Agricultura Familiar y Sistema Financiero Rural by AMUCSS

Agricultura familiar y financiamiento rural

CONTENIDO Contenido INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................................................... 4 Resumen Ejecutivo de propuestas .................................................................................................................................. 6 PRIMERA PARTE ..................................................................................................................................................................... 7 Diagnóstico para una reforma financiera ................................................................................................................ 7 I. Caracterización de los productores del campo mexicano ................................................................... 7 II.

Desigualdad y pobreza del campo ........................................................................................................... 10

III.

La agricultura familiar y el minifundio ................................................................................................. 12

IV.

Programa Especial Concurrente: sesgo de políticas asistencialistas vs productivas ....... 14

SEGUNDA PARTE .................................................................................................................................................................. 17 Siete Propuestas para la Reforma Financiera ...................................................................................................... 17 del Campo ............................................................................................................................................................................ 17 1.

Establecer una Política de Estado: Alimentación y Desarrollo Rural ................................................... 18 Propuesta 1.1 Crear el Programa de Adquisición de Alimentos ................................................................. 18 Propuesta 1.2 Reingeniería institucional y programática del PEC (Programa Especial Concurrente) ...................................................................................................................................................................... 19

Reforma a la Banca de Desarrollo ........................................................................................................................ 20 Propuesta 2.1. Reformar el mandato de la banca de desarrollo como detonante del financiamiento. ................................................................................................................................................................. 23 Propuesta 2.2. Especializar a los principales bancos: FIRA y Financiera Rural. .................................. 24 Propuesta 2.3. Profundizar inclusión financiera rural con BANSEFI ...................................................... 25

3. Crear el Programa Nacional de Financiamiento a la Agricultura Familiar (PROFAF) en la Banca de Desarrollo. ......................................................................................................................................................................... 25 4.

Fomento a Intermediarios Financieros Rurales ............................................................................................ 27 Propuesta 4.1. Creación de intermediarios financieros rurales con base en los siguientes principios. ............................................................................................................................................................................ 29

Creación del Sistema Nacional de Garantías ................................................................................................... 30 Propuesta 5.1 Sistema Nacional de Garantías Recíprocas (SGR) ............................................................... 31

Expansión de los Seguros Agropecuarios ......................................................................................................... 33 Propuesta 6.1 Expandir la creación de Fondos de Aseguramiento Agrícola Regionales con enfoque a pequeños productores y en territorios de agricultura familiar. ............................................ 34 Propuesta 6.2 Crear un organismo público – privado de investigación e innovación en seguros agrícolas. .............................................................................................................................................................................. 35

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Re-‐orientación del Subsidio ................................................................................................................................... 35

Conclusiones ........................................................................................................................................................................... 38

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INTRODUCCIÓN El PNUD define inclusión financiera como “el acceso universal, a costos razonables a un amplio rango de servicios financieros, otorgados por una diversidad de instituciones financieras viables. El rango de servicios financieros incluye ahorros, créditos de corto y largo plazos, leasing, factoraje, hipotecas, seguros, pensiones, medios de pago, transferencias de dinero en moneda local, pago de remesas internacionales”. En este enfoque se considera que inclusión financiera no significa colocar crédito a como dé lugar y que no todas las personas quieren y necesitan un crédito, sino que existen necesidades diversas de una población diversa. La inclusión financiera no se logra por la masificación de un solo producto, el crédito por ejemplo, sino por la oferta sostenida, accesible y amplia de diversos servicios ofrecidos por diversas instituciones. En México, la inclusión financiera es muy débil, de tan sólo un 25 por ciento1, pero en territorios rurales, sobre todo indígenas, es aún más débil y de prácticamente 0 por ciento. “Casi la mitad de los municipios rurales de México carecen de infraestructura financiera, sin sucursales bancarias, ni cajeros y con ello, la población no tiene la posibilidad de ahorrar, recibir créditos o comprar un seguro. Cerca de 20% de la población adulta no utiliza ningún servicio financiero y 60% ahorra a través de mecanismos informales como tandas, y obtiene créditos en instituciones informales, familias o vecinos. El reto de inclusión financiera es especialmente relevante para las mujeres, pues de las personas que no utilizan servicios financieros de ningún tipo, ni formales ni informales, 58% son de este género. De las personas que utilizan servicios informales, 60% son mujeres y en igual porcentaje de los 9.8 millones de adultos que utilizan a las tandas como medio de ahorro. La penetración financiera en México es de 28% del Producto Interno Bruto (PIB), medida ésta como crédito al sector privado, mientras que en América Latina supera 50%, y en países como Chile es mayor a 70 por ciento2. En zonas rurales donde 60% de la población vive por debajo de la línea de bienestar y la pobreza es mayoritaria, el acceso al ahorro, a microseguros y después al crédito abierto es determinante para el desarrollo pues está demostrado que el acceso a servicios financieros, ayuda a reducir la vulnerabilidad de familias rurales; el ahorro apoya la estabilización del consumo y da soporte a necesidades básicas de bienestar como sostener la educación de los hijos o mejorar la vivienda. La inclusión financiera para zonas rurales sólo se logrará mediante la creación de infraestructura financiera de proximidad, desarrollo de productos innovadores adaptados a las condiciones rurales; así como políticas públicas favorables que generen condiciones para que este entorno de inclusión pueda desarrollarse a todos los niveles y escalas, junto con la formación de capacidades humanas. Todos los países que han logrado desarrollo económico también han generado en paralelo una amplia inclusión financiera. En la actualidad se reconoce que “la Inclusión Financiera no es un tema financiero, es un tema de equidad social, de justicia y de cómo incorporar a aquéllos que se han quedado atrás, a los menos

1 2

Global Findex, Banco Mundial. Fernando Aportela, Subsecretario de Hacienda, Agencia Notimex, 25 de junio del 2014

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favorecidos, a los beneficios de la economía de mercado, de la modernidad y del sector financiero3. La inclusión financiera forma parte de las estrategias de combate a la pobreza, reducción de la vulnerabilidad de familias pobres y premisa para el desarrollo de actividades no agrícolas. Por el tipo de servicios financieros que se necesitan, esto sólo se puede resolver con la presencia de instituciones financieras de ahorro y crédito. Por otro lado, el acceso a crédito productivo para los agricultores minifundistas es una de las condiciones previas para el logro de la seguridad alimentaria, para la producción nacional de alimentos y sirve de soporte para la inclusión económica de amplias zonas y poblaciones campesinas e indígenas. Asimismo, favorece la superación de la pobreza por la vía del desarrollo económico. El acceso a crédito agrícola, pecuario, forestal tanto para capital de trabajo como equipamientos y activos productivos se complementa con los requerimientos de crédito a organizaciones de productores para la comercialización de cosechas, compra de insumos, almacenamiento y empresas de procesamiento. Se trata de acceso al crédito individual por parte de los productores; pero también créditos grupales para hacer viable el acceso a los mercados. Con la diversidad de contextos y niveles de desarrollo agrícola, el financiamiento de estas actividades requiere de conocimiento y dominio de los factores productivos, riesgos asociados y tendencias de mercado, todo lo cual exige una amplia capacidad de presencia física y adquisición de personal especializado a las instituciones financiadoras, una capacidad que se construye gradualmente. Promover la acción del crédito agrícola especializado es muy importante para la agricultura familiar, pero ésta se desarrolla en comunidades y territorios rurales con una amplia diversificación de actividades agrícolas y no agrícolas, por ello es importante emprender soluciones integrales. En este sentido, este documento hace siete propuestas de política pública para favorecer una solución estructural al financiamiento rural, de corto, mediano y largo plazos con enfoque al desarrollo económico e inserción social de la población rural. Estas propuestas se promueven en el marco de la Reforma para el Campo que se discute en México y de las limitaciones que, en este aspecto, tuvo la recientemente aprobada reforma financiera, que no toca soluciones estructurales para el financiamiento al Campo. El documento está estructurado de la siguiente manera: En la PRIMERA PARTE se hace con un diagnóstico con una breve caracterización del campo mexicano, su población y condiciones de ingreso y acceso a servicios financieros; también se hace un recuento breve de lo que actualmente ocurre en cuestión de políticas públicas para el financiamiento productivo y la inclusión financiera en aquellos aspectos que representan un obstáculo o un retraso en el desarrollo de los sistemas financieros rurales en México. En la SEGUNDA PARTE se desarrollan las (7) propuestas de política pública para lograr inclusión financiera y crédito productivo para la agricultura familiar a fin de ser impulsadas para su inclusión en la Reforma para el Campo.

Secretario de Hacienda, Luis Videgaray Caso, el 26 de junio del 2014. Seminario Internacional de Inclusión Financiera, México.

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Resumen Ejecutivo de propuestas

Inclusión financiera y financiamiento para el desarrollo rural son dos objetivos estratégicos necesarios en la Reforma para el Campo. Pero no son equivalentes ya que puede promoverse uno sin impactar el otro y mantener así el amplio rezago actual de zonas rurales. ¿Cómo lograr ambas soluciones? La propuesta que se presenta permite lograr ambos objetivos, una inclusión financiera amplia, profunda y efectiva para las comunidades rurales; así como financiamiento y crédito productivo en forma sostenible para la agricultura familiar y las economías campesinas de México. La solución es construir un Sistema Financiero Rural orientado al desarrollo, compuesto por diversas instituciones que se complementan, funcionan en sinergia y atienden diversos nichos de mercado, tales como: uniones de crédito, cooperativas de ahorro y crédito, sociedades financieras comunitarias y sociedades financieras populares-; así como banca comercial tradicional y de nicho y una banca de desarrollo con mandato hacia la producción nacional de alimentos y la reducción de la desigualdad. La construcción y funcionamiento de este sistema debe ser apuntalado con políticas públicas que fomenten intermediarios financieros rurales de productores, el ahorro rural, innovaciones financieras, tecnologías de bajo costo, construcción de capacidades locales, bienes públicos como transparencia, centrales de riesgo y un sistema nacional de garantías.

Resumen de propuestas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Política de Estado4: Alimentación y Desarrollo Rural Reforma a la Banca de Desarrollo Crear el Programa Nacional de Financiamiento a la Agricultura Familiar Fomento a Intermediarios Financieros Rurales Sistema Nacional de Garantías Expansión de Seguros Agrícolas Re-orientación de los Subsidios

Política de Estado se refiere a la fuerza del gobierno federal para encaminar la voluntad de los gobiernos estatales y municipales y la sociedad en el objetivo de Seguridad Alimentaria Nacional.

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PRIMERA PARTE Diagnóstico para una reforma financiera I.

Caracterización de los productores del campo mexicano

De acuerdo a la Encuesta Nacional Agropecuaria del INEGI [ENA5, 2012], en el campo hay 3,797,917 productores, de los cuales 24% son menores de 45 años y 65% están entre los 46 y 75 años. De estos productores el 86.5% son hombres, 13.5% son mujeres y 21.45% son indígenas. En cuanto a su nivel educativo, el 62% indica haber realizado estudios de primaria, mientras que sólo el 4.53% tiene estudios de preparatoria y sólo 5% alcanzó a realizar estudios profesionales, sin que la encuesta indique si estos estudios se completaron o quedaron truncos, aún así, el bajo nivel educativo de los productores; así como su concentración en edad adulta son factores a considerar para el diseño de políticas adecuadas dirigidas a elevar la productividad, adoptar nuevas tecnologías y generar cambios estructurales. Por otra parte, el último Censo Agropecuario [INEGI, 2007] contabilizó un total de 5.5 millones de unidades de producción rural (UPR), con base en este universo, la ENA indica que sólo 7.68% accedieron al crédito para actividades agropecuarias, es decir, sólo 422,400 UPR. De este total, la siguiente gráfica muestra la distribución de acuerdo a la tasa de interés del crédito. Gráfica 1.

UPR que obtuvieron crédito de acuerdo a la tasa de interés 35 30

29.2 23.5

25 20 15.0

13.7

12.8

5.9

5 0

Hasta del 10 %

Más del 10 al 15 %

Más del 15 al 20 %

Más del 20 al 25 %

Mayor del 25 %

No sabe

Fuente: elaboración propia con datos de la ENA, 2012 (INEGI). Con la información de la gráfica se puede ver que el 50% de las UPR con crédito pagaron tasas superiores al 15% anual.

La encuesta cubre información de octubre 2011 a septiembre 2012.

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El 87% de las UPR que accedieron al crédito, tuvieron como plazo para pagar 1 año. El 9% tuvo entre 2 y 3 años y sólo el 3.47% accedió a un plazo de pago mayor a 3 años. El 83% de los créditos fueron de avío. Otro dato interesante es que esta misma encuesta indica las fuentes del crédito, de lo que se observa que la principal fuente de financiamiento fueron las Cajas de Ahorro Popular (dentro de este rubro se incluyen todas aquellas instituciones reguladas, es decir, Sofipos, Sofincos y Socaps6).

Tabla 1. Porcentaje de UPR con crédito para actividades agropecuarias según fuente de financiamiento.

Porcentaje

Banca comercial Sofol Sofom Unión de crédito Financiera rural Caja de ahorro popular Familiares que viven en el país Familiares que viven en el extranjero Prestamistas Otra fuente

9.22 2.58 4.10 10.85 16.75 35.48 4.31 0.58 9.99 9.34

Fuente: Encuesta Nacional Agropecuaria, INEGI, 2012. NOTAS a la Tabla: La suma de los porcentajes es mayor al 100 debido a que un mismo productor pudo haber obtenido crédito de dos o más fuentes. El concepto Financiera Rural incluye a todas las instituciones de la Banca de Desarrollo del Gobierno Federal por lo que en este concepto está incluido FIRA, Financiera Rural o cualquier otro banco público federal que haya canalizado este tipo de financiamiento.

El limitado crédito productivo para la producción de alimentos no sólo se debe a la inexistencia de suficientes activos de los campesinos para otorgar garantías; también se explica por la debilidad y el carácter errático de las políticas de subsidios a la agricultura, la concentración en grandes productores y la ineficiencia con la que se operan los programas públicos, pero sobre todo a la insuficiente infraestructura en sucursales bancarias de atención y disponibilidad de evaluadores de crédito especializados. Según el informe de inclusión financiera 2013, de 50% los municipios rurales no cuentan con una sucursal bancaria y 60% de los mexicanos hacen uso a mecanismos informales de ahorro o crédito. En cuestión de seguro agropecuario, sólo el 3.05% de las UPR contó con el mismo, esto es, 167,750 UPR de 5.5 millones!!. En este caso se observa un fenómeno interesante y es que sólo el 3.15% de las UPR solicitaron seguro y lo obtuvieron el 96.75%. El restante 3.25% no logró obtener el seguro. El 23.84% de los rechazos se debió a que el productor se encontraba en una zona de alto riesgo.

6 Sofinco:

Sociedad Financiera Comuniaria, Sofipo: Sociedad Financiera Popular, Socap: Sociedad Cooperativa de ahorro y préstamo.

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Esta información muestra que la barrera no está en obtener el seguro una vez que se solicita, el problema es que muy pocas UPR lo solicitaron, tal vez por falta de apoyo técnico, desconocimiento, ausencia de oferta en las regiones, entre muchas razones que pueden estar afectando este indicador. Dentro de las fuentes de acceso al seguro agrícola, la encuesta señala que el 47% lo están canalizando los Fondos de Aseguramiento agropecuarios. El sector de aseguradoras privadas también tiene una importante participación y el gobierno en menor medida. Tabla 2. Porcentaje de UPR con seguro agropecuario según fuente de aseguramiento Institución de gobierno 11.30 Fondo de aseguramiento 47.14 Aseguradora privada 33.72 Otra institución 9.47 Fuente: Encuesta Nacional Agropecuaria, 2012. NOTAS a la Tabla: La suma de los porcentajes es mayor al 100 debido a que un mismo productor pudo haber obtenido seguro de dos o más fuentes.

Los datos mostrados anteriormente sintetizan un bajo acceso al crédito, altas tasas de interés anual, plazos reducidos, un escaso nivel de acceso a seguros, lo cual denota un problema estructural del sistema financiero, del gobierno, de la banca de desarrollo y de la penetración de instituciones financieras de índole diversa para llegar a la mayoría de los productores y con esto elevar su capacidad de producción y su productividad.

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II.

Desigualdad y pobreza del campo

En cuanto a la desigualdad en el ingreso rural, la gráfica siguiente, con datos de la ENIGH 2012, indica que el 26% de los hogares rurales están en el primer decil de ingresos y estos tienen sólo el 7.6% del ingreso. Los primeros 3 deciles de ingreso (aproximadamente ingresos anuales de $0 a $48,448 pesos) son el 58% de los hogares rurales y estos detentan el 27% del ingreso, mientras que los últimos 2 deciles (ingresos anuales superiores a 169,570 pesos) representan el 5.3% de los hogares y estos detentan el 25% del ingreso. Gráfica 2.

Fuente: Elaboración AMUCSS con datos agregados de la ENIGH, 2012. Por otra parte, en la tabla siguiente extraída de CONEVAL, se puede observar que 62% de la población rural vive en condiciones de pobreza y 26.5% o 5.8 millones de personas están en la pobreza extrema (pobreza alimentaria). Si bien este es un dato más de tipo social, rara vez es tomado en cuenta como parte del diagnóstico de las políticas de corte productivo, en especial las de SAGARPA y la banca de Desarrollo. Dicho de otra manera, a los pobres rurales se les dirigen políticas de alivio a pobreza, de corte asistencial y muy poco se ha enfocado el gobierno en detonar su capacidad de producción y ver a la familia campesina como una unidad de producción rural y a partir de esto, generar condiciones para su salida definitiva de la pobreza7. Esto mismo se verá más adelante con el análisis de la composición del Programa Especial Concurrente.

Sin presentar en estos momentos evidencia empírica de que existe también una estrategia para mantener una clientela política en pobreza y con esto ganar elecciones federales, estatales y municipales, de cualquier partido político que se trate. Es decir, se ha creado un sistema viciado en el que conviene mantener a los pobres como están para que sean capital político, estandartes y materia prima de discursos en campañas políticas sin realmente tener interés por combatirlo de forma definitiva.

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Tabla 3. Pobreza Rural Rural Indicadores Pobreza Población en situación de pobreza Población en situación de pobreza moderada Población en situación de pobreza extrema Población vulnerable por carencias sociales Población vulnerable por ingresos Población no pobre y no vulnerable Privación social Población con al menos una carencia social Población con al menos tres carencias sociales Indicadores de carencia social Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación Bienestar Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo Población con ingreso inferior a la línea de bienestar

Porcentaje 2010 2012

Millones de personas 2010 2012

Carencias promedio 2010 2012

64.9 38.5 26.5 28.9 1.0 5.2

61.6 40.1 21.5 31.9 1.3 5.3

17.2 10.2 7.0 7.7 0.3 1.4

16.7 10.9 5.8 8.7 0.3 1.4

3.2 2.6 3.9 2.3 0.0 0.0

2.9 2.4 3.7 2.2 0.0 0.0

93.8 55.9

93.5 47.4

24.9 14.8

25.4 12.9

2.9 3.8

2.6 3.6

33.9 31.4 81.9 29.1 63.3 33.6

32.4 20.6 81.5 23.4 57.3 30.9

9.0 8.3 21.8 7.7 16.8 8.9

8.8 5.6 22.2 6.4 15.6 8.4

3.6 3.8 3.1 4.0 3.4 3.7

3.3 3.6 2.8 3.8 3.2 3.5

34.9 65.9

32.7 62.8

9.3 17.5

8.9 17.1

3.4 3.1

3.0 2.8

Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2012.

Asimismo, en los datos de pobreza de la tabla anterior es muy importante analizar que existe un elevadísimo nivel de carencia por acceso a la seguridad social (81.5%) y servicios básicos de la vivienda (57.3%), los cuales son factores que disminuyen o merman el capital humano de una familia y por ende, son menos productivos. El 63% de la población rural está por debajo de una línea de bienestar que es (corte Mayo 2014) de $1,593.25 pesos mensuales o $ 19, 122.6 pesos anuales. Implicaciones para los servicios financieros El hecho que 58% de la población rural tenga ingresos anuales inferiores a $48,448 pesos nos remite al nivel de deuda que pueden adquirir y al tipo de servicios financieros que requieren. Desde el punto de vista de la inclusión financiera, el servicio más importante es al ahorro y los medios de pago; el ahorro que permite construir mecanismos de reducción de vulnerabilidad (alimentos, enfermedades, educación, vivienda, entre otros) e impacta la estabilización del consumo de alimentos. Los medios de pago permiten incorporar a 5 millones de hogares que reciben subsidio de Oportunidades y más de 20 mil millones de pesos en envíos de remesas por la migración. Los medios de pago se han convertido en una necesidad de primer nivel incluso para los beneficiarios de subsidios públicos que deben recibir vía bancaria subsidio de oportunidades, procampo, apoyos al café, entre otros. Para el crédito productivo, es claro que las unidades de producción rural de menor tamaño tienen una demanda de crédito productivo de bajo monto (entre 5 y 20 mil pesos), pero las organizaciones de productores requieren montos de entre 3 y 15 millones para la comercialización de cosechas de granos básicos o café.

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III.

La agricultura familiar y el minifundio

La siguiente gráfica muestra la distribución de Unidades de Producción Rural por tamaño del predio. El 25% de las unidades de producción rural tienen menos de 1 hectárea. El 63% de las unidades de producción tiene menos de 5 hectáreas y el 75% menos de 10 has. Gráfica 3. Distribución de Unidades de Producción Rural por tamaño del Predio

. Fuente: Héctor Robles Berlanga.

La información de la gráfica anterior se complementa con la de la Tabla 4 en donde se observa que los productores más pobres (deciles 1 a 3) tienen menos superficie de tierra y en consecuencia reciben menores transferencias de Procampo e Ingreso Objetivo, aspecto que el académico e investigador del CIDE, John Scott, ha señalado reiteradas veces en sus estudios sobre la regresividad de diseñar apoyos en función del tamaño de la tierra8 cuando la distribución de los predios es la que hemos señalado.

En años reciente, diversos actores hemos propuesto limitar el apoyo PROCAMPO a 20 hectáreas, con lo que se liberan fondos para reorientar a un enfoque productivo, dado el nulo efecto que tiene este subsidio en el desarrollo productivo. La inviabilidad de esta propuesta sólo se explica por factores políticos, la capacidad de los grandes beneficiarios para defender sus beneficios.

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Tabla 4. Distribución de transferencias de Procampo e Ingreso Objetivo por deciles de productores, ordenados por extensión de predios: PV 2006, bases ASERCA Participación en las transferencias (%)

Tierra (has) Deciles de Productores

Rango Promedio Min

Max

Procampo

Ingreso Objetivo

0.93

0.01

1.00

2.2%

0.1%

1.00

2.3%

0.1%

1.39

1.00

1.75

3.2%

0.3%

1.98

1.75

2.00

4.6%

1.0%

2.12

2.00

2.50

4.9%

2.6%

2.90

2.50

3.00

6.7%

1.4%

3.62

3.00

4.00

8.3%

2.0%

4.75

4.00

5.79

10.8%

2.6%

6.99

5.79

9.00

15.2%

5.0%

20.48

9.00

1957.5

41.8%

85.0%

Fuente: John Scott, Diagnóstico y Recomendaciones para la Reforma de PROCAMPO: Distribución de Beneficios y Perfil de Beneficiarios, CIDE 2008. La distribución de la tierra en México es una realidad y predomina el perfil de productor minifundista y por otra parte hay que reconocer otra realidad y es que la gestión de la tierra o el management de la tierra está, mayoritariamente, en manos de la agricultura familiar. Sin embargo, hay que definir el concepto de agricultura familiar, ya que éste no es sinónimo de minifundio, ni de improductividad. Un hecho que coincide es que en la agricultura familiar predomina el minifundio, pero no es exclusivo de ésta. La agricultura familiar existe tanto para un terreno pequeño, como para grande. El concepto se diferencia por la gerencia de la granja y en este sentido, en comparación con la agricultura empresarial que sólo tiene por objetivo maximizar la producción al menor costo, una economía familiar campesina tiene objetivos simultáneos tanto de producción, como de consumo y en este sentido, al interior de la familia se toman las decisiones de uso y asignación de recursos naturales, mano de obra, uso del tiempo e inversión de capital, razón por la cual en estas familias hay una pluriactividad. En este caso, se rompen mitos como que toda la agricultura familiar es y debe ser de autoconsumo, tampoco es equivalente a que la agricultura familiar debe ser ciento por ciento a partir de mano de obra o que sea sinónimo de pobreza y estancamiento. Bajo esta perspectiva, la agricultura familiar puede ser tan rentable como una empresa agrícola. La clave está en que la agricultura familiar produzca en el máximo de su frontera de posibilidades y reciba los apoyos institucionales necesarios para su

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desarrollo. La agricultura familiar tiene otras connotaciones de tipo social y político y es considerada como una forma de producción mucho más resiliente a los choques climáticos o la volatilidad de precios. Poner a trabajar el campo a partir de agricultura familiar es una forma de enfrentar crisis de empleo, generar servicios ambientales, salvaguardar las tradiciones y el patrimonio cultural y ambiental, así como también es un mecanismo para mantener la estabilidad política y el tejido social. Finalmente, la agricultura familiar genera el 65% del empleo familiar y abastece a la agroindustria.

IV.

Programa Especial Concurrente: sesgo de políticas asistencialistas vs productivas

El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) ha sido evaluado en reiteradas ocasiones por organismos internacionales y por universidades mexicanas serias como el Colegio de México o el CIDE. En estas evaluaciones se ha evidenciado la incapacidad del PEC para desarrollar el campo. El PEC es un listado de programas que aparecen como Anexo (regularmente el número 8 o 9) dentro del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Su origen está en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y en su concepción, busca desarrollo integral, pero en los hechos sirve de referencia para que las dependencias federales dirijan sus recursos al ámbito rural, sin que esto haya significado que el presupuesto concurra bajo una lógica de desarrollo territorial, mucho menos para la creación o fortalecimiento de cadenas productivas, ni ha logrado eliminar la pobreza rural a pesar de los recursos crecientes que se le destinan. Cada dependencia federal con programas enlistados en el PEC trabaja de manera sectorial, pero no transforman la realidad porque los proyectos quedan truncos o las estrategias están incompletas para un mismo beneficiario y para una región. Por ejemplo, en una zona de producción frutícola como la Costa Grande de Guerrero, las organizaciones campesinas gestionan proyectos ante SAGARPA y piden apoyo para infraestructura o insumos básicos (fertilizante, reposición de árboles, etc) pero si quieren apoyos para la comercialización, logística, financiamiento, tienen que proponerse ir a tocar en todas las ventanillas necesarias con la muy alta probabilidad de no poder acceder a todo lo necesario. Existe una alta probabilidad de no ser apoyados, pero en caso que sí, en ese ciclo obtienen producción y en el mejor de los casos venden por medio de “coyotes” que son quienes realmente obtienen la ganancia al momento de comercializar el producto. Con esto, los productores alcanzan a vivir un tiempo antes de salir a buscar trabajo como peones, albañiles, choferes o migrar temporalmente. Pero estos mismos proyectos, si tuvieran al mismo tiempo todos los apoyos necesarios tendríamos otro escenario: 1) No sería necesario para la mayoría de productores estar solicitando subsidios cada año, se apoyarían proyectos estratégicos de manera multianual y con ello se reduce la carga burocrática y presupuestal. 2) Se reduce la tasa de fracaso y con esto se dejan de “desperdiciar” recursos públicos. 3) Se provoca la especialización y profesionalización de los productores porque si ya no tienen necesidad de irse como peones, albañiles, etc. y pueden vivir de su actividad todo el año, buscarán mejorar y modernizar su propia actividad. Por estas deficiencias, los productores pequeños y medianos operan muy por debajo de la frontera de posibilidades y el PEC no está coordinando sus acciones para que zonas como la costa grande de Guerrero con vocación frutícola obtenga apoyo, financiamiento, seguro, tecnología, etc., para elevar la

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productividad de los huertos, la capacidad de acopio, almacenamiento, comercialización, empaquetado, infraestructura de caminos rurales, servicios de salud, entre otros, que pudieran transformar a estas familias pobres y subsumidas por el crimen organizado, en una región de agricultura familiar de exportación intensiva, dado que el clima y los recursos naturales están dados y el mercado de consumo existe. Así, la mayor parte del campo está estancado por casos como estos y la población sigue empobrecida, en gran medida, por una desarticulación total de las políticas públicas del PEC. La parte más frustrante es que el PEC tiene un presupuesto anual que crece de manera sostenida sin que esto haya sacado de la pobreza al campo. La siguiente gráfica muestra el presupuesto del PEC de 2003 a 2014, el cual ha tenido un crecimiento promedio real de 6.25%. Además, la diferencia del presupuesto de 2014 respecto a 2013 fue un aumento de 7.9% en términos nominales, para ubicarse en 338,669.90 millones de pesos. Gráfica 4. Presupuesto del PEC y tasa de crecimiento anual 400,000

30.0%

350,000

25.0%

300,000

20.0%

250,000

15.0%

200,000 10.0%

150,000

5.0%

100,000

0.0%

50,000 0

-‐5.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PEC

Tasa de crecimiento

En la siguiente tabla, se puede ver el presupuesto del PEC por vertientes. En dicha tabla se observa el sesgo que tiene el PEC en la vertiente social, la cual si bien contiene programas de tipo productivo como el PESA o PROMAF (Maíz y Frijol), estos contienen un presupuesto muy bajo en comparación con la necesidad de la agricultura familiar. La vertiente social absorbe el 23% del presupuesto, mientas que la financiera el 0.8%, competitividad 20.7% e infraestructura 19.3%. En síntesis, el estudio de Oxfam [2012] señala que la mayoría de los programas están pensados para el alivio a la pobreza y no para detonar actividades productivas que generen empleo e ingresos sostenidos a la población.

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Tabla 5.

Fuente: Héctor Robles Berlanga, Oxfam 2012.

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SEGUNDA PARTE Siete Propuestas para la Reforma Financiera del Campo Premisas El punto de arranque de cualquier solución financiera para el campo parte de las premisas siguientes:

1. Ningún sistema de financiamiento a la agricultura en el mundo ha emergido del simple funcionamiento del mercado, más bien los sistemas de financiamiento a la agricultura han surgido como respuesta de una decisión de política superior, como por ejemplo, el mandato de producir alimentos suficientes para los habitantes de una nación o lograr un nivel mínimo de autosuficiencia; o bien, han respondido a la meta de lograr el desarrollo del campo, reducir la brecha de desigualdad e insertar a la población en el devenir económico. Los sistemas de financiamiento agrícola exitosos como Crédit Agricole de Francia, Sistema Raiffeisen en Alemania, Rabobank en Holanda, Desjardins en Canadá o las Cooperativas Agrícolas en los EEUU surgieron debido a la interacción de la sociedad rural junto con una decisión del Estado.

2. No existe una solución financiera única para todos los segmentos de la población rural; banca comercial financiará siempre a las grandes extensiones de tierra bien integradas al mercado, los sistemas financieros descentralizados constituidos por intermediarios financieros locales se orientan a los agricultores de su territorio; es la diversidad de tipo de instituciones, tipos de productos y servicios financieros y distintas herramientas que los gobiernos proveen a través de los subsidios y la regulación son los que permiten profundizar el financiamiento productivo y la inclusión financiera a diferentes actores.

3. No existen modelos financieros neutrales, siempre hay un dueño, accionista o beneficiario de los mismos. Los sistemas financieros descentralizados y su historia de construcción muestran esta dialéctica entre acción pública y participación social, con mayor o menor peso entre dichos actores. Así como las cajas Crédit Agricole financiaron a los campesinos franceses y el Estado apoyó su desarrollo canalizando crédito subsidiado; también los Bancos Comerciales de la actualidad nunca buscarán financiar a los campesinos, pero si a los latifundios de soya transgénica en Argentina o Brasil. Los minifundios agrícolas son complejos y necesitan miles de operaciones con un marginal margen de utilidad. Un banco comercial nunca se ofrecerá a participar, ni siquiera con subsidios del gobierno para hacerlo porque no está en la lógica ni financiera, mucho menos filosófica de una institución de banca múltiple.

La decisión de qué reformar está en responder: ¿Qué sistema financiero, para qué agricultura? La Reforma para el Campo esta llamada a enfocar la Agricultura Familiar de México y las economías campesinas como población objetivo. Se trata de unidades de producción rural de tipo familiar que producen alimentos y actividades no agrícolas que generan empleo y diversifican los ingresos para

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soportar seguridad alimentaria. Este sistema financiero, cuyo esbozo general se encuentra ya en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable9, debe obtener la mayor cobertura para a la vez propiciar inclusión financiera para que todos los segmentos de la población rural y capacidad de financiar las actividades agrícolas y su integración al mercado. La respuesta no es unívoca y requiere de estrategias concurrentes para diferenciar tipos de productos, tipos de instituciones en razón de tipos de población objetivo. El resumen de propuestas que se desarrollan a continuación buscan generar esta dinámica e integrar los diferentes aspectos señalados.

1. Establecer una Política de Estado: Alimentación y Desarrollo Rural El Derecho a la alimentación en la Constitución define también el derecho de trabajo y el de producción nacional de alimentos. La agricultura familiar por su vocación y funcionamiento está llamada a cumplir este mandato. Para que la agricultura familiar produzca alimentos y con esto se logre la seguridad alimentaria nacional y además un grado importante de autosuficiencia alimentaria, las políticas públicas deben incidir en: precios, organización de productores, esquemas de extensionismo y asistencia técnica, almacenamiento y comercialización; subsidios al equipamiento y a la infraestructura productiva, entre otras cuestiones. Todas ellas inciden en la viabilidad del crédito productivo y en que las instituciones tengan una base firme para expandirlo. La incertidumbre e inestabilidad en precios agrícolas de las dos décadas anteriores han incidido en el cierre de la oferta de crédito agropecuario, junto a la inexistencia de extensionismo agrícola masivo, organización de productores y acceso a la tecnología Es inviable construir un sistema de inclusión financiera con enfoque a los campesinos, sin establecer un mandato marco como el derecho a la alimentación y la producción nacional de alimentos que se asienta en el fomento de la agricultura familiar. En esta parte se proponen básicamente dos aspectos:

Propuesta 1.1 Crear el Programa de Adquisición de Alimentos 9 En el Capítulo XI, Del Sistema Nacional de Financiamiento Rural, el Artículo 116, La política de financiamiento para el

desarrollo rural sustentable se orientará a establecer un sistema financiero múltiple en sus modalidades, instrumentos, instituciones y agentes, que permita a los productores de todos los estratos y a sus organizaciones económicas y empresas sociales disponer de recursos financieros adaptados, suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar exitosamente sus actividades económicas. Tendrán preferencia los pequeños productores y agentes económicos con bajos ingresos, las zonas del país con menor desarrollo económico y social, los proyectos productivos rentables o los que sean altamente generadores de empleo, así como la integración y fortalecimiento de la banca social. Serán reconocidas como parte de la banca social, todas aquellas instituciones financieras no públicas que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de la sociedad rural, en los términos de la legislación aplicable.

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Este programa sería de aplicación para todos los niveles de gobierno en donde la producción

excedente de alimentos de la agricultura familiar sea el abasto para tiendas DICONSA, los comedores comunitarios en la Cruzada contra el Hambre y otros comedores populares; para el abasto de alimentos de las guarderías del IMSS, ISSSTE, albergues DIF y CDI, hospitales y clínicas de salud públicas, entre otras opciones de compra gubernamental. Hoy día puede decirse que esto existe ya que existen procesos de licitación o proveeduría en los que no se limita la participación de pequeños proveedores. Sin embargo, siendo realistas, la economía familiar no accede a venderle al gobierno pues las condiciones para la participación en licitaciones públicas son inviables por su complejidad, la necesidad de contar con figuras jurídicas, entre muchas otras, por lo que la política de compra de alimentos debe ser de arriba hacia abajo con la reglamentación necesaria para que esto no se convierta en instrumento de corrupción y control político. Es decir, este programa parte de la base de una política (top – bottom) es decir, dirigida de arriba hacia abajo en la estructura gubernamental, en la cual se traza una ruta para que la organización local campesina esté en condiciones de abastecer en precio, calidad y oportunidad al gobierno. En otras palabras, esta política no funciona si no se proveen las condiciones de producción, y las logísticas de acopio, comercialización y organización rural por lo que debe ser implementada gradualmente, yendo de lo local y lo particular, hacia lo general, es decir, comenzar por el abasto de opciones gubernamentales locales (Diconsa, comedores, albergues) y subir poco a poco, al abasto de alimentos a grandes compradores como el IMSS, ISSSTE, Salud, PEMEX, Sedena, DIF, entre otros.

Propuesta 1.2 Reingeniería institucional y programática del PEC (Programa Especial Concurrente) Reformular las vertientes, programas, presupuestos y establecer una estrategia para su aplicación con visión de desarrollo territorial. La reingeniería del PEC implica varios aspectos: 1.2.1 Concentrar los recursos presupuestales en pocos programas, eliminando aquellos que tengan apoyos iguales para fines parecidos y que el PEC sea efectivamente concurrente con base en proyectos productivos integrales. Esto requiere dotar al PEC de multianualidad y de atención a todos los componentes de un mismo proyecto, de forma secuencial si es necesario, pero garantizando que la producción pueda darse en más de un ciclo, para esto se deben concatenar los apoyos semilla (adquisición de infraestructura, capital de trabajo) con aquellos que están diseñados para comercializar, acopiar, almacenar, coberturas de precios, capacitación, asistencia técnica, adopción tecnológica, etc. 1.2.2 Establecer un fondo específico para el análisis y evaluación de proyectos con apoyos a fondo perdido a disposición de pequeños y medianos productores. 1.2.3 Una estrategia de aproximación a las zonas rurales basados en la organización económica de productores y si no existe, crearla. Evitando que agencias de desarrollo rural/local (ADR, ADL) dirijan el desarrollo local y sean asignadas con base en cuotas políticas o negocios de

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funcionarios públicos. La organización campesina bien puede articular los programas de apoyo con base en estrategias de desarrollo a nivel de agricultura familiar y mercados regionales. Esto significa ubicar la organización local o sectorial de agricultores familiares como eje de desarrollo en los programas públicos y a las ADRs/ADL y otras formas de apoyo técnico en acompañantes asignadas por los propios productores.

2. Reforma a la Banca de Desarrollo El principal instrumento del Estado mexicano para intervenir los mercados financieros rurales ha sido la banca de desarrollo. Son tres los bancos que inciden directamente en el financiamiento rural: FIRA, FINANCIERA NACIONAL 10 y BANSEFI. Otros que inciden indirectamente son BANCOMEX y NAFINSA. Tanto FIRA como Financiera Nacional reciben subsidios del gobierno cada año en el Presupuesto de Egresos. Ambos son bancos especializados en crédito agrícola y muy superficialmente en crédito rural; actúan en el segundo y primer piso respectivamente, pero su enfoque teóricamente complementario ha resultado en una concentración de crédito en las agro-empresas (incluso trasnacionales), a los grandes y medianos agricultores, con una clara exclusión de agricultores familiares minifundistas.

Tabla 7. A pesar de tener una banca de desarrollo moderna y sofisticada en términos de ingeniería financiera y tecnología de crédito, subsidio, coberturas, etc. y pese a que opera con recursos públicos; ésta no atiende al perfil de productor mayoritario en nuestro país, es decir, no atiende a los pequeños productores, con minifundios, de agricultura familiar, en condiciones de pobreza y que no son rentables, justamente porque carecen de mecanismos para serlo.

Fuente: Anexos del Informe de Actividades de FIRA, 2012. Existe una gran falacia en los bancos de desarrollo al informar que están llegando “cada vez más” a los productores de bajos ingresos, lo cual es falso y se tratará de demostrar esto a partir de la siguiente

Antes Banrural, después Financiera Rural y desde 2014 volvió a cambiar su nombre a Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero.

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información: De acuerdo al informe de actividades de FIRA 2012, el 37.27% de los 119,187 millones de pesos de crédito por la vía del descuento, llegaron a productores de nivel I (con ingresos anuales menores a 67,290 pesos que estarían aproximadamente en los primeros 4 deciles de ingreso); sin embargo, los mismos datos del informe señalan que el 83% de las líneas de crédito se descontaron a través de la banca comercial, la cual cubrió sólo el 9.2% de los créditos de 2012 según la ENA [INEGI, 2012]; la misma ENA,2012 muestra que el 46% del crédito agropecuario se dio a través de instituciones de ahorro y crédito popular (sociedades financieras y cooperativas reguladas) y uniones de crédito. Entonces, el fondeo de la mayor parte de los créditos agropecuarios en 2012 no pudo haber provenido en su mayoría de FIRA (que es la banca agropecuaria más grande de México con activos superiores a los 200 mil millones de pesos); ya que el mismo informe de actividades de FIRA señala que el sector no bancario descontó apenas el 17% de los recursos FIRA. Más aún, no es posible que estén llegando a los productores más pobres a través de la banca múltiple porque el 5° informe de Inclusión Financiera de la CNBV indica que la cobertura del sector bancario en zonas rurales es de apenas 18.4%. Gráfica 5.

Fuente: Quinto informe de inclusión financiera, CNBV, 2013.

No es creíble que FIRA esté incrementando el apoyo a productores de bajos ingresos cuando casi el 90% del descuento de FIRA se dio por medio de la banca comercial, la cual tiene un escaso 18% de cobertura en zonas rurales y en 2012 sólo canalizó el 9% del crédito

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rural !!! Entonces la falacia está en la definición de productor de bajos ingresos, ya que mientras los datos de la ENIGH y los estudios muestran que los pequeños y medianos productores tienen ingresos promedio anual de entre 12,000 y 40,000 pesos, con niveles de deuda no mayores a su ingreso anual, para FIRA el productor de bajos ingresos es el que tiene necesidades de crédito promedio anual de hasta 160,000 pesos y que viven en localidades de hasta 50 mil habitantes, cuando para efectos de la estructura del campo mexicano, éste es el perfil de productor de “mayores ingresos”. Por ende, la banca de desarrollo está parada sobre un pedestal invirtiendo recursos públicos en la preservación de desigualdad y privilegios para los sectores de mayores ingresos que bien pueden tener acceso a la banca comercial; la estrategia de operación de fira privilegiando a la banca comercial como canal de distribución de crédito no se adapta a las condiciones y perfil del productor mexicano. No quiere decir esto que los productores de bajos ingresos tengan que serlo por siempre, simplemente HOY lo son y si la banca de desarrollo no los apoya, entonces nunca podrán dejar de serlo. FINANCIERA RURAL. Por su parte, la Financiera Rural no ha podido competir con FIRA y tampoco logra atender a la masa crítica de productores de bajos ingresos. Pero lo que sí está ocurriendo es que ambos bancos compiten y se disputan a la misma clientela (productores con ingresos medios y altos), con garantías reales, con capacidad para acceder a fondos de garantía líquida, duplicando esfuerzos, apoyos y concentrando la riqueza rural, pues la política fiscal redistributiva a través de la banca de desarrollo, claramente no ha cumplido su papel. Asimismo, la concentración de sus recursos en grandes agricultores y territorios del norte de mayor desarrollo es compartida por ambas instituciones. Tan sólo de forma icónica, el crédito a Guerrero, Oaxaca y Chiapas, los 3 Estados históricamente más pobres de México, recibieron en 2012, el 5.7% del crédito FIRA, mientras que Jalisco, Sinaloa y Chihuahua concentraron el 29% del crédito FIRA. Finalmente, hay que reconocer también que la banca de desarrollo no tiene ni tendrá, en el corto o mediano plazos, la capacidad para atender todo el mercado de financiamiento a la agricultura familiar y por ello se debe profundizar el sistema financiero con intermediarios financieros rurales que pueden y están en las regiones del público meta, tal como lo muestran las estadísticas, en las que se ve que el sector regulado de ahorro y crédito popular tiene capacidad para llegar a zonas en vías de desarrollo, en tanto que esquemas como las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (SOFOMEs) o la Banca Múltiple, no son relevantes para satisfacer las necesidades de este mercado.

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¿Debemos seguir canalizando el esfuerzo de la banca de desarrollo a productores de altos

ingresos que tienen una alternativa de mercado y garantías, y debe seguir apoyando a la banca privada para que éstas sigan manteniendo ganancias de la intermediación sin incurrir en riesgo alguno? O

¿Debemos usar la banca de desarrollo para desarrollar a quienes lo necesitan? Si FIRA con activos de 200 mil millones de pesos sigue orientada a la clientela actual y se designa a Financiera Nacional para el sector de pequeños agricultores con Activos de apenas 30 mil millones de pesos para atender a más de 3.0 millones de productores familiares, es evidente que se mantendrá el carácter regresivo de la acción de Estado a través de Banca de Desarrollo. Este es el punto central en la discusión de Reforma a la Banca de Desarrollo: cómo redistribuir la acción de fomento del Estado y apoyar a la agricultura familiar, la producción de alimentos y reducir la desigualdad. Es importante reconocer que las capacidades institucionales construidas en FIRA tienen una ventaja respecto a la financiera rural de al menos 20 años de conocimiento en ingeniería financiera y operación en el segundo piso, mientras que la Financiera Nacional desde su creación en 2001 como Financiera Rural se ha concentrado en re-construir una infraestructura de atención en el primer piso en desventaja respecto a la operación de FIRA y sin desarrollar tecnologías crediticias que le permitan profundizar y masificar en el corto plazo entre la población de agricultores familiares. Además la desigualdad en el volumen de activos y capacidad de acción entre ambas instituciones pone en desventaja al organismo que teóricamente debe dar respuesta a los pequeños agricultores. Estando así las cosas, hay dos opciones: 1) La construcción de un solo organismo de financiamiento al campo con la integración de las dos bancas de desarrollo; ó 2) Reorientación con mandatos muy claros de atender a la población de agricultura familiar y economías campesinas. Una integración tiene la ventaja de conjuntar recursos para redistribuir bajo un solo mandato, eliminar la duplicidad y mantener la capacidad y experiencias acumuladas, el problema está en el tiempo que tarde en lograrse la integración y el equilibrio funcional que se requiere en el campo. En la segunda opción, existe el riesgo de preservar los intereses creados y mantener la desigualdad arriba mencionada, sin embargo en el caso de FIRA se puede lograr su reorientación topando sus operaciones con la banca comercial y dando un claro mandato de trabajar masiva y mayoritariamente en el descuento crediticio con Sociedades de ahorro y crédito popular (uniones de crédito, cooperativas, sociedades financieras comunitarias y sociedades financieras populares), con un plazo no mayor a tres años para invertir los porcentajes de descuento con la banca múltiple hacia el sector de ahorro y crédito popular; para lo cual no tiene tecnologías pero si incipientes experiencias. La reforma de la Banca de Desarrollo está en términos generales en:

Propuesta 2.1. Reformar el mandato de la banca de desarrollo como detonante del financiamiento. Precisar el mandato legal de los principales bancos de desarrollo rural hacia la producción nacional de alimentos y la reducción de la desigualdad en el ingreso de los hogares rurales. Precisar el mandato legal significa también que la banca de desarrollo agropecuaria no funcionará sólo con base en criterios de rentabilidad financiera, sino con enfoque de desarrollo y de aportación de recursos públicos en forma progresiva (subsidiar más a quienes menos tienen).

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Este mandato debe expresarse en la Misión de las instituciones y en las estrategias operativas, asi como en el Plan Nacional de Inclusión financiera rural y financiamiento al desarrollo11, con metas precisas de ampliación sostenida de territorios rurales.

Propuesta 2.2. Especializar a los principales bancos: FIRA y Financiera Rural. Esta especialización es de tipo administrativo y operativo, en la cual, se debe dejar un tope máximo de operación a través de la banca múltiple de 20% y un tope máximo a los recursos que serán canalizados a productores con ingresos superiores a los 100,000 pesos anuales de 30% y el resto de la operación y recursos sean canalizados a través de intermediarios financieros rurales de proximidad a las zonas rurales (Uniones de crédito, cooperativas, sofipos, sofincos, Organismos de Integración Financiera u otros) y se focalicen los recursos en productores de bajos ingresos, minifundistas y agricultura familiar. Este cambio de criterios también forzará a la banca de desarrollo a fondear y abrir espacios de fondeo directo a intermediarios financieros pequeños y no sólo a los grandes que terminan siendo el segundo piso de estas pequeñas instituciones y el crédito se encarece aún más. Esta especialización, junto con un sistema nacional de garantías y el conjunto de las propuestas permitirán ampliar también los periodos de gracia, reducir las tasas de interés y hacer más competitivas a las instituciones financieras.

i. Establecer principio de financiamiento territorial En todas las políticas de la banca de desarrollo, establecer una política de crédito con base en número de productores por atender por región. Para esto es importante que la banca de desarrollo reconozca que la pobreza y el atraso precisamente radica en una incapacidad de gestión, por lo que las propias agencias de FIRA y Financiera Rural deben salir a buscar que haya demanda de crédito en zonas pobres. Las zonas desarrolladas como Sinaloa, Chihuahua, Jalisco, tienen también un expertise y un equipo de gestores, despachos, financieros, entre otros, que se dedican exclusivamente a la gestión de los apoyos, los créditos, las coberturas. En zonas pobres esto no se da de un día para otro, por lo que la banca de desarrollo debe salir a buscar la demanda de crédito que existe, pero que por su condición, hoy día está limitada en sus capacidades de gestión.

11 La SHCP anunció el 26 de junio del 2014 la pronta presentación del dicho plan donde la inclusión financiera rural debe estar

presente, así como el financiamiento productivo a la agricultura familiar.

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ii.

Ampliar la infraestructura de intermediación financiera:

Los apoyos no recuperables de la banca de desarrollo se destinarán a fomentar la creación de instituciones financieras rurales con perfil de atención y proximidad, para esto se requiere en muchas zonas crearlas, en otras fortalecer sus capacidades gerenciales, dotarlas de tecnología de crédito productivo, de sistemas de profesionalización continua, entre otras. Los subsidios de la banca de desarrollo se enfocarán en fomentar este tipo de instituciones, preferentemente aquellas que sí generan circuitos económicos: ahorro – crédito – seguros – medios de pago, por encima de las intermediarias como Agentes PROCREA, SOFOMES que sólo pueden operar crédito y no generan sistemas financieros locales.

Propuesta 2.3.

Profundizar inclusión financiera rural con BANSEFI

BANSEFI recibió el mandato en la reciente Reforma Financiera de funcionar como Banca Social, otorgando crédito y profundizando la inclusión financiera. Con una amplia experiencia en captación de ahorro, Bansefi se orientará a construir inclusión financiera y abrir líneas de crédito, sin que sea clara la estrategia de financiar al sector rural. No obstante, Bansefi tiene una gran importancia en la estrategia de inclusión porque: i) moviliza ahorro en zonas rurales, aunque su estructura de sucursales no opera crédito tiene contacto en esas zonas con el público meta porque ii) ha bancarizado a 5 millones de beneficiarios de Oportunidades, que son mayoritariamente pobres, de familias rurales y agricultores minifundistas; el pago de subsidios a través de las tarjetas en ventanillas Bansefi es un primer paso en la inclusión financiera de mujeres rurales; iii) opera el programa PATMIR que fomenta el ahorro en zonas rurales marginadas a través de cerca de 180 sociedades de ahorro y crédito popular, creando oportunidades para que cerca de 500 mil personas en zonas rurales altamente marginadas abran una cuenta de ahorro en los últimos tres años. Bansefi puede jugar un rol de apoyo a la inclusión financiera rural si se le establece un mandato y presupuesto claro de metas a lograr a través de sociedades de ahorro y crédito popular en zonas rurales, con presupuesto bien definido y reglas que permitan fomentar redes de servicios financieros como seguros de vida, pago de remesas nacionales e internacionales, introducción de tecnologías, fomento a innovaciones financieras, entre otras. Especial atención debe tener el programa PATMIR para ampliar sus metas y ámbito de acción, reorientado hacia el fortalecimiento de redes de SACPYCs integradas por región y no instituciones en lo individual..

3. Crear el Programa Nacional de Financiamiento a la Agricultura Familiar en la Banca de Desarrollo. Este programa está dirigido a productores de agricultura familiar, con menos de 5 hectáreas de tierra, en condiciones de pobreza y marginación, preferentemente en los municipios más pobres del país y los de menor Índice de Desarrollo Humano (IDH). El programa requiere un diseño especial porque se subsidian las tasas de interés y se vincula el microseguro agropecuario a través de fondos de aseguramiento rural adaptados a estas necesidades, la capacitación y la asistencia técnica.

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Este programa es diferente del resto porque requiere de un subsidio directo a la tasa de interés anual efectiva que se debe ubicar entre un 5% y 9% anual al productor. Asimismo como se trata de agricultura campesina que inicia en su producción de excedentes de alimentos y comienza a comercializar a través del programa de Adquisición de Alimentos, o bien a nivel del mercado local, se deben establecer periodos de pago de 1 a 5 años dependiendo el ciclo de producción (ganadería, forestal, agrícola, pesquero). Algunos elementos del funcionamiento de este programa de apoyo a la agricultura familiar:

1. El diseño del programa y la operación del mismo estará manos de la banca de desarrollo (FIRA

y Financiera Nacional) en coordinación con Sagarpa y la instancia o la instancia que coordine el fomento a la agricultura familiar.

2. Este programa puede ser operado por todo tipo de intermediario financiero regulado (banca

comercial, banca de nicho, uniones de crédito, cooperativas, sofincos, organismos de integración financiera rural, sofipos) y alineado con la expansión del Seguro Agrícola y las Garantías Recíprocas (como se verá más adelante).

3. La tasa de interés será la misma en todas las regiones y no se podrá modificar por los

intermediarios; en cambio habrá un esquema de subsidio al costo de transacción diferenciado (3 a 5 puntos) por regiones, pagadero a la recuperación de los créditos.

4. El crédito no puede darse por única vez porque esto no genera cambios en la estructura familiar

ni ingresos sostenidos, por ello, se necesita que este programa subsidie a una misma familia varias veces en un mismo año, por un periodo de al menos 3 años consecutivos y máximo 8 años, estableciendo un seguimiento de información que permita trazar la ruta de apoyos y subsidios. Los productores que no paguen, teniendo las condiciones para hacerlo no podrán obtener crédito una segunda vez o sucesivas veces.

5. Es básico que este perfil de familias sean los primeros proveedores de comedores comunitarios,

tiendas Diconsa locales, mercados cercanos, de manera que se comience a generar un circuito económico que les permita acumular activos, pagar los créditos y salir definitivamente de la pobreza. Asimismo, este tipo de familias se debe alinear junto con programas alimentarios como Oportunidades, PESA, Programa Maíz y Frijol, Programa de Agricultura Periurbana y de Traspatio, entre otros que contiene la oferta de la SAGARPA, de esta manera se vincula crédito y subsidio y la familia deja de ser cien por ciento dependiente de los subsidios en el mediano plazo.

6. Asimismo, a este programa se alinean componentes de subsidio a la prima del seguro agropecuario, a la organización campesina y a la expansión de intermediarios financieros rurales de proximidad.

7. Para la participación de intermediarios financieros rurales con excedentes de liquidez, el programa ofrecerá subsidio a la tasa de interés y al costo de transacción para que los intermediarios puedan invertir ahorro local en el programa.

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4. Fomento a Intermediarios Financieros Rurales La evolución del sistema financiero en los tres últimos lustros ha sido muy intensa, numerosas reformas y nuevas leyes financieras, incluida la Reforma Financiera del 2013; una mayor sofisticación del mercado y la emergencia de corresponsales bancario y tecnologías de comunicación. Pero sin duda el rasgo más relevante de este periodo ha sido el reconocimiento y regulación de la banca social o Sector de Ahorro y Crédito Popular y Cooperativo (SACPyC), iniciado en 2001 y que para 2014 se ha convertido ya en un actor relevante para la inclusión financiera y el financiamiento al desarrollo. Este sector atiende 7.8 millones de personas con acceso a servicios financieros, 105 mil millones de pesos en activos de 182 instituciones entre Cooperativas (135), Sofipos (46) y Sofincos (1). Junto a las 103 uniones de crédito que poseen 44 mil millones de pesos en activos, son ya un factor relevante en la inclusión financiera del país con sus casi 3,000 sucursales. A pesar de esa rápida evolución, el nivel de penetración de la banca social en zonas rurales es aún insuficiente y requiere un plan especial de desarrollo pues las condiciones rurales son muy diferentes de las zonas urbanas. Para lograr el doble objetivo de inclusión financiera y crédito productivo a la agricultura familiar se requiere la presencia de una amplia red de intermediarios financieros rurales con vocación, proximidad y capacidad para financiar estas regiones por segmentos de la población y diversidad de actividades económicas. La creación y consolidación de diversos intermediarios financieros rurales confiables, que interactúan, crean sinergias con la banca de desarrollo, es la solución duradera y viable para el Campo Mexicano. La inclusión financiera de la población rural se logrará mediante la oferta adaptada a las necesidades con servicios de ahorro, crédito, seguros y medios de pago, además de otros servicios especializados como pensiones, ahorro para el retiro y otras formas de inversión. Es posible lograr inclusión financiera ampliando la frontera de acción de las actuales instituciones, pero sobre todo creando nuevas instituciones con arraigo territorial y conocimiento de las actividades económicas predominantes. Lo más complejo es lograr que esas instituciones (bancos de nicho, bancos comerciales o sociedades de ahorro y crédito popular) financien las economías locales y pasen del crédito de consumo mayoritario a un enfoque de crédito productivo. Para esto, además de que se den condiciones para su surgimiento, necesitan especialización, manejo de conocimiento y de información de actividades agrícolas y no agrícolas. El crédito a la producción de alimentos, a las cadenas de valor, a la comercialización y al procesamiento requieren de una orientación que hoy no existe en el sistema financiero mexicano. Estas nuevas instituciones especializadas también surgen desde las organizaciones de productores y pueden ser esquemas que coexisten en donde el organismo financiero no traslapa las funciones de la organización campesina y viceversa. La siguiente gráfica ilustra qué instituciones para qué agricultura. El downscaling de bancos en zonas pobres sólo se da a través de prácticas agresivas de crédito al consumo que generan sobre endeudamiento y mayor pobreza. El tipo de intermediario para la base de la pirámide es el que tiene proximidad, productos y servicios adaptados y trabaja con una visión de lograr el desempeño social

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positivo en clientes. Gráfica 6. Pirámide de población por niveles de ingreso (dólares por día)

Fuente: AMUCSS elaborada con datos ENIGH, 2010. Desde 2001 existe un marco regulatorio que permite la posibilidad de crear Cooperativas de ahorro y préstamo; Sociedades Financieras Comunitarias y Sociedades financieras populares; así como Organismos de Integración Financiera. Las reformas del último lustro permiten también la posibilidad de crear bancos de nicho orientados a la agricultura.

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Gráfica 7.

Propuesta 4.1. Creación de intermediarios financieros rurales con base en los siguientes principios. a. Intermediarios financieros de base social, es decir, los propietarios son los productores rurales y sus familias, b. Orientar a productores rurales a formar intermediarios financieros con funcionamiento integral (ahorro, crédito, seguros, etc.) y no sólo crédito. Esto significa que las instituciones deben contar con una oferta amplia de servicios financieros con

prioridad en el ahorro rural y en el crédito productivo, complementando con micro-‐ seguros de vida, agrícolas y medios de pago; c. Construcción de capacidades humanas locales a través de organismos de formación y capacitación especializados; d. Acceso a tecnología de comunicación que permita crear redes territoriales de corresponsales bancarios y prestar servicios de medios de pago, recepción de envíos de dinero a cuentas de ahorro y movilización de dinero por medios electrónicos; e. Creación de redes de servicios especializados de micro-seguros, pago de remesas, medios de pago rurales, operando bajo el principio de subsidiaridad con los intermediarios; f. Intermediarios financieros rurales integrados por sector, territorio para crear escala, sinergias, financiamiento complementario, reducir la vulnerabilidad institucional, reducir problemas de gobernabilidad de organismos locales; g. Reconocimiento y fomento a los Organismos de Integración financiera rural que permiten ofrecer servicios de soporte técnico, servicios financieros y Supervisión e inspección a Sociedades de Ahorro y Crédito Popular. h. Sistemas de supervisión eficientes, de bajo costo y pertinencia; Regulación y normatividad que reconozcan realidades de las economías rurales; i. Adopción de tecnologías y fomento a innovaciones. j. Adoptar planes quinquenales de inclusión financiera y de financiamiento productivo

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que permita abatir el rezago con meta a 10 años del 90% de inclusión y el financiamiento productivo al 80% de las unidades de producción rural con menos de 10 hectáreas.

La construcción de instituciones con vocación de atención rural en zonas marginadas y su efectividad es un proceso gradual. Una IFR local que nace con estas características no puede tener varios productos a la vez, pues el capital humano en las regiones marginadas también es escaso, por ello, hay que formarlo. Conforme la institución se fortalece, puede ampliar su oferta de servicios y dar mejores soluciones. Asimismo, masificar instituciones aisladas no genera una solución pues tienen poca viabilidad, entonces es necesario generar economías de escala y volumen de operaciones que les den sostenibilidad financiera y operativa. Para esto existe en nuestra legislación el Organismo de Integración Financiera Rural, el cual respeta la actividad autónoma y local de cada intermediario financiero, pero le permite integrar con las sofincos integradas el volumen y respaldo operativo necesario para generar economías de escala. 5. Creación del Sistema Nacional de Garantías La Reforma Financiera aprobada en el 2013, deja intocada esta situación e incluso profundiza el problema pues todo el sistema recae en garantía real cuando en el campo esto no es viable para la masa crítica de minifundistas, en condición de pobreza. Si se desea detonar el crédito a todos los niveles y escalas, es necesario adaptar el sistema de garantías que hoy día, es tal vez la principal barrera de entrada al crédito. Actualmente, el acceso al crédito se encuentra en los niveles mínimos y está concentrado en quienes pueden presentar una garantía real, hipotecaria o fiduciaria, porque la mayoría de los campesinos no pueden cubrir estos requisitos. En este caso estamos ante un círculo vicioso en el que sólo quien detenta una garantía y mayor dotación de recursos accede a financiamiento, hecho que lo lleva a incrementar su capital y sus garantías para acceder a más crédito. La situación contraria ocurre para el que no puede acceder, ni siquiera por primera vez, porque la ausencia de garantías es su principal barrera de entrada al crédito agropecuario. La ausencia de garantías es una causa estructural de la exclusión financiera y de la baja asignación de crédito a la producción. En nuestro país, ha proliferado el esquema de garantías líquidas apoyadas por el gobierno federal y la banca de desarrollo, como un colateral para los intermediarios financieros. Sin embargo, este esquema no es accesible a todos los productores y no es un factor que contribuya a reducir riesgo y por ende, tasas de interés. En cambio en otros países como Chile o España, existen alternativas que permiten abrir más el acceso a crédito a pequeños productores y al mismo tiempo, bajar las tasas de interés. Estos esquemas se conocen como garantías recíprocas.

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Propuesta 5.1 Sistema Nacional de Garantías Recíprocas (SGR)12 La ausencia de garantías de los agricultores familiares es con frecuencia la primer barrera de acceso al crédito. Miles de millones de pesos (en SAGARPA más de 10 mil entre 2003 y 2010) se han destinado a programas de garantía liquida que no han logrado revertir la exclusión y si están encareciendo el crédito, distorsionando el mercado y sesgando aún más el crédito hacia lo que tienen capacidad de gestión del subsidio contra los agricultores minifundistas sin capacidad de gestión. Los datos de la ENA 2012, muestran con claridad el bajo nivel de UPR con acceso al crédito. Sin embargo la banca de desarrollo, la privada y los intermediarios financieros no bancarios, han masificado el requisito de garantías liquidas en sus créditos en adición a las garantías reales. La creación de un Sistema Nacional de Garantías usando FEGA o la creación de un organismo nuevo que integre los Subsidios que hay en los diferentes fondos de garantía liquida financiados por SAGARPA en FIRA y en Financiera Nacional como base de un organismo soporte del Sistema nacional de garantías recíprocas. Un organismo que gestiona los riesgos en separado de la operación del crédito a la agricultura familiar y donde todo tipo de intermediario financiero tenga acceso al servicio para sus socios o clientes mediante el pago de una prima por el servicio. Esta propuesta consiste en eliminar los fondos de garantía líquida que encarecen el sistema y no logran bajar la tasa de interés al productor. Estos fondos de garantía se asignan a pequeños productores a través de sociedades de garantía recíproca. Este enfoque consiste en separar la administración del riesgo, de la operación de crédito, de la propia operación del crédito y con ello, el intermediario financiero puede reducir considerablemente la tasa. En México, actualmente ocurre así:

Como se puede ver en la figura, el intermediario financiero absorbe todos los riesgos y costos: evalúa el crédito, evalúa el riesgo, solicita el servicio de garantía, opera el crédito. Esto necesariamente encarece los costos y la tasa de interés por más apoyo que dé el gobierno. El esquema propuesto es el siguiente:

12 Esta propuesta ha sido desarrollada por el equipo de Javier Delgado, Director de FOCIR en el 2013, incluyendo una iniciativa de

Ley de garantías recíprocas que puede ser retomada. Agradecemos su aporte a este documento.

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F Estructura de una “Sociedad de Garantías Reciprocas” en México. Dispersión y distribución del Riesgo

CNBV OTRAS INSTITUCIONES

ESTADOS

Capital

Capital / Reaval / Otras Ayudas

Aval financiero

Reaval

SGR Aportación Accionaria

Capital

Productor Agropecuario

Financiación

IFR

FONAGA

Recursos $

Fondo de Garantía Líquida

Capital

Fuente: Seminis Capital, Fund Managers.

Como se puede ver, la sociedad de garantías recíprocas es una institución financiera diferente que se encarga de administrar el riesgo y avala las operaciones de crédito. En un ejemplo comparativo si la tasa de interés se compone de:

𝒊=𝒓+𝒈+𝒄+𝒂 En donde: r= costo del dinero g= riesgo c= costo de operación a = costos variables En el caso de México esto se traduce en: r = TIIE + 0.1 a 2.6 g= Garantía FIRA g =Prima garantía FIRA c a Tasa de interés

4.17% 1.3% 3% 1% 3.5% 12.97%

En cambio, en España, las sociedades de garantía recíproca bajan la tasa conforme al siguiente ejemplo: g

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a r (Euribor) c Tasa de interés

2% 1.17% 3% 7.17%

En México las tasas suben aún más porque muchas veces el banco de desarrollo es un tercer piso, el segundo piso es un intermediario que tiene capacidad para acceder a FIRA o Financiera rural y de ahí otro intermediario llega al productor, por lo que a esos 13 puntos porcentuales, se le añaden otros 4 o5 más que hacen inviable el crédito agropecuario para el pequeño productor.

6. Expansión de los Seguros Agropecuarios Para la expansión de seguros agrícolas se requieren las siguientes acciones: a) Fomento y desarrollo de nuevos fondos de aseguramiento de tipo regional (estados, varios estados), integrando grupos de productores organizados en mutualidades locales que a su vez se puedan integrar en los Fondos de Aseguramiento agrícola; b) Redistribuir el subsidio a la prima para priorizar la presencia de nuevos fondos en regiones de menor desarrollo; c) Innovaciones de seguros agrícolas para agricultores familiares (paramétricos de café, maíz, y masivos de granos básicos), así como catastróficos protegiendo patrimonio (casa) e ingreso (cosechas) de pequeños productores. d) Reformar la Ley de Fondos de Aseguramiento Agrícola para permitir nuevas formas de gobernabilidad y funcionamiento de los Fondos Regionales. e) Incentivar nuevas alianzas con Agroasemex, fondos-aseguradoras privadas, redes de fondos con reaseguradoras. Los datos de la ENA, 2012 muestran que es muy baja la proporción de productores que solicita seguro agropecuario (sólo 3%) y se observa que una vez que se solicita, es altamente probable poder obtenerlo (96% de aceptación). Sobre esto convergen varias hipótesis: en primer lugar, en México, no hay cultura de administración de riesgo y esto se refleja tanto en el tema agropecuario, como en coberturas de vida, salud o bienes. Aunado a esto, quienes tienen seguro agrícola es porque el crédito productivo los obliga a adquirirlo y dado que el crédito productivo llega a muy pocos productores, es entendible que el seguro también. Otra razón de la baja demanda es que el aseguramiento es una cuestión de grandes números y las aseguradoras no se interesan por captar pequeños productores pues no son su mercado meta, por lo que también hay un problema de oferta. El mercado de seguros agrícolas esta dividido casi 50 por ciento entre Aseguradoras privadas por un lado y Fondos de Aseguramiento Agrícola que pueden operar con esquemas de mutuales muy eficaces, por el otro. Asimismo hay subsidio a la prima del seguro que otorga el gobierno a través de Agroasemex, pero que se concentra en las regiones de mayor desarrollo agrícola (Norte y Noreste). Los Fondos de aseguramiento son una opción, pero en el diseño de la Ley y los lineamientos de operación son funcionales para zonas más desarrolladas con paquetes tecnológicos intensivos en

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insumos y cultivos reconocidos por Agroasemex. La dificultad para su expansión hacia el Sur-sureste es la escala de productores que se requieren para que un Fondo sea autosostenible. Es necesario innovar tanto en nuevas formas de seguros agrícolas (paramétricos y seguros masivos), como en el diseño institucional de los Fondos para hacerlos evolucionar, generar escalas más amplias y mayor diversidad de oferta; mayor transparencia y delimitación de subsidios a un número de 3-5 años inicial y si no son viables fusionarlos. La oferta actual asegura riesgos específicos de los cultivos, como granizo, sequía, exceso de humedad, siendo inviable masificar entre minifundios por los altos costos de supervisión que conlleva; se requieren innovaciones en diseño de seguros agrícolas paramétricos, reconocimiento de nuevos cultivos y diferentes tecnologías agrícolas, para lo cual Agroasemex tiene muy poca capacidad de respaldar este desarrollo tecnológico, debe pensarse en fortalecer un Organismo público-privado de reaseguramiento y de investigación/ innovación en seguros agrícolas en asociación Estado-Fondos de Aseguramiento. Otro problema radica en generar las economías de escala suficientes; mientras en el Noroeste un Fondo puede ser viable financieramente con algunos cientos de agricultores en el Sur-Sureste se requieren varios miles a los cuales sólo se les puede integrar en grupos organizados por microrregiones, requiriendo varios años antes de alcanzar sostenibilidad financiera. El problema a resolver es a que 97% de productores que hoy día, no solicitan seguro agropecuario, lo hagan. Esta es la demanda potencial de productores capaz de generar los grandes números necesarios para hacer viable el seguro agropecuario y con ello generar coberturas para altos riesgos. Por otra parte, a pesar de que existen múltiples fondos de aseguramiento, estos están igualmente concentrados en las capas más altas de productores (de medios y altos ingresos) que como hemos señalado, son la minoría. Asimismo están concentrados territorialmente en los Estados con agricultura más desarrollada como Sinaloa, Chihuahua, Sonora y Tamaulipas, donde se operan paquetes tecnológicos relativamente homogéneos. En cambio las zonas de agricultura familiar con pluriactividad no cuentan con este tipo de oferta, el nivel de tecnologías es muy diferenciado y su demanda de crédito de bajo monto.

Propuesta 6.1 Expandir la creación de Fondos de Aseguramiento Agrícola Regionales con enfoque a pequeños productores y en territorios de agricultura familiar. La reforma consiste en que el gobierno federal promueva la cultura de administración de riesgos, pero además fomente con subsidios directos, la creación de Fondos de aseguramiento agrícola bajo modalidad de mutuales en donde una masa crítica de pequeños productores accede a estos esquemas y el fondo logra sostenibilidad con su modelo de negocio en plazos de entre 2 y 5 años. Bajo esta forma, los pequeños productores son dueños y principales interesados en el funcionamiento del Fondo de Aseguramiento, además promueve la organización y capacitación campesina. La clave de la viabilidad de estos esquemas radica en que es posible crear Fondos de Aseguramiento Agrícola Regionales, que integran una red de mutuales locales de productores rurales que a su vez se asocian en el Fondo de Aseguramiento Agrícola Regional logrando economías de escala y los grandes números para asegurar diversos riesgos. Es posible generar alianzas de estos fondos o un grupo de los mismos, con Re-aseguradoras, para las que no es interesante asegurar un pequeño grupo de

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productores de menos de 5 hectáreas; pero si les es rentable e interesante reasegurar a un conjunto de Fondos de Aseguramiento. En este sentido se generan los grandes números necesarios para darle viabilidad al aseguramiento agrícola de pequeños agricultores. Un esquema de este tipo se ilustra como sigue:

Mutualidad Mutualidad

Fondo de Mutualidad Aseguramiento agrícola Mutualidad

Mutualidad

Propuesta 6.2 Crear un organismo público – privado de investigación e innovación en seguros agrícolas. La atención masiva de seguro a pequeños y medianos productores requiere de especialización, diseño ex profeso de seguros y microseguros. La iniciativa privada puede financiar estas investigaciones pues va en la expansión de su mercado. Asimismo, el sector público coadyuva y complementa para orientar la política pública. Este es un caso de Asociación Público Privada de Innovación Científica y Tecnológica. Los recursos de Conacyt y el trabajo de universidades públicas y privadas puede converger para desarrollar este mercado, del cual México es pionero y tienen importantes experiencias pero muchas necesidades por cubrir. En este sentido, la creación de un organismo público con financiamiento privado al servicio de la investigación financiera de seguros es necesario y viable. 7. Re-‐orientación del Subsidio El gobierno federal cuenta con recursos limitados para apoyar el desarrollo del campo, es decir, los presupuestos no son infinitos y las necesidades si lo son. Por ello, hay que ser eficientes y dirigir los

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subsidios a donde tienen un mayor impacto social, a donde generan redistribución de la riqueza y garanticen que su función será temporal (es decir, no pretender subsidiar una actividad por siempre). La reorientación que se propone está dirigida a construir capacidades institucionales y humanas para formar, fortalecer y expandir intermediarios financieros con servicios integrales (ahorro - crédito) y evitar el sesgo de los programas actuales hacia crédito, que otorgan subsidios vinculados o condicionados al fondeo de crédito, limitando el crecimiento de la infraestructura de expansión financiera. Esos subsidios deberían apuntalar la fortaleza institucional: sistemas de información, comunicaciones, asistencia técnica para planes de negocio, gestión estratégica de liquidez, introducción de servicios financieros innovadores, formar evaluadores de crédito agrícola o de empresa rural, apertura de sucursales, sistemas de seguridad, expansión de servicios de ahorro, microseguros, creación de redes de corresponsales, tecnologías de bajo costo. Una segunda vía de reorientación del subsidio es a la construcción de bienes públicos: invertir en escuelas o centros de capacitación de RRHH, formación de competencias laborales en puestos bancarios de los intermediarios; formar centrales de riesgo, crear un Buró de Crédito Rural y microfinanzas como inversión público-privadas con los intermediarios financieros rurales, servicios de tele comunicaciones para incorporar regiones rurales a los servicios de comunicación, esquemas de supervisión auxiliar y de transparencia, mecanismos de protección al consumidor; educación financiera, integración de intermediarios en Federaciones o en Organismos de Integración Financiera que les proporcionen servicios de asistencia técnica, administración de riesgos, sistemas de información, inspecciónsupervisión de intermediarios, redes de distribución de microseguros, pago de remesas y tecnologías, incluidas redes de pagos rurales y acceso a líneas de crédito. Algunos subsidios que han sido ineficientes y han consumido y siguen consumiendo grandes cantidades de subsidio por ejemplo las Garantías Liquidas, de las cuales entre 2003 y 2010 Sagarpa otorgó más del 10 mil millones de pesos, encarecen el crédito, distorsionan el mercado y sesgan los apoyos hacia los que ya tienen acceso al crédito. Para este caso, se propone eliminar los programas de garantías líquidas y enfocar esos recursos en la construcción de un del Sistema Nacional de Garantías, cuya base de soporte/ capital semilla sea el FEGA (ver apartado 6). Una tercer vía de re-orientación del subsidio tiene que ver con un segundo paso en la implementación de medidas que el gobierno federal ha iniciado con el pago electrónico de apoyos como oportunidades, Procampo, apoyos a la cafeticultura, entre otros. Siendo la bancarización de subsidios13 el primer paso de la inclusión financiera, es importante avanzar en una segunda etapa de proximidad en intermediarios financieros rurales regulados y confiables, que están dando servicio a beneficiarios de Oportunidades y Procampo, pudiendo asumir en coordinación con BANSEFI o SAGARPA procesos de profundización en el acceso a servicios financieros para millones de personas que reciben subsidios. En este sentido, las propuestas anteriores requieren de una dirección de los subsidios de la banca de desarrollo, de Agroasemex, de los programas en Economía y Sagarpa y de la SHCP para: 1) 2)

El fortalecimiento y creación de intermediarios financieros rurales de proximidad, preferentemente cooperativas, sofincos y organismos de integración financiera, que son de membresía local y pueden integrar también a agricultores familiares. Los programas de fomento a intermediarios financieros y a la inclusión financiera deben tener un enfoque de servicios financieros integrales con especial énfasis en el ahorro pero también:

13 Por bancarización de subsidios nos referimos al pago de subsidios a través de una tarjeta ligada o no a una cuenta de ahorro.

Como el caso de pago de oportunidades a través de BANSEFI:

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3) 4) 5) 6)

ahorro, crédito, seguros, medios de pago, pago de remesas u otros. Evitando el sesgo exclusivo al crédito, dado que la diversidad de servicios Fondear la creación público – privada de bienes públicos como centrales de riesgo, bureau de crédito rurales. Apoyar directamente la investigación y desarrollo de tecnología financiera, esto es, apoyar el diseño de productos de crédito, de ahorro, de microseguros y la innovación como el microleasing o el micro – warrant. La profesionalización del personal que opera en estos intermediarios financieros locales, rurales, en donde la fragilidad institucional en gran medida, se debe a la fragilidad del capital humano. A proveer de tecnología a los intermediarios para que puedan hacer llegar servicios financieros por medio de banca móvil, celulares, internet y otros mecanismos digitales.

En resumen, las seis propuestas anteriores no son viables si no existe un enfoque de reorientación de subsidios dirigidos a: • • •

Crear instituciones que profundicen el sistema financiero, más en zonas rurales y con ello se logre proximidad e inclusión financiera. Formar capital humano que fortalezca y le dé viabilidad a estas instituciones. Innovar con productos financieros adaptados a las necesidades de los diferentes públicos objetivo (mujeres, jóvenes, pequeños y medianos agricultores)

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Conclusiones

Se han propuesto siete grandes temas para incrementar la inclusión financiera y el crédito productivo. Estas propuestas están encaminadas a lograr que las personas que sean bancarizadas y hagan uso continuo de los servicios para que puedan acumular activos, invertir y reducir su pobreza y vulnerabilidad. Lo más importante es que estas propuestas deben ser implementadas en conjunto para que funcionen de manera sistémica, esto es, ampliar la base de acceso a crédito, sin transformar los esquemas de garantías o de seguros, es reducir el impacto o incluso perjudicar el sistema. Ampliar el crédito a la agricultura familiar sin crear instituciones de proximidad harán inviable la recuperación de los créditos en zonas marginadas. En resumen, estas propuestas forman un sistema dirigido a elevar y poner a la agricultura familiar en pleno potencial de producción. El otro gran parteaguas es cambiar la visión de la Banca de Desarrollo y ponerla al servicio del crecimiento económico de las zonas estancadas y no sesgar los créditos y subsidios a productores que tienen una alternativa en la banca privada. Finalmente reorientar los subsidios para que éstos se canalicen hacia infraestructura y tecnología, bienes públicos y productos que operarán en forma temporal pero con un alto impacto, lo cual tendrá efectos multiplicadores en la reducción de pobreza, en lugar de seguir manteniendo importantes recursos públicos en alivio a la pobreza que no logran erradicarla pues el resto de la economía local no funciona. En cambio el sistema financiero eficaz, puede desarrollar y dinamizar la economía local y reducir la dependencia de subsidios permanentes para alivio a la pobreza.