Социальный кодекс России: pro et contra

В.В.Локосов, А.В.Ярашева

СОЦИАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИИ: PRO ET CONTRA

Москва, 2014

АНО «Совет по вопросам управления и развития» ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ НАРОДОНАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

В. В. ЛОКОСОВ, А. В. ЯРАШЕВА

СОЦИАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИИ: PRO ET CONTRA

Москва, 2014

УДК 349.3(470+571) ББК 67.405.2(2Рос) Л 73 Издание подготовлено и опубликовано АНО «Совет по вопросам управления и развития» при поддержке Департамента социальной защиты населения города Москвы Рецензенты: А. В. Новиков – зам. зав. кафедрой «Прикладная социология» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор социологических наук, профессор; О. А. Александрова – зам. директора по науке Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, доктор экономических наук.

Л 73 Локосов, Вячеслав Вениаминович Социальный кодекс России: pro et contra : монография / В. В. Локосов, А. В. Ярашева ; АНО «Совет по вопросам управления и развития» ; ИСЭПН РАН. – М.: ООО «Деловые и юри­дические услуги “ЛексПраксис”», 2014. – С. 127. В книге представлены результаты социально-экономической и юридической экспертиз влияния российских законов и законопроектов на повышение качества и доступности социальных услуг для широких слоев населения в Российской Федерации. Авторами проанализированы действующее федеральное и региональное законодательство в сфере социальной политики, зарубежные модели социальной защиты, а также проект Социального кодекса Российской Федерации – определены его сильные и слабые стороны, возможные политические и управленческие риски его принятия, внесены предложения по его доработке, в том числе по структуре Кодекса. Для представителей органов власти и управления, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов экономических и социологических специальностей, всех интересующихся вопросами социальной политики. УДК 349.3(470+571) ББК 67.405.2(2Рос)

При цитировании ссылка на издание и правообладателей обязательна © В. В. Локосов, А. В. Ярашева, 2014 © АНО «Совет по вопросам управления и развития», 2014 © ООО «Деловые и юридические услуги “ЛексПраксис”», оформление, 2014

Оглавление Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Глава I. Теоретические основы исследования проблем социальной сферы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Глава II. Систематизация действующего федерального законодательства в сфере социальной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Глава III. Законодательство субъектов Российской Федерации о социальной поддержке населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Глава IV. Исследование социально-экономической ситуации в регионах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Глава V. Анализ проекта Социального кодекса Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Глава VI. Основные выводы и результаты исследования . . . . . . 99 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Приложение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

3

Введение Эффективность социальной политики (ее оптимальность, экономичность, продуктивность и результативность) во многом зависит от того, насколько в ней учтены интересы всех слоев населения страны и как они представлены на разных уровнях принятия управленческих решений. Неоспоримо практическое влияние существующих законов и теоретическое – законопроектов на повышение качества и доступности социальных услуг для широких слоев населения с конечной целью повысить результативность деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления в области социальной политики. Российская Федерация, согласно действующей Конституции России (ст. 7), является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Под социальным государством следует понимать определенный этап развития правового государства, на котором гарантируются стандарты материальной жизнедеятельности для всех граждан, позволяющие реализовывать право на частную и публичную автономию. «Смысл конституционной нормы о социальном государстве – именно во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина»1. Учитывая ценностное значение принципов социального государства для человека и гражданского общества, ученые делают обоснованный вывод о необходимости дальнейшего развития его институтов в современной России2. Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 года // Российская газета. Федеральный выпуск. № 6258 (282). 2014.

13 декабря.

2 См.: Кочеткова Л. Н. Социальное государство: цели и функции // Социальногуманитарные знания. 2008. № 3. С. 68–79; Она же. Итоги, проблемы и перспективы социального государства в России // Политика и общество. 2013. № 3. С. 256–262.

1

4

Взаимная ответственность социального государства и его граждан предполагает формирование социальной экономики, гармонически сочетающей общегосударственные интересы с интересами различных слоев и групп населения. Формирующаяся в рамках социального государства социальная экономика может быть охарактеризована как система хозяйствования, обеспечивающая достижение социально ориентированного экономического роста при одновременном экономически ориентированном социальном развитии3. Необходимым условием стабильного и качественного функционирования всех звеньев социально ориентированной экономической системы является создание интеллектуального инструментария, позволяющего решать вопросы органического соединения процессов трудовой и социальной деятельности людей, занятых в той или иной сфере экономики или общественной жизни. Этим определяется универсальное значение формирования и развития системно-инструментального фактора, роль которого заключается в создании социальных технологий (организационных, управленческих, коммуникационных и иных механизмов) решения экономических и социальных задач на всех уровнях хозяйствования. Социальная экономика формируется и функционирует на следующих принципах: 1) единство социально ориентированной экономической политики и экономически ориентированной социальной политики; 2) разграничение и интеграция элементов социальной экономики на микро-, мезо- и макроуровне; 3) системный анализ и использование источников и факторов социально-экономического роста; 4) формирование и развитие социального партнерства между субъектами труда, капитала и политики как необходимое условие социально-экономического роста4. Принципиальное значение для социально-экономического развития нашей страны имеют системное изучение учеными принимаемых стратегических решений с точки зрения их влияния на изменения в социальной жизни населения и их разграничение соответст См.: Кочеткова Л. Н. Социальное государство: русский взгляд // Социальногуманитарные знания. 2010. № 3. С. 208–215; Ржаницына Л. Новый этап социальной политики в России // Вестник Института экономики РАН. 2009. № 1. С. 35–52.

4 См.: Слезингер Г. Э. Социальная экономика. М., 2001. С. 16–18.

3

5

венно сферам деятельности органов исполнительной власти различных уровней. В частности, в этом аспекте были рассмотрены проект Социального кодекса Российской Федерации и подобные кодексы, действующие в отдельных регионах нашей страны5. Такую практику необходимо продолжить, так как сохраняются и актуальность по многим вопросам подобных научных разработок, и их дискуссионность. Доказательством этому служит полемика о задачах социальной политики, а также о роли государства и общества в укреплении и функционировании социального государства. «Слева» социальное государство критикуют сторонники партисипаторного подхода, «общества участия», «справа» – радетели крупного капитала. Предложенный и обоснованный учеными партисипаторный подход понимается как социальное взаимодействие, предполагающее определение качества межперсональных отношений, организацию взаимного обучения официальных структур и потребителей услуги социальной защиты, формирование государственной услуги социального развития, выработку и реализацию в этой сфере решений, способствующих максимальной активизации собственных ресурсов и потенциала граждан и домохозяйств, принятие солидарной ответственности за такие решения, создание предпосылок для институционализации отношений данного типа6. Вместе с тем партисипаторный подход не предполагает перекладывания государством своей ответственности за обеспечение социальной защиты и социальной поддержки на плечи самого малоимущего населения. Более того, результаты обсуждения тех или иных проблем социальной помощи и социальной защиты (с участием иных сторон помимо государственных структур) и решения не могут иметь статус требований, обязательных для исполнения при проведении государственной социальной политики. Однако следует признать, что на сегодняшний день государство более не в состоя См.: Локосов В. В., Ярашева А. В. Проект Социального кодекса Российской Федерации и социальное государство // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 2. С. 131–138.

6 См.: Партисипаторный подход в повышении качества жизни населения: монография / под общ. ред. Н. М. Римашевской, Н. Н. Ивашиненко. Н. Новгород; М., 2013. С. 15–16.

5

6

нии формировать социальную структуру односторонне, без участия граждан. Реализация партисипаторного подхода в рамках решения задач социального развития, его встраивание для повышения качества жизни населения в контуры государственного и местного администрирования в сфере социального управления представляется реалистичным ответом на один из жестких вызовов современности7. Иная точка зрения озвучена основателем партии «Гражданская платформа» М. Д. Прохоровым. По его мнению, в России материальное неравенство считается несправедливым, а политика социального государства направлена на поддержание определенного уровня благосостояния для всех сразу. Это, с одной стороны, оборачивается низкой эффективностью образования и здравоохранения, а с другой – ведет к высоким налогам, тормозит внедрение технологических инноваций в бизнесе и ухудшает инвестиционный климат. Он предложил объединить 499 социальных законов в единый Социальный кодекс, различные нормы социального страхования – в Страховой кодекс, а также кардинально обновить Трудовой кодекс8. В Социальном кодексе Прохоров предлагает ввести «единое пособие по нуждаемости», которая определяется исходя из доходов и имущества семьи, а в трудовой сфере увязывать зарплату с производительностью труда, повышать мобильность работников, сокращать долю неквалифицированного труда, снижать долю вредных производств и защищать права самозанятых. Пособия по безработице, пенсионные выплаты, возмещение расходов на лечение и приобретение лекарств должны стать продуктом страховой системы. По его мнению, социальное страхование позволит компенсировать риски потери трудоспособности, работы и заработка (сейчас выплаты средне- и высокооплачиваемым гражданам в случае временной потери ими трудоспособности не компенсируют потерю заработка). Социальный кодекс, по словам предпринимателя, должен будет «разгосударствить» социальную политику: чтобы поднять качество социальных услуг, надо передать значительную их часть на аутсорсинг частным фирмам. Страховой кодекс М. Д. Прохоров назвал См.: Партисипаторный подход в повышении качества жизни населения: монография / под общ. ред. Н. М. Римашевской, Н. Н. Ивашиненко. С. 17.

8 См.: КоммерсантЪ. 2014. 7 июля.

7

7

«условием становления рыночных принципов в развитии социальной сферы в России». В частности, он предложил позволить компаниям частично выходить из государственной системы страхования, чтобы формировать собственную страховую политику. Такой принцип нужно распространить и на пенсионные накопления. Однако опыт неолиберального разгосударствления социальной сферы заставляет быть осторожным. Оно уже привело к трагическим последствиям в здравоохранении, образовании, демографии: суммарная естественная убыль населения России за прошедшие 20 лет составила 13,4 млн человек. Чрезмерная коммерциализация социальной сферы при отсутствии достойной оплаты труда, избыточное социальное неравенство давно стали основным тормозом системной модернизации современного российского общества. Две представленные точки зрения на перспективы социального государства имеют свою доказательную базу, так как успешное его развитие предполагает наличие соучастия и сотрудничества всех сторон: государства и местного самоуправления, бизнес-структур и населения. Два варианта решения проблем социальной сферы: законодательно с привлечением специалистов-экспертов или через реализацию потенциала граждан – могут считаться взаимодополняющими. С одной стороны, в рыночных реалиях надежды на решение социальных вопросов нельзя возлагать исключительно на органы государственной власти, с другой – проблемы повышения уровня и качества жизни населения и особенно борьба с бедностью не могут решаться только за счет граждан. Позитивные и негативные компоненты сложившейся социальной системы и проводимой социальной политики могут работать за и против укрепления социального государства, поэтому важно научно определить понимание перспективы его развития и выбрать наиболее эффективные социальные технологии реализации взаимной социальной ответственности.

8

Глава I Теоретические основы исследования проблем социальной сферы Для проведения социально-экономической и юридической экспертиз необходимо определиться с основными понятиями. Прежде чем рассматривать и сравнивать имеющиеся в России и за рубежом законодательные документы, касающиеся социальной политики, остановимся на основных терминах: «социальная сфера», «социальное обеспечение», «социальное обслуживание», «социальная защита», «социальные стандарты», «социальное страхование», «социальные риски», «социальные услуги». Так, социальная сфера – это собирательное понятие, означающее совокупность различных видов, функций и организационных форм социальной деятельности, общей целью которых являются: охрана здоровья и жизни людей; улучшение их жилищных и бытовых условий; предоставление им равных прав и возможностей для получения образования, подходящей работы и справедливой оплаты труда; приобщение к современным средствам социокультурного развития; материально обеспеченная и достойная старость путем создания и доведения до потребителей соответствующих социальных гарантий, продуктов и услуг9. Стратегия социального развития неотделима от стратегии экономического развития и стратегии эффективизации труда, составляя с ними единое целое. Это обусловлено уникальностью и общностью глобальной цели стратегии социально-экономического развития России на современном этапе – обеспечить устойчивый экономический рост при опережающих темпах роста реальных доходов граждан и использовании их трудового потенциала. Такая постановка См.: Слезингер Г. Э. Указ. соч. С. 10.

9

9

глобальной цели связана с тем, что основными факторами, объективно сдерживающими развитие производства потребительских товаров и услуг, являются недопустимо низкий уровень платежеспособности спроса большинства населения России и прогрессирующее отставание ее от развитых стран по уровню производительности и эффективности труда10. Для роста реальных доходов граждан необходима эффективизация социальной защиты, то есть повышение степени надежности системы гарантий социального обеспечения граждан на основе накопления и адресного использования соответствующих фондов с учетом накапливаемых объемов и результатов труда, развития страхования и сферы социальных услуг. С целью выравнивания социального положения граждан социальное обеспечение в виде денежных средств, иного имущества и социальных услуг предоставляется (оказывается) определенным категориям граждан за счет средств бюджетов всех уровней в случае наступления событий, признаваемых законодательством о социальном обеспечении социально значимыми11. Социальное обслуживание как деятельность по удовлетворению социальных потребностей граждан путем оказания социальных услуг и натуральной помощи (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.) предоставляется гражданам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности12. Что касается термина «социальная защита» (ранее применялся термин «социальное обеспечение»), то под ним необходимо понимать систему мероприятий, осуществляемых государственными и общественными организациями, по обеспечению в соответствии с установленными минимальными стандартами (нормативами) гарантированного уровня и качества жизни любому человеку, оказавшемуся по различным причинам в трудной жизненной ситуа См.: Слезингер Г. Э. Указ. соч. С. 78. См.: Проект Социального кодекса Российской Федерации. Ст. 125.

12 См.: Там же.

10 11

10

ции13, для поддержания жизни и деятельного существования. Так, в Социальном кодексе Санкт-Петербурга кризисная жизненная ситуация определяется как возникшая в результате происшествий и обстоятельств, угрожающих жизни или здоровью жителей СанктПетербурга и требующих немедленного оказания помощи, не связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера или террористической акцией. Для обеспечения социальной стабильности общества необходимо формирование многосторонней системы защиты населения, которая охватывала бы совершенствование механизма социального страхования, включая обязательное медицинское страхование, коллективное страхование работников от производственного травматизма за счет работодателей (на основе соответствующих договоров), развитие индивидуального страхования за счет доходов граждан, сочетающего страхование от несчастных случаев с долгосрочным страхованием жизни и пенсионным страхованием (табл. 1). Таблица 1 Виды социальной защиты Государственные формы Негосударственные формы Доступное здравоохранение Добровольное социальное страхование Льготы Благотворительность Доступное образование Частные системы здравоохранения Пенсионное обеспечение Система социального обслуживания и предоставления социальных услуг Меры социальной поддержки

Целью эффективизации социальной защиты является рост реальных доходов граждан при гарантии сохранения и использования социальных выплат по назначению и предоставления социальных Трудная жизненная ситуация – ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т. п.), которую он не может преодолеть самостоятельно (ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»).

13

11

услуг. Политика социальной защиты включает следующие основные направления: •• обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке; •• обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, к числу которых относятся, прежде всего, медицинское обслуживание и общее образование; •• создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте; •• формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств и на их основе – обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых благ и услуг14. Что касается социальных стандартов, то повсеместное соблюдение минимального социального стандарта должно стать основным принципом и главным критерием успешности государства. Социальная политика государства предполагает достижение определенных показателей социального развития – социальных стандартов и нормативов15. В нашей стране под государственными минимальными социальными стандартами понимают установленные законами Российской Федерации или решениями представительных органов государственной власти на определенный период минимальные уровни социальных гарантий. Они выражаются через социальные нормативы и нормы, отражающие важнейшие потребности челове См.: Слезингер Г. Э. Указ. соч. С. 84. См.: Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Термины и определения. ГОСТР 52495-2005. М., 2006.

14 15

12

ка в материальных благах, общедоступных и бесплатных услугах, гарантирующие соответствующий уровень их потребления и предназначенные для определения обязательного минимума бюджетных расходов на эти цели. Стандарты и нормы устанавливаются дифференцированно на территории страны с учетом региональных особенностей. Органы власти субъектов Российской Федерации вправе корректировать нормы и нормативы исходя из региональных особенностей и наличных финансовых ресурсов, при этом региональные стандарты могут превышать государственные. К важнейшим стандартам и нормативам относятся минимальный размер оплаты труда, прожиточный минимум, социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т. д.16 Определение прожиточного минимума дано и в статье 158 исследуемого проекта Социального кодекса Российской Федерации17. Минимальный потребительский бюджет, важнейший социальный норматив в условиях современной экономики, по своему экономическому содержанию представляет собой баланс доходов и расходов, позволяющий определить стоимость жизни тех слоев населения, которые располагают минимальными доходами (стоимостная оценка продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, обеспечивающих нормальное воспроизводство рабочей силы трудоспособных и нормальную жизнедеятельность нетрудоспособных граждан, а также обязательные платежи, сборы и сбережения). Наряду с прожиточным минимумом и минимальным потребительским бюджетом рассчитывается и бюджет высокого достатка, или рациональный потребительский бюджет (стоимостная оценка рационального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, обеспечивающих развивающий уровень по-

Установлены Распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 года № 1063-Р «Социальные нормы и нормативы» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 1996. № 29. Ст. 3504.

17 Прожиточный минимум – стоимостная оценка минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности (потребительская корзина), и расходов по обязательным платежам и сборам.

16

13

требления, то есть уровень, необходимый для развития личности, а также обязательные платежи, сборы и сбережения). Региональные социальные стандарты установлены в ряде регионов России, в частности в Республике Татарстан, Республике Башкортостан, Ямало-Ненецком автономном округе. В то же время в депрессивных, отсталых регионах России выполнение минимальных социальных стандартов в полном объеме затруднено. В формировании социальной экономики на любом уровне хозяйствования важную роль призваны сыграть системы страхования (как социального, так и экономического), гарантирующие возможность и эффективность реализации принимаемых решений. Система страхования представляет собой разнообразные стабильно действующие экономические механизмы накопления и использования финансовых средств, необходимые для осуществления мероприятий по повышению уровня жизни населения на базе достижения стабильного роста экономики. Понятие «социальная защита населения» тесно связано с понятием «социальные риски», подразделяющиеся на профессиональные (вероятность нарушения (повреждения) здоровья с учетом тяжести последствий в результате неблагоприятного влияния факторов производственной среды и трудового процесса) и экономические (обусловленные нестабильной, постоянно меняющейся рыночной конъюнктурой). В рыночной экономике существуют четыре основные организационно-правовые формы (института) социальной защиты населения: социальная помощь; частная страховая инициатива; социальные услуги, оказываемые предприятиями; социальное страхование. Социальная помощь предоставляется социально уязвимым группам населения (малообеспеченным слоям населения, доходы которых ниже прожиточного минимума, а также лицам, попавшим в сложные жизненные ситуации) на основе проверки нуждаемости. Социальная помощь, как известно, может предоставляться в денежной (пособия) либо в натуральной (блага и услуги) форме государством и общественными некоммерческими организациями (профессиональными, благотворительными, религиозными). Механизм осуществления социальной помощи государством и органами местного самоуправления состоит в перераспределении доходов бюджета, формируемых за счет всех налогоплательщиков, через си-

14

стему социальных трансфертов. Таким образом, государство гарантирует соблюдение минимальных стандартов уровня жизни для всех групп населения. Частная страховая инициатива предполагает развитие института личного страхования, относящегося к сфере гражданско-правовых взаимоотношений. Такое страхование, как правило, носит добровольный характер и предполагает коммерческие принципы работы (то есть оно ориентировано на получение прибыли). Виды социальных услуг18 представляют собой: 1) содействие населению всех категорий и групп в получении полагающихся льгот, пособий, компенсаций, алиментов и других выплат, улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) оказание материальной помощи; 3) компенсацию клиентам стационарных учреждений расходов, связанных с проездом к местам обучения, лечения, консультаций; 4) обеспечение клиентов при выписке из стационарных учреждений одеждой, обувью и денежным пособием по утвержденным нормативам; 5) содействие в обеспечении протезами и протезно-ортопедическими изделиями, слуховыми аппаратами, очками; 6) содействие в решении вопросов занятости: трудоустройстве, направлении на курсы переподготовки, поиске временной (сезонной) работы, работы с сокращенным рабочим днем, работы на дому; 7) консультирование по вопросам самообеспечения граждан и их семей, развития семейного предпринимательства, надомных промыслов, другим вопросам улучшения клиентами своего материального положения19. Социальные услуги, оказываемые предприятиями, представляют собой выплаты социального характера, осуществляемые по корпоративным (внутрифирменным) программам управления персоналом. Социальное страхование предполагает накопление определенных средств, формируемых в результате уплаты страховых взносов, и использование этих средств на осуществление страховых выплат при наступлении рисковой ситуации. См.: Климова А. Термины и понятия социальной сферы в региональном управлении системой социального обслуживания // Социальная инноватика в региональном развитии : сб. материалов шестой и седьмой школы молодых ученых. Петрозаводск, 2011. С. 33–39.

19 См.: Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг. ГОСТР 52143-2003. М., 2006.

18

15

Следует отметить два принципиальных момента, отличающих социальное страхование от других форм социальной защиты. Вопервых, застрахованные защищаются от утраты заработной платы, то есть размер страховых взносов и компенсационных выплат увязан именно с заработной платой (социальная помощь и личное страхование такой зависимости не обеспечивают). Во-вторых, получателями страховых выплат могут быть только застрахованные (при установлении размера выплат учитывается наличие у них иждивенцев – членов семьи), которые своими личными страховыми взносами и взносами в их пользу работодателей приобрели право на данный вид социальной защиты. В зарубежных странах сформировались разные модели социальной защиты, то есть сложившиеся принципы организации и функционирования программ социального обеспечения (табл. 2). Таблица 2 Модели социальной защиты, применяемые странами Европы и США

Европейские модели англосаксонская скандинавская

континентальная южноевропейская «бисмарковская» ФРГ, Австрия, Франция, Великобритания, Дания, Швеция, Испания, Италия, страны Бенилюкса. Ирландия Финляндия Греция, Португалия

Американская модель США

Континентальная (бисмарковская) модель устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности (социальное страхование за счет взносов застрахованных). Социальное страхование в них подразделяется на обязательное и частное и охватывает медицинское и пенсионное страхование, страхование по инвалидности, безработице, от несчастных случаев. Для модели характерен принцип профессиональной солидарности (существование страховых фондов, управляемых на паритетных началах наемными работниками и предпринимателями). Как правило, социальные меры не финансируются из государственного бюджета, однако государство следит за соблюдением законов органами социальной защиты, имеет право контроля за их финансовой и коммерческой деятельностью. Страхование по безработице не входит в общую систему социальной защиты и действует в рамках политики содействия занятости населения. Наряду

16

с социальным страхованием предусмотрены механизмы социальной помощи. Исключение составляет обязательное страхование от несчастных случаев (финансируется за счет взносов работодателя). Для малообеспеченных членов общества, не имеющих возможности получать страховые социальные выплаты по ряду причин, солидарность реализуется через систему социальной помощи, строящейся на принципе вспомоществования, а не страхования. Ее развитие приводит к размыванию модели и увеличению доли фискального финансирования социальной защиты. Англосаксонская модель основана на принципе всеобщности (универсальности), то есть распространяется на всех нуждающихся в материальной помощи граждан, и на принципе единообразия и унификации социальных услуг (одинаковый размер пенсий и пособий, а также одинаковые условия их выплат независимо от размера утраченного дохода). То есть независимо от принадлежности к активному трудоспособному населению человек имеет право на минимальную социальную защиту. Финансирование производится как за счет страховых взносов, так и из общего налогообложения. Модель включает социальное страхование с довольно низкими выплатами и социальную помощь, которая играет здесь доминирующую роль. Для этой модели характерно широкое применение проверки доходов, обязательной для получения пособия. Можно выделить две специфические особенности: 1) отсутствие специальных, организационно оформленных институтов, занимающихся страхованием конкретных видов социальных рисков: старость, болезнь, безработица, несчастные случаи на производстве и др. (все программы страхования образуют единую систему); 2) большая роль государственных учреждений в обеспечении социальными услугами, а также их тесная связь с частными страховыми программами. Унифицированная система социальной защиты, охватывающая практически все население страны, разделяется на две крупнейшие подсистемы: 1) национальное социальное страхование (программы пенсионного страхования, обеспечения по инвалидности, страхования от несчастных случаев на производстве, поддержки материнства, социальной помощи, а также страхование по временной нетрудоспособности – пособия по болезни); 2) национальное здравоохранение, предоставляющее медицинские услуги всем гражданам

17

(кроме пособий по временной нетрудоспособности), а также длительно проживающим на территории страны иностранцам. Отличительная особенность модели: объем предоставляемых социальных услуг не зависит от объема взносов, уровень которых в целом низок для большинства застрахованных. Низкие размеры большинства пособий, предоставляемых в рамках государственной системы социального обеспечения, восполняются существованием индивидуальных (частных) страховых схем. Модель не предусматривает существования отдельных страховых взносов, предназначенных для содержания определенных страховых программ (пенсионного, медицинского страхования, пенсий по инвалидности и т. п.). Все расходы на финансирование этих программ покрываются за счет единого социального взноса, поступления от которого направляются на нужды конкретной отрасли социального страхования. Скандинавская модель отличается универсальностью – для всех слоев населения, при различных социальных рисках и жизненных ситуациях, которые требуют поддержки общества. Социальные услуги гарантируются всем жителям страны и не обусловливаются занятостью и уплатой страховых взносов. Не в последнюю очередь это достигается благодаря активной перераспределительной политике государства, направленной на выравнивание доходов. Дороговизна подобной системы в полной мере компенсируется высокой степенью социальной защищенности населения, отсутствием резких контрастов между богатством и бедностью и, соответственно, высокой политической и социальной стабильностью. Вторым по важности принципом модели, в наибольшей степени реализованным в Швеции, является принцип солидарности. Его суть в том, что все граждане равным образом и вне зависимости от социального статуса участвуют в финансировании системы социальной защиты, внося соразмерный своим доходам вклад. Финансирование систем социальной защиты осуществляется преимущественно за счет средств общего налогообложения, хотя определенную роль играют страховые взносы предпринимателей и наемных работников. Южноевропейскую модель можно интерпретировать по большей части как развивающуюся, переходную, а потому не имеющую четкой организации. Как правило, уровень социального обеспечения в данной модели относительно низок, а социальная защита относится к сфере заботы родственников и семьи. В связи с этим семья

18

и другие институты гражданского общества играют здесь не последнюю роль. Наиболее крупную часть социальных расходов составляет пенсионное обеспечение – 15,4 % ВВП (при среднеевропейском уровне 11,9 %), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 0,8 %). Основная особенность европейских систем социальной защиты – высокий объем расходов. Так, в середине 1990-х годов их уровень в ЕС составлял в среднем 22 % ВВП против 13 % в США, 15 % в Канаде и Новой Зеландии и 12 % в Японии. Это обусловлено более широким охватом как социальных рисков, так и круга лиц, которым предоставляются соответствующие услуги, в отличие, например, от США, где государственные программы медицинского страхования распространяются на весьма ограниченный круг жителей, или Австралии, где низкий доход служит препятствием для пенсионного страхования. Американская модель – это совокупность различных социальных программ, регламентируемых либо федеральным законодательством, либо законодательством штата, либо федеральными государственными органами и органами управления штатов; отдельные программы принимаются и местными властями (полный и оперативный учет потребности в социальной помощи конкретного региона). Особенности модели: децентрализация, отсутствие института государственных социальных гарантий, отсутствие понятия социальных прав и их кодификации на законодательном уровне. Государственная система социального обеспечения базируется на двух формах: социальном страховании и государственном вспомоществовании. Различные виды социального страхования (пенсии по старости, пособия по безработице, пенсии при потере кормильца; пособия ввиду нетрудоспособности, связанной с производственной травмой; право на медицинское страхование в возрасте 65 лет и старше и др.) финансируются за счет налога на социальное страхование, который взимается в равных долях с наемных рабочих и служащих, с предпринимателей. Они выплачивают в фонды социального страхования свыше 14 % своих доходов. На уровне штатов существуют программы страхования на случай производственного травматизма или профессиональных заболеваний. Уровень компенсации определяется в процентном соотно-

19

шении к зарплате и составляет до 2/3 ее размера. Другая составная часть государственной системы социальной защиты – вспомоществование бедным (только на основе проверки нуждаемости). Величина социальных пособий (как и масштабы программ социального страхования) весьма скромная. Пособия предоставляются лишь лицам с низким уровнем доходов; условия предоставления помощи очень жесткие. Престарелым индивидам и слепым федеральное правительство выплачивает денежные пособия (гарантированный доход – примерно 60 % дохода, соответствующего черте бедности). В компетенции штатов – повышение размера пособий за счет собственных бюджетных средств. Существуют также две формы частного страхования: коллективная по месту работы и индивидуальная. Достаточно специфична модель социальной защиты в странах Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.). Среди особенностей, отличающих ее от западных образцов, можно выделить следующие: 1) весьма ограниченная роль государства в обеспечении социального благосостояния населения; 2) сохранение значительной, по западным нормам, роли семьи и местной общины в обеспечении благосостояния и получении услуг населением; 3) высокий уровень включения в экономическую глобализацию и восприимчивости к мировым экономическим процессам. Государственные социальные расходы в этих странах составляют в среднем 7 % ВВП, тогда как в странах – членах Европейского Союза – 34 % ВВП. Правда, и доходы в расчете на душу населения (по паритету покупательной способности) в государствах Восточной Азии составляют в среднем 6,2 тыс. долларов, а в государствах, входящих в настоящее время в ЕС, – 21,3 тыс. долларов. Не только уровень, но и сама структура социальных расходов кардинально отличаются от западных моделей: наибольшую долю составляют расходы на образование, очень незначительны (по европейским меркам) расходы на социальное обеспечение и совсем небольшая доля расходов на здравоохранение. На наш взгляд, опыт азиатских стран не может быть применен в российских условиях из-за различий в системе налогообложения и, что более важно, различий в менталитете, в частности в семейных и религиозных традициях. Опыт же европейских стран и США

20

можно использовать в России, например, при формировании и реализации механизмов социального страхования. В отличие от классификации моделей социальной защиты, представленной в таблице 2, в которой учитываются собственно механизмы социальной политики, существует и другой подход20, в основе которого лежит различие в распределении произведенного общественного продукта. Выделяют четыре модели: либеральную; социально-демографическую; модель с преобладанием государственной собственности и централизованным регулированием производства и распределения; модель, используемую в развивающихся странах, где главная цель – борьба с бедностью. Реализация каждой тесно связана с политическим устройством, уровнем экономического развития, структурой управления и отношениями собственности в применяющих их странах. Методы осуществления социальной политики напрямую зависят от особенностей социального государства. В связи с этим можно выделить универсальную и селективную модели социальной политики. В наиболее экономически развитых странах применяется универсальная модель, которая возможна лишь в том случае, если сформирован многочисленный (более 60 % населения) средний класс, а система налогообложения такова, что государство способно оказывать социальную поддержку всему населению. Такая модель предполагает не только высокие налоги (Швеция, Дания и др.), но и высокое качество оказываемых социальных услуг, которое компенсирует потери налогоплательщиков. Социальная помощь со стороны государства, ее объем и качество должны полностью соответствовать размеру средств, уплачиваемых в виде налогов21. При селективной модели социальной политики помощь нуждающимся категориям лиц оказывается в объеме, которого хватает лишь на поддержание их минимального уровня жизни. См.: Жеребин В. М. Экономическая и социальная политики: единство и несовпадение целевых установок // Социальная политика для современной России: цели и измерения : материалы междунар. науч. конф., посвященной памяти А. Ю. Шевякова, г. Москва, 18 октября 2012 г. М., 2012. С. 217.

21 Об этом подробнее: Александрова О. А. Институциональные проблемы становления социального государства в современной России. М., 2009. С. 105–119.

20

21

Практика показывает, что на сегодняшний день ни в одной из стран не существует этих двух теоретических моделей в чистом виде. Но явная приверженность одной из них всегда прослеживается. В развитых странах (с точки зрения развитости не только экономики, но и демократических институтов) население, выражая свое доверие к той или иной партии во время выборов, может влиять (или хотя бы пытаться влиять) на методы проведения социальной политики, в том числе на «сдвиг» в сторону универсальной или селективной модели. К сожалению, в нашей стране при наличии слишком тонкого слоя среднего класса в структуре общества и при существующей налоговой системе население не может повлиять на выбор модели. Приходится довольствоваться селективной моделью проведения социальной политики. Что касается действующего российского законодательства в сфере социальной политики, то в целом оно соответствует стандартам международного права. Отдельные социальные проблемы у нас гораздо сложнее, чем в других странах, и, соответственно, требуют особого подхода к их решению.

22

Глава II Систематизация действующего федерального законодательства 22 в сфере социальной политики Наиболее эффективной формой реализации государственной политики в любой общественной сфере является законодательство. Это в полной мере относится к социальной политике, которая осуществляется, прежде всего, посредством принятия и исполнения различных по юридической силе нормативных правовых актов, регулирующих социальные отношения. Законодательство в сфере социальной защиты населения в России представляет собой объемную нормативную базу. Оно носит комплексный характер, в него входят правовые нормы трудового, медицинского, административного, финансового права и др. Однако эффективность регулирования отношений в этой области продолжает оставаться слишком низкой, о чем свидетельствуют социальное неблагополучие среди наименее защищенных групп населения, неравный социально-правовой статус граждан, проживающих на территории различных регионов страны. Рост числа нормативных правовых актов в сфере социальной защиты населения приводит к усилению их несогласованности и противоречиям, поэтому необходима систематизация существующего законодательства для подробного анализа действующих нормативных документов. Российская социальная политика начала формироваться с провозглашением государственного суверенитета. Одними из первых законов, принятых новым российским парламентом, были Законы Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О заня Глава написана в соавторстве с С. М. Зубаревым.

22

23

тости населения в Российской Федерации»23 и от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»24. На этом этапе начали складываться страховые формы социального обеспечения. Законом о занятости населения были введены пособия по безработице и определялись государственные меры по трудоустройству безработных. Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 года № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» предусмотрел как обязательные, так и добровольные (договорные) формы медицинского страхования населения25. Контуры системы социального обеспечения населения в постсоветский период были обозначены в Постановлении Совета Министров РСФСР от 31 мая 1991 года № 299 «О первоочередных мерах по созданию государственной системы социальной помощи семье»26. В последующем стратегия развития системы социального обеспечения нашла свое выражение в Конституции Российской Федерации и законодательстве новой России. Статья 7 Конституции Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако на практике стал осуществляться переход от принципов всеобщего социального обеспечения к европейской системе социальной защиты, предусматривающей государственную поддержку отдельным категориям людей. В результате к середине 1990-х годов были заложены основы законодательного регулирования социального обеспечения инвалидов27, пожилых граждан28, Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее – Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР). 1991. № 18. Ст. 565.

24 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

25 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 18. Ст. 572.

26 СПС «КонсультантПлюс»: Документы СССР.

27 Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

28 Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 3198.

23

24

ветеранов29, беженцев30, вынужденных переселенцев31, детей-сирот32 и др.33 Особое значение для реализации государственной политики в социальной сфере имел Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»34. Социальное обслуживание в статье 1 этого Закона определялось как «деятельность социальных служб по поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации (восстановление физических и духовных сил) граждан, находящихся в трудной ситуации». Под ней понималась ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнь и ряд других обстоятельств, например сиротство, безработица, отсутствие определенного места жительства, малообеспеченность, одиночество и т. п.), которую он не может преодолеть самостоятельно (подп. 4 ст. 3). Таким образом, согласно закону, социальное обслуживание было ориентировано в первую очередь на социально незащищенные слои населения (инвалиды, пожилые люди, дети и т. п.). Социальное обслуживание возлагалось на специально созданные службы и организации, как государственные, так и иных форм собственности (в том числе частные), а также граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью по социальному обслуживанию без образования юридического лица (ст. 4). Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» // СЗ РФ.

1995.№ 3. Ст. 168.

30 Закон РФ от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее – Ведомости СНД РФ и ВС РФ). 1993. № 12. Ст. 425.

31 Закон РФ от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427.

32 Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.

33 Например, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4693.

34 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

29

25

В статье 17 указанного Закона учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности признавались: 1) комплексные центры социального обслуживания населения; 2) территориальные центры социальной помощи семье и детям; 3) центры социального обслуживания; 4) социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; 5) центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; 6) социальные приюты для детей и подростков; 7) центры психолого-педагогической помощи населению; 8) центры экстренной психологической помощи по телефону; 9) центры (отделения) социальной помощи на дому; 10) дома ночного пребывания; 11) специальные дома для одиноких престарелых; 12) стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками); 13) геронтологические центры; 14) иные учреждения, предоставляющие социальные услуги. В главе 4 Закона были установлены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социального обслуживания. При этом надо отметить, что Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»35 значительная часть полномочий по социальному обслуживанию была передана от федерального центра региональным органам. Закон раскрывал понятие «социальные услуги»: это действия по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы, помощи, предусмотренной рассматриваемым Федеральным за СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

35

26

коном (подп. 3 ст. 3). Указывалось, что социальное обслуживание осуществляется бесплатно и за плату (ст. 15). Закон в статье 16 определял основания бесплатного социального обслуживания в государственной системе социальных служб. Они отличаются в зависимости от категорий населения: а) для граждан, не способных к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющих родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, – это низкий среднедушевой доход, ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают; б) для тех, кто находится в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадал в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, критерии малообеспеченности не установлены, им бесплатное социальное обслуживание должно предоставляться независимо от указанного выше условия (низкий среднедушевой доход). Также независимо от критерия малообеспеченности предоставляется социальное обслуживание несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Большое место в Законе было отведено регулированию имущественного, финансового, кадрового обеспечения социального обслуживания и социальных служб (гл. 5). Таким образом, в середине 1990-х годов были установлены основы правового регулирования в области социального обеспечения населения, а также принципов государственной системы социальной защиты. Значительным событием в развитии данного процесса стали разработка и реализация национальной Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов36, направленной на кардинальное изменение существующей системы социальной защиты. Стратегическими целями социальной политики были определены: достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей; обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы; гарантия конституционных прав граждан в обла Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 года № 222 // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1173.

36

27

сти труда, социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи; нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и граждан трудоспособного возраста; существенное улучшение социальной инфраструктуры. Программа предусматривала совершенствование государственных социальных гарантий, поддержку благосостояния семей с детьми, развитие новых социальных технологий, формирование сети специальных учреждений социального обслуживания, увеличение объема и расширение перечня оказываемых социальных услуг. Одновременно с этим осуществлялось формирование новых элементов социальной инфраструктуры, учреждений социального обслуживания граждан. Одним из направлений реформирования являлась разработка минимальных социальных стандартов: обеспечения населения медико-санитарной и лекарственной помощью, в области социального обслуживания и др. Был подготовлен проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах37, в котором система социальных стандартов охватывала следующие сферы: денежные доходы населения; оплата труда; пенсионное обеспечение; социальная поддержка граждан, нуждающихся в социальной защите; социальное обслуживание; здравоохранение; культура; жилищно-коммунальная сфера. Данный законопроект был внесен в Государственную Думу 6 августа 1999 года депутатом В. П. Зволинским, однако отклонен Советом Государственной Думы 13 октября 2000 года. В рамках реализации Программы были приняты Федеральные законы от 24 октября 1997 года № 134 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»38 и от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»39. Эти законы позволили применить понятие прожиточного минимума при осуществлении мер социальной защиты населения как на уровне Российской Феде Проект федерального закона № 99077780-2 «О социальных стандартах в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»: Законопроекты.

38 СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904.

39 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.

37

28

рации, так и на уровне регионов, поскольку почти каждый субъект Российской Федерации относительно обособленно разрабатывал социальные стандарты, систему важнейших социальных индикаторов жизнедеятельности населения, используя при этом разные методики определения качества жизни, минимального прожиточного бюджета и т. п. Это обстоятельство способствовало разработке нормативной базы социального обеспечения населения на региональном уровне. Нормативные документы были построены по единому образцу, они фиксировали право жителей регионов на получение разовой или постоянной социальной помощи, в случае если совокупный душевой доход малоимущей семьи (малоимущего гражданина) был ниже установленного на территории субъекта Российской Федерации прожиточного минимума. Отмечалось, что получателями помощи являются лица, ставшие малообеспеченными по не зависящим от них обстоятельствам. Субъекты Российской Федерации в законах сами устанавливали круг получателей социальной помощи. Однако кризисные явления конца 1990-х годов, различный уровень социально-экономического развития регионов, дефицит федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации привели к тому, что многие принятые законы носили декларативный характер, имели большое количество отсылочных норм к тем нормативным правовым актам, которые еще не были приняты. В конце 1990-х годов существенные изменения были внесены в систему обязательного социального страхования. В 1998 году законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников, приняв специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (далее – Закон № 125-ФЗ)40. Во исполнение Закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 года № 184 были утверждены Правила начисления, учета и расходования средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний41. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803. СЗ РФ. 2000. № 11. Ст. 1181.

40 41

29

Указанные документы (с изменениями и дополнениями) действуют и поныне. Закон № 125-ФЗ устанавливает правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных этим Законом случаях. Государство гарантирует выплаты в возмещение вреда пострадавшим вне зависимости от финансового положения работодателя. В соответствии со статьей 1 Закона № 125-ФЗ обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом социального страхования и предусматривает обеспечение социальной защиты застрахованных и экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска; возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию; обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Для целей данного Закона под страховщиком понимается Фонд социального страхования РФ. В качестве страхователя рассматривается юридическое лицо любой организационно-правовой формы. Основными принципами обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний являются: гарантированность права застрахованных на обеспечение по страхованию; экономическая заинтересованность субъектов страхования в улучшении условий и повышении безопасности труда, снижении производственного травматизма и профессиональной заболеваемости; обязательность регистрации в качестве страхователей всех лиц, нанимающих работников, подлежащих обязательному социальному страхованию; обязательность уплаты страхователями страховых взносов; дифференцированность страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска (ст. 4).

30

Обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний подлежат: •• физические лица, выполняющие работу на основании трудового договора, заключенного со страхователем; •• физические лица, осужденные к лишению свободы и привлекаемые к труду страхователем. Физические лица, выполняющие работу на основании гражданско-правового договора, подлежат обязательному социальному страхованию, если в соответствии с указанным договором страхователь обязан уплачивать страховщику страховые взносы. Согласно статье 8 Закона № 125-ФЗ, при наступлении несчастного случая на производстве или профессионального заболевания у застрахованного лица возникает право на: •• пособие по временной нетрудоспособности, назначаемое в связи со страховым случаем и выплачиваемое за счет средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; •• страховые выплаты (единовременную и ежемесячные); •• оплату дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является одним из видов обязательного социального страхования, которое регулируется Федеральным законом от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее – Закон № 165-ФЗ)42. Обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

42

31

последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании (ст. 1). Страховым обеспечением по отдельным видам обязательного социального страхования являются: 1) оплата медицинской организации расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; 2) пенсия по старости; 3) пенсия по инвалидности; 4) пенсия по случаю потери кормильца; 5) пособие по временной нетрудоспособности; 6) страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую реабилитацию, санаторно-курортное лечение, социальную и профессиональную реабилитацию; 7) пособие по беременности и родам; 8) ежемесячное пособие по уходу за ребенком; 9) иные виды страхового обеспечения, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования; 10) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; 11) единовременное пособие при рождении ребенка; 12) социальное пособие на погребение. Закон № 165-ФЗ является рамочным, его положения применительно к отдельным видам обязательного социального страхования были конкретизированы в иных федеральных законах: от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»43; от 29 декабря 2006 года № 255-ФЗ СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

43

32

«Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»44; от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»45. Практическую реализацию законодательных актов осложняло то обстоятельство, что наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии) и социальными услугами в системе социальной поддержки населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 1990-е годы в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот и категорий льготников (льготы по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе на пенсионеров. Этих льгот было свыше четырехсот, и они охватывали значительную часть населения46. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» подразделил все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Кроме того, право на определенные льготы имели лица, пострадавшие от политических репрессий47, подвергшиеся воздействию радиации48, и др. При этом реаль-

СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 18. СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.

46 См.: Право социального обеспечения России / под ред. К. Н. Гусова. М., 2004.

47 Закон РФ от 18 октября 1991 года № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1428.

48 Закон РФ от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

44 45

33

но социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме. Появилась потребность в выработке новых подходов к правовому регулированию в социальной сфере, который позволил бы обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством. При этом предстояло уточнить место в системе социальной защиты населения федеральных, региональных, местных органов власти, определить для каждого из них задачи, полномочия и механизмы их реализации, источники финансирования. Административная реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в социальной сфере связана с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», названного впоследствии Законом о монетизации льгот. В соответствии с Законом льготные категории населения с января 2005 года вместо натуральных льгот стали получать по желанию денежную компенсацию – так называемый социальный пакет, включающий 450 руб. на лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение, стоимость проезда в пригородных электропоездах. Закон передал большинство полномочий по социальной поддержке населения субъектам Российской Федерации, разделил все категории льготников по источникам финансирования социальных льгот (федеральные, региональные и местные), предусмотрел возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости. Однако ограниченность средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных им полномочий в социальной сфере понизили уровень социальной защиты населения, вызвали недовольство значительной части граждан. В связи с этим федеральному

34

центру пришлось принимать ряд оперативных мер по стабилизации социальной ситуации. Таким образом, с середины 2000-х годов предприняты шаги к децентрализации законодательства о социальном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) социального законодательства, которая действовала и в постсоветский период, то в настоящее время существует многоуровневость правового регулирования социального обеспечения. Вместе с тем перераспределение полномочий центра и регионов в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан. Одной из серьезных проблем на практике стали разработка и внедрение государственных социальных стандартов. Законом № 122-ФЗ установление государственных стандартов социального обслуживания было передано от Правительства Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»). До 1 января 2005 года действовал Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными учреждениями социального обслуживания, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 года № 115149. Для остальных категорий граждан такие перечни приняты не были. С 1 января 2005 года перечни стали разрабатываться в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии с преамбулой и статьей 153 Закона № 122-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были обеспечить сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты, то есть новые государственные социальные стандарты не могли быть ниже ранее установленных на федеральном уровне. Однако анализ регионального законодательства свидетельствует об отсутствии единообразия в перечнях и объемах социальных услуг, оказываемых в различных субъектах Российской Федерации, СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4798.

49

35

что имеет негативные последствия, не позволяет реализовать конституционные принцип равенства и право на социальное обеспечение. При этом не достигаются цели оказания социальных услуг, такие как снижение социального неравенства, создание равных возможностей развития, обеспечение эффективной системы социальной поддержки50. Для унификации нормативной базы социального обслуживания населения приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 декабря 2005 года № 532-ст был утвержден ГОСТ РФ 52495-2005 «Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Термины и определения». В данном стандарте реализованы нормы Федеральных законов: от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Стандарт устанавливает термины и определения понятий в области социального обслуживания населения, которые обязательны для применения во всех видах документации и литературы по социальному обслуживанию населения, входящих в сферу работ по стандартизации и (или) использующих результаты этих работ, в частности следующие: Общие понятия; Виды социальных услуг; Учреждения социального обслуживания; Категории клиентов социальной службы. Во второй половине 2000-х годов на федеральном уровне был введен дополнительный вид социальной поддержки многодетных семей. На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»51 женщинам, родившим второго (третьего) См.: Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 66–76.

51 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 19.

50

36

ребенка после 1 января 2007 года, мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный) капитал первоначально был установлен в размере 250 тыс. руб.52 Как известно, он может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины. Кроме того, в практику организации социального обеспечения внедряются новые организационно-правовые механизмы, которые находят выражение в государственных целевых программах. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 года № 832 была утверждена федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы» и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов. Другой федеральной целевой программой «Жилище» на 2002–2010 годы были установлены формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом53. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.), которые обеспечивались за счет средств соответствующих муниципальных образований и бюджетов, был принят на уровне субъектов Российской Федерации. Программно-целевой метод реализации государственной политики в социальной сфере получил дальнейшее развитие на современном этапе. Примером является государственная программа Рос Размер материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учетом темпов роста инфляции и устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период. В 2013 году размер материнского (семейного) капитала составил 408 960,5 руб.

53 Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 года № 675 // СЗ РФ.

2001. № 39. Ст. 3770.

52

37

сийской Федерации «Социальная поддержка граждан» на 2013– 2020 годы54. Приоритеты государственной политики в сфере реализации государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» определены исходя из Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 9 октября 2007 года № 1351, Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации». В частности, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года55 определены ряд направлений действий и соответствующие целевые показатели в сфере социальной поддержки граждан, в том числе: доведение охвата бедного населения государственными социальными программами к 2020 году до 100 %; решение к 2015 году проблемы беспризорности; решение к 2020 году проблемы полного удовлетворения потребности пожилого населения в постоянном постороннем уходе; преобладание к 2020 году семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; повышение к 2018 году суммарного коэффициента рождаемости до 1,753; повышение к 2018 году средней заработной платы социальных работников, включая социальных работников медицинских организаций, до 100 % от средней заработной платы в соответствующем регионе; формирование эффективной системы институтов, обеспечивающих поддер См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 года № 2553-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Социальная поддержка граждан”» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. II). Ст. 8054 (утратило силу).

55 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

54

38

жку и содействие социальной адаптации граждан, попавших в сложную жизненную ситуацию или находящихся в социально опасном положении. К приоритетным направлениям социальной политики Российской Федерации на период до 2020 года в Программе отнесены: 1) модернизация и развитие сектора социальных услуг; 2) обеспечение доступности социальных услуг высокого качества для всех нуждающихся граждан пожилого возраста и инвалидов путем дальнейшего развития сети организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности, предоставляющих социальные услуги; 3) развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг, в том числе: создание механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг; создание прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению; развитие взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, в том числе с применением механизмов государственно-частного партнерства. Достижение поставленных целей и задач социальной политики призвана обеспечить реализация следующих подпрограмм: •• «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан»; •• «Модернизация и развитие социального обслуживания населения»; •• «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей»; •• «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». Для каждой подпрограммы сформулированы цели, задачи, целевые индикаторы, определены их целевые значения, составлен план мероприятий, реализация которых позволит достичь намеченной цели и решить соответствующие задачи. В рамках подпрограммы «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» будут реализованы мероприятия, направленные на организацию своевременного и в полном объеме обеспечения прав отдельных категорий граждан, на меры социальной поддержки, на совершенствование норм законодательства, ре-

39

гулирующего правоотношения в сфере предоставления государственной социальной помощи, предусматривающих разработку новых подходов к предоставлению набора социальных услуг, а также расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению категорий граждан, нуждающихся в государственной социальной поддержке исходя из критериев нуждаемости; на совершенствование системы информационного обеспечения предоставления мер социальной поддержки, в том числе учета граждан – получателей мер социальной поддержки, а также на расширение масштабов адресной социальной поддержки, оказываемой населению, в том числе путем последовательного внедрения системы социальных контрактов в практику работы субъектов Российской Федерации. В рамках подпрограммы «Модернизация и развитие социального обслуживания населения» в целях сохранения кадрового потенциала, повышения престижности и привлекательности профессии предусмотрено повышение к 2018 году средней заработной платы социальных работников до 100 % от средней заработной платы в соответствующем субъекте Российской Федерации. Подпрограмма «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей» включает комплекс дифференцированных мер социальной поддержки семьи, материнства и детства, направленных в первую очередь на формирование в обществе семейных ценностей, репродуктивных установок, повышение престижа материнства и отцовства, укрепление семьи, развитие семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, семейного патроната, призванных обеспечить решение проблем беспризорности, социального сиротства, попадания семей в трудную жизненную ситуацию. Подпрограмма «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» предусматривает предоставление субсидий из федерального бюджета на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, мониторинг и анализ показателей их деятельности, а также разработку мер, направленных на дальнейшее развитие социально ориентированных некоммерческих организаций. В 2009–2011 годах Правительством РФ приняты стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдель-

40

ных регионов страны на период до 2020 (2025) года56, специальные разделы этих документов содержат цели и задачи социальной политики регионов и меры по их достижению. Таким образом, в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственную социальную помощь, трудовые пенсии и т. д. Развивая и конкретизируя положения Конституции РФ в области социальной защиты, социальное законодательство пока не смогло полноценно и в равной степени раскрыть их смысл. Одним из существенных недостатков социального законодательства является тот факт, что большинство его нормативных правовых актов не обеспечено реальным финансированием. Наиболее острой проблемой, серьезно влияющей на процесс формирования и развития новой системы, стали противоречия нормативного характера. Во-первых, нет строгого разграничения полномочий в области социального обеспечения населения. В законах зачастую используется обобщенное понятие «органы государственной власти» без выделения федерального и субфедерального уровней, отсутствует регламентация видов социальной поддержки населения, оказываемой этими органами, не уточняется компетенция органов каждого уровня управления в организации социальной защиты, в объеме социальных услуг и социальной помощи, качества социального обслуживания, что, безусловно, сказывается на реализации социальных гарантий гражданам России. Во-вторых, требуют отдельного согласования многие направления совместной деятельности в сфере социальной защиты, которые были отнесены к предметам совместного ведения федерального центра и регионов до момента изменения законов. Возникала ре См., например: Распоряжение Правительства РФ от 5 июля 2010 года № 1120-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. № 33. Ст. 4444; Распоряжение Правительства РФ от 7 февраля 2011 года № 165-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года» // СЗ РФ.

2011. № 8. Ст. 1142; и др.

56

41

альная необходимость уточнения правового поля и границ компетенции в условиях разграничения полномочий формирующейся системы социального обеспечения населения. Таким образом, в современном российском обществе сложилась ситуация, свидетельствующая о бессистемном и противоречивом нормативно-правовом обеспечении формирующейся системы социального обеспечения населения, не соответствующая уровню развития российской и международной нормативной практики. Противоречия нормативно-правового характера обусловливают необходимость периодического обновления и уточнения правового механизма по мере изменения социально-экономической ситуации в стране. Можно надеяться, что основные проблемы правового регулирования социальной сферы будут решены в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», а также Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21 июля 2014 года № 256-ФЗ), который вступает в силу с 1 января 2015 года. В законе четко прописаны принципы, условия и порядок предоставления социальных услуг, а также их состав и содержание, определены основания для признания граждан нуждающимися в социальном обслуживании. Исходя из индивидуальной нуждаемости в социальных услугах, закрепляется принцип их осуществления (предусмотрена разработка индивидуальной программы оказания социальных услуг).

42

Глава III Законодательство субъектов Российской Федерации о социальной 57 поддержке населения Практика регионального правотворчества свидетельствует о том, что в субъектах Федерации большое внимание уделяется наиболее актуальным проблемам жизнедеятельности населения. Принципиально важным является то, что оно не копирует федеральное законодательство, а регулирует многие специфические общественные отношения, возникающие на местах. Таким образом, у субъектов Федерации имеются возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. На этом уровне можно наблюдать иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения как социально-экономических преобразований, так и изменения нормативных документов, касающихся социальной сферы. В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Анализ социального законодательства ряда субъектов Российской Федерации показал, что для большинства из них характерны такие же проблемы правового регулирования сферы социальной поддержки населения, какие имеют место на федеральном уровне. Глава написана в соавторстве с С. М. Зубаревым.

57

43

Одна из них – множественность и многоуровневость нормативного регулирования общественных отношений. Например, в настоящее время в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации содержится 441 акт Республики Башкортостан, регулирующий отношения в сфере социального обеспечения, в том числе: •• законы Республики Башкортостан: от 15 июня 1992 года № ВС-12/31 «О медицинском страховании граждан в Республике Башкортостан»; от 13 октября 1994 года № ВС-25/38 «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил»; от 25 декабря 1996 года № 63-з «О погребении и похоронном деле в Республике Башкортостан»; от 7 июля 1997 года № 105-з «О социальном обслуживании населения в Республике Башкортостан»; от 28 октября 1998 года № 188-з «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; от 4 февраля 2000 года № 50-з «Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан»; от 17 декабря 2004 года № 130-з «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан»; от 17 декабря 2004 года № 133-з «О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан»; от 29 ноября 2005 года № 238-з «О мерах социальной поддержки специалистов, проживающих и работающих в сельской местности и рабочих поселках» и др.

•• указы Президента Республики Башкортостан: от 25 марта 1996 года № УП-176 «Об установлении доплаты к пенсиям женщин – участниц Великой Отечественной войны»; от 28 сентября 1998 года № УП-674 «О единовременной материальной помощи многодетным матерям, награжденным медалью Республики Башкортостан “Материнская слава”»; от 24 июля 2003 года № УП-432 «О предоставлении микроавтобусов многодетным семьям, проживающим в Республике Башкорстан»;

44

от 26 марта 2004 года № УП-183 «О доплате к пенсии отдельным категориям инвалидов боевых действий»; от 1 августа 2007 года № УП-377 «О составе месячного денежного содержания для исчисления размера пенсии на муниципальной службе в Республике Башкортостан» и др.

•• постановления Правительства Республики Башкортостан: от 21 мая 1998 года № 106 «Об утверждении положений о порядке предоставления льгот семьям, имеющим детей, проживающим в сельской местности»; от 21 марта 2005 года № 42 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан “О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан”»; от 28 ноября 2005 года № 258 «Об утверждении правил выплаты инвалидам, получившим транспортные средства через органы социальной защиты населения, компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств»; от 19 июня 2006 года № 171 «Об утверждении Положения о порядке возмещения расходов по обучению на курсах по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; от 23 июня 2006 года № 179 «О Порядке предоставления бесплатного проезда детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, обучающимся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях Республики Башкортостан, на городском пассажирском транспорте общего пользования (автобус, трамвай, троллейбус), в автобусах пригородных и внутрирайонных линий в пределах Республики Башкортостан, за исключением такси и маршрутного такси»; от 3 августа 2006 года № 222 «О порядке обеспечения за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий»; от 12 января 2007 года № 1 «Об обеспечении детей в возрасте до трех лет продуктами детского питания в Республике Башкортостан»;

45

от 15 января 2007 года № 5 «О государственных стандартах социального обслуживания населения в Республике Башкортостан»; от 14 марта 2008 года № 74 «О предоставлении мер социальной поддержки отдельным группам населения и гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями»; от 25 марта 2008 года № 88 «Об утверждении Положения об оказании материальной помощи гражданам в Республике Башкортостан»; от 20 ноября 2009 года № 427 «Об утверждении Положения о порядке предоставления учащимся общеобразовательных учреждений из многодетных семей бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте (автобус, трамвай, троллейбус), в автобусах пригородных и внутрирайонных линий в пределах Республики Башкортостан, за исключением такси и маршрутного такси»; от 23 ноября 2009 года № 43 «Об уполномоченном органе, осуществляющем взаимодействие с Отделением Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Башкортостан по реализации Федерального закона “О государственной социальной помощи” в части организации осуществления социальных доплат к пенсии»; от 3 декабря 2009 года № 440 «О мерах по реализации Федерального закона “О государственной социальной помощи” в части организации осуществления социальных доплат к пенсии»; от 11 февраля 2010 года № 45 «О реализации республиканской программы дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Республики Башкортостан в 2010 году» и др. Аналогичная ситуация с правовым регулированием социальной поддержки населения сложилась и в других регионах страны. Именно стремление к унификации нормативных правовых актов, регулирующих социальную сферу, стало одной из главных причин принятия социальных кодексов в ряде субъектов Российской Федерации (Белгородская, Омская, Ярославская области, г. Санкт-Петербург). Так, введение в действие с 1 января 2012 года Социального кодекса Санкт-Петербурга привело к утрате силы 93 законов, а Социаль-

46

ный кодекс Томской области, который готовят к принятию, отменит 127 законов. В связи с этим все принятые Социальные кодексы значительно облегчают как правоприменение в соответствующей сфере общественных отношений, так и доступ населения к необходимой правовой информации. Следует отметить, что проанализированные Социальные кодексы субъектов Российской Федерации при всей своей оригинальности включают в себя обязательные положения: сфера действия, основные термины и понятия, виды (система) мер государственной поддержки, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, характеристика отдельных видов социальной поддержки. Социальный кодекс Белгородской области принят Белгородской областной Думой 9 декабря 2004 года58. Он стал первым в стране кодифицированным законом, регулирующим общественные отношения в социальной сфере. Кодекс состоит из двух разделов, 26 глав, 90 статей. В предмет правового регулирования Кодекса входят только отношения, связанные с предоставлением мер социальной защиты отдельным категориям граждан (ст. 2). В соответствии со статьей 5 Кодекса право на получение мер социальной защиты имеют граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Белгородской области и признанные Кодексом нуждающимися в их предоставлении. Кроме того, в случаях, указанных в Кодексе, на предоставление мер социальной защиты, предусмотренных настоящим Кодексом, имеют право граждане Российской Федерации независимо от места их проживания, а также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Белгородской области. Конкретные категории граждан, имеющих право на предоставление мер социальной защиты, и формы их предоставления перечислены во втором разделе Кодекса. В частности, к льготным категориям отнесены: ветераны труда, ветераны военной службы (ст. 14); труженики тыла (ст. 16); реабилитированные лица и лица, признанные пострадав Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 года № 165 (в ред. от 4 июля 2013 года) // СПС «КонсультантПлюс»: Регионы.

58

47

шими от политических репрессий (ст. 22); граждане, имеющие детей (ст. 26); родители, воспитывающие детей-инвалидов (ст. 29); учащиеся и студенты образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, находящихся в ведении области (ст. 31); дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, учащиеся и студенты из их числа, а также учащиеся и студенты, потерявшие родителей в период обучения (ст. 37); малоимущие граждане и граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации (ст. 39); граждане, страдающие социально значимыми заболеваниями, а также заболеваниями, представляющими опасность для окружающих (ст. 43); медицинские, фармацевтические и иные работники организаций здравоохранения Белгородской области (ст. 45); лица, нуждающиеся в протезно-ортопедических и (или) корригирующих изделиях (ст. 46); отдельные работники муниципальных и областных учреждений, проживающие и (или) работающие в сельской местности (ст. 51); ветераны боевых действий (ст. 53); лица, привлекавшиеся к разминированию в период 1943–1950 годов (ст. 56); усыновители (ст. 60); многодетные семьи (ст. 63); граждане, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией и перед Белгородской областью (ст. 70); инвалиды боевых действий I и II групп, а также члены семей военнослужащих и сотрудников, погибших при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей в районах боевых действий (ст. 74); вдовы погибших (умерших) ветеранов подразделений особого риска (ст. 77); граждане, осуществившие погребение умершего гражданина (ст. 80); граждане при рождении третьего и последующих детей (ст. 83); лица, родившиеся в период с 22 июня 1923 года по 3 сентября 1945 года (дети войны) (ст. 87). Меры социальной защиты, установленные Кодексом, согласно статье 9, предоставляются в следующих формах: 1) меры социальной поддержки; 2) социальные услуги; 3) ежемесячные денежные выплаты; 4) социальные выплаты (стипендии, пособия, субсидии); 5) региональный материнский (семейный) капитал. Указанные формы дифференцированы для каждой категории граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки. Например, в соответствии со статьей 14 Кодекса ветераны труда, ветераны военной службы после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Федеральными законами от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ

48

«О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»59 и от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»60, независимо от прекращения ими трудовой деятельности, по достижении возраста, дающего право на пенсию по старости, имеют право на предоставление мер социальной защиты в форме мер социальной поддержки, социальных услуг и ежемесячной денежной выплаты. Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан принят Законодательным Собранием Омской области 19 июня 2008 года61. Он включает 2 раздела, 10 глав, 73 статьи. Кодекс регулирует отношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, а также отношения, связанные с предоставлением социального обслуживания проживающим на территории Омской области гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, и отношения, связанные с предоставлением государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам (ст. 1). Согласно статье 5, право на социальную защиту, предусмотренную Кодексом, имеют граждане Российской Федерации, проживающие на территории Омской области. В случаях, указанных в федеральном законодательстве, Кодексе и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах Омской области, право на социальную защиту имеют иные категории лиц. Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на социальную защиту, предусмотренную Кодексом, только в случае, если они являются участниками долгосрочных целевых программ Омской области по содействию добровольному переселению в Омскую область соотечественников, проживающих за рубежом. В статьях раздела 2 установлены категории граждан, которым оказываются меры социальной поддержки, ее конкретные виды и размеры. СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831. СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4920.

61 Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 4 июля 2008 года № 1061-ОЗ (в ред. от 18 июля 2013 года) // СПС «КонсультантПлюс»: Регионы.

59 60

49

К таковым категориям относятся: ветераны труда (ст. 21); труженики тыла (ст. 22); реабилитированные лица (ст. 23); лица, признанные пострадавшими от политических репрессий (ст. 24); Герои Советского Союза, Социалистического Труда, кавалеры ордена Славы и Трудовой Славы 3-х степеней и члены их семей (ст. 25); граждане, принимавшие участие в боевых действиях на территории СССР, территории Российской Федерации, территориях других государств, и члены их семей (ст. 26); женщины – участницы Великой Отечественной войны (ст. 27); вдовы участников Великой Отечественной войны – Героев Советского Союза, полных кавалеров ордена Славы (ст. 28); граждане, награжденные медалью «За оборону Ленинграда» (ст. 29); граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда» (ст. 30); граждане, имеющие звание «Ветеран Омской области»; неработающие пенсионеры, имеющие почетные звания СССР, РСФСР и Российской Федерации в области образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания населения, а также имеющие почетное звание «Заслуженный экономист РСФСР» и работавшие до ухода на пенсию в органах государственной власти Омской области, осуществлявших государственную политику в сфере экономики и финансов (ст. 31); лица, награжденные золотой медалью «За особые заслуги перед Омской областью» или удостоенные почетного звания Омской области «Почетный гражданин Омской области» (ст. 32); члены семьи погибшего (умершего) лица, награжденного золотой медалью «За особые заслуги перед Омской областью» или удостоенного почетного звания Омской области «Почетный гражданин Омской области» (ст. 32.1); граждане, имеющие выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью (ст. 33); граждане, ранее замещавшие должности в органах государственной власти и управления Омской области (ст. 33.1); работники образовательных учреждений, пенсионеры, уволенные в связи с выходом на пенсию из образовательных учреждений (ст. 34); работники отдельных видов государственных и муниципальных учреждений Омской области, а также неработающие пенсионеры, уволенные из таких учреждений (ст. 36); молодые специалисты, впервые поступившие на работу в государственные и муниципальные учреждения Омской области, расположенные на территориях муниципальных районов Омской области (ст. 38); многодетные семьи (ст. 41); опе-

50

куны (попечители) (ст. 42); приемные семьи (ст. 43); дети-сироты (ст. 44); дети, оставшиеся без попечения родителей (ст. 44); родители, дети которых посещают государственные и муниципальные дошкольные учреждения (ст. 46); дети-инвалиды, дети с ограниченными физическими и (или) психическими возможностями, оставшиеся без попечения родителей (ст. 47); граждане, имеющие детей, и беременные женщины (гл. 6); доноры (ст. 59); граждане, имеющие определенные заболевания (ст. 60, 61). Право на социальное обслуживание имеют: граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды); дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации; малоимущие семьи; граждане, пострадавшие от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; граждане без определенного места жительства и занятий; граждане, освободившиеся из мест лишения свободы; иные категории граждан, находящиеся в трудной жизненной ситуации (гл. 8); одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума (ст. 68). В соответствии со статьей 6 Кодекса меры социальной поддержки предоставляются в денежной и натуральной форме. К мерам социальной поддержки, предоставляемым в денежной форме, относятся: ежемесячная денежная выплата; денежная выплата к пенсии; материальное обеспечение; пособие (государственное пособие); компенсация; иные меры социальной поддержки. Меры социальной поддержки, предоставляемые в натуральной форме: льгота; иные меры социальной поддержки. Социальный кодекс Ярославской области принят Ярославской областной Думой 16 декабря 2008 года62. Он состоит из 4 разделов, 16 глав и 100 статей. По своей архитектонике и нормативному наполнению представляется самым удачным из региональных социальных кодексов. Кодекс регулирует отношения, связанные с реализацией полномочий Ярославской области в сфере предоставления социальной Социальный кодекс Ярославской области от 19 декабря 2008 года № 65-з (в ред. от 8 ноября 2012 года) // СПС «КонсультантПлюс»: Регионы.

62

51

поддержки, социального обслуживания и оказания социальной помощи населению Ярославской области, а также иные связанные с ними правоотношения (ст. 1). В соответствии со статьей 19 Кодекса участниками социальных правоотношений являются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории Ярославской области. При этом право на участие в социальных правоотношениях возникает у граждан не ранее первого месяца их постоянного или преимущественного пребывания на территории Ярославской области, если иное не установлено Кодексом. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, Кодексом или иными законами Ярославской области, регулирующими социальные правоотношения, участниками социальных правоотношений могут являться граждане Российской Федерации независимо от места их проживания, а также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории Ярославской области. Категории граждан, участвующие в социальных правоотношениях, перечислены в статьях раздела 2 Кодекса. К таким гражданам относятся: дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа (ст. 21); дети погибших сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих (ст. 22); дети-инвалиды (ст. 23); семьи, воспитывающие детей (ст. 24); многодетные семьи (ст. 25); приемные семьи (ст. 26); женщины в период беременности (ст. 27); кормящие матери (ст. 27); обучающиеся в общеобразовательных учреждениях (ст. 28); обучающиеся и студенты учреждений начального и среднего профессионального образования (ст. 29); студенты учреждений высшего профессионального образования (ст. 30); аспиранты, ординаторы и ассистенты учреждений высшего профессионального образования (ст. 31); ветераны труда (ст. 32); ветераны военной службы (ст. 33); ветераны труда Ярославской области (ст. 34); труженики тыла (ст. 35); граждане пожилого возраста (ст. 36); реабилитированные лица (ст. 37); инвалиды (ст. 39); инвалиды вследствие военной травмы (ст. 40); малоимущие граждане (ст. 41); граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации (ст. 42); работники государственных учреждений, работающие и проживающие в сельской местности (ст. 43); лицо, осуществившее погребение умершего (ст. 44); обла-

52

датели государственных наград – почетных званий (ст. 45); доноры (ст. 46); лица, страдающие социально значимыми заболеваниями (ст. 47); участники и инвалиды войны (ст. 48); лица, имеющие особый статус: Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического Труда, кавалеры ордена Славы и Трудовой Славы 3-х степеней (ст. 49); граждане, имеющие право на дополнительную социальную поддержку: 1) ветераны боевых действий – лица, отнесенные к указанной категории в соответствии с подпунктами 1–4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах»; 2) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; 3) бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны; 4) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектах в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон, действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств; 5) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда; 6) члены семей военнослужащих, погибших в плену, признанных в установленном порядке пропавшими без вести в районах боевых действий, со времени исключения указанных военнослужащих из списков воинских частей; 7) члены семей военнослужащих, лиц рядового, начальствующего состава органов внутренних дел, государственной противопожарной службы, органов государственной безопасности, погибших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей); 8) граждане, принимавшие участие в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, и приравненные к ним лица в соответствии с действующим законодательством (ст. 50).

53

В систему мер социальной поддержки, согласно нормам главы 12 Кодекса, входят социальные услуги, денежные компенсации и денежные выплаты. Перечень социальных услуг установлен в статье 54 Кодекса, и они предоставляются в виде: 1) социальной услуги по освобождению от оплаты стоимости проезда в транспорте общего пользования; 2) социальной услуги по лекарственному обеспечению; 3) социальной услуги по обеспечению путевками; 4) социальной услуги по медицинскому обслуживанию; 5) социальной услуги по предоставлению обслуживания в учреждениях социальной защиты населения; 6) социальной услуги по обеспечению бесплатным питанием; 7) социальной услуги по обеспечению имуществом при выпуске из образовательного учреждения; 8) социальной услуги по подготовке к поступлению в образовательное учреждение без взимания платы; 9) социальной услуги по получению начального профессионального образования без взимания платы; 10) социальной услуги по протезно-ортопедическому обслуживанию; 11) социальной услуги по первоочередной установке квартирного телефона; 12) социальной услуги по обеспечению бесплатного посещения музеев; 13) социальной услуги по первоочередному приему в дошкольные образовательные учреждения; 14) социальной услуги по содействию в захоронении и сооружении надгробия. Порядок предоставления социальных услуг регламентирован главой 13 Кодекса. В соответствии со статьей 55 Кодекса гражданину компенсируются расходы на получение социальных услуг в виде: 1) компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; 2) компенсации расходов на транспортное обслуживание; 3) компенсации расходов на установку квартирного телефона; 4) компенсации расходов на содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в дошкольной образовательной организации. Денежные компенсации назначаются и выплачиваются в соответствии с главой 14 Кодекса. Согласно статье 56 Кодекса, денежные выплаты в зависимости от периода осуществления подразделяются на единовременные, ежемесячные и ежегодные. В случаях, предусмотренных Кодексом, денежные выплаты могут осуществляться в виде пособий и стипендий (например, ежемесячное пособие на ребенка).

54

Денежные выплаты назначаются и выплачиваются в соответствии с главой 15 Кодекса. Раздел 4 Кодекса регламентирует предоставление гражданам социальной помощи. В соответствии со статьей 97 социальная помощь может предоставляться гражданину в виде пособия или натуральной помощи. Социальный кодекс Санкт-Петербурга принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 9 ноября 2011 года63. На момент принятия он состоял из 4 разделов, 34 глав, 120 статей. Законом Санкт-Петербурга от 28 декабря 2012 года № 737-124 в структуру и содержание Кодекса были внесены существенные изменения: полностью исключены 8 глав, из разных глав убраны 15 статей, введены новые 4 главы и 2 статьи, многие статьи даны в новой редакции (изменения вступили в силу с 9 января 2013 года). Это в значительной степени ухудшило архитектонику законодательного акта. Кроме того, в тексте Кодекса обнаруживаются отступления от правил юридической техники: отсутствие единства в компоновке нормативного материала, неравномерность в объеме глав и отдельных статей, чрезмерное количество ссылочных и отсылочных норм, разобщенный понятийный аппарат (несмотря на наличие статьи 2, где определены основные понятия, перед многими главами присутствует толкование иных терминов). Произведенные изменения усложняют восприятие норм Кодекса, создают объективные трудности в их применении на практике. В соответствии с преамбулой Кодекс регулирует отношения, связанные с реализацией полномочий Санкт-Петербурга в сфере предоставления социальной поддержки и оказания социальной помощи его населению, а также иные связанные с ними отношения. Согласно статье 4 Кодекса, право на получение мер социальной поддержки, дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи, которые предусмотрены Кодексом, имеют граждане и иные лица в случаях, прямо указанных в Кодексе. Право на социальную поддержку в Санкт-Петербурге имеют: дети-сироты (гл. 3, 6); дети, оставшиеся без попечения родителей (гл. 3, 6); лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попече Социальный кодекс г. Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 года № 728-132 (с изм. и доп.) // СПС «КонсультантПлюс»: Регионы.

63

55

ния родителей (гл. 3); дети, переданные на усыновление (удочерение), на воспитание в семью под опеку, попечительство, в приемную семью (гл. 4); малообеспеченные семьи (гл. 5); неполные семьи (гл. 5); семьи военнослужащих (гл. 5); инвалиды (гл. 5, 6, 10, 14, 18, 19, 20, 23, 28, 30, 33); студенческие семьи (гл. 5); семьи работников учреждений в Санкт-Петербурге, имеющие и воспитывающие двух и более детей (гл. 5); медицинские и фармацевтические работники государственных учреждений здравоохранения (гл. 9); социальные работники государственных учреждений социального обслуживания населения (гл. 9); медицинские работники государственных учреждений социального обслуживания населения (гл. 9); педагогические, медицинские и фармацевтические работники государственных учреждений здравоохранения, расположенных в сельской местности иных субъектов Российской Федерации (гл. 9); социальные работники государственных учреждений социального обслуживания населения, расположенных в сельской местности иных субъектов Российской Федерации (гл. 9); педагогические работники государственных образовательных учреждений, расположенных в сельской местности иных субъектов Российской Федерации (гл. 9); доноры (гл. 12); педагогические работники государственных образовательных учреждений, государственных учреждений здравоохранения и социального обслуживания населения и медицинские работники, основным местом работы которых являются государственные образовательные учреждения (гл. 9); ветераны труда (гл. 14); реабилитированные лица и лица, пострадавшие от политических репрессий (гл. 14); пенсионеры (гл. 14, 21); лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (гл. 14, 17); военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период (гл. 14); ветераны военной службы по достижении возраста, дающего право на пенсию по старости (гл. 14); женщины, которым присвоено почетное звание «Мать-героиня», и женщины,

56

родившие и воспитавшие 10 и более детей (гл. 14); инвалиды Великой Отечественной войны, ветераны Великой Отечественной войны, бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны (гл. 14); лица, награжденные знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР» (гл. 14, 17); беременные женщины и кормящие матери (гл. 15); опекуны и попечители (гл. 16); отдельные категории военнослужащих (гл. 23); спортсмены и тренеры (гл. 32); семейные пары, отметившие 50-летний, 60-летний или 70-летний юбилей супружеской жизни (гл. 33.1); малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане (гл. 33.2); граждане, находящиеся в кризисной жизненной ситуации (гл. 33.3); граждане, пострадавшие в результате чрезвычайных ситуаций или террористических актов (гл. 33.4). Виды социальной поддержки граждан г. Санкт-Петербурга первоначально были установлены в статье 6 Кодекса. Однако Законом Санкт-Петербурга от 28 декабря 2012 года № 737-124 данная статья исключена с 9 января 2013 года. В настоящее время виды социальной поддержки указаны в различных нормах Кодекса. Их анализ позволил выделить следующие виды: дополнительная стипендия (ст. 10); обучение на курсах по подготовке к поступлению в государственные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, расположенные на территории Санкт-Петербурга, без взимания платы (ст. 10); бесплатная медицинская помощь (ст. 11); доплаты к пенсии (ст. 94); единовременное денежное пособие (ст. 15); ежемесячные пособия (ст. 18); ежемесячная денежная выплата (ст. 19); финансирование расходов, связанных с предоставлением транспортного средства (пассажирского микроавтобуса) (ст. 19); ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату жилых помещений (ст. 45); ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату коммунальных услуг (ст. 45); организация оздоровительного отдыха (ст. 61); предоставление льготного питания в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга (ст. 81); специальное транспортное обслуживание (ст. 83); проезд на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения за счет средств бюджета Санкт-Петербурга (ст. 86); финансирование расходов, связанных с приобретением и заменой газовых плит, газовых водонагревательных колонок, электрических плит, не под-

57

лежащих ремонту и установленных в жилых помещениях жилищного фонда (ст. 90); финансирование расходов, связанных с устройством внутренней системы газоснабжения объектов жилищного фонда в Санкт-Петербурге (ст. 92); финансирование расходов на дополнительное профессиональное образование по образовательным программам высшего профессионального образования и (или) послевузовского профессионального образования в целях приобретения спортсменами спортивных или неспортивных специальностей, в том числе и после окончания спортивной карьеры, за счет средств бюджета Санкт-Петербурга (ст. 113); и др. Результаты сравнительного анализа социальных кодексов субъектов Российской Федерации представлены в главе VI настоящей книги.

58

Глава IV Социально-экономический анализ ситуации в регионах Разработка и осуществление долгосрочной стратегии развития нашей страны требует решения социальных вопросов, осложненных накопившимися к настоящему времени проблемами. Уровень жизни населения как основная составляющая качества жизни характеризуется системой взаимосвязанных индикаторов, вытекающих из действующих в обществе механизмов современных распределительных отношений. Исследования в области региональной дифференциации уровня и качества жизни населения России с 1990-х годов по 2009 год включительно показали существенную разницу в удовлетворении потребительских нужд у разных групп и слоев населения в разрезе регионов. Представленное нами исследование показывает социально-экономическую ситуацию, сложившуюся за 2008/9–2013 годы в пяти российских регионах, в четырех из них уже приняты и действуют Социальные кодексы. В одном субъекте Федерации проект такого законодательного акта рассмотрен и готовится к принятию. В рамках настоящей книги в первую очередь речь идет о необходимости включения минимальных гарантий в систему распределительных отношений, связанную с дефицитом ресурсов, и в то же время с социально значимыми потребностями населения. Формирование государственных минимальных социальных стандартов строится на принципах соблюдения конституционных прав граждан Российской Федерации; на экономической и социальной обоснованности использования международных критериев их установления; ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за их несоблюдение. При этом под «минимальными» понимаются государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетов

59

всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, представляет собой минимальную бюджетную обеспеченность. Система государственных минимальных социальных стандартов формируется при определении финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на единой правовой базе и общих методических принципах. При разработке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов начиная с 1997 года в России ежегодно определяются финансовые нормативы их формирования на основе государственных минимальных социальных стандартов. При этом органы исполнительной власти субъектов и местного самоуправления до утверждения государственных минимальных социальных стандартов при разработке соответствующих проектов бюджетов применяют уточненные Правительством РФ социальные нормативы и нормы (Распоряжение Правительства РФ от 3 июня 1996 года № 1063-р). Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти. Классификация государственных минимальных социальных стандартов включает следующие основные типы: 1) номенклатура объектов государственной социальной стандартизации, представленная в виде перечней организаций социальной сферы, ассортимента или набора материальных благ и услуг; 2) количественные нормы и нормативы объектов государственной социальной стандартизации в натуральном или стоимостном выражении; 3) нормативы времени предоставления услуг объектами государственной социальной стандартизации; 4) нормативные соотношения объектов государственной социальной стандартизации, выраженные в виде пропорций. Разработка государственных минимальных социальных стандартов осуществляется по двум основным направлениям. Первое из

60

них связано с обоснованием норм прямого действия, ре­гулирующих, прежде всего, сферу денежных доходов граждан и обес­печивающих гарантии приобретения ими минимума благ и услуг, предоставляемых на платной основе. Второе направление охватывает сферу бесплатного предоставления минимума социально значимых услуг. В таблице 3 представлены объекты государственной социальной стандартизации обоих указанных направлений. Таблица 3 Объекты государственной социальной стандартизации Виды Оплата труда Пенсионное обеспечение

Образование

Здравоохранение

Культура

Социальное обслуживание населения

Жилищнокоммунальное обслуживание

Государственные минимальные стандарты МРОТ минимальные размеры государственных пенсий набор общедоступных бесплатных услуг образовательных учреждений, финансируемых за счет средств госбюджета; нормы и нормативы предельной наполняемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и обеспеченности населения бесплатными образовательными услугами; нормы и нормативы социальной поддержки обучающихся; норматив числа студентов, получающих бесплатное высшее профессиональное образование в государственных высших учебных заведениях перечень видов медицинской помощи, предоставляемой учреждениями здравоохранения бесплатно; набор общедоступных бесплатных услуг по оказанию амбулаторнополиклинической, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемых за счет бюджетов различных уровней и фондов обязательного медицинского страхования; нормы и нормативы обеспеченности населения медицинской помощью набор общедоступных бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений культуры, финансируемых за счет бюджетов различных уровней; нормы и нормативы обеспеченности населения государственными и муниципальными учреждениями культуры, оказывающими общедоступные и бесплатные услуги. К бесплатным услугам в сфере культуры относятся услуги библиотек, учреждений клубного типа, парков, зоопарков и ряда других учреждений культуры, перечень которых регулируется соответствующим законодательством. В качестве государственных минимальных социальных стандартов в сфере культуры устанавливаются перечень общедоступных бесплатных услуг соответствующих учреждений и нормы обеспеченности ими населения. набор бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения, финансируемых за счет бюджетов различных уровней; нормы и нормативы обеспеченности населения услугами учреждений социального обслуживания населения. Государственные минимальные социальные стандарты социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий населения, нуждающихся в посторонней помощи и поддержке, включают перечень необходимых им услуг, нормы обеспеченности ими населения, а также нормы обеспеченности инвалидов и других нуждающихся средствами реабилитации. набор предоставляемых населению льготных жилищно-коммунальных услуг; нормы и нормативы минимального уровня жилищно-коммунального обслуживания населения, устанавливаемые органами исполнительной власти

В связи с различиями в бюджетной обеспеченности регионов России возникает необходимость в дальнейших исследованиях при-

61

чинно-следственных связей между наличием нормативных правовых документов в виде действующих региональных социальных кодексов и выполнением обязательств государства перед населением в части соблюдения минимальных социальных стандартов. Для социально-экономического анализа нами использованы данные Федеральной службы государственной статистики, отражающие универсальные параметры оценки деятельности глав регионов. Еще в 2006 году в Госсовет поступил проект, в котором были указаны 127 критериев, оценивающих деятельность губернаторов. Основными из них были: «уровень жизни населения: уменьшается он или растет» и «уровень развития региона». Единая схема оценки работы органов государственной власти в регионах предполагает, что она применяется независимо от того, являются ли эти регионы донорами или реципиентами. Добавим, что оценка деятельности губернаторского корпуса на местах может оказаться основанием для прекращения полномочий глав регионов или для введения внешнего финансового управления на территории либо стимуляции финансирования из федерального бюджета. В 2007 году был издан Указ Президента РФ, в котором содержалось уже 43 пункта оценки; сведения по каждому из них губернаторы обязаны были представлять ежегодно до 1 мая в Министерство64, которое на их основе готовило доклад и передавало его в Правительство РФ. В 2011 году Коллегия Министерства регионального развития уточнила перечень критериев для оценки деятельности губернаторов на местах. В 2012 году был издан новый Указ Президента РФ65, по которому руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным, должны представлять в правительство доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполни Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (не опубликован).

65 Указ Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 35. Ст. 4774.

64

62

тельной власти субъектов Российской Федерации и их планируемых значениях на 3-летний период. В перечень вошли 11 показателей: 1. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении. 2. Численность населения. 3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств). 4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями. 5. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

6. Уровень безработицы в среднем за год. 7. Реальные располагаемые денежные доходы населения. 8. Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда. 9. Доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений. 10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин).

11. Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Нами рассмотрены основные из перечисленных критериев, а также дополнительные социально-экономические показатели в пяти российских регионах, непосредственно связанные с уровнем жизни населения и соблюдением минимальных государственных социальных стандартов в нашей стране. В таблице 4 представлены первые два критерия, характеризующие демографическую ситуацию в регионах. Таблица 4 Демографические показатели

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2010 4 899 1 532 1 271 1 977 1 049

Численность населения, тыс. чел.

2011 2012 2013 4 953 5 028 5 080 1 536 1 541 1 543 1 271 1 272 1 272 1 975 1 974 1 974

2014 5 131 1 544 1 272 1 973

Ожидаемая продолжительность жизни при рождении 2000 2005 2011 2012 66,7 68,03 73,08 73,43 68,7 68,43 71,71 71,91 65,19 63,93 69,95 69,87 66,2 65,15 69,50 69,25

1 058 1 064 1 067 1 070 64,94 65,11 69,53 70,07

Таблица составлена авторами на основе источников: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.; Демографический ежегодник России, 2013.

63

Численность населения и ожидаемая продолжительность жизни при рождении постепенно повышались во всех пяти регионах. При этом самое благоприятное положение складывается в СанктПетербурге и Томской области (увеличение с 2000 года ожидаемой продолжительности жизни почти на 7 лет в Санкт-Петербурге и более чем на 5 лет в Томской области). Таблица 5 Общие коэффициенты рождаемости и смертности 2010

2011

2012

число родившихся на 1 000 чел. населения число умерших на 1 000 чел. населения число родившихся на 1 000 чел. населения число умерших на 1 000 чел населения число родившихся на 1 000 чел. населения число умерших на 1 000 чел. населения число родившихся на 1 000 чел. населения число умерших на 1 000 чел. населения

2009

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

10,8 11,0 11,2 12,9 13,3

13,5 14,4 16,9 13,8 12,9

11,4 10,9 11,2 13,2 13,0

13,4 14,4 17,2 13,9 12,6

11,6 11,1 11,1 13,6 13,0

12,5 14,1 15,8 13,5 12,2

12,6 11,6 11,9 14,9 13,6

12,4 14,0 15,9 13,8 11,9

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Представленные в таблице 5 данные показывают небольшое повышение коэффициентов рождаемости и понижение коэффициентов смертности во всех рассматриваемых субъектах Федерации. Особенно эта тенденция заметна в Санкт-Петербурге. Важным показателем эффективности социально-экономического развития территории выступает динамика изменений валового регионального продукта (ВРП) (табл. 6). Таблица 6 Динамика изменений ВРП

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2009 1 475,8 304,3 212,6 336,2 2 45,83

ВРП, млн руб.

2010 2011 1 699,4 2 071,7 398,4 511,6 239,6 285,2 382,6 448,6 284,6 337,7

2012 2 291,2 546,2 324,6 498,5 374,1

Таблица составлена авторами на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

64

ВРП на душу населения, тыс. руб.

2009 2010 2011 2012 306,5 349,2 424,6 459,2 199,1 260,0 331,0 354,9 165,7 187,8 225,7 225,2 169,3 193,2 228,4 252,5 237,2 272,5 317,0 352,6

Оба параметра – ВРП и ВРП на душу населения – понизились в 2009 году во всех регионах, кроме Санкт-Петербурга, в связи с последствиями экономического кризиса, начавшегося в 2008 году. Однако по итогам 2012 года оба показателя везде демонстрировали заметное увеличение. В исследуемых регионах в целом отмечается равномерный рост инвестиций в основной капитал (за исключением сокращения в 2011–2012 годах этого показателя по Санкт-Петербургу) (табл. 7). Следует отметить, что в Белгородской области инвестиции в основной капитал выросли с 2009 по 2012 год почти в 2 раза. Таблица 7 Инвестиции в основной капитал (в млн руб.)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2009 334 074 73 127 57 377 59 184 74 679

2010 401 537 96 313 72 291 73 196 77 598

2011 360 368 125 994 80 386 88 788 100 897

2012 351 883 136 202 67 519 108 570 107 930

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Однако гораздо больший интерес для нашего исследования представляет соотношение доли инвестиций по источникам финансирования в рассматриваемых регионах в 2010–2012 годах (табл. 8). По доле привлеченных средств в виде кредитов банков доминирует Белгородская область. Но самый большой рост доли этого источника финансирования можно увидеть в Томской области: с 1,9 % в 2011 году до 9,4 % в 2012 году. Инвестиции в основной капитал из федерального бюджета больше всего вкладывались в СанктПетербурге. Приблизилась к северной столице в 2012 году Томская область. В целом из региональных бюджетов в основной капитал поступает больше средств, чем из федерального бюджета, за исключением Ярославской и Омской областей в 2010 году и Томской области в 2011 году. Можно сделать вывод о том, что в исследуемых регионах объем инвестиций в основной капитал постепенно увеличивался за счет собственных средств (за исключением лишь Омской об-

65

Таблица 8 Распределение инвестиций в основной капитал по источникам финансирования (без субъектов малого предпринимательства, в %)

собственные средства привлеченные средства из них: кредиты банков 2010 бюджетные средства из них из бюджетов: федерального регионального собственные средства привлеченные средства из них: кредиты банков 2011 бюджетные средства из них из бюджетов: федерального регионального собственные средства привлеченные средства из них: кредиты банков 2012 бюджетные средства из них из бюджетов: федерального регионального

СанктБелгородская Ярославская Омская Томская Петербург область область область область 28,7 37,8 42,0 51,2 46,1 71,3 62,2 58,0 48,8 53,9 17,3 30,0 7,0 13,4 5,1 34,5 19,2 21,1 15,4 12,1 15,1 4,5 10,6 7,3 5,4 18,1 11,8 7,4 6,8 5,8 40,3 34,5 47,4 48,6 50,6 59,7 65,5 52,6 51,4 49,4 13,8 26,2 11,7 11,6 1,9 31,3 27,2 9,0 17,1 10,0 11,2 5,2 3,3 5,9 5,2 19,8 19,3 3,9 9,7 3,9 43,7 40,9 56,3 39,1 48,6 56,3 59,1 43,7 60,9 51,9 11,1 22,9 9,0 11,9 9,4 25,0 17,0 10,4 16,0 12,7 9,2 3,6 4,1 8,1 9,0 15,2 11,2 5,0 6,9 2,6

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

ласти, где привлеченные средства увеличились с 48,8 % в 2010 году до 60,9 % в 2012 году). Еще одним из критериев оценки деятельности региональных органов исполнительной власти является оборот продукции, производимой малыми предприятиями. Основные показатели за 2011– 2012 годы представлены в таблице 9. Число малых предприятий увеличилось везде, но наибольший их рост – в Санкт-Петербурге. Малые предприятия в Ярославской области при наименьшем росте их общего числа демонстрируют наибольшее увеличение своих оборотов. Забегая вперед, отметим, что в структуре денежных доходов населения (табл. 14) за период с 2000 по 2012 год прослеживается устойчивая динамика снижения доходов от предпринимательской деятельности.

66

Таблица 9 Основные показатели деятельности малых предприятий 2011

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2012

число малых предприятий на конец года, тыс.

163,3 18,6 26,1 23,6

оборот малых предприятий, млрд руб.

1 365,0 195,6 172,8 292,9

число малых предприятий на конец года, тыс.

211,3 21,9 26,9 26,3

оборот малых предприятий, млрд руб.

1 431,1 214,8 264,8 338,9

15,4

120,8

20,4

141,6

Таблица составлена авторами на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Что касается доходов консолидированных бюджетов регионов, то эти данные для нашего исследования представляют особую важность, так как система социальных стандартов используется в качестве нормативной базы и инструмента для расчета бюджетной потребности региона. Кроме того, они нужны для оценки фактического исполнения бюджетов регионов, в качестве нормативной базы для системы адресной социальной защиты потребителей товаров и услуг, а также для оценки качества жизни населения и условий для его роста (см. табл. 10). Таблица 10 Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009–2012 годах (в млн руб.)

2009 доходы из них всего налоговые 319 796,5 196 011,6 Санкт-Петербург Белгородская область 55 738,2 24 430,8 Ярославская область 52 085,9 23 399,7 53 936,1 25 391,0 Омская область 39 356,0 20 910,2 Томская область

2010 доходы из них всего налоговые 351 609,1 226 027,8 63 512,8 34 245,6 51 493,4 26 204,2 58 097,8 30 067,9 42 975,9 24 582,6

2011 доходы из них всего налоговые 405 626,5 260 213,9 81 394,9 48 847,5 52 906,5 29 142,2 67 352,3 35 024,6 52 433,7 28 550,0

2012 доходы из них всего налоговые 379 892,1 260 369,0 78 056,2 45 522,8 59 287,6 34 626,7 75 802,9 39 246,9 52 579,7 33 330,0

Показатели в таблице подсчитаны авторами на основе данных Федеральной службы государственной статистики за 2010–2013 годы.

За период с 2009 по 2012 год при общем росте абсолютных значений доля налоговых доходов регионов снизилась (больше всего в Белгородской и Ярославской областях).

67

Исследование и использование этих данных связано с реализацией государственных минимальных социальных стандартов в регионах, которая гарантируется государством путем закрепления за регионами доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также с оказанием им финансовой помощи из федерального бюджета, предоставлением дотаций, субвенций и средств на возвратной основе. В свою очередь, органы исполнительной власти регионов и местного самоуправления осуществляют формирование и исполнение социальных стандартов в пределах закрепленных за ними финансовых ресурсов. Государственные минимальные социальные стандарты используются в качестве нормативной базы при определении размеров финансовой помощи, оказываемой вышестоящими бюджетами нижестоящим. Реализация таких стандартов обеспечивается путем закрепления за регионами адекватных доходных источников и оказания финансовой помощи бюджетам по линии трансфертов из вышестоящих бюджетов. Важным источником повышения уровня и качества жизни для населения являются собственные доходы, в частности оплата труда. Благоприятная ситуация на региональных рынках труда связана с предложением квалифицированной рабочей силы, увеличением количества вновь создаваемых рабочих мест, в том числе за счет самозанятости.

Таблица 11 Показатели численности занятых (по данным выборочных обследований населения по проблемам занятости, в тыс. чел.)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

Численность экономически активного населения 2009 2010 2011 2012 2 847 2 807 2 858 2 896 791 779 776 787 700 677 678 673 1 041 1 051 1 066 1 049

535

540

513

Таблица составлена авторами на основе данных Федеральной службы государственной статистики за 2009–2012 годы.

68

494

Численность безработных 2009 2010 2011 2012 117 74 56 33 37 41 33 29 55 51 34 23 89 85 84 72

47

42

46

42

Для характеристики исследуемых нами регионов отметим, что в 2009–2012 годах численность экономически активного населения снизилась в Белгородской, Ярославской и Томской областях, а постоянное его увеличение наблюдалось в Омской области и СанктПетербурге (табл. 11). Численность безработных за этот же период постепенно понижалась, особенно в Санкт-Петербурге (более чем в 3 раза) и в Ярославской области (более чем в 2 раза), и лишь в Томской области осталась почти на прежнем уровне. Уровень экономической активности с 2009 по 2012 год во всех пяти регионах остался почти неизменным (табл. 12). Таблица 12 Показатели уровня занятости (по данным выборочных обследований населения по проблемам занятости, в %)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

Уровень экономической активности населения 2009 2010 2011 2012 73,5 72,2 72,9 73,6 66,0 65,0 64,2 66,2 69,3 67,6 68,7 68,8 66,6 67,7 69,3 68,8 65,6 65,8 62,4 60,0

2009 4,1 4,7 7,9 8,5

8,7

Уровень безработицы 2010 2011 2012 2,6 2,0 1,1 5,2 4,5 3,7 7,5 5,1 3,4 8,1 7,9 6,9

7,7

9,1

8,4

Таблица составлена авторами на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

В то же время существенно понизился уровень безработицы в Санкт-Петербурге (в 3,7 раза) и в Ярославской области (в 2,2 раза), а в Белгородской и Омской областях понижение менее заметное. В 2011 году вырос уровень безработицы лишь в Томской области. Относительно ситуации на рынке труда за 4 года можно ранжировать регионы в порядке понижения показателей следующим образом: Санкт-Петербург, Омская, Ярославская, Белгородская, Томская области. Среднедушевые доходы населения в месяц, как это показано в таблице 13, с 2008 года более чем на 10,8 тыс. руб. выросли в Санкт-Петербурге и более чем на 8,8 тыс. руб. в Белгородской области, в трех оставшихся регионах рост не так велик – в среднем на 4–5 тыс. руб. Эти абсолютные цифры полностью совпадают с относительными показателями роста.

69

Таблица 13 Среднедушевые денежные доходы населения (в месяц, в руб.)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2008 16 940 12 749 12 816 13 801 13 584

2009 21 553 14 147 13 425 14 061 13 918

2010 24 824 16 993 14 491 15 199 15 070

2011 26 069 18 800 15 509 17 248 16 516

2012 27 795 21 563 18 513 19 469 17 876

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Помимо абсолютных значений роста реальных денежных доходов населения важна также динамика изменений в их структуре (табл. 14). Таблица 14 Структура денежных доходов населения (в % от общего объема денежных доходов) Год

Доходы от предпринимательской деятельности

2000

11,2

2005 2010 2011 2012

4,0

2000 Оплата труда

2005 2010 2011 2012

2000 Социальные выплаты

2005 2010 2011 2012

2000 Доходы от собственности

70

Санкт-Петербург Белгородская Ярославская Омская Томская область область область область

2005 2010 2011 2012

2,0 2,0

17,5 12,8 11,9 12,0

15,0 10,5 6,1 6,4

18,1 14,3 10,3 10,0

16,6 18,5 15,5 18,8

2,0

11,2

4,8

8,9

16,0

42,8 37,3 48,0 49,5

40,2 43,7 31,5 33,3

42,8 46,9 42,7 43,7

34,1 36,2 36,8 36,8

43,8 42,5 50,6 50,0

51,4

33,5

41,3

38,0

51,1

11,7 10,4

16,6 19,6

15,7 17,4

13,9 12,4

16,5

19,2

24,6

19,0

17,0

19,3

25,9

19,3

12,7 12,3 21,8 22,9

17,8 10,0

19,0 4,4

24,6 3,5

19,5

23,7

8,1 6,0

8,0 3,4

6,0 6,8

2,6 3,5

7,5 4,9 4,8

3,3 8,2 3,5 2,5

7,2 8,3 3,7 3,5

3,6

2,3

3,7

Год

Окончание табл. 14 Санкт-Петербург Белгородская Ярославская Омская Томская область область область область

2000

24,4

2005 Другие доходы, включая «скрытые», от продажи валюты, 2010 денежные переводы и пр.

2011 2012

40,1

27,5 25,4

21,3 15,9 34,0 32,8

23,0 17,7 21,7 19,7

22,0

32,8

25,7

30,6 28,9 30,4 31,4 31,3

19,7 18,4 8,4 4,8 5,5

Таблица составлена авторами на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Опасение вызывает постепенное снижение доли доходов от предпринимательской деятельности в структуре денежных доходов. Так, в 2012 году в Санкт-Петербурге она снизилась более чем в 5 раз по сравнению с 2000 годом, в Ярославской области – более чем в 3 раза. Стабильность этого показателя наблюдается в Томской области. Доля оплаты труда в структуре доходов самая высокая в СанктПетербурге и Томской области, самая низкая – в Белгородской. Социальные выплаты с 2000 по 2012 год увеличивались во всех пяти регионах, но больше всего в Томской (на 11 %) и Ярославской областях (на 9 %). Что касается доходов от собственности, то они уменьшились в среднем на 2–3 %, кроме Ярославской области, где этот показатель в 2011 году вырос на 1,3 %. Рассматривая другие доходы, следует отметить, что существенные изменения наблюдаются только в Томской области, где они сократились в 3,4 раза. На наш взгляд, важность представляют также изменения в размере назначенных пенсий в рассматриваемых нами регионах (табл. 15). Таблица 15 Средний размер назначенных пенсий (в руб.)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2008

2009

2010

2011

2012

5 354,6 4 297,3 4 565,1 4 339,5 4 997,7

7 249,4 5 856,0 6 160,7 5 877,1 6 767,1

8 824,5 7 255,3 7 673,4 7 255,1 8 304,3

9 573,7 7 919,5 8 347,1 7 877,6 9 051,6

10 546,8 8 776,9 9 229,0 8 682,3 10 024,1

Место, занимаемое регионом в России в 2012 году 15 44 25 49

16

Таблица составлена авторами на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

71

За 5 лет средний размер пенсий постепенно вырос во всех регионах в среднем в 2 раза, при этом самый высокий уровень назначенных пенсий в Санкт-Петербурге и Томской области (соответственно 15-е и 16-е места, занимаемые в России). Наиболее отстающий из рассматриваемых регионов – Омская область. Система социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации включает: социальные стандарты и натуральные нормы обеспеченности населения услугами при пользовании социальной инфраструктурой, а также обеспеченности инфраструктуры, финансируемой из бюджета, в том числе социальной, необходимыми ресурсами; алгоритмы и технологии формирования социальных финансовых норм; состав, механизмы сбора и поддержки в актуальном состоянии данных о характеристиках социальной инфраструктуры субъекта Федерации; состав, алгоритмы и технологии формирования стоимостной величины прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета; алгоритмы и технологии формирования бюджетной потребности на планируемый год субъектов Федерации; методика бюджетного регулирования. Прожиточный минимум в субъектах Российской Федерации применяется для оценки уровня жизни населения соответствующего субъекта при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов. Таблица 16 Величина прожиточного минимума, установленного в субъектах Российской Федерации (в руб., в месяц)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

Все население (в среднем Из него по социально-демографическим группам на душу населения) трудоспособное население пенсионеры дети 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 6 221 6 613 6 911 7 352 4 833 5 126 5 461 5 802 4 959 5 256 5 336 5 668 3 996 4 242 4 917 5 212 5 518 6 080 5 969 6 629 4 439 4 835 5 470 5 911 5 258 5 773 5 642 6 228 4 200 4 574 5 075 5 493 6 541 7 077 6 973 7 553 5 190 5 613 6 186 6 663

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

72

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по России в субъектах Федерации определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам (табл. 16). Проанализировав данные таблиц 15 и 16, можно сделать вывод о том, что в Санкт-Петербурге и Белгородской области средний размер назначенных пенсий в 2012 году в 2 раза превысил величину прожиточного минимума, установленного для пенсионеров, проживающих в этих регионах. В остальных трех субъектах Федерации это соотношение меньше (наименьшее в Томской области – в 1,7 раза). Прожиточный минимум, определяемый в целом по России, является основой для установления минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат. Семья, среднедушевой доход которой ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считается малоимущей и имеет право на получение государственной социальной помощи (табл. 17). Таблица 17 Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (в % от общей численности населения в субъекте Федерации)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2008 11,5 10,0 14,1 13,7 14,4

2009 9,4 10,1 15,6 15,1

2010 8,6 8,2 12,8 14,1

2011 9,1 8,6 13,4 12,7

2012 9,0 6,5 11,0 11,0

17,6

17,4

17,8

16,4

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Как видим, самая тревожная ситуация из пяти рассматриваемых субъектов сложилась в Томской области. Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в этом регионе самая высокая и, что еще важнее, почти не снизилась за последние годы. Если сравнивать эти же данные за 2000 год, то, на-

73

пример, в Омской области эти цифры составляли 44,4 %, а в Томской области – 25,6 % (тогда как в 2012 году соответственно 11,0 и 16,4 %). Согласно Трудовому кодексу РФ и Федеральному закону от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ минимальный размер оплаты труда (МРОТ) устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом, обеспечивается: организациями, финансируемыми из федерального бюджета, – за счет средств федерального бюджета, внебюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; организациями, финансируемыми из бюджетов субъектов Российской Федерации, – за счет средств бюджетов субъектов Федерации, внебюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; организациями, финансируемыми из местных бюджетов, – за счет средств местных бюджетов, внебюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; другими работодателями – за счет собственных средств. Соответственно, месячная заработная плата работника, полностью отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности), не может быть ниже минимального размера оплаты труда. В субъекте Российской Федерации региональным соглашением о минимальной заработной плате может устанавливаться размер МРОТ для работающих на территории соответствующего региона, за исключением работников организаций, финансируемых из федерального бюджета. Региональный МРОТ в 2010 и 2011 годах был установлен и действовал в 27 из 83 субъектов Федерации. В регионах этот показатель называют «минимальная заработная плата». С 1 января 2014 года минимальный размер оплаты труда в России был увеличен с 5 205 руб. (2013 год) до 5 554 руб. (табл. 18). Для сравнения: в Москве в 2010 году в I и II кварталах этот показатель составил 9 500 руб. и 10 100 руб. соответственно, в 2011– 2012 годах – 10 400 руб.

74

Таблица 18 Динамика изменений МРОТ (в руб.)

Регион Российская Федерация Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

С 1 января 2009 года

С 1 июня 2011 года

С 1 января 2012 года

С 1 января 2013 года

С 1 января 2014 года

4 330 6 890 4 330 4 330 4 330 4 439

4 611 7 300 4 611 4 611 4 611 6 372

– 7 781 – – – –

5 205 8 326 – – – 8 428 (с 1 июля 2013 года)

5 554 8 868 5 554 7 640 6 387 10 440

Таблица составлена авторами на основе данных Центра экономического анализа и экспертизы (http://www.assessor.ru/forum).

В планах правительства довести МРОТ к 2018 году до величины прожиточного минимума. Но даже после увеличения в 2013 году МРОТ в России был на 24,7 % ниже прожиточного минимума. В целом же по Российской Федерации, согласно данным Росстата, за чертой бедности с доходами ниже прожиточного минимума находятся более 17 млн человек. Если сравнивать показатели в таблицах 16 и 18, то можно констатировать, что только в Санкт-Петербурге МРОТ больше, чем величина прожиточного минимума, в остальных регионах МРОТ ниже, чем ВПМ. Что касается сравнения МРОТ в России и в других странах мира, то среди 27 европейских стран, в которых было проведено соответствующее исследование, Россия находится на 23-м месте. Так как минимальный размер оплаты труда установлен почти во всех развитых странах мира, то его сравнение может дать определенную картину, по которой можно сделать выводы о степени экономического развития той или иной страны, а также об уровне социальной защиты ее граждан (табл. 19). Российский минимальный размер оплаты труда, как мы видим, заметно отстает от всех европейских стран, меньше платят только в странах СНГ. Помимо реальных располагаемых доходов населения очень важны показатели динамики потребительских расходов. Изменения этого параметра в среднем на душу населения за 2008–2012 годы представлены в таблице 20.

75

Таблица 19 Минимальный размер оплаты труда на 2013 год в России и других странах мира Страны мира

Швейцария Франция Великобритания США Израиль Испания Польша Турция Чехия Латвия Россия Украина Белоруссия Азербайджан Казахстан Узбекистан Таджикистан

МРОТ за 1 месяц в долларах США 2 400 1 720 1 540 1 320 1 030 810 450 420 410 330 170 140 130 120 115 40 40

Источник: http:/bs-life.ru. Таблица 20 Потребительские расходы в среднем на душу населения (в месяц, руб.)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2008 14 919 8 100 8 082 9 060 9 009

2009 15 950 9 154 8 516 9 386 9 155

2010 17 944 10 488 9 468 10 402 9 509

2011 19 690 12 088 11 277 12 663 11 199

2012 22 127 14 149 12 694 14 487 11 733

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

В целом потребительские расходы во всех рассматриваемых регионах постепенно растут, наиболее быстрыми темпами в СанктПетербурге, самый медленный рост демонстрирует Томская область. Не теряет актуальности исследование структуры потребительской корзины для основных социально-демографических групп на-

76

селения в целом по России и в субъектах Федерации, которая определяется не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций, разрабатываемых с участием общероссийских объединений профсоюзов, в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. В субъектах Российской Федерации потребительская корзина устанавливается их законодательными и представительными органами по представлению органов исполнительной власти с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ. В России доля расходов на продукты питания в общем объеме расходов значительно выше, чем в промышленно развитых странах мира. Ухудшение рациона питания населения нашей страны является одним из наиболее острых отрицательных последствий увеличения разрыва между бедными и высокообеспеченными слоями населения. Сокращение доли основных продуктов в рационе питания российских граждан еще больше увеличило разницу в уровнях потребления биологически ценных продуктов населением России и развитых государств. Например, в нашей стране наполовину меньше, чем в США, Франции, Австралии и Дании, и более чем на треть меньше, чем в Германии и Австрии, потребляется мяса и мясопродуктов. Уровень потребления фруктов и ягод более чем в четыре раза ниже, чем в Германии, Италии и Нидерландах, молока и молочных продуктов – вдвое ниже уровня их потребления в Германии и Франции. В большинстве развитых стран мира доля расходов на питание составляет 20–25 % потребительских расходов. В таблице 21 представлена структура потребления, основанная на материалах выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств в рассматриваемых нами регионах. С 2009 по 2012 год доля расходов на покупку продуктов питания и алкогольных напитков (примерно одна треть всех потребительских расходов) постепенно снижалась (за исключением 2010 года), а непродовольственных товаров увеличивалась (самый большой рост в Белгородской области – почти на 13 %). Заметное сокращение доли оплаты услуг в структуре потребительских расходов до-

77

Таблица 21 Структура потребительских расходов домашних хозяйств (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, в %)

Санкт-Петербург Белгородская Ярославская область область 2009 33,0 33,8 35,4 2010 33,4 36,4 38,0 2011 33,9 32,4 32,1 Год

Покупка продуктов питания

Омская область 35,8 36,8 34,4

Томская область 29,5 33,4 32,8

2012

32,6

31,3

31,1

32,6

30,4

2009 Покупка 2010 непродовольственных 2011 товаров

38,2 34,3 32,7

32,6 36,4 42,4

35,4 33,3 41,3

34,4 33,3 38,8

41,2 39,8 41,2

2012

36,0

46,2

42,1

40,7

42,9

2009 2010 Покупка алкогольных напитков 2011

2,2 2,2

1,5 1,6

1,9 2,4

1,4 1,5

1,8 1,6

1,5 1,8 1,5

2012

2,1 1,8

1,9 1,6 1,7 1,8

2,0

2009

26,4

27,0

25,0

24,2

2010 2011 2012

29,7

25,5

26,3

28,3

31,3 30,4

23,8 20,4

24,8 24,5

25,1 24,3

25,6 25,1 24,5 23,9

Оплата услуг

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

машних хозяйств наблюдается лишь в Белгородской области (на 3,2 %), а в Санкт-Петербурге доля этих расходов увеличилась. Что же касается услуг, оказываемых за счет государственных средств, то социальные стандарты и натуральные нормы обеспеченности населения услугами при пользовании социальной инфраструктурой, достаточными для ее функционирования, представлены натуральными нормами в разрезе статей затрат в экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Для формирования финансовых норм в зависимости от периода времени, на который они формируются, используются дефляторы цен, тарифов. Данные о ценах на товары формируются в результате мониторинга цен на территориях региона. При формировании финансовых норм используются средние значения цен субъекта Российской Федерации. По данным Росстата, рост цен на продукты питания в России в 2012 году составил 6,7 %, в то время как в ЕС цены повысились на

78

3,6 %. В целом за 2012 год в России более всего увеличились цены на овощи – на 13,4 % (в среднем по ЕС – на 8,3 %), хлебобулочные изделия и крупы – на 8,3 % (на 2,2 %), фрукты – на 7,7 % (на 6,1 %). Цены на мясо и мясопродукты в России в 2012 году выросли на 7,6 % (в среднем по ЕС – на 4 %). Несмотря на то что в целом доля расходов на питание в структуре потребительских расходов нашего населения постепенно сокращается (по данным государственной статистики, в 1998 году она составляла 57,9 %, в 2006 году – 49,7 %), наблюдаются ее рост (более 40 %) у малообеспеченных слоев и уменьшение этого показателя у населения с самыми высокими доходами (менее 23 %). Исследования региональных аспектов бедности в России показывают, что наиболее значительные группы беднейшего населения сконцентрированы в регионах с низким уровнем экономического развития, слабыми возможностями обеспечения за счет собственных ресурсов приемлемого уровня развития социальной сферы. В связи с этим макроэкономический показатель ежегодного уровня инфляции в нашей стране оказывается далеким от истинного положения дел в сфере доходов и расходов населения, особенно в разрезе регионов. На первый план выходит необходимость определения реальной инфляции на основе индекса продуктовой корзины. Так, например, стоимость минимального набора продуктов питания в среднем по России в конце ноября 2012 года составила 2 570,8 руб. в расчете на месяц (по данным Росстата на 5 декабря 2012 года). С начала года его стоимость выросла на 6,2 %. При этом стоимость набора в Москве в конце ноября 2012 года составила 3 038,8 руб. (рост с начала года – на 7,4 %), в Санкт-Петербурге – 2 916,5 руб. (рост с начала года – на 4,3 %). Разница в уровне жизни населения регионов страны слишком велика, и это предполагает необходимость рассмотрения уровня реальной инфляции для отдельного субъекта Федерации. Такие исследования возможны на основе индекса продуктовой корзины (ИПК), рассчитываемого для трех категорий жителей страны: малообеспеченного горожанина, среднестатистического горожанина и зажиточного горожанина (сбор статистических данных для такого рода исследований осуществляет Холдинг РОМИР). Для этих слоев исследуется продуктовая корзина из более чем 50 продуктов питания из 7 основных категорий: мясо, хлеб и крупы, молочные продукты,

79

кондитерские изделия, рыба, жиры и овощи. Дополнительно рассчитывается корзина напитков, состоящая из трех безалкогольных и шести алкогольных. Все это имеет значение для формирования стратегии социально-экономического развития каждого отдельного региона в нашей стране. Важную роль при этом играют инфляционные ожидания – прогнозируемый уровень инфляции, основываясь на котором производители и потребители, продавцы и покупатели строят свою будущую кредитно-финансовую и ценовую политику, оценивают уровень доходов, расходов, предполагаемый объем прибыли. Соблюдение минимальных социальных стандартов предполагает наличие законодательно установленных выплат и льгот, в число которых входят пенсии, пособия, социальная помощь, стипендии, страховые возмещения и т. п. (табл. 22). Таблица 22 Структура социальных выплат (в %)

Прочие выплаты

Пособия и социальная помощь

Стипендии

Страховые возмещения

Прочие выплаты

Пособия и социальная помощь

Стипендии

Страховые возмещения

Прочие выплаты

7,6

0,0 65,6 26,2

1,1

7,0

0,1 67,6 24,6

1,2

6,5

0,1

72,0 25,7

0,5

1,8

0,0 72,3 25,3

0,6

1,7

0,1 73,9 23,6

0,7

1,8

0,0

71,7 24,8

0,8

2,6

0,1 70,1 26,5

0,9

2,5

0,0 70,5 26,3

0,7

2,5

0,0

72,9 23,5

1,1

2,5

0,0 69,9 26,7

1,1

2,2

0,1 70,2 26,2

1,2

2,4

0,0

Пенсии

Страховые возмещения

1,0

Пенсии

Стипендии

2012

64,8 26,6

Пенсии

СанктПетербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2011

Пособия и социальная помощь

2010

72,0 25,4 0,1 2,5 0,0 67,7 28,6 1,7 1,9 0,1 68,6 27,2 2,2 2,0 0,0

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Самую большую долю социальных выплат в рассматриваемых регионах составляют пенсии (небольшое сокращение заметно лишь в Омской и Томской областях). Доля пособий и социальной помощи

80

выросла в Омской (на 2,7 %), Томской (на 1,8 %) и Ярославской (на 1,5 %) областях. Стипендии существенно увеличились в Томской области – на 2,1 %, в то время как в остальных исследуемых субъектах Федерации доля стипендий в структуре социальных выплат осталась прежней. В рамках оказания государственной социальной помощи особое значение имеет предоставление населению субсидий и льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, данные по которым представлены как числом семей, получивших субсидии, их процентом от общего числа семей, так и средним размером полученной субсидии (табл. 23). Таблица 23 Предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг

средний размер полученной субсидии на семью, руб.

число семей, получавших субсидии, тыс.

% семей, получавших субсидии, от общего числа семей

средний размер полученной субсидии на семью, руб.

число семей, получавших субсидии, тыс.

% семей, получавших субсидии, от общего числа семей

средний размер полученной субсидии на семью, руб.

2012

% семей, получавших субсидии, от общего числа семей

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2011

число семей, получавших субсидии, тыс.

2010

67,5 6,8 48,4 22,7 34,9

3,9 1,2 9,2 3,2 9,4

625 437 666 653 1 091

66,5 8,2 53,6 19,9 36,8

3,9 1,5 10,2 2,8 9,9

913 596 767 759 1 238

63,1 5,1 53,0 17,8 36,1

3,2 0,9 9,8 2,4 8,8

912 578 757 805 1 168

Таблица составлена авторами на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Если рассматривать такой показатель, как процент семей, получивших субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, то следует отметить, что его увеличение происходило в период с 2010 по 2012 год лишь в Ярославской области, где он и без того был самым высоким из пяти исследуемых субъектов Федерации. В 2012 году произошло снижение среднего размера полученной субсидии в рублях везде, кроме Омской области (здесь на протяжении трех лет этот показатель неуклонно рос).

81

При анализе льгот по оплате жилого помещения учитываются численность граждан, пользующихся ими, b среднемесячный размер этой социальной поддержки на одного пользователя (табл. 24). Таблица 24 Предоставление гражданам социальной поддержки (льгот) по оплате жилого помещения и коммунальных услуг 2011

2012

численность граждан, пользующихся льготой, тыс. человек среднемесячный размер льготы на одного пользователя, руб. численность граждан, пользующихся льготой, тыс. человек среднемесячный размер льготы на одного пользователя, руб. численность граждан, пользующихся льготой, тыс. человек среднемесячный размер льготы на одного пользователя, руб.

2010

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

1 248,3 474,1 322,2 463,2

808 303 447 417

1 254,0 509,0 326,0 457,7

785 317 493 483

1 245,7 526,8 327,2 425,3

840 335 524 535

250,9

451

229,1

652

225,9

679

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

Самая большая численность граждан, пользующихся данной льготой, в Санкт-Петербурге, но это единственный из исследуемых регионов, в котором ее среднемесячный размер в расчете на одного пользователя в 2011 году уменьшился. В целом же численность граждан, которым предоставлен этот вид социальной поддержки, увеличилась во всех пяти субъектах Федерации, кроме Томской области, где она сократилась на 25 тыс. человек. Размер среднемесячной социальной льготы повысился везде, но более всего в Томской области – на 228 руб. (менее всего – в Санкт-Петербурге и Белгородской области – всего на 32 руб.). Еще один важный показатель из числа тех, с помощью которых можно оценить эффективность деятельности государственной власти в субъектах Федерации, связан с обеспеченностью жителей региона жилыми помещениями (табл. 25). За период с 2009 по 2012 год в среднем на одного жителя во всех пяти регионах заметно увеличение общей площади жилых помещений, при этом на первом месте оказалась Белгородская область – рост в среднем на 2 квадратных метра на одного жителя.

82

Таблица 25 Общая площадь жилых помещений, в среднем на одного жителя (на конец года, в м2)

Санкт-Петербург Белгородская область Ярославская область Омская область Томская область

2009 22,7 25,0 24,1 22,1

2010 23,0 25,7 24,5 22,5

2011 23,3 26,3 24,6 22,8

2012 23,8 27,0 24,8 23,2

21,1

21,3

21,7

22,2

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012 г., 2013 г.

В составе социальных стандартов в нашей стране разработан следующий порядок сбора и поддержки в актуальном состоянии характеристик социальной инфраструктуры: •• анализ предлагаемых социальных стандартов и натуральных норм, утверждаемых на уровне исполнительной власти субъекта Российской Федерации; •• сбор характеристик о социальной инфраструктуре; •• формирование базы данных цен и тарифов на товары и услуги; •• анализ алгоритмов расчета финансовых норм и бюджетной потребности; •• расчет бюджетной потребности на трех уровнях бюджетной обеспеченности; •• формирование доходной части бюджета субъекта Российской Федерации; •• на основе согласования доходной части и бюджетной потребности в разрезе уровней бюджетной обеспеченности формирование повышающих или понижающих коэффициентов и формирование бюджетной потребности, согласующейся с доходной частью бюджета; •• уточнение доходной части всех бюджетов, находящихся в ведении различных органов власти, расположенных на территории субъекта Федерации. Формирование расходной части бюджета с использованием стандартов и норм является основой для применения методики бюджетного регулирования, предназначение которой заключается в стимулировании регионов к достижению самофинансирования, росту собираемости налогов.

83

Глава V Анализ проекта Социального кодекса 66 Российской Федерации С 1 января 2015 года вступает в силу Федеральный закон 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 года № 256-ФЗ)67, в котором учтены все современные требования к правилам и нормам в сфере социального обслуживания. Выступая на десятом заседании Общественного совета при Министерстве труда и социальной защиты РФ С. В. Петрова, директор Департамента демографической политики и социальной защиты населения, отметила комплексный характер нового закона и подчеркнула важность предусмотренной в нем профилактики социального обслуживания – предупреждение попадания человека в трудную жизненную ситуацию. Кроме того, по словам директора Департамента, новый закон даст каждому гражданину, нуждающемуся в помощи, право самостоятельно выбрать организацию – поставщика услуг, для чего в каждом регионе будет сформирован реестр поставщиков социальных услуг, включающий как государственные, так и негосударственные организации. С. В. Петрова выделила также существенное нововведение: бесплатная социальная помощь будет оказываться гражданам, чей среднедушевой денежный доход ниже 1,5-кратного размера прожиточного минимума, установленного в регионе, в то время как до сих пор этот порог составлял один прожиточный минимум68. Глава написана в соавторстве с С. М. Зубаревым. СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7007; 2014. № 30 (ч. I) Ст. 4257.

68 Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты РФ: http://www. rosmintrud.ru.

66 67

84

В связи с принятием нового закона возникает дополнительная потребность в анализе проекта Социального кодекса Российской Федерации, который был подготовлен еще в 2003 году межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение»69. Следует признать абсолютно верной предлагаемую форму федерального акта в виде кодекса. По нашему мнению, именно кодекс как законодательный акт сводного характера позволит охватить всю важнейшую часть нормативного материала законодательства о социальной сфере и на основе единых принципов достаточно детально, полно и непосредственно урегулировать соответствующие общественные отношения. Социальный кодекс Российской Федерации (далее – СК РФ) станет законом, рассчитанным на длительный период действия и излагающим в систематизированном виде различные правовые нормы. В связи с этим надлежит поддержать общую концепцию разработчиков проекта СК РФ по созданию базового закона, призванного гарантировать обеспечение на всей территории России единого правового пространства в социальной сфере и единых стандартов социального обеспечения. Вместе с тем подобный подход требует очень четкого ограничения круга общественных отношений, которые составляют предмет правового регулирования. Важно исключить пересечение областей действия нового закона и законодательных актов в смежных сферах, предупредить появление дублирующих или противоречащих друг другу норм. В статье 2 проекта СК РФ предмет правового регулирования определен как отношения, направленные на реализацию социальных прав граждан (социальные отношения). В качестве таковых выступают трудовые отношения, отношения по социальному обеспечению, гражданские, жилищные отношения, отношения в сфере образования, культуры, инфраструктуры, экологии, безопасности и иные отношения. В 2004 году Государственная Дума, рассмотрев проект федерального закона № 14652-4 «О введении в действие Социального кодекса Российской Федерации» (внесен Алтайским краевым Советом народных депутатов), вернула законопроект в связи с невыполнением требований статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы.

69

85

В связи с этим обращает на себя внимание излишняя широта отношений, подлежащих правовому регулированию СК РФ. Многие из них уже урегулированы нормами иных отраслей права. Сегодня существуют отдельные, самостоятельные отрасли законодательства (трудовое, гражданское, жилищное, экологическое и др.), которые успешно обеспечивают социальные права граждан в соответствующих сферах. Этот факт признается и авторами проекта СК РФ. В пункте 3 проекта отмечается: «К трудовым, гражданским, жилищным и иным отношениям, направленным на реализацию социальных прав граждан, применяется соответственно трудовое, гражданское, жилищное и иное законодательство». Поэтому избыточность предмета регулирования не только «утяжелила» проект СК РФ, но и сделала закон фактически неприменимым на практике. По нашему мнению, предметом регулирования СК РФ должны стать отношения, связанные с предоставлением населению мер социальной защиты (поддержки). Все остальные общественные отношения нужно исключить из предмета СК РФ. Соответственно, подлежат исключению из проекта СК РФ следующие главы: «Глава 3. Социальные права в сфере трудовых отношений»; «Глава 5. Социальные права в сфере гражданских отношений»; «Глава 6. Социальные права в сфере жилищных отношений»; «Глава 7. Социальные права в сфере налоговых отношений»; «Глава 8. Социальные права в сфере образования»; «Глава 9. Социальные права в сфере культуры»; «Глава 10. Социальные права в сфере инфраструктуры»; «Глава 11. Социальные права в сфере экологии»; «Глава 12. Социальные права в сфере безопасности»; «Глава 17. Трудовой стаж». В указанных главах содержится описание социальных прав граждан. Необходимо отметить, что разработчики проекта СК РФ проделали огромную работу по их систематизации. Всего в тексте законопроекта фигурирует 70 социальных прав, которые условно можно разделить на две группы: 1) традиционные социально-экономические права, закрепленные в Конституции Российской Федерации и действующих федеральных законах; 2) права, производные от традиционных социально-экономических прав, детализирующие их содержание. Первая группа представлена такими правами, как право на труд (ст. 13), право на социальное обеспечение (ст. 31), право на охрану здоровья (ст. 33), право на жилище (ст. 51), право на образование

86

(ст. 61), и др. При этом надо заметить, что трактовка указанных прав не всегда соответствует формулировкам Конституции Российской Федерации. Например, часть 1 статьи 37 Конституции устанавливает: «1. Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». Разработчики в части 1 статьи 13 законопроекта предлагают несколько иное толкование данного права: «1. Каждый гражданин имеет право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается». Более того, некоторые права, содержание которых определено в одной статье Конституции или федерального закона, в проекте СК РФ распределены по нескольким статьям. Так, если в Конституции право на охрану здоровья и медицинскую помощь закреплено в части 1 статьи 41, то в законопроекте это право разделено на две составляющие (ст. 33 и 34). Подобные нарушения законодательной техники вряд ли оправданны, так как создают дополнительные трудности для правоприменителей. Вторая группа социальных прав вытекает из сущности традиционных социально-экономических прав и в какой-то мере конкретизирует их содержание. Например, в соответствии с частью 1 статьи 39 Конституции каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. В проекте СК РФ это право детализировано через права: на социальное обеспечение (ст. 31); на равные возможности получения социального обеспечения (ст. 32); на социальную помощь (ст. 34); на получение услуг социальных служб (ст. 35); на информацию о социальном обеспечении (ст. 36); трудящихся-инвалидов и умственно нетрудоспособных лиц на профессиональную подготовку, профессиональную и социальную реадаптацию (ст. 37); инвалидов на получение информации (ст. 38); беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры (ст. 39); лиц преклонного возраста на социальную защиту (ст. 40); членов семьи на социальную, правовую и экономическую защиту (ст. 41); матерей и детей на социальную и экономическую защиту (ст. 42); на обязательное социальное страхование (ст. 49); на благоприятную социальную инфраструктуру (ст. 79); на социальную реабилитацию (ст. 93).

87

Такой подход был бы оправдан, если бы перечисленные и иные дополнительные права корреспондировали соответствующим обязанностям иных субъектов социальных правоотношений, то есть если бы в нормативных правовых актах были закреплены обязанности государственных и муниципальных органов по их реализации. Кроме того, некоторые дополнительные права, закрепленные в проекте СК РФ, не в полной мере соответствуют действующему законодательству. Например, право на равные возможности получения жилья (ст. 52), право на приватизацию жилья (ст. 55), право на равное налогообложение (ст. 57), право на личную культурную самобытность (ст. 71) и др. Отдельные дополнительные права не имеют юридической определенности из-за использования в определении их содержания некорректных терминов. Так, в правовом отношении ничтожны такие формулировки, как «умственно нетрудоспособные лица», «лица преклонного возраста», «граждане с отклонениями», «граждане, проявившие выдающиеся способности», и т. п. Таким образом, попытку разработчиков представить в проекте СК РФ расширенный перечень социальных прав граждан нельзя назвать удачной как по форме, так и по содержанию. Представляется целесообразным в проекте закрепить только права гражданина, непосредственно относящиеся к социальному обеспечению. В соответствии со статьей 94 проекта СК РФ к участникам социальных отношений относятся граждане, реализующие в соответствии с законодательством о социальном обеспечении свое право на это обеспечение. Статья 108 законопроекта содержит перечень категорий граждан, на которые будет распространяться действие Кодекса: 1) нетрудоспособные граждане; 2) граждане, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного на момент подачи заявления на предоставление социального обеспечения (малоимущие граждане); 3) безработные граждане; 4) члены многодетных, неполных, молодых семей; 5) дети, оставшиеся без попечения родителей; 6) беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до 1,5 лет; 7) Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы; 8) Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы; 9) Почетные доноры России; 10) граждане, имеющие выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией; 11) граждане, пострадавшие вследствие радиационных или техно-

88

генных катастроф; 12) граждане, пострадавшие от политических репрессий; 13) граждане, пострадавшие в результате террористических акций; 14) несовершеннолетние узники фашистских лагерей; 15) ветераны; 16) вынужденные переселенцы и беженцы; 17) военнослужащие при их увольнении; 18) государственные и муниципальные служащие при их увольнении; 19) дезадаптированные граждане; 20) иные категории граждан, предусмотренные законодательством о социальном обеспечении. Сравнительный анализ указанных категорий и категорий граждан, которые имеют право на социальное обеспечение в соответствии с действующим законодательством, показывает, что в проект СК РФ включены новые группы: граждане, пострадавшие в результате террористических акций; государственные и муниципальные служащие при их увольнении; дезадаптированные граждане. При этом действующее законодательство не предусматривает мер социальной поддержки для указанных категорий граждан. В соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации70. В связи с этим включение данной категории в проект СК РФ вряд ли оправданно. Вместе с тем в законопроекте не указан целый ряд социальных групп, которым оказывается социальная поддержка в соответствии с действующим федеральным законодательством: участники Великой Отечественной войны; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на военных объектах; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий; дети-сироты; доноры. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1428.

70

89

Поэтому представляется необходимым привести проект СК РФ в соответствие с федеральным законодательством о социальном обеспечении граждан. В статье 126 проекта СК РФ определено, а в статьях Особенной части раскрыто содержание видов социального обеспечения, финансируемых из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. К ним относятся: 1) пенсии: трудовые пенсии по старости; трудовые пенсии по инвалидности; трудовые пенсии по случаю потери кормильца; социальные пенсии; пенсии за выслугу лет; пенсии за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией; 2) пособия: пособия по безработице; пособия по временной нетрудоспособности; пособия гражданам, имеющим детей; пособия от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; пособия лицам, зараженным ВИЧ при исполнении своих служебных обязанностей; материальная помощь; пособия на погребение; 3) компенсации: компенсации по возмещению вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием; компенсации лицам, подвергшимся репрессиям; компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества; компенсации транспортных расходов; компенсации расходов на обучение; компенсации расходов на социальное обслуживание; 4) субсидии: субсидии на приобретение жилья или на жилищное строительство; субсидии на оплату транспортных расходов; субсидии на оплату социального обслуживания; 5) ссуды: ссуды на приобретение жилья или на жилищное строительство; ссуды на хозяйственное обзаведение индивидуального жилого дома; ссуды на организацию подсобного или фермерского хозяйства; ссуды на приобретение (строительство) садовых домиков и благоустройство садовых участков; 6) социальное обслуживание, в том числе медицинское обслуживание. Вместе с тем среди видов социального обеспечения не указаны льготы (героям СССР, Российской Федерации, полным кавалерам орденов Славы и Трудовой Славы, лицам, подвергшимся воздействию катастроф, ветеранам), страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, а также оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию вследствие несчастных случаев на производстве и профессионального заболевания.

90

Что же касается сравнения проекта СК РФ с Европейским кодексом социального обеспечения и Европейской социальной хартией71, то анализ показал и сходство, и различия по основным квалификационным признакам. В ходе юридической экспертизы определены: предмет правового регулирования, категории лиц, на которые распространяется действие этих документов, круг субъектов, дополнительные права граждан, виды социальной поддержки. Так, Европейский кодекс социального обеспечения регулирует отношения, направленные на реализацию социальных прав граждан в государствах – членах Совета Европы, подписавших и ратифицировавших его (ст. 2–6 ч. I). Он распространяется на граждан государств – членов Совета Европы, подписавших и ратифицировавших данный документ. Это: 1) лица, нуждающиеся в помощи в связи с состоянием здоровья (ст. 7); 2) нетрудоспособные вследствие болезненного состояния, предусматривающего прекращение получения заработка (ст. 14); 3) безработные (ст. 19); 4) лица, достигшие определенного возраста (65 лет) (ст. 25–26); 5) лица, получившие производственную травму (ст. 31);6) семьи с детьми (ст. 39); 7) беременные женщины (ст. 46); 8) инвалиды (ст. 53); 9) лица, потерявшие кормильца (вдовы и дети) (ст. 60). Субъектами регулирования являются органы государственной власти стран, принявших Европейский кодекс социального обеспечения; учреждения или государственные организации, которые оказывают услуги защищенным лицам в соответствии с национальными законодательствами и правилами (ст. 10). Дополнительное обеспечение или льготы (Дополнение 2 Европейского кодекса социального обеспечения): амбулаторная медицинская помощь, лечение в больнице, включая госпитализацию, стоматологическая помощь, приобретение лекарственных средств (п. 1–5 ч. II); дополнительная помощь по болезни (п. 6 ч. III); по безработице (п. 7 ч. IV); по старости (п. 8 ч. V); помощь семьям с детьми (п. 9 ч. VII); по беременности и родам (п. 10 ч. VIII); по инва Россия ратифицировала Европейскую социальную хартию (пересмотренную) от 3 мая 1996 года (Закон РФ от 3 июня 2009 года № 101-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2756), но так и не присоединилась к Европейскому кодексу социального обеспечения.

71

91

лидности (п. 11 ч. IX); в случае смерти кормильца (п. 12 ч. X); помощь на захоронение (п. 13 ч. II, III или X). Виды социальной поддержки: 1) медицинская помощь; 2) выплаты по нетрудоспособности (вследствие болезненного состояния); 3) выплаты по безработице; 4) выплаты по старости; 5) помощь в случае производственной травмы; 6) помощь семьям с детьми; 7) помощь по беременности и родам; 8) выплаты по инвалидности; 9) помощь в случае потери кормильца. Европейская социальная хартия регулирует отношения, направленные на обеспечение гражданских и политических прав и свобод граждан в государствах, подписавших ее. Она распространяется на граждан этих государств: 1) работников и работодателей; 2) безработных; 3) детей и молодежь; 4) женщин; 5) иждивенцев; 6) инвалидов; 7) семьи (семьи с детьми); 8) работников-мигрантов, являющихся гражданами одной из Сторон, подписавших Европейскую социальную хартию; 9) лиц пожилого возраста. Субъектами регулирования являются правительства стран, подписавших Европейскую социальную хартию. Дополнительные права предусмотрены частью II Хартии: 1. Каждый должен иметь возможность зарабатывать себе на жизнь свободно выбираемым трудом.

2. Все работники имеют право на справедливые условия труда.

3. Все работники имеют право на охрану и гигиену труда.

4. Все работники имеют право на справедливое вознаграждение за труд, обеспечивающее им и их семьям достойный уровень жизни.

5. Все работники и работодатели имеют право на свободное объединение в национальные или международные организации для защиты своих экономических и социальных интересов.

6. Все работники и работодатели имеют право на коллективные переговоры.

7. Дети и молодежь имеют право на особую защиту от физических и моральных рисков, которым они подвергаются.

8. Работающие женщины в период материнства имеют право на особую защиту.

92

9. Каждый имеет право на профессиональную ориентацию с целью оказания ему помощи в выборе профессии в соответствии с его личными способностями и интересами.

10. Каждый имеет право на профессиональную подготовку.

11. Каждый имеет право на использование любых средств, позволяющих ему поддерживать свое здоровье в наилучшем возможном состоянии.

12. Все работники и их иждивенцы имеют право на социальное обеспечение.

13. Каждый, не имеющий достаточных средств, имеет право на социальную и медицинскую помощь.

14. Каждый имеет право на социальное обслуживание.

15. Инвалиды имеют право на независимость, социальную интеграцию и участие в жизни общества.

16. Семья как основная ячейка общества имеет право на надлежащую социальную, правовую и экономическую защиту для обеспечения ее всестороннего развития.

17. Дети и молодежь имеют право на надлежащую социальную, правовую и экономическую защиту.

18. Граждане любой из Сторон имеют право заниматься на территории любой другой Стороны всякой приносящей доход деятельностью на равных основаниях с гражданами этой Стороны, за исключением ограничений, вызванных вескими экономическими или социальными причинами.

19. Работники-мигранты, являющиеся гражданами одной из Сторон, а также их семьи имеют право на защиту и помощь на территории любой другой Стороны.

20. Все работники имеют право на равные возможности и равное обращение в сфере занятости и профессиональной деятельности без дискриминации по признаку пола.

21. Работники имеют право на получение информации и консультаций на предприятии.

22. Работники имеют право на участие в определении и в улучшении условий труда и производственной среды на предприятии.

23. Каждое лицо пожилого возраста имеет право на социальную защиту.

24. Все работники имеют право на защиту в связи с увольнением.

93

25. Все работники имеют право на защиту своих претензий в случае неплатежеспособности работодателя.

26. Все работники имеют право на защиту своего достоинства в период работы.

27. Все лица с семейными обязанностями, работающие или желающие поступить на работу, имеют на это право, не подвергаясь дискриминации и по возможности без создания коллизии между своей работой и семейными обязанностями.

28. Представители работников на предприятиях имеют право на защиту от наносящих им ущерб действий и на предоставление им надлежащих возможностей для осуществления их функций.

29. Все работники имеют право на получение информации и консультаций в случае массовых увольнений.

30. Каждый имеет право на защиту от бедности и социального отторжения.

31. Каждый имеет право на жилье. Виды социальной поддержки: 1) обеспечение стабильного уровня занятости; 2) создание справедливых условий труда; 3) обеспечение охраны и гигиены труда; 4) обеспечение справедливого вознаграждения за труд; 5) обеспечение и поддержка деятельности профессиональных объединений; 6) обеспечение защиты детей и молодежи при приеме на работу; 7) охрана материнства; 8) обеспечение всем лицам, в том числе инвалидам помощи при решении проблем профессиональной ориентации; 9) обеспечение охраны здоровья; 10) создание и поддержание системы социального обеспечения; 11) оказание любому лицу медицинской помощи; 12) содействие деятельности или созданию служб, оказывающих социальное обслуживание; 13) обеспечение инвалидам (безотносительно их возраста и характера инвалидности) возможности эффективно осуществлять право на независимость, социальную интеграцию и участие в жизни общества; 14) обеспечение семьям условий экономической, правовой и социальной защиты; 15) обеспечение детям и молодежи условий экономической, правовой и социальной защиты; 16) обеспечение права на занятие приносящей доход деятельностью на территории любых других Сторон; 17) обеспечение прав работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь; 18) обеспечение в сфере занятости и профессиональной деятельности права на равные возможности без дискриминации по признаку пола; 19) предо-

94

ставление лицам пожилого возраста достаточных средств, позволяющих вести достойную жизнь; 20) обеспечение прав работников на защиту в случае увольнения и их претензий в случае неплатежеспособности; 21) обеспечение работникам возможности на защиту своего достоинства в период работы; 22) обеспечение работникам с семейными обязанностями равных возможностей и равного обращения; 23) обеспечение осуществления права работников на информацию и консультации в случаях массовых увольнений; 24) обеспечение права на защиту от бедности и социального отторжения; 25) обеспечение осуществления права на жилье. Проект Социального кодекса Российской Федерации регулирует отношения, направленные на реализацию социальных прав граждан (социальные отношения), которые выступают в качестве трудовых отношений, отношений по социальному обеспечению, гражданских, жилищных отношений, отношений в сфере образования, культуры, инфраструктуры, экологии, безопасности и иных отношений (ст. 2). Кодекс распространяется на граждан, реализующих в соответствии с законодательством о социальном обеспечении право на социальное обеспечение (ст. 94). Это: 1) нетрудоспособные граждане; 2) граждане, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного на момент подачи заявления на предоставление социального обеспечения (малоимущие граждане); 3) безработные граждане; 4) члены многодетных, неполных, молодых семей; 5) дети, оставшиеся без попечения родителей; 6) беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до 1,5 лет; 7) Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы; 8) Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы; 9) Почетные доноры России; 10) граждане, имеющие выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией; 11) граждане, пострадавшие вследствие радиационных или техногенных катастроф; 12) граждане, пострадавшие от политических репрессий; 13) граждане, пострадавшие в результате террористических акций; 14) несовершеннолетние узники фашистских лагерей; 15) ветераны; 16) вынужденные переселенцы и беженцы; 17) военнослужащие при их увольнении; 18) государственные и муниципальные служащие при их увольне-

95

нии; 19) дезадаптированные граждане; 20) иные категории граждан, предусмотренные законодательством о социальном обеспечении (ст. 108). Субъектами регулирования являются: 1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере социального обеспечения; 2) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения; 3) органы социального обеспечения субъектов Российской Федерации; 4) иные уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления в сфере социального обеспечения; 5) физические лица и юридические лица, признаваемые в соответствии с настоящим Кодексом социальными агентами; 6) Пенсионный фонд Российской Федерации; 7) Фонд социального страхования Российской Федерации; 8) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; 9) территориальные фонды обязательного медицинского страхования; 10) иные государственные и муниципальные внебюджетные фонды социального обеспечения (ст. 94). Дополнительные права: право на труд (ст. 13); право на равные возможности и равные условия в том, что касается занятости и профессии, без дискриминации по признаку пола (ст. 14); право на справедливые условия труда (ст. 15); право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены (ст. 16); право принимать участие в определении и улучшении условий труда и производства (ст. 17); право на справедливое вознаграждение (ст. 18); право на объединение в профсоюзы (ст. 19); право на заключение коллективных договоров (ст. 20); право на информацию и консультации от работодателя (ст. 21); право на профессиональную ориентацию (ст. 22); право на профессиональную подготовку (ст. 23); право детей и подростков на защиту (ст. 28); право работающих женщин на защиту (ст. 29); право на социальное обеспечение (ст. 31); право на равные возможности получения социального обеспечения (ст. 32); право на охрану здоровья (ст. 33); право на социальную и медицинскую помощь (ст. 34); право на получение услуг социальных служб (ст. 35); право на информацию о социальном обеспечении (ст. 36); право трудящихся-инвалидов и умственно нетрудоспособных лиц на профессиональную подготовку, профессиональную и социальную реадаптацию (ст. 37); право инвалидов на получение информации (ст. 38); право беспрепятственного доступа инвалидов к

96

объектам социальной инфраструктуры (ст. 39); право лиц преклонного возраста на социальную защиту (ст. 40); право членов семьи на социальную, правовую и экономическую защиту (ст. 41); право матерей и детей на социальную и экономическую защиту (ст. 42); право заниматься приносящей доход деятельностью (ст. 44); право на объединение (ст. 45); право на творчество (ст. 46); право на индексацию доходов и сбережений (ст. 47); право на осуществление благотворительной деятельности (ст. 48); право на обязательное социальное страхование (ст. 49); право на жилище (ст. 51); право на равные возможности получения жилья (ст. 52); недопустимость произвольного лишения жилища (ст. 53); право на информацию о жилищных правах и обязанностях (ст. 54); право на приватизацию жилья (ст. 55); право на равное налогообложение (ст. 57); право на справедливое налогообложение (ст. 58); право на минимальный размер необлагаемых налогами сумм заработков (ст. 59); право на образование (ст. 61); право на равные возможности получения образования (ст. 62); право выбора формы получения образования (ст. 63) право на информацию о правах и обязанностях в сфере образования (ст. 64) право граждан, нуждающихся в социальной помощи, на получение образования (ст. 65) право граждан с отклонениями на получение образования (ст. 66); право граждан, проявивших выдающиеся способности, на получение образования (ст. 67); реализация социальных прав граждан в сфере образования (ст. 68); право на участие в культурной жизни (ст. 69); право на равные возможности участия в культурной жизни (ст. 70); право на личную культурную самобытность (ст. 71); право на приобщение к культурным ценностям (ст. 72); право на гуманитарное и художественное образование (ст. 73); право собственности в области культуры (ст. 74); право создавать организации в области культуры (ст. 75); право создавать общественные объединения в области культуры (ст. 76); право вывозить за границу результаты своей творческой деятельности (ст. 77); право на благоприятную социальную инфраструктуру (ст. 79); право на благоприятную транспортную инфраструктуру (ст. 80); право на благоприятную инфраструктуру связи (ст. 81); право на равные возможности доступа к инфраструктуре (ст. 82); право на благоприятную окружающую среду (ст. 83); право на равные возможности доступа к благоприятной окружающей среде (ст. 84); право на достоверную информацию о состоянии окружа-

97

ющей среды (ст. 85); право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу гражданина экологическим правонарушением (ст. 86); право на безопасность (ст. 88); соблюдение прав и свобод граждан при обеспечении безопасности (ст. 89); право на получение информации (ст. 90); право доступа на территорию организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения (ст. 91); право на возмещение вреда (ст. 92); право на социальную реабилитацию (ст. 93). Виды социальной поддержки: 1) пенсии: трудовые пенсии по старости; трудовые пенсии по инвалидности; трудовые пенсии по случаю потери кормильца; социальные пенсии; пенсии за выслугу лет; пенсии за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией; 2) пособия: пособия по безработице; пособия по временной нетрудоспособности; пособия гражданам, имеющим детей; пособия от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; пособия лицам, зараженным ВИЧ при исполнении своих служебных обязанностей; материальная помощь; пособия на погребение; 3) компенсации: компенсации по возмещению вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием; компенсации лицам, подвергшимся репрессиям; компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества; компенсации транспортных расходов; компенсации расходов на обучение; компенсации расходов на социальное обслуживание; 4) субсидии: субсидии на приобретение жилья или на жилищное строительство; субсидии на оплату транспортных расходов; субсидии на оплату социального обслуживания; 5) ссуды: ссуды на приобретение жилья или на жилищное строительство; ссуды на хозяйственное обзаведение индивидуального жилого дома; ссуды на организацию подсобного или фермерского хозяйства; ссуды на приобретение (строительство) садовых домиков и благоустройство садовых участков; 6) социальное обслуживание, в том числе медицинское обслуживание. Таким образом, сходство определяется тем, что российское законодательство соответствует международным нормам права, а отличия объясняются разными моделями социальной политики, проводимой в европейских странах и в России. Различия тесно связаны с неодинаковой степенью социальной защищенности граждан в России и в Европе, а также отягощены дифференциацией по уровню жизни населения в субъектах Федерации.

98

Глава VI Основные выводы и результаты исследования Социально-экономический анализ состояния социальной сферы в исследуемых регионах и юридическая экспертиза существующей федеральной и региональной нормативной базы в этой области привели к выводам, оформленным в виде матрицы SWOT-анализа, позволяющей оценить возможность и целесообразность принятия Социального кодекса Российской Федерации (табл. 26). Таблица 26 Матрица SWOT-анализа проекта Социального кодекса РФ Сильные стороны (S) yyсоответствие международным нормам законодательства в социальной сфере; yyформирование условий функционирования единой государственной системы социального обеспечения за счет кодификации основных законодательных актов в этой сфере; yyунификация терминологии социального законодательства с учетом современных требований; yyупорядочение существующих видов социального обеспечения; yyсоздание на базе Кодекса единой двухуровневой системы социального законодательства; yyотказ от декларативности в регулировании отношений по социальному обеспечению; yyгарантия соблюдения минимальных социальных стандартов в регионах не зависимо от финансовых возможностей субъектов Федерации; yyформирование единых минимальных социальных стандартов с учетом всех современных реалий, в том числе в регионах страны; yyоптимизация правоприменительной практики в части исполнения единых минимальных социальных стандартов; yyвозможность оперативного корректирования регулирования социальной сферы посредством

Слабые стороны (W) yyотсутствие федеральной концепции развития социального законодательства; yyневозможность (в отличие от Европейской хартии) обеспечить всем гражданам равные социальные права независимо от финансовых возможностей и социального статуса; yyотсутствие стабильной нормативной базы в социальной сфере; yyнедостаточный учет (недооценка) социальноэкономических, демографических, экологических, исторических особенностей отдельных регионов страны; необходимость в связи с этим принятия социальных кодексов в субъектах Федерации; yyмножественность подходов к структуре и содержанию социального законодательства на федеральном и особенно региональном уровнях; yyнеобходимость приведения в соответствие с Социальным кодексом РФ федеральных и региональных нормативных актов; yyнеобходимость постоянного контроля за соответствием норм права региональных социальных кодексов общему Социальному кодексу страны, систематический мониторинг изменений в социально-экономических условиях в регионах и мерах реализации социальной помощи населению;

99

Окончание табл.26 внесения в Кодекс изменений и дополнений с учетом сложившейся правоприменительной практики.

Потенциальные возможности (O) yyулучшение правового регулирования социальных услуг и иных мер социальной поддержки; yyустранение противоречий и дублирования в существующих законодательных нормах; yyперевод норм права социального обеспечения из подзаконных в законодательные акты; yyуменьшение общего количества нормативных правовых актов, что позволит облегчить их толкование, реализацию и контроль за исполнением; yyувеличение доступности норм о мерах социальной поддержки не только правоприменителям, но и потребителям, что позволит расширить общественный контроль; yyвозможности при соответствующей доработке исключить пересечение областей действия Кодекса и нормативных правовых актов в смежных сферах (жилищное, пенсионное, трудовое, бюджетное, налоговое законодательство).

yyперегруженность проекта Социального кодекса в силу излишней широты отношений, которые он призван регулировать; yyнесоответствие некоторых дополнительных прав действующему законодательству (ст. 52, 55, 57, 71); yyнедостаточная юридическая четкость ряда формулировок; yyотсутствие мер социальной поддержки так называемым новым группам граждан. Потенциальные угрозы (T) yyполитические риски принятия Кодекса, в том числе противодействие на региональном уровне; yyриск невыполнения принятых обязательств государства перед гражданами в социальной сфере в связи с бюджетным дефицитом; yyриск неполучения социальных выплат непосредственными получателями социальной помощи (коррупционная составляющая); yyтрудности в установлении единых минимальных социальных стандартов и в их реализации на уровне различных регионов.

В пользу принятия единого документа о социальной защите говорит и тот факт, что Россия является одной из 30 стран, ратифицировавших наибольшее число конвенций по правам человека. В связи с этим заметны трудности в применении конвенций, возрастает ответственность за анализ национального законодательства и подготовку соответствующих нормативных правовых актов. Провести сравнительный анализ многочисленных нормативных правовых актов социального законодательства значительно сложнее, чем юридическую экспертизу одного общего документа и анализ его соответствия ратифицированным конвенциям. В целом поддерживая проект СК РФ – единого законодательного акта, регулирующего общественные отношения в сфере социального обеспечения, следует обратить внимание на необходимость его серьезной доработки. Главным здесь является четкое определение предмета правового регулирования, что позволит конкретизировать структуру и содержание рассматриваемого закона.

100

Предлагается следующий вариант его структуры: ОБЩАЯ ЧАСТЬ РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Глава 1. Социальное законодательство Глава 2. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области социального обеспечения Глава 3. Социальные права в сфере социального обеспечения Глава 4. Участники отношений, регулируемых законодательством о социальном обеспечении. Представительство РАЗДЕЛ II. ВОЗНИКНОВЕНИЕ, ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ Глава 5. Возникновение права на социальное обеспечение Глава 6. Порядок предоставления социального обеспечения Глава 7. Трудовой стаж Глава 8. Индивидуальный (персонифицированный) учет Глава 9. Финансирование социального обеспечения Глава 10. Защита права на социальное обеспечение ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ РАЗДЕЛ III. ДЕНЕЖНЫЕ ВЫПЛАТЫ Глава 11. Пенсии Глава 12. Пособия Глава 13. Компенсации Глава 14. Субсидии Глава 15. Ссуды РАЗДЕЛ IV. СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ Глава 16. Социальные услуги и натуральная помощь Глава 17. Медицинская помощь».

В целях совершенствования правового регулирования в социальной сфере требуется принять федеральный законодательный акт, в котором на основе единой терминологии закрепить принципы, виды и механизмы осуществления социальной защиты (поддержки) населения. Наиболее перспективным здесь являются разработка и принятие Социального кодекса Российской Федерации. Что касается сравнительного анализа социальных кодексов субъектов Российской Федерации, следует отметить, что все они в значительной степени облегчают как правоприменение в сфере общественных отношений, касающихся социальной помощи, так и доступ населения к необходимой правовой информации. После выделения и сравнения во всех региональных кодексах предмета правового регулирования, групп (категорий) лиц, на которые распространяется действие этих документов, круга субъектов и видов социальной поддержки, социальных стандартов и системы социального страхования мы пришли к определенному выводу.

101

Наиболее оптимальным по структуре и содержанию (наполнению разделов и глав) является Социальный кодекс Ярославской области. Именно он может стать первоосновой для разработки Социального кодекса Российской Федерации. Отличительная особенность этого регионального документа состоит в том, что в предмет правового регулирования входят только те отношения, которые связаны непосредственно с предоставлением мер социальной защиты отдельным категориям граждан. Социальный кодекс Ярославской области не просто формальное собрание всех нормативных правовых актов, касающихся социальной сферы, как это, например, наблюдается в Социальном кодексе Санкт-Петербурга (что подтверждают и сами специалисты-юристы, формировавшие его), а документ, строго соответствующий своему названию и целям создания. Социальный кодекс Ярославской области выигрывает и сравнение с другими региональными кодексами по восприятию текста со стороны обычных граждан, не обладающих юридическим образованием: в нем нет чрезмерного количества ссылочных и отсылочных норм, которые осложняли бы понимание смысла статей документа. По аналогии с Социальным кодексом Ярославской области предметом регулирования Социального кодекса Российской Федерации должны стать отношения, связанные с предоставлением населению мер социальной защиты (поддержки). Все остальные общественные отношения нужно исключить из предмета общероссийского нормативного правового акта. По результатам проведенного 31 октября 2013 года в ИСЭПН РАН «круглого стола», в работе которого приняли участие сотрудники института, эксперты-аналитики из АНО «Совет по вопросам управления и развития», а также приглашенные представители регионов, был сделан вывод о том, что отсутствие единого для всей страны Социального кодекса приводит к явным и скрытым противоречиям между нормами социального права. В ходе обсуждения результатов анализа регионального законодательства было подчеркнуто, что для большинства субъектов Российской Федерации характерны множественность и многоуровневость нормативного регулирования общественных отношений в социальной сфере. Одним из вариантов решения данной проблемы стало принятие социальных кодексов в ряде субъектов Федерации (Белгородская, Омская, Ярославская области, г. Санкт-Петербург).

102

Заключение Формирование современного отечественного законодательства в социальной сфере отличается бессистемностью и противоречивостью, что во многом было вызвано необходимостью оперативного реагирования на возникающие трудности в обеспечении социальных прав граждан. Основные проблемы правового регулирования социальных отношений до последнего времени были обусловлены отсутствием четко обозначенных социальных ориентиров, нормативно закрепленных в едином документе. Принятие и реализация государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» на 2013–2020 годы позволит придать нормотворчеству в социальной сфере плановый, целостный характер. Вместе с тем современная социальная стратегия государства должна выражаться в политико-правовых документах более высокого уровня, одним из них может стать социальная доктрина. Цель социальной доктрины России состоит в определении ориентиров достижения благополучной и безопасной жизни для граждан России на основе их сбережения, а также построения конкурентоспособного социального государства, обеспечивающего равные возможности для самореализации личности в обществе, отражающего базовые социальные гарантии и жизненно важные интересы всех слоев населения. Доктрина может послужить консолидирующим документом для современного российского общества. В этом документе целесообразно дать адекватную оценку современного социального положения населения в целом по стране, по регионам и отдельным социальным группам, установить пределы государственной социальной поддержки применительно к различным категориям населения, определить предпосылки доктринальных социальных изменений, конкретизировать цель и принципиальные подходы к долгосрочному социальному развитию, его задачи и основные направления, технологии реализации, а также характеристику ожида-

103

емых результатов, ориентирующих на достижение социальной стабильности в России. Социальный кодекс Российской Федерации должен содержать в себе Общую часть, включающую положения о защите прав граждан в социальной сфере, об охране этих прав, условиях и сроках оказания социальной помощи, определение категорий лиц, в отношении которых эта помощь оказывается, федеральные программы помощи. А региональные законодательные акты (не противоречащие Социальному кодексу страны) должны определять конкретные размеры социальных выплат с учетом особенностей социально-экономического развития отдельного субъекта Федерации. При этом надо избежать в текстах региональных законов повторения общих положений, сосредоточенных в Социальном кодексе России. В связи с углубляющейся дифференциацией развития регионов страны в каждом из субъектов Федерации следует учесть местные особенности (демографические, экономические и природные), а также риски возникновения чрезвычайных ситуаций естественного и техногенного характера или террористических актов. При этом необходимо учитывать типы регионов: прибрежные, пограничные, северные, имеющие на своей территории атомные электростанции, опасные химические предприятия, подвергающиеся периодической угрозе паводков или засухи и т. д. Существует разрыв между поставленными жизнью социальными проблемами и возможностями финансово-экономического, организационного и управленческого плана. Отсюда возникает необходимость четко определить в Социальном кодексе минимум социальных гарантий, а также содержание понятий социальных нормативов и стандартов. В современных условиях основное внимание уделяется вопросам совершенствования «патронажных» функций социального устройства, включая государственное и муниципальное управление. Особенностью национальной системы социальной защиты является то, что из 143 миллионов человек, проживающих постоянно в Российской Федерации, около 100 миллионам положены какие-либо льготы или пособия. Однако задача перехода на инновационный путь развития ставит во главу угла и другой критерий – умение поддерживать и формировать способности человека к позитивной социализации, вводить в обиход ценностно-смысловые мотивации и

104

паттерны, которым он должен учиться, совершенствовать свои профессиональные навыки, приспосабливаться к новым требованиям организации производства и образу жизни. Сравнительный анализ социально-экономической ситуации в пяти исследуемых регионах показал, что в целом минимальные государственные социальные стандарты выполняются. По ряду экономических показателей в динамике заметен рост параметров, касающихся социальной сферы. Относительно «провальным» можно назвать лишь 2009 год, когда наиболее выпукло были заметны последствия кризиса. Сравнение результатов осуществления социальной политики на региональном уровне корректнее всего проводить на примере Омской и Томской областей, в первой из которых с 2008 года действует Социальный кодекс, а во второй такой же документ разработан, но до сих пор не принят. Оба региона функционируют в схожих природно-климатических условиях, близки по демографическим показателям и динамике ВРП. Однако можно заметить, что по ряду параметров в социальной сфере Омская область демонстрирует более высокие показатели, чем Томская область. Наиболее благополучным регионом (по общей площади жилых помещений на одного жителя, по численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, по уровню безработицы (уступая лишь Санкт-Петербургу), по реальным среднедушевым денежным доходам в месяц, по структуре денежных доходов населения) является Белгородская область, где Социальный кодекс принят и действует с 2004 года. В целом установить прямую причинно-следственную связь между применением в субъекте Федерации Социального кодекса и состоянием социальной сферы весьма затруднительно. Однако по косвенным признакам все же можно отметить, что сложившаяся ситуация подтверждает правильность действий региональных законодательных органов власти по принятию социальных кодексов и актуализирует стратегическую задачу разработки и принятия такого законопроекта на федеральном уровне. В региональных документах следует предусмотреть закрепление социальных прав граждан в сфере трудовых, гражданских, жилищных и налоговых отношений, социального обеспечения, в сфере образования, культуры, инфраструктуры, экологии, безопасности.

105

Участниками отношений, регулируемых законодательством о социальном обеспечении, будут определены граждане (с дифференциацией их по категориям), уполномоченные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в сфере социального обеспечения, социальные агенты, государственные и муниципальные внебюджетные фонды. Таким образом, в настоящее время, когда ускоренными темпами формируется федеральное и региональное социальное законодательство, разработка и принятие Социального кодекса Российской Федерации снимут явные и скрытые противоречия в законодательстве о социальной защите.

106

Библиография Законодательные источники 1.

2.

3.

4.

Европейская социальная хартия (пересмотренная) (ETS № 163). Европейский кодекс социального обеспечения (ETS № 48). Конституция Российской Федерации. 1993. Закон РФ от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

5. Закон РФ от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (с изм. и доп.).

6. Закон РФ от 18 октября 1991 года № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий».

7. Закон РФ от 15 января 1993 года № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» (с изм. и доп.).

8. Федеральный закон от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах» (с изм. и доп.).

9. Закон РФ от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (с изм. и доп.).

10. Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изм. и доп.).

11. Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. и доп.).

12. Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (с изм. и доп.).

13. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

14. Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

107

15. Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изм. и доп.).

16. Федеральный закон от 9 января 1997 года № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» (с изм. и доп.).

17. Федеральный закон от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

18. Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. и доп.).

19. Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. и доп.).

20. Федеральный закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. и доп.).

21. Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

22. Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с изм. и доп.).

23. Федеральный закон от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (с изм. и доп.).

24. Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации (с изм. и доп.).

25. Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

26. Федеральный закон от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

27. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (с изм. и доп.).

28. Федеральный закон от 4 марта 2002 года № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан

108

Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» (с изм. и доп.).

29. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

30. Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (с изм. и доп.).

31. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (с изм. и доп.).

32. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (с изм. и доп.).

33. Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года».

34. Федеральный закон от 28 ноября 2009 года № 298-ФЗ «О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов».

35. Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

36. Федеральный закон от 9 декабря 2010 года № 349-ФЗ «О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализиро-

109

ванными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, на 2011 год».

37. Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

38. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 357-ФЗ «О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, на 2012 год».

39. Федеральный закон от 20 июля 2012 года № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов».

40. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 года № 256-ФЗ) (вступает в силу с 1 января 2015 года).

41. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

42. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

43. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».

44. Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761«О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы».

45. Указ Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

46. Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года.

47. Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 года № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» (с изм. и доп.).

110

48. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 года № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» (с изм. и доп.).

49. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1997 года № 222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов».

50. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1997 года № 1664 «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера».

51. Постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 года № 184 «Об утверждении Правил начисления, учета и расходования средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. и доп.).

52. Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 года № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера».

53. Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2005 года № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (с изм. и доп.).

54. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 года № 1050 «О федеральной целевой программе “Жилище” на 2011–2015 годы» (с изм. и доп.).

55. Распоряжение Правительства РФ от 25 сентября 2002 года № 1361-р «О Концепции развития страхования в Российской Федерации».

56. Распоряжение Правительства РФ от 9 декабря 2005 года № 2189-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы “Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы”».

57. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р о Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (с изм. и доп.).

58. Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2009 года № 2094-р «Об утверждении Стратегии социально-экономиче-

111

ского развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года».

59. Распоряжение Правительства РФ от 5 июля 2010 года № 1120-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года».

60. Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2010 года № 1485-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года».

61. Распоряжение Правительства РФ от 7 февраля 2011 года № 165-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года».

62. Распоряжение Правительства РФ от 12 февраля 2011 года № 186-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы “Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года”».

63. Распоряжение Правительства РФ от 5 сентября 2011 года № 1538-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года».

64. Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2011 года № 1540-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 года».

65. Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2011 года № 1757-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года».

66. Распоряжение Правительства РФ от 18 ноября 2011 года № 2074-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года».

67. Распоряжение Правительства РФ от 8 ноября 2012 года № 2071-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы “Устойчивое развитие сельских территорий на 2014– 2017 годы и на период до 2020 года”».

112

68. Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2012 года № 2511-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие здравоохранения”» (утратило силу).

69. Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2012 года № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации».

70. Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 года № 2553-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Социальная поддержка граждан”» (утратило силу).

71. Постановление Минтруда России от 26 ноября 2001 года № 82 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации работы региональных органов, осуществляющих деятельность по обеспечению социальной защиты населения».

72. Приказ Минздравсоцразвития России от 1 ноября 2004 года № 179 «Об утверждении Порядка оказания скорой медицинской помощи» (утратило силу).

73. Приказ Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2004 года № 328 «Об утверждении Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан» (с изм. и доп.).

74. Приказ Минздравсоцразвития России от 1 ноября 2006 года № 744 «Об утверждении Порядка установления ежемесячной денежной выплаты Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы».

75. Приказ Минздравсоцразвития России от 31 декабря 2006 года № 905 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением стандартов качества медицинской помощи».

76. Приказ Минздравсоцразвития России от 7 ноября 2011 года № 1327н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания».

113

77. Приказ Минздравсоцразвития России от 16 апреля 2012 года № 366н «Об утверждении Порядка оказания педиатрической помощи».

78. Приказ Росстата от 9 июня 2008 года № 134 «Об утверждении формы федерального статистического наблюдения за деятельностью по оказанию социальных услуг населению».

79. Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Термины и определения. ГОСТ Р 52495-2005.

80. Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения «Классификация учреждений социального обслуживания» ГОСТ Р 52498-2005.

81. Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения. ГОСТ Р 52142-2003 (утв. Постановлением Госстандарта России от 24 ноября 2003 года № 326-ст).

82. Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг. ГОСТ Р 52143-2003 (утв. Постановлением Госстандарта России от 24 ноября 2003 года № 327-ст).

83. Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг. Основные положения. ГОСТ Р 52496-2005 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 30 декабря 2005 года № 533-ст).

84. Социальное обслуживание населения. Система качества учреждений социального обслуживания. ГОСТ Р 52497-2005 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 30 декабря 2005 года № 534-ст).

85. Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания. ГОСТ Р 52498-2005 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 30 декабря 2005 года № 535-ст).

86. Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. ГОСТ Р 52880-2007 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 года № 558-ст).

87. Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания семьи и детей. ГОСТ Р 52881-2007 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 года № 559-ст).

114

88. Социальное обслуживание населения. Требования к персоналу учреждений социального обслуживания. ГОСТ Р 52883-2007 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 года № 561-ст).

89. Социальное обслуживание населения. Социальные услуги семье. ГОСТ Р 52885-2007 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 года № 563-ст).

90. Социальное обслуживание населения. Социальные услуги детям. ГОСТ Р 52888-2007 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 года № 566-ст).

91. Социальное обслуживание населения. Социальные услуги гражданам пожилого возраста. ГОСТ Р 53058-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 17 декабря 2008 года № 435-ст).

92. Социальное обслуживание населения. Социальные услуги инвалидам. ГОСТ Р 53059-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 17 декабря 2008 года № 436-ст).

93. Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг детям. ГОСТ Р 53061-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18 декабря 2008 года № 438-ст).

94. Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг женщинам. ГОСТ Р 53062-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18 декабря 2008 года № 439-ст).

95. Социальное обслуживание населения. Контроль качества со­ циальных услуг семье. ГОСТ Р 53063-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18 декабря 2008 года № 440-ст).

96. Социальное обслуживание населения. Типы учреждений со­ циального обслуживания и социальные услуги лицам без определенного места жительства и занятий. ГОСТ Р 53064-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18 декабря 2008 года № 441-ст).

97. Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг гражданам пожилого возраста. ГОСТ Р 533472009 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 мая 2009 года № 177-ст).

98. Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг инвалидам. ГОСТ Р 53348-2009 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 мая 2009 года № 178-ст).

115

99. Социальное обслуживание населения. Реабилитационные услуги гражданам пожилого возраста. Основные виды. ГОСТ Р 53349-2009 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 27 мая 2009 года № 179-ст).

100. Общероссийский классификатор информации по социальной защите населения. ОК 003-99 (утв. Постановлением Госстандарта России от 17 декабря 1999 года № 545-ст).

101. Общероссийский классификатор информации об общероссийских классификаторах. ОК 026-2002 (утв. Постановлением Госстандарта России от 25 декабря 2002 года № 502-ст) (с изм. и доп.).

102. Закон г. Москвы от 9 июля 2008 года № 34 «О социальном обслуживании населения города Москвы».

103. Закон г. Москвы от 17 марта 2010 года № 7 «Об охране здоровья в городе Москве».

104. Закон г. Москвы от 25 мая 2011 года № 19 «О потребительской корзине в городе Москве в 2011–2012 годах».

105. Закон Московской области от 21 января 2005 года № 31/2005ОЗ «О социальном обслуживании населения в Московской области» (с изм. и доп.).

106. Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 4 июля 2008 года № 1061-ОЗ (с изм. и доп.).

107. Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 года № 165 (с изм. и доп.).

108. Социальный кодекс Ярославской области от 19 декабря 2008 года № 65-з (с изм. и доп.).

109. Социальный кодекс г. Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 года № 728-132 (с изм. и доп.).

110. Постановление Правительства Москвы от 6 августа 2002 года № 602-ПП «О внедрении социальной карты для жителей города Москвы» (с изм. и доп.).

111. Постановление Правительства Москвы от 19 сентября 2006 года № 710-ПП «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в городе Москве» (с изм. и доп.).

112. Постановление Правительства Москвы от 24 марта 2009 года № 215-ПП «О мерах по реализации Закона города Москвы от

116

9 июля 2008 года № 34 “О социальном обслуживании населения города Москвы”».

113. Постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года № 1268-ПП «О региональной социальной доплате к пенсии» (с изм. и доп.).

114. Постановление Правительства Москвы от 29 декабря 2009 года № 1500-ПП «О государственных стандартах социального обслуживания населения в городе Москве».

115. Постановление Правительства Москвы от 21 декабря 2010 года № 1073-ПП «Об увеличении городского социального стандарта с 1 января 2011 года».

116. Постановление Правительства Москвы от 6 сентября 2011 года № 420-ПП «О Государственной программе “Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012–2016 годы”» (с изм. и доп.).

117. Постановление Правительства Москвы от 1 ноября 2011 года № 514-ПП «Об установлении размеров отдельных социальных выплат некоторым категориям граждан на 2012 и 2013 годы» (с изм. и доп.) (утратило силу).

118. Постановление Правительства Московской области от 14 декабря 2009 года № 1099/53 «Об утверждении Порядка установления государственных стандартов социального обслуживания в Московской области».

119. Постановление Правительства Московской области от 27 июня 2011 года № 568/22 «Об организации социального обслуживания населения в Московской области» (с изм. и доп.).

120. Приказ Департамента здравоохранения г. Москвы от 29 декабря 2011 года № 1924 «Об утверждении Временных московских городских стандартов стационарной медицинской помощи».

121. Распоряжение Минсоцзащиты Московской области от 1 апреля 2013 года № 16-Р «Об утверждении Государственного стандарта социального обслуживания в Московской области “Социальная адаптация военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей”».

122. Распоряжение мэра Москвы от 16 апреля 2009 года № 31-рзм «О создании комплексной рабочей группы по разработке проекта закона города Москвы “О государственной социальной помощи жителям города Москвы”».

117

123. Проект Социального кодекса Российской Федерации.

124. Проект Социального кодекса Томской области.

125. СПС «КонсультантПлюс»: Документы СССР. Научные публикации 1. Александрова О. А. Институциональные проблемы становления социального государства в современной России. М., 2009.

2. Алексахин А. С. Налоговая политика в реализации качественного содержания социальной политики // Аудит и финансовый анализ. 2012. № 3.

3. Арбузов С. Социальное государство и гражданское общество: диалектика взаимодействия // Социальная инноватика в региональном развитии : сб. материалов шестой и седьмой школы молодых ученых. Петрозаводск, 2011. С. 8–15.

4. Горшков М. К. Социальная политика в оценках и представлениях российских граждан // Социальная политика для современной России: цели и измерения : материалы междунар. научн. конф., посвященной памяти А. Ю. Шевякова, г. Москва, 18 октября 2012 г. М., 2012. С. 31–48.

5. Доброхлеб В. Г. Новые цели социальной политики в условиях изменения возрастной структуры населения // Там же. С. 365– 373.

6. Жеребин В. М. Экономическая и социальная политики: единство и несовпадение целевых установок // Там же. С. 202–224.

7. Загидуллина И. Тенденции социально-экономического расслоения российского общества // Вестник Института экономики РАН. 2010. № 2. С. 428–438.

8. Заянчуковская Н. В., Пухова Г. В. Анализ социальной защищенности населения региона при реализации стратегии его развития // Стратегическое планирование и развитие предприятий : материалы 14-го Всерос. симпозиума, г. Москва, 9–10 апреля 2013 г. Секция 4. М., 2013. С. 72–75.

9. Кабанов В. Н. Показатель качества жизни населения для оценки эффективности местного самоуправления // Там же. С. 84–87.

10. Капустин Е. И. Уровень, качество и образ жизни населения России. М., 2006.

118

11. Карпухин Д. Прогрессивное налогообложение доходов – инструмент сокращения социального неравенства // Вестник Института экономики РАН. 2010. № 3. С. 51–67.

12. Карпухин Д., Анисимова Г. Законодательное регулирование неравенства в современной России: социальное измерение, приоритеты, результативность // Вестник Института экономики РАН. 2012. № 6. С. 19–32.

13. Кирута А. Я. Функциональная теория неравенства и критерии социальной политики // Социальная политика для современной России: цели и измерения : материалы междунар. научн. конф., посвященной памяти А. Ю. Шевякова, г. Москва, 18 октября 2012 г. М., 2012. С. 179–202.

14. Климова А. Термины и понятия социальной сферы в региональном управлении системой социального обслуживания // Социальная инноватика в региональном развитии : сб. материалов шестой и седьмой школы молодых ученых. Петрозаводск, 2011. С. 33–39.

15. Кочеткова Л. Н. Итоги, проблемы и перспективы социального государства в России // Политика и общество. 2013. № 3. С. 256–262.

16. Кочеткова Л. Н. Построение социального государства: европейский проект // Социальная политика и социология. 2008. № 4. С. 60–70.

17. Кочеткова Л. Н. Социальное государство и его критики // Личность. Культура. Общество. Т. X. 2008. № 1. С. 247–252.

18. Кочеткова Л. Н. Социальное государство: цели и функции // Социально-гуманитарные знания. 2008. № 3. С. 68–79.

19. Кочеткова Л. Н. Социальное государство: европейская теория и российская практика // Власть. 2008. № 4. С. 39–43.

20. Кочеткова Л. Н. Социальное государство и мировой кризис: парадигма преодоления // Власть. 2009. № 3. С. 13–16.

21. Кочеткова Л. Н. Социальное государство: русский взгляд // Социально-гуманитарные знания. 2010. № 3. С. 208–215.

22. Кузьминов Я. И. Мы должны четко определить, на чьи интересы предлагаем наступить: // КоммерсантЪ. 2011. № 26. 15 февраля.

23. Локосов В. В. Избыточное неравенство и метод предельно критических показателей развития социальной сферы // Социаль-

119

ная политика для современной России: цели и измерения : материалы междунар. науч. конф., посвященной памяти А. Ю. Шевякова, г. Москва, 18 октября 2012 г. М., 2012. С. 128–138.

24. Локосов В. В., Ярашева А. В. Проект Социального кодекса Российской Федерации и социальное государство // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 2. С. 131–138.

25. Милек О. В., Шмерлинг Д. С. «Дифференциация доходов» как ключевой параметр стратегического планирования на региональном уровне // Стратегическое планирование и развитие предприятий : материалы 14-го Всерос. симпозиума, г. Москва, 9–10 апреля 2013 г. Секция 4. М., 2013. С. 125–127.

26. Партисипаторный подход в повышении качества жизни населения: монография / под общ. ред. Н. М. Римашевской, Н. Н. Ивашиненко. Н. Новгород; М., 2013.

27. Ржаницына Л. Новый этап социальной политики в России // Вестник Института экономики РАН. 2009. № 1. С. 35–52.

28. Ржаницына Л. Как сегодня живут пенсионеры: исследование непопулярной темы // Вестник Института экономики РАН. 2012. № 1. С. 44–61.

29. Сидорина Т. Ю. Welfare State как точка отсчета: место государства всеобщего благосостояния в социальной истории // Вопросы философии. 2012. № 11.

30. Слезингер Г. Э. Социальная экономика. М., 2001.

31. Соболева И. Человеческий потенциал российской экономики: механизмы воспроизводства и вызовы для России // Вестник Института экономики РАН. 2009. № 1. С. 7–20.

32. Токсанбаева М., Лежнева Ю. Государственная поддержка безработных на региональном уровне // Вестник Института экономики РАН. 2012. № 1. С. 76–90.

33. Чеповская Н. В. Основные показатели и индикаторы социальной политики на региональном уровне // Экономика и право в современном обществе : сб. научных статей по итогам междунар. конф., г. Волгоград, 27–28 февраля 2013 г. Волгоград, 2013. С. 182–189.

34. Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 66–76.

120

35. Шевяков А. Ю. Мифы и реалии социальной политики. М., 2001.

36. Яшкова А. Уровень жизни населения в России: динамика основных интегративных показателей последнего десятилетия // Вестник Института экономики РАН. 2012. № 1. С. 91–99.

121

ПРИЛОЖЕНИЕ

Меры правового регулирования в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» № Вид Основные положения нормативного правового акта п/п нормативного правового акта

Ответственный исполнитель и соисполнители

Ожидаемые сроки принятия

Подпрограмма 1 «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» 1

Федеральный закон

2

Постановление Правительства Российской Федерации

3

Федеральный закон

4

Постановление Правительства Российской Федерации

122

Внесение изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законо­ дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающих закрепление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по определению категорий граждан, нуждающихся в государственной поддержке. Подготовка предложений о порядке предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг различным категориям граждан, в том числе одиноким пенсионерам, проживающим в одном жилом помещении не менее 10 последних лет, для которых должны предусмат­ риваться особенности расчета величины социальной нормы потребления коммунальных услуг электроснабжения, водоснабжения и водоотведения. Внесение в Правительство Российской Федерации предложений о внесении изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления субсидий, компенсаций и льгот на оплату коммунальных услуг, в связи с введением социальной нормы потребления коммунальных услуг. Внесение в Правительство Российской Федерации предложений об установлении социальной нормы потребления коммунальных услуг по отоплению и газоснабжению с учетом результатов реализации пилотных проектов в электроснабжении, водоснабжении и водоотведении.

Минтруд России; 2014 г. Минфин России; Минрегион России; Минэкономразвития России; Минюст России

Минрегион России; 1 сентября Минтруд России; 2013 г. Минэнерго России; Минэкономразвития России; ФСТ России; Минфин России Минрегион России; Минтруд России; Минфин России

1 ноября 2014 г.

Минрегион России; 30 декабря Минэнерго России; 2014 г. Минтруд России; Минэкономразвития России

№ Вид Основные положения нормативного правового акта п/п нормативного правового акта

Ответственный исполнитель и соисполнители

Ожидаемые сроки принятия

Подпрограмма 2 «Модернизация и развитие социального обслуживания населения» 5 6

7

8

9

10

11

Федеральный закон Постановление Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации Приказ Минтруда России

12

Приказ Минтруда России

13

Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России

14 15 16

«Об основах социального обслуживания населения Минтруд России в Российской Федерации» «О структуре и штатных нормативах государственных Минтруд России учреждений социального обслуживания»

2013 г.

«О нормах питания, нормативах обеспечения Минтруд России мягким инвентарем и площадью жилых помещений при предоставлении гражданам социальных услуг»

II квартал 2014 г.

«О сведениях, подлежащих включению в реестры поставщиков социальных услуг и получателей социальных услуг в субъектах Российской Федерации»

Минтруд России; Минсвязи России

I квартал 2014 г.

«О порядке осуществления социального обслу­ живания на принципах государственно-частного партнерства»

Минтруд России

II квартал 2014 г.

«Об утверждении порядка осуществления госу­ дарственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью социального обслуживания»

Минтруд России

II квартал 2014 г.

«Об осуществлении мониторинга оказываемых социальных услуг в целях осуществления госу­ дарственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью социального обслуживания в субъектах Российской Федерации» «Об утверждении критериев оценки качества и результативности оказываемых социальных услуг в целях осуществления государственного контроля (надзора) качества и безопасности социального обслуживания в субъектах Российской Федерации» «Об утверждении правил расчета тарифов на социальные услуги»

Минтруд России

III квартал 2014 г.

Минтруд России

II квартал 2014 г.

Минтруд России; ФТС России

III квартал 2014 г.

«Об утверждении примерной формы заявления на предоставление социальных услуг»

Минтруд России

IV квартал 2014 г.

«Об утверждении примерной формы индивидуальной программы предоставления социальных услуг»

Минтруд России

I квартал 2014 г.

«Об утверждении примерной формы договора Минтруд России с гражданином о предоставлении социальных услуг»

I квартал 2014 г.

II квартал 2014 г.

123

№ Вид Основные положения нормативного правового акта п/п нормативного правового акта 17

Приказ Минтруда России

18

Приказ Минтруда России

19

Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России

20 21 22 23

24 25

26 27 28

124

Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России

Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России Приказ Минтруда России

Ответственный исполнитель и соисполнители

Ожидаемые сроки принятия

«Об утверждении перечня заболеваний, требующих лечения в медицинских организациях государственной и (или) муниципальной систем здравоохранения, при наличии которых гражданину или получателю социальных услуг может быть отказано в социальном обслуживании» «Об утверждении формы заключения об отказе в социальном обслуживании в связи с наличием у гражданина или получателя социальных услуг заболеваний, требующих лечения в медицинских организациях государственной и (или) муниципальной систем здравоохранения» «Об утверждении порядка направления граждан в специальные стационарные учреждения социального обслуживания» «Об утверждении формы паспорта учреждения социального обслуживания и порядка его ведения»

Минтруд России; Минздрав России

III квартал 2014 г.

Минтруд России; Минздрав России

III квартал 2014 г.

Минтруд России

II квартал 2014 г.

Минтруд России

I квартал 2014 г.

«Об утверждении порядка ведения паспортов федеральных учреждений социального обслуживания»

Минтруд России

I квартал 2014 г.

«Об утверждении порядка определения индивиду- Минтруд России альной нуждаемости граждан в социальных услугах»

I квартал 2014 г.

«Об утверждении порядка предоставления соци­ альных услуг федеральными государственными бюджетными учреждениями социального обслу­ живания» «Об утверждении порядка аттестации работников государственных учреждений социального обслу­ живания» «Об утверждении порядка расходования средств, образовавшихся в результате взимания платы с получателей социальных услуг, предоставленных учреждениями социального обслуживания в объемах, определенных государственными заданиями (заказами)» «О порядке формирования и ведения Реестров поставщиков социальных услуг в субъектах Российской Федерации» «О порядке формирования и ведения Регистров получателей социальных услуг в субъектах Российской Федерации» «Об утверждении порядка признания гражданина находящимся в трудной жизненной ситуации»

Минтруд России

IV квартал 2014 г.

Минтруд России

III квартал 2014 г.

Минтруд России

II квартал 2014 г.

Минтруд России

IV квартал 2014 г.

Минтруд России

IV квартал 2014 г.

Минтруд России

I квартал 2014 г.

№ Вид Основные положения нормативного правового акта п/п нормативного правового акта 29

Приказ Минтруда России

Ответственный исполнитель и соисполнители

«Об осуществлении бюджетных инвестиций из феде- Минтруд России рального бюджета в строительство корпуса для больных с повреждением спинного мозга Федерального государственного бюджетного учреждения “Новокузнецкий научно-практический центр медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов” г. Новокузнецк, Кемеровская область»

Ожидаемые сроки принятия I квартал 2013 г.

Подпрограмма 3 «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей» 29

Постановление Правительства Российской Федерации

Внесение изменений в Постановление Правительства ФМС России Российской Федерации от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу», предусматривающих увеличение размера едино временного пособия, выдаваемого иностранным гражданам и лицам без гражданства, обратившимся с ходатайством о признании их беженцами на территории Российской Федерации, установленного подпунктами «а» и «б» пункта 1 указанного постановления, со 100 до 3 748 рублей (подп. «а» п. 1) и со 150 до 5 632 рублей (подп. «б» п. 1)

30

Федеральный закон

Внесение изменений в статьи 15 и 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», предусматривающих следующие изменения: в абзаце четвертом части первой слова «Максимальный размер пособия по уходу за ребенком не может превышать за полный календарный месяц 6 000 рублей» заменить словами «Максимальный размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком не может превышать за полный календарный месяц размера пособия, исчисленного из 40 процентов среднего заработка застрахованного лица, который определен исходя из установленной в соответствии с Федеральным законом “О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхо вания Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования” на соответствующий календарный год предельной величины базы для начисления страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации. Максимальный размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком ежегодно устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период. С 1 января 2012 года максимальный

2013 г.

Минтруд России; 2013 г. Минфин России; федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба

125

№ Вид Основные положения нормативного правового акта п/п нормативного правового акта размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком не может превышать за полный календарный месяц 14 625 рублей» 31 Федеральный Внесение изменений в Федеральный закон от 19 мая закон 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», предусматривающих одинаковый подход к установлению размера еже месячного пособия по уходу за ребенком лицам, уволенным в связи с ликвидацией организации в период отпуска по уходу за ребенком, а также лицам, уволенным по тем же основаниям в период беременности и отпуска по беременности и родам (40 % среднего заработка).

32 Постановление Правила предоставления субсидий на софинансироПравительства вание расходных обязательств субъектов Российской Российской Федерации, возникающих при назначении нуждаюФедерации щимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, назначаемой в случае рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет» Подпрограмма 4 «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» 33 Постановление Порядок предоставления государственной поддержки Правительства общественным организациям и иным некоммерчеРоссийской ским объединениям, оказывающим социальные Федерации услуги населению 34 Постановление Внесение изменений в Постановление ПравительстПравительства ва РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении Российской поддержки социально ориентированным некоммерФедерации ческим организациям» 35 Постановление Внесение изменений в Постановление ПравительстПравительства ва РФ «О предоставлении субсидий из федерального Российской бюджета на государственную поддержку отдельных Федерации общественных и иных некоммерческих организаций»

126

Ответственный исполнитель и соисполнители

Ожидаемые сроки принятия

Минтруд России; 2013 г. заинтересованные федеральные органы исполнительной власти

Минтруд России; Минфин России

I квартал 2013 г.

Минтруд России

IV квартал 2013 г.

Минэкономразвития I квартал России 2013 г. Минтруд России

IV квартал 2013 г.

Локосов Вячеслав Вениаминович Ярашева Азиза Викторовна

СОЦИАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИИ: PRO ET CONTRA Редактор Л. А. Могусева Корректор Т. Ю. Лобкова Компьютерная верстка В. Б. Сидорович Подписано в печать 18.11.2014 Формат 60×90 1/16. Бумага офсетная Печать офсетная. Усл. печ. л. 8,0 Тираж 500 экз. Заказ № ___ ООО «Деловые и юридические услуги “ЛексПраксис”» 129090, г. Москва, ул. Щепкина, д. 8 Отпечатано: ООО «Буки Веди» 119049, г. Москва, Ленинский проспект, д. 4, стр. 1А