones de mitigación de sus efectos. Por eso la gestión de riesgo implica también considerar el problema de su comunicación.

INTRODUCCIÓN

La comunicación del riesgo ha sido definida como un proceso interactivo de intercambio de información y de opiniones entre individuos, grupos e instituciones. Se desarrolla un diálogo intenso en el cual se discute una pluralidad de mensajes que expresan preocupaciones, opiniones o reacciones a los mismos, así como disposiciones legales, aciertos y errores institucionales frente al manejo de riesgos (National Research Council, 1989). Diversos antecedentes sobre el tema sostienen que hoy no basta con administrar el ciclo de desastre para reducir su impacto, sino que el abordaje de estos fenómenos supone comprender, fundamentalmente, su integralidad y la dimensión comunicativa que los abarca (Claudia Natenzon, 2005 y 2007; Alejandra Celis, 2008). Con integralidad nos referimos a la inclusión de las variables que intervienen en estos procesos, tales como las causas que originan el fenómeno, los daños producidos, la dimensión social de sus efectos (incluyendo los condicionantes derivados de la desigualdad social), y las herramientas o dispositivos de gestión disponibles frente a dichos eventos, entre otras. Por esto es que aquí nos proponemos reflexionar sobre el rol de las políticas de Estado, entre las cuales se destacan las políticas y estrategias de comunicación para la prevención, la información y la intervención frente a estos fenómenos. Consideramos qué en el incremento o disminución de sus causas y consecuencias, así como en las condiciones de producción de las mismas, la comunicación pública tiene un rol fundamental (Verónica Viñas, 2009; Francisco Vanaclocha, et al., 2005).

En este libro llamamos, indistintamente, catástrofes o desastres naturales a los eventos que conllevan consecuencias negativas para las sociedades y para la naturaleza y que se derivan de la relación entre ambas. Con independencia, los mismos pueden tener orígenes distintos, aunque muchas veces, están mutuamente determinados. Si bien, a priori, se pueden distinguir catástrofes de origen natural, las cuales no pueden modificarse pero sí prevenirse (erupciones volcánicas, terremotos, huracanes, etc.) de catástrofes de origen social (contaminación, vulneración o agotamiento de la biodiversidad, pérdida de la fertilidad de los suelos, epidemias, etc.), aquí no interesa tanto su distinción per se, sino las políticas de gestión en materia de prevención, mitigación y comunicación que tales eventos implican o deberían implicar.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En este sentido, concebimos el problema de la comunicación pública y la participación ciudadana como elementos dependientes de la programación de la política gubernamental, entendida como “un proceso por el cual se prevén y determinan los pasos necesarios, las acciones a desplegar y los diversos recursos requeridos para modificar una situación actual que se presenta como problemática, para arribar a una situación deseable en el futuro”. (Niremberg, 2006:40) Desde esta perspectiva, el Estado es un actor privilegiado de la política pública, porque “interviene como estructura burocrática y representación simbólica dentro del campo de fuerzas donde se dirimen cuáles son los temas y los modos para su resolución” (Oszlak, 2011:11). En esta línea, el enfoque de la integralidad que mencionamos más arriba supone una mirada holística del problema en pos de construir políticas públicas, de gestión, y consensos sociales que permitan adecuar o modificar pautas de comportamiento prexistentes en todos los niveles y ámbitos sociales frente al riesgo (Viñas, 2009; Munguía Gil et al., 2009). Cierto es que, en el presente, el cambio ambiental global y sus efectos en las sociedades contemporáneas han ocasionado un “clima de alerta” social ante los fenómenos catastróficos e inesperados que suceden en los entornos próximos a las comunidades y hábitats sociales. Frente a estos fenómenos, distintos organismos internacionales y gobiernos locales han reconocido la necesidad de prevenir, evaluar y gestionar los riesgos, así como de comunicarlos a todos los actores involucrados de manera eficiente para mitigar los daños que producen en las comunidades (Lavell, 1996; Cardona, 2002). Los principales esfuerzos en el tema de comunicación de riesgos en América Latina se han dado principalmente para enfrentar las crisis cuando las catástrofes se produjeron y, en menor medida, para las tareas preventivas y la generación de consensos que permitan enfrentarlas y gestionarlas socialmente (Moreno y Peres, 2011:60). En la actualidad, y gracias al desarrollo de políticas activas ante desastres y catástrofes, la comunicación de riesgos se considera un elemento de apoyo para fortalecer el conocimiento y las respuestas de instituciones estales y de las poblaciones al respecto (ONU 2005; UNICEF, 2006; OPS, 2009). Asimismo, se fomenta internacionalmente el desarrollo de estrategias por parte de los tomadores de decisiones en materia de políticas públicas exitosas que prevengan daños y protejan el bienestar del conjunto de las poblaciones afectadas (Wilches Chaux, 2008:17).

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

El problema de la gestión de riesgo es un tema central que filtra las agendas gubernamentales y provoca nuevas transformaciones organizacionales y normativas en la institucionalidad internacional, regional y local (Gutiérrez y Isuani, 2013:325). Ante tal importancia, en este libro nos preguntamos por las características de los planes de acción estratégicos en gestión de riesgo de catástrofes y desastre desarrollados, recientemente, en algunos países de América Latina, e indagamos sobre las dimensiones que implican en materia de prevención, comunicación y mitigación de efectos posteriores. Para ello, tomamos en consideración los aportes elaborados por los enfoques que reflexionan sobre el problema de la comunicación pública y la participación ciudadana en contextos de catástrofes “naturales” y recorremos los marcos interpretativos aportados por las principales perspectivas teóricas que se han ocupado del problema de la construcción social del riesgo y la vulnerabilidad. La temática abordada es relevante en términos tanto académicos2 como sociales y políticos por tratarse de una problemática de alto impacto en los asuntos públicos (Elizalde, 2009:148; Riorda, 2011:10; Benyakar, 2013:35-36). Aquí desarrollamos un trabajo de corte cualitativo cuyos objetivos primordiales fueron, en una primera parte, revisar las perspectivas y enfoques aludidos, así como su articulación con las dimensiones de la comunicación pública y la participación política incluidas en los principales Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres en América Latina elaborados en las últimas décadas. En tanto que, en una segunda parte, nos abocamos a analizar la implicancia de dichas dimensiones tomando como caso de estudio las inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe en los años 2003 y 2007 y en la ciudad de La Plata en 2013. La selección de estos casos de estudio se debió al impacto ocasionado por las inundaciones que tuvieron lugar en ambas ciudades, lo cual evidenció las falencias en materia de comunicación, prevención, gestión y participación. Desarrollamos un estudio descriptivo y exploratorio con objetivos comparables ya que Santa Fe y La Plata cuentan con características comunes por ser capitales de provincia, ubicadas en la Región Pampeana, sobre cuencas de importantes ríos y con un número de población similar. Observar comparativamente las tres inundaciones mencionadas nos permitió revisar las políticas de gestión de riesgos y las estrategias de comunicación desarrolladas en los sucesivos episodios, analizar aciertos y errores, constantes y cambios en las acciones implementadas. Para ello nos propusimos algunas acciones específicas, tales como: • Describir y analizar Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres elaborados en países latinoamericanos, relevando el tipo de intervención en materia de comunicación y prevención de riesgo.

Este trabajo recoge perspectivas y enfoques abordados en distintos espacios curriculares de estudio como Asuntos Públicos y Comunicación de Crisis, Administración Pública y Comunicación Gubernamental, Metodología de Análisis y de Interpretación y Comunicación y Política. Cabe destacar que una primera aproximación a la problemática abordada en esta investigación fue realizada en el marco de la asignatura Análisis de la Narración Audiovisual mediante un ensayo sobre el documental “Santa Fe, la peor inundación de la historia” realizado en el año 2007 por el Área de Comunicación Social del Centro Regional de investigación y Desarrollo de Santa Fe (CERIDE) dependiente del CONICET.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

• Sistematizar las dimensiones incluidas en torno a la comunicación pública y participación ciudadana incluidas en dichos Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres. • Analizar las estrategias de gestión de riesgos y comunicación pública en el caso de las inundaciones de las ciudades de Santa Fe (2003 y 2007) y La Plata (2013). El desarrollo de estas acciones implicó la elaboración de matrices de análisis donde se contemplaron las variables indagadas, articuladas con los conceptos atinentes que consideramos, para abordar los datos obtenidos del material empírico relevado. Los principales ejes conceptuales que permitieron ordenar los datos relevados se centraron en observar los Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres, las características del tipo de intervención que proponen, las dimensiones de comunicación pública, la participación ciudadana que involucran, y las estrategias de gestión implementadas en los casos analizados. De esta manera, en un primer nivel de análisis se confeccionó una matriz de datos donde localizamos planes y programas de gestión de riesgos de desastres y catástrofes implementados en la región, la que presentamos a continuación:

efecto, establecimos una plantilla de recolección de información donde incluimos los siguientes indicadores y variables:

Matriz de datos 2: Análisis de casos. Identificación de casos

Gestión de riesgo

Comunicación púbica y participación ciudadana

Perfil de las ciudades analizadas.

Reacción ante las emergencias hídricas. Evaluación de impacto y magnitud del desastre.

Estrategias de comunicación desarrolladas por los distintos niveles del Estado posinundaciones.

Superficie y población ciudad.

Gestión pública de las inundaciones. Existencia previa de planes de contingencia y/o emergencia. Acciones de comunicación en contexto de crisis.

Estrategias de mitigación de efectos posteriores. Acciones de coordinación y participación de actores implicados. Creación de planes y programas específicos posinundaciones.

Eventos de inundaciones: fechas, características, factores desencadenantes, principales consecuencias, etc.

Actores intervinientes: distintos niveles del Estado; organizaciones sociales, instituciones, personas afectadas, medios de comunicación.

Estrategias dirigidas a los medios de comunicación. Protagonistas de las informaciones. Comunicados oficiales y otras voces intervinientes.

Matriz de datos 1: Planes y programas de gestión de riesgos en la región. Planes de gestión de riesgos

Características relevantes

Fecha

Organismos internacionales involucrados

Localización

Estrategias de prevención y comunicación de riesgo

Tipo de propuesta

Estrategias de comunicación pública

Áreas o dependencias involucradas.

Actores intervinientes

Fuente: elaboración propia.

En un segundo nivel de análisis, elaboramos una matriz destinada a relevar y sistematizar los datos de los casos seleccionados para el estudio provistos por diferentes fuentes documentales. A tal

En tanto, el segundo capítulo presenta una sistematización de los antecedentes en materia de gestión de riesgo de catástrofes, con la respectiva revisión de aspectos concretos que nos posibilitan reflexionar sobre la producción de conocimiento actual, la relevancia de la comunicación pública y la participación ciudadana frente a estos fenómenos y los avances en materia de prevención. En el tercer capítulo, efectuamos un análisis crítico de los principales aciertos y errores en las políticas de gestión de riesgo y comunicación pública implementadas en el marco de las grandes

Fuente: Elaboración propia.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

inundaciones producidas en las ciudades de Santa Fe (2003 y 2007) y La Plata (2013), retomando las principales categorías esbozadas en los capítulos anteriores. Con este libro esperamos contribuir a la reflexión y la producción de estrategias comunicativas indispensables y acordes a las necesidades actuales en materia de gestión de riesgos de desastres y catástrofes. A su vez, consideramos que este trabajo constituye un ejercicio de análisis crítico que sistematiza el derrotero de los fenómenos estudiados en diálogo con las teorías y enfoques que permiten no solo explicarlos sino también, y fundamentalmente, proponer trasformaciones en este terreno, susceptibles de ser tomadas como referencia por parte de las instituciones públicas y agentes intervinientes en los distintos niveles del Estado.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Riesgo y vulnerabilidad: dos caras de la misma moneda 1. Perspectivas y definiciones generales Si bien el estudio de los desastres, las catástrofes, y la problemática específica del riesgo no se caracterizan por tener una larga tradición en las ciencias sociales –y en especial desde la comunicaciónlos abordajes más relevantes provienen de los aportes realizados por Zygmunt Bauman (2007; 2015), Ulrich Beck (1998), Anthony Giddens (1993) y Niklas Lhumann (1991), entre otros.

CAPÍTULO 1

Los primeros antecedentes en nuestra región sobre desastres naturales abordados desde las ciencias sociales los podemos encontrar en la Red a través de algunos de sus referentes: Lavell (2001), Cardona (1986), Wilches Chaux (1998; 2008), Piers Blaikie (1996). En Argentina se destacan los aportes de Natenzon (2003-2005) y Herzer (2003), mientras que en Santa Fe, a partir de las inundaciones de los años 2003 y 2007, son relevantes las contribuciones de Silvia Wolansky (2003) y Hugo Arrillaga (2009), que combinan estudios de los desastres naturales desde el punto de vista de la gestión del riesgo hídrico y su incidencia en los centros urbanos. Sin embargo, a nivel local cabe resaltar la ausencia de estudios sobre esta problemática desde una perspectiva de la comunicación y, en particular, de la comunicación política. Ciertamente, contamos con unos pocos trabajos en este sentido, como el de Silvia Fontana (2014), que aborda la comunicación gubernamental, y el de Fernando Pais (2008), que analiza las representaciones de estos fenómenos en la comunicación periodística. Por otra parte, desde perspectivas más desarrolladas sobre esta problemática se desprende un concepto insoslayable e indisolublemente vinculado con el de riesgo, el de vulnerabilidad. En este trabajo se entiende a la vulnerabilidad como el riesgo que una persona, sistema u objeto tiene ante diferentes peligros, sean estos desastres naturales, desigualdades económicas, políticas, sociales o culturales. La palabra vulnerabilidad deriva del latín vulnerabilis, compuesta por vulnus, que significa "herida", y el sufijo -abilis, que indica posibilidad; por lo tanto, etimológicamente, vulnerabilidad significa una mayor probabilidad de ser herido. Muchos desastres son una mezcla compleja de amenazas naturales y acciones humanas (Blaikie, 1996:4). Esta idea supone que el entorno social, político y económico, es tanto una causa de desastres como lo es el medio ambiente natural. Comúnmente asociado a la cuestión de los

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

desastres naturales y las catástrofes, el concepto de vulnerabilidad ha servido, desde hace ya algunos años, para poner de manifiesto la fragilidad humana frente a una serie de eventos y/o fenómenos de carácter no tan solo natural sino social, económico y político. La magnitud y frecuencia con la que inundaciones, huracanes y terremotos (entre otros desastres) impactan, ocasionando serios daños que afectan la vida y los bienes de las personas en el territorio, han llevado a que se comience a discutir acerca de la importancia que los factores ajenos tienen sobre los eventos físicos en sí, lo que podría ayudar al momento de explicar los niveles de destrucción sufridos en la economía y en la sociedad en su conjunto. Para Lavell (2001), esto alienta el constante debate y reflexión que en torno a la llamada "vulnerabilidad social o humana" como factor explicativo del daño. A lo que agrega: "la vulnerabilidad de la sociedad puede manifestarse a través de distintos componentes o elementos, cada uno resultado de un proceso social particular" (p. 2). La manera en que se modelan nuestros comportamientos ante situaciones de riesgo o de desastres naturales se encuentra íntimamente ligada a cómo las percibimos y representamos. De allí que, para Margarita Gascón (2009), la percepción del riesgo no remita, únicamente, a estar frente a un estímulo de la realidad (si bien debe haber un elemento en la naturaleza que represente una amenaza), sino que se requiere, además, de un ingrediente potencialmente dañino y un proceso cognitivo para volverlo inteligible (p. 14). Pero, a su vez, para la autora, en ese proceso deben intervenir tres dimensiones: la externa, la social y la personal. La dimensión externa refiere a la existencia de estímulos externos de peligros naturales que existen en el mundo real; la segunda contiene elementos culturales e integran una herencia común; por último, la tercera pertenece a la esfera individual, ya que cada persona evaluará de modo diferente el costo-beneficio de sus acciones frente a los riesgos probables. En este trabajo consideramos que las tres dimensiones pueden intervenir con distintos grados de presencia y de forma simultánea o yuxtapuesta en cada situación de riesgo o de desastres naturales vividas por una comunidad. 2. Construcción social del riesgo y vulnerabilidad Desde el punto de vista analítico, se pueden identificar dos dimensiones constitutivas del riesgo: la peligrosidad, definida como la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o tecnológico con potencialidad de generar daño (Natenzon, 1998); y la vulnerabilidad, que se refiere a las condiciones sociales, económicas, culturales, etc., que exponen a una población y la hacen propensa a ser afectada y sufrir daño respecto de una peligrosidad (Lavell, 2001). Son

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

principalmente las condiciones sociales las que crean el riesgo, dado que un fenómeno natural por sí mismo no puede presentarse como una peligrosidad si no hay población vulnerable expuesta. Ahí radica su carácter de construcción social (p. 3). Con una mirada desde las ciencias sociales, Mary Douglas también ha contribuido al debate acerca de la problemática del riesgo, y con relación a este punto en particular señala que no existe una distinción clara entre naturaleza y cultura: “Es necesario borrar la línea divisoria entre naturaleza y cultura para poder conocer cuáles son los peligros reconocidos por la sociedad, la naturaleza es vista como más o menos controlable, según desde que estructura institucional se la perciba. El reconocimiento de lo riesgoso o lo peligroso, es modelado por la cultura, por la representación que los miembros del grupo se hacen acerca de las vinculaciones entre el hombre y la naturaleza”. (1996:90) De lo que se desprende el postulado fundamental de que los riesgos no son producto de la determinación de la naturaleza, sino que existen como fenómenos sociales, que se trata de una categoría social, y que es esencial tener en cuenta, para su análisis, las bases sociales de la codificación para la percepción social de los mismos. En los estudios sobre los desastres naturales, la palabra riesgo se asocia con los términos amenaza y vulnerabilidad. Desde las ciencias sociales, el abordaje de este fenómeno puede reducirse a dos grandes perspectivas: por un lado, investigaciones que centran sus estudios en la construcción social del riesgo unida a la percepción de los fenómenos; y por otro, las investigaciones que vinculan la construcción social del riesgo con la vulnerabilidad y la desigualdad. Este es el criterio que utiliza García Acosta (2005) al plantear que, mientras la primera se caracteriza por estudiar las formas en que la sociedad se representa el acontecer de los desastres naturales o tecnológicos, y hace hincapié en el entramado cultural y los patrones típicos de interpretación y clasificación de los grupos sociales en un momento y contexto histórico dado, el segundo modelo desarrolla un acercamiento más enfocado en la situación previa a la producción del desastre y estudia el impacto del mismo así como las respuestas de los diferentes actores, tanto institucionales como grupales (p. 23). Aquí entendemos que ambos modelos de análisis son acertados y complementarios para abordar la complejidad de los fenómenos analizados, aunque, dependiendo de sus características y contextos

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

de producción, se puedan privilegiar unos criterios por sobre otros en cada situación estudiada. En este trabajo, enfatizamos en que la construcción de la percepción del riesgo es de carácter sociocultural e histórico, y relevamos las acciones destinadas a trabajar en la prevención del mismo para mitigar su impacto y las inacciones o dificultades para lograrlo.

indeseable antes que se produzca); y la tercera corresponde a los nuevos riesgos (que obedecen a las consecuencias nefastas que se producen como un efecto bumerán de los desarrollos de la ciencia y las tecnologías y de la explotación descontrolada de los recursos del planeta), igualmente heterogénea con relación a las dos precedentes (2012:30-33).

3. Enfoques sobre riesgo y estrategias de gestión Como primera aproximación, consideramos pertinente la descripción de riesgo que aporta UNISDR,3 la que lo define como la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. Esta definición encierra dos componentes indispensables para la constitución del riesgo, como son: la amenaza y la posibilidad de la ocasión de un daño que pueda llevar a una situación de vulnerabilidad.

Al respecto, Elizalde (2009) plantea que el riesgo es una medida futura del peligro y que está definido por una creencia o percepción de que puede suceder algo malo en un futuro o tiempo incierto (p. 150).

En esta misma línea se expresa Lavell al señalar que la existencia del riesgo, y sus características particulares, se explica por la presencia de determinados factores de riesgo clasificados generalmente en factores de amenaza y factores de vulnerabilidad (2001:2). Alex Barbat (2008), por su parte y desde el punto de vista de las finanzas públicas, sostiene la necesidad de dimensionar el riesgo, teniendo en cuenta no solamente el daño físico esperado sino también factores sociales. Incluye una visión holística del problema, aunque advierte que, de acuerdo con la mirada de cada disciplina, el riesgo debe ser expresado de tal forma que signifique algo para quienes deben tomar las decisiones de enfrentarlo. Para ello se requiere hacer evidente el riesgo en forma diferente ante los organismos de decisión responsables (p. 1). En tanto, Wilches Chaux (1998) propone atributos del riesgo basado en factores y en la naturaleza de su constitución como amenaza y vulnerabilidad. También lo define según las formas que adquieren sus rasgos como diferenciado y social. Respecto de su naturaleza, señala que refiere a un proceso dinámico y cambiante, mientras que, según sus rasgos, advierte que no afecta a todos por igual y que surge de la interacción continua y permanente entre la comunidad humana y su entorno (pp. 35-38). Ante la omnipresencia del riesgo en la sociedad contemporánea, Robert Castel propone tres configuraciones principales cuya particularidad reside en que tienen muy pocas cosas en común. Una primera constelación de riesgos se organiza alrededor de la noción de riesgo social (es la identificada con mayor precisión y está íntimamente ligada a la seguridad social); la segunda lo hace en términos de poblaciones en riesgo (es la que se debe pensar sustancialmente a partir de la proposición de factores de riesgo que posibiliten la anticipación a un acontecimiento

Desde un abordaje comunicativo, Jordi Farré Coma (2011) presenta el riesgo como una fuerza en sí misma, de gran potencia expansiva, cuya condición es más virtual que real, inmersa en un continuo proceso por convertirse en real a partir de lo que las formas mediáticas le atribuyen (p. 39). Es decir, cultivando una percepción del riesgo amenazante y convirtiendo sus posibles consecuencias en situaciones reales. También, desde el campo de estudio sociológico, se ha avanzado en conceptualizar las sociedades modernas o la modernidad en sí, sus características específicas, sus retos y los riesgos que ella encierra. Con relación a la temática que aquí nos interesa abordar, entendiéndola como un campo de confrontación de la modernidad consigo misma.4 Nacidas en el seno de un capitalismo globalizado, las primeras preocupaciones sobre los riesgos en el desarrollo de las sociedades contemporáneas estuvieron ligadas a los desastres nucleares y químicos. En principio, se señaló a los desastres como el producto del desarrollo en países del norte, dejando de lado los desastres naturales que asolaban las regiones menos desarrolladas del planeta, ubicadas en su mayoría en el hemisferio sur. El accidente nuclear de Chernobil, Ucrania, disparó un sinnúmero de interrogantes que para Beck (2006) se traducen en un antes y un después del epifenómeno. El peligro se masifica y se manifiesta como lo común a todos. La categoría de los “otros” deja de ser aplicable ya que “todos” pasamos a estar desprotegidos. En estas condiciones, el autor sostiene que la producción social de riquezas es directamente proporcional a la producción social de riesgos. Se produce un tránsito de la escasez a la abundancia que conlleva a otro tipo de conflictos. Cuanto más desarrollo, mayor potencialidad de riesgo. Estas son las condiciones para el nuevo paradigma de la sociedad del riesgo:

3 Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, Terminología sobre Reducción de Riesgos de Desastres 2009 para los conceptos de Amenaza, vulnerabilidad y riesgo.

4 Los autores y enfoques clave para comprender los fenómenos analizados que presentamos en este apartado, aluden a las características contemporáneas de la modernidad globalizada, conceptualizándola como: “modernización tardía”, “reflexiva” o “líquida”, según sea el caso, tal como veremos a continuación.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

“Así pues, ya no se trata (o ya no exclusivamente) del aprovechamiento de la naturaleza, del desprendimiento del ser humano respecto de obligaciones tradicionales, sino que se trata también y esencialmente de problemas que son consecuencia del desarrollo técnico-económico mismo. El proceso de modernización se vuelve reflexivo, se toma a sí mismo como tema y problema. Las cuestiones del desarrollo y de la aplicación de tecnologías (en el ámbito de la naturaleza, la sociedad y la personalidad) son sustituidas por cuestiones de la gestión política y científica (administración, descubrimiento, inclusión, evitación y ocultación) de los riesgos de tecnologías a aplicar actual o potencialmente en relación a horizontes de relevancia a definir especialmente”. (Beck, 2010:30) Estos nuevos “problemas productivos” de riqueza y de riesgos ocasionan otra disputa sobre su reparto: “consumo versus peligro”. Así como al primero se lo acepta y se lo expande, al segundo se lo niega y se lo oculta. De esta manera, los daños colaterales del consumo excesivo quedan censurados. Mientras unos merecen experimentarse, otros deben ser mediados por el campo científico o el periodismo a través de distintas líneas argumentativas. Esa definición del saber acerca de peligros y riesgos estará en manos de expertos que ejercerán la exclusividad de determinar los riesgos (racionalidad) y su percepción quedará a cargo de la opinión pública (irracionalidad). Nuevos mecanismos de seguridad se erigirán bajo la atenta mirada de los expertos en riesgos frente a una opinión pública atenta y crítica: “(…) la distinción aparentemente inofensiva entre riesgos y percepción de riesgos gana en significación y simultáneamente pierde su legitimación. El monopolio de la racionalidad sobre la definición científica de riesgo depende totalmente de esta distinción. Ya que con ella la posibilidad de la determinación particularizada de los riesgos y su determinación objetiva y obligatoria va a quedar subordinada a la autoridad experta. La ciencia fija los riesgos y la población percibe los riesgos. Las discrepancias en torno a esto indican la extensión de la irracionalidad y de la hostilidad hacia la tecnología. Esta división del mundo entre expertos y no expertos contiene a la vez la idea de la opinión pública". (Beck, 2010:80). 5 Transitoriedad y volatilidad son, para Bauman (2015), los atributos que mejor representan su concepción de modernidad líquida, la cual explica a partir de la “fluidez”, propiedad inherente de los cuerpos líquidos, como una metáfora que rige a la modernidad.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

De allí que, si los cuerpos líquidos fluyen, los sólidos se estanquen, que unos resulten livianos y otros pesados, que los primeros se transformen y los segundos mantengan sus formas; y que, mientras aquellos duran solo un momento los otros persistan. Esta fluidez que presentan los líquidos indica que no conservan una forma durante mucho tiempo y que están permanentemente mutando. En cambio, para los sólidos lo que importa es el espacio y no así el flujo del tiempo. No obstante, sería incorrecto pensar que se deba acabar con los sólidos definitivamente. La idea superadora se basa en dar lugar a “nuevos y mejores sólidos”. Espacio y tiempo, en la vida moderna, transmutan y conforman una nueva amalgama. En este proceso de construcción de nuevas formas organizativas, lo que se resignifica es la concepción del orden y del sistema dentro de la agenda política. Se trata de una disolución entre las formas de elegir y los modos de participar. Para ser más precisos, consiste en la ruptura de los vínculos entre las elecciones individuales y las acciones colectivas. Es decir que, en definitiva, la construcción de pautas y la responsabilidad ante situaciones de fracaso recaen sobre dicho proceso. La llegada de la “modernidad líquida” ha impuesto cambios radicales en la naturaleza humana; ya nada está predeterminado, las pautas estables desaparecen y se ensancha la brecha entre la individualidad como algo predestinado y la individualidad como la capacidad práctica y realista de autoafirmarse. Nuevos peligros acechan, representados, como sostiene el autor, en: los extraños entre nosotros, esa mirada que se impone sobre el otro y altera la facultad de interrelacionarse, de comunicarse, propia de la civilidad. De esa forma se modifica la conexión en los espacios públicos; la no interacción y el no diálogo invisibilizan al extraño. Sabemos que está, pero evitamos cualquier tipo de trato; se convierte en un juego de escondidas donde, si bien se conoce de antemano el escondite, resulta más conveniente no reconocerlo y pasar de largo. La modernidad líquida descripta por el autor y la incertidumbre que la caracteriza despiertan una sensación de angustia y miedo debido al desconocimiento con respecto a la amenaza de un peligro real o imaginario (Bauman, 2007:10). Y la respuesta ante el miedo no es uniforme. Aunque es un sentimiento compartido entre los organismos vivos, las reacciones ante una amenaza son distintas. Los seres humanos se debaten entre la huida y la agresión, pero a ello se debe agregar una especie de temor de segunda clase, que se actualiza social y culturalmente, que orienta la conducta frente a esas situaciones de peligro presentes o futuras.

Los destacados son nuestros.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En este tejido de sensaciones entre inseguridad y vulnerabilidad debemos avanzar hacia el futuro, y ese tránsito se nos presenta dudoso y repleto de obstáculos. No todos los peligros son tan lejanos ni producto de una densa imaginación y tampoco podemos seguir ignorándolos; y es aquí donde se cuelan nuevamente los riesgos como forma de esquivar escollos. Esta manera de concebirlos puede aproximarnos a antiguos peligros o provocar otros nuevos para, una vez calibrada la situación, proceder como si pudiéramos predecir las consecuencias e intentar al mismo tiempo controlar nuestros pasos. Así solo nos preocuparíamos de lo que podemos prevenir y de esa manera saltear. Por tal razón, colocamos estas consecuencias indeseables y previsibles en la categoría de los riesgos:

En su nota a la versión en español de Sociología del Riesgo, de Luhmann (2006), Torres Nafarrate 6 manifiesta que el propósito del libro es delimitar conceptualmente el tratamiento del riesgo, y esto es el núcleo de la teoría luhmanniana de la sociedad.

“Los riesgos son aquellos peligros cuya probabilidad podemos (o creemos ser capaces de) calcular: los riesgos son los peligros calculables. Definidos de ese modo, los riesgos son lo más parecido que podemos tener a la (por desgracia inalcanzable) certeza” (Bauman, 2015:20).

Esto llevaría a pensar que, si en la sociedad actual se cae en el riesgo como lugar común, pasaría entonces a ser la forma normal de la sociedad. ¿Cómo concibe la sociedad la captación del riesgo como un problema universal, que no se puede evitar ni eludir, sobre todo cuando en épocas pasadas el riesgo solo afectaba a quienes se expusieran ante situaciones de peligro? ¿Cómo se las ingenia la sociedad para operar normalmente sobre un futuro incierto, solo con dosis de dudas? Y en este contexto: ¿cómo puede llegar a construirse un consenso social?

En el intento de alcanzar determinados niveles de certeza debemos precisar que calcular no es igual que predecir; lo que puede hacerse es ponderar la probabilidad de ocurrencia de situaciones de peligro. No obstante, esa fiabilidad que nos proveen los cálculos de probabilidad no alcanza para evitar el peligro. La correcta determinación de probabilidades nos debería proporcionar razones para encarar acciones útiles o acertadas sobre aquellos peligros conocidos y cercanos que sí pueden preverse. Ahora, ¿qué hacemos con los otros, los más imposibles o más difíciles de predecir? Para eso debemos ser capaces de admitir que hasta lo que parece más imposible se puede transformar en posible. Resolver de la mejor manera la ecuación potencial para clasificar una situación como peligro con incógnitas desconocidas a incógnitas conocidas. Para ello, el autor recurre a los medios para confirmar su posición: “Como constancia de que tales miedos no son en absoluto imaginarios podemos aceptar la destacada autoridad de los medios de comunicación actuales, representantes visibles y tangibles de una realidad imposible de ver o tocar sin su ayuda. Los programas de telerrealidad, versiones modernas líquidas de las antiguas obras morales dan fe a diario de la escabrosa realidad a esos temores. Como su mismo nombre sugiere (un nombre que su audiencia no ha cuestionado en ningún momento y que sólo se han atrevido a criticar unos pocos pedantes mojigatos), lo que en ellos se muestra es real y, lo que es aún más importante, lo real es lo que aparece en ellos” (Bauman, 2015:31).

Al respecto, el autor plantea la necesidad de que la sociología crítica avance en descubrir dentro del dominio de las constantes reconocibles a las estructuras latentes, e interroga: ¿cómo la sociedad se explica las divergencias de lo normal? Porque la ruptura con lo normal tiene que ser registrada como casualidad y su explicación no puede ser dejada al azar. Debe mostrar su propio orden, su segunda normalidad (Luhmann, 2006:31). Es decir, la diferencia entre lo normal y lo divergente.

Riesgo no es tanto un hecho como un instrumento de análisis, un modo de observar ciertos hechos. El concepto de riesgo “no caracteriza ningún hecho que exista con independencia de si es observado y de quién sea el observador” (Luhmann:71). El riesgo implica la inseguridad acerca del futuro. Sugiere también siempre contingencia, es decir que las cosas podrían siempre ser diferentes aunque no lo sean; nada es necesariamente como es, determinadas selecciones entre alternativas equidistantes llevaron a que las cosas sean como son. En ese sentido, frente a ese riesgo contingente las personas no pueden hacer otra cosa que tomar decisiones. Por acción u omisión, nada es necesariamente como es, todo pudo haber sido de otro modo, lo único necesario es la decisión. Toda conducta humana implica una decisión y un riesgo. El riesgo acaba por convertirse en comunicación en una sociedad que está hecha de comunicaciones. Los sistemas sociales son sistemas de comunicación. El pasaje de peligros a riesgos conlleva un aumento considerable del potencial comunicativo de la sociedad. En la medida en que no seamos capaces de plantear los problemas de riesgo como problemas de comunicación social, recaeremos en una visión objetivista o naturalista que acabará por dificultar la gestión de los riesgos. La teoría del riesgo es una teoría de la comunicación. Pero está claro que la comunicación de riesgos no garantiza la seguridad, solo sirve para afrontar mejor la inseguridad.

Coordinador de la traducción de Sociología del riesgo, editado por Universidad Iberoamericana de México.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Para Giddens, uno de los elementos clave que define la modernidad reflexiva es la relación directa que esta asume con el riesgo cotidiano. Las decisiones que las sociedades industriales han tomado conducen a consecuencias no previstas, a riesgos palpables producto del avance tecnológico e industrial. En su descripción de la vida social moderna establece el uso de dos categorías para él centrales: tiempo y espacio, que adquieren un rol distinto del que tenían en las sociedades tradicionales. En la modernidad, tiempo y espacio se fragmentan y disipan la acción social (Giddens, 1993) y producen un desanclaje o, en palabras del autor, un “despegar las relaciones sociales de sus contextos locales de interacción y reestructurarlas en indefinidos intervalos espacio-temporales” (p. 32). La separación provocada por la modernidad hizo que las prácticas sociales no estuvieran vinculadas a la localidad sino determinadas por prácticas a distancia. Esta desvinculación resulta en un cambio en los hábitos y las experiencias locales. Esa desconexión entre las dos categorías se produce mediante los mecanismos de las señales simbólicas (mecanismos de intercambio convencionales) y el sistema de expertos (representado por los avances tecnológicos) que rompen con lo local para establecer vínculos globales. En esta línea, Giddens ahonda en el carácter de la modernidad y trata los temas seguridad-peligro y fiabilidad-riesgo como dos recursos disponibles que conllevan un costo de oportunidad en la vida moderna al tener que elegir entre ellos como alternativas manifestándose en efectos incompatibles, ya que, si bien lo moderno expresaría en gran medida una mayor seguridad respecto del orden tradicional, a su vez supone el inevitable surgimiento de nuevos riesgos.7 Sin embargo, ante dichos riesgos está presente algo “seguro” al interior del contexto de la modernidad, algo que Giddens asume como “fiabilidad” implícita en las instituciones de la modernidad, pero conferida a capacidades abstractas y no a individuos, ya que para él es una forma de “fe” en donde “la confianza puesta en resultados probables expresa un compromiso con algo, más que una mera comprensión cognitiva” (p. 37), la cual está presente en las acciones de los sujetos “profanos”, esto es, comunes y corrientes, con relación a los “sistemas expertos” cada vez más especializados que han surgido en la modernidad. Aquí los sistemas expertos son

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En este trabajo nos hacemos eco de la perspectiva de este autor en tanto sostenemos que la generación de dudas permanentes, las pocas seguridades y la infinidad de cursos de acción dan lugar a una nueva conformación social en la cual los medios masivos de comunicación y la informática adquieren un papel relevante como voces autorizadas que amplifican los diversos matices que la modernidad tardía expresa y ofrece a escala global, tal como veremos en el capítulo destinado al análisis de los casos estudiados. Las inseguridades provocadas por el riesgo son un tema en común entre los postulados descritos hasta aquí en el contexto de lo que se ha caracterizado como la “modernidad tardía” y son el hilo conductor que entreteje una especie de tela de araña entre las distintas posiciones, con las cuales describe una realidad global donde la incertidumbre reina frente a las decisiones políticas y la gestión de estrategias de acción llevadas adelante en acontecimientos como los que vamos a comentar más adelante. De los autores hasta aquí reseñados nos interesa destacar que sus aportes teóricos y perspectivas de análisis han permitido caracterizar las dinámicas contemporáneas de las estructuras y modos de organización social, así como los retos y riesgos que suponen para el desarrollo de las sociedades modernas. Sus conceptualizaciones nos posibilitan comprender la evolución de un modelo industrial-tecnológico de acumulación global y su correlato en el ordenamiento social, que tiene como efectos inmediatos la producción de daños contingentes e inesperados, configuradores de un ambiente perceptual de amenaza y peligro constantes. Esta caracterización cobra fuerza en nuestro trabajo ya que podemos observar sus efectos materiales en un contexto específico marcado por la convivencia complicada entre gestión y riesgos, donde la comunicación tiene un papel central. Así, el recorrido teórico llevado adelante en este capítulo nos ha permitido revisar aportes sustantivos para contar con claves interpretativas que guardan una estrecha relación con nuestro objeto de estudio: la comunicación en contextos de catástrofes.

“sistemas de logros técnicos o de experiencia profesional que organizan grandes áreas del entorno material y social en el que se vive sobre los cuales un 'sujeto común y corriente' no tiene mayor conocimiento y que 'el estado de las cosas' obliga a establecer como “fiables”. (p. 37)

Para nuestro estudio esa “seguridad” respecto del orden tradicional refiere a la reducción del riesgo a niveles aceptables que genera cierto estado de bienestar que se expresa a través del surgimiento del estado nación, el ejercicio de poder de policía, mejoras en las condiciones de salud de la población en general, etc. Pero que a su vez implica el surgimiento de otros nuevos riesgos como: un conflicto nuclear o un desastre ecológico. Para el autor, es posible consolidar un nuevo orden basado en la confianza, que se articula estableciendo un nexo desde la familiaridad hasta el sistema de expertos, que no se encuentra vinculado a verdades incuestionables, sino a la duda permanente del conocimiento.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Comunicación pública en contextos de riesgo de catástrofes 1. Antecedentes regionales y nacionales El número de casos de desastres y catástrofes en América Latina ha ido en progresivo aumento en los últimos años, han repercutido negativamente en la calidad de vida de la población y afectado sus economías regionales, las agendas de gobierno y su estabilidad política (David Strömberg, 2007). Como ya hemos visto, estos desastres y catástrofes se pueden caracterizar como fenómenos resultantes de situaciones imprevistas y sorpresivas que interrumpen el normal funcionamiento de la vida comunitaria provocando fuertes pérdidas y daños humanos, materiales y ambientales. Según la Base de Datos Internacional sobre Desastres, en América Latina se han producido más de 1700 casos entre 1970 y 2015, lo que significa un incremento del 288 % con respecto a las cuatro décadas anteriores (EM-DAT, 2017; Bello, 2017:27). 9

CAPÍTULO 2

Entre los principales factores que permiten ponderar este aumento en la cantidad y magnitud de los fenómenos, se destacan: mayor frecuencia de eventos meteorológicos extremos; aumento de la población mundial, lo que implica mayor número de personas expuestas al riesgo; indicadores e informes sobre desastres más completos y precisos; e incremento de la vulnerabilidad frente al riesgo de desastre, en particular en aquellos países en vías de desarrollo, que no pueden permitirse tomar medidas óptimas para limitar los efectos (Strömberg, 2007:201). Ejemplos de desastres a nivel latinoamericano son los recientes terremotos de México, que dejaron al menos 360 víctimas fatales y decenas de desaparecidos entre los escombros (RTVE, 2017);10 los huracanes que afectaron Centroamérica y México (“Harvey” llegó a clase IV); las feroces lluvias en Perú, que dejaron casi un centenar de víctimas fatales y 100 mil desplazados (Infobae, 2017:s/p); el desastre forestal sin precedentes en Chile, en enero de 2017, que afectó a las regiones de O'Higgins, Maule, Biobío y otras áreas del centro del país, solo por nombrar algunos acontecimientos del año 2017. En nuestro país, pueden citarse los casos (en agosto y septiembre de 2017) de inundaciones en las provincias de Buenos Aires y La Pampa, en las que se vio afectada una de las zonas de mayor producción agroalimentaria del país; las inundaciones en la provincia de Tucumán, las cuales, junto al desborde de ríos, dejaron más de 12.000 damnificados en la ciudad de Lamadrid, al sur de dicha provincia, en abril de 2017, entre otras varias que afectaron a 11 provincias del país (López, 2017). 11

EM-DAT: The Internacional Disaster Database Centre for Research on the Epidemiology of Disasters CRED.Más información disponible en: https://www.emdat.be/ RTVE: Corporación de Radio y Televisión Española SA.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Ante este panorama, coincidimos con Fontana (2016) en que los espacios de producción de conocimiento destinados a la elaboración de políticas de Gestión de Riesgo de Desastres (en adelante, GRD) presentan acciones de tipo espasmódicas o reactivas en cuanto a los eventos de desastres, o bien se actúa cuando el riesgo ya es un desastre. Por otra parte, de acuerdo con un estudio realizado en 2015 por Pew Center 12, sobre un universo de 45.000 personas en 40 países, los latinoamericanos aparecen como los más preocupados por la gravedad del cambio climático. Un 74% lo consideró como un problema muy serio, 20 puntos porcentuales por encima del promedio mundial. Asimismo, según este estudio, son los latinoamericanos los que expresan mayor inquietud por los niveles de afectación del cambio climático (De Lisio, 2016:29). En los últimos años, algunos países de la región han elaborado políticas nacionales y definido líneas de acción para la reducción y mitigación de situaciones de desastres. Ciertamente, países como Perú (2014), Chile (2015), Colombia (2016) y Argentina (2017), que han elaborado Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres, han sido recientemente afectados por desastres o catástrofes con graves consecuencias. Todos estos planes aluden a marcos de acción plasmados en convenios internacionales en tanto compromisos que suscribieron todos los países de Sudamérica. En especial, se hace alusión al Marco de Acción de Sendai (2015)13, que es el marco reglamentario actual que sirve como referencia para los 184 países firmantes. El Marco de Sendai es el instrumento sucesor del Marco de Hyogo, que tuvo vigencia entre 2005 y 2015. La principal diferencia entre uno y otro radica en que el segundo estuvo enfocado en la “Gestión de los Desastres”, mientras que en el primero el foco está en la “Gestión del Riesgo”. Este identifica siete metas que los planes mencionan y sirven como guía: - Reducción sustancial de la mortalidad mundial producida por los desastres. - Reducción del número de personas afectadas. - Reducción de las pérdidas económicas directas en relación con el PBI mundial. - Reducción de los daños a la infraestructura crítica y la interrupción de los servicios básicos. - Incremento del número de países que cuentan con estrategias de GRD para 2020. - Promoción de una mayor cooperación internacional para países en desarrollo. - Aumento significativo del acceso a información, sistemas de alerta temprana y evaluaciones sobre el riesgo de desastres. Al respecto, ver artículos periodísticos en diario La Nación: https://www.lanacion.com.ar/2004144-las-lluvias-y-el-desborde-de-rios-dejaronmas-de-12000-damnificados-en-tucuman Portal Infobae: https://www.infobae.com/sociedad/2017/09/11/las-lluvias-del-fin-de-semana-agravaron-las-inundaciones-en-buenos-aires-y-la-pampa-hay-masde-5-millones-de-hectareas-afectadas/ 12 El Centro de Investigaciones PEW, con sede en Washington (EE UU), brinda información sobre problemáticas, actitudes y tendencias que caracterizan a distintas poblaciones y frente a distintas situaciones en todo el mundo. Más información disponible en: http://www.pewresearch.org/ Fecha de consulta: 5 de julio de 2017. 13 El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 fue aprobado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015 en Sendai, Miyagi (Japón). Más información disponible en: https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf Fecha de consulta: 7 de julio de 2017.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En Argentina, en tanto, desde el año 2006 se desarrolla el Programa Nacional de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres. su ejecución durante el primer año se realizó a través de un convenio con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como parte integrante del Plan Estratégico Territorial (PET), y su objetivo principal es promover la inserción de la reducción del riesgo de desastres en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial en todos los niveles del Estado a través de la sensibilización y capacitación de actores clave, incluyendo el análisis del riesgo como dimensión de referencia en la planificación y la evaluación de proyectos de inversión pública. En 2007 se constituyó la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (en adelante, PNRRD), co-coordinada por la Comisión Cascos Blancos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y la Secretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes, del Ministerio de Seguridad. Las Plataformas Nacionales para la Reducción del Riesgo de Desastres se establecen conforme a los lineamientos de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD), organismo de las Naciones Unidas encargado del seguimiento del Marco de Acción de Hyogo y, actualmente, del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.14 En 2010 se publicó el primer diagnóstico de la situación local, titulado: "Riesgo de Desastres en la Planificación del Territorio", producto de la implementación del Programa. En ese mismo año, y a partir de la firma de una Carta de Intención con la Dirección de Cambio Climático y la Dirección Nacional de Protección Civil, se delinearon estrategias comunes de reducción del riesgo, en particular referidas al riesgo climático y a diversas escalas, trabajo que permitió la edición del Manual de Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático para la Gestión y Planificación Local. En 2012 se participó en la elaboración del Documento País sobre Riesgo de Desastres en la Argentina, impulsado por el PNUD y la Cruz Roja Argentina, en el contexto de los Proyectos DIPECHO VII del Programa de Preparación ante los Desastres del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea.15 De acuerdo con este protocolo, en 2017 se lanzó el Plan Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres 2018-2023, coordinado desde la Secretaría de Protección Civil del Ministerio de Seguridad de la Nación. Entre sus ejes estratégicos se destacan: comprender el riesgo de desastre existente en el país, fortalecer la gobernanza del riesgo en pos de la PNRRD, promover la inversión

14 La información referida a la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres fue extraída del sitio oficial: http://cascosblancos.gob. ar/es/plataforma-nacional-para-la-reduccion-del-riesgo-de-desastres Fecha de consulta: 12 de abril de 2018. 15 La información referida al Programa Nacional de Prevención y Reducción de Riesgo de Desastres fue extraída del sitio oficial: https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/reduccion-riesgo.php Fecha de consulta: 12 de agosto de 2017.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

en la reducción del riesgo de desastres y aumentar la preparación para la construcción de comunidades más resilientes. 16 En ese mismo año se reglamentó, mediante el Decreto 383, la Ley Nº 27.287, sancionada en septiembre de 2016, que creó el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR), cuyo objetivo principal es: integrar las tareas y articular el funcionamiento de los organismos del gobierno nacional, los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipales, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil, para fortalecer y optimizar las acciones destinadas a la reducción de riesgos, el manejo de la crisis y la recuperación.17 En cuanto a experiencias de políticas de gestión de riesgos en gobiernos locales dentro de Argentina, si observamos los casos analizados: La Plata y Santa Fe, apreciamos que:  La Municipalidad de Santa Fe cuenta con una Dirección de Gestión de Riesgo desde el año 2008; con el Programa de Monitoreo y Gestión Operativa, que comprende: Datos meteorológicos, Datos hidrológicos, Sustancias peligrosas, Centro de Operaciones y Brigada de Emergencias Municipal (COBEM); y con el Programa de Relaciones Institucionales y Comunicación para la Reducción del Riesgo, que comprende: Plan de Contingencia, prevención de Riesgos, Sistema de Protección y Comunicación y Divulgación. 18

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

de contingencia y de reducción de riesgo de desastre, tal como veremos en el siguiente capítulo. 2. La comunicación pública y la participación ciudadana Tras un largo derrotero, la comunicación pública se fue afianzando como disciplina, ganando espacio entre los académicos, ocupándose a través de investigaciones y ensayos de indagar acerca del comportamiento político electoral, de estudiar la comunicación del gobierno para con sus administrados, de examinar el papel de los medios de comunicación de masas y su relación con la formación de la opinión pública y, de manera especial, de analizar el intercambio narrativo que se produce en el espacio público. Autores como Dan Nimmo y Keith Sanders (1981) han planteado que, para erigirse como disciplina, la comunicación política debió atravesar cinco etapas: primero, a partir de su reconocimiento como parte fundamental de los procesos políticos; más adelante, por la publicación de textos especializados sobre el tema; luego, y como consecuencia de lo anterior, por el reconocimiento académico del campo disciplinar; más tarde, por el reconocimiento profesional de la experticia vinculada a la comunicación; y finalmente, aunque más recientemente, por su implicancia en el abordaje interdisciplinario que propone respecto de los fenómenos sociales (Nimmo y Sanders, 1981:13).

En el próximo apartado nos abocamos a identificar cuáles son las principales propuestas existentes hoy en la región en materia de acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, mitigación y gestión de riesgo de desastre. Para ello, es nuestro interés reconocer, describir y analizar en tales fuentes sus elementos significativos, identificar las perspectivas en las que se enmarcan, entro otros criterios posibles a considerar.

Para Dominique Wolton (2007), la comunicación pública resulta una condición indispensable para el funcionamiento democrático de la sociedad. Es ya imposible concebir democracia de masas sin comunicación, entendida como un modelo cultural, proclive al intercambio de mensajes que se reconocen en el vínculo entre la expresión, la comunicación y la acción. No hay política democrática sin capacidad de expresión de las opiniones y sin comunicación entre los actores (Wolton, 2007:151). En su obra, este autor nos remite al glosario para un correcto encuadre de su definición de comunicación pública en tanto espacio para la comunicación política en el que se intercambian los discursos tres actores ligados: actores políticos, periodistas y opinión pública. Hace hincapié en la idea de interacción discursiva entre los distintos actores que, si bien no tienen ni el mismo estatuto ni la misma legitimidad dadas sus respectivas posiciones en el espacio público, constituyen en conjunto la condición de interlocución necesaria para el funcionamiento de la democracia de masas.

Cabe destacar que los documentos seleccionados son de gran valor prospectivo en el ámbito gubernamental en que fueron diseñados y aprobados, principalmente por su incidencia en la definición de posteriores estrategias de intervención así como en la elaboración de futuros planes

Por otra parte, también advierte sobre la fragilidad de los vínculos entre los distintos actores intervinientes y acerca de la complejidad de las relaciones que se dan entre los actores frente a situaciones de desastres y catástrofes. Para identificar respuestas posibles y anticipar escenarios

 La Municipalidad de la Plata cuenta con una Subsecretaría de Gestión del Riesgo desde el año 2014 y con el Programa Ciudad Protegida, que comprende: obras hidráulicas y complementarios, Planes de Emergencia y contingencia, Sistema de monitoreo y Vigilancia Hidro-meteorológica, Prevención y protección vecinal y Protocolos de actuación.19

16 La información referida al Plan Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres 2018-2023 fue extraída del sitio oficial http://www.minseg.gob. ar/pdf/diptico-pnrrd.pdf. 17 Información extraída del sitio oficial de información legislativa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos: http://servicios.infoleg.gob.ar/ infolegInternet/verNorma.do?id=275352. 18 Entre las acciones del gobierno de la ciudad de Santa Fe se destaca el plan de divulgación e información para garantizar que la sociedad se apropie de los instrumentos vinculados a las acciones y que participe activamente en los procesos de gestión de riesgos, en todas las fases que abarca la misma. El objetivo de las propuestas se centra en sensibilizar a la comunidad sobre las causas que generan la inundación, los diversos factores que conforman las condiciones de riesgo y vulnerabilidad y las posibles medidas de mitigación. Más información en: http://santafeciudad.gov.ar/blogs/ gdr/comunicacion-y-divulgacion/ Fecha de consulta: 10 de enero de 2018.

19 Con el lema “Ciudad Protegida” el gobierno de la ciudad de La Plata desarrolla, desde 2014, El Plan de Contingencia que propone una serie de procedimientos preestablecidos de coordinación, alerta, movilización y respuesta ante el pronóstico o la materialización de una amenaza para la cual se tienen escenarios de impacto definidos. Este Plan se inserta en una estrategia integral compuesto por obras, acciones y recomendaciones para que todos estemos preparados y protegidos ante una situación de emergencia. Ver: https://www.laplata.gob.ar/#/gobierno/programa/ ejes?categoria=planEmergencia Fecha de consulta: 10 de enero de 2018.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

de conflicto propone agrupar las relaciones formulando pares de incidencia: 1º) la expresión del malestar social estaría vinculada a la opinión pública; 2º) las estrategias de comunicación pública de los distintos actores requieren de la labor de los periodistas; y 3º) la actuaciones y gestiones institucionales dependen centralmente de los actores políticos (p. 387).

posibilidades de generar un espacio de sincronización entre política, comunicación y nuevas formas de participación ciudadana. A su vez, ese “triángulo interactivo” al que refiere Wolton se encuentra atravesado por las tecnologías de la información y la comunicación y modifica la forma en que nos relacionamos entre nosotros y con la política (Wolton, 2007:163).

Si bien esta propuesta de ordenamiento puede resultar útil para abordar las situaciones estudiadas, es necesario aclarar que todos estos elementos se desarrollan en un espacio-tiempo vertiginoso y determinado por la tensión permanente entre actores, tal como veremos en el siguiente capítulo.

A medida que los cambios avanzan, se reconfigura la comunicación pública. Por ello resulta necesario reinterpretar el triángulo interactivo planteado, reemplazar sus vértices por nuevas categorías de análisis.20 Por ejemplo, se producen cambios en la figura de los actores políticos que pasan a convertirse en difusores (dan a conocer un mensaje a un gran número de personas); la figura de los actores periodistas pasa a ser de medios-mediadores (mediación e intervención de los medios); y la de los actores de la opinión pública, a ser ciudadanos (democracia de opinión). Esta resignificación apunta a visibilizar nuevas formas de relacionamiento y nuevos roles y funciones de los actores.

Por su parte, María Belén Mendé y Cintia Smith (1999) señalan, en cuanto a estos mismos actores, que los medios de comunicación masiva se movilizan ante el acontecimiento; los políticos ante la acción; la opinión pública ante la jerarquía de los temas y de las preocupaciones que no obedecen ni al ritmo de la acción política ni al de los medios de comunicación masiva. Esto demuestra las diferencias de escala de tiempo y de preocupación que existe en cada uno de los actores (p. 202). Volviendo a Wolton, también es necesario destacar que en el funcionamiento habitual de la comunicación pública existen expresión de opiniones y lógicas de movilización diferentes que contribuyen a desequilibrar aún más las relaciones entre los actores intervinientes, ya que los mismos asignan distintos sentidos y poseen diferentes expectativas frente a situaciones inesperadas como los desastres y las catástrofes (p. 184). Todos estos elementos, así como las dinámicas de funcionamiento, conforman el gran mosaico de la comunicación pública que, sin una correcta articulación, difícilmente pueda garantizar la gestión eficiente de aspectos preventivos y paliativos contando con la participación del conjunto de la ciudadanía frente a los fenómenos de desastres y catástrofes. Por lo tanto, podemos sostener que la comunicación no es solo una cuestión instrumental, sino que es fundamentalmente un asunto comunitario, aunque estemos en medio de una transición donde los modelos y las formas de comunicación pública están cambiando. Al respecto, Wolton señala que los cambios que se pueden dar en los vínculos entre actores, así como en las funciones que tradicionalmente tuvieron los medios en la comunicación pública, tienen menos calado que en décadas pasadas (p. 161). Esto obedece tanto a la expansión y masividad del acceso a las nuevas tecnologías de la comunicación como a la reconfiguración de los usos sociales de los medios de comunicación (Adriana Amado, 2013:13). Ahora bien, se trata entonces de fortalecer y de revalorizar el par político-ciudadano como relación superadora resultante de las tres relaciones citadas anteriormente. Este acercamiento ofrece las

El gran cambio en sí no son las tecnologías sino cómo ellas afectan nuestras relaciones. En cada caso de adopción de una tecnología, la razón no es técnica sino que hay que buscarla en el uso social (Amado, 2013:14). La irrupción de la sociedad digital transforma nuevamente nuestras relaciones y también afecta la política. En la actualidad hay intercambio con los receptores de la información. Los usuarios dejan de ser pasivos, pasan a ser activos, buscan la información, crean contenidos y se sienten protagonistas, sobre todo gracias a los dispositivos móviles. Surge una forma de construcción colectiva de la información. Este nuevo paradigma es la mayor transformación que enfrenta la comunicación política y su mayor desafío, ya que esta formulado a partir de cambios en las formas y el entorno de comunicación, apoyándose en la aceleración y circulación de datos que permiten las redes. Desde este paradigma, la política deja de ejercerse en un espacio–tiempo determinado y la comunicación pública deja de ser patrimonio exclusivo de las instituciones políticas y agentes periodísticos para pasar a organizarse a través de colaboradores-facilitadores y espacios de comunicación compartida. Así, la representación original de la comunicación con forma de triángulo interactivo es reemplazada por el concepto de red, tal como podemos apreciar en el siguiente cuadro que fue confeccionado a partir de la conceptualización elaborada por Wolton, con el agregado de aportes del pensamiento de Manuel Castells (2009) para comprender el funcionamiento social a través de la dinámica de las redes.21

En este trabajo llamamos categorías de análisis a los atributos o características manifiestas de un objeto o fenómeno, que representa la información que interesa investigar. Manuel Castells considera que en la vida social las redes son estructuras comunicativas, que procesan flujos. Las grafica como corrientes de información entre nodos que circulan por los canales que conectan los nodos. Estas nociones han sido trabajadas por el autor en distintas obras, en este caso nos basamos en su libro Comunicación y Poder (2009), Capítulo I: El poder en la sociedad red. Alianza Editorial.

20 21

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 1: Reconfiguraciones del paradigma de la comunicación política.

Entorno comunicacional

Actores y nuevos roles

Funciones

Situación comunicativa

Sociedad de masas

Sociedad de la información

Sociedad digital

Políticos

Difusores

Colaboradores-Facilitadores

Periodistas

Medios – Mediadores

Nodos

Opinión pública

Ciudadanos

Opinión compartida

Enunciar

Difundir

Promover

Expandir

Mediar

Conectar

Influir

Jerarquizar

Colectivizar

Comunicación de masas

Comunicación mediada

Comunicación en red

Fuente: elaboración propia basada en la conceptualización de Wolton (2007)

Si, como señala Antoni Gutiérrez-Rubí (2015), las nuevas tecnologías y la trama de las mediatizaciones actuales afectan cada aspecto de la vida social, la comunicación pública no es una excepción. Esta se modifica, al menos, en tres direcciones. La primera, quizás la más visible, es en la manera de comunicar. La tecnología y los dispositivos de proximidad, los celulares son un espacio para la comunicación pública en el sentido de: hacer política, organizarse políticamente y crear contenidos políticos. La segunda dirección se da por el cambio en la manera de crear

vínculos y articulaciones público-políticas. Pasamos de las sedes a las redes, de los emplazamientos físicos delimitados a los espacios ilimitados de las redes. La tercera dimensión le da sentido al protagonismo de las personas, se trata de gente que va a asumir responsabilidades públicas, protagonismo político, tomar decisiones y generar iniciativas (p. 58-60). En tanto, Fernando Contreras (2013) propone que, a partir del avance tecnológico en la vida política, la modalidad de encuentro social se caracteriza por su inmaterialidad respecto de las reuniones ciudadanas tradicionales (mítines, asambleas, juntas, consejos, espacios mediáticos convencionales) y aportan nuevas cualidades como flexibilidad, elasticidad y adaptabilidad al modo de comunicarnos (p. 120). Estas transformaciones influyen en las relaciones de poder y de equilibrio de fuerza entre los actores y configuran un espacio público donde confluyen tres escenarios: el político, el de medios y el social, que graficamos a continuación. A su vez, este contexto es donde se visibilizan las tensiones emergentes en las relaciones entre los escenarios citados.

Gráfico 2: Configuración del espacio público.

SUBSISTEMA POLÍTICO

E.P.

SUBSISTEMA MEDIÁTICO

SUBSISTEMA SOCIAL

Fuente: elaboración propia.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 4: Espacio de las mediatizaciones.

Gráfico 3: Convergencia entre espacio público y mediático.

ACTORES SOCIALES

ESPACIO MEDIÁTICO (M. tradicionales)

ESPACIO PÚBLICO CONTINUO ACTORES POLÍTICOS

REDES SOCIALES

E.P.

MEDIOS MEDIATIZACIONES

Fuente: elaboración propia. Fuente: elaboración propia.

Para Beatriz Alem (2011), la relación entre comunicación y espacio público comprende un extenso recorrido asimilado, en sus inicios, a la posibilidad de expresión de la palabra política, a la escenificación de las acciones del poder político, actualmente este ámbito como lugar de interrelaciones de las prácticas sociales y como construcción de la sociabilidad se redefine por la inminencia de las tecnologías de la imagen. Así, el espacio público se configura como el ámbito que interpela a los sujetos sociales a partir de las imágenes que se construyen desde los medios tradicionales de comunicación, desde las nuevas tecnologías y las estéticas visuales, pero también desde las prácticas comunicativas autónomas que generan los propios actores sociales (p. 1). Esta etapa podría caracterizarse como de transición entre un espacio público distinguible del privado y un proceso que se organiza a partir de la superposición y la confluencia de todos los ámbitos, tal como se representa en el siguiente gráfico.

La intersección entre comunicación pública y la participación ciudadana también ha sido un tema relevante en el ámbito de la investigación inter-disciplinar de corte latinoamericano. Esto se evidencia desde los primeros estudios centrados en analizar las estrategias de campaña electoral y marketing político en los noventa hasta las más recientes líneas de investigación respecto a análisis de los procesos de comunicación de gobierno (Cañizales y Ponce, 2015:321). Estas últimas aportaciones son las que interesa relevar en nuestro trabajo. En algunas de estas producciones se entiende a la comunicación de gobierno como un campo de estudio vinculado directamente con la comunicación política; sin embargo, se sostiene que puede ser estudiado como un objeto particular y diferenciado. Normalmente, el término “comunicación de gobierno” es utilizado para el estudio de las comunicaciones del primer nivel del gobierno ejecutivo nacional, pero también ha sido aplicado para los niveles locales y regionales (Rincón y Bonilla, 2004:3).

De esta manera, el espacio público se amplía y se vuelve continuo en términos comunicativos. Este proceso es identificable a través de temas de agenda pública que se inician en las redes sociales y son tomados por los medios, y viceversa. Pasamos del espacio público, asociado a lo mediático, al de las mediatizaciones, donde nada queda por fuera de este nuevo espacio híbrido.

Pero, ¿de qué trata la comunicación de gobierno? Hasta el presente, las principales referencias en América Latina sobre la comunicación de gobierno se han referido a dos vectores: por un lado, los estudios que versan sobre la forma de ejercer la comunicación política (Crespo, 2011; Rincón, 2008;

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Waisbord, 2012), que ponen el foco en la comunicación de los líderes con funciones ejecutivas y diferencian la comunicación de partido y/o electoral de la comunicación del presidente como actor de gobierno. En estos trabajos se destaca la relevancia otorgada al estilo, a las habilidades interpersonales, a la empatía, al dinamismo u otros atributos de la figura del que comunica más que de la acción de gobierno comunicada. Son estudios más centrados en las formas de comunicación que en las estrategias de comunicación. Por otro lado, se destacan trabajos centrados en análisis de la dimensión comunicativa desplegada por los Estados a la hora de afrontar situaciones excepcionales, como gestión de crisis, catástrofes y/o medidas extraordinarias. Son los antecedentes más útiles para abordar nuestro estudio ya que se interesan por la comunicación pública y toman en consideración las diferentes manifestaciones en contingencia de crisis o riesgo social. Para un mejor reconocimiento de cada tipo de comunicación y con el fin de evitar mayores superposiciones, presentamos las siguientes definiciones estructuradas desde una perspectiva instrumental y concentrada en los efectos que se enfocan en la acción política y los gobiernos como organizaciones capaces para impulsar y fijar la agenda de discusión pública, articular las políticas públicas y construir consenso: - Comunicación electoral: instrumento a través del cual un gobierno, partido político o persona pretende ganar una campaña o captar la mayor cantidad de sufragios posibles. - Comunicación gubernamental: instrumento a través del cual un gobierno democrático intenta hacer explícitos sus propósitos u orientaciones para un amplio número de personas, de modo de obtener apoyo o consenso en el desarrollo de sus políticas públicas. - Comunicación de crisis: instrumento a través del cual un gobierno manifiesta su capacidad de organización para reducir o prever los factores de riesgo o incertidumbre respecto del futuro a fin de mitigar o eliminar los efectos negativos que los mismos pueden provocar sobre su imagen y reputación. - Comunicación de riesgos: instrumento a través del cual un gobierno define expectativas, valoraciones y percepciones del riesgo para prevenir o modificar situaciones de peligro.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Existe una preocupación creciente por generar estrategias por parte de las organizaciones e instituciones estatales que permitan responder mejor a las necesidades del público (y a su interés) en cuanto a las preocupaciones que tiene sobre los diversos riesgos. Se trataría, pues, de promover prácticas eficaces de comunicación de riesgos en tanto estas se visualizan como responsabilidades de los gobiernos pero también de sectores privados, como la industria (Leiss, 2004:15). Los gobiernos enfrentan el reto de mantener una distinción clara entre las técnicas de comunicación vistas por el público como propaganda y aquellas diseñadas para proporcionar información técnica, promover, educar y cambiar actitudes. Esto implica asumir los desafíos de roles asociados a comunicar y regular. Según Moreno y Peres (2011), lo anterior ha conducido a que los gobiernos establezcan políticas que permitan el acceso a la información por parte del público, de grupos activistas y de los medios, respecto de problemas ambientales y de salud. No obstante, estas estrategias no logran implementarse de forma efectiva en países en vías de desarrollo, lo que ocasiona muchas veces conflictos, desconocimiento y hasta pánico social por la falta de información y por los obstáculos presentes para la participación ciudadana. En este marco, la comunicación de riesgos, que debería implicar la interacción de actores y un espacio abierto en donde se reciban y discutan mensajes con la audiencia, de manera de favorecer la participación activa de la ciudadanía, presenta graves limitaciones. En la práctica no se garantiza este involucramiento y/o cambios de conducta y, por lo tanto, se da un proceso de comunicación desordenado que no propicia una relación permanente con la población interesada o afectada con base en el respeto, confianza, credibilidad y profesionalismo, que lleve a alcanzar un bien común (Moreno y Peres 2011:55-56). Hasta aquí hemos revisado enfoques que reflexionan acerca de la gestión de riesgos y la comunicación política. En el siguiente apartado nos ocuparemos de indagar cómo estos modelos de comunicación se desarrollan en contextos de catástrofes naturales. 3. La comunicación de riesgo, un espacio de construcción colectiva Al decir de Farré Coma (2005), la comunicación de riesgo es un campo emergente que surge de la necesidad de investigar qué tipo de información requiere la opinión pública en circunstancias de peligro, crisis o catástrofes (p. 95). Al respecto, Pablo Francescutti (2008) sostiene que

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

inicialmente por comunicación del riesgo se entendía un proceso sencillo: la trasmisión del conocimiento disponible sobre un determinado riesgo por parte de expertos a quienes no sabían (p. 11). Para Vicent Covello y Peter Sandman (2001), en la década de 1980, la comunicación de riesgos cobró gran importancia al comprobarse que las políticas de gestión de riesgos propuestas por los expertos y los organismos especializados no eran necesariamente aceptables para el público en general. Debido a esto nació la versión actual concebida como un diálogo esencial entre asociaciones, gobierno y público, para abordar una disyuntiva fundamental: “los riesgos que matan a las personas y los riesgos que las alarman, a menudo, son completamente diferentes” (p. 164). En la actualidad no contamos con datos que permitan correlacionar la clasificación de los peligros con estadísticas sobre la mortalidad derivada de los mismos. Tampoco contamos con estudios que sistematicen la relación que se da entre las reacciones sociales frente a catástrofes y desastres y la percepción de las molestias que estos fenómenos ocasionan sin llegar a generar mortalidad. De acuerdo con estos autores, observamos que se producen reacciones de distinto grado y, contrariamente a lo que podemos imaginar, los riesgos que tienden a perjudicar a las personas no las perturban. Ante esta reacción inicial, las personas susceptibles de ser afectadas no toman las debidas precauciones (Covello y Sandam, 2001:166). En cambio, los riesgos que no tienden a perjudicar a las personas suelen perturbarlas más y ocasionan un clima social de alerta y tensión, lo cual hace que se tomen precauciones innecesarias. En este contexto, se señala que la comunicación de riesgos es una disciplina basada en la ciencia que enfrenta estos y otros dilemas. Cuando los datos indican que un peligro no es grave pero la reacción social es de pánico, la comunicación debe orientarse a restablecer las calma y el control de la situación (Covello y Sandam:167). Su objetivo es proporcionar tranquilidad pero también puede ayudar a generar un sentido de urgencia cuando los datos indican que el peligro es grave y la respuesta social hegemónica es de apatía o desinterés.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Estos autores también reconocen que la comunicación de riesgos ha ido evolucionando en cuanto a un enfoque participativo atravesando cuatros ciclos: 1) ignorar al público; 2) explicar mejor la información sobre el riesgo; 3) dialogar con la comunidad; 4) incluir al público como un agente colaborador. Asimismo, desde una perspectiva que pone el acento en los aspectos dialógicos de la comunicación de riesgos, el National Research Council de los Estados Unidos elaboró la siguiente definición en 1989: “La comunicación de riesgos es un proceso interactivo de intercambio de información y de opiniones entre individuos, grupos e instituciones. Es un diálogo en el cual se discuten múltiples mensajes que expresan preocupaciones, opiniones o reacciones a los propios mensajes o arreglos legales e institucionales del manejo de riesgos (…) la comunicación de riesgos sólo tiene éxito en la medida en que aumenta el nivel de comprensión de cuestiones o acciones relevantes y satisface a los involucrados de que están adecuadamente informados dentro de los límites del conocimiento posible”. Aunque los mensajes de riesgo individuales pueden contribuir a una mayor comprensión, el efecto neto de la comunicación de riesgos sobre la comprensión depende de todos los mensajes que las personas reciben y su interpretación de ellos. Por lo tanto, los diseñadores de mensajes de riesgo que deseen aumentar la comprensión de los destinatarios deben tener en cuenta la disposición y capacidad de los receptores para recibir y comprender los mensajes, así como los efectos de otros mensajes, a veces contradictorios, que también pueden recibir. Por su parte, la Organización Panamericana de la Salud (2011) considera a la comunicación de riesgos como un componente fundamental de la gestión del riesgo, entendida como el proceso de toma de decisiones que toma en cuenta los factores políticos, sociales y económicos, que analiza el riesgo como un peligro potencial a fin de formular, estudiar y comparar opciones de control con miras a seleccionar la mejor respuesta para la seguridad de la población ante un peligro probable.

Los factores que determinan climas alterados, como la irritación o el pánico social, aludidos por los autores revelan que las personas a menudo perciben y/o evalúan el riesgo más en términos de indignación que de potencial daño o peligro “real”, de allí que el sentido que prime se base en la ecuación que pasa a ser: Riesgo + Pánico = Indignación + Peligro.

Estas definiciones acentúan la importancia de un proceso de comunicación de carácter ágil y participativo que incorpora dispositivos de realimentación por parte de la ciudadanía o acepta la posibilidad de desarrollar algún tipo de acuerdo (consenso) que derive en una mejor respuesta a una situación de riesgo.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Buscando crear un punto de partida válido para analizar el riesgo como un objeto propiamente comunicativo, Farré Coma propone definir la comunicación de riesgo como todo el proceso de mediación y mediatización sobre el riesgo entre aquellas comunidades que participan en su definición simbólica. Desde esta perspectiva, la comunicación es la que permite hacer visible (o invisible) el riesgo poniendo el énfasis en las comunidades, el significado del riesgo que construyen simbólicamente y sobre el que pueden reflexionar (2011:190). En tanto, también desde una perspectiva comunitaria, se sostiene que la comunicación de riesgo como proceso incluye cuatro aspectos: el análisis de los efectos, del contenido, de la persuasión y de los actores. Por actores se entiende a las comunidades afectadas, las autoridades públicas, los profesionales de la industria, los expertos científicos, las organizaciones civiles y los medios de comunicación (Pont Sorribes, 2013:29). En los casos analizados veremos la presencia prevalente de algunos de estos actores en materia de comunicación de riesgo. El riesgo se constituye comunicativamente, pero la comunicación nos ayuda a interpretar de modo dinámico el proceso en su totalidad. En el siguiente capítulo, abocado al análisis de casos, podremos observar el impacto de la construcción imaginaria del riesgo a partir de la interacción comunicativa entre los distintos actores, sobre todo en los casos de las dos inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe, donde el registro simbólico del primer acontecimiento dejó huellas traumáticas e imborrables en la comunidad que se reditaron en el segundo. Lo anterior ha conducido a que los gobiernos establezcan políticas que posibiliten el acceso a la información por parte del público, de grupos activistas y de los medios respecto de problemas ambientales y de salud. Estos problemas implican, como se ha mencionado, a la comunicación como una relación en la que se reciben y discuten mensajes con la audiencia, lo que admite la participación de los ciudadanos. Asimismo, se considera que ofrecer información no garantiza un involucramiento directo y/o cambios de conducta (Moreno et al., 2010). Así, entre las diversas estrategias desarrolladas en materia de comunicación de riesgos en América Latina, cabe destacar las que se identifican con la acción directa ante los desastres, la gestión de los gobiernos y las experiencias bien planificadas con intervención de diversos actores relevantes, orientadas a la comunicación y participación. Las experiencias registradas que han tenido mayor impacto en la región, tal como veremos más adelante, están asociadas,

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

como en los casos analizados, a “los escenarios de cambio climático que señalan el aumento e intensidad en fenómenos hidro-metereológicos” (Moreno y Peres, 2011:57). La CEPAL (2014) señala que, del total de desastres registrados en América del Sur en el período 2007-2011, el 65% tiene origen hidrometeorológico, siendo las inundaciones las responsables de la mayoría de ellos (45,9 %).22 Este tipo de amenaza, producida por eventos como “El Niño” y regímenes de lluvias severos, es la más frecuente en la región y la que produce el mayor número de personas afectadas anualmente. Las tierras bajas en la costa son las que tradicionalmente se ven afectadas en mayor medida por este fenómeno. Por ejemplo, en el año 2013, Argentina registró una de las inundaciones más severas en La Plata, la capital de la provincia de Buenos Aires, por la que fueron afectadas 350.000 personas.23 En cambio, los desastres asociados con amenazas de tipo geofísico corresponden al 27% del total y están mayormente asociados con los movimientos de masas tectónicas o deslizamientos, seguidos por los sismos en zonas con escasa población. Como mencionamos más arriba, en los últimos años se han producido avances en materia de políticas estratégicas de prevención y comunicación de riesgo a nivel regional. En el siguiente gráfico sistematizamos algunas de las principales propuestas existentes hoy en la región en cuanto a acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, mitigación y gestión de riesgo de desastre: Como se puede apreciar en el gráfico, el relevamiento realizado muestra planes y manuales implementados en América Latina durante la última década que incorporan diversas actividades de comunicación de riesgos como elemento estratégico para la GRD, tomando en cuenta la participación de cada uno de los actores que interviene en el proceso.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Centro para la Investigación de la Epidemiología de los Desastres (CRED)/Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero (OFDA), Base de Datos Internacional sobre Desastres (EM-DAT, 2017). Annual Disaster Statistical Review 2014. Disponible en: https://www.cred.be/sites/default/files/ADSR_2014.pdf - Fecha de consulta: 22 de mayo de 2018. 24 Más información en: http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002191/219184s.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018. 25 Más información en: http://gestiondelriesgo.gov.co/sigpad/archivos/GESTIONDELRIESGOWEB.pdf fecha de consulta: 20 de junio de 2018. 26 Más información disponible en: https://www.unisdr.org/files/43861_consideracionesparaunaestrategiarrd.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018. 27 La información completa sobre esta guía puede consultarse en: http://bolivia.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/Guia_comunicadores_ emergencias.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018. 28 Al respecto ver Plan Nacional de Gestión. Integral de Riesgos de Desastres en: https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/propuestas_ para_la_incorporacion_del_enfoque_de_genero_en_planes_de_gestion_de_riesgos.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018. 29 Información disponible en: https://www.preventionweb.net/files/52889_52889planestrategicobaja.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018. 30 Para mayor información consultar el sitio oficial del Ministerio de Salud de México: http://www.cenaprece.salud.gob.mx/programas/interior/ emergencias/descargas/pdf/ManualPresentacion.pdf Fecha de consulta: 30 de junio de 2018. 22 23

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Año

Propuesta

Localización

Características

2011

Manual de Gestión de Riesgos de Desastres para Comunicadores Sociales.

UNESCO (Perú).

Una guía práctica para gestores y comunicadores sociales. Sostiene que el proceso de comunicación en la gestión de riesgo de desastre es más que informar a la población. Requiere enfoque dinámico, intersectorial, interinstitucional e interdisciplinario y requiere coordinación entre todos los actores que son parte del proceso para lograr una estrategia efectiva de comunicación para la reducción de los riesgos a todo nivel.

2012

Análisis de la gestión del riesgo de desastres. Un aporte para la construcción de políticas públicas.

Colombia, Banco Mundial. 25

Un informe que releva los avances institucionales en el manejo del riesgo en los diferentes niveles de gobierno y la forma como el tema se ha incorporado en la administración pública territorial y sectorial).

2015

Estrategia Suramericana para la Reducción del Riesgo de Desastres.

UNASUR.26

Es un estudio que considera el contexto de la gestión del riesgo en la región, los aspectos institucionales y de gobernanza para la GRD a nivel de los países miembros de UNASUR.

2015

Guía de comunicación en emergencia.

Bolivia, Fondo de Población de las Naciones Unidas, UNFPA, Ministerio de Defensa.27

Se centra en la promoción de cobertura de noticias con enfoque de derechos en emergencias para contribuir a proteger y visibilizar los derechos humanos de la población en situaciones de vulnerabilidad.

2016

Plan Nacional de Gestión. Integral de Riesgos de Desastres.

República Dominicana, Comisión Nacional de Emergencias, 2016. 8

Propuestas para la Incorporación del Enfoque de Género en la Nueva Versión, presentada por el Comité de Género del Equipo Consultivo de Protección, Género y Edad; con el Apoyo de Oxfan y la Unión Europea (el informe propone incorporar una perspectiva de género para la igualdad en la práctica de la acción humanitaria).

2016

Plan Estratégico Nacional Para la Gestión del Riesgo de Desastres.

Chile, Ministerio del Interior y Seguridad Pública.29

Elaboración de un instrumento que define objetivos estratégicos, programas, acciones, plazos y responsables que permiten materializar lo establecido en la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres vigente en Chile.

2018

Manual de la Atención a la Salud ante Desastres.

México, Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades, Secretaria de Salud.30

Establece los procedimientos básicos para la preparación y atención de emergencias, considerando la organización y coordinación necesarias ante estos eventos y un abordaje diferenciado por los componentes de acción establecidos en el Programa de Acción de Urgencias Epidemiológicas y Desastres.

Fuente: elaboración propia.

4. La comunicación pública como articuladora de acciones comunitarias A lo largo de este capítulo sistematizamos antecedentes regionales y nacionales sobre comunicación pública de riesgo, las formas y modalidades de interacción que se producen y su relación con el cambio tecnológico operado en las mediatizaciones actuales. También revisamos estrategias de gobierno frente a la comunicación de riesgos y los obstáculos implicados en su desarrollo como un proceso de construcción colectiva. Finalmente, identificamos las principales propuestas existentes en la región en materia de acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, mitigación y gestión de riesgo de desastre. Con este recorrido hemos procurado abordar el problema de la comunicación pública y la particularidad de la comunicación de riesgos en tanto elemento vertebrador de la función del Estado en la interacción con la comunidad, los canales más eficientes de información y el papel de la comunicación como un bien al servicio de lo público y del interés general. A partir de aquí nos proponemos exponer algunas consideraciones fundamentales sobre la relevancia que tiene la comunicación pública en el fortalecimiento de los procesos participativos como perspectiva que nos permita avanzar desde un enfoque exploratorio y descriptivo en el análisis de casos propuesto para el siguiente capítulo. Entendemos por comunicación pública todas aquellas herramientas, técnicas y soportes utilizados para transmitir y recibir información, así como los canales a través de los cuales se contactan la comunidad con sus organismos y las instituciones públicas con sus usuarios. Su acción engloba las áreas que permiten abordar la relación existente entre organizaciones y ciudadanos describiendo el binomio producido entre prestadores de servicios y usuarios, así como el vínculo generado entre la función pública, sus servicios y la ciudadanía.31 Por su parte, la descripción de lo “público” se relaciona con el ámbito de utilidad compartida por la sociedad, de interés privilegiado, prioritario y primordial, que por su índole requiere mayor intervención del Estado sin que este se constituya en protagonista excluyente. Decimos entonces que, para la existencia de lo privado, necesariamente se requiere la presencia de lo público, es decir, del reconocimiento de aquellos que viven en sociedad y para los cuales los bienes pueden ser de naturaleza privada pero también de carácter compartido más allá de la esfera íntima (Bauman, 2015:44-46). Y es que los sujetos únicamente se constituyen en individuos públicos en tanto se convierten en ciudadanos capaces de tomar decisiones y de participar de sus asuntos. El paso de la identidad individual a la colectiva es justamente lo que define y diferencia a un territorio de otro y por ello

Definición elaborada por Liliana Ladrón de Guevara Muñoz, coordinadora técnica de la Red Iberoamericana de Comunicadores Públicos (RICP), perteneciente a la Unión Iberoamericana de Municipalistas.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

resulta importante conocer qué rasgos conforman esa personalidad, cuáles son sus atributos y cómo el ejercicio de la comunicación en los organismos públicos refuerza esa identidad ciudadana haciendo sentir a la gente, a través del ejercicio de la participación, parte de lo que ocurre en su cotidianeidad y conocedora de los asuntos que les afectan (Elizalde, 2009:24-25). Lo que no se puede desconocer, sin embargo, es que la comunicación pública nace de la relación entre comunicación y política. Ambos conceptos mediados por la importancia de “lo público” (en contraposición al derecho a lo privado) y dentro de este del quehacer político como constructor de conciencias. En la esencia de la idea anterior está la certidumbre de que la comunicación es un bien público, de que la información es otro bien público, y de que es precisamente la apropiación hacia el interés individual de estos dos bienes (públicos) lo que hay que conciliar. Cuando se hace foco en la naturaleza colectiva de la comunicación cobra relevancia el papel que cumplen los sujetos que interactúan en el proceso, sus intereses y objetivos, así como las relaciones entre ellos y las dinámicas de acción que generan frente a lo que ocurre en su entorno. De acuerdo con ello, en este trabajo se concibe a la comunicación pública por su orientación a la participación ciudadana, en la medida en que el proceso se aleje del mero hecho informativo para aproximarse a la elaboración de sentidos compartidos, la cooperación y la colaboración entre los actores en favor del bien común. El nivel básico esperable en una sociedad es que esté informada. Ese hecho es el primer eslabón en la edificación de la cadena de una sociedad activa. Pero si, además, la ciudadanía participa de la cosa pública, aumenta la posibilidad de deliberar, discutir y poner en común las decisiones que le inciden. Está ampliamente demostrado que cuando las comunidades son así consideradas e incluidas se amortiguan los efectos adversos de la catástrofe, se repele la percepción de riesgo e inseguridad y se revierte más rápidamente la situación de desastre (UNESCO, 2011). Como hemos visto en el apartado anterior, este es el espíritu con el que se han elaborado propuestas de acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, mitigación y gestión de riesgo de desastre en la región que, como veremos en el siguiente capítulo, no siempre se lograron desarrollar en los contextos de catástrofes y desastres estudiados. La escasa capacidad administrativa para orientar la comunicación pública en este sentido se debe a múltiples factores de orden político institucional y cultural, cuyo análisis excede los propósitos de este apartado; sin embargo, como veremos más adelante, esta impronta de la comunicación pública debería orientar las políticas en materia de gestión de riesgos si lo que se pretende es no repetir los fracasos.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Vínculo entre gestión del riesgo por inundación y comunicación públicas 1. Riesgo, vulnerabilidad social e inundaciones La vulnerabilidad social refuerza los riesgos ante desastres naturales y sociales al adquirir facetas múltiples producto de los procesos sociales que generan una exposición desigual a los riesgos y situaciones de crisis y estrés (Bankoff, Frerks y Hilhorst, 2004), donde determinados individuos y grupos son más propensos a las situaciones de peligro y a las desigualdades. Si bien el problema de la vulnerabilidad social se expresa en múltiples circunstancias, en lo que va de este siglo hemos podido asistir a su recrudecimiento frente a las inundaciones de gran magnitud que afectaron a importantes centros urbanos del país, tales como: Santa Fe (2003 y 2007), La Plata (2013), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2014), Salta capital (2016), entre otras, y que ocasionaron importantes pérdidas de bienes y recursos.

CAPÍTULO 3

En este trabajo, por los criterios comparativos que ya mencionamos en el capítulo introductorio, tomamos las inundaciones de la ciudad de Santa Fe de los años 2003, 2007, y de la ciudad de La Plata del año 2013 como casos testigo para analizar las estrategias de gestión de riesgos, políticas de comunicación pública y participación ciudadana llevadas adelante por el Estado en todos sus niveles. Interesa observar las deficiencias existentes con anterioridad al fenómeno, los principales errores y aciertos en las políticas públicas puestas en práctica durante cada inundación, así como las continuidades y los cambios producidos a partir de los tres episodios analizados. Para ello, en primer lugar, nos abocaremos a caracterizar las ciudades afectadas por las inundaciones, a describir el contexto sociopolítico en el que tuvo lugar cada fenómeno para, en segundo lugar, dar paso al análisis de las políticas de gestión de riesgo y comunicación implementadas. 2. Perfil de la ciudad de Santa Fe Santa Fe es la ciudad capital de la provincia argentina homónima y la octava ciudad más poblada del país. Se encuentra situada en el centro-este de Argentina, a orillas de la laguna Setúbal, muy cerca de la confluencia de los ríos Salado y Paraná.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 6: Mapa con el área urbana y las localidades del Gran Santa Fe

Esta región recibe una marcada influencia climática provocada por el caudaloso río Paraná. En verano, una masa de aire tropical cálido y húmedo con vientos persistentes del norte con altas temperaturas domina, mientras que en invierno una masa de aire polar enfría la región. Las crecidas del río Paraná y cómo impactaron en la ciudad de Santa Fe poseen un extenso historial: 1905, 1983 y 1992, como las más destacadas del siglo pasado (Cozzi, 2016:33). Tales eventos adquieren relevancia, y pueden ser comprendidas como punto de inflexión las inundaciones sufridas en los años 2003 y 2007. En el siguiente gráfico se pueden apreciar la permanencia en el tiempo de los niveles del río por sobre el nivel de alerta y evacuación y el nivel de desborde en tanto indicadores para determinar el daño que pueden causar las inundaciones.

Gráfico 6: Crecidas del río Paraná desde 1905 hasta 2016.

Superficie Población

268 km² • Total

391.164 hab.

• Metropolitana

490.171 hab.

• Densidad

1513,74 hab./km.

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).32

Según el Censo 2010, la ciudad de Santa Fe, contaba con 391.164 habitantes. Desde el año 2005, la ciudad y su área metropolitana han tenido una explosión demográfica debido a la gran expansión económica del área. La ciudad pasó de 368.668 a 391.164 en 2010, mientras que el área metropolitana de 454.238 a 490.171 registrando el mayor crecimiento poblacional en más de 30 años. Más información en: https://www.indec.gob. ar/bases-de-datos.asp Fecha de consulta: 03 de junio de 2017.

Fuente: Prefectura Naval Argentina 33.

Dirección de Operaciones-Servicio de Tráfico Marítimo-Jefatura de Zona Posadas y Corrientes-Costeras Paraná, Santa Fe, Diamante, etc.Construcciones Portuarias y Vías Navegables (Distrito Paraná Medio e Inferior). “La crecida de los ríos/Otro factor a tener en cuenta”. En el Diario El Litoral (Santa Fe). Publicado el 5 de enero de 2016. http://www.ellitoral.com/index.php/id_um/124612-la-permanencia-en-el-tiempo-de-lainundacion-puede-causar-danos Fecha de consulta: 4 de julio de 2018.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

2.1. Inundación en Santa Fe, año 2003 Las inundaciones en Santa Fe del año 2003, durante la gobernación de Carlos Reutemann, fueron un suceso meteorológico ocurrido entre el 29 de abril y el 3 de mayo que afectó a esta ciudad y a las localidades aledañas luego de intensas precipitaciones que venían suscitándose desde unos cinco días antes. La ciudad de Santa Fe tiene en su entorno dos ríos importantes: el Salado por el oeste y el Paraná por el este. Ambos cauces se unifican justo al sur de la urbe. Debido a esto, tiene un historial extenso donde se cuentan importantes anegamientos en los años 1905, 1915, 1966, 1973, 1983 y 1998. Además, una de las ramificaciones del Paraná genera la laguna Setúbal, que bordea Santa Fe. Por ello fueron generados distintos sistemas de terraplenes de tierras que actúan como defensa ante las crecientes. Los primeros estudios sobre la cuenca baja del Salado son del año 1978 y fueron realizados por el actual Instituto Nacional del Agua (INA), que es un organismo que depende del gobierno nacional. Debido a la importancia de este río y su peligrosidad, se instaló una red para medir niveles y caudales que dejó de funcionar en 1989. Meses previos a la tragedia, diversos medios difundieron noticias referidas a que el río Salado venía aumentando su caudal a un ritmo excepcional y que se estaba gestando una crecida extraordinaria. 34 Durante cinco días, las lluvias se concentraron en el cauce bajo del río Salado y se acumularon 1400 milímetros. Esto provocó el crecimiento desmedido del cauce. Fue allí cuando las defensas fallaron: había un tramo inconcluso y esto permitió la entrada del agua.35 La crecida del río Salado se originó por la ocurrencia de precipitaciones intensas sobre su cuenca baja ocurridas principalmente entre el 22 y el 24 de abril. Durante esos días un sistema frontal caliente semiestacionario se ubicó en el centro del litoral argentino produciendo intensas lluvias sobre una cuenca ya saturada (a raíz de precipitaciones en los meses previos). Los terraplenes, que debían servir de defensa, ayudaron a que las aguas se embalsaran sobre la ciudad y no la dejaron escurrir. Es por eso que en los sectores más bajos de la ciudad - justamente los más pobres- se acumularon hasta 4 metros de altura de agua. Por esta razón se debieron derrumbar siete tramos del terraplén en distintos puntos con el objetivo de escurrir las aguas.36

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

El Ministerio de Salud provincial informó que en Santa Fe, Recreo y Monte Vera, había 475 centros de evacuados que alojaban a 62.500 personas en total. A su vez, la Asociación Trabajadores del Estado (ATE) daba cuenta de que en la ciudad capital había 53.312 autoevacuados, pero que los afectados sumaban más de 130.000 - un tercio del total de población que en ese momento tenía la ciudad- . El caos era tal que, una semana después, todavía había 1753 personas desaparecidas.37 El 8 de mayo de 2003, el gobernador de ese entonces, Carlos Reutemann, cerró la lista de víctimas fatales en 23, considerando que fueron muertes directas de la inundación. Pero organizaciones no gubernamentales y familiares elevan la cifra a 160 muertos, ya que se contabilizan aquellos que fallecieron como consecuencias físicas y psicológicas producidas por la tragedia. Se contabilizaron también 28.000 viviendas afectadas, 5000 establecimientos agropecuarios fuera de servicio y 2 millones de hectáreas afectadas en zona rural. Este saldo daba como resultado 1500 millones de dólares de pérdidas y necesarios para reconstruir la infraestructura de la ciudad, las viviendas y las pérdidas agropecuarias. La inundación tuvo impacto además sobre la salud de la población, puso a la ciudad de Santa Fe en una situación sanitaria crítica que llegó a ser la más grave de su historia. Después del pico de la creciente, el agua fue descendiendo y dejó al descubierto enormes cantidades de basura. El agua contaminada y los animales muertos fueron foco de infección permanente y el hacinamiento y la falta de higiene fueron factores que propiciaron los contagios. En los siguientes meses hubo casos de sarna, micosis, pediculosis, diarreas, cuadros respiratorios agudos, hepatitis, leptospirosis (una enfermedad que no es mortal pero se informaron casos de contagio sistemático) y hasta varicela.38 Muchas personas padecieron hipertensión y crisis nerviosas. También hubo una gran cantidad de brotes psicóticos y de personas adictas a narcóticos con síndrome de abstinencia. 2.2. Inundación en Santa Fe, año 2007 Esta inundación fue un suceso meteorológico ocurrido entre el 26 de marzo y el 4 de abril de 2007, durante el gobierno del Ing. Jorge Obeid, y afectó a esta ciudad y a localidades aledañas con fuertes precipitaciones que se sucedieron en la zona litoral argentina. Los departamentos santafesinos de Belgrano, Caseros, Castellanos, Constitución, Garay, Iriondo,

Algunos ejemplos lo podemos ver en la prensa nacional y local: el 17 de marzo, el diario La Nación (de Buenos Aires) publicó una nota, desde su corresponsal de Santa Fe, advirtiendo sobre una crecida «excepcional» del Salado. El 18 de marzo, el diputado Juan Domingo Demaría declaró al diario El Litoral (de Santa Fe), que había zonas en la provincia «que están muy mal, como Villa Saralegui, donde hay evacuados, los caminos están cortados y la masa líquida que se desplaza hacia el Salado va a tardar en escurrirse». El 20 de marzo, el diario El Litoral (de Santa Fe) anunció «lluvias y temperaturas por encima de lo normal» en la provincia. Citaba un informe difundido en Buenos Aires por el meteorólogo Norberto García, en el marco del XVIII Foro Regional para el Sudeste Sudamericano. Al encuentro habían concurrido representantes de Santa Fe. El 30 de abril, el diario Página 12 (de Buenos Aires) publicó una nota, en la que decía que desde mediados de marzo el río Salado venía subiendo a un ritmo que ya se consideraba excepcional.

35 “Arrollador avance del agua”. En el Diario El Litoral (Santa Fe). Publicado el 29 de abril de 2003. http://www.ellitoral.com/index.php/ diarios/2003/04/29/tapa/TAPA-01.html Fecha de consulta: 6 de mayo de 2018. 36 “Infografía de la inundación”. En el Diario El Litoral (Santa Fe). Publicado el 29 de abril de 2013. http://www.ellitoral.com/diarios/2013/04/29/ metropolitanas/AREA-07-web-images/Inundacion%202003_opt.jpeg Fecha de consulta: 6 de mayo de 2018. 37 “Calculan que los desencontrados por la inundación superan los 500”. Dos ONG finalizaron un relevamiento sobre la tragedia. El gobierno dice que hay 67 desaparecidos denunciados. En el diario La Capital (Rosario) del 14 de mayo de 2003. http://archivo.lacapital.com.ar/2003/05/14/ articulo_28.html Fecha de consulta: 6 de mayo de 2018. 38 Esta información fue publicada en medios de tirada nacional. Más datos disponibles en: https://www.clarin.com/sociedad/100-casos-hepatitisinundados-santa-fe_0_BybehLWeRFg.html. Fecha de consulta: 22 de mayo de 2018.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

La Capital, Las Colonias, Rosario, San Jerónimo, San Lorenzo y San Martín fueron las áreas más perjudicadas. En total cayeron 586 milímetros de lluvia en la última semana de marzo, lo cual dejó como saldo 3 personas muertas y 26.000 evacuados. La ciudad de Santa Fe fue la zona más afectada, con un total de lluvia caída durante esos días de 437 mm,39 en especial en las zonas bajas con imposibilidad de desagüe por el terraplén que la rodea, que alcanza la máxima altura en el río Paraná.40 En algunas zonas, la lluvia aumentó hasta un 18 % y el caudal del Paraná a la salida de Itaipú tenía un 34 % más de agua, en su mayoría provocada por lluvias en la cuenca alta debido a cambios en el uso del suelo en Brasil (deforestación para explotación agrícola). Pero como se buscaba proteger a la capital de la crecida de los ríos Salado y Paraná, se habían construido anillos de protección mediante terraplenes de defensa y estaciones de bombeo. Esto "trajo una nueva forma de inundación vinculada a las lluvias torrenciales. Sin adecuados sistemas de drenaje, el agua no podrá escurrir fuera del recinto y provocará inundaciones". La cita pertenece a un cuadernillo elaborado por la UNL y coordinado por la ingeniera Silvia Wolansky.41

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Les pidió a los vecinos de San Pantaleón, Barranquitas, Villa del Parque, San Lorenzo, Chalet y Santa Rosa de Lima que tomen “la decisión de salir del barrio si el nivel del agua los complica. Es una medida preventiva, pero no hay que esperar hasta último momento”.43 Tras esa decisión, rápidamente la ciudad pasó de 12.000 a 20.000 evacuados que fueron asistidos en 46 centros, la mitad de ellos escuelas públicas. "En las primeras horas de la tarde [30 de marzo] el panorama en la provincia se complicó mucho más con la caída de un puente sobre la Ruta Nacional 11, entre las localidades de Coronda y Arocena –55 kilómetros al sur de esta capital-, lo que prácticamente dejó sin conexión a esta ciudad con Rosario, la más importante de la provincia. Así, la capital permanecía virtualmente sitiada por los cortes en los accesos".44 3. Perfil de la ciudad de La Plata La Plata es la capital de la provincia de Buenos Aires, el principal estado argentino. Está ubicada sobre la pampa húmeda, a 56 km al sudeste de la ciudad de Buenos Aires. Se ubica en el norte de la provincia, limita al noreste con los partidos de Ensenada y Berisso, al noroeste con los de Berazategui y Florencio Varela, al suroeste y sur con San Vicente y Coronel Brandsen, y al sureste con el partido de Magdalena, en tanto que ocupa una superficie de 893 km.45

La periodista Sibila Camps, enviada especial de diario, Clarín publicó el 1º de abril de 2007: “desde la semana pasada, el Servicio Meteorológico Nacional difundió varias alertas de lluvias y tormentas intensas en toda la región. En 72 horas cayeron más de 500 milímetros. La ciudad —una palangana con forma de escudo, flanqueada por el río Salado al oeste y el Paraná al este—, recibió también el agua de las lluvias de los departamentos vecinos desde el norte, que fue escurriendo hacia el oeste y el sur, donde aún sigue subiendo. Pero los desagües pluviales siguen siendo los mismos de hace más de medio siglo”.42

Santa Fe era una ciudad amurallada, la brecha existente en 2003, por donde ingresara el agua, se cerró y ocasionó que el agua no pudiera escurrir. "El intendente Ing. Martín Balbarrey había ordenado la evacuación de la franja oeste luego del amanecer [29 de marzo].

Informe de la Comisión Investigadora de la Inundación 2007 (Decreto HCM Nº 441/2007) https://www.ellitoral.com/um/archivos/7_INFORME. doc Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. OPS: Informe de inundaciones en Argentina, 30 de abril de 2007- Informe final https://reliefweb.int/report/argentina/ops-informe-deinundaciones-en-argentina-30-de-abril-de-2007-informe-final Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. 41 “Informe de la Universidad Nacional del Litoral. En la ciudad de Santa Fe tendrán que adaptarse a vivir con más lluvias”. Diario Clarín. Publicado el 7 de abril de 2007. https://www.clarin.com/sociedad/ciudad-santa-fe-adaptarse-vivir-lluvias_0_BJuWqUW1CKl.html Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. 42 Extraído del sitio: http://www.sibilacamps.com/articulosdestacados/notas/desastres/stafe07.html

43 “Santa Fe bajo el agua, como hace cuatro años”. Diario Página 12. Publicado el 31 de marzo de 2007. https://www.pagina12.com.ar/diario/ sociedad/3-82583-2007-03-31.html (Recuperada: 5 de julio de 2018). 44 “Lluvias récord en Santa Fe: 3 muertos y 26.000 evacuados”. Diario La Nación. Publicado el 31 de marzo de 2007. https://www.lanacion.com. ar/896183-lluvias-record-en-santa-fe-3-muertos-y-26000-evacuados (Recuperada: 5 de julio de 2018). 45 Información disponible en http://www.estrucplan.com.ar/Producciones/entrega.asp?IDentrega=2503 (Recuperada 5 de julio de 2018.

39 40

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En el siguiente gráfico se puede apreciar la relación entre las precipitaciones y los eventos de inundaciones a partir de datos homogéneos registrados durante la década del '90, incluyendo su fecha de ocurrencia y el monto de precipitación correspondiente.

Gráfico 7: Mapa con el área urbana y las cabeceras de partidos.

Gráfico 8: Eventos de inundaciones en la ciudad de La Plata para la década 1991-2000.

Fuente: confeccionado por Olga Scarpati y Mirela Benitez (2005) sobre la base de datos proporcionados por el Servicio Meteorológico Nacional.47

Superficie Población

926 km² • Total

799.523 hab.

• Metropolitana

599.544 hab.

• Densidad 899.523hab./km

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).46

Provincia de Buenos Aires, partido La Plata. Población total por sexo e índice de masculinidad, según edad en años simples y grupos quinquenales de edad (INDEC, 2010). Por otra parte, la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, de la segunda mitad 2010, revela que La Plata es la ciudad con la mayor proporción de indigentes del país, con un 5,8 % del total de sus habitantes en esta situación. Más información en: https://www. indec.gob.ar/bases-de-datos.asp Fecha de consulta: 03 de junio de 2017.

A su vez, un informe elaborado por la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) determinó que el factor desencadenante fue la elevación de niveles líquidos y la generación de escurrimientos de alta velocidad, que tuvieron su origen principal en la magnitud de la tormenta, que fue de carácter extraordinario. Este informe indicó además una serie de factores que coadyuvaron a potenciar el desastre, como la existencia de zonas altamente urbanizadas emplazadas sobre los propios cauces y zonas aledañas; la ocupación de los valles de inundación; la inexistencia de una gestión integral del riesgo de inundaciones y de implementación de acciones preventivas, correctivas y de acción durante la emergencia, y el excesivo crecimiento del cinturón hortícola platense (el principal del

Fecha de ocurrencia en el eje de abscisas y monto de precipitaciones en el eje de ordenadas. Las inundaciones en la ciudad de La Plata. Su análisis en relación con las precipitaciones durante las últimas décadas del siglo XX.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

país) sin una planificación de escurrimiento hidráulico; la existencia de unas 1500 a 2000 hectáreas de invernaderos hacia el oeste de la ciudad que hicieron que la lluvia que históricamente infiltraba en el suelo cayera sobre el polietileno de los invernaderos y luego se escurrieran hacia el este, hacia la ciudad de La Plata; quintas hortícolas a la altura de la Ruta Nº 36, 7 a 10 kilómetros al oeste, que estuvieron inundadas y luego esa agua se dirigió hacia la ciudad; la acumulación de basura y otros objetos que tapaban las canaletas y desagües; la impermeabilización del suelo debido al crecimiento de superficie de cemento a causa del Código de Ordenamiento Urbano (COU); elevado nivel de construcción en zonas anegadizas y en límite con los arroyos del Gato y Maldonado de La Plata, así como la falta de mantenimiento de los arroyos que cruzan la ciudad, entre los más destacados.48 3.1. Inundación en La Plata, año 2013 Se trata de un evento que afectó a la ciudad de La Plata, capital de la provincia de Buenos Aires, Argentina, y su zona aledaña, entre el 2 y el 3 de abril, con un registro de precipitaciones extraordinarias en la región, más de 400 mm acumulados en cuatro horas. El Servicio Meteorológico Nacional informó que el 2 de abril cayeron 181 mm entre las 18 y las 21 horas, y podía suponerse un valor de hasta 200 mm en otras áreas no medidas. Las ciudades de Ensenada y Berisso y los barrios platenses de Los Hornos, Villa Elvira y Tolosa fueron los más afectados junto al casco céntrico de la ciudad. La cantidad de víctimas fatales confirmadas fue de 89. Se registró un total de 2200 evacuados. Como saldo, también hubo 120.000 usuarios afectados por cortes en el suministro de energía eléctrica, más de 70.000 viviendas inundadas y pérdidas económicas estimadas en 3400 millones de pesos. 49 La Facultad de Ingeniería de la UNLP dio a conocer un informe sobre las causas y consecuencias de la catástrofe ocurrida el 2 de abril de 2013.50 La inundación propiamente dicha, entendiéndose como tal la elevación de niveles líquidos y la generación de escurrimientos de alta velocidad, tuvo su origen principal, como se dijo, en la magnitud de la tormenta, sumado a la existencia de zonas altamente urbanizadas emplazadas sobre los propios cauces y zonas aledañas. En esta ocupación de los valles de inundación debe centrarse el origen de los mayores daños registrados durante el evento. La inexistencia de una gestión integral del riesgo de inundaciones debe señalarse como una causa trascendente al momento de analizar las consecuencias del evento, principalmente en lo referente a la pérdida de vidas. Fueron determinantes la ausencia de acciones preventivas y correctivas durante la emergencia. Informe sobre las causas y consecuencias de las inundaciones en La Plata el 02/04/2013. 49 Según la noticia publicadas: “Confirmaron 89 muertos por la inundación del 2 de abril de 2013 en La Plata”. Télam. 4 de julio de 2014. http://www. telam.com.ar/notas/201407/69935-la-plata-justicia-89-muertos-inundacion.html Fecha de consulta: 02 de marzo de 2018. 50 Eventos climáticos súbitos, violentos, y recurrentes10 como una lluvia de más de 180 mm en tres horas (teniendo potencial el sistema climático para precipitar más de 300 mm en 3 horas. Falta de mantenimiento de los arroyos que cruzan la ciudad. Basura y otros objetos que tapaban las canaletas y desagües. El crecimiento de superficie de cemento a causa del Código de Ordenamiento Urbano (COU). La existencia de unas 1500 a 2000 hectáreas de invernaderos hacia el oeste de la ciudad, equivalentes a 1.500 a 2.000 manzanas impermeabilizadas, hicieron que la lluvia que históricamente infiltraba en el suelo, cayera sobre el polietileno de los invernaderos y luego se escurrieran hacia el este, hacia la ciudad de La Plata. Quintas hortícolas a la altura de la ruta 36, 7 a 10 km al oeste, que estuvieron inundadas y luego esa agua se dirigió hacia la ciudad. Ver informe completo en: https://www.ing.unlp.edu.ar/articulo/2017/11/29/noticias_2013 Fecha de consulta: 02 de mayo de 2018.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Se especuló también con que la Autopista Buenos Aires/La Plata haya sido, en parte, una causa de la inundación, ya que no contaba con la cantidad necesaria de puentes para el correcto drenaje del agua, cuestión que había sido advertida pero no tenida en cuenta durante su construcción. Esta deficiencia habría dejado al arroyo El Gato como único canal de desagüe. Ya en el año 2007, un informe del Departamento de Hidráulica de la Facultad de Ingeniería de la UNLP había determinado problemas de desagüe en la cuenca de este arroyo. También se había alertado sobre la necesidad de hacer frente al desborde de los piletones de la Avenida 32, que ante lluvias fuertes expulsaban agua en lugar de retenerla. Una cuestión de fondo sería el desordenado crecimiento demográfico del inmobiliario que tuvo La Plata en los últimos diez años que había hecho desaparecer grandes espacios verdes, edificios históricos y diagonales. Se estimó que se habían construido más de 800 mil metros cuadrados entre 2003 y 2008, mientras que un millón de metros se habían edificado en los últimos dos años anteriores a la inundación. Asimismo, se consideró que el Código de Ordenamiento Urbano de La Plata del año 2009 habilitaba la construcción de más torres en la zona céntrica y que esto habría potenciado la inundación. El mencionado informe del Departamento de Hidráulica indica que las obras de estructura hidráulica no estaban preparadas para el evento, que no fue emitida la alerta meteorológica a tiempo y que las acciones desplegadas por los funcionarios públicos fueron tardías, insuficientes y caóticas. Según este documento, la Municipalidad de La Plata contaba en ese momento con un Comité de Emergencias Municipal que tenía un Protocolo de Emergencia para eventos como ese que debería haber actuado con mayor eficacia. La UNLP y la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) propusieron un Plan de Gestión Integrada de Riesgos de Desastres (GRID) y crearon la colección Emergencia Hídrica dentro del Servicio de Difusión de la Creación Intelectual, el repositorio institucional de la UNLP, para reunir trabajos (artículos, informes técnicos, libros y otros) que contribuyeran al desarrollo del plan y sirvieran como base de datos para futuros trabajos en el área. El 8 de abril de 2013, el gobierno nacional, a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), detalló las medidas para ayudar a los damnificados por las inundaciones, que se trataban de líneas de crédito con bajas tasas de interés y subsidios a jubilados y pensionados, los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo (AUH), por Embarazo (AUE) y de las Asignaciones Familiares, Plan Progresar y el Seguro Desempleo, abarcando así a los damnificados más vulnerables. Los vecinos

“La tragedia pudo evitarse: la facultad de ingeniería había advertido qué obras hacer”. En diario La Política OnLine. 4 de abril de 2013. Disponible en: http://www.lapoliticaonline.com/noticias/val/89739-106/la-tragedia-pudo-evitarse-la-facultad-de-ingenieria-habia-informado-las-obras-quehacian-falta.html Fecha de consulta: 18 de abril de 2018.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

solicitaron subsidios para todos los damnificados, y ante ello el Estado nacional les ofreció créditos a pagar con bajas tasa de interés más otros subsidios para jubilados y embarazadas. También fue solicitado el cese del cobro de impuestos y de tasas municipales y nacionales. Según el diario Clarín, las pérdidas por las inundaciones en La Plata ascendieron a los 2618 millones de pesos. Uno de cada cuatro inmuebles se vio directamente afectado por la tormenta y cada familia perjudicada necesitaría en promedio 78 mil pesos para arreglar su vivienda y adquirir los bienes que había perdido. Según un informe preliminar que realizaron en el municipio de La Plata, 58.582 propiedades se vieron afectadas por las lluvias. Del total de inmuebles afectados, 55.716 correspondían a viviendas, mientras que 2846 a comercios y cocheras. Se estima que el 25 % de los vecinos de La Plata se vio directamente damnificado por la catástrofe, en tanto que la cifra supera el 55 % de la población del partido si se contemplan los que perdieron un auto o los que sufrieron otro tipo de perjuicios. Tras la inundación se puso en marcha un plan de obras hidráulicas para duplicar el sistema de escurrimiento de toda la región capital bonaerense (La Plata, Berisso y Ensenada). El plan fue instrumentado a través de la Dirección de Obras Hidráulicas, demandaría una inversión por parte de la provincia de unos 2000 millones de pesos -financiados en gran parte por el gobierno nacional- y se realizaría en etapas paralelas, donde uno de los principales objetivos era ensanchar el cauce del arroyo El Gato, que recibe el 70 % del agua que escurría en la región capital -conduce toda el agua del casco urbano más la proveniente de los arroyos Regimiento y Pérez y la derrama en el Río de la Plata. Claro es que en estos contextos sociopolíticos en los que tuvieron lugar las inundaciones en las ciudades de Santa Fe y La Plata quedan al descubierto la falta de previsión y la inexistencia de planes integrales de gestión de riesgos de desastres, lo cual aumenta el peligro hídrico de manera exponencial. 3.2. GESTIÓN DE RIESGO Y COMUNICACIÓN PÚBLICA 3.2.1. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2003) Tal como hemos descrito en los apartados anteriores, el caso de la primera inundación de la ciudad de Santa Fe puede considerarse como la crónica de una catástrofe anunciada. Este fenómeno evidenció las deficiencias de las políticas públicas en materia de prevención, gestión y mitigación de efectos catastróficos y la ausencia de estrategias de comunicación para afrontarlos.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Tal como veremos a continuación, las estrategias de comunicación construidas por el Estado provincial para la gestión del desastre se basaron en las controversias y disputas políticas con otros actores institucionales clave en la provincia que fueron recogidas por los medios de comunicación de alcance provincial y nacional. A su vez, luego de iniciado el proceso de inundación se suscitaron discusiones y acusaciones cruzadas entre actores del gobierno local, provincial y nacional, la oposición política, expertos en el tema y los afectados, en torno a la escasa previsión, monitoreo y gestión de los niveles de crecida del río. Por su parte, los expertos en la materia (especialmente los ingenieros hídricos de la Universidad Nacional del Litoral - UNL) habían aportado elementos para elaborar estrategias de previsión y prevención de la inundación a partir del conocimiento científico que no fueron aplicados en las políticas públicas, y sin embargo el gobierno provincial los acusó por no haber colaborado antes. De esta manera, a la situación de crisis social se sumó el escándalo político como elemento de disenso frente a un acontecimiento en el cual los sujetos responsables de evitarlo fueron acusados de traspasar y de extralimitarse según las restricciones de ciertos valores básicos, centrales y fundamentales de la comunidad en la que vivían. El escándalo, en este sentido, se presentó como “la violación de un valor fundamental de la sociedad, que no podría o no debería ser perdonada” (Elizalde, 2011:55). El clima controversial se manifestó en la discusión mediática que tuvo como protagonistas al entonces gobernador de la provincia, Carlos Reutemann, y al entonces rector de la UNL, Mario Barletta. El eje de la controversia giró en torno a las posibilidades de previsión de los niveles de crecida del río Salado, ponderando las variables meteorológicas para la toma de decisiones y gestión de los riesgos. La centralidad de la responsabilidad gubernamental sobre lo acontecido fue reflejada por los medios de comunicación locales durante varias semanas posteriores al momento pico de la inundación. A tal punto que, el sábado 3 de mayo de 2003, el gobernador se defendió frente a un importante grupo de periodistas en conferencia de prensa y dijo que “habiendo tantas universidades en la ciudad ninguna le avisó lo que podía pasar” (Pais, 2008:204-205). Esta discusión controversial entre gobierno y universidad continuó con expresiones del gobernador frente a periodistas:

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

“En lo personal, no he tenido ninguna información de este tipo como usted menciona. Nadie me ha avisado nada. (…) tenemos una universidad de recursos hídricos que, evidentemente, en algún momento, algún ingeniero hídrico, debió haber visto la cantidad de lluvia que se estaba produciendo. (…) hasta los ingenieros hídricos no lo podían creer, el agua subía en lugar de bajar”. Con estas frases se evidenció tanto una comunicación pública relativa como la ausencia de conocimientos previos por parte del Estado provincial para gestionar riesgos ante la magnitud de la catástrofe producida, así como las dificultades de articulación entre políticos y expertos, tanto los pertenecientes al ámbito gubernamental como los externos a este. Frente a esta acusación, el rector de la Universidad, quien además es ingeniero en Recursos Hídricos, respondió exhibiendo informes previos producidos por expertos de esa institución educativa a pedido del gobierno provincial, donde se señalaba el riesgo asociado a posibles crecidas del río Salado y la recomendación de cerrar el anillo defensivo de la ciudad. Además, sostuvo que la ciudad no se habría inundado si la última etapa de esta obra pública se hubiera culminado. Concomitantemente, se produjo otra controversia, esta vez entre los responsables del ejecutivo municipal y provincial. El debate se generó a partir de que el intendente de la ciudad, Marcelo Álvarez, había anunciado que no era necesario evacuar la zona suroeste de la ciudad dado que esta no se inundaría. Cuando finalmente la situación se tornó desastrosa, Álvarez desapareció de la escena pública y el gobernador tomó un rol protagónico, coordinando el Comité de Emergencia de la ciudad. Mientras tanto siguieron produciéndose acusaciones cruzadas que permiten observar cómo ambos actores buscaban deslindarse de sus responsabilidades públicas. “Estoy haciendo de intendente, no me corresponde, pero bueno, la situación es así, ese no es el tema (…) en esta nadie lo puede ayudar… es tal la magnitud del desastre que usted está solo…”. (Conferencia de prensa del gobernador Reutemann, 03/05/2003) El despliegue de este escándalo es relevante para la problematización de la comunicación pública de las inundaciones puesto que pone en escena los elementos y protagonistas destacados en un contexto de crisis. Tal como lo advierte Elizalde (2011) cuando alude a las formas en que se presenta la crisis de administración (aquella que se identifican con el origen, la activación y las consecuencias de los problemas) y la crisis de disenso (como consecuencia de la expresión de desacuerdo y de la exigencia de que alguna de las partes implicadas deba pagar algún costo por lo que ha sucedido).

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

El autor señala, también, que pueden existir coincidencias en la resolución de ambas crisis ya que en ciertas ocasiones la autonomía desciende y aumenta la interdependencia. En algunos casos, la mejor manera de alcanzar un grado de consenso adecuado para la organización es resolver el problema administrativo. De allí que, para el caso de las inundaciones en Santa Fe, el hecho mismo de que haya existido mucha gente afectada por la subida del agua define solo una de las dos fases: la de tipo administrativa; "pero que haya habido una inundación no solo es responsabilidad de la naturaleza; seguramente hay negligencia o puede haberla en funcionarios estatales o en gobiernos que no han realizado las inversiones o acciones adecuadas" (Elizalde:39-41). Todas estas situaciones ponen de manifiesto, por un lado, el señalamiento de que la inundación podría haberse evitado si se hubiese atendido al conocimiento experto disponible y culminado la obra de defensa; y por otro, la atribución de responsabilidad política por las dificultades gubernamentales de alcance local y provincial para actuar durante la emergencia evidenciada en la exhibición de disputas en cuanto al ejercicio de las atribuciones y facultades de las autoridades que se encuentran dentro de su competencia. En tanto, respecto de la introducción de componentes comunicacionales y educativos para tareas de concientización y divulgación acerca de riesgos, se destaca en este período de “entre inundaciones” la creación del Programa “Aprendamos a proteger nuestras defensas”, que contempla la capacitación y formación del personal municipal que actuará como difusor en todo lo atinente a la temática; la difusión sobre la necesidad de mantenimiento, protección y cuidado de las defensas al conjunto de la población mediante publicidad por los medios masivos, encuentros y charlas en instituciones de la ciudad, y la coordinación de acciones con instituciones educativas, vecinales y ONG como agentes de apoyo de la campaña. En el siguiente cuadro se exponen las principales acciones municipales desarrolladas luego de la primera inundación analizada. Allí podemos notar que, salvo escasas excepciones, la mayoría presenta escasa vinculación con el gobierno provincial. Ciertamente, el gobierno municipal, con mayor carencia de recursos propios, desarrolló medidas tendientes a la gestión de riesgo local y centró su accionar en el despliegue de estrategias no estructurales, basadas en la elaboración del plan de contingencia y políticas de relocalizaciones y ordenamiento urbano, así como de articulación en campañas de prevención y comunicación, tal como se expone en el siguiente cuadro:

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 9: Gestión Municipalidad en Santa Fe posinundación 2003. Fecha

Acción

05/05/2003

Creación del Programa de Saneamiento - Evitar, prevenir y reparar los efectos nocivos de la contaminación Urbano mediante Ordenanza municipal producto del avance del agua sobre el casco urbano. Nº 10.950. - Evaluar situación ambiental. - Gestionar residuos solidad urbanos.

05/05/2003

18/12/2003

30/12/2003

2004 28/12/2004

14/04/2005

30/04/2005

Creación del Programa de: “Recuperación Urbana” mediante Ordenanza municipal Nº 10.951.

Propuesta de Viviendas y Urbanización para la Relocalización de Familias Afectadas por las Inundaciones dispuesta mediante Ordenanza municipal Nº 11.020. Incorporación a la Secretaría de Asuntos Hídricos de una Subsecretaría de Asuntos Hídricos mediante Ordenanza municipal Nº 11.027. Creación mediante Decreto DEM N° 194/04 de la Unidad de planificación Urbana y Territorial. Creación del Programa Aprendamos a proteger nuestras defensas, mediante Ordenanza municipal Nº 11.162. Modificación de la Junta Municipal de Defensa Civil mediante Ordenanza municipal Nº 11.178

Plan de Contingencia 2005.

Objetivos

- Habilitar línea telefónica de ayuda. - Elaborar instrucciones con recomendaciones para el reingreso a las viviendas afectadas por el agua. - Conformar equipo con especialistas de Áreas de Planeamiento y Edificación privada para evaluar estado edilicio de las viviendas afectadas.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Como se puede apreciar en este cuadro anterior, las acciones llevadas adelante por el gobierno municipal luego de la inundación de 2003 fueron variadas y abarcaron distintos planos que incluyeron políticas de saneamiento, relocalización urbana, campañas de difusión y hasta reajustes en la estructura interna del ejecutivo municipal para facilitar las tareas de gestión frente a emergencias y contingencias. A pesar de la carencia de recursos propios, el desarrollo de medidas municipales fue orientado a la gestión de riesgo local, centrando su accionar en el despliegue de estrategias no estructurales basadas en la elaboración del plan de contingencia y campañas de difusión y sensibilización.

Construcción de viviendas económicas para afectados, estableciendo criterios de prioridad.

Por su parte, con un carácter más estructural, el gobierno provincial desarrolló obras públicas en articulación con diversos actores -nacionales e internacionales- que facilitaron fondos para la recuperación de la ciudad con la finalidad de disminuir el clima de conflictividad social y desalentar el despliegue de acciones judiciales contra el Estado provincial luego de las desafortunadas declaraciones iniciales del gobernador.

Incorporación de una subsecretaria con funciones específicas para gestión de riesgos hídricos.

Algunas de estas obras fueron fundamentales pero no suficientes para evitar nuevos desastres producto de inundaciones, tal como veremos en el siguiente apartado.

- Reducir la vulnerabilidad frente a posibles emergencias. - Colaborar en la recuperación y preparación de Santa Fe frente al riesgo de desastres. - Capacitación del personal municipal. - Difusión sobre necesidades de mantenimiento y cuidado de defensas dirigidas al conjunto de la población. - Coordinación de acciones institucionales con escuelas, vecinales, ONG. Incluye Plan de Emergencia por Inundaciones. - Determinar políticas de Defensa Civil en el ámbito municipal de acuerdo con criterios establecidos por el poder ejecutivo Provincial. - Establecer planes y programas de Defensa Civil en coordinación con planes provinciales y nacionales. - Establecer instalación de sistema de alarmas de acuerdo con sistemas regional, provincial y nacional. Detalla todos los mecanismos para prevenir situaciones de crisis frente a inundaciones.

Fuente: elaboración propia a partir de datos relevados en el Consejo Municipal de la ciudad de Santa Fe.52

Sin embargo, como plantean Tamara Beltramino y Carolina Filippon (2017), el episodio de la inundación de la ciudad en 2003 respondió a una innegable falla de coordinación entre las políticas públicas de gestión de riesgo hídrico así como a la inexistencia de estrategias de prevención y/o mitigación de los efectos del desastre. A su vez, la escasa coordinación de políticas públicas entre los niveles municipales y provinciales, la falta de integración dentro del proceso de diseño y formulación de políticas generales y particulares de gobierno, y la incapacidad para generar acuerdos políticos necesarios que operativicen mecanismos aptos para el acceso a la información, la sincronización de acciones, la armonización de expectativas y el manejo del riesgo, fueron las principales características de la gestión de esta inundación. 3.2.2. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2007) Luego de la inundación de 2003, como vimos, se empiezan a esbozar políticas públicas de gestión de riesgos que fueron desarrolladas mayoritariamente entre los años 2004 y 2007 por el municipio. Tales acciones implicaron algunas estrategias de vinculación entre los gobiernos municipal y provincial para su gestión e implementación.

52 Toda la información sobre ordenanzas mencionadas puede consultarse en el sitio oficial del Concejo Municipal de la Ciudad. Disponible en: www.concejosantafe.gov.ar/buscar.html

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

A diferencia de lo ocurrido en 2003, con alto grado de controversia en el espacio público, el escenario posinundación 2007 cambió la perspectiva del debate público, trasladando su eje de discusión a los espacios de gobierno más próximos, y fueron estos los que desplegaron mayor número de actuaciones vinculadas a la comunicación de riesgo y la prevención y el blanco de las acusaciones de la opinión pública y mediática, con el Consejo Municipal de la ciudad de Santa Fe en el centro del debate. En ese marco, el Concejo creó una comisión investigadora de carácter interno para discernir las responsabilidades del ejecutivo municipal en los hechos acaecidos (Beltramino y Filippon, 2017:26), y se expidió a través de un informe donde estableció, entre otras cuestiones: “La situación de emergencia evidenció que la ciudad aún se encontraba bajo peligro dada la ineficacia del sistema de bombeo y desagües existentes para el tratamiento de situaciones de lluvias extraordinarias. Si bien la culminación de las defensas de la obra de circunvalación oeste desarrollada por el gobierno provincial había reducido el riesgo fluvial para la ciudad, en esta ocasión, la amenaza fue pluvial. Así, la ocurrencia de una nueva catástrofe mostró que la ciudad no contaba con un sistema de desagües adecuado y preparado para una situación de amenaza, que los reservorios no se encontraban en un buen estado de mantenimiento y que el sistema de bombeo no estaba preparado para afrontar una emergencia de tal magnitud, ya que cerca de la mitad de las bombas estaban fuera de funcionamiento al momento de la catástrofe”. 53 Pasada la emergencia, el gobierno provincial creó una agencia especial para llevar a cabo el proceso de reconstrucción, la Unidad Ejecutora de Reparación de la Emergencia Hídrica y Pluvial, popularmente conocida como "el ENTE". 54 Esta agencia fue la encargada de implementar todas las políticas de recuperación y reconstrucción y de administrar los fondos de reconstrucción después del desastre, incluyendo la compensación económica a los inundados otorgada por el gobierno provincial. Posteriormente, se dio a los inundados otro subsidio para compensar aún más sus pérdidas materiales. 55 Entre las acciones municipales, se destacan las orientadas a investigar los causales del nuevo episodio de desastre y a la creación de espacios con mayor rango de gobierno destinados, por primera vez, a la gestión de la comunicación frente a episodios de este tipo. A continuación, se exponen las principales medidas tomadas por la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe.

53 Informe de la Comisión Investigadora del Concejo Municipal de la ciudad. Decreto Nº 447/07. Disponible en: www.ellitoral.com/um/archivos/7_ INFORME.doc Fecha de consulta: 20 de julio de 2018. 54 Fue creada mediante la Ley Provincial Nº 12.106, disponible en: https://www.santafe.gov.ar/normativa/getFile.php?id=223627&item=108575 &cod=72aeeb5d9f7d5dc7083de6a7260bffbb y por Decreto N 1629 del 17 de junio de 2003 se reglamenta artículos 5°, 6°, 7° y 8° de la citada ley, disponible en: https://www.santafe.gov.ar/normativa/getFile.php?id=141412&item=82150&cod=dc36e3d851b7b374a94995ca303a939d Fecha de consulta: 20 de julio de 2018. 55 Special Collection: Disasters and crises in Latin America: Ananthropological perspective Research Article Desastre y Memoria Material: La Inundación 2003 de Santa Fe, Argentina, Author: Susann Baez Ullberg. Universidad de Defensa de Suecia, Universidad de Gotemburgo e Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Estocolmo, SE. Disponible en: file:///E:/Pol%C3%ADticas%20de%20gesti%C3%B3n%20 de%20riesgo%20y%20comunicaci%C3%B3n%20en%20las%20inundaciones%20de%20Santa%20Fe%20(a%C3%B1o%202003)/Desastre%20 y%20Memoria%20Material_%20La%20Inundacion%202003%20de%20Santa%20Fe,%20Argentina.html Fecha de consulta: 20 de julio de 2018.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 10: Gestión Municipalidad en Santa Fe posinundación 2007. Fecha

Acción

Objetivos

29/03/2007 Decreto DEM Nº 234/07.

Donde se establece nivel de alerta azul ante la situación de emergencia pluvial.

20/04/2007 Creación de una Comisión Investigadora Decreto (HCD) Nº 441.

Con el objetivo de determinar la responsabilidad del Departamento Ejecutivo Municipal en las actuaciones previas y durante los hechos que concluyeron con la inundación. Validar lo actuado por la Comisión Investigadora.

02/08/2007 Aprobación Informe Comisión Investigadora mediante Decreto (HCD) Nº 447. 29/11/2007 Creación de la Dirección de Gestión de Riesgos, con rango de secretaría que depende del Intendente e integra su gabinete, mediante Ordenanza municipal Nº 11.437. 06/03/2008 Presentación del Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad, ante el Honorable Concejo Municipal. 14/08/2008 Implementación del Sistema Municipal de Gestión de Riesgos mediante Ordenanza municipal Nº 11.512. 2008

Programa Comunicación de Riesgos, dependiente de la Dirección de Comunicación; creado por DMM Nº 01275/08. 22/12/2008 Aprobación Manual de procedimientos para la actuación municipal ante emergencias por lluvias mediante Decreto Nº 01682.

Jerarquizar a la problemática y favorecer su adopción como eje transversal en la gestión de las distintas áreas municipales.

Desarrollar como política de Estado la gestión integral de riesgos e incorporar ese enfoque a toda la planificación urbana y promover la construcción de una cultura de la prevención. Establece la política municipal de gestión de riesgos con los objetivos de reducir de riesgos y prevenir desastres, socializar planes, programas, proyectos y acciones que se elaboren en materia de prevención/ mitigación. Generar cambios de actitudes y hábitos para la incorporación de la prevención de riesgos en las culturas e identidades que conviven en la ciudad.

Necesidad de contar con un instrumento claro que establezca la preparación de la organización municipal ante esas circunstancias. Plan de Contingencia 2008. Detalla todos los mecanismos para prevenir situaciones de crisis frente a inundaciones. Diciembre Reglamento de ordenamiento urbano de Plan Urbano que orienta el crecimiento de la ciudad, recupera planes 2010 la ciudad de Santa Fe mediante Ordenanza anteriores y suma el aporte de los actores sociales a través de talleres participativos donde se discute el plan. municipal Nº 11.748. Proteger la vida de la población y reducir los daños y pérdidas que 30/10/2012 Plan de Contingencia ante Emergencias Hídricas, Gobierno de la Ciudad de Santa puedan ocasionar eventuales inundaciones en la ciudad y optimizar la organización para una mejor respuesta ante un evento adverso de Fe, Dirección de Gestión de Riesgos. origen pluvial o fluvial. 2012 Programa Relaciones Institucionales y Contribuir a incrementar la conciencia sobre los riesgos en la comunidad Comunicación para la Reducción del Riesgo, y favorecer el proceso de reducción de riesgos. dependiente de la Dirección de Gestión de Riesgos; creado por DMM Nº 00295/12. Fuente: elaboración propia a partir de datos relevados en el Consejo Municipal de la ciudad de Santa Fe.56

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

De las acciones desarrolladas a partir de la inundación de 2007 en la ciudad de Santa Fe, interesa destacar los cambios propiciados por el gobierno local, en esta oportunidad de un signo político distinto al del gobierno anterior. La Municipalidad de Santa Fe desarrolló estrategias de carácter más integral que propiciaron una nueva mirada acerca de la necesidad de prevenir y gestionar los riesgos de forma permanente mediante la toma de conciencia social y la promoción de políticas estatales encaminadas en ese sentido. De alguna manera, podemos observar cómo la evidente incapacidad de gestión política, manifiesta antes, durante y en el período de posinundación de 2003, habilitó la creación de mecanismos de coordinación para el manejo de información hidrometeorológica e hidrológica generada sobre la base del intercambio de datos e información con organismos provinciales y nacionales, incluyendo la instalación de un radar meteorológico en la ciudad, inexistente hasta ese momento. A su vez, se organizó la utilización de un sistema de comunicaciones seguras con radios VHF y que cubre toda la ciudad, asegurando la comunicación entre todos los actores pertinentes durante una emergencia. Se destaca también la elaboración de protocolos y manuales de procedimientos de actuación para el gobierno local ante distintos escenarios, diferenciando tareas según momentos (antes, durante y después de un evento) y asignando responsabilidades y recursos. En esta línea, fue fundamental la creación del Programa de Comunicación de Riesgos, que contempla estrategias de comunicación permanente mediante: - Talleres participativos y charlas en los barrios y en el ámbito educativo, buscando conocer el territorio, sus dinámicas y distintos aspectos de la reducción de riesgos. - Cursos de formación para docentes y referentes comunitarios. - Elaboración de material específico para trabajar en las escuelas y distintos barrios (se repartió en suplementos de diarios, vecinales, escuelas, cursos, muestras, reuniones y otros encuentros participativos). - Actividades de repaso anual del Plan de Contingencia en los barrios y en las escuelas de la ciudad. - Sitio Web con toda la información, incluye desde el marco normativo municipal sobre el tema, el Plan de Contingencias, hasta los datos meteorológicos. - Capacitación a los medios de comunicación para promover una comunicación responsable sobre el tema. - Coordinación de trabajo de campo de estudiantes de la carrera de Trabajo Social realizado junto con la UNL en temas de hábitat y gestión de riesgos y creación de una materia electiva enfocada a la gestión de riesgos. - Creación de un registro de tesis y trabajos finales vinculados con la temática.

Toda la información sobre ordenanzas mencionadas puede consultarse en el sitio oficial del Concejo Municipal de la Ciudad. Disponible en: http://www.concejosantafe.gov.ar/buscar.html En este listado se exceptuaron de este listado aquellas normas dictadas que, si bien derivan también del desastre hídrico, refieren a cuestiones de índole de excepciones y flexibilizaciones para favorecer a los damnificados en cuanto: pago de tributos, registración de comercios afectados, autorización de contrataciones, prórroga para la regulación en la presentación de planos, etcétera.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Asimismo, se estableció el diagrama de la “ruta del agua”, un recorrido por los sistemas de protección y drenaje y por el Complejo Ambiental de la ciudad, que ha sido visitado por miles de personas y que busca profundizar la comprensión sobre las estrategias existentes para reducir el riesgo -sus alcances y limitaciones- con el fin de generar compromiso y conciencia sobre la importancia de cuidar esta infraestructura. Esta ruta se complementa con el “circuito marcas del río”, formado por objetos ubicados en lugares emblemáticos donde se señalizan las alturas máximas que ha alcanzado el agua durante las mayores inundaciones, de manera también de crear conciencia. 3.2.3. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de La Plata (año 2013) Desde el primer momento, el caso de la inundación de la ciudad de La Plata en 2013 estuvo atravesado por controversias y debates en el espacio público y mediático que pusieron en escena la disputa de responsabilidades con la intervención de expertos, políticos oficialistas y opositores. El 6 de abril de 2013, con el titular “El agua tapó media ciudad en 2002, 2005, 2008 y 2010, con consecuencias devastadoras” se habló sobre la advertencia que habían realizado expertos en la materia respecto de la necesidad de realizar obras que evitaran la catástrofe. “Nadie les hizo caso”. Así titulaba, también, un diario de tirada nacional, la noticia sobre la inundación durante las primeras horas del desastre.57 En el mismo sentido, otro diario, igualmente de tirada nacional, reflejaba la opinión de los expertos y retomaba los reclamos de un plan urbanístico que contemplara el cambio climático y planes de contingencia para atender emergencias como esas.58 Con la misma tónica, el 7 de abril, distintos medios centraban el foco de la cuestión en las políticas locales y provinciales de urbanización, en la falta de obras de saneamiento, la explosión inmobiliaria sin planificación, etcétera.59 Continuando la ola expansiva noticiosa, el columnista económico Martín Tetaz expresaba: “No fueron ni 400, ni 311, pero lo cierto es que los 18 centímetros de agua que cayeron en cada metro cuadrado de asfalto inaugurado y de emprendimiento inmobiliario nuevo perfectamente habilitado, no pudieron filtrar hacia los acuíferos subterráneos, sino que por fuerza de la ley de la gravedad buscaron escapatoria en terrenos más bajos”.60 57 “Una tragedia anunciada. La Plata se inundó 4 veces en 8 años y desoyeron las alertas” Diario Clarín. Publicado 6 de abril 2013. Disponible en: https://www.clarin.com/ciudades/plata-inundo-veces-desoyeron-alertas_0_Hk8eSdtiPXl.html Fecha de consulta: 21 de julio de 2018. 58 “La tragedia de las inundaciones: 7 punto clave que fallaron”. Diario El Cronista. Publicado 5 de abril 2013. Disponible en: https://www.cronista. com/we/La-tragedia-de-las-inundaciones-7-puntos-clave-que-fallaron-20130405-0055.html Fecha de consulta: 21 de julio de 2018. 59 “Diluvio y muertes. Por qué se inundó La Plata” Diario Clarín. Publicado 7 de abril 2013. Disponible en: https://www.clarin.com/ciudades/ inundo-Plata_0_r1YgAvFjDXl.html Fecha de consulta: 25 de julio de 2018. 60 Mirada económica, “La gota que rebalsó el vaso”, por Martín Tetaz. Diario El Día. Publicado 7 de abril 2013. Disponible en: http://www.eldia.com.ar/noticias.aspx?IdNoticia=440523&link=htpp://www.eldia.com.ar/edis/20130407/opinion0.htm Fecha de consulta: 25 de julio de 2018.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

La magnitud del desastre hizo reaccionar a los representantes de todos los niveles del Estado. Al respecto, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner anunció una auditoria por parte del Estado nacional y señaló: “Frente a la inoperancia y la ineficacia, los que más terminan sufriendo son los vulnerables, los que más protección tendrían que tener (…) hay problemas estructurales que no tienen que ver con el temporal”. 61 A su vez, el gobernador de la provincia, Daniel Scioli, instó al intendente de La Plata, Pablo Bruera, para que revisara el Código de Planeamiento Urbano vigente a fin de que este compatibilizara las exigencias del cambio climático. 62 Conforme pasaron los días y se evaluó el impacto del fenómeno, la polémica aumentó su caudal: “Según el Tribunal de Cuentas provincial, entre 2009 y 2011 el ente municipal encargado de esa labor ejecutó menos del dos por ciento del presupuesto asignado”. 63 Todas estas acusaciones cruzadas entre los gobiernos nacional, provincial y local sobre las responsabilidades que le competía a cada uno produjeron malestar entre los afectados, lo que fue reforzado por los dichos del intendente, que se pronunció vía la red social Twitter mientras estaba de vacaciones en una playa de Brasil. 64

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 11: Gestión Municipalidad en La Plata posinundación 2013. Fecha

Acción

Abril de 2013

Declaración de situación de catástrofe y emergencia Instruye a la Jefatura de Gabinete de este Municipio para al territorio del Municipio de La Plata Decreto DEM la creación, organización y coordinación de un Comité de Emergencia a los fines de atender a la situación declarada, Nº 403/13. 67 asignándole las facultades que se requieran para adoptar las medidas del caso.

Abril de 2013

Creación de la Secretaría de prevención y atención al riesgo.

Coordinar políticas de contención con todas las fuerzas vivas e instituciones de la ciudad.

Abril de 2013

Creación de una Comisión Especial de Investigación y Estudio de la Emergencia Hídrica Decreto HCD Nº 03/13.

Con el objetivo de determinar la responsabilidad del Departamento Ejecutivo Municipal en las actuaciones previas y durante los hechos que concluyeron con la inundación.

Junio de 2014

Se disuelve la Secretaría de prevención y atención al riesgo para pasar a depender de la Secretaría de Seguridad con el rango de Subsecretaría.

Reproducir en el orden municipal el esquema provincial a fin de lograr una mejor articulación sobre la temática entre nación, provincia y municipio.

Abril 2016

Lanzamiento Plan Estratégico La Plata 2030 Este eje ambiental tiene entre sus objetivos: la mitigación del impulsado por la Secretaría de Planeamiento cambio climático y la vulnerabilidad ante desastres naturales Urbano y Desarrollo Económico enmarcado en en el contexto del cambio climático. la Iniciativa Ciudades Emergentes y Sustentables (ICES) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que comprendía, dentro de sus distintos ejes, uno en especial dedicado a el tema ambiental con un componente sobre gestión del riesgo. 68

Enero de 2017

Plan General de Gestión de Emergencias y el Plan de Contingencia Hidro-meteorológica, anexos I y II, elaborado por la Subsecretaría de Atención del Riesgo, aprobado mediante Decreto DEM Nº 0067/17.

Antes de este suceso, la Municipalidad de La Plata había desarrollado estrategias de prevención, como la Creación del Comité de Emergencia Municipal (COEM) o el Programa Observadores barriales para el alerta temprana, dependiente del Comité de Emergencia Municipal (COEM), destinado a la capacitación de vecinos e instituciones en la observación y control del estado de crecida u obstrucción de los arroyos de la ciudad de La Plata. 65 Asimismo, desde el año anterior, la Municipalidad contaba con un Protocolo de Emergencias que establecía el procedimiento en tal caso. 66 No obstante, estas medidas resultaron insuficientes y la magnitud del desastre de 2013 obligó al Estado local a desarrollar estrategias focalizadas para mitigar los daños y reencauzar el clima de desprestigio en el que estaba sumido desde las primeras horas del desborde hídrico. A continuación, exponemos las actuaciones más significativas emanadas del Estado municipal.

Objetivos

Establecer los lineamientos para una Gestión Integral del Riesgo de Desastres que contemple sus orígenes: Natural o Tecnológico, como el conjunto de procedimientos y acciones a efectivizar durante la materialización de la amenaza y también después de la misma.

Fuente: elaboración propia a partir de datos relevados en el Concejo Municipal de la ciudad de La Plata.69

“Cristina Kirchner anunció una auditoría para conocer las causas de la inundación en La Plata”. Portal Terra. Publicado 5 de abril 2013. Disponible en: http://noticias.terra.com.ar/politica/cristina-kirchner-anuncio-una-auditoria-para-conocer-las-causas-de-la-inundacion-en-la-plata,d34be89a 54bdd310VgnCLD2000000ec6eb0aRCRD.html Fecha de consulta: 25 de julio de 2018. 62 “Scioli le apuntó al Código Urbano de Bruera”. Infoplatense.com.ar. Publicado 8 de abril 2013. Disponible en: http://www.infoplatense.com.ar/ index.php/provincia/48-provincia/10012-scioli-le-apunto-al-codigo-urbano-de-bruera Fecha de consulta: 25 de julio de 2018. 63 “La Plata no usó el dinero destinado a prevenir las inundaciones”. Diario La Nación. Publicado 25 de mayo 2013. Disponible en: https://www. lanacion.com.ar/1585305-la-plata-no-uso-el-dinero-destinado-a-prevenir-las-inundaciones Fecha de consulta: 25 de julio de 2018. 64 “Poco serio: Bruera tuiteó que asistía a víctimas, cuando aún estaba en Brasil”. Diario Ámbito Financiero. Publicado 4 de abril 2013. Disponible en: http://www.ambito.com/noticia.asp?id=682366 Fecha de consulta: 5 de julio de 2018.

Creado por Ordenanza Nº 10.753 del 3 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/digesto/or11000/ or10753.asp. Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. Elaborado por COEM y la Dirección de Defensa Civil de la Municipalidad de La Plata, aprobado por Resolución Nº 2318/12 del DEM. 67 Más información disponible en: http://www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/digesto/decmun/dm403_2013.asp?ver=4&resol Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. 68 Más información disponible en: planestrategicolaplata.org/ Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. 69 Toda la información sobre ordenanzas mencionadas puede consultarse en el sitio oficial del Concejo Municipal de la Ciudad. Disponible en: www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/digesto/digesto.html En este listado se exceptuaron aquellas normas dictadas que, si bien derivan también del desastre hídrico, refieren a cuestiones de índole de excepciones y flexibilizaciones para favorecer a los damnificados en cuanto: pago de tributos, registración de comercios afectados, autorización de contrataciones, prórroga para la regulación en la presentación de planos, etcétera.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Si bien la mayor parte de las actuaciones del Estado municipal presentan un perfil altamente declarativo, es innegable que luego del episodio catastrófico de la inundación en la ciudad de La Plata se generaron, por primera vez, instrumentos administrativos orientados a prevenir y mitigar ocurrencias similares en el futuro. Estas disposiciones y herramientas institucionales, inéditas hasta ese momento, hacen prever una gestión de riesgos más acorde a las necesidades actuales, determinando responsabilidades y esquemas de acción que garanticen un abordaje integral de este tipo de fenómenos.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

La comunicación pública, clave en la gestión del riesgo Al iniciar este trabajo nos propusimos reflexionar sobre el rol de las políticas y estrategias de comunicación para la prevención, la información y la intervención frente a fenómenos de desastres y catástrofes. Partimos de considerar que prevenir, evaluar y gestionar los riesgos, así como comunicarlos a todos los actores involucrados y fomentar su participación, se tornan acciones indispensables en las actuales sociedades altamente mediatizadas, donde la centralidad de la gestión de riesgo por parte de las organizaciones gubernamentales constituye un elemento crucial.

CAPÍTULO 4

Identificamos los principales ejes conceptuales y sistematizamos distintas variables que desplegamos a partir de la revisión de los antecedentes, con los que ordenamos los datos relevados, centrados en analizar los Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres, sus características de intervención principales y las dimensiones de comunicación pública y participación ciudadana involucradas, en los casos que estuvieran explicitados. Por otro lado, en un segundo nivel de análisis nos abocamos a la tarea de analizar las estrategias de gestión implementadas en los casos analizados valiéndonos de diferentes fuentes documentales. En este punto cabe destacar que esta tarea implicó el desafío de confeccionar matrices de datos específicas para esta investigación y rastrear información provista por distintas fuentes públicas, privadas y/o periodísticas con el fin de analizarla críticamente, puesto que además no se encontraba ni reunida ni centralizada en ninguno de los casos seleccionados. Asimismo, revisar los aportes elaborados por los enfoques que ponen en el centro de la reflexión el problema de la comunicación pública y la participación ciudadana en contextos de catástrofes y desastres nos permitió contar con los marcos interpretativos aportados por las principales perspectivas teóricas que se han ocupado del problema de la construcción social del riesgo y la vulnerabilidad. El análisis de los casos también supuso ordenar las variables más relevantes vinculadas a la descripción de cada fenómeno, precisar las características del territorio, ponderar su impacto y revisar sus consecuencias ulteriores. Prestamos especial atención a las estrategias de gestión de riesgos llevadas adelante por parte de los organismos del Estado intervinientes en cada caso relevado. Interesó, de forma particular comprender las primeras acciones emprendidas en materia de toma de decisiones observando la presencia o ausencia de niveles de coordinación, las estrategias de mitigación de efectos inmediatos, las acciones de comunicación de los actores sociales,

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

mediáticos y políticos. Además, observamos el desarrollo de planes de contingencia y emergencia, la implicación de los distintos niveles del Estado, medios de comunicación, las organizaciones sociales, instituciones, y personas afectadas en la elaboración de planes y programas posteriores. La sistematización y evaluación de las características de los planes de acción estratégicos en gestión de riesgo de catástrofes y desastre desarrollados recientemente en algunos países de América Latina, a través de sus Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres, nos aportaron un marco de referencia indispensable para ponderar las estrategias de prevención, comunicación y mitigación de efectos posteriores que observamos en los casos analizados. Del análisis comparativo de las acciones desarrolladas en materia de gestión de la comunicación por parte de los Estados locales en el marco de las inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe en los años 2003 y 2007, y en la ciudad de La Plata en el año 2013, se destacan los déficits y aciertos, así como los constantes y cambios detectados en las políticas implementadas con posterioridad a cada evento. El análisis de los casos también nos permitió ponderar la ausencia de planes y programas estatales prexistentes en materia de prevención y planificación de estrategias comunicativas por parte de los gobiernos locales. Esta característica común, sumada a la deficiencia en obras de infraestructura, a la falta de planificación urbanística y a las alteraciones climáticas contingentes, configura la determinante central de las situaciones catastróficas producidas en cada uno de los fenómenos observados. Este último aspecto se presenta como un rasgo común en los tres episodios; pero, ciertamente, en la primera inundación de la ciudad de Santa Fe, así como en la inundación de la ciudad de La Plata, la falta de previsión y el desmanejo institucional del riesgo se pusieron de manifiesto de forma más exacerbada, dejando en evidencia las deficitarias políticas públicas en materia de prevención, gestión y mitigación de efectos catastróficos, y la ausencia de estrategias de comunicación públicas para afrontar la situación en términos colaborativos y cooperativos. A su vez, tal como expusimos en el apartado anterior, los tres episodios no pueden ser analizados sin el papel destacado que cumplió la prensa frente a cada fenómeno, tanto para mostrar la magnitud de las inundaciones y sus principales consecuencias como para agitar un clima de tensión, amplificando debates, controversias y disputas políticas que tuvieron alta resonancia en la arena mediática y que dejaron al descubierto la incapacidad institucional de los Poderes Ejecutivos y Legislativos para generar consensos que permitieran resolver los problemas más urgentes con celeridad.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

El clima de controversias y acusaciones se desplegó por todo el espacio público (incluyendo al sistema judicial y los partidos políticos) y produjo una escalada en la polémica interjurisdiccional entre los responsables de los gobiernos municipales, provinciales y nacional (recordemos que se trata de distritos capitales de provincias con gran cantidad de votantes y, por consiguiente, de alto impacto electoral), antes, durante y después del desastre hídrico. Lo que se puso en evidencia tanto en el discurso periodístico como en las instancias de comunicación gubernamental fue la ausencia de respuestas consistentes por parte del Estado en todos sus niveles y, en algunos casos, la falta de claridad de roles institucionales y las atribuciones específicas para cada nivel jurisdiccional, tal cual lo demuestran los distintos actos administrativos relevados. Pero ambos contextos, atravesados por la “irritación social” que, en un primer momento, atribuyó principalmente culpas y responsabilidades a los funcionarios y decisores políticos, propició que, en un segundo momento, cuando “las aguas comenzaron a bajar”, se produjera una cantidad importante de medidas declarativas mediante decretos y resoluciones que incorporaron, por primera vez en ambas gestiones, herramientas que fomenten la promoción de políticas públicas integrales frente a futuros riesgos por inundaciones. En el recorrido por los casos analizados pudimos sistematizar distintas políticas públicas de gestión de riesgos que, en el caso de la ciudad de Santa Fe, abarcan los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, pudimos distinguir las medidas implementadas luego de cada inundación, entre las que se orientaron a la recuperación y reconstrucción de la ciudad (2003-2007) y las que se desarrollaron a partir de 2008, cuando el riesgo de inundaciones y su abordaje preventivo pasó a ocupar un lugar central en la agenda del gobierno local. El estudio de estos casos nos ha posibilitado constatar que se hace cada vez más evidente que la comunicación es un área de conocimiento y de acción que debe estar presente en todos los procesos de la gestión del riesgo. La aplicación de una comunicación efectiva es imprescindible para obtener cambios en las actitudes, acciones y políticas frente al riesgo de desastres. Podemos sostener que, si se quiere persuadir para cambiar hábitos, atraer la atención para apoyar acciones de incidencia, invitar a la participación, cambiar mentalidades para salvar vidas y aumentar la resiliencia de las personas, sus comunidades y medios de vida, la comunicación del riesgo debe estar siempre presente (Fontana, 2016:3).

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Es en este contexto donde la comunicación del riesgo se convierte en una herramienta fundamental en la reducción y gestión del riesgo de desastres. Así, desde la comunicación gubernamental los gobiernos se orientan a disminuir el riesgo de la población y generan capacidades en la audiencia a fin de que disminuyan las vulnerabilidades existentes.

que, junto con la articulación de actores sociales en red, las movilizaciones y presentaciones de la ciudadanía ante la justicia penal, da cuenta del fuerte involucramiento de la sociedad civil para participar públicamente frente a estos fenómenos, que no siempre encuentran cauce en las instituciones estatales.

Los gobiernos también enfrentan el reto de mantener una distinción clara entre las técnicas de comunicación vistas por el público como propaganda y aquellas diseñadas para proporcionar información técnica, promover, educar y cambiar actitudes. Esto implica otro problema al asumir aquel el rol de comunicador y de regulador.

Por último, destacamos el fuerte involucramiento de las universidades públicas radicadas en las zonas afectadas (UNL, UNLP y UTN, a través de sus respectivas regionales), conformando grupos de estudio, colaborando en consultoría y, lo más relevante, integrando comisiones de auditoría y periciales.

En términos generales, podemos advertir como rasgo común en las tres inundaciones que, luego de cada desastre, se iniciaron procesos políticos que incorporaron en la agenda pública la gestión de riesgos. Sin dudas, estos procesos se hicieron eco de las estrategias desarrolladas a nivel internacional en materia de desarrollos de planes estratégicos. De esta manera, se observa la presencia de ciertos gestos de “encarnación”, en el sentido que propone Teresa Sádaba (2007), donde la gestión de riesgo es un tema presente en la agenda pública, ya que los asuntos que afectan a gran parte de los ciudadanos componen los marcos con los que los actores públicos encaran la realidad social como elementos que determinan decisivamente sus correspondientes agendas (pp. 74-75).

En este punto interesa plantear la relevancia de las acciones de los actores civiles, organizados colectivamente antes, durante y después de la irrupción de los episodios catastróficos analizados. Al observar sus actuaciones cobran sentido los aportes teóricos de Beck (2010) y Bauman (2015), reseñados en el Capítulo 2, que nos permiten problematizar los condicionantes del riesgo, la vulnerabilidad y su percepción por parte de la ciudadanía.

Por otra parte, también podemos destacar la emergencia de nuevas formas de participación ciudadana expresadas a través de la movilización social que, por ejemplo, en la ciudad de Santa Fe, se dio en la Asamblea Permanente de Afectados por la Inundación (espacio del cual participaron afectados y no afectados, organizaciones sociales y sindicales de nivel local, provincial y nacional). De las observaciones realizadas podemos inferir que el despliegue de la protesta sobre el desastre favoreció la emergencia de nuevas identidades políticas con gran visibilidad, especialmente entre 2003 y 2005, encarnadas en dos colectivos específicos que, además de exigir la reparación por los daños ocasionados, plantearon reivindicaciones ligadas a la construcción de una memoria del desastre y a la conformación de una identidad como inundados: la “Carpa Negra por la memoria, la verdad y la justicia” y la “Marcha de las Antorchas”, con un marcado proceso de intervención durante la catástrofe hídrica (Masi y Kessler, 2009:149). En tanto, en la ciudad de La Plata se destaca el Grupo de damnificados que esgrime la consigna: “Los inundados decimos basta” y que se moviliza organizando la “Marcha de los Paraguas”.70 Igualmente cabe resaltar la construcción de nuevas estructuras organizativas (comité de crisis)

Por lo tanto, atento a los acontecimientos producidos, podemos afirmar que la distinción y/o confrontación, muchas veces favorecida por las propias administraciones públicas, entre saber vulgar-profano (irracional) y técnico-científico (racional) como elementos contrapuestos, puso en evidencia las limitaciones y obstáculos de las administraciones para generar consensos y legitimidad que permitieran tanto prevenir como afrontar las situaciones adversas de forma colaborativa, poniendo el acento en el bien común y la participación del conjunto de la ciudadanía. Al respecto, inferimos que, si lo que prima en contextos de catástrofes es la ruptura de los vínculos, la confrontación y culpabilización entre actores de distintos niveles y jerarquías, y si el conflicto y las contradicciones operan por sobre las formas de gestión inclusiva, la participación, la deliberación y la búsqueda de soluciones comunes, la capacidad política de enfrentar desastres y catástrofes comunitariamente estará condenada al fracaso. En este punto, consideramos que el desarrollo de este libro ha hecho factible para nosotros vislumbrar proyecciones futuras para dar continuidad a las perspectivas de trabajo y análisis aquí sistematizadas, realizando aportes en torno a la relevancia de las políticas de gestión basadas en la comunicación, la participación y la construcción de consensos. De este trabajo, a su vez, se desprende la necesidad de profundizar el campo de estudios sobre la implementación de políticas

Al respecto de estas acciones, se puede consultar más información en notas periodísticas: http://www.elmensajerodiario.com.ar/contenidos/ marcha-paraguas-plata_33147/, https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

de gestión de riesgos en conexión con los organismos del Estado abocados a estas problemáticas. Las ciudades analizadas se configuran así como casos paradigmáticos y habilitan nuevas indagaciones y monitoreos que evalúen cambios y trasformaciones en el tiempo a la luz de las disposiciones y medidas tomadas luego de la irrupción de las inundaciones analizadas. Finalmente, con este trabajo esperamos haber contribuido a brindar elementos teóricos y empíricos para fortalecer la interacción comunicativa indispensable entre el ámbito académico, periodístico y las instituciones políticas en tanto actores claves para el desarrollo de las comunidades y la vida democrática.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

BIBLIOGRAFÍA

• Alem, B. (2011). Comunicación y espacio público. Buenos Aires: Imago Mundi. • Amado Suarez, A. (2013). Acciones para una buena comunicación política. En Fara, C. et al. Los estudios de opinión pública. Buenos Aires: Konrad Adenauer Stiftung. • Arroyo, S. (ed.) (2009). Gestión de información y comunicación en emergencias y desastres. Guía para equipos de respuesta. Panamá: Organización Panamericana de la Salud (OPS). • Bankoff, G., Frerks, G. y Hilhorst, D. (ed.) (2004). Mapeo de vulnerabilidad: desastres, desarrollo y personas. Earthscan, Londres. • Barbat, A. H., Cardona, O. D., Marulanda M. C. y Ordaz, M. G. (2008). La gestión financiera del riesgo desde la perspectiva de los desastres. Monografías de ingeniería sísmica. Barcelona: CIMNE MIS61. • Bauman, Z. (2007). Miedo líquido: La sociedad contemporánea y sus temores. Buenos Aires. Paidós. • --- (2015). Modernidad líquida. Buenos Aires: Paidós. 3º Edición. • Beck, U. (2010). La sociedad del riesgo: Hacia una nueva modernidad. Barcelona: Paidós. • Bello, O. (2017). Desastres, crecimiento económico y respuesta fiscal en los países de América Latina y el Caribe, 1972-2010. Santiago de Chile: CEPAL. • Benyakar, M. (2013). Lo disruptivo: Amenazas individuales y colectivas: El psiquismo ante guerras, terrorismos y catástrofes sociales. Buenos Aires: Biblos. • Beltramino, T. y Filippon, C. (2017). Los riesgos en el tamiz de la agenda pública: la productividad política de los desastres. En Revista Polis Nº 16(48), pp. 13-36. • Blaikie, P.; Canno, T.; Davis, I. y Wisner, B. (1996). Vulnerabilidad: el entorno social, político y económico de los desastres. Bogotá: La Red. • Cañizáles, A. y Ponce, M. (2015) La contribución de América Latina al campo de la comunicación: historia, enfoques teóricos, epistemológicos y tendencias de la investigación. Buenos Aires: Prometeo. • Cardona, O. (2002). La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulnerabilidad y riesgo. Una crítica y una revisión necesaria para la gestión. Caracas: Centro de Estudios sobre Desastres y riesgos. • Castel, R. (2012). El ascenso de las incertidumbres: trabajo, protecciones, estatuto del individuo. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. • Celis, A. et al. (2008). Documento País. Riesgo de desastres en Argentina. Disponible en: www.desaprender.org/tools/documento-pais-argentina [consultado el 8 de octubre de 2017]. • CEPAL (2014). Manual para la Evaluación de Desastres. Quito: CEPAL. • Contreras, F. (2013). La colaboración en la esfera pública digital. En Francisco Sierra Caballero (coord.). En Ciudadanía, Tecnología y Cultura. Nodos conceptuales para pensar la nueva mediación digital. Barcelona: Gedisa.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

• Covello, V. y Sandman, P. (2001). Comunicación de riesgos: evolución y revolución. En Wolbarst, A. (ed.). Soluciones a un medio ambiente en peligro. Baltimore: John Hopkins University Press. • Cozzi, J. M. (2016). La historia detrás de las imágenes, Un relato sobre las inundaciones en la ciudad de Santa Fe. En Benegas Loyo, D. y Dinorha O. (eds.). Los cuerpos expuestos. Emergencia y catástrofe. Buenos Aires: Ediciones Timbó. • Crespo, I., Garrido, A., Carletta, I. y Riorda, M. (2011). Manual de comunicación política y estrategias de campañas. Buenos Aires: Biblos. • De Lisio, A. (2016). Justicia climática y gobernanza ambiental. Disponible en: http://www. clacso.org.ar/grupos_trabajo/detalle_gt.php?ficha=561&s=5&idioma= [consultado el 08 de octubre de 2017]. • Douglas, M. (1996). La aceptabilidad del riesgo según las ciencias sociales. Barcelona: Paidós. • Elizalde, L. (2009). Gestión de la comunicación pública: Empresas, grupos e instituciones en el escenario público. Barcelona: Bosch Comunicación. • --- (2011). Confusión y enfrentamiento. La comunicación en el orden del disenso. En Luciano H. Elizalde; Damián Fernández Pedemonte y Mario Riorda (eds.). La gestión del disenso: la comunicación gubernamental en problemas. Buenos Aires: La Crujía. • --- (2011a). Las estrategias en las crisis públicas: la función de la comunicación. Buenos aires: La Crujía. • Farré Coma, J. (2005). Comunicación de riesgo y espirales del miedo. Comunicación y Sociedad Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=34600305 [consultado el 08 de mayo de 2018]. • Farré Coma, J. y Gonzalo Iglesia, J. L. (2011). Teoría de la comunicación de riesgo. Primera edición en lengua castellana. Barcelona: UOC. • Fontana, S. y Maurizi, V. (2014). Comunicando el riesgo. Estrategias comunicativas frente al riesgo de desastres. Buenos Aires: Biblos. • Fontana, S. (2015). Ya no se puede hablar de “catástrofes naturales”. Disponible en: www.lavoz.com.ar/temas/ya-no-se-puede-hablar-de-catastrofes-naturales [consultado el 16 de julio de 2017]. • --- (2015b). Institucionales y gestión local del riesgo de desastres: el caso de la Ciudad de Córdoba. En XII Congreso Nacional de Ciencia Política. Mendoza. • --- (2016). Se actúa cuando el riesgo ya es un desastre. Disponible en: http://diaadia.viapais. com.ar/cordoba/fontana-se-actua-cuando-el-riesgo-ya-es-un-desastre [consultado el 8 de octubre de 2017]. • --- (2016). Comunicación del riesgo de desastres: un espacio en construcción. En V Congreso

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

internacional de Comunicación Política y Estrategias de Campaña. ALICE. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. • Francescutti, P. (2008). Comunicación de riesgo, comunicación de crisis. Madrid: Universidad Rey Juan Carlos Dykinson. • García Acosta, V. (2005). El riesgo como construcción social y la construcción social de riesgos. En Revista Desacatos. Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=13901902 [consultado el 22 de abril de 2017]. • Gascón, M. (2009). Percepción del desastre natural. Buenos Aires: Biblos. • Giddens, A. (1993). Consecuencias de la modernidad. Madrid: Alianza. • Giraldo, M. A. (2007). La comunicación social del riesgo. Quito: Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP). • Gutiérrez, R. y Isuani, F. (2013). Luces y sombras de la política ambiental argentina entre 1983 y 2013. En Revista SAA, 7(2), 317-328. • Gutiérrez-Rubí, A. (2015). La transformación digital y móvil de la comunicación política. Barcelona: Planeta. • Herzer, H. y Celis, A. (2003). Conocer es poder anticipar, Inundaciones en Santa Fe. En Programa de Desarrollos para las Naciones Unidas. Buenos Aires: Centro Estudios Sociales y Ambientales. • Herzer, H. y Arrillaga, H. (2009). La construcción social del riesgo y el desastre en el aglomerado Santa Fe. Santa Fe: Ediciones UNL. • Lavell, A. (1996). Degradación ambiental, riesgo y desastre urbano. Problemas y conceptos: hacia la definición de una agenda de investigación. En Fernández M. A. (comp.). Ciudades en riesgo. Puerto Limón: Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina. • --- (2001). Sobre la gestión del riesgo: apuntes hacia una definición. Disponible en: www.onu. org.cu/havanarisk/documents.html [consultado el 05 de junio de 2018]. • Leiss, W. (2004). Mad cows and mother's milk: the perils of poor risk communication. Toronto: McGill-Queen's Press-MQUP. • López, F. (2017). La lluvia y los desbordes dejaron más de 12.000 damnificados. La Nación. Disponible en: https://www.lanacion.com.ar/2004144-las-lluvias-y-el-desborde-de-riosdejaron-mas-de-12000-damnificados-en-tucuman [consultado el 05 de junio de 2018]. • Luhmann, N. (1992). Sociología del riesgo. Guadalajara: Universidad Iberoamericana. • Masi, M. B. y Kessler, M. E. (2009). Las organizaciones de la sociedad civil y la resignificación del espacio público. Santa Fe: Ediciones UNL. • Mendé, Ma. B. y Smith C. (1999). La comunicación política: un espacio de confrontación. En Revista Comunicar, (13), 201-208.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

• Moreno, A. R.; Cubillas, A. C.; Guerra García, A. y Peres, F. (2010). La comunicación de riesgos en América Latina. En Galvão, L. A. (eds.). Los determinantes ambientales y sociales de la salud. Washington: OPS. • Moreno, A. R. y Peres, F. (2011). El estado del arte de la comunicación de riesgos en la región de América latina. En Revista de Comunicación y Salud” 1(1), 52-68. Munguía Gil, M. T.; Méndez Cárdenas, G.; Murúa Beltrán, L. y Noriega Ramírez, C. (2009). Género, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en la costa de Yucatán. México: Colectivo Sinergia. • Natenzon, C. (1998). What do we owe the future? The construction of a better present. En Forum for Social Economics. Saint Louis University, 27(2), 15-22. • Natenzon, C. y Funtowicz, S. (2003). Ciencia, gobierno y participación ciudadana. En López Cerezo, J. (ed.). La democratización de la ciencia y la tecnología. San Sebastián: EREIN. • Natenzon, C. y Viand, J. (2005). Gestión de los desastres en Argentina. Instituciones nacionales involucradas en la problemática de las inundaciones. En 10º EGAL – Encuentro de Geógrafos de América Latina. Universidad de San Pablo. • Natenzon, C. (2007). La vulnerabilidad social como dimensión del riesgo. Análisis de la zona costera del río de la Plata. En Fernández Caso, M. (coord.). Geografía y territorios en transformación. Nuevos temas para pensar la enseñanza. Buenos Aires: Noveduc. • Niremberg, O. (2006). Programación y evaluación de proyectos sociales. Aportes para la racionalidad y la transparencia. Buenos Aires: Paidós. • Nimmo, D. y Sanders K. (1981). Handbook of political communication. Londres: Sage Publications. • Oszlak, O. (2011). El rol del Estado, micro, meso, macro. Conferencia dictada en el VI Congreso de Administración Pública organizado por la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública y la Asociación de Administradores Gubernamentales. Resistencia, Chaco, 7 de julio de 2011. • ONU (2005). Marco de Acción de Hyogo 2005-2015. Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. Disponible en: http://www.eird.org/cdmah/contenido/ hyogo-framework-spanish.pdf [consultado el 08 de octubre de 2017]. • Organización Panamericana de la Salud (2011). Guía para la elaboración de la estrategia de comunicación de riesgo. De teoría a la acción. Eds. Bryna Brennan y Vilma Gutiérrez. Lima: OPS. • Pais, F. (2008). Agua de nadie. La historia de cómo el Salado inundó Santa Fe. Santa Fe: Ediciones UNL. • Pont Sorribes, C. (2013). Comunicar las emergencias. Actores, protocolos y nuevas tecnologías. Barcelona: UOC.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

• Rincón, O. (2008). Los tele-presidentes: cerca del pueblo, lejos de la democracia. Bogotá: Centro de Competencia en Comunicación. • Rincón, O. y Bonilla, J. I. (2004). Comunicación Política en América Latina. Bogotá: Centro de Competencia en Comunicación para A. L. / FESUR. • Riorda, M. (2011). Gestionando certidumbres: la comunicación de crisis no es comunicación gubernamental, electoral ni de riesgo. En Elizalde, L.; Fernández Pedemonte, D.; Riorda M. (eds.). La gestión del disenso: la comunicación gubernamental en problemas. Buenos Aires: La Crujía. • Sádaba, T. (2007). Framing: el encuadre de las noticias: el binomio terrorismo-medios. Buenos Aires: La Crujía. • Scarpati, O. y Benitez, M. (2005). Geograficando. En Revista de Estudios Geográficos. Disponible en: http://geograficando.fahce.unlp.edu.ar [consultado el 08 de octubre de 2017]. • Strömberg, D. (2007). Desastres naturales, desarrollo económico y ayuda humanitaria. Revista de Perspectivas Económicas, 21(3), pp. 199-222. • UNESCO (2011). Manual de gestión del riesgo de desastre para comunicadores sociales. Una guía práctica para el comunicador social comprometido en informar y formar para salvar vidas. Lima: UNESCO. Disponible en: http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002191/219184s.pdf [consultado el 20 de noviembre de 2017]. • UNICEF (2006). Manual sobre la protección de los derechos humanos en situaciones de desastres naturales. Nueva York: Comité Permanente entre Organismos. Disponible en: www.sld.cu/galerias/pdf/sitios/desastres/gestioncadaverespdf [consultado el 8 de octubre de 2017]. • Vanaclocha, F. J., Natera, A., & Sánchez, E. G. (2005). Evaluación de la Gestión desarrollada en escenarios de catástrofes. En VII Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración, Madrid. • Viñas, V. (2009). Catástrofes y cambio de políticas públicas. Prestige seis años después. Un análisis de marcos interpretativos. En Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 127(1), 121-153. • Waisbord, S. (2012). Periodismo y política. Repensar la agenda de investigación en la academia globalizada. En Revista Telos, 1-16. • Wilches Chaux, G. (1998). Auge, caída y levantada de Felipe Pinillo, mecánico y soldador o Yo voy a correr el riesgo. Guía de LA RED para la gestión local del riesgo. Quito: La Red/ITDG. • Wolton, D. (2007). Pensar la comunicación: punto de vista para periodistas y políticos. Buenos Aires: Prometeo Libros. • Wolansky, S.; Corzo, H.; Valsagna, A. y Morbidoni, N. (2003). Las inundaciones en Santa Fe. Desastres naturales y mitigación del riesgo. Santa Fe: Ediciones UNL.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Fuentes consultadas • Anexo III: Antecedentes sobre Plan de Contingencia. Pericia Hidráulica correspondiente al Expediente Nº 1341/2003. Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe. • Información geográfica para la prevención de riesgos y planes de contingencia en inundaciones. Ing. Graciela Pusineri. Universidad Nacional del Litoral, Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas. Santa Fe. • Inundaciones urbanas en Argentina. Universidad Nacional de Córdoba. 2004. • Informe de la Comisión Investigadora de la Inundación de marzo de 2007. Decreto HCM Nº 441/2007. • Ordenanza Nº11512 HCM que crea el Sistema Municipal de gestión de Riesgo de la Ciudad de Santa Fe, 14 de agosto de 2008. • Santa Fe y las inundaciones. Hacia una gestión de riesgos. Manual de actividades para el aula. Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas, Universidad Nacional del Litoral. Gobierno de la Ciudad de Santa Fe. Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli. Asociación Civil Canoa. Santa Fe, 2009. • Documento País 2012. Riesgos de desastres en la Argentina. PNUD. Octubre de 2012. • Principales características de planes de contingencia ante emergencias hídricas. Gobierno de la Ciudad de Santa Fe. Dirección de Gestión de Riesgos. Santa Fe. Octubre 2012. • Estudio sobre la inundación ocurrida los días 2 y 3 de abril de 2013 en las ciudades de La Plata, Berisso y Ensenada. Universidad Nacional de la Plata, Facultad de Ingeniería, Departamento de Hidráulica. La Plata, mayo de 2013. • Ponencia: “Educación y comunicación en gestión de riesgos: lecciones aprendidas a 10 años de la inundación de Santa Fe (Argentina)”, Andrea Valsagna, secretaria de Comunicación, Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe, en Cuarta Reunión de la Plataforma Global de Reducción de Riesgos de Desastres UNIDSR, Ginebra 19 al 23 de mayo de 2013. • Dictamen Comisión Especial Investigadora Emergencia Hídrica 2013 La Plata, julio de 2013. • Ponencia: “La ciudad de Santa Fe en la Reducción de Riesgos de Desastre”, José Corral, Gobierno de la Ciudad de Santa Fe, en Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo de Desastres de las Américas. Invertir en RRD para proteger los avances del desarrollo. IV Sesión. Guayaquil, Ecuador del 27 al 29 de mayo de 2014. • Informe de Fundación Biosfera sobre: Estado actual de gestión de riesgo de inundación en el partido de La Plata. Enfoque sobre obras, asistencia en información. Marion Mignoty Universidad de Toulouse 2 Jean Jaurès Master 2 Ingeniería de Proyectos con América Latina Pasantía en Fundación Biósfera febrero-junio de 2015.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

• Gestión integrada de crecidas. Guía y caso de estudio. Universidad Nacional del Litoral. 2015. • Plan General de Gestión de Emergencias, Dirección de Defensa Civil, Subsecretaría de Atención del Riesgo. Municipalidad de la Plata. 2016. • Análisis BID. Una mirada de la gestión de riesgo de desastres desde el nivel local en Argentina. 2016. • Publicación: Santa Fe resiliente, estrategia. Editado por Secretaría de Comunicación y Desarrollo Estratégico. Gobierno de la Ciudad de Santa Fe. Santa Fe, junio de 2017.

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

PREFACIO 5 INTRODUCCIÓN. Una mirada integral para abordar la gestión del riesgo CAPÍTULO 1. Riesgo y vulnerabilidad: dos caras de la misma moneda

9 17

1. Perspectivas y definiciones generales

2. Construcción social del riesgo y vulnerabilidad

3. Enfoques sobre riesgo y estrategias de gestión

CAPÍTULO 2: Comunicación pública en contextos de riesgo de catástrofes

1. Antecedentes regionales y nacionales

2. La comunicación pública y la participación ciudadana

3. La comunicación de riesgo, un espacio de construcción colectiva

4. La comunicación pública como articuladora de acciones comunitarias

CAPÍTULO 3. Vínculo entre gestión del riesgo por inundación y comunicación pública 51

ÍNDICE

1. Riesgo, vulnerabilidad social e inundaciones

2. Perfil de la ciudad de Santa Fe

2.1. Inundación en Santa Fe, año 2003

2.2. Inundación en Santa Fe, año 2007

3. Perfil de la ciudad de La Plata

3.1. Inundación en La Plata, año 2013

3.2. Gestión de riesgo y comunicación pública

3.2.1. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2003)

3.2.2. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2007)

3.2.3. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de La Plata (año 2013)

CAPÍTULO 4. La comunicación pública, clave en la gestión del riesgo

BIBLIOGRAFÍA 85 Fuentes consultadas