Colombia 2019 by Luz Mendez

APROVECHAR EL TERRITORIO MARINO-COSTERO EN FORMA EFICIENTE Y SOSTENIBLE

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO

Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial Propuesta para discusión

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Documento elaborado por: DNP - Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible Director Oswaldo Aharón Porras Vallejo

Subdirectora de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Luz Helena Chamorro Arboleda

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO

Subdirectora de Finanzas Públicas Territoriales Luz Stella Carrillo Silva Grupo de Apoyo a la Gestión Pública Territorial Grupo de Análisis al Financiamiento del Desarrollo Territorial Coordinadores Maritza Pomares Quimbaya William Augusto Jiménez Santana

Directora General DNP Carolina Rentería Rodríguez

Asesores Oscar Ismael Sánchez Romero Ana María Arias Covaleda Lina Margarita Bravo Ardila Rodolfo León Cano Blandón Giselle Johanna Castelblanco Muñoz Giovanni Cortés Serrano José Oswaldo Espinosa Cuervo José Lenín Galindo Urquijo Beatriz Elena Gómez Ochoa Anyelina González Castillo Hernando González Murillo Alberto Maldonado Copello José Alirio Salinas Bustos Rocío del Pilar Torres Rivera

Subdirector General Andrés Escobar Arango Coordinación general documentos Visión 2019 Martha Delgado Barrera Grupo Coordinación y Socialización Visión 2019 Juan Sebastián Mejía Villegas Martha Isabel Rincón García Julio Solano Jiménez Grupo de Comunicación y Relaciones Públicas Luz Dary Madroñero Luz Ángela Andrade Arévalo Clara Victoria Forero Murillo Carmen Elisa Villamizar Camargo Impresión Excelsior Impresores Calle 71 No 29-22

Lector Augusto Hernández Becerra Colaboración especial Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Dirección de Desarrollo Territorial

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VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PRESENTACIÓN

Presentación colombianos a plantear propuestas y soluciones para el país que quieren en el segundo centenario.

El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrará dos siglos de vida política independiente. Es una fecha histórica y simbólicamente muy importante, que invita a una reflexión profunda sobre el pasado y el presente; sobre los logros y las debilidades; sobre los aciertos y los errores del país; pero, ante todo, sobre sus potencialidades y su futuro.

Dos principios rectores y cuatro grandes objetivos La propuesta de visión del segundo centenario se sustenta en dos principios que deben orientar el ejercicio hacia el tipo de sociedad que se plantea para el año 2019:

Con Visión Colombia II Centenario: 2019, el Gobierno propone una amplia discusión entre los partidos y movimientos políticos, la academia, los gremios, la dirigencia regional, los sectores sociales y los ciudadanos, sobre cómo deberá ser el país cuando conmemore dos siglos de vida política independiente. Por eso, el objetivo es que después de esta amplia discusión sea posible elaborar una propuesta, no de gobierno, sino de Estado.

1. Consolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 2. Afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social.

Más allá de las diferencias políticas e ideológicas – inherentes a una sociedad abierta y democrática, como la nuestra –, los colombianos deben y pueden ponerse de acuerdo en unas metas fundamentales y en unas políticas para lograrlas. El presente proyecto es un punto de partida y no de llegada; punto de referencia e instrumento útil para ordenar una discusión que mueva a los

Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos: 1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria.

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3. Una sociedad responsables.

ciudadanos

libres

fundamentar el crecimiento y el desarrollo social en la ciencia la tecnología y la innovación.

4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.

Para la consolidación del segundo objetivo, Una sociedad más igualitaria y solidaria, se propone maximizar dos valores fundamentales de la Constitución Política: la igualdad y la libertad. Se plantea la necesidad de que Colombia avance de manera decisiva en términos de equidad, entendida ésta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Se pretende con ello, una sociedad más igualitaria, no sólo en términos de la distribución del ingreso y los activos que los individuos obtienen con su trabajo, sino de los bienes y servicios públicos que utilizan – o deberían utilizar – en su vida diaria. Este objetivo se desarrollará con tres estrategias: (a) cerrar las brechas sociales y regionales; (b) construir ciudades amables; y (c) forjar una cultura para la convivencia.

Para el cumplimiento de tales objetivos se han propuesto estrategias que incluyen breves diagnósticos y plantean tanto metas específicas como acciones para lograrlas. Para el desarrollo de cada meta se definieron líneas de base –la situación actual– de cada variable con la información disponible más reciente. Además, se tuvieron en cuenta las condiciones sectoriales, las proyecciones de crecimiento de la población y los cambios esperados en su estructura; las proyecciones de necesidades futuras de recursos para cada estrategia; y las restricciones generales fiscales, de balanza de pagos y financieras. De esta forma, se llegó a una propuesta que puede considerarse ambiciosa, pero realizable bajo un escenario de crecimiento que Colombia debe y puede lograr. El primer objetivo, Una economía que garantice un mayor nivel de bienestar busca generar una base material que posibilite el cumplimiento de las metas propuestas, al incrementar el ingreso por habitante y poner a disposición del sector público los recursos necesarios para contribuir al logro de una distribución equitativa de los frutos del crecimiento. Se desarrollará a través de ocho estrategias: (a) consolidar una estrategia de crecimiento; (b) afianzar la consistencia macroeconómica; (c) desarrollar un modelo empresarial competitivo; (d) aprovechar las potencialidades del campo; (e) aprovechar el territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible; (f) generar una infraestructura adecuada para el desarrollo; (g) asegurar una estrategia de desarrollo sostenible; y (h)

En el tercer objetivo, Una sociedad de ciudadanos libres y responsables, se plantea que en 2019 Colombia habrá consolidado la paz y presentará indicadores de violencia similares a los de los países hoy desarrollados. Para esa fecha, todos los colombianos accederán plenamente a la justicia y contarán con los medios adecuados para participar más activamente en los asuntos públicos. Hacer de Colombia un país tranquilo, donde la paz sea una realidad sentida por todos, será la única manera de asegurar las bases para una sociedad donde la libertad, la igualdad y la justicia sean no sólo derechos, sino responsabilidades que todos los ciudadanos asuman como propias. El logro de este objetivo se trazará a partir de cuatro estrategias: (a) lograr un país en paz; (b) profundizar el modelo democrático; (c) garantizar una justicia eficiente; y (d) fomentar la cultura ciudadana. Finalmente, el cuarto objetivo, Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos, VI

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PRESENTACIÓN

propondrá avanzar en la reestructuración del Estado, para maximizar el retorno de los recursos públicos. El Estado deberá funcionar por resultados, éstos deberán ser continuamente evaluados y el insumo fundamental de dicha evaluación será la existencia de información actualizada y completa para el ciudadano. Además, deberá definir su rol dentro de un contexto internacional en permanente cambio. Conseguir esto implica el logro de cuatro estrategias: (a) consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo óptimo de intervención económica; (b) fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial; (c) diseñar una política exterior acorde con un mundo en transformación; y (d) avanzar hacia una sociedad informada. Durante el proceso de elaboración de la propuesta, se supeditó el cumplimiento de estos cuatro objetivos a la capacidad del país para asimilar tres condiciones que, inexorablemente, determinarán su desarrollo. En primer lugar, Colombia debe entender y adaptarse a los cambios dramáticos de la economía mundial. Desde la irrupción de los Estados Unidos en el contexto económico internacional, el mundo no había experimentado un proceso semejante al fenómeno que se observa desde hace ya algunos años con China, India y Rusia. China es ya la segunda e India la cuarta economía del mundo. Dentro de quince años, serán la primera y la tercera, respectivamente. En este escenario, se insiste en las oportunidades para la economía colombiana, no sólo en términos de relaciones directas con los nuevos mercados, sino también de los efectos positivos de tales impactos sobre la economía mundial en su conjunto. El reto para Colombia es apropiarse de las oportunidades que se generan; y en esto, serán definitivos los aumentos en los niveles de productividad que redunden en competitividad.

En segundo lugar, es importante tener claro que el país sólo se beneficiará de las oportunidades de esta expansión de la economía mundial si aprovecha plenamente las condiciones, variedad y situación geográfica de su territorio. El modelo económico debe ser consistente con la extraordinaria localización de Colombia, con la diversidad de sus dos océanos, sus fronteras, su carácter de país ecuatorial intertropical, sus minerales, sus ríos, su diversidad climática, entre otros, es decir, emplear plena y productivamente su capital físico y humano, así como sus recursos naturales. Nuestro país tiene ventajas comparativas genuinas que debe utilizar de manera eficiente, para avanzar así hacia el concepto de ventajas competitivas. Finalmente, el país debe asumir una tercera condición que determinará sus posibilidades de desarrollo para el futuro: los cambios demográficos. Hacia 2019, Colombia tendrá diez millones de habitantes más, una población que en promedio será más vieja y que vivirá, en mayor proporción, en las áreas urbanas. Los habitantes del país demandarán un número creciente de cupos escolares, servicios de salud, vivienda y pagos de pensiones, dentro de una larga lista de servicios. Al tener en cuenta los grandes progresos, las restricciones, las transformaciones, y las ventajas y desventajas que caracterizan al país, la propuesta de Visión de Colombia para 2019 incluye metas sociales, económicas y ambientales, a la vez que propone estrategias, programas y proyectos para lograrlas. En el camino hacia el segundo centenario, se plantea una visión de país y de Estado, más que un plan de un gobierno, lo que supone un proceso concertado entre las regiones, el gobierno central y los distintos estamentos de la sociedad.

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FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial

Propuesta para discusión

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FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO

Contenido PRESENTACIÓN.................................................................................................................................. V ÍNDICE DE GRÁFICOS..................................................................................................................... XIII ÍNDICE DE CUADROS....................................................................................................................... XV ÍNDICE DE MAPAS Y FIGURAS.................................................................................................... XVI ÍNDICE DE TABLAS............................................................................................................................ XVII SIGLAS....................................................................................................................................................... XVIII INTRODUCCIÓN................................................................................................................................. 1 DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS........................................................................ 5 LA DESCENTRALIZACIÓN: UN CAMINO DE APRENDIZAJE................................ 5 DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS ............................................................ 10 DESCENTRALIZACIÓN FISCAL ........................................................................................ 12 La tributación territorial..................................................................................................... 15 El Sistema de Transferencias Intergubernamentales..................................................... 17 Las regalías........................................................................................................................... 15 Balance general de resultados del esquema de descentralización fiscal .................... 20 DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA................................................................................... 24 El ámbito electoral.............................................................................................................. 26 El ámbito de las percepciones sobre la participación ................................................... 27 Dificultades de la participación ciudadana en la gestión pública ................................ 29 GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL ................................................................................. 32 Balance general ................................................................................................................... 32 La evaluación y rendición de cuentas .............................................................................. 33 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: UN EJERCICIO EN CONSTRUCCIÓN 38 GENERALIDADES................................................................................................................ 38 ORGANIZACIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL ESTADO COLOMBIANO.......................................................................................................................... 39

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LA REGIONALIZACIÓN COMO INSTRUMENTO DE ORDENAMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL ............................................................................................ Procesos regionales y subregionales en formación en el país........................................ Otros procesos regionales en marcha .............................................................................. Perspectivas futuras de organización y desarrollo regional a partir de las regiones naturales del país ZONAS FRONTERIZAS

43 44 48 49 52

VISIÓN ESTRATÉGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES..........................................

METAS Y ACCIONES REQUERIDAS........................................................................................... UNA DESCENTRALIZACIÓN EFICIENTE Meta 1: Definición clara de competencias ............................................................................ Meta 2: Sostenibilidad fiscal .................................................................................................... Meta 3: Gestión pública participativa .................................................................................... Meta 4: Gestión territorial orientada a resultados ................................................................ UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL FLEXIBLE Meta 5: Un ordenamiento flexible en función del desarrollo territorial

ANEXOS....................................................................................................................................................

Anexo 1. Competencias sectoriales de los municipios ............................................................ Anexo 2. Competencias sectoriales de los departamentos ..................................................... Anexo 3. Características institucionales de los departamentos colombianos ...................... Anexo 4. Entidades territoriales y figuras de integración previstas en la Constitución......

70 72 74 75

BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................................

XII

57 60 63 64 65

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ÍNDICE DE GRÁFICOS

Índice de gráficos Gráfico 1. Esquema prud´homme convencional. Porcentaje de ingresos y gastos de los niveles subnacionales ..........................................................................................................................

Gráfico 2. Avance de la descentralización en América Latina ..........................................................

Gráfico 3. Cobertura bruta en matrícula educativa, 5-17 años, 2002-2005 ......................................

Gráfico 4. Cobertura en acueducto, 2005 ..............................................................................................

Gráfico 5. Cobertura en alcantarillado, 2005 ........................................................................................

Gráfico 6. Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001 ...........................................................................

Gráfico 7. Ingresos tributarios por nivel de gobierno, 1987-2005 ....................................................

Gráfico 8. Transferencias constitucionales como porcentaje del PIB, 1987-2005 ..........................

Gráfico 9. Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005 ............................................................................

Gráfico 10. Regalías petroleras giradas a entidades territoriales, 1994-2006 ....................................

Gráfico 11. Distribución de las regalías asignadas por hidrocarburos, 1994 y 2006 .......................

Gráfico 12. Evolución de los resultados sectoriales en servicios sociales básicos, 1996-2001 .....

Gráfico 13. Resultados recientes en la prestación de servicios sociales básicos, 2001-2005 .........

XIII

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Gráfico 14. Votación para alcaldes municipales, 1988-2003 ...............................................................

Gráfico 15. Filiación política de alcaldes, 1988-2003 ...........................................................................

Gráfico 16. Apertura de las autoridades locales a la participación ....................................................

Gráfico 17. Impacto de la participación ciudadana en la gestión local .............................................

Gráfico 18. Posibilidad de horizontalizar las relaciones entre organizaciones sociales y líderes con las autoridades locales a través de la participación ciudadana .............................

Gráfico 19. Razones para que las alcaldías no apoyen la participación ciudadana .........................

Gráfico 20. Participación porcentual de los departamentos fronterizos en el PIB, 2005 ..............

XIV

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ÍNDICE DE CUADROS

Índice de cuadros Cuadro 1. Concentración de la recaudación tributaria de los gobiernos territoriales, 2005 .........

Cuadro 2. Distribución de regalías .........................................................................................................

Cuadro 3. Resultados sectoriales, 2002-2004 .........................................................................................

Cuadro 4. Balance fiscal territorial, 2000-2005 .....................................................................................

Cuadro 5: Obstáculos para la participación ciudadana .......................................................................

Cuadro 6. Tratados internacionales fronterizos de Colombia ............................................................

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Índice de mapas y figuras Figura 1. Organización territorial en Colombia en los siglos XIX y XX ..........................................

Mapa 1. República de Colombia ..............................................................................................................

Mapa 2. Procesos regionales y subregionales en formación ...............................................................

Mapa 3. Regiones naturales y división político-administrativa de los departamentos .....................

XVI

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ÍNDICE DE TABLAS

Índice de tablas Tabla 1. Situación actual y futura en definición de competencias ......................................................

Tabla 2. Situación actual y futura en sostenibilidad fiscal ....................................................................

Tabla 3. Situación actual y futura en gestión pública participativa .....................................................

Tabla 4. Situación actual y futura en gestión territorial orientada a resultados ..............................

Tabla 5. Situación actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial ......................................

XVII

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Siglas ANH ASOMAC ASOPATIA BID BPIM CAF CAR CAR CARDER CEPAL CGR CHIP CONPES COPACOS COT CRC DAF D.C. DANE DEE DDTS DDTS-GAFDT DDTS-GGPT DDT-SFPT DDTS-SODT DDUPA DDUPA-SVDU

Agencia Nacional de Hidrocarburos Asociación de Municipios del Macizo Colombiano Asociación Supradepartamental de Municipios de la Región del Alto Patía Banco Interamericano de Desarrollo Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal Corporación Andina de Fomento Corporación Autónoma Regional Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Corporación Autónoma Regional de Risaralda Comisión Económica para América Latina y el Caribe Contraloría General de la República Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública Consejo Nacional de Política Económica y Social Comités de Participación Comunitaria en Salud Comisión de Ordenamiento Territorial Consejo Regional de Competitividad Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Distrito Capital Departamento Administrativo Nacional de Estadística Dirección de Estudios Económicos del DNP Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP Grupo de Análisis al Financiamiento del Desarrollo Territorial Grupo de Apoyo a la Gestión Pública Territorial Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del DNP Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental - Subdirección de Vivienda y Desarrollo Urbano XVIII

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL SIGLAS

DNP ECH ECOPETROL ETI FCM FER FND FNR ICFES IGAC IIAP IIRSA IVA LOOT MEN MPRBC OT PDPMM PDSM PIB PNUD POT PROMOJANA SGP SHAQUIÑAN SINCHI ZIF

Departamento Nacional de Planeación Encuesta Continua de Hogares Empresa Colombiana de Petróleos Entidad Territorial Indígena Federación Colombiana de Municipios Fondos Educativos Regionales Federación Nacional de Departamentos Fondo Nacional de Regalías Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior Instituto Geográfico Agustín Codazzi Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana Impuesto al Valor Agregado Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Ministerio de Educación Nacional Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca Ordenamiento Territorial Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio Programa de Desarrollo Sostenible de la Ecorregión de La Mojana Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Planes de Ordenamiento Territorial Alianza Prodesarrollo de la Ecorregión Mojana Sistema General de Participaciones Asociación de Cabildos Tradicionales del Nudo de los Pastos Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas Zonas de Integración Fronteriza XIX

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL INTRODUCCIÓN

Introducción En el marco de la visión integral planteada para 2019, el presente documento corresponde al desarrollo de la propuesta para la estrategia Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial, que hace parte del cuarto objetivo: Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.

de la democracia y la gobernabilidad tanto en el ámbito nacional como local, y para la promoción del desarrollo integral del país y de cada una de sus regiones. En él las autoridades territoriales juegan un papel cada vez más protagónico, hasta tal punto que puede afirmarse que del éxito de su gestión depende el éxito de la descentralización.

La construcción de una visión compartida de país requiere la articulación de los propósitos comunes de desarrollo entre los territorios y la Nación. Colombia se caracteriza por poseer una geografía abrupta y diversa, con una baja densidad de ocupación poblacional. Estas condiciones han sido determinantes en el proceso de consolidación de la nación como un país de regiones1, y plantean oportunidades y desafíos en materia de gobernabilidad, de gestión del desarrollo económico y de provisión de servicios públicos.

La descentralización puede ser entendida como una estrategia de organización del Estado para el eficiente cumplimiento de sus fines esenciales y para garantizar los derechos de la ciudadanía en cualquier parte del país, a través de la transferencia de poder político como de recursos y competencias del Gobierno nacional a las entidades territoriales. El balance de la descentralización en el país ha sido positivo, pues ha permitido a las entidades 1

Este documento procura ser un punto de partida para el análisis del proceso de descentralización en Colombia durante los últimos veinte años y para la formulación de nuevas propuestas integrales que garanticen su sostenibilidad. La consolidación de ese proceso es de vital importancia para el fortalecimiento de la capacidad de respuesta del Estado en todos sus niveles, para el afianzamiento

La complejidad de la geografía nacional ha generado efectos aparentemente contradictorios: por un lado han hecho más difícil la gobernabilidad y costosa la consolidación de la seguridad y el orden, pero, por otro, al fracturar en forma tan determinada las fuentes de poder, ha promovido el pluralismo regional y la necesidad de los consensos, lo que se constituye en barrera contra la imposición de hegemonías. Montenegro, Santiago [2003], “Territorio, gobernabilidad y competitividad”, en DNP, PNUD, CAF, Construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios, Memorias Seminario Nacional.

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

territoriales alcanzar un elevado grado de autonomía en el manejo de los recursos locales, la apropiación de las responsabilidades correspondientes a cada nivel territorial y el mejoramiento de los indicadores sociales, especialmente en educación y salud. De otro lado, la mayor interacción entre el nivel nacional y las entidades territoriales, al propiciar un acercamiento más directo y un reconocimiento de las particularidades locales, han hecho evidentes situaciones de desequilibrio regional en las capacidades de autodesarrollo y de generación de recursos propios. Por ello, la consolidación de la descentralización requiere de políticas nacionales de acompañamiento institucional y del fortalecimiento de la inversión territorial que reconozcan la diversidad regional y posibiliten un mejoramiento generalizado de las condiciones socioeconómicas de las entidades territoriales y, en especial, que contribuyan a la reducción de las brechas interregionales.

trascienden dichos límites. Entre estos sobresalen la necesidad de facilitar la asociatividad y las alianzas estratégicas para promover el desarrollo económico y el manejo adecuado de ecosistemas ambientales. Si bien por iniciativa de las entidades territoriales se observan algunos avances en procesos de desarrollo regional y subregional, esta es una tarea pendiente que requiere consolidarse mediante figuras e instrumentos flexibles para la administración y planificación de los territorios pertinentes. Un gran reto lo constituye la concertación de una imagen objetivo de organización territorial con perspectiva de futuro, que guíe las políticas de descentralización, ordenamiento y gestión territorial, a partir del reconocimiento de las características de un país de regiones diversas, cuyas capacidades de autodesarrollo deben ajustarse a sus particularidades y ventajas comparativas. Dicho modelo ha da complementarse con la definición concertada de políticas públicas regionales, con el fin de ampliar y potenciar las capacidades de desarrollo regional y local, reducir las disparidades regionales y mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia en el uso de los recursos públicos. Tal proceso debe reflejarse también en el país en su conjunto, a través de un ritmo de crecimiento elevado, sostenido y más balanceado regionalmente, que contribuya en forma sustancial al mejoramiento de la calidad de vida y de la gobernabilidad en todo el territorio nacional.

Desde el punto de vista del ordenamiento territorial, los avances han sido más lentos y se han conseguido a través de la expedición de normas específicas para la distribución de competencias, la institucionalización y la obligación de formular planes de ordenamiento territorial municipales y distritales, un mayor control sobre los usos de suelo y una mejor organización urbana, incluida la calidad del espacio urbano municipal. Sin embargo, el ordenamiento físico territorial, en la escala departamental y regional, aún no cuenta con instrumentos formales, aunque existen esfuerzos en este sentido tanto nacionales como territoriales.

Con base en lo anteriormente expuesto, la estrategia para el fortalecimiento de la descentralización y la adecuación del ordenamiento territorial propuesta en la Visión Colombia II Centenario: 2019 plantea consolidar los avances en materia de descentralización fiscal y política, mejorar y garantizar la participación ciudadana y el control de la gestión pública, y promover la adopción de diferentes modelos de organización,

Respecto a la administración y al gobierno territorial, subsisten problemas provenientes de la poca flexibilidad de la actual organización políticoadministrativa del país frente a la necesidad de contar con figuras de organización territoriales modernas y flexibles que atiendan asuntos que

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL INTRODUCCIÓN

planificación e integración territorial en los cuales se reconozcan la particularidades económicas, sociales, culturales, étnicas y ambientales de los territorios. La visión propuesta se basa en dos principios rectores:

• Meta 3: Gestión pública participativa

• Descentralización eficaz

Por ello, el presente documento está dividido en cuatro partes principales, la primera de las cuales es esta introducción. En la segunda, de dónde venimos y dónde estamos, se presenta un diagnóstico general de la situación en términos de descentralización y de ordenamiento territorial en el país, en la cual se destacan los avances y los retos presentes y futuros. Con base en lo anterior, la tercera parte plantea la visión de futuro propuesta frente a los dos temas y los principios que guían esta visión y, por último, las metas y acciones para hacerla realidad.

• Meta 4: Gestión territorial orientada a resultados • Meta 5: Ordenamiento flexible en función del desarrollo territorial

• Ordenamiento territorial flexible Para desarrollar los principios rectores, y con el propósito de concretar la visión de descentralización y ordenamiento territorial previstos para el año 2019, se plantean cinco grandes metas: • Meta 1: Definición clara de competencias • Meta 2: Sostenibilidad fiscal

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS

De dónde venimos Y dónde estamos presenta resultados positivos. Pese a ser un país unitario, el grado de descentralización en Colombia, medido por los porcentajes de ingresos y gastos que corresponden a los niveles territoriales, es superior al presentado en países de tradición federal como México y Venezuela, y llega incluso a ubicarse por encima del promedio latinoamericano (gráfico 1).

LA DESCENTRALIZACIÓN: UN CAMINO DE APRENDIZAJE No cabe duda que una de las transformaciones estructurales más importantes que ha experimentado el Estado colombiano en los últimos años es la de la descentralización. Desde mediados de la década de los ochenta, se ha venido construyendo en el país un modelo de descentralización y ordenamiento territorial orientado a promover el desarrollo económico y social, y a mejorar la distribución de sus beneficios entre la población. Con este propósito, el modelo se ha enfocado a garantizar la prestación de los servicios públicos en condiciones de eficiencia y equidad, y a fortalecer la participación democrática de la ciudadanía en los asuntos públicos. Los avances y el aprendizaje logrados hasta el momento sugieren la necesidad de consolidar este proceso, y avanzar en la adecuación de un ordenamiento territorial que conduzca al afianzamiento de un país de territorios prósperos, modernos, eficientes y efectivos en la provisión de los bienes y servicios públicos.

Gráfico 1 Esquema Prud`homme convencional. Porcentaje de ingresos y gastos de los niveles subnacionales

Porcentajes de gastos

50,0 40,0

Colombia

Paises Federales

30,0 20,0

América Latina

10,0 0,0

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

Porcentaje de Ingresos

Fuente: Gráfico tomado de Miguel Angel Asensio, “Notas sobre descentralización fiscal y las relaciones intergubernamentales en contextos descentralizados”. CEPAL. Una evaluación de los procesos de descentralización fiscal, enero 27 y 30 de 2003. Pág. 108.

En el contexto internacional, algunos estudios comparativos muestran que la experiencia colombiana en materia de descentralización

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Gráfico 2 Avance de la descentralización en América Latina

Países

Panamá El Salvador Costa Rica Nicaragua Guatemala Perú Honduras Paraguay Ecuador Chile Bolivia Colombia Brasil Argentina

0,53

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5 2004

0,6

0,68

0,7

0,8

0,9

1,0

1996

Fuente: Daughters y Harper (2006).

través de la elección popular de alcaldes (1986), gobernadores (1991) y la creación de mecanismos de participación ciudadana; poder administrativo, mediante la distribución de competencias; y, poder financiero, con el fortalecimiento de la capacidad tributaria territorial y el crecimiento progresivo del sistema intergubernamental de transferencias.

Así mismo, en un reciente estudio realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Colombia aparece como el país unitario con mayor avance en el proceso de descentralización de América Latina. Tal resultado se basa en un índice que tiene en cuenta los siguientes criterios: elecciones de alcaldes y gobernadores; atribuciones tributarias y responsabilidades de ejecución del gasto de los niveles territoriales; automaticidad y libre asignación de las participaciones; y control al endeudamiento de las entidades territoriales (Daughters y Harper, 2006), (gráfico 2).

De otra parte, la evolución de algunos indicadores sociales globales para el mismo período refleja también el efecto positivo de la descentralización: las coberturas en educación aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo; ha habido mayor disponibilidad de docentes y mayores niveles de escolaridad; ha aumentado la población afiliada al régimen contributivo de salud; se ha ampliado la red pública de servicios de salud; y se han incrementado las coberturas en agua potable.

Igualmente, los resultados de la evaluación de la descentralización realizada por el DNP, permiten concluir que, desde la década de los ochenta, Colombia ha avanzado efectivamente en el traslado de poder hacia los gobiernos departamentales y municipales: poder político, a

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS

bruta en matrícula educativa, pero en otros como Guaviare, Vichada y Guainía, las coberturas siguen siendo bajas (gráfico 3).

No obstante tales avances, persisten problemas de eficiencia en la inversión social, de equidad en la asignación del gasto y de baja capacidad de gestión de las entidades territoriales. Ello hace evidente la urgencia de avanzar en el fortalecimiento de la gestión pública territorial, con el fin de hacerla cada vez más eficaz y eficiente en la obtención de los resultados que se derivan de sus competencias, de mejorar la gestión pública, de reducir los costos de transacción y de privilegiar el interés general sobre el particular.

En general, de los 33 departamentos –incluido el Distrito Capital de Bogotá–, 21 mantienen una cobertura bruta de matrícula educativa por debajo del valor promedio nacional, lo cual sugiere un rezago significativo en esta materia. Por su parte, los datos de la Encuesta Nacional de Hogares de 2005 muestran que de 24 departamentos –incluido el Distrito Capital–, 8 alcanzaron coberturas en acueducto superiores al promedio nacional, mientras que para los 16 departamentos restantes las coberturas fueron inferiores al promedio. Bogotá registró la mayor cobertura con niveles cercanos al 100%, mientras que la cobertura más baja se presentó en el departamento del Chocó con el 43%, lo cual denota un rezago de más de 50 puntos porcentuales frente al promedio nacional (gráfico 4).

También se presentan marcadas disparidades regionales en la atención de los servicios entre entidades territoriales, dentro de las cuales sobresalen las diferencias en el acceso a los servicios sociales básicos necesarios para el desarrollo humano, como educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Al observar la evolución de las coberturas en educación, entre 2002 y 2005, se concluye que la mayoría de departamentos mejoró la cobertura

Gráfico 3 Cobertura bruta en matrícula educativa, 5-17 años, 2002-2005

Fuente: MEN (2006).

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Gráfico 4 Cobertura en acueducto, 2005

Fuente: DANE - ECH 2004. Cálculos: DNP - DDUPA – SVDU

urbanas de estos departamentos tienen servicio de alcantarillado (gráfico 5). De otro lado, la esperanza de vida al nacer para todo el país pasó de 67,8 años en 1990 a 71,9 años en el año 2001 y mejoró para todos los departamentos, al tiempo que se observó una tendencia a la reducción de la brecha en esta variable. Es así como los departamentos con menor esperanza de vida en 1990 habían logrado en 2001 aumentos más rápidos, comparados con los que en 1990 presentaban los niveles más altos (gráfico 6).

En materia de alcantarillado urbano, las disparidades son aún mayores. Mientras que Bogotá, Valle del Cauca y Antioquia alcanzaron los más altos niveles de cobertura (el 99,56%; el 88,31% y el 84,78%, respectivamente), el resto de entidades territoriales registró valores por debajo de la media nacional. Los casos de Meta, Magdalena, Caquetá, Córdoba y Chocó son alarmantes, por cuanto sus coberturas son inferiores al 40%, es decir, menos de la mitad de los habitantes de las zonas

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Gráfico 5 Cobertura en alcantarillado, 2005

Fuente: DANE - ECH 2004. Cálculos: DNP - DDUPA – SVDU.

Gráfico 6 Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001

Fuente: PNUD y DNP. Diez años de Desarrollo Humano en Colombia, 2004.

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En Bogotá y otros 6 departamentos la esperanza de vida en 2001 superó el promedio nacional. Para ese mismo año, el departamento con menor esperanza de vida fue el Chocó con 66,6 años, cifra inferior al valor promedio que tenía el país en 1990, lo cual significa que dicho departamento presenta un atraso de más de 10 años con respecto al promedio. En situación similar están los departamentos de Meta, Caquetá o los nuevos departamentos. Los resultados anteriores sugieren que, pese a los esfuerzos realizados y los avances logrados en ciertas áreas, persisten profundas disparidades regionales en la provisión de servicios básicos y, por ende, en los indicadores sociales asociados a ellos.

por la disponibilidad de recursos para ser asignados entre un abanico de posibilidades, sino que vendría dada por una norma que las asignaría de manera organizada y articulada.

Descentralización de competencias

En la primera etapa del proceso de descentralización, correspondiente al período 1986-1993, la normativa se concentró en delimitar y trasladar funciones específicas a los municipios y a la Nación, pero no se efectuaron cambios sustanciales con respecto a los departamentos. Los municipios asumieron, entonces, tareas en áreas como educación, salud, agua potable, saneamiento básico, vías, transporte urbano y asistencia técnica agropecuaria, entre otras, al tiempo que se liquidaban o modificaban gradualmente las instituciones del orden nacional que venían prestando ese tipo de servicios a las entidades territoriales. En los casos específicos de educación y salud no se asignó la prestación completa de los servicios sino la construcción, dotación y mantenimiento de su infraestructura.

La descentralización se inició a partir de la década de los ochenta, cuando se aumentaron los recursos transferidos a los municipios, se les entregaron funciones desempeñadas en su momento por entidades descentralizadas del orden nacional, se dictaron normas para el fortalecimiento de sus ingresos y se aprobó la elección directa de alcaldes. No obstante, sólo cuando la Asamblea Nacional Constituyente decidió fortalecer el proceso de descentralización territorial como política fundamental de la Constitución de 1991, se vio la necesidad de establecer formalmente un estatuto o norma rectora para la distribución de competencias entre los diferentes niveles del gobierno. De esta manera, la asunción de competencias por parte de las entidades territoriales no estaría determinada

En la segunda etapa del proceso, que comienza con la expedición de la Constitución de 1991 y de la Ley 60 de 1993, se avanzó hacia una mirada más integral orientada a superar las perspectivas exclusivamente municipalistas o departamentalistas, y más enfocada en la reorganización de competencias entre los tres niveles del gobierno, con base en las ventajas comparativas de cada uno de ellos. En desarrollo de esos preceptos, se ratificaron las funciones ya asignadas a los municipios y se ampliaron en otros aspectos específicos. Así, en los sectores de salud y educación, principalmente, los municipios empezaron a asumir no sólo la inversión en infraestructura, sino también los gastos de personal, la administración del servicio y el pago de subsidios. El nivel nacional, por su parte,

A continuación se presenta un breve balance del proceso de descentralización en sus dimensiones administrativa, política y fiscal, y se destacan sus principales logros y limitaciones.

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que la transformación y organización de la red pública prestadora de servicios se le asignó a los departamentos, aunque se mantuvo el carácter municipal en la atención de primer nivel, acorde con lo establecido por la Ley 60 de 1993. Entre tanto, la provisión de acciones de salud pública permaneció compartida entre municipios y departamentos, atendiendo aspectos como las condiciones epidemiológicas, las metas de salud pública y las competencias de cada nivel. Estas medidas permitieron una armonización con los parámetros de organización y prestación del servicio previstos en la Ley 100 de 1993, en lo referente a garantizar la atención de toda la población, y en especial a la más pobre.

se especializó en las funciones de planeación, formulación de políticas generales, regulación, dirección y administración del régimen de personal, al tiempo que el nivel departamental se consolidó como una instancia intermediaria entre la Nación y los municipios, y asumió competencias en salud y educación. Luego, con la puesta en marcha de la Ley 715 de 2001, se realizaron ajustes tendientes a subsanar los problemas de eficiencia en los sectores de salud y educación, originados por la Ley 60 de 1993, en la cual las competencias asignadas a departamentos y municipios se superponían, así que se produjo una colisión de competencias y poca claridad en la asignación de recursos. Además, sectorialmente se presentaban diferentes lógicas para la asignación de competencias, las cuales no correspondían con el objetivo principal de la descentralización, como era el de otorgar mayor autonomía local para incidir en la eficiente provisión de los servicios sociales a su cargo.

En otros sectores como los de servicios públicos domiciliarios, transporte, vivienda, deporte, recreación, cultura y promoción del desarrollo, se consolidaron en una sola norma las competencias que diferentes disposiciones legales habían asignado a los municipios. De esta forma se permitió –bajo el principio de la autonomía– atender las necesidades de la población, de acuerdo con las prioridades de cada entidad territorial.

Así, en el sector de educación la Ley 715 de 2001 otorgó un mayor nivel de autonomía administrativa a los municipios, al asignarles la competencia integral de la atención de la cobertura. Mediante el mecanismo de la certificación de municipios2, se materializó la idea de trasladarles totalmente las funciones de dirección, planificación y prestación de los servicios de cobertura y calidad, los cuales estaban a cargo de los departamentos; también se les transfirió la administración y distribución de recursos entre los establecimientos educativos de su jurisdicción3.

No obstante el importante avance en la distribución de competencias en educación y salud, considerados como dos de los sectores estratégicos para el desarrollo social del país, 2

En el sector salud, se distribuyeron las competencias de tal manera que la afiliación al régimen subsidiado quedó exclusivamente a cargo de los distritos y municipios, mientras 11

Obtienen certificación aquellos municipios con una población superior a los 100.000 habitantes que cumplan, entre otros, con los siguientes requisitos establecidos por la Nación: contar con capacidad institucional para la administración del personal docente, disponer de sistemas de información y sistemas de planificación. En el marco de la misma ley, el nivel departamental se encarga de asumir esos mismos aspectos para los municipios no certificados y continúa con las funciones ya mencionadas de intermediación y apoyo técnico. Por su parte, el nivel nacional mantiene sus funciones de formulación de políticas, dirección y coordinación del sistema.

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persisten duplicidades e indefiniciones en sectores como vías, agricultura, medio ambiente y vivienda, en los cuales se superponen responsabilidades entre la Nación, los departamentos y los municipios. Tal situación ocasiona duplicidades de gasto y problemas de coordinación de las acciones desarrolladas, por lo cual se requiere establecer una delimitación clara en las funciones de los diferentes niveles del Estado en estos sectores4 . El documento Conpes 3238 de 2003 incluye avances destacables en ese sentido. En el marco de las estrategias para el fortalecimiento de la gestión de los departamentos, en sectores diferentes a los de salud y de educación y como etapa previa a la descentralización, se abre la posibilidad de delegar a las administraciones departamentales funciones en sectores como el agropecuario, con base en su interés real por asumir la competencia y en sus capacidades técnicas, financieras y administrativas para atenderla de manera efectiva.

Descentralización fiscal La descentralización fiscal se refiere a la composición del financiamiento de las competencias transferidas a las entidades territoriales. Para el caso colombiano, este proceso se ha realizado a través de tres instrumentos: 1) la tributación territorial, 2) las transferencias intergubernamentales y 3) las regalías.

La tributación territorial Uno de los principios fundamentales para adelantar un proceso de descentralización fiscal responsable es el fortalecimiento de la tributación municipal y departamental. Con ese propósito,

durante la década de los ochenta se expidieron en el país disposiciones como la Ley 14 de 1984, que aumentaba la autonomía tributaria de las entidades territoriales y ampliaba las bases de sus gravámenes, sobre todo el de catastro para el caso del impuesto predial (Oliva, C. 1998). También, se promulgaron los Decretos 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) y 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), orientados a darle a las entidades territoriales la posibilidad de administrar tributos propios para el financiamiento de sus competencias. Si bien hasta el momento no se ha avanzado sustancialmente hacia la expedición de un estatuto tributario territorial, diferentes reformas en el ámbito nacional han favorecido el fortalecimiento de los ingresos territoriales. Se destacan, en particular, la sobretasa a la gasolina y los impuestos a la cerveza y otros licores. Pese a estos esfuerzos, es evidente que el espacio tributario sigue concentrado en la Nación. En el período comprendido entre 1987 y 2005, las entidades territoriales apenas lograron ganar un poco menos de un punto porcentual de participación en los ingresos tributarios totales, en tanto que la Nación ha mantenido su participación por encima del 80%. No obstante, en el nivel territorial se destaca el comportamiento de los ingresos tributarios de los municipios, que en términos consolidados pasaron de representar poco más del 7% en 1987 a cerca del 12% en 2005. Tal resultado se atribuye a la puesta en marcha de ciertos incentivos a la tributación municipal previstos en la asignación 4

Para una mayor información sobre la distribución actual de competencias en estas áreas, ver anexos 1 y 2.

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Gráfico 7 Ingresos Tributarios por Nivel de Gobierno, 1987-2005

para mejorar la capacidad de recaudo de rentas propias por parte de departamentos y municipios –como el incentivo al esfuerzo fiscal (Ley 715 de 2001), algunos cambios en los impuestos departamentales establecidos en reformas tributarias del orden nacional y la destinación de recursos nacionales a las entidades territoriales–, éstas han sido claramente insuficientes. Es necesario, por tanto, definir políticas y estrategias que logren un fortalecimiento efectivo de esta capacidad, como requisito para avanzar hacia una descentralización fiscalmente responsable. En el período 2000-2005, en promedio, el 90% de los recaudos de los municipios se concentró en tres impuestos: el de industria y comercio (40,6%), el predial (33,3%), y la sobretasa a la gasolina (16,1%). El 10% restante correspondió al recaudo de otros veinte impuestos, entre los cuales se destacan los de alumbrado público, avisos y tableros, estampillas y delineación y urbanismo.

Fuente: Cálculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales y cifras DNP-DEE, 1987-2005

de las transferencias5, y al esfuerzo hecho por las ciudades de mayor capacidad fiscal (gráfico 7).

En el caso de los municipios, los problemas asociados al recaudo de predial se resumen en: (1) bajas tarifas: pese a tener un rango legal de tarifas de entre 1 y 16 por mil, en el 88% de los municipios éstas apenas alcanzan el 3,5 por mil; (2) desactualización catastral del 44% de los predios; (3) exenciones y exclusiones; y (4) debilidad en la sistematización del cobro del impuesto y problemas administrativos para la recuperación de cartera morosa.

Además de la gran diferencia existente entre el ámbito nacional y el territorial en cuanto a recaudación de tributos, existe otra igualmente marcada entre departamentos y entre municipios. Sólo cuatro departamentos, Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca y Santander recaudan más del 50% del total departamental ($3,35 billones), mientras que las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla recogen casi el 58% del total municipal ($6,07 billones) (cuadro 1).

Por otra parte, el recaudo del impuesto de industria y comercio se ha visto afectado por algunos de los factores mencionados –exenciones, debilidades en la sistematización y recuperación

En una situación como ésta, caracterizada por acentuadas desigualdades en el recaudo de ingresos propios, la Nación debe compensar a las entidades territoriales de baja capacidad fiscal a través del esquema de transferencias, con el fin de asegurar los recursos necesarios para la financiación de las competencias transferidas.

Si bien se han adoptado iniciativas concretas 13

La Ley 715 de 2001 estableció que el 20% de la participación de propósito se distribuya en función de las eficiencias fiscal y administrativa, expresadas en incremento del recaudo tributario per cápita y de la inversión con ingresos corrientes de libre destinación per cápita, respectivamente.

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Cuadro 1 Concentración de la recaudación tributaria de los gobiernos territoriales, 2005 Departamentos Antioquia Cundinamarca Valle del Cauca Santander Atlántico Boyacá Bolívar Nariño Tolima Meta Huila Córdoba Norte de Santander Risaralda Magdalena Caldas Cesar Cauca Casanare Sucre Quindío Caquetá La Guajira San Andrés Chocó Putumayo Arauca Guaviare Amazonas Vichada Guainía Vaupés

Porcentaje

Porcentaje Acumulado

19,85

14,32

34,16

12,31

46,48

6,01

52,49

5,46

57,95

4,16

62,1

3,5

65,61

3,38

68,98

3,31

72,29

3,13

75,42

2,44

77,86

2,34

80,21

2,24

82,45

2,23

84,68

2,15

86,83

2,1

88,93

1,7

90,63

1,69

92,32

1,11

93,43

1,09

94,52

1,01

95,53

0,79

96,32

0,77

97,09

0,57

97,65

0,55

98,2

0,46

98,66

0,44

99,1

0,4

99,5

0,23

99,73

0,13

99,85

0,09

99,94

0,06

100

Municipios Bogotá D.C. Medellín Cali Barranquilla Cartagena Barrancabermeja Bucaramanga Pereira Yumbo Ibagué Manizales Itagüí Envigado Palmira Cúcuta Villavicencio Bello Neiva Pasto Montería Armenia Buenaventura Rionegro Tunja Valledupar Chía Santa Marta Floridablanca Soacha Popayán Tuluá Dosquebradas Sabaneta Buga Sincelejo Girardot Sogamoso Facatativá Mosquera Tocancipá Yopal Resto de municipios

Fuente: Cálculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales, 2005

Porcentaje

Porcentaje Acumulado

36,93

10,34

47,27

6,91

54,17

3,62

57,8

3,13

60,93

1,49

62,42

1,49

63,91

1,17

65,09

0,95

66,04

0,95

66,99

0,94

67,93

0,94

68,87

0,93

69,8

0,83

70,63

0,79

71,41

0,75

72,16

0,67

72,83

0,61

73,44

0,59

74,03

0,59

74,62

0,56

75,18

0,54

75,72

0,53

76,25

0,51

76,75

0,5

77,25

0,48

77,73

0,46

78,19

0,37

78,56

0,35

78,91

0,33

79,24

0,32

79,56

0,3

79,86

0,3

80,17

0,3

80,47

0,28

80,74

0,27

81,01

0,25

81,27

0,25

81,52

0,22

81,74

0,21

81,96

0,21

82,17

17,83

100

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Sistema de Transferencias Intergubernamentales

de cartera–, y por otros relacionados con vacíos legales que han ocasionado problemas en la territorialidad del impuesto y múltiples interpretaciones para su aplicación.

El segundo componente de la descentralización fiscal, objeto de importantes cambios en las últimas dos décadas es el sistema intergubernamental de transferencias. Dicho sistema se inició con el denominado Situado Fiscal, adoptado a través del Acto Legislativo 01 de 1968 y desarrollado por la Ley 46 de 1971. Éste consistía en una transferencia a los departamentos, intendencias, comisarías y al distrito capital, en función de los ingresos ordinarios de la Nación, para la financiación de los gastos de funcionamiento de la educación primaria y la salud pública. El porcentaje de los montos transferidos se inició en el 13% de los ingresos ordinarios de la Nación en 1973, y aumentaba gradualmente hasta alcanzar el 25% de ellos. Del total de recursos asignados a cada entidad territorial, el 74% se destinaba a educación y el 26% a salud, y eran administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) y los Servicios Seccionales de Salud, respectivamente.

De igual forma, en los municipios pequeños – categorías 4, 5 y 6–, las deficiencias en los sistemas de fiscalización de los procesos de declaración, apertura y cancelación de establecimientos, no les ha permitido manejar una base de contribuyentes veraz, por ello se presentan dificultades tanto en la identificación del número de contribuyentes como en la base gravable sobre la cual se debe calcular el impuesto. En cuanto al recaudo por sobretasa a la gasolina, éste se concentra en 90 entidades que reciben el 80% del tributo. Bogotá junto con Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena y Pasto recaudan el 50%. La dinámica de ese impuesto está atada a las fluctuaciones del precio del petróleo lo cual ha generado, en los últimos años, mayores recaudos en los municipios donde se concentra la población y la actividad económica del país.

Posteriormente, la Ley 12 de 1986 estableció el monto de participación de los municipios en el impuesto al valor agregado (IVA), el cual se asignó mediante una fórmula como una transferencia automática, sin exigencia de contrapartida alguna, pero condicionada a su uso en inversión en sectores como salud, educación, agua potable, entre otros.

En el caso de los departamentos, la situación fiscal es más compleja por diversos factores. En primer lugar, sus recaudos tributarios son inelásticos al ingreso de los individuos, ya que la mayoría de las rentas provienen de impuestos al consumo de licores, cerveza, cigarrillos y tabaco, los cuales representaron, en promedio, para el período 2000-2005 el 66,2%, le siguieron en importancia los recaudos por registro y anotación (9,4%), vehículos (8,4%), y sobretasa a la gasolina (7,6%). En segundo lugar, el sistema impositivo departamental no resulta adecuado a las nuevas realidades fiscales, por cuanto la legislación procedimental es engorrosa y su administración compleja. A ello se añade que el nivel de recaudo se afecta por fenómenos como el contrabando.

La Constitución Política de 1991 –artículos 356 y 357–, otorgó un decidido impulso a la descentralización fiscal al garantizar un crecimiento significativo de las transferencias automáticas vinculándolas a la totalidad de los ingresos corrientes de la Nación. Para ello se establecieron disposiciones que ajustaron el Situado Fiscal, orientado a los departamentos, y se creó la Participación en los Ingresos Corrientes de la 15

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Nación, como la transferencia a los municipios que reemplazaba la participación en el IVA. Para el caso de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, el porcentaje de transferencia de recursos pasó del 14% en 1993 al 22% en 2001. Su distribución se estableció mediante fórmula, de acuerdo con criterios de pobreza, eficiencia y mejoramiento de la calidad de vida, y su ejecución se condicionó a inversión específica en sectores sociales prioritarios: educación (30%), salud (25%), agua potable y saneamiento básico (20%), libre inversión social (20%) y educación física y recreación (5%). Para el caso del Situado Fiscal, el porcentaje de la transferencia aumentó de 23% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994 al 24,5% a partir de 1997. Su distribución entre los departamentos y distritos también se diseñó con criterios de fórmula de acuerdo con población atendida y por atender, en tanto que su ejecución se discriminó de la siguiente forma: el 60% para educación, el 20% para salud y el 20% restante de libre inversión entre educación o salud, según las necesidades específicas de cada entidad. Con el paso de los años, sin embargo, el sistema comenzó a mostrar inflexibilidades y debilidades. De una parte, la fluctuación de los recursos, producto de la dependencia de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación, generó la necesidad de hacer apropiaciones presupuestales para complementar la financiación en salud y educación. De otra parte, la lógica de distribución prevista en la Ley 60 de 1993 tanto para el Situado Fiscal como para la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, no reflejaba una asignación acorde con las necesidades de recursos en las entidades territoriales, al establecer porcentajes forzosos y homogéneos que afectaron la adecuada financiación y la eficiencia en el gasto en los sectores sociales.

Ante dichas dificultades, se adelantó una reforma constitucional a través del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991 y buscaba solucionar los problemas de inestabilidad macroeconómica, volatilidad de los recursos y la duplicidad de funciones entre los municipios y los departamentos. Este Acto Legislativo fue reglamentado a través de la Ley 715 de 2001, que estableció las reglas para el actual sistema de transferencias, conocido como Sistema General de Participaciones (SGP), el cual reemplazó el antiguo Situado Fiscal y la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación. El objetivo fundamental del SGP es garantizar a las entidades territoriales un traslado de recursos independiente del ciclo económico, que les permita atender la financiación de los servicios a su cargo en forma estable, acorde con las competencias asignadas, con observancia en los criterios de eficiencia y equidad, y dando especial énfasis a los sectores salud y educación. Los principios rectores del SGP son los siguientes: • Hacer del sistema de transferencias intergubernamentales un medio efectivo para profundizar la descentralización. • Distribuir con criterios de equidad y eficiencia los recursos para inversión social, con el fin de cubrir las necesidades básicas de la población pobre. • Garantizar el acceso a la educación de los niños en edad escolar y el acceso a los servicios de salud a la población pobre. • Promover el desarrollo local y fortalecer la autonomía territorial. Como resultado de la evolución señalada, se observa un significativo avance de los indicadores de descentralización fiscal del país. Así mismo, al determinar una nueva base de liquidación, esta reforma constitucional ha contribuido a 16

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Gráfico 8 Transferencias constitucionales como porcentaje del PIB, 1987-2005

Gráfico 9 Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005

Fuente: Cálculos DNP-DDTS, con base en cifras DGPN-MHCP.

Fuente: Cálculos DNP-DDTS con base en ejecuciones presupuestales territoriales y cifras DNP-DEE

consolidar un crecimiento real de las transferencias constitucionales, porque éstas como porcentaje del Producto Interno Bruto se han casi cuadruplicado en los últimos quince años, al pasar del 1,6% en 1987 al 5,3% en 2007 (gráfico 8).

de cualquier otra compensación que se pacte, orientada prioritariamente a la inversión social definida en el plan de desarrollo territorial, y debidamente autorizada o prevista por la ley. En términos generales, su distribución tiene como objetivos principales:

La participación por nivel de gobierno en el gasto público total ha presentado también un comportamiento positivo. Mientras que en 1990 este indicador representó casi el 67% para el nivel nacional y el 33% para departamentos y municipios, en el año 2005 la misma participación fue del 59% y el 41%, respectivamente. Tal variación resultó del incremento en los recursos transferidos por la Nación y del esfuerzo fiscal de algunas ciudades como Bogotá (gráfico 9).

• Fortalecer la descentralización mediante el aumento de la inversión departamental y municipal. • Lograr un uso más eficiente de los recursos nacionales y regionales, dentro de los cuales está incluido el medio ambiente. • Permitir que se transforme en otro activo el que desaparece debido a la explotación de un recurso natural no renovable.

Las Regalías

De acuerdo con lo establecido en los artículos 360 y 361 de la Constitución del 91, la Ley 141 de 1994 especifica el marco regulador para el reparto de las regalías y las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de recursos no renovables de propiedad estatal. Una vez aplicadas las proporciones correspondientes, las regalías

El tercer elemento clave en el escenario de descentralización fiscal en Colombia es el de las regalías. La regalía se define como la contraprestación económica para un distrito, municipio o departamento, por la explotación de un recurso natural no renovable, sin perjuicio 17

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Cuadro 2 Distribución de regalías (%) Grupos / Concepto

SAL

Departamento productor

47,5

Municipio productor

12,5

Municipio portuario

0,5

19,5

7,5

FNR

Fuente: DNP, con base en las disposiciones legales. Nota: H1 representa hidrocarburos si la producción es superior a los 20.000 barriles promedio mensual diario, H2 si es inferior a los 20.000. C1 representa carbón si la explotación es superior a los 3 millones de ton. anuales, C2 si es inferior. FE significa hierro, CU es cobre, PP son piedras preciosas, AU representa oro, plata y platino, y SAL significa explotación de sal.

se reparten en dos grandes grupos: por un lado, un porcentaje se destina a los departamentos y municipios productores, así como a los municipios o distritos portuarios, ellas son las llamadas regalías directas. El resto se dirige al Fondo Nacional de Regalías (FNR), creado para la financiación de proyectos específicos en las demás entidades territoriales (cuadro 2). En el gráfico 10 se puede apreciar la evolución de las regalías directas giradas a las entidades territoriales para el período 1994-2006. Gráfico 10 Regalías Petroleras giradas a Entidades Territoriales, 1994 - 2006

Los departamentos productores deben destinar el 100% de los recursos a la inversión en proyectos prioritarios contemplados en los planes de desarrollo departamentales o municipales. No obstante, si no se alcanzan las coberturas mínimas en salud, educación, agua potable y alcantarillado, deben asignar a esos sectores al menos el 50% de las regalías. Por su parte, los municipios productores y portuarios deben destinar los recursos a la inversión en proyectos de desarrollo municipal, y dar prioridad al saneamiento ambiental y a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos esenciales. Los municipios deben destinar por lo menos el 75% de las regalías a los sectores en los cuales no se hayan alcanzado los niveles de cobertura mínima6. 6

Fuente: Ecopetrol - Dirección de Responsabilidad Integral.

Las coberturas mínimas están fijadas en el Decreto 1747 de 1995, por medio del cual se establece que para el caso de los departamentos productores y beneficiarios del escalonamiento, se debe destinar como mínimo el 60% de las regalías hasta alcanzar las coberturas mínimas en educación, salud y agua potable. En el caso de los municipios productores, portuarios y beneficiarios del escalonamiento, se debe destinar como mínimo el 75% para tales fines. Las coberturas mínimas por alcanzar son: en mortalidad infantil, el 1%; en salud población pobre, el 100%; en educación básica, el 90%; en agua potable y alcantarillado, el 70%.

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Gráfico 11 Distribución de las regalías asignadas por hidrocarburos, 1994-2006

Fuente: ECOPETROL - Dirección de Responsabilidad Integral.

departamentos (gráfico 11). Además, la ejecución territorial ha estado, en muchos casos, distante de los objetivos originales y las inversiones realizadas no han tenido el impacto regional esperado.

Por su parte, el FNR debe asignar el 15% de sus recursos a la financiación de proyectos regionales de inversión en energía, el 12,6% para otros proyectos de destinación específica, el 10% a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, y un máximo del 0,5% para sus gastos de funcionamiento.

Muchas entidades territoriales, favorecidas durante varios años con un flujo adicional importante de recursos, no han resuelto sus necesidades en salud, educación y saneamiento básico, y tampoco han logrado estructurar un desarrollo sustentable.

El resto, equivalente al 61%, se utiliza para la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión cuya elegibilidad es definida por el mismo Fondo.

Así mismo, se ha presentado una evidente atomización al destinar recursos a proyectos de bajo impacto. Varias obras financiadas con dineros de regalías han sido innecesarias, han quedado inconclusas o han sido adelantadas con bajos estándares de calidad. Se han desviado recursos hacia fines distintos a los previstos en la ley y se han presentado casos de violación al régimen de contratación pública. La situación

Pese a la existencia de un marco normativo relativamente completo, evaluaciones realizadas por instancias oficiales revelan una serie de dificultades y graves problemas en el manejo y distribución de las regalías7. En primer lugar, los recursos se han concentrado en unas pocas entidades territoriales, principalmente en las productoras de hidrocarburos, como lo refleja el hecho de que aproximadamente el 77% del total de recursos son recibidos por apenas seis

Contraloría General de la República [2002], ¿Para qué han servido las regalías?, Bogotá: Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía. Pág. 32.

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Cuadro 3 Resultados Sectoriales, 2001-2005

descrita se hace más compleja si se tiene en cuenta que es precaria la efectividad de los mecanismos de control y de seguimiento a estos recursos.

Resultados sectoriales

Balance general de resultados del esquema de descentralización fiscal

Matrícula oficial educativa

Impacto de la descentralización fiscal en la provisión de los servicios sociales Las fallas y desequilibrios que presenta el sistema de compensaciones han determinado que una de sus principales razones de ser –la provisión adecuada en términos de eficiencia y equidad, de servicios públicos y sociales tales como salud, educación y saneamiento básico– diste aún de ser una realidad. Así pues, en el período comprendido entre 1996 y 2001 fue evidente la falta de correspondencia entre el volumen de recursos transferidos a las entidades territoriales y los resultados obtenidos en los sectores sociales. El aumento de recursos no se tradujo en un incremento proporcional en las coberturas en salud, educación y agua potable, como lo muestra el gráfico 12. En los últimos años este panorama ha mejorado. Las modificaciones introducidas por la Ley 715 de 2001 para promover la eficiencia del gasto, relacionadas con una adecuada distribución de competencias y una mejor asignación de los recursos del Sistema General de Participaciones, han empezado a generar resultados favorables en ampliación de coberturas, como se aprecia en el cuadro 3 y en el gráfico 13. Sin embargo, persiste cierta rigidez en la legislación actual, que afecta la eficiencia en la ejecución de los recursos por parte de las entidades territoriales. Este es uno de los aspectos claves que

2005

Cambio (%)

7.231.310

8.310.165

14,9

11.069.182

18.581.410

67,9

Cobertura en acueducto (%)

86,7

88,3

1,9

Cobertura en alcantarillado (%)

73,2

74,1

1,2

Afiliados al régimen subsidiado

A continuación se presenta un breve análisis del impacto del esquema de descentralización fiscal colombiano en dos áreas específicas: la provisión de servicios sociales y el ajuste fiscal.

2001

Fuente: Ministerios de Educación y Protección Social, Encuesta de Hogares. Cálculos DNP -DDTS.

deberá ser revisado con el fin de lograr mejores resultados en el futuro. Resultados en materia de ajuste fiscal De acuerdo con recientes evaluaciones de desempeño fiscal territorial elaboradas por el DNP, el desbordado gasto corriente evidenciado por los municipios y departamentos colombianos a lo largo de la década de los noventa trajo como consecuencia un creciente desajuste en las finanzas de un buen número de entidades territoriales. La situación llegó a un punto tal que varias de ellas no contaban con los recursos para pagar sus nóminas ni cumplir con las acreencias adquiridas. Se trataba de entidades territoriales de alto riesgo financiero, caracterizadas por un crecimiento continuo de sus pasivos y una gran insuficiencia de recursos para asumirlos adecuadamente. Como respuesta a esta situación, a finales de esa década se diseñaron e implementaron una serie de instrumentos orientados a superar la crisis fiscal de las entidades territoriales, los cuales se concentraron en los siguientes propósitos específicos: • Manejar responsablemente el endeudamiento. 20

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS

Gráfico 12 Evolución de los resultados sectoriales en servicios sociales básicos, 1996-2001

Fuente: Ministerios de Educación y Protección Social, ICFES Encuesta de Hogares. Cálculos DNP-DDTS.

ahorro corriente en las entidades territoriales, lo cual ha mejorado las expectativas de pagar los pasivos en los plazos negociados y de acuerdo con las prioridades establecidas: primero, los pasivos laborales; segundo, la seguridad social; y, en su orden, entidades públicas, sistema financiero y acreedores.

• Estimular el esfuerzo fiscal con el incentivo de más transferencias. • Aprovisionar el pasivo pensional. • Sortear la presión de gasto por la acumulación de cuentas por pagar –principalmente déficit de vigencias anteriores por pasivos laborales, deudas de seguridad social, deudas con entidades públicas y cuentas con el sistema financiero–. • Generar instrumentos de responsabilidad fiscal. 8

El énfasis en la responsabilidad que las entidades territoriales deben tener al adoptar decisiones de gasto y endeudamiento ha contribuido no sólo a evitar una crisis financiera sino, también, a una mejora generalizada en las finanzas territoriales. Esto se puede corroborar al revisar los resultados

Concretamente, la Ley 550 de 1999 permitió suscribir acuerdos de reestructuración de los pasivos corrientes, mientras que la ley 617 de 2001 definió programas de ajuste fiscal. Estas medidas han empezado a tener impactos positivos, en especial en lo referente con la generación de

Estas herramientas legales se concretan principalmente en las Leyes 358 de 1997, 550 de 1999, 549 de 1999, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2003.

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Gráfico 13 Resultados recientes en la prestación de servicios sociales básicos, 2001-2005

Fuente: Ministerios de Educación y Protección Social, encuesta de Hogares. Cálculos DNP -DDTS.

fiscales de departamentos y municipios en las vigencias fiscales 2003 y 2005, que cerraron con un mayor ahorro corriente, un menor endeudamiento del sector central con el sistema financiero, un mayor volumen de rentas propias y una recuperación en la capacidad de pago de acreencias (cuadro 4). Experiencias exitosas se encuentran tanto en la gran mayoría de las entidades territoriales que han adelantado programas de ajuste fiscal y financiero y de reestructuración de pasivos, como en las que han logrado un buen desempeño fiscal sin este tipo de programas. En el primer caso se destacan

Valle del Cauca y San Andrés y, en el segundo caso, Casanare, Risaralda, Nobsa, Rionegro y Chía. Estos últimos municipios han estado en los primeros lugares del escalafón de desempeño fiscal que calcula el DNP desde el año 2000. Si bien el balance global es positivo, el desempeño fiscal no ha sido uniforme en todas las entidades territoriales, como lo evidencia la heterogeneidad de los resultados. En efecto, aún existe un grupo que, por diversas razones, afronta profundas dificultades en materia financiera. Entre las principales se cuentan: los elevados volúmenes de endeudamiento financiero, las presiones de gasto por déficit 22

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS

Cuadro 4 Balance Fiscal Territorial, 2000-2005 Departamentos Cuenta 1 Ingresos totales 1.1 Ingresos corrientes 1.1.1 Tributarios 1.1.2 No tributarios 1.1.3 Transferencias corrientes 2. Ingresos de capital 2.1. Transferencias 2.1.1 Del nivel nacional 2.1.2 Otras 2.2. Cofinanciación 2.3. Regalías 2.4. Otros 3 Gastos Totales 3.1 Gastos Corrientes 3.1.1 Funcionamiento 3.1.2 Intereses de deuda pública 4. Gastos de capital 4.1 Formación bruta de capital fijo 4.2 Resto de inversiones 5 (Déficit)/ahorro corriente 6 (Déficit)/superávit total 7. Financiamiento 7.1 Crédito externo neto 7.2 Crédito interno neto 7.3 Variación de depósitos y otros

Porcentajes del PIB 2000

2001

2002

2003

2004

2005

3,73 1,27 0,96 0,28 0,02 2,47 1,73 1,65 0,09 0,04 0,44 0,26 3,68 0,97 0,79 0,18 2,70 0,34 2,36 0,29 0,05 -0,05 0,01 0,17 -0,23

3,95 1,25 0,94 0,27 0,03 2,70 2,07 2,03 0,04 0,06 0,42 0,15 3,54 0,83 0,71 0,13 2,70 0,25 2,45 0,41 0,41 -0,41 0,01 0,00 -0,43

4,27 1,13 1,03 0,08 0,02 3,14 2,45 2,44 0,00 0,03 0,44 0,22 4,21 0,95 0,83 0,12 3,26 0,58 2,68 0,18 0,06 -0,06 0,02 0,03 -0,11

4,05 1,29 1,11 0,16 0,02 2,75 2,01 2,00 0,00 0,02 0,49 0,23 3,85 0,98 0,88 0,09 2,88 0,89 1,98 0,32 0,20 -0,20 0,01 -0,11 -0,10

4,45 1,53 1,16 0,29 0,08 2,92 2,30 2,30 0,00 0,02 0,44 0,16 3,80 0,86 0,78 0,07 2,94 0,49 2,45 0,67 0,65 -0,65 0,01 -0,24 -0,42

4,47 1,54 1,18 0,28 0,09 2,92 2,16 2,16 0,00 0,02 0,49 0,25 4,27 0,69 0,65 0,04 3,57 0,82 2,75 0,85 0,20 -0,20 0,00 0,03 -0,23

Municipios

Cuenta 1. Ingresos totales 1.1. Ingresos corrientes 1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.2. Ingresos no tributarios 1.1.3. transferencias 2. Ingresos de capital 2.1. Regalías 2.2. Transferencias 2.3. Cofinanciación 2.4. Otros

Porcentajes del PIB 2000

2001

2002

2003

2004

2005

5,81 2,19 1,64 0,34 0,21 3,63 0,24 2,38 0,06 0,95

5,37 2,25 1,71 0,34 0,20 3,12 0,26 2,07 0,07 0,72

6,50 2,50 1,82 0,45 0,23 4,00 0,28 2,73 0,11 0,87

6,76 2,81 1,97 0,59 0,26 3,95 0,30 3,26 0,04 0,36

6,70 2,95 2,04 0,69 0,22 3,74 0,29 3,22 0,02 0,22

7,30 3,10 2,14 0,74 0,23 4,19 0,29 3,29 0,03 0,58

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Cuadro 4 (continuación) Balance Fiscal Territorial, 2000-2005 Cuenta 3. Gastos totales 3.1. Gastos corrientes 3.1.1. Funcionamiento 3.1.2. Intereses deuda pública 3.1.3. Otros gastos corrientes 4. Gastos de capital (inversión) 4.1 Formación bruta de capital fijo 4.2 Resto de inversiones 5. Déficit o ahorro corriente (1-2) 6. Déficit o superávit total (3+4-5) 7. Financiamiento (7.1 + 7.2) 7.1. Crédito interno y externo 7.2. Variación de depósitos y otros

Porcentajes del PIB 2000

2001

2002

2003

2004

2005

6,49 1,93 1,67 0,25 0,01 4,56 1,46 3,10 0,26 -0,67 0,67 -0,12 0,80

5,72 1,69 1,45 0,20 0,03 4,04 1,33 2,70 0,56 -0,35 0,35 0,06 0,29

6,74 1,79 1,51 0,28 4,96 2,49 2,47 0,71 -0,25 0,25 -0,34 0,59

6,90 1,50 1,37 0,10 0,03 5,40 2,96 2,44 1,31 -0,13 0,13 0,07 0,07

6,55 1,41 1,25 0,16 5,14 2,87 2,27 1,54 0,14 -0,14 -0,19 0,05

7,16 1,40 1,26 0,14 5,76 1,97 3,79 1,70 0,13 -0,13 0,03 -0,16

Fuente: Cálculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales, 2000-2005.

fiscales acumulados de vigencias anteriores, la baja capacidad de generación de recursos propios, los altos riesgos financieros, la desconfianza por parte del mercado financiero, la baja capacidad administrativa y fiscal, el incumplimiento de los límites de gasto de funcionamiento –tanto de las administraciones centrales como de los órganos de control–, además de factores externos a la propia gestión financiera. Es así como en la evaluación del desempeño fiscal para 2005, 10 municipios se ubicaron en el grupo de desempeño fiscal crítico y otros 666 en desempeño bajo. Estos resultados sugieren que falta por superar una serie de obstáculos estructurales en las entidades territoriales que, a pesar del proceso de ajuste, no han alcanzado todavía la viabilidad fiscal requerida para cumplir adecuadamente con sus competencias constitucionales. Así mismo, es necesario fortalecer la capacidad de gestión financiera de las entidades territoriales que enfrentan programas de ajuste de largo plazo, con escasas posibilidades de aportar recursos frescos para inversión.

Como conclusión general, es posible afirmar que, pese a algunos tropiezos, la descentralización fiscal en el país ha avanzado positivamente. Existe en la actualidad una mayor dinámica de las transferencias a las entidades territoriales debido, en buena parte, a la reforma constitucional aprobada en 2001, la cual garantiza para el período comprendido entre 2002 y 2008 su crecimiento real, y se superan las fluctuaciones generadas en la década de los noventa. Gracias a ello, municipios y departamentos están ganando espacio progresivamente en la capacidad de ejecución de recursos gubernamentales. No obstante, se necesita avanzar en la reorganización del sistema de compensación intergubernamental con el objeto de permitir mayor equidad regional, adecuada y eficiente provisión de los servicios a cargo de las entidades territoriales y mejor aprovechamiento del espacio tributario territorial. Descentralización política La descentralización, en la medida en que busca responder de manera eficiente y oportuna a la provisión de bienes y servicios sociales para atender preferencias locales, va necesariamente ligada a una 24

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS

mayor apertura política. Desde esta perspectiva, en un contexto democrático la descentralización debe promover y facilitar la participación ciudadana en los procesos de gestión pública, garantizando una eficaz corresponsabilidad política entre los mandatarios elegidos popularmente y sus electores. Por ende, en el plano político, la descentralización debe conducir hacia una verdadera democratización de las decisiones públicas en el ámbito local.

Además de la elección de las máximas autoridades de las entidades territoriales, la Constitución Política también dispuso un conjunto de mecanismos de participación política, orientados a fortalecer la democracia participativa acorde con el espíritu del nuevo Estado social de derecho. Estos fueron, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa popular, el cabildo abierto y el plebiscito.

La acción más importante adoptada durante la primera etapa del proceso de descentralización política –comprendida entre mediados de la década de los ochenta y la expedición de la Constitución de 1991– fue la elección popular de alcaldes. En principio ésta se estableció por un período de dos años y sin posibilidad de reelección inmediata9. Como complemento, se expidieron cuatro medidas generales tendientes a promover la participación ciudadana:

Igualmente, se crearon varios espacios de participación en distintas áreas de la administración pública, como los consejos territoriales de planeación y el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial. En el ámbito sectorial, se conformaron los comités de participación comunitaria en salud (COPACOS), los comités de desarrollo y control social a los servicios públicos y los consejos municipales de cultura, entre otros. También se fortaleció la figura de la veeduría ciudadana, a través de la promulgación de la Ley 850 de 2003, que establece las bases para su reglamentación.

1. La posibilidad de realizar consultas populares 2. La participación de usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos 3. La creación de juntas administradoras locales de comunas y corregimientos 4. La contratación de obras con organizaciones comunitarias

Finalmente, y como parte de la estrategia de fortalecimiento de la participación ciudadana, la actual administración ha adelantado procesos como las audiencias públicas regionales, los consejos anticorrupción, los consejos comunales de gobierno, la capacitación de veedores, la conformación de redes de control social y los comités de control social juvenil, entre otros, los cuales han contribuido a que la comunidad se interese por los asuntos del Estado.

Durante la segunda etapa de la descentralización política, iniciada en 1991, el período de los alcaldes se amplió inicialmente a tres años, y se mantuvo la prohibición de reelección inmediata, al tiempo que se estableció la elección popular de los gobernadores, quienes previamente eran nombrados por el Presidente de la República. A partir de 2002, (Acto Legislativo 02 de 2002) se modificó el periodo de alcaldes y gobernadores, el cual fue ampliado a 4 años, así quedó equivalente al del Presidente. Esta medida se hizo extensiva para el periodo de concejales y diputados.

Hasta mediados de los años ochenta, los alcaldes eran nombrados discrecionalmente por los gobernadores de los respectivos departamentos. En 1986 se estableció la elección popular de alcaldes, a través del Acto Legislativo 01 de ese año. La primera elección de este tipo se llevó a cabo en 1988.

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En términos generales, se puede afirmar que el proceso de descentralización ha promovido diversos avances en la cultura política colombiana, entre los cuales se destacan dos escenarios claves: el proceso electoral y las percepciones de autoridades y ciudadanos frente a la relevancia e impacto de la participación.

Gráfico 14 Votación para Alcaldes Municipales, 1988 – 2003

Ámbito electoral La descentralización política ha estimulado el surgimiento de nuevos y diversos movimientos, tanto dentro como por fuera de los partidos tradicionales. Así mismo, durante el periodo 19882003, la tasa promedio de participación electoral para comicios de alcaldes y gobernadores fue del 51%, lo cual indica que durante ese periodo, más de la mitad de la población apta para votar acudió a las urnas para elegir sus representantes. Sin embargo, dicha participación no se ha mantenido estable durante el período. Después de un gran entusiasmo ciudadano en las elecciones de 1988 –año en que inició la elección popular de alcaldes–, ésta empezó a decaer hasta su punto más bajo en 1992, cuando registró un 43,6%. A partir de entonces nuevamente repunta –aunque sin volver a alcanzar los niveles del comienzo del periodo–, y en las dos últimas elecciones se ha mantenido casi constante y muy cercano al 50% (48,9). Cabe resaltar, sin embargo, que en ese mismo período, la participación electoral para la elección de alcaldes y gobernadores superó la participación en elecciones presidenciales y de Congreso. En el caso de las primeras, la votación promedio estuvo en el 45%, mientras que en la última elección para Congreso, la participación promedio de votación para Senado y Cámara fue del 42,9% y el 43%, respectivamente.

Si bien dentro de un proceso de descentralización

Fuente: Consejo Nacional Electoral

cabría esperar cifras superiores de participación electoral (gráfico 14), es importante tener en cuenta que esos resultados pueden tener explicación en las restricciones impuestas por el accionar de los grupos armados al margen de la ley en muchos municipios del país y en la desconfianza y apatía subsistente aún en amplios segmentos de la ciudadanía frente a la administración pública, por razones de ineficiencia o de corrupción. En cuanto a la apertura política, las cifras evidencian del surgimiento de nuevas alternativas. Al revisar el proceso de elección popular de alcaldes, se tiene que entre 1988 y 2003, los candidatos de coaliciones y nuevos movimientos ganaron gradualmente participación frente a los partidos tradicionales. Aunque la participación de coaliciones y otros grupos diferentes a los partidos tradicionales ha sido cíclica, es importante notar que se ha incrementado significativamente a partir de 1997. Así, en la última elección de gobernantes locales, casi el 60% de los elegidos corresponden a dichos grupos, con lo cual, por primera vez, los grupos tradicionales registran un nivel de participación inferior al 50% (gráfico 15). 26

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Gráfico 16 Apertura de las autoridades locales a la participación

Gráfico 15 Filiación Política de Alcaldes, 1988-2003

Fuente: Consejo Nacional Electoral

Fuente: Encuesta de Opinión sobre Participación Ciudadana, 2002.

Ámbito de las percepciones sobre la participación

que sobre este particular aún hay mucho por hacer para llegar a administraciones altamente participativas y transparentes.

Más allá de la faceta estrictamente electoral de la participación, la descentralización política ha rendido frutos y ha comenzado a fortalecer la percepción que administradores locales y ciudadanía en general le otorgan a ésta en los asuntos públicos. Tres aspectos resultan de especial interés al respecto: la apertura de las autoridades locales frente a la participación, el impacto de la participación ciudadana en la gestión local y la horizontalidad de las relaciones entre comunidades y administraciones10 .

Con respecto a la pregunta ¿Usted cree que las autoridades en su municipio tienen hoy más en cuenta a la gente en la toma de decisiones que hace 10 años?, el 60% de las personas encuestadas respondieron que sí, así fuera de manera parcial (gráfico 16). Según la Encuesta, esta “percepción es más fuerte en Bogotá y en los pequeños municipios que en las ciudades intermedias y en las capitales

Apertura de las autoridades locales frente a la participación De acuerdo con cifras obtenidas a través de la Encuesta de Opinión sobre Participación Ciudadana de 200211, la gente en Colombia piensa que la gestión pública ya no es tan cerrada y que las autoridades locales han empezado a tener más en cuenta a la población para algunas de sus decisiones, especialmente en la etapa de formulación de su plan de desarrollo. Incluso en algunos municipios se han iniciado experiencias de presupuesto participativo. Aún así, es evidente

En el tema de participación ciudadana y en general de construcción de ciudadanía, Visión Colombia II Centenario plantea una estrategia específica de cultura ciudadana a nivel nacional, con base en la exitosa experiencia de Bogotá. Ésta se describe con más detalle en el documento Fomentar la cultura ciudadana, el cual hace parte de esta serie. La Encuesta de Opinión sobre Participación Ciudadana se llevó a cabo en 2002 en el marco de la investigación adelantada por Fabio Velásquez y Esperanza González y que resultó en la publicación ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Bogotá, Fundación Corona, 2003. La ficha técnica de la encuesta se encuentra como uno de los anexos metodológicos de la mencionada publicación.

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de departamento, aumenta con el estrato y es mayor en los hombres que en las mujeres. Igualmente, está asociada al hecho de pertenecer a un organismo de participación y/o de haber participado en eventos públicos de carácter participativo”12 .

Gráfico 17 Impacto de la participación ciudadana en la gestión local

Impacto de la participación ciudadana en la gestión local De acuerdo con la Encuesta, en la medida que el país ha avanzado en el fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana, ha aumentado el interés de la comunidad en los asuntos públicos, por lo menos así lo manifiesta el 43,8% de los encuestados. Así mismo, cuatro de cada diez personas piensa que el acercamiento entre ciudadanos y autoridades ha influido en las decisiones que toma la administración y el 37,7% opina que se ha incrementado la eficacia de la gestión pública en la solución de los problemas de la comunidad (gráfico 17).

Fuente: Encuesta de Opinión sobre Participación Ciudadana, 2002.

Gráfico 18 Posibilidad de horizontalizar las relaciones entre organizaciones sociales y líderes con las autoridades locales a través de la participación ciudadana

Horizontalidad de las relaciones entre comunidades y administraciones Por último, cerca del 45% de los colombianos cree que esa nueva concepción de participación, fruto del proceso de descentralización política, ha permitido que líderes comunitarios y gobernantes tengan la posibilidad de establecer relaciones más horizontales. En otras palabras, que puedan hablar en igualdad de condiciones, con base en sus respectivas atribuciones y derechos (gráfico 18). Estos resultados reflejan logros en materia de participación ciudadana. Sin embargo, es importante avanzar en el diseño de estrategias que permitan a la comunidad utilizar y participar más activamente en la implementación de los instrumentos y mecanismos creados por la Leyes 152 y 134 de 1994, respectivamente.

Fuente: Encuesta de opinión sobre participación ciudadana, 2002

Ídem, pág. 336.

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS

Dificultades de la participación ciudadana en la Gestión Pública

es importante señalar que Visión Colombia II Centenario plantea dos estrategias orientadas a subsanar esas deficiencias: “Consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo óptimo de intervención económica” (DNP, 2006), y “Avanzar hacia una sociedad informada”.

Si bien son innegables los avances en términos de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, especialmente en el nivel local –procesos de presupuesto participativo, veedurías ciudadanas, control social, eventos de rendición de cuentas, participación de la comunidad en procesos de contratación–, es cierto que aún es necesario fortalecer diferentes aspectos para que la ciudadanía pueda participar activamente en los procesos de gestión pública.

Otro factor que incide en la baja participación ciudadana es la inexistencia de verdaderos procesos organizativos en la sociedad civil. En buena parte de los casos, la intervención de la sociedad civil se limita a individuos o grupos particulares con intereses propios y, algunas veces, antagónicos. En otras palabras, no se ha avanzado suficientemente en la promoción de esfuerzos conjuntos, en los que grupos y organizaciones sociales persigan de manera integral y concertada el interés común y no reivindicaciones puntuales, y con los cuales se logre un mayor nivel de impacto social de las intervenciones públicas.

Como se observa en el cuadro 5, es claro que uno de los mayores obstáculos para que la sociedad civil participe en la gestión pública está relacionado con la falta de información, no sólo porque la que se produce es insuficiente, sino porque la que existe no se difunde. De hecho, el diagnóstico que se presenta en este documento en materia de gestión obedece más al trabajo realizado con las diferentes entidades territoriales que a la existencia de una base amplia y confiable de indicadores sobre el tema en el país.

Es indispensable que la ciudadanía se organice y cualifique frente al conocimiento de la gestión pública, para que su participación sea mucho más objetiva, informada, efectiva y contribuya al desarrollo de sus respectivas localidades. Ello a su vez redundará en la consolidación del proceso de descentralización, en la medida en que promoverá una apertura política más amplia y eficiente en las regiones.

A ello se añade la falta de claridad, sencillez y permanencia de la información emanada desde el Estado, lo cual dificulta a la ciudadanía la realización de procesos de vigilancia y control rigurosos, conocer la situación de su municipio y, en consecuencia, participar o controlar de manera objetiva.

Adicionalmente, es evidente la percepción negativa de la ciudadanía frente a las administraciones locales, a las cuales identifican como actores limitadores de la participación.En particular, destacan la falta de interés en la clase política para impulsarla como una de las causas para que las alcaldías no apoyen la vinculación activa de mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública (gráfico 19).

Lo anterior hace necesario desarrollar una estrategia que permita al país contar con información de la gestión en tiempo real, de tal forma que no sólo se facilite la participación ciudadana, sino que permita a la administración tomar decisiones oportunas de política. Al respecto

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Cuadro 5 Obstáculos para la participación ciudadana

Gráfico 19 Razones para que las alcaldías no apoyen la participación ciudadana (%)

Obstáculos

Fuente: Encuesta de opinión sobre participación ciudadana, 2002

Otro aspecto crítico que debe ser subsanado hacia adelante es el desconocimiento de la ciudadanía sobre la administración pública: cómo está organizado el Estado, qué responsabilidades tiene cada nivel de gobierno, con qué recursos cuenta y las destinaciones de los mismos, etc. Ello se hace evidente en las demandas que la ciudadanía hace a sus alcaldes, muchas de las cuales exceden su competencia. Tampoco tienen en cuenta la viabilidad financiera, ni consideran los procedimientos legales que se deben llevar a cabo en una administración13 . Dicho desconocimiento hace que, aunque exista el interés por participar y se cuente con el liderazgo para hacerlo, no se tiene la cualificación suficiente que permita una intervención informada, responsable y efectiva (cuadro 5). Por otra parte, y sin ignorar los logros obtenidos en materia de participación en la gestión pública,

Porcentajes

La falta de información y conocimiento sobre gestión

68,0

La desconfianza de la gente hacia los demás

36,9

El desconocimiento de los derechos por parte de la gente

35,1

La falta de voluntad de los políticos

31,1

La falta de conciencia de la gente

30,0

La falta de tiempo

28,9

El conflicto armado

24,4

La inexistencia de mecanismos adecuados

1,2

La legislación muy rígida y exigente

3,2

Otro

0, 8

Fuente: Encuesta de opinión sobre participación ciudadana, 2002.

aún se requiere mayor claridad y refinación en los espacios y mecanismos creados para tal propósito. No se trata de crear nuevas leyes sino de profundizar en la normativa vigente, es decir, generar condiciones para concretar lo definido en la ley, en aspectos como los procedimientos para escoger a los miembros de la comunidad que realmente sean representativos y defensores objetivos de sus intereses, el nivel decisorio de las instancias y la elaboración de las agendas de discusión, la financiación de los procesos participativos, entre otros. De hecho, existe en el país una proliferación de normas que obligan a crear espacios de encuentro entre la administración municipal y los 13

En la mayoría de los casos, los procesos de formulación del plan de desarrollo y las quejas y peticiones de las rendiciones de cuentas permiten llegar a estas conclusiones.

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS

En ese contexto, aunque se registran experiencias exitosas de incidencia ciudadana en la definición de políticas públicas, la participación no ha logrado el impacto que se esperaba, en relación con la planeación y la ejecución de dichas políticas16. Los mejores resultados se observan en los procesos de seguimiento a la contratación y ejecución del gasto, los cuales han contribuido de manera indirecta a la obtención de mejores resultados en la gestión pública17.

representantes de la comunidad14, con el agravante de que, en su mayoría, no son de iniciativa ciudadana y se han orientado más hacia la fiscalización que a la consulta y la concertación. De otro lado, las instancias informales de participación, menos sujetas a normas y restricciones y más flexibles y adaptables a las circunstancias, se crean de manera transitoria para responder a condiciones muy particulares, o son el resultado de iniciativas efímeras de los gobiernos de turno, sin llegar a convertirse en escenarios para la concertación de políticas.

El panorama anterior permite concluir que pese haber alcanzado logros importantes en materia de participación tanto en los procesos electorales como frente a la gestión pública, aún existe mucho por hacer en este campo. En un Estado social de derecho, descentralizado como el existente en Colombia, es fundamental establecer estrategias que hagan más consistentes, integrales y efectivos los espacios de concertación entre la administración y la ciudadanía.

Otro de los temas en los cuales hay que avanzar es en el conocimiento, por parte de los miembros de concejos y asambleas, sobre las características, alcances y organización de la gestión pública en el país, con el fin de lograr una representación más productiva de los intereses de su ciudadanía y asegurar que las decisiones que se tomen y los procesos desarrollados en la respectiva administración respondan de manera efectiva, equitativa, responsable y en el marco de la ley, a la solución de las necesidades de la ciudadanía.

En particular, se requiere avanzar en el desarrollo de estrategias que permitan la organización de

En relación con la cultura de la rendición de cuentas, si bien se ha avanzado, no hay en la actualidad espacios formales ni procesos y metodologías claras a los cuales la ciudadanía de un departamento o municipio pueda acudir para exigir cuentas a sus representantes en el ejecutivo y en los cuerpos colegiados15.

El Gobierno nacional, a través del Ministerio del Interior y de Justicia, ha liderado la formulación de políticas en materia de participación ciudadana dirigidas al fortalecimiento de la democracia, los espacios y mecanismos de participación ciudadana y comunitaria para el ejercicio ciudadano del control público, en aspectos como control social, acción comunal y sistema de información. Igualmente, el Gobierno nacional ha adelantado actividades orientadas al fortalecimiento de líderes a través del proyecto de escuelas de ciudadanía.

Además de la oferta reglamentada por el nivel nacional, los gobiernos locales han ido creando, según sus necesidades e intereses y, en algunos casos, al tenor de las demandas de la población, un conjunto de instancias, también formales, reglamentadas localmente. Aunque normalmente los concejales y diputados no provienen directamente de cada una de las jurisdicciones de su entidad territorial, sí deben asumir la representación de toda la ciudadanía y propender por el interés general del municipio o departamento y no solo de algunas áreas o grupos. El 82% de las instancias de participación ciudadana influyen en el campo de la simple iniciativa, mientras que sólo el 27,6% lo hacen en el de la decisión política. Para ampliar esta información, ver Ceballos M. y Martín G., [2001], Participación y fortalecimiento institucional a nivel local en Colombia, Bogotá, Centro Editorial Javeriano, CEJA. A este respecto son destacables iniciativas como el Programa de Veeduría a la Inversión de los Recursos Regionales o el Programa de Rendición de Cuentas, ambos de Transparencia Colombia.

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la comunidad y la construcción de ciudadanía18. Estas dos condiciones contribuirán a potenciar los liderazgos regionales y la participación ciudadana, no sólo para garantizar sus derechos sino también para ganar conciencia sobre la importancia de cumplir sus deberes frente al Estado. Lo anterior, acompañado de gestiones, transparentes y eficaces, ayudará a fortalecer la descentralización como instrumento de desarrollo social, económico y político en el nivel regional. Gestión Pública Territorial

Balance General La Constitución Política de 1991 planteó los principios de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad, con el fin de compaginar más efectivamente los tres niveles del gobierno, articulándolos de acuerdo con las competencias respectivas y buscando un propósito común: un desarrollo integral que garantice el bienestar de la ciudadanía. En términos de desarrollo institucional y de modernización del Estado, la descentralización ha propendido por el fortalecimiento de la gestión pública territorial, de forma tal que las administraciones territoriales cuenten con los recursos, procedimientos e instrumentos necesarios para ejercer sus competencias, en el marco de su misión constitucional. En concordancia con lo anterior, el país ha avanzado en aspectos como la clarificación de competencias, la organización de estructuras administrativas menos burocráticas, el desarrollo de procesos participativos y el mejoramiento de los ejercicios de planificación, todo lo cual es fundamental para el logro de los objetivos que persigue cualquier proceso de descentralización.

Así mismo, se ha registrado una evolución en la definición de estrategias de coordinación y fortalecimiento de los procesos de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de la gestión pública territorial; a la cual han contribuido aspectos como la ampliación del período de los alcaldes, ya que el contar con un periodo más amplio promueve en ellos un sentido de responsabilidad y compromiso con su municipio, al tiempo que les permite administrar con visión de más largo alcance. No obstante los avances mencionados, persisten problemas fundamentales en el ámbito de la gestión pública, entre los cuales se pueden señalar: la falta de información, la desarticulación y descoordinación sectorial entre los diferentes niveles de gobierno, el incumplimiento de los compromisos adquiridos por los mandatarios con sus ciudadanos y la ineficiencia en el uso de los recursos públicos. Todo esto menoscaba profundamente la confianza de la ciudadanía frente a las administraciones territoriales. Además de estos problemas, una de las principales dificultades de la gestión pública territorial, evidenciada en el acompañamiento que realiza el Gobierno nacional a las entidades territoriales, está relacionada con la debilidad en los procesos de planificación. La formulación del plan de desarrollo se hace, en la mayoría de los casos, con visión de corto plazo, lo cual le resta efectividad a la hora de orientar la gestión local. Adicionalmente, en buena parte de los casos, su viabilidad financiera e institucional es mínima y no está directamente ligada a los procesos de presupuestación de recursos. Lo anterior se manifiesta en sistemas inapropiados 18

Este tema se analiza con mayor detalle en el documento estratégico de Visión Colombia II Centenario: Fomentar la Cultura Ciudadana.

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de contratación y ejecución que resultan en obras inconclusas, innecesarias, deficientes o adelantadas a costos muy superiores a los inicialmente previstos.

Si bien las entidades territoriales cuentan con cifras, éstas generalmente no están organizadas ni responden a un verdadero proceso de planificación que le permita a la administración tomar decisiones. Pese lo anterior, cabe señalar que la información existente responde principalmente a la obligación que tienen las entidades de presentar reportes a entidades de control o sectoriales, con base en la cual los entes territoriales pueden tomar decisiones. Sin embargo, se requiere trascender el ámbito de la obligatoriedad de la información y constituir su manejo en un elemento clave de la gestión pública territorial.

Sobre el funcionamiento interno y la organización institucional de las estructuras administrativas, las principales dificultades de las entidades territoriales están relacionadas con: la baja capacidad gerencial y organizacional, la desarticulación dentro de las dependencias y la alta rotación de funcionarios del orden directivo y asesor –especialmente en momentos de cambio de gobierno–. A ello se añade la debilidad en el manejo de instrumentos de gestión, como manuales de funciones y procedimientos, estudios de organización y métodos, planes estratégicos, procesos de control interno, sistemas de monitoreo y evaluación, etc. Además, la gestión territorial se ha visto afectada por los problemas institucionales ocasionados, entre otros factores, por la insuficiencia de recursos financieros que ha llevado a una reducción en el tamaño y en el perfil de la planta de personal de las entidades territoriales.

Adicionalmente, la gestión de la información enfrenta diferentes dificultades relacionadas con el hecho de que cada sector establece y solicita a las entidades territoriales sus propios esquemas de información, lo que genera en las administraciones una desarticulación total de la información que pueda tener cada secretaría o dependencia. Se requiere, por lo tanto, un esfuerzo del nivel nacional por unificar los requerimientos, orientaciones y estándares para conformar un sistema de información territorial integral y articulado, construido a partir de las estadísticas generadas por los municipios.

Otra de las grandes dificultades de la gestión territorial está asociada a los débiles sistemas de información que en algunos casos son ineficientes o inexistentes, lo cual limita los procesos de formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas. Existe, igualmente, una gran dispersión e incompatibilidad entre los datos ofrecidos por los sistemas del ámbito nacional y los del territorial, lo que afecta los procesos de toma de decisiones y la articulación de las políticas entre los diferentes niveles de gobierno. También se presentan dificultades en el manejo y entrega de la información, especialmente cuando hay cambio de administración. En varios casos, los nuevos mandatarios no encuentran información estadística ni líneas de base consistentes, veraces y actualizadas que permitan realizar un buen proceso de formulación del plan de desarrollo.

En términos de las administraciones públicas territoriales, el reto es consolidar municipios y departamentos con estructuras administrativas y financieras ágiles y modernas, con capacidad de planificación estratégica y con orientación gerencial que, de manera eficiente, garanticen un desarrollo sostenible en su jurisdicción y materialicen los objetivos de la descentralización y de la participación ciudadana.

La evaluación y rendición de cuentas Uno de los supuestos básicos de la descentralización es la existencia de una efectiva rendición de cuentas de las administraciones 33

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sobre la gestión adelantada. Ésta debe darse tanto frente al control político que ejercen los concejos municipales y distritales y las asambleas departamentales, como frente a la ciudadanía a través de informes de evaluación que, por mandato de la ley, deben ser publicados para su conocimiento. Si bien la rendición de cuentas tiene diversas expresiones, ellas parten necesariamente de una valoración de las acciones del gobierno, y de la disponibilidad y acceso a la información que sobre la misma tengan los encargados de ejercer control social19. De allí que la evaluación se constituya en un insumo importante para retroalimentar la gestión y en el punto de partida para la rendición de cuentas. La ausencia de evaluación no sólo afecta el contenido de los informes presentados sino, lo que es más grave, los resultados de la gestión. Sin un seguimiento adecuado, no se pueden medir los avances, ni identificar dificultades o cuellos de botella que limitan el cumplimiento eficiente de los compromisos de los gobernantes, lo cual resulta en pobres resultados de gestión al final de los periodos de gobierno y en procesos débiles de rendición de cuentas. A pesar de la importancia de la evaluación, la experiencia de trabajo con las entidades territoriales demuestra que en la mayoría de ellas no se dan procesos integrales de gestión orientada a resultados que incluyan procesos definidos, organizados y permanentes de monitoreo, seguimiento y evaluación. El Estado en su conjunto y la consolidación del proceso de descentralización, requieren que la formulación de políticas y planes en cada uno de los niveles de gobierno cuente con los indicadores e instrumentos que hagan posible la autoevaluación objetiva, integral y oportuna

de las decisiones adoptadas en el proceso. Esta responsabilidad ha empezado a ser asumida por la Nación y se ha extendido en los últimos años a los gobiernos territoriales como una de sus competencias fundamentales, ya que sólo a través del seguimiento es posible evitar riesgos, tanto en términos fiscales como en términos de garantía de los derechos ciudadanos –cobertura y calidad de servicios–. En tal sentido, las entidades sectoriales, en cabeza de los ministerios, han iniciado esquemas de evaluación de logros en sus respectivas áreas, los cuales empiezan a producir datos más consistentes sobre los avances o limitaciones de la gestión sectorial en las entidades territoriales20. No obstante, se requiere avanzar en la construcción de un sistema de responsabilidades que debe partir, necesariamente, de generar y apoyar con instrumentos la cultura de la autoevaluación en las entidades territoriales. Por ello, el DNP viene trabajando conjuntamente con los departamentos, para que tanto éstos como sus respectivos municipios formulen y ejecuten instrumentos de planificación y evaluación dentro de su administración, con el fin de garantizar mejores resultados en estos procesos. Adicionalmente, se ha buscado generar otros efectos necesarios como la articulación de las dependencias de la administración, la generación permanente de información, la construcción de indicadores, la definición de responsables y la conformación de estructuras administrativas más flexibles. Tales instrumentos ofrecen a gobernantes 19

Los encargados de ejercer el control social incluyen tanto los organismos de control del Estado como la ciudadanía en general. Por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional ha diseñado el tablero de indicadores para determinar avances en términos de cobertura, calidad y permanencia del servicio educativo en sus diferentes niveles.

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locales y a la comunidad la posibilidad de retroalimentarse sobre los resultados de gestión, a partir de información periódica, comparable y de indicadores construidos para una evaluación más municipal.

Hacienda y Crédito Público, por su parte, viene produciendo informes sobre la viabilidad fiscal de los departamentos21. Aunque en lo financiero ya se tienen sistemas de evaluación consolidados susceptibles de mejoramiento, es fundamental avanzar en la evaluación del desempeño general de las administraciones territoriales en relación con las competencias que les han sido otorgadas. Al respecto, el DNP, en forma concertada con las administraciones departamentales, ha diseñado una metodología para la medición y análisis del desempeño municipal que les ha permitido realizar la primera evaluación integral de la gestión de sus municipios.

De otra parte, y como el nivel nacional debe garantizar los objetivos propuestos con la descentralización en relación con la provisión de bienes y servicios a la ciudadanía, la Nación ha avanzado tanto en la evaluación del desempeño fiscal de las entidades territoriales como en la medición y análisis del desempeño municipal. Según los artículos 79 de la Ley 617 de 2000 y 89 de la Ley 715 de 2001, el DNP debe publicar en medios de amplia circulación nacional los resultados de la evaluación de la gestión de todas las entidades territoriales, según la metodología definida para tal fin. Esa normativa establece, además, que los municipios deben preparar el informe anual de resultados de su gestión, en los términos previstos en la metodología mencionada, preferiblemente como resultado de un sistema propio de información y autoevaluación, y enviarlo a la Secretaría Departamental de Planeación o la entidad que haga sus veces, para que dicha entidad realice el seguimiento, la evaluación y envíe la información al DNP, donde se realiza un análisis consolidado nacional. En síntesis, la evaluación es una acción conjunta, con coordinación nacional pero con ejecución territorial.

Esta metodología incluye los componentes de: (1) eficacia, que se relaciona con el avance en el cumplimiento del plan de desarrollo; (2) eficiencia, que mide la relación entre productos obtenidos e insumos utilizados en un proceso; y (3) cumplimiento de requisitos legales relacionados con la presupuestación y ejecución de los recursos transferidos por concepto del Sistema General de Participaciones. Igualmente incluye indicadores de capacidad de gestión, con el fin de determinar la capacidad administrativa y el desempeño financiero de la entidad territorial para dar soporte a sus competencias, a la ejecución de los programas y proyectos del plan de desarrollo y a los demás planes estratégicos sectoriales. También comprende componentes de la gestión sectorial y el entorno, con el fin de determinar cuáles factores no controlables directamente por el gobierno, ya sean de índole político, de orden público o sociodemográficos, tienen mayor incidencia en los resultados obtenidos en las evaluaciones de eficacia y eficiencia.

Un resultado destacado de las medidas dispuestas en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, ha sido el desarrollo de un sistema de evaluación exhaustivo y periódico de las finanzas territoriales, el cual ha contribuido al logro de estructuras fiscales sostenibles, fundamentales para consolidar la descentralización. Ello, a su vez, ha contribuido a que los municipios y departamentos cuenten con información financiera amplia y uniforme, para calificar y comparar anualmente la gestión fiscal de los entes territoriales. El Ministerio de

Escalafón de desempeño fiscal para municipios y departamentos producido por el DNP y calificación de viabilidad financiera departamental calculada por la DAF.

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Los informes correspondientes ya han sido publicados por los departamentos y se vienen consolidando desde el año 2004 en el DNP, con la posibilidad de presentar datos universales y consistentes para la calificación de la gestión de 2006. Lo propio se ha empezado a aplicar para la evaluación del desempeño departamental.

se reflejan en bajos resultados sociales. De acuerdo con tales resultados, con los recursos que tuvieron disponibles durante 2005, los municipios hubieran podido alcanzar niveles mayores a los registrados en matrículas, agua potable y afiliación al régimen subsidiado, entre otros.

Entre las conclusiones de la gestión municipal en el 2005 se encuentran las siguientes:

Es necesario profundizar en evaluaciones micro de la gestión sectorial para tener mejores elementos que expliquen la alta ineficiencia municipal. Los municipios certificados en educación obtuvieron mejores resultados en eficiencia que el resto, lo que sugiere a éstos avanzar en la descentralización educativa. La ineficiencia en la calidad educativa requiere de estrategias como la evaluación docente, la elaboración de los proyectos educativos institucionales y demás acciones focalizadas en los establecimientos educativos.

• Eficacia. Se analizó la información de los planes indicativos departamentales de la vigencia 2005 sobre el cumplimiento de las metas de sus municipios. En relación con los resultados, en términos generales, el nivel de eficacia de las metas reportadas en los planes indicativos fue alto, el promedio nacional llegó al 82,3%. De acuerdo con los rangos de calificación definidos, el 51% del total de municipios tuvo un índice de eficacia sobresaliente (porcentaje que equivale al 68% si se excluyen los municipios que no reportaron información) y sólo el 2% alcanzó una calificación crítica.

• Gestión y entorno. De los 1.098 municipios sólo el 37% (405) reportó la información completa para todos los indicadores de capacidad administrativa. En términos de resultados se encontró que el promedio de este índice a escala municipal durante la vigencia 2005, fue del 47%, ello significa que los municipios del país presentan aún bajos niveles en sus procesos de gestión.

Es importante señalar que no fue posible evaluar a cerca del 25% de los municipios del país, lo cual refleja que, aún después de haber sido expedida la Ley 152 de 1994, existen deficiencias en la formulación adecuada de los planes de desarrollo y en su evaluación. Entre los factores que explican esta situación se cuentan los siguientes: incumplimiento de los requisitos de evaluabilidad –estructura clara y bien definida, indicadores identificados, metas anualizadas, cuantificables y medibles–; falta de interés de algunas administraciones locales por reportar información; y administraciones nuevas –con desajuste en el calendario electoral– que no cumplen los requisitos de elaboración de planes de desarrollo evaluables.

– De acuerdo con la información reportada por 993 municipios, en promedio, el 67,9% de los funcionarios que se desempeñaron durante el año 2005 en cargos de los niveles, profesional, asesor, directivo y ejecutivo tienen formación profesional. – Según la información reportada por 996 municipios, el 57% de los municipios (565) tienen un computador por cada dos funcionarios y el 15% (153) posee una relación 1 a 1; el porcentaje restante registró

• Eficiencia. Se evidencian importantes ineficiencias en el manejo de los recursos, que 36

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una subutilización de computadores, es decir, posee más de un computador por funcionario22.

presupuestación y contratación, como lo manifiesta la deficiencia en el diligenciamiento de los formularios de ejecución presupuestal; el desconocimiento de la normativa; la precariedad en los sistemas de información de los municipios y la inconsistencia en la contabilidad presupuestal. Por lo tanto, se requiere fortalecer presupuestal y contablemente a las entidades locales para promover la transparencia y optimización de esa información, la cual es el reflejo de su gestión. También, es necesario dar a conocer a los organismos de control los resultados obtenidos, para retroalimentar su labor y promover un control efectivo de la inversión social territorial. De otro lado, se requiere revisar la legislación, pues es posible que algunos municipios requieran mayor cantidad de recursos, mientras que otros presentan excedentes de acuerdo con sus necesidades.

– De los 1.032 municipios que reportaron información para el indicador de procesos, sólo el 3% tienen todos sus procesos automatizados. Lo anterior permite afirmar que, en su mayoría, las administraciones locales no cuentan con procesos automatizados que les brinden soporte en las diferentes actividades que deben adelantar. – Únicamente el 23% de los recursos de inversión, para los 830 municipios que suministraron información, fueron ejecutados mediante licitación y/o convocatoria pública durante el año 2005.

Además, se recomienda a las entidades territoriales adoptar medidas para optimizar la información remitida al nivel nacional, en tanto ella es la base para la rendición de cuentas y la retroalimentación de la política de descentralización.

• Requisitos de Ley 715 de 2001. Pese a las necesidades sociales de la población, se observa que, para la vigencia 2005, en todos los sectores se dejan de presupuestar los recursos asignados en virtud del Sistema General de Participaciones, y que una gran parte de esos recursos no se invierten. Adicionalmente, en sus presupuestos los municipios comprometen recursos por encima de lo asignado, de manera que se genera déficit presupuestal. Por otro lado, muchos municipios reportan en cero su ejecución, de manera que es imposible evaluar el destino de los recursos asignados. Con base en lo anterior, se puede concluir que la mayoría de municipios no cumplieron en 2005 con la totalidad de los requisitos exigidos en la Ley 715 de 2001, en relación con la presupuestación del SGP en el ingreso y ejecución en el gasto.

Los procesos de evaluación, tanto propia como de los niveles superiores de gobierno, y los efectos paralelos que empiezan a generar en términos de organización administrativa, tendrán incidencia en el avance de los procesos de rendición de cuentas. Los resultados de las evaluaciones, aunado a la existencia de comunidades más conocedoras de lo público, permitirán debatir sobre resultados concretos, la eficacia y la eficiencia en el uso de 22

Los anteriores resultados muestran la ineficiencia en la gestión en las etapas de planificación, 37

Este resultado puede ser relativo en algunos casos si se tiene en cuenta que hay municipios en donde existe personal vinculado a la administración por medio de órdenes de prestación de servicios o contratos, quienes tienen computadores para la ejecución de sus actividades contractuales y el indicador sólo muestra la disponibilidad en términos de los funcionarios de planta.

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los recursos públicos. Se espera, por lo tanto, que la ciudadanía actúe como el filtro más efectivo para corroborar y debatir, si es necesario, los resultados presentados por sus gobernantes.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: UN EJERCICIO EN CONSTRUCCIÓN

Más aún, los resultados de las evaluaciones permitirán detectar las debilidades de gestión de las entidades territoriales, tanto en forma agregada como en diversas regiones. A partir de ello, se podrán rediseñar las políticas públicas y hacer más eficientes los procesos de asistencia técnica, tanto de los departamentos hacia sus municipios, como del nivel nacional organizado – articulación entre diferentes entidades sectoriales y transversales, en coordinación con organismos de cooperación, universidades, etc.–, hacia el conjunto de entidades territoriales.

Colombia es reconocido como un país de gran diversidad geográfica, natural, étnica y cultural (mapa 1); aspectos que ofrecen amplias oportunidades para su desarrollo, pero al mismo tiempo plantean importantes retos a su estructura político administrativa, cuando se trata de aprovechar sus potenciales y de atender las necesidades particulares de desarrollo territorial, de la manera más equilibrada posible.

Esta información será la pauta para diseñar procesos de acompañamiento articulados, que realmente tengan impacto en el mejoramiento de la gestión pública territorial y que contribuyan, por lo tanto, al éxito del proceso de descentralización. Finalmente, es indispensable continuar trabajando por institucionalizar en las entidades territoriales procesos de seguimiento y evaluación que integren las dimensiones fiscal, social, política y de transparencia, con información veraz, única y generada en tiempo real, los cuales le permitan al ciudadano aprovechar de manera efectiva los espacios de rendición de cuentas. De lo contrario, se continuarán elaborando informes y reportes aislados y poco sistemáticos, a solicitud de terceros y en virtud del cumplimiento de normas que apenas se conocen o entienden, y que poco aportan a estructurar procesos de seguimiento y evaluación que permitan a las administraciones redefinir sus políticas.

Generalidades

Para el caso colombiano, el ordenamiento territorial (OT) se refiere a dos elementos interpendientes. De un lado, a la organización y la estructura político-administrativa del Estado (funciones, competencias, interrelaciones entre los niveles de gobierno, etc.); y del otro, a la relación de la sociedad con el territorio, la cual se evidencia a través de diferentes dinámicas y prácticas políticas, sociales, económicas, ambientales y culturales, generadoras de condiciones específicas de desarrollo territorial. De la adecuada regulación y planificación de estos elementos depende la posibilidad de administrar y gestionar eficientemente el territorio con el fin de aprovechar sus potenciales en terminos de un desarrollo equilibrado y sostenible, una mayor integración territorial, un fuerte sentido de cohesion social y, en general, una mejor calidad de vida para la población. La discusión sobre el OT del país se inició con el proceso de descentralización adelantado durante la década de los ochenta y se enriqueció y amplió con la Constitución Política de 1991. Desde entonces, con el fin de desarrollar las disposiciones constitucionales sobre OT, se

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han propuesto diecisiete (17) proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), los cuales han propiciado un debate relativamente permanente y actualizado sobre el tema23.

Con base en la perspectiva integral propuesta por la COT, la cual trasciende la dimensión políticoadministrativa del Estado, y lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, el OT se entiende entonces como el conjunto de acciones político-administrativas, de planificación y de gestión espacial emprendidas por las entidades territoriales, con el fin de diseñar e implementar instrumentos eficientes, para orientar el desarrollo socioeconómico de las jurisdicciones a su cargo, y de regular la utilización, la transformación y la ocupación del espacio, a partir de parámetros medioambientales, culturales e históricos.

En un principio, el debate sobre OT propuesto al seno de la Asamblea Nacional Constituyente concentró la atención en las deficiencias del régimen político-administrativo existente, especialmente en lo concerniente al desfase de competencias y funciones entre la Nación y los entes territoriales. Esto se dio en un contexto de acelerado surgimiento de nuevas realidades y tendencias que indicaban la revalorización de los ámbitos regionales y locales para la gestión del desarrollo, al igual que la necesidad de impulsar la descentralización y la autonomía. La confluencia de estos factores demandaba la creación de nuevos instrumentos para administrar y promover el desarrollo a diferentes escalas geográficas, que transcendieran los límites político-administrativos tradicionales, reconocieran además territorialidades específicas como las de las comunidades indígenas, al tiempo que se mantenía la unidad nacional.

Una de las dimensiones básicas del OT es la reglamentación de los usos y ocupación del suelo. Con este propósito, la Ley 152 de 1994 estableció, en su artículo 41, la elaboración de los planes de ordenamiento territorial (POT). La Ley 388 de 1997 desarrolló dicha disposición al establecer los componentes y procedimientos para la elaboración de planes, con una vigencia mínima de tres períodos continuos de las administraciones locales. En los siguientes apartes, se hace referencia a tres de los aspectos centrales del OT: la organización político-administrativa, la regionalización como instrumento para promover el desarrollo territorial y la situación de las regiones fronterizas en el contexto de la integración regional e internacional.

El debate en el país condujo a que la noción de OT se asociara con la reorganización políticoadministrativa del Estado, es decir, en buscar soluciones institucionales para la administración y gobierno de nuevas territorialidades que no encajan o son deficientemente atendidas por la tradicional división administrativa del país. Sin embargo, la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), creada en 1992 por mandato constitucional, define el OT como una política de Estado encaminada a permitir tanto una apropiada organización político-administrativa de la Nación, como una proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, procurando un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del medio ambiente.

Organización político-administrativa del Estado colombiano En el siglo XIX, el país transitó del centralismo, en los albores de su Independencia, al federalismo, el cual se consolidó en 1863 con la Constitución de Ríonegro, lo cual implicó mayor autonomía 23

El proyecto más reciente corresponde al número 024 Cámara, de iniciativa del Legislativo, y el cual fue radicado el 20 de julio de 2007.

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Mapa 1 República de Colombia

Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, 2002

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de sus niveles territoriales y también más desorden administrativo, dado que los diferentes Estados Soberanos podían promulgar su propia Constitución, acuñar su moneda y contar con un ejército propio, entre otros aspectos.

la actualidad por la Nación, los departamentos y los municipios y distritos, respectivamente. Esta organización es considerada poco flexible para reconocer la diversidad regional que caracteriza al país y, por ende, para atender sus particularidades territoriales, las nuevas dinámicas económicas y sociales, y el hecho de que gran parte del territorio presenta bajos niveles de ocupación.

En 1886, como resultado del proceso conocido como la Regeneración que terminó con la expedición de una nueva Constitución Política, el país acogió el centralismo y aplicó la fórmula correspondiente a la centralización política y la descentralización administrativa.

El artículo 286 de la Constitución de 1991 reconoce como entidades territoriales a los departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas (anexo 3); además establece la posibilidad de crear regiones y provincias ya sea como figuras administrativas y de planificación o como entidades territoriales.

Luego de un centenario de la Constitución de 1886, la Asamblea Nacional Constituyente promulgó en 1991 la nueva Carta Política del país en la cual se profundiza el proceso de descentralización en términos políticos, fiscales y administrativos.

Así mismo, la Constitución Política asignó a los municipios la responsabilidad de prestar los servicios públicos determinados por la Ley, de construir las obras demandadas por el progreso local, de ordenar el desarrollo de su territorio, de promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y de cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Los anteriores cambios de enfoque en el tipo de Estado incidieron en la organización territorial del país, en cuyo marco siempre se han privilegiado los papeles de los nivel nacional y local, y dentro del cual se presentan las mayores modificaciones e indefiniciones en el papel del nivel intermedio, en términos de las entidades que lo representan y su respectivo alcance –por ejemplo: Estados Soberanos y departamentos– (figura 1).

Por su parte, a los departamentos les corresponde la administración de los asuntos seccionales, la planificación y promoción del desarrollo económico y social, la coordinación y complementariedad de la acción municipal, la intermediación entre la Nación y los municipios y la prestación de servicios, conforme a la Constitución y la Ley.

Desde el punto de vista político-administrativo, la organización territorial del país en las últimas décadas se ha inspirado en una concepción descentralista de la función estatal, la cual apunta hacia el fortalecimiento de la gobernabilidad y el logro de una mayor eficiencia en la prestación de servicios sociales para mejorar el bienestar general de la población.

Adicionalmente y con el fin de cumplir con las funciones descritas de manera más eficiente, diferentes leyes le han asignado tanto a la Nación como a las entidades territoriales, otras competencias, recursos e instrumentos útiles para la articulación de los niveles de gobierno, en las

En concordancia con esa perspectiva, el país se ha dividido en tres niveles territoriales básicos –el nacional, el intermedio y local–, representados en

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Figura 1 Organización territorial en Colombia en los siglos XIX y XX

Fuente: DDT-DNP, con base en: Borja, Miguel. “Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia.” IEPRI, CEREC, Bogotá D.C., 180 p., 2000.

cuales se observan los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad 24.

del Distrito Capital con otros departamentos. • Las zonas de integración fronteriza (ZIF).

En el mismo sentido, –y con el objeto de mejorar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, de asegurar la participación ciudadana y promover la integración territorial-, la Constitución de 1991 ha posibilitado la conformación de varias figuras administrativas, entre las cuales se encuentran:

Pese a los avances que se han dado en materia de organización político- administrativa, es necesario realizar ajustes institucionales y de competencias orientados a resolver los problemas relacionados 24

• Las divisiones municipales en comunas urbanas y corregimientos rurales, o en localidades si se trata del Distrito Capital. • Las organizaciones de dos o más municipios en provincias, asociaciones o áreas metropolitanas. • Las regiones administrativas y de planificación a partir de la unión de dos o más departamentos o 42

De acuerdo con el parágrafo del artículo 3 de la Ley 152 de 1994, los alcances de los principios enunciados son los siguientes: (1) principio de concurrencia: hace referencia a una actuación oportuna, eficiente y respetando los fueros de competencia de las diferentes autoridades de planeación, cuando deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común; (2) principio de subsidiariedad: implica que las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo; y (3) principio de complementariedad: hace referencia a que en el ejercicio de las competencias en materia de planeación las autoridades actuarán colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquéllas tenga plena eficacia.

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territorial, la exclusión y fragmentación social y el aumento de los desequilibrios socioeconómicos espaciales. Considerar el territorio como espacio de desarrollo, abierto a la integración y asociación regional, nacional e internacional permitirá, por una parte, ir más allá de las perspectivas espaciales y temporales de corto plazo en la planificación del desarrollo y, por otra, contribuirá a un manejo más integral del territorio, al tiempo que potenciará el desarrollo de las capacidades internas de las entidades territoriales para insertarse ventajosamente en un mundo globalizado.

con el OT. Entre las principales dificultades se encuentran: • La rigidez del modelo actual de organización político-administrativa del Estado, que no se ajusta plenamente a la diversidad territorial del país, al asignarle competencias de manera uniforme a todas las entidades sin considerar sus niveles de desarrollo diferenciales ni sus respectivas capacidades para asumirlas adecuadamente. • La carencia de mecanismos que promuevan una gama más amplia de niveles de organización territorial y de planeación. Sin crear necesariamente nuevos niveles de gobierno, se requieren alternativas de organización territorial que faciliten la gestión y gobernabilidad de la diversidad de territorialidades que caracterizan al país y que evolucionan permanentemente. Se necesitan instancias y figuras que faciliten la asociatividad flexible y ágil entre entidades territoriales de diferente orden. • Los límites político-administrativos de las entidades territoriales en lugar de articular, restringen las posibilidades de una gestión pública integrada entre comunidades ubicadas en diferentes entidades territoriales, pero con características socioculturales y/o económicas similares. Ello se explica por la falta de figuras de integración territorial supramunicipales y supradepartamentales apropiadas. • La falta de políticas territoriales que articulen armónicamente los procesos urbanos, regionales y rurales, entre sectores de actividad y entre niveles territoriales y que, además, reconozcan la diversidad regional y procuren un desarrollo más equilibrado.

Regionalización como instrumento ordenamiento y desarrollo territorial

La territorialidad de los procesos de desarrollo económico y social es dinámica y como tal no está limitada por las fronteras político-administrativas preestablecidas. Cuando estos procesos trascienden las respectivas jurisdicciones municipales o departamentales, es importante contar con esquemas flexibles de organización regional, que permitan la existencia de figuras asociativas y de alianzas entre entidades territoriales con intereses comunes, para la planificación y gestión de su desarrollo. En el país han venido surgiendo en la última década dinámicas económicas y sociales cuyos ámbitos espaciales son de escala supramunicipal o supradepartamental, lo cual genera la necesidad de adelantar planes, políticas y proyectos conjuntos de orden sub-regional y regional entre municipios de un mismo departamento y de diferentes departamentos; entre departamentos; y entre municipios, departamentos y distritos. En esos nuevos escenarios participan diversas organizaciones sociales –comunidades, instancias públicas y privadas etc.–, a través de la cuales se establecen una variedad de redes, alianzas estratégicas, asociaciones, programas y proyectos

Contar con un marco normativo más ajustado en materia de OT contribuirá a enfrentar problemas críticos como los anteriormente descritos, además de otros, como la reducción en la gobernabilidad 43

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orientados a la promoción del desarrollo económico, la sostenibilidad ambiental, el fortalecimiento de la identidad territorial y cultural, y la solución de problemas de gobernabilidad. A continuación se presentan ejemplos de iniciativas de integración regional y subregional que comparten las siguientes características generales: • Corresponden a intereses compartidos entre dos o más municipios o departamentos. • Son lideradas por las administraciones municipales y/o departamentales. • Requieren de una institucionalidad propia y flexible que no se superponga con las atribuciones municipales o departamentales y que no implique necesariamente la conformación de nuevos niveles de gobierno.

Procesos regionales y subregionales en formación en el país Región Bogotá-Cundinamarca. Este proceso surgió en 2001 a partir de la iniciativa del Gobernador de Cundinamarca, el Alcalde de Bogotá y el Director de la CAR, con la participación del Gobierno nacional, representado por el DNP, como instancia técnica. Su propósito central es el fortalecimiento de los lazos de cooperación entre Bogotá y Cundinamarca para promover el desarrollo económico y social de sus territorios y hacer más productiva y competitiva la región. Así mismo, propende por mejorar el acceso a los servicios sociales –especialmente para la población más vulnerable– y por construir bases sólidas para el OT, la planificación regional, la consolidación institucional y la ejecución de proyectos. El proceso toma forma a través de dos instancias básicas: la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca (MPRBC) y el Consejo

Regional de Competitividad (CRC). El objetivo de estas instancias es equilibrar las relaciones de desarrollo, para integrar y complementar los potenciales económicos y naturales que poseen la metrópoli y la región, de forma tal que se logre el diseño concertado y participativo de un nuevo modelo de organización territorial, de escala regional, que posibilite posicionar competitiva, equitativa y sosteniblemente el conjunto BogotáCundinamarca como una ciudad-región con liderazgo nacional e internacional. Un logro destacable del trabajo de la MPRBC, es el acuerdo político alcanzado entre los mandatarios de las respectivas entidades territoriales y su Concejo y Asamblea, con el respaldo técnico de sus respectivas áreas de planeación, para darle prioridad a un proceso previo de planificación regional, altamente participativo, que a la vez oriente sobre la mejor manera de definir la organización institucional pertinente. El proceso llevado a cabo hasta la fecha, ha permitido alcanzar un acuerdo sobre la adopción de un modelo de organización territorial regional desconcentrado, orientado a reducir la primacía de la capital del país y racionalizar e integrar armónicamente la metropolización, a través de la promoción de centros urbanos alternos que difundan el desarrollo hacia las zonas relativamente menos desarrolladas. El proceso adelantado ha conseguido un elevado grado de institucionalización y legitimidad en ambas entidades territoriales, el cual ha sido ampliamente reconocido por las administraciones subsiguientes. Ello ha permitido su continuidad y la incorporación de sus elementos en los respectivos planes de desarrollo para el periodo 2004-2007. La Nación, por su parte, ha hecho aportes claves al proceso fundamentalmente a través de 44

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Mapa 2 Procesos regionales y subregionales en formación

Fuente: Cartografía DANE, IGAC. Elaborado DNP-DDTS, 2005

la expedición del Conpes 3256 de 2003: “Políticas y estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región Bogotá-Cundinamarca”, el cual recomienda una serie de políticas y estrategias orientadas a fortalecer y dar continuidad al proceso de consolidación de la subregión.

Eje Cafetero, sin circunscribirlo a la dimensión ambiental y a los límites político-administrativos de Caldas, Quindío y Risaralda. Esto ha dado lugar a un concepto de ecorregión que integra los aspectos naturales, ambientales, económicos, sociales y los sistemas urbanos-regionales. A la fecha, se ha avanzado en la concepción técnica del modelo de ordenamiento territorial y en la identificación de las principales estrategias para implementarlo. Para facilitar el proceso se constituyó una red de universidades de los departamentos involucrados, como su soporte técnico y científico25, y además se está avanzando

Ecorregión del Eje Cafetero. Tomó forma a partir del liderazgo asumido por las Corporaciones Autónomas Regionales Ambientales, principalmente de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), con ocasión del sismo del año de 1999. El concepto de regionalización que subyace en la iniciativa propone un ámbito de planificación y gestión territorial alrededor de los ecosistemas del

Las universidades de los departamentos interesados en el ámbito geográfico de la ecorregión se asociaron alrededor de la organización Alma Máter.

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en el debate e institucionalización en los ámbitos políticos locales y nacionales.

de un factor estructural para el desarrollo de la Ecorregión: el recurso hídrico.

Programa para la Reconstrucción y Desarrollo sostenible del Urabá Antioqueño y Chocoano y del Bajo y Medio Atrato. Este

Como mecanismo institucional para la gestión, el desarrollo y puesta en marcha del PDSM, se conformó el 18 de marzo de 2004 la Alianza Prodesarrollo de la Ecorregión Mojana (PROMOJANA), suscrita por los gobernadores de los departamentos de Sucre, Córdoba, Bolívar, Antioquia y por el director del DNP, entidad que participa con apoyo técnico y como facilitadora de la articulación y enlace de las entidades nacionales e internacionales con las regionales.

programa surgió entre 2003 y 2004, a partir de una iniciativa nacional con el apoyo del PNUD, para impulsar el desarrollo integral de la región, mediante la formulación y gestión de proyectos y procesos estratégicos de impacto regional. Incluye a los municipios de Unguía, Acandí, Medio Atrato, Quibdó, Bojayá, Riosucio, Carmen del Darién, Vigía del Fuerte y Murindó, y cuenta con la participación activa tanto de organizaciones sociales de base como de autoridades locales, departamentales, regionales y nacionales. Para implementar el programa se conforma en la actualidad una asociación integrada por autoridades municipales y representantes de consejos comunitarios y organizaciones indígenas de la zona, a la cual podrán adherirse otros actores que compartan los mismos objetivos. Programa de Desarrollo Sostenible de la Ecorregión de La Mojana (PDSM)26. Este programa de iniciativa nacional, ha sido formulado bajo la dirección del DNP, con la cooperación técnica de la Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones Unidas (FAO, por sus iniciales en inglés) y con la participación de diferentes entidades nacionales, regionales, departamentales y municipales. En el marco del PDSM se lograron identificar cinco líneas de acción específicas: ordenamiento ambiental y manejo de los recursos naturales, desarrollo agropecuario, infraestructura, administración de tierras y fortalecimiento institucional. El desarrollo de esas líneas estratégicas, a través de programas y proyectos, está encaminado al mejoramiento de la calidad de vida de la población, acogiéndose a parámetros de sostenibilidad ambiental, equidad territorial y justicia social, articulados alrededor

Como resultado del proceso anterior, el 17 de abril de 2006 fue aprobado el Conpes 3421: “Estrategias para la reactivación económica y social de la Región de la Mojana”, el cual contempla estrategias de corto, mediano y largo plazo y compromete recursos por $192.138 millones, de los cuales, $120.000 millones serán destinados a la realización de obras de infraestructura como el Proyecto Construcción del Dique con Compuertas, Estructura del Control Hidráulico y Terraplén Vía San Marcos-Majagual-Achí, que permitirán la recuperación del sistema hídrico natural de la región, su aprovechamiento productivo y la prevención de riesgos actuales y futuros en la región. Con estas estrategias, el Gobierno nacional busca reactivar económica y socialmente la región de La Mojana. Agendas 21 de Desarrollo. En la reunión del Protocolo de Kioto de 1992 en Río de Janeiro durante la Cumbre de la Tierra, Colombia se comprometió con la construcción de agendas de desarrollo para el Pacífico (Chocó Biogeográfico) y la Amazonía, áreas ambientalmente estratégicas no sólo para el país sino también para el planeta. 26

Para efectos del Programa, los municipios que hacen parte de La Mojana son: Nechí (Antioquia); Magangué, Achí y San Jacinto del Cauca (Bolívar); Ayapel (Córdoba); San Marcos, Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito y San Benito Abad (Sucre).

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La formulación de tales agendas se ha adelantado de manera participativa con las instituciones y organizaciones comunitarias en ambas regiones, bajo la coordinación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de los institutos ambientales y de investigaciones de estas regiones (Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP) y el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (Sinchi).

• La conformación de una red de asentamientos poblacionales con capacidad de apoyo a las diversas zonas de la región • El fortalecimiento político-administrativo eficaz • La búsqueda de coberturas satisfactorias en energía y telecomunicaciones • El desarrollo y puesta en marcha de mecanismos de seguridad ciudadana y convivencia • El fortalecimiento de la identidad y la cultura

Los resultados de las Agendas 21 harán parte fundamental de la formulación de políticas de Estado para el Pacífico y la Amazonía. Para su desarrollo e implementación es conveniente contar con figuras regionales que actúen en los ámbitos territoriales correspondientes y faciliten la coordinación e integración de esfuerzos con entidades e instituciones de otros niveles.

Por su parte, el proceso de investigación y construcción de la Agenda Amazonía 21 puso de presente las nocivas consecuencias de algunas prácticas asociadas al poblamiento de la zona28, como la producción extractiva y los cultivos ilícitos, caracterizadas por el uso de técnicas dañinas del medio ambiente y, además, contrarias a las prácticas tradicionales de autoconsumo comunitario sostenible de los pueblos indígenas.

La Agenda Pacífico 2127 ha identificado dos necesidades estratégicas del Pacífico colombiano, las cuales se deben materializar en políticas orientadas a: (1) apoyar el mejoramiento de su articulación con el resto del país y con el mundo, a través de la Gran Cuenca del Pacífico; y (2) consolidar un modelo de desarrollo apropiado para la región.

Este proceso ha servido para trascender el tradicional enfoque de desarrollo sostenible entendido simplemente como conservación, al asumirlo más integralmente como una oportunidad para generar nuevas alternativas económicas y nuevas tecnologías productivas, armónicas con el funcionamiento de los ecosistemas.

El desarrollo de esas dos políticas requiere poner en marcha acciones de diversa índole, entre las cuales se cuentan:

Así pues, aspectos como el uso del agua y de la energía solar como elementos productivos, los servicios ambientales y el ecoturismo, entre otros, adquieren ahora más relevancia.

• El aprovechamiento sostenible de la biodiversidad • El fortalecimiento del comercio internacional y regional • El fomento al deporte y las artes en el nivel local • La puesta en marcha de un sistema móvil de bienestar social y saneamiento básico alternativo • El apoyo al transporte intermodal

Adicionalmente, la agenda sugiere la consoli27

La región Pacífico comprende 46 municipios ubicados en los departamentos de Antioquia, Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño. La región amazónica colombiana fue declarada reserva forestal mediante la Ley 2 de 1959, e incluye a los departamentos de Amazonas, Caquetá y Putumayo y los del norte y oriente amazónico: Guaviare, Guainía y Vaupés.

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dación de Leticia, capital del departamento del Amazonas, como centro de la región trinacional –Colombia, Brasil, Perú–, para convertirla en polo de desarrollo comercial, pesquero y centro de servicios e investigaciones biológicas y ecoturísticas, dadas sus características fronterizas particulares, decisivas para la tarea de integrar fluvialmente el Atlántico con el Pacífico. Asociación de departamentos de la Región Orinoquia-Amazonia (Amazorinoquia). Este proceso, uno de los más recientes y con mayor impulso en el ámbito regional, se inició en abril de 2004 y reúne a los departamentos del anterior CORPES Orinoquía: Meta, Casanare, Arauca, Guaviare, Vaupés, Vichada y Guainía. Su conformación es el resultado de la iniciativa de varias administraciones departamentales, a partir del reconocimiento de sus afinidades naturales económicas y sociopolíticas. A través de ella se busca consolidar nuevas perspectivas de desarrollo para la región, en tanto frontera de desarrollo y potencia de recursos naturales y de biodiversidad, altamente valorados dentro del contexto de la globalización. El proceso de integración regional ha tomado mayor consistencia, jalonado por la Asociación de Gobernadores, y por el trabajo que, junto con el Gobierno nacional, han adelantado los departamentos para la preparación de las propuestas de Agendas Internas de Productividad y Competitividad Regional. A la iniciativa de la Orinoquía se sumó posteriormente la Amazonía colombiana –Amazonas, Putumayo y Caquetá–, así se conformó un amplio bloque de departamentos que abarca la mitad del territorio continental colombiano.

Gobernador de Antioquia, el Alcalde de Medellín y el Director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Su propósito es desarrollar acciones conjuntas en diferentes áreas temáticas que permitan avanzar hacia un desarrollo humano integral, mayor equidad territorial y social, y a mejorar la competitividad regional. La Comisión Tripartita surge de la necesidad explícita en el departamento de Antioquia de vincular a los actores públicos, privados, sociales y comunitarios a trabajar en torno a una visión de futuro y a unos proyectos que conduzcan a su logro. Dentro de los temas en los cuales existe el compromiso de generar una dinámica de trabajo y de actuación conjunta se encuentran: la planificación y el ordenamiento territorial, la internacionalización regional, el medio ambiente, la infraestructura, los servicios públicos y el emprendimiento económico. Otros procesos regionales en marcha Adicionalmente a los procesos regionales ya señalados, se identifican otras iniciativas de organización territorial que, igualmente, trascienden los límites político-administrativos actuales. Entre éstas se destacan: • Asociación Supradepartamental de Municipios de la Región del Alto Patía (ASOPATIA), liderada por 15 municipios del sur de Cauca y norte de Nariño, cuyo objeto es promover el desarrollo sostenible regional económico, social, natural, ambiental e institucional. • Programa de desarrollo y paz del Magdalena Medio, conformado por 29 municipios de los departamentos de Bolívar, Cesar, Antioquia y Santander; el cual se orienta a propiciar espacios de participación a los pobladores con el objeto de discutir y crear propuestas de desarrollo.

Comisión Tripartita entre el Departamento de Antioquia, el Municipio de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Dicha Comisión se materializó en enero de 2004 a partir de una declaratoria de trabajo conjunto entre el

• Asociación de Municipios del Macizo Colombiano (ASOMAC), liderada por 35 municipios ubicados en los departamentos de Cauca, Huila 48

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y Nariño, cuyo objeto es el desarrollo integral y sostenible del Macizo Colombiano.

En un mundo global, cada vez más interdependiente y de fronteras abiertas, se requiere contar con sistemas urbano-regionales acompañados de figuras administrativas y de planificación flexibles que acompañen y promuevan iniciativas de desarrollo regional. Éstas deben orientarse a facilitar la asociatividad y la unión de esfuerzos entre entidades territoriales para potenciar el desarrollo económico y social y lograr un crecimiento sostenible.

• Plan Estratégico Binacional para el Fortalecimiento Cultural, Ambiental y Natural del Nudo de los Pastos, surge de la iniciativa propia de las comunidades indígenas, especialmente de la Asociación de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales del Nudo de los Pastos (SHAQUIÑAN).

Perspectivas futuras de organización y desarrollo regional a partir de las regiones naturales del país

El Plan reúne a las poblaciones indígenas, afrodescendientes, mestizas y demás grupos humanos que habitan en 16 municipios limítrofes del departamento de Nariño, en Colombia, y de la provincia del Carchi, en Ecuador.

Con el fin de proponer escenarios regionales de desarrollo territorial, desde la perspectiva nacional y teniendo en cuenta que no existe actualmente en la estructura político-administrativa del país un nivel regional reconocido formalmente29, enseguida se presentan, a manera de ilustración, algunas perspectivas futuras de desarrollo regional y organización territorial propuestas por el DNPDDTS30, con base en las regiones naturales31 (mapa 3).

Su propósito es promover una planeación de largo plazo, con base en el uso de sus principios, valores y prácticas ancestrales sociales, económicas, naturales, culturales y políticas, para garantizar una economía sostenible, el equilibrio ambiental, la oferta hídrica suficiente y el fortalecimiento cultural. Los anteriores procesos de construcción de ámbitos de gestión del desarrollo a diversas escalas regionales están marcando pautas sobre el tipo de organizaciones territoriales requeridas para capitalizar las iniciativas de asociación y de integración de esfuerzos sectoriales e interterritoriales. Cada caso reseñado refleja la necesidad común de contar con instrumentos, o figuras de organización territorial, que faciliten los procesos de cooperación y planificación regional en asuntos que generalmente trascienden los límites tradicionales de las entidades territoriales. En varios casos, dichas iniciativas están precedidas por visiones compartidas de desarrollo que facilitan la convergencia de intereses y de compromisos, dentro de las regiones, entre regiones y con el nivel nacional.

La regionalización flexible supone que las figuras que posibilitan su institucionalización se establecen a partir del reconocimiento nacional de procesos regionales, procurando la intersección entre los intereses nacionales y regionales, y la contribución de cada uno a la construcción de una visión compartida de desarrollo. Estas visiones elaboradas de manera preliminar por la DDTSDNP, son el resultado de la revisión de distintos estudios y procesos territoriales, los cuales constituyen una invitación para promover visiones compartidas de desarrollo más elaboradas. Los grandes conjuntos orográficos continentales y su interacción con las características bioclimáticas conforman seis regiones geográficas o naturales, cada una de las cuales presenta características físicas, humanas, económicas que posibilitan reflexionar sobre posibles escenarios de desarrollo para el año 2019, como referentes de diversas alternativas de concepción conjunta (nación territorios) y concertación de escenarios compartidos de desarrollo regional. Ellas son: Caribe, Pacífico, Orinoquía, Amazonía, Andina e Insular. Fuente: IGAC [1996], Diccionario Geográfico de Colombia, tomo I.

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Mapa 3 Regiones Naturales y división político-administrativa de los departamentos

San Andrés y Providencia

Arauca

Bogotá D.C.

Vichada

Guainía Guaviare

Región Natural

Vaupés

Putumayo

Amazonas Andina

Amazonas

Caribe Insular Orinoco Pacífica

Fuente: Cartografía DANE, Regiones Naturales IGAC. Elaborado DNP-DDTS-SODT, 2005

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lograr una articulación favorable del país con los mercados internacionales y garantizar que los beneficios del crecimiento se traduzcan en bienestar para las poblaciones locales. Su desarrollo debe fundamentarse en el aprovechamiento sostenible de su riqueza natural, respetando los derechos territoriales y la cultura de las organizaciones étnicas que la habitan.

Regiones Insulares32. Territorios insulares integradores de la riqueza de los océanos Atlántico y Pacífico con el continente, garantes de la soberanía nacional, la conservación de la biodiversidad, del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, patrimonio mundial de reserva de biosfera para la sostenibilidad de la humanidad, y en especial para el desarrollo socioeconómico de sus habitantes y culturas nativas.

Región de la Orinoquia36. Nueva frontera de desarrollo orientada a desconcentrar el crecimiento de la región Andina y a vincular sosteniblemente su riqueza natural, cultural y de biodiversidad a la economía nacional e internacional. Su extensa frontera internacional demanda una organización territorial y unas políticas que faciliten el desarrollo de las zonas fronterizas. El hecho de ser parte de la Iniciativa de Integración Regional Suramericana (IIRSA), hace recomendable una organización regional y territorial que prevea los impactos del corredor comercial y a la vez facilite la integración de las zonas interiores de la región.

Región Caribe33. Plataforma articuladora del país con Centroamérica y la Cuenca del Caribe, con un amplio potencial portuario, comercial, agroindustrial, turístico, minero y energético que le permite ubicarse competitivamente en el contexto nacional e internacional, aprovechando su posición geoestratégica y su diversidad cultural y natural. La integración de los potenciales económicos y socioculturales internos de la región y del país con el comercio nacional e internacional, requiere de un reordenamiento territorial regional que consolide la franja costera y vincule más activamente los sures de la costa Atlántica con el centro del país y con la costa Caribe.

Región de la Amazonia37. Centro subregional de la zona media del corredor Amazónico: Atlántico- Pacífico, reconocida por sus atractivos ecoetnoturísticos, y por el aprovechamiento

Región Andina34. Eje medular de desarrollo nacional con la mayor concentración poblacional y capacidad productiva, y con el sistema de ciudades más avanzado. Requiere armonizar y racionalizar su crecimiento urbano para constituirlo en motor del desarrollo regional, así como también ajustar su estructura de organización territorial subregional y regional para consolidar su capacidad productiva interna, conectarse y acceder más ágilmente a las demás regiones y al exterior.

Región Pacífica35. Territorio con una especial dotación de biodiversidad, localizado estratégicamente sobre la costa que posibilita el acceso a la Cuenca del Pacífico. Su ordenamiento y organización territorial regional es esencial para

Regiones Insulares: Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, islas e islotes del Caribe; y cayos, islas e islotes del Pacífico. Región Caribe: departamentos de Atlántico, Magdalena y Sucre, y porciones de los departamentos de La Guajira, Cesar, Bolívar y Córdoba. Región Andina: departamentos de Santander, Boyacá, Cundinamarca, Caldas, Risaralda, Quindío, Tolima y Huila y porciones de los departamentos de La Guajira, Cesar, Bolívar, Norte de Santander, Cauca, Nariño, Valle del Cauca, Caquetá y Putumayo, Arauca y Casanare. Región Pacífico: departamento del Chocó y porciones de los departamentos de Valle del Cauca, Cauca y Nariño. Región Orinoquía: departamentos de Arauca, Casanare, Meta y Vichada. Región Amazonía: departamentos de Guainía, Guaviare, Vaupés y porciones de los departamentos de Meta, Vichada, Caquetá y Putumayo.

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sostenible de su biodiversidad. La frontera con Brasil, Perú y Ecuador le exige contar con instrumentos y políticas que faciliten las relaciones interfronterizas. La importancia mundial del ecosistema amazónico y la existencia de territorios y culturas indígenas demandan un reordenamiento territorial que (1) priorice el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, (2) controle la expansión de la frontera agrícola y (3) proteja la identidad cultural y fortalezca la gobernabilidad, al tiempo que se promueve el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

los incentivos adecuados que posibiliten su concreción formal.

Otras perspectivas regionales futuras. Cabe destacar además procesos regionales promovidos actualmente por la Nación, y de iniciativa local, como la preparación de la Agenda Interna de Competitividad y Productividad Regional, los cuales han propiciado que los departamentos acuerden su visión y estrategia de competitividad, para posicionarse exitosamente frente a los acuerdos de libre comercio y mejorar sus niveles de desarrollo socioeconómico.

Con Venezuela, el límite fronterizo tiene una longitud de 2.219 km. y va desde Castilletes en el departamento de La Guajira, hasta la isla de San José frente a la Piedra del Cocuy, en el río Negro. Con Brasil, la frontera tiene una longitud de 1.645 km., desde la isla de San José hasta la desembocadura de la quebrada San Antonio, en el río Amazonas. Con Perú, la frontera tiene una longitud de 1.626 km., desde la quebrada San Antonio hasta la desembocadura del río Güepí en el río Putumayo. Con Ecuador, el límite tiene una longitud de 586 km., desde el río Güepí hasta la desembocadura del río Mataje en la bahía Ancón de Sardinas en el Océano Pacífico. Con Panamá, la frontera tiene una longitud de 266 km., desde el punto equidistante entre las puntas Cocalito y Ardita, en el océano Pacífico, hasta el cabo Tiburón en el mar Caribe.

Dicho ejercicio de planificación económica territorial participativa, está dando lugar a iniciativas de organización territorial para la productividad y competitividad de carácter subregional y regional, bajo el concepto de la conformación de regiones y sistemas productivos territoriales, que requieren ser apoyados con figuras de ordenamiento e institucionalidad regional para el desarrollo económico. Si bien existen múltiples dinámicas subregionales y departamentales encaminadas a generar procesos de desarrollo regional y ordenamiento territorial con propósitos iguales o similares a los planteados con respecto a las regiones naturales –regiones económicas, regiones fronterizas, ciudades-región, regiones metropolitanas, etc.–, la mayoría de las iniciativas no ha encontrado ni el marco institucional ni

Zonas fronterizas Colombia tiene 6.432 km. de fronteras terrestres con cinco países –Venezuela, Brasil, Perú, Ecuador y Panamá– y fronteras marítimas con otras nueve naciones –Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, República Dominicana y Venezuela– en el Mar Caribe y en el Pacífico, (cuadro 6).

Al país le pertenecen, además, varias islas, cayos y bancos en los dos océanos, sobre los que ejerce soberanía en sus aguas territoriales, su plataforma continental y su espacio aéreo. En un mundo globalizado, abierto a los intercambios internacionales, las zonas fronterizas juegan un papel especial como espacios de tránsito e intercambio de economías nacionales y áreas de integración clave para constituir en la práctica bloques regionales de países. El intercambio fronterizo es, a la vez, una oportunidad para 52

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Cuadro 6 Tratados internacionales fronterizos de Colombia Fronteras con

Longitud

Tratado

Fecha

Panamá

266 km.

Vélez-Victoria

20 de Agosto de 1924

Ecuador

586 km.

Suárez-Muñoz Vernaza

15 deJulio de 1916

1.626 km.

Lozano-Salomón

24 de Marzo de 1922

Protocolo de Río

24 de Mayo de 1934

Vásquez Cobo-Martins

24 de Abril de 1907

García Ortiz-Mangabeira

15 de Noviembre de 1645

Laudo Español

16 de Marzo de 1891

Arbitramento Suizo

14 de Marzo de 1922

López de Mesa-Gil Borges

5 de Abril de 1941

Perú Brasil Venezuela

1.645 km. 2.219 km.

Fuente: IGAC, 2005

que las fronteras se dinamicen y mejoren sus condiciones de desarrollo, mediante la generación de valor agregado en los bienes y servicios que hacen tránsito por sus territorios.

Informe de Desarrollo Humano para Colombia del año 2000, muestra un índice de Desarrollo Humano promedio nacional de 0,76, mientras que el promedio para los departamentos fronterizos está en 0,72.

Las condiciones socioeconómicas de las regiones fronterizas del país presentan indicadores de desarrollo por debajo de la media nacional, lo cual las limita para promover procesos de transformación productiva de beneficio local y para fortalecer el intercambio internacional. Un entorno territorial fronterizo con capacidad para promover el desarrollo necesita disponer de talento humano calificado, instituciones para la gestión internacional, infraestructuras y equipamientos que faciliten la logística comercial y que posibiliten la formación de cadenas productivas transfronterizas.

El nivel de producción económica de los departamentos fronterizos es bajo comparado con los departamentos del interior del país. En total, la contribución de los trece departamentos fronterizos al PIB nacional en el año 2005 fue del 11,03% (gráfico 20). Dadas las características especiales de las zonas fronterizas38, es de vital importancia aprovechar al máximo la integración con los países vecinos39, con el fin de solucionar problemas comunes, ge-

De acuerdo con el Censo General de 2005, en los departamentos fronterizos residen alrededor de 6,6 millones de habitantes (el 15,8% del total nacional), quienes presentan en promedio un índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) del 48,5% frente al dato nacional del 27,6%. Por su parte, y de acuerdo con las cifras existentes, el

Artículo C.P. 337. “La ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo”. Artículo C.P. 289. “Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente”.

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Gráfico 20 Participación porcentual de los departamentos fronterizos en el PIB, 2005

Fuente: DANE (2007), cálculos: DNP-DDTS.

nerar propuestas conjuntas de desarrollo económico y social, realizar acuerdos bilaterales y, en términos generales, convertir estas zonas en polos de desarrollo, de acuerdo con sus potenciales y su localización. Los temas fronterizos son comunes a dos o tres países distintos –caso de la zona fronteriza que comparten Colombia, Brasil y Perú en Amazonas–, por lo cual las acciones para promover

el desarrollo económico y social y procurar altos niveles de integración comercial, física y social, dependerá del contexto político en cual se desarrollen las relaciones exteriores entre éstos. Ante la sensibilidad que generan algunos temas, es necesario combinar el trabajo técnico con la diplomacia internacional, aspecto este último fundamental no sólo para el fortalecimiento de las relaciones bilaterales sino también como eje del sustento económico y social en las fronteras.

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL VISIÓN ESTRATÉGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES

Visión estratégica y

Principios fundamentales

“Para 2019, el país habrá consolidado una política de descentralización y ordenamiento que promueva la autonomía territorial, clarifique la distribución de competencias, asigne recursos de una manera equitativa y eficiente, y reconozca la heterogeneidad regional. Dicha política se enmarcará dentro de un ordenamiento territorial flexible que permita trascender los límites políticoadministrativos y posibilite una organización espacial acorde con las dinámicas regionales”.

Los principios que sustentarán esta visión son:

haga evidente la corresponsabilidad entre las autoridades y sus gobernados.

1. Una descentralización más eficaz, caracterizada por una mayor autonomía y capacidad de autodesarrollo de las entidades territoriales y por una más clara definición de competencias y recursos, que garantice una mejor provisión de bienes y servicios a los ciudadanos.

2. Un ordenamiento territorial flexible, que reconozca la diversidad social, económica, ambiental, cultural y étnica de la Nación, posibilite el aprovechamiento de los potenciales y las riquezas regionales del país, promueva las dinámicas territoriales más allá de los límites político-administrativos, consolide la gobernabilidad y garantice un mayor nivel de bienestar para la población.

Ello se logrará a través de una gestión territorial orientada por resultados, monitoreada por un esquema de rendición de cuentas en el cual se

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Metas y acciones requeridas

A continuación se plantean las metas y acciones requeridas para avanzar en la construcción de la visión propuesta.

simultáneamente la estabilidad macroeconómica de la Nación y permita, en el corto plazo, la universalización de las coberturas en educación y salud.

UNA DESCENTRALIZACIÓN EFICIENTE

Meta 1: Definición clara de competencias

Una descentralización eficiente es la que permite la provisión adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, para lo cual se requiere que éstas sean viables tanto en lo institucional como en lo financiero, con competencias claramente definidas, con elevada capacidad de autodesarrollo y esquemas efectivos y oportunos, de monitoreo, seguimiento y control, de participación ciudadana y de rendición de cuentas. Todo ello en el marco de un sistema de transferencias creciente y sostenible que garantice,

En el año 2019, el país deberá contar con un esquema claro de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. La primera se concentrará en funciones de planificación, regulación y control de los asuntos que garanticen los objetivos del Estado y de todas las atribuciones propias del nivel nacional, en tanto que las entidades territoriales se harán responsables de la planificación, coordinación y ejecución de la prestación de servicios a la ciudadanía.

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Tabla 1 Situación actual y futura en definición de competencias Meta

El país contará con una definición clara de competencias para la Nación y las entidades territoriales.

Situación actual

Salvo en los sectores de salud, educación y agua potable, aún persisten duplicidades de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales.

Situación 2010

Identificación de competencias a descentralizar o delegar en sectores como el agropecuario, vías, vivienda y atención de población infantil.

Situación 2019

Distribución de competencias exclusivas entre la Nación y las entidades territoriales, tanto de tipo sectorial como normativo.

Fuente: DNP–DDTS– SFPT.

orgánica y estatutaria civil, comercial, laboral y penal; y macroproyectos de impacto nacional.

Para lograr esta meta se requiere: a. Formular un estatuto para la descentralización, en el cual se establezcan los principios, criterios, mecanismos y recursos necesarios para delegar, o bien descentralizar competencias nacionales a las entidades territoriales, en función de su capacidad administrativa y financiera, en cualquier sector que desarrolle una tarea descentralizada.

Así mismo, serán competencias exclusivas de la Nación: el ordenamiento y uso sostenible del territorio en los asuntos de interés nacional, comprendidos el espacio continental y los espacios costeros, oceánicos e insulares de soberanía nacional; la protección de las riquezas naturales del país, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y la biodiversidad existente en ellas; la prevención y control de los factores de deterioro ambiental y del sistema nacional de áreas naturales protegidas.

En dicho estatuto se determinarán los criterios generales por considerar para la descentralización de competencias, a partir de la base de que la Nación deberá concentrarse fundamentalmente en actividades de regulación, control y formulación de políticas de interés general para los colombianos.

También le corresponderá a la Nación la gestión, uso, aprovechamiento, control y vigilancia de: el subsuelo, las costas y zonas de bajamar, los terrenos de playa, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa.

En este orden de ideas, se prevé que las competencias del nivel nacional se centren en la dirección de temas como justicia, defensa nacional, conservación del orden público y convivencia ciudadana; relaciones internacionales, economía nacional y hacienda pública; régimen monetario, crediticio, cambiario y de comercio exterior; legislación 58

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Por su parte, el departamento tendrá como papel fundamental la administración de: los asuntos seccionales, la planificación y promoción del desarrollo económico, social y ambiental; la coordinación y complementariedad de la acción municipal, la intermediación entre la Nación y los municipios; y la prestación de servicios que le han sido otorgados por las normas vigentes –salud y educación–, y los que en la formulación del estatuto de descentralización le sean asignados –desarrollo económico, competitividad, etc.–. Dentro del marco de este conjunto de responsabilidades, asumirá también, y en concurrencia con los demás niveles del gobierno, las competencias sectoriales que conlleven acciones de coordinación y ejecución.

diagnóstico y una propuesta de precisión en la asignación de competencias, en un trabajo conjunto con las entidades sectoriales y liderado por el Vicepresidente de la República. En la segunda fase, comprendida entre 2010 y 2019, se examinará la posibilidad de otorgar competencias de carácter normativo a los entes territoriales; esto es la capacidad de expedir normas acordes con las disposiciones legales pertinentes y con el interés general, aplicables en las jurisdicciones a su cargo, las cuales se orientarán a reglamentar las funciones que deban ejercer en desarrollo de las competencias a ellos asignadas. c. Desarrollar un programa de ajuste financiero impulsado desde la Nación, que busque reducir progresivamente los montos de cofinanciación transferidos a las entidades territoriales. En la medida en que se avance en la distribución de competencias y, por consiguiente, de recursos para su financiación, se debería disminuir el nivel de inversión del orden nacional en dichas competencias, o hacer más eficiente su asignación en términos de disminuir las brechas entre entidades territoriales –focalizar la cofinanciación de la Nación en las entidades territoriales que no reciben regalías y cuya dinámica de ingresos propios es baja–.

A su turno, el municipio será el nivel ejecutor por excelencia, le corresponderán tareas como la promoción del desarrollo local y de la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y la prestación de los servicios públicos. b. Formular un programa de fortalecimiento a la descentralización y/o delegación de competencias, que permita identificar los sectores y competencias que podrían ser descentralizadas, o bien delegadas, y definir los programas de apoyo para adelantar el proceso, de acuerdo con la capacidad institucional, fiscal y administrativa de cada entidad territorial. En su primera fase, por desarrollarse entre 2005 y 2009, el Programa identificará las competencias por descentralizar en sectores como el de desarrollo rural, vías, vivienda, atención a población vulnerable y educación técnica, tecnológica y vocacional. Para este efecto se desarrolla actualmente un

Adicionalmente, ese programa de ajuste fomentará la concentración de los presupuestos en las competencias exclusivas de cada nivel del gobierno, de forma tal que para 2019 la financiación nacional no interfiera o se superponga con la financiación territorial, sino que se constituya en apoyo para el desarrollo regional y local.

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Meta 2: Sostenibilidad fiscal

El texto aprobado constituye un avance significativo en el proceso de descentralización ya que:

Para el año 2019, el país deberá contar con un sistema de financiamiento territorial sostenible, que le permita a los entes territoriales proveer la atención adecuada a las competencias asignadas, con base en parámetros de equidad, eficiencia y equilibrio en el desarrollo regional.

• Establece un flujo creciente y sostenible de recursos por concepto de Sistema General de Participaciones. • Garantiza coberturas totales en educación y salud en el año 2010 y avances significativos en la cobertura de agua potable y saneamiento básico. • Asegura estabilidad macroeconómica y de las finanzas de la Nación. • Facilita la definición de una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales

Para lograr esta meta se requiere: a. Reforma constitucional para garantizar la sostenibilidad del SGP. El Congreso de la República promulgó el acto legislativo 04 del 2007 por el cual se reformaron los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia.

Tabla 2 Situación actual y futura en sostenibilidad fiscal Meta

El país contará con un sistema de financiamiento territorial sostenible para las entidades territoriales que promueva la equidad regional.

Situación actual

Situación 2010

Situación 2019

Acto Legislativo 04 de 2007, por el cual se reforman los articulos 356 y 357 de la Constitución Política.

Reformas constitucionales Recursos del SGP y legales al SGP aprobadas. sostenibles y articulados con mecanismos y objetivos de la política fiscal.

Baja participación de la tributación territorial (Impuestos territoriales participan en el 18,15% del total de la tributación).

Las rentas territoriales representarán el 20% del recaudo tributario total del país.

Participación del 25% de los impuestos territoriales en la tributación total.

El 70% de las entidades territoriales cumplen los límites del ajuste fiscal (Ley 617 de 2000) y la calificación promedio en desempeño fiscal apenas llega a 55,64 puntos.

La calificación promedio de desempeño fiscal no será inferior a 60 puntos.

El 100% de las entidades territoriales serán viables financieramente

Bajo nivel de aprovisionamiento para pasivo pensional.

Aprovisionamiento del 14%.

Aprovisionamiento del 30%

Fuente: DNP–DDTS– SFPT y GAFDT.

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del recaudo depende de la aplicación de una variedad de instrumentos fiscales y de gestión como por ejemplo, actualización de la base tributaria, aumentos en tarifas, autoavalúo, cobro de cartera morosa, disminución de la evasión, eficiencia administrativa, etc.

con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. • Otorga recursos adicionales para los municipios menores de 25.000 habitantes, con destino a la financiación de las inversiones realizadas en el marco de sus competencias. • Permite, mediante desarrollos legales posteriores, revisar y ajustar los componentes, criterios y mecanismos de distribución de los recursos, de tal manera que se avance significativamente en sus efectos redistributivos, sin dejar de lado la necesidad de asegurar eficiencia en el uso de los recursos y de propiciar esfuerzos por parte de las entidades territoriales.

Para lograr el fortalecimiento de las rentas territoriales, se requiere: • Adelantar gradualmente un programa integral de actualización catastral municipal, que avance tanto en las zonas urbanas como en las rurales, en la medida en que las entidades territoriales, en coordinación con el IGAC, aporten los recursos monetarios necesarios para tal actualización. Entre el 2005 y el 2009 se prevé actualizar el 100% del catastro urbano de todos los municipios y hacer lo propio con el catastro rural entre 2010 y 2014.

b. Ajustar los criterios de distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR) y reforzar los mecanismos de vigilancia y control. Se definirán mejores criterios de asignación de recursos del FNR con el propósito de financiar proyectos en infraestructura de algunos sectores y otras inversiones, de acuerdo con criterios de competitividad, sostenibilidad, equidad regional y coherencia con la situación de las finanzas públicas. Así mismo, se diseñarán y aplicarán instrumentos que garanticen un control efectivo en el uso de los recursos y una mayor transparencia de la administración pública territorial.

• Expedir un estatuto tributario territorial único, el cual unifique los procedimientos de cobro y gestión de cartera, de manera que la labor tributaria se realice bajo un marco normativo claro, sencillo y que proporcione más autonomía en la regulación de los impuestos territoriales. Se espera que el estatuto entre en operación a partir de 2010, lo cual implica que a partir de ese momento, municipios y departamentos podrán modificar las formas de recolección de los impuestos territoriales en términos de tarifas y bases gravables. Adicionalmente, las entidades territoriales podrán decretar tasas y plusvalías, siempre y cuando su recaudo se utilice totalmente en la financiación de proyectos de inversión.

c. Fortalecer las rentas tributarias territoriales. En el año 2019, los municipios y departamentos deberán participar con el 25% de la recaudación tributaria total del país. Esta meta se logrará gradualmente de la siguiente manera: las rentas territoriales pasarán de representar el 20% del recaudo tributario total del país en el año 2009, al 22% en 2014 y al 25% en 2019. El aumento

El fortalecimiento de las rentas propias le permitirá, a las entidades territoriales con espacio fiscal, mejorar su recaudo tributario para apalancar la inversión. 61

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d. Viabilidad fiscal en las entidades territoriales. En 2019, la totalidad de los municipios y departamentos contarán con esquemas financieros y fiscales tanto viables como sólidos, gracias a la puesta en marcha de los siguientes instrumentos:

Se espera, para el año 2019, contar con municipios y departamentos sin déficit fiscales impagables y con capacidad para, entre otros aspectos, generar rentas propias; pagar sus deudas y su propio funcionamiento; realizar inversión propia; generar superávit primario y tener ahorro corriente.

• Programa de Seguimiento del Saneamiento Fiscal Territorial. Con la puesta en práctica de este programa, diseñado para evaluar periódicamente el desempeño de las entidades territoriales, incluidas las que adelantaron programas de saneamiento fiscal, se espera que mejore la calificación mínima del desempeño fiscal. Dicho objetivo se logrará en forma gradual así: para las evaluaciones a las entidades territoriales que tengan lugar entre 2005 y 2009, la calificación mínima de desempeño fiscal no podrá ser inferior a 40 puntos; entre 2010 y 2014 ésta no podrá ser inferior a 50 puntos, mientras que entre 2015 y 2019 deberá llegar a los 65 puntos.

• Sistema Único de Información Fiscal Territorial. Este sistema tiene como propósito garantizar que la información financiera de las entidades territoriales sea única, veraz y oportuna. Durante el período 2005-2014, se espera que el Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública (CHIP), contribuya a desarrollar progresivamente la capacidad de gestión de las entidades territoriales, a refinar la medición y el análisis de su desempeño fiscal y a difundir sus resultados en línea. De esta forma se espera contar para el año 2019 con información confiable, oportuna y completamente accesible a la ciudadanía.

Dado que no todas las entidades territoriales afrontan los mismos problemas, la evaluación del logro de esta meta se hará de manera diferencial. Se prestará particular atención al riguroso cumplimiento de los compromisos señalados en los acuerdos de pago y en las metas de desempeño financiero de aquellos municipios y departamentos que se encuentran adelantando programas de reestructuración de pasivos y saneamiento fiscal.

• Ajustes normativos para el aprovisionamiento del 30% del pasivo pensional. Entre 2005 y 2009 se establecerán arreglos a la regulación existente con el fin de permitirle al Fondo de Pensiones para las Entidades Territoriales (FONPET) la apropiación de un volumen mayor de recursos y aportes legales. Adicionalmente, se crearán mecanismos institucionales que faciliten el seguimiento sistemático de los aportes y la administración de éstos y otros recursos.

Así mismo, tanto los órganos de control como la ciudadanía en general deberán prestar especial atención al control de los gastos de funcionamiento, los cuales deben mantenerse por debajo de su límite legal, al cumplimiento en los pagos de las acreencias y al mantenimiento de una adecuada disciplina fiscal territorial.

Con la implementación de esta estrategia, se espera que el aprovisionamiento planteado se logre de manera gradual, hasta alcanzar el 17% en 2009, el 24% entre 2010 y 2014, y el definitivo 30% en 2019. 62

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

a. Articular la oferta institucional existente en materia de participación ciudadana y rendición de cuentas, con el fin de racionalizar esfuerzos y recursos, y de esta manera realizar procesos más integrales que involucren a la ciudadanía en la gestión pública.

Meta 3: Gestión pública participativa En el año 2019, los ciudadanos del país tendrán una visión integral de lo que implica el desarrollo y la gestión territorial y, por lo tanto, estarán más comprometidos con lo público, serán más conscientes de sus deberes y derechos, y estarán interesados por participar de una manera más proactiva, cualificada y responsable.

b. Diseñar mecanismos, instrumentos y herramientas que faciliten los procesos de participación ciudadana y de rendición de cuentas a través de estrategias de capacitación, difusión masiva de información, elaboración de cartillas y documentos didácticos, entre otros.

Para lograr esta meta se requiere el cumplimiento de dos condiciones principales:

Tabla 3 Situación actual y futura en gestión pública participativa Meta

La población de municipios y departamentos participa activamente en los procesos de planificación, ejecución, evaluación y rendición de cuentas de las respectivas entidades territoriales.

Situación actual

Situación a 2010

Desencanto de la comunidad por las acciones de las autoridades municipales y departamentales, ocasionado, entre otros factores, por el desconocimiento de las competencias de los niveles de gobierno y la estructura del Estado.

Programa para dar a conocer la estructura del Estado, su funcionamiento y las herramientas existentes para que la población se vincule a los procesos que se llevan a cabo. Los elementos creados serán presentados de manera sencilla y entendible para todos los habitantes.

Comunidad interesada y participante en los asuntos territoriales, sobre la base del conocimiento previo de la estructura y funcionamiento del Estado. Se fortalecen los procesos de rendición de cuentas ante la ciudadanía.

Existen mecanismos formales para fomentar la participación ciudadana, sin una aplicación efectiva. La ciudadanía desconoce dichas herramientas y se carece de una cultura política para la participación.

Los instrumentos de participación creados en la Constitución, reglamentados en la Ley 134 de 1994 y la Ley 152 de 1994, serán conocidos por la población en su proceso de acercamiento al Estado.

La población participará por medio de las herramientas creadas por la normativa vigente. Dicha participación se manifestará en la planificación, ejecución y evaluación de políticas públicas, ya que existe un interés permanente por los asuntos públicos.

Fuente: DNP.

Situación 2019

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cionales de manera eficiente, considerando las particularidades de cada una.

Meta 4: Gestión territorial orientada a resultados En el año 2019, Colombia contará con entidades territoriales que planifican con perspectiva de corto, mediano y largo plazo, además ejecutan y evalúan sus principales estrategias de desarrollo sobre la base de metas acordadas democráticamente, tal como lo señala actualmente la ley. En otras palabras, municipios y departamentos tendrán un verdadero sistema de gestión orientado a resultados.. Para el logro de esta meta se requiere: a. Modernizar los códigos de régimen departamental, distrital y municipal, con el fin de facilitar el ajuste estructural de las entidades territoriales a las competencias fiscales e institu-

b. Diseñar e implementar una política integral y articulada de desarrollo institucional, la cual deberá centrarse en los departamentos por su condición de nivel articulador del Estado, mediante la definición de instrumentos y mecanismos para su fortalecimiento institucional en términos de ajuste a estructuras y procesos. Adicionalmente, incluirá apoyos para el mejoramiento de las capacidades gerenciales de las autoridades territoriales. Dicha política se formulará de manera coordinada entre entidades del nivel nacional con responsabilidades en la materia, así como con las respectivas Federaciones de Departamentos y Municipios (FND; FCM) y mediante alianzas con organismos de cooperación, universidades y entidades

Tabla 4 Situación actual y futura en gestión territorial orientada a resultados Meta Municipios y departamentos con planificación de largo plazo y gestión eficaz, eficiente, participativa y orientada a resultados.

Situación actual Régimen territorial rígido y desactualizado que afecta los procesos de planificación, ejecución y evaluación y, por ende, el logro de resultados.

Situación a 2010 Reforma a los códigos de régimen departamental y municipal aprobada.

La planificación y la Ley 152 de 1994 asignación de los recursos reformada y ajustada a las de inversión pública características territoriales. territorial se realizan de manera aislada y con perspectiva de corto plazo, sin propiciar unidad de objetivos y esfuerzos ni generación de sinergia en las estrategias, con lo cual se reduce su impacto real. Fuente: DNP–DDTS– GGPT.

Situación 2019 Entidades territoriales con un marco legal propicio para generar una gestión orientada por resultados, con información útil para la rendición de cuentas a la ciudadanía. Las entidades territoriales cuentan con un sistema de planificación que incluye normas, instrumentos y metodologías que permiten la armonización e integración de las políticas públicas y procesos permanentes de planificación, gestión y monitoreo.

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privadas con experiencia en el tema. Para que tanto el nivel nacional como los departamentos puedan cumplir con su competencia de asesoría y asistencia técnica, esta política requiere la formulación de un proyecto de inversión, con el fin de gestionar los recursos necesarios –preferiblemente a través de la cooperación o el crédito– para implementar estrategias concretas de apoyo y acompañamiento a la gestión territorial. Así mismo, se debe definir una instancia organizadora, junto con los lineamientos para su articulación sectorial y territorial.

petencias, la participación en bolsas especiales de recursos y el acceso a programas nacionales, entre otros. g. Ajuste al Sistema de Planificación Territorial (Ley 152 de 1994), de tal manera que los procesos de planificación pública estén articulados entre los diferentes niveles gobierno y sean coherentes tanto en su orientación sectorial como en la territorial. Para alcanzar esta meta, se trabajará en el diseño legal, conceptual y metodológico de un sistema de planificación moderno en todas sus etapas. La estrategia también incluye la unificación de las diferentes normativas sobre planificación, así como el establecimiento de relaciones entre ésta y otros instrumentos, entre ellos el presupuesto, el banco de proyectos y los sistemas de información.

c. Conformar sistemas eficientes de información y evaluación territorial para la formulación de políticas y rendición de cuentas, a través de la estandarización de los procedimientos de obtención, almacenamiento, mantenimiento y análisis de la información territorial. d. Institucionalizar un sistema de control itinerante al SGP, como mecanismo para garantizar la intervención efectiva de las diferentes instancias encargadas de controlar el manejo de sus recursos. Este control se ejercería sobre las entidades territoriales cuyos resultados en materia de ejecución de recursos, aumento de coberturas y calidad de los servicios, no se ajusten a los esperados.

Meta 5: Un ordenamiento territorial flexible en función del desarrollo Para el año 2019, Colombia contará con un marco constitucional y normativo que facilitará y promoverá la adopción de diferentes modelos de organización, planificación e integración territorial, caracterizados por su eficiencia, y ajustados a las potencialidades y dinámicas económicas, sociales, culturales, étnicas y ambientales de los territorios.

e. Definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. Tal estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas.

Para alcanzar esta meta, se requiere: a. Expedir normatividad en materia de ordenamiento territorial, que oriente el uso adecuado del territorio, el aprovechamiento sostenible de los recursos, establezca incentivos para la asociatividad territorial, y facilite los procesos de organización territorial. Dichas normas deben

f. Crear un esquema de incentivos para las entidades territoriales de buen desempeño, materializado en el otorgamiento de nuevas com65

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Situación

Tabla 5 actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial