Relevancia de la Administración Tributaria en la Fiscalización de Partidos Políticos

M.F., E.D.F. y L.C.C. Enrique Juan de Dios Bustos Nieto Doctorante en Ciencias de lo Fiscal, Instituto de Especialización para Ejecutivos. Coordinador de Auditoría PE, Dirección de Auditoría de Partidos Políticos, Agrupaciones Políticas y Otros, INE enrique.bustosn@gmail.com

El estado mexicano destina importantes recursos financieros a los partidos políticos con el propósito de mantener la igualdad y preservación de la democracia a través de la libre participación ciudadana, misma que asume representada mediante la selección de los ocupantes de diversos cargos de elección popular que para tal fin son definidos en múltiples jornadas electorales.

Mantener nuestro sistema partidista no es barato, de hecho, para el 2023, se determinó un financiamiento público para actividades ordinarias permanentes la cantidad de $ 5,936,016,4841, lo cual, es una inversión relevante que realiza el Estado, no solo por el costo de una autoridad electoral sino por la financiación que realiza a los diferentes partidos políticos anualmente con el fin de que estos cumplan con el llamado “objeto partidista”.

En sentido estricto, la idea de hacer prevalecer el recurso público sobre el privado obedece a la intención de asegurar la equidad entre los actores del sistema de partidos y también la limpieza en la financiación de las contiendas , circunstancia que permite a la autoridad electoral una teórica revisión más ágil en pro de la transparencia y de la legalidad.

Es verdad que los partidos políticos no son contribuyentes del Impuesto Sobre la Renta, ello en correspondencia con la esencia de su existencia no relacionada con actividades lucrativas, sin embargo, no son ajenos al cumplimiento de algunas obligaciones fiscales que surgen en su vida cotidiana, resultado de las operaciones normales que realiza y que deben ser eficazmente vigiladas por la autoridad en la materia.

Claramente la política, dada la pluralidad de ideas que en ella convergen, es un factor que impacta el marco normativo tributario, momento en donde los representantes populares pueden asumir, según el propósito que persigan, un costo político cuando se trata de hacer crecer la recaudación vía incremento de tasas impositivas o endurecimiento del marco fiscal, por lo que es altamente probable que esa fuerza no sea utilizada en generar acciones más audaces para fiscalizar e incentivar el cumplimiento puntual de las reducidas obligaciones fiscales de los propios partidos políticos a los que ellos pertenecen.

La administración tributaria, con independencia de la relación del poder ejecutivo con algún partido político, debe perseguir orgánicamente un propósito de alta eficiencia, lo cual invariablemente requiere que las metas recaudatorias se cumplan al menor costo posible junto con la minimización de los índices de evasión por tipo de impuesto, y que, en el caso de México, corresponde al Servicio de Administración Tributaria (SAT), preponderantemente, conseguirlo a través de los recursos de que dispone.

La democracia nacional es un asunto federalista, su procuración requiere participación de todos los niveles de gobierno, por lo que, la fiscalización a los partidos políticos debe ser integral e involucrar de manera obligada y proactiva a diversas autoridades, tanto autónomas como federales, estatales y municipales para tener mayor certeza de su operación y fines específicos. Es una tarea que debe ser bien coordinada en un marco de colaboración puntual y estricto, para asegurar la oportunidad de los resultados que soportan la evaluación respecto a la rendición de cuentas de estos entes de interés público ante la sociedad.

El Instituto Nacional Electoral (INE) mediante la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF) dentro de sus facultades y competencias, está el auditar con plena independencia técnica la documentación soporte, así como la contabilidad que presenten los Partidos Políticos y en su caso, candidaturas independientes en cada uno de los informes que están obligados a presentar. Lo anterior, se encuentra previsto dentro de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) y el Reglamento Interior del Instituto Nacional Electoral (RIINE).

Para una fiscalización moderna de la autoridad electoral, el valor de las diversas bases de datos va en función de la utilidad de la información que logre obtener para la revisión que realiza, como se comentó, es necesaria la colaboración puntual y oportuna, con información procedente de entidades de todos los niveles de gobierno, de forma que puedan generarse herramientas tecnológicas que funcionen para hacer consultas y extraer información de los diversos sujetos obligados.

Sin embargo, ¿cómo se va a procesar esa información? ¿La información estará libre de sesgos por afinidades políticas?

¿Involucrar al SAT y al IMSS dará mayor efectividad en la revisión? Son algunas interrogantes por responder para valorar los alcances de la modernización en la revisión de partidos políticos.

El tener facultades de vigilancia y cumplimiento de Leyes Generales no convierte al INE a través de su UTF en una autoridad con competencia para determinar el adecuado cálculo y entero de impuestos federales o locales ni de aportaciones de seguridad social a los que podría estar sujeto su universo fiscalizable.

De acuerdo a la versión pública que el INE 2 comparte del Dictamen Consolidado que presenta la Comisión de Fiscalización al Consejo General del Instituto Nacional Electoral respecto de la revisión de los Informes Anuales de los Ingresos y Gastos que presentan los Partidos Políticos Nacionales, Nacionales con acreditación local y con registro local, correspondientes al ejercicio 2019, se hace notable un incumplimiento general en los últimos años de los partidos políticos de su obligación fiscal del entero de retenciones del ISR y en consecuencia, del IMSS.

Considero que no sólo es importante verificar el entero sino también el correcto cálculo del impuesto y en su caso, de las contribuciones de seguridad social, por lo que, una mayor presencia tanto del SAT como del IMSS sumarían a dar mayor certeza en las revisiones de la autoridad electoral. No obstante, (Azuara, C. et al., 2020, p.659) afirma que; “Lo cierto es que SAT, IMSS e INFONAVIT no han ejercido sus facultades de comprobación para determinar las contribuciones omitidas de los partidos políticos y así recuperarlas por la vía persuasiva o coactiva, dejando a la Comisión de Fiscalización del INE la obligación de dar aviso a las autoridades fiscales competentes de tales faltas, sin eficacia real en la recaudación.”

Centremos este ensayo en el SAT, dejando para futuras reflexiones el relevante papel de otras autoridades fiscales federales y locales, poniendo especial atención a dos problemáticas que se identifican y una más que se infiere en el referido dictamen que presenta la Comisión de Fiscalización y que, a mi parecer, deben ser atendidos y resueltos no por la autoridad electoral sino por la autoridad tributaria, estos son, las retenciones del ISR, la emisión de comprobantes (CFDI) de nómina y la identificación de las facturas (CFDI) generadas por terceros en las operaciones realizadas por partidos políticos y candidatos.

La autoridad tributaria tiene los elementos en tiempo real, no la electoral, para identificar eficazmente las inconsistencias respecto del cumplimiento de la obligación fiscal en ISR de los sujetos fiscalizados por la INE a través de la UTF, de conformidad con lo establecido en la LISR y que forma parte de la información electrónica que recibe de todos los contribuyentes el SAT.

Las primeras dos problemáticas expresadas párrafos atrás (Retenciones del ISR y emisión del comprobante de nóminas) claramente pueden ser solventadas en tiempo real por la autoridad tributaria y que además, forman parte de su universo fiscalizable (contribuyentes), es aquí en donde se hace visible que el propio SAT no está siendo eficaz en la recaudación de retenciones , al menos con los partidos políticos, ya que como fue citado, no ha ejercido facultades de comprobación en muchos años para verificar la determinación de los impuestos ni para esclarecer las causas del incumplimiento de estos entes de interés público.

La inacción de la autoridad recaudadora no sólo trae como consecuencia impacto en el indicador de recaudación, además, hace evidente la ausencia de percepción de riesgo en los partidos políticos, lo cual termina dificultando el accionar del INE al no tener la facultad ni la disponibilidad de insumos (bases de datos) para determinar contribuciones ni sanciones fiscales.

El reto de la fiscalización electoral es grande, y contar con un corresponsable (en materia tributaria) coadyubaría de manera relevante, en la efectividad de los resultados dados los cortos tiempos que se tienen para ejecutar esta labor, 60, 15 y 10 días para el informe anual, de precampaña y campaña, respectivamente. No obstante, (Vázquez, C., 2019, p.4) difunde en su investigación “… c. Que el mismo Consejo General del Instituto Nacional Electoral ha dado aviso que existen partidos que no han pagado impuestos que ascienden a 400 millones de pesos , pero les han dado un plazo para pagar en abonos”.

Una distribución de responsabilidades debidamente formalizadas en acuerdos interinstitucionales, con similar solidez al de La Ley de Coordinación Fiscal existente entre los niveles de gobierno, obligaría a la administración tributaria a mejorar su fiscalización y consecuentemente en la recaudación, dando mayor certeza y oportunidad a los resultados de la fiscalización de la autoridad electoral, es decir, se requiere más que intercambio de datos, un trabajo coordinado en tiempo, modo y lugar de parte de ambas autoridades en beneficio de la obtención de ingresos fiscales y de la rendición de cuentas en los recursos de los partidos políticos.

Otro beneficio de esta deseable colaboración coordinada en el ejercicio de facultades de ambas autoridades (tributaria y electoral) permitiría prevenir el empleo de facturas relacionadas con contribuyentes calificados como EFOS3 y direccionar, en función de la relevancia de las operaciones, la aplicación de procedimientos de auditoría que satisfagan la comprobación de la materialidad en la operación impactada contablemente por el ente de interés público, y también, fortalecer la identificación de operaciones mediante el uso de facturas (CFDI como emisor y/o receptor) que no estén registradas y por lo tanto no identificadas, dando así mayor solvencia al INE para soportar observaciones de probable ausencia de transparencia en el origen y aplicación de los recursos financieros.

Considero oportuno pensar en esta identificación de CFDI relacionados con contribuyentes catalogados como EFOS o de aquellos que sin serlo, no estén registrados en las contabilidades como un problema potencial en desarrollo, al cual me refiero como extra inferido a los dos evidentes y ya comentados (retenciones de ISR y emisión de recibos de nómina), lo señalo de esta manera ya que el publicado Dictamen consolidado 2019 le dedica una sección, en donde no enfatiza los montos o el número de comprobantes con presuntos 69-B, pero sí se hace mención en conclusiones específicas en cada partido político, de ordenar procedimientos oficiosos que superan 148 millones de pesos, para verificar si los gastos no registrados efectivamente fueron contratados.

Los resultados acerca de la utilidad de los acuerdos de colaboración que existen o han existido son concluyentes, dadas las cifras adeudadas y por la ausencia del SAT haciendo exigibles a los partidos políticos sus contados deberes fiscales, o al menos, haciendo presencia ¿será por evitar polémicas que generen consecuencias políticas? ¿es preferible dejar de recaudar millones de pesos retenidos a personas físicas para evitar ser objeto de represalias políticas? Es esa la razón por la que considero es preferible proponer una solución de colaboración interinstitucional operativa a nivel de ejercicio de facultades coordinadamente, como ya fue explicado párrafos antes.

Referencias.

• Azuara, C. et al., (2020), Elecciones, justicia y democracia en México. Fortalezas y debilidades del sistema electoral, 1990-2020, 3ª edición, Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. https://www.te.gob.mx/publicaciones/ contenidos/1735

• Instituto Nacional Electoral (INE), INE/ CG/596/2022 Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se determina el Financiamiento Público de los Partidos Políticos Nacionales para el ejercicio 2023, (2022) https:// repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/ handle/123456789/141208/CGex202208-10-ap-2. pdf

• Instituto Nacional Electoral (INE), Dictamen Consolidado que presenta la Comisión de Fiscalización al Consejo General del Instituto Nacional Electoral respecto de la revisión de los Informes Anuales de los Ingresos y Gastos que presentan los Partidos Políticos Nacionales, Nacionales con acreditación local y con registro local, correspondientes al ejercicio 2019, (2020) https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/ handle/123456789/116196

• Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (2014). Publicado en el DOF el 23 de mayo de 2014. Última versión publicada el 13 de abril 2020. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ pdf/LGIPE_130420.pdf

• Reglamento Interior del Instituto Nacional Electoral (2015). Publicado en el DOF el 19 de agosto de 2015. Última versión publicada el 19 de agosto 2015. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/ n95.pdf

• Vázquez, C., (2019), Régimen Fiscal Especial de Partidos Políticos como Mecanismo de Consolidación para una Fiscalización Integral Eficiente, [Tesis que para optar por el grado de Licenciado en Derecho, Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. (CIDE)]. http://repositorio-digital. cide.edu/bitstream/handle/11651/3535/164278. pdf?sequence=1&isAllowed=y