Az Egyesült Királyság nemzeti, európai és globális jövője a brexit után

ANTALL JÓZSEF RESEARCH CENTRE

AZ EGYESÜLT KIRÁLYSÁG NEMZETI, EURÓPAI ÉS GLOBÁLIS JÖVŐJE A BREXIT UTÁN CSEPREGI ZSOLT – DOBROWIECKI PÉTER – ALESSANDRO D’ONOFRIO – DR. STEPPER PÉTER

1093 Budapest, Czuczor utca 2. +36 20 310 8776 ajtk@ajtk.hu | www.ajtk.hu

ANTALL JÓZSEF RESEARCH CENTRE

AJRC-Elemzések Az Antall József Tudásközpont időszaki kiadványa

Felelős kiadó: Antall Péter Szerkesztő: Dobrowiecki Péter Kiadó neve: Antall József Tudásközpont Kiadó székhelye: 1093 Budapest, Czuczor utca 2.

A kiadó elérhetősége: 1093 Budapest, Czuczor utca 2.

Tel: +36 20 310-87-76 Email: ajtk@ajtk.hu Web: ajtk.hu

© Csepregi Zsolt, Dobrowiecki Péter, Alessandro D’Onofrio, Dr. Stepper Péter, 2020 © Antall József Tudásközpont, 2020 ISSN 2416-1446

1093 Budapest, Czuczor utca 2. +36 20 310 8776 ajtk@ajtk.hu | www.ajtk.hu

AZ EGYESÜLT KIRÁLYSÁG NEMZETI, EURÓPAI ÉS GLOBÁLIS JÖVŐJE A BREXIT UTÁN CSEPREGI ZSOLT – DOBROWIECKI PÉTER – ALESSANDRO D’ONOFRIO – DR. STEPPER PÉTER

VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ DOBROWIECKI PÉTER

2020. január 31-én, fő választási ígéretének megfelelően Boris Johnson brit miniszterelnök bejelenthette, hogy sikerrel „vitte véghez a brexitet” (get Brexit done). Háromévnyi hossza­ dalmas tárgyalás-sorozatot követően az Egyesült Királyság ezzel megszűnt az Európai Unió tagállama lenni. A jelenleg is tartó átmeneti időszak a tervek szerint az Egyesült Királyság és az EU közötti megállapodás megkötésével érne véget 2020. december 31-én.

Az átmeneti időszak ugyanakkor kényes helyzetbe hozta Londont; ugyanis, bár már nem tagja az EU-nak és nincs semmiféle ráhatása annak döntéshozatalára, de még mindig annak szabályai szerint köteles eljárni, mindeközben pedig az egységes piac és a vámunió tagja is maradt. Nem véletlenül hangsúlyozta a brit kormány az EU-val való kereskedelmi megállapodás letárgyalásának fontosságát még az átmeneti időszak lejárta előtt.

Mindazonáltal egy teljes, mindkét fél által elfogadott megállapodás létrehozása, valamint a ratifikációs folyamat 2020. december 31. előtt történő véghezvitele kiváltképp ambiciózus, már-már lehetetlen vállalkozásnak ígérkezik – különösen az Európát is sújtó koronavírus (COVID–19)​ járvány fényében. Jelen helyzetben a brit tárgyalók mozgástere rendkívül beszűkült, amelynek következtében az Egyesült Királyságnak lehet, hogy két, nem túl vonzó opció közül kell választania: kilép az EU-ból az átmeneti időszak végén kereskedelmi meg­ állapodás megkötése nélkül, vagy egyes területeket felölelő különálló megállapodásokat köt, valószínűsíthetően az Unió által meghatározott feltételek szerint.

Az EU egyik fő aggodalma, hogy közvetlen állami támogatásokkal, jelentősen lazított piaci szabályozással, vagy a már így is elég alacsony társasági adók további csökkentésével a brit kormány jelentős versenyelőnybe hozhatja a hazai cégeket, hiszen kereskedelmi megállapodás nélkül az Egyesült Királyságnak semmiféle jogi kötelezettsége nincsen fenntartani az EU által megszabott magas normákat. Hasonló módon, az EU-ból való kilépést követően az Egyesült Királyság rákényszerülhet alacsonyabb szintű normák elfogadására annak érdekében, hogy módjában álljon új nemzetközi kereskedelmi megállapodásokat kötni, vagy be tudjon a saját piacára engedni a világ más tájain olcsóbban, alacsonyabb minőségi előírások szerint elő­ állított termékeket. Utóbbiak brit piacon való megjelenése önkéntelenül a brit vállalati normák csökkenését fogja maga után vonni, hiszen a kiélezett versenyhelyzetben a hazai cégek csak így tudják hosszútávon megőrizni kivívott piaci részesedésüket.

3

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

A határidő közelségére való tekintettel az EU és az Egyesült Királyság alternatív módon dönthet specifikus területeket felölelő, külön megállapodások megkötéséről, hasonlóan az EU és Svájc között kötött egyezményhez, azonban kevesebb tematikus ponttal és letisztultabb intézményi szerkezettel. Egy ilyen szempontok szerinti megállapodás sokkal hatékonyabbnak bizonyulna, mindazonáltal aligha fedné le az összes olyan érzékenyebb kérdéskört, amelyeket egy London és Brüsszel közötti egyezmény esetében elengedhetetlenül rendezni kellene. Egy ehhez fogható, kevésbé átfogó megállapodás valószínűleg a rövid időkeret eredménye lehetne, ez esetben a prioritást az áru kereskedelem főbb területei élveznék – a nehezebb kérdésekkel foglalkozó tárgyalások pedig 2020 utánra torlódnának. Jogi kiegészítésként olyan területek esetében, amelyeket az egyezmény nem tartalmaz, az Egyesült Királyság és az EU érvénybe léptethet egyoldalú, korlátozott idejű intézkedéseket, így a felek jövőbeli viszonya számos területen napi szintű tárgyaláshoz lenne kötve – a mostani helyzetben talán ez lenne az Egyesült Királyság által leginkább preferált pozíció. Ezzel szemben amennyiben a brit kormány kizárólag egy szabad­kereskedelmi megállapodás mellett döntene, azzal az Egyesült Királyság a legkeményebb és gazdasági szempontból legkárosabb válási formát választaná.

A Johnson-kormány brexit politikája az Egyesült Királyság belső dinamikájára is jelentős hatással lehet és jelenleg fennáll annak a reális veszélye, hogy a brit területi alkotmány vissza­fordíthatatlanul meginog. Könnyen előfordulhat, hogy a kormány legnehezebb feladata nem az EU-val való megállapodás, hanem a társadalmon belüli feszültségek rendezése lesz. Boris Johnson magabiztos decemberi győzelme mellett a közvélemény nagy része elsiklott a Skót Nemzeti Párt (SNP) választási sikere felett Skóciában, amely a szavazatok 45 százalékával, az elnyerhető helyek 80 százalékát szerezte meg. A skótok többsége (62 százalék) 2016-ban az EU-ból való kilépés ellen szavazott, az SNP pedig a 2014-es skót függetlenségi szavazás óta is folytatólagosan új szavazás megtartása mellett kampányol. Számukra a függetlenség kérdése nem csak egy politikai eszköz, hanem válasz is egy helyzetre, amelyben a brit kormány rendszerint figyelmen kívül hagyta az Egyesült Királyság decentralizált intézményeinek (Skócia, Wales és Észak-Írország másodlagos, helyi törvényhozásának) véleményét az EU-val történő tárgyalások alatt.

A skót kormány a brexit óta több alkalommal kérvényezte, hogy speciális intézkedések bevezetésével tompítsák az EU-ból történő kilépés következményeit Skóciában hangsúlyozva, hogy a helyi cégek lényeges gazdasági hátrányra tehetnek szert Észak-Írországnak az EU egységes piacához történő kiváltságos hozzáférése miatt. Észak-Írországban az EU elhagyásáról hozott döntés – amit itt a szavazók nagy része visszautasított – felerősítette a Londonnal való egységet képviselő unionisták és a velük szemben álló nacionalisták közötti polarizációt. A brexit szavazás helyi eredményét a nacionalista pártok Európa- és ír-egység-párti politikájuk demokratikus támogatásaként értelmezték. Észak-Írországnak az Egyesült Királyság többi részétől való elszigetelődésének kockázata, valamint az EU tagsággal járó pénzügyi alapokhoz való hozzáférés elvesztése ezen pártok megerősödését eredményezte, amelyek immár nyíltan az Ír-sziget megosztottságának megszüntetését támogatják és a határkérdéshez kapcsolódó népszavazás kiírása mellett kampányolnak. Ámbár kisebb mértékben, mint Skócia esetében, de a walesi decentralizált kormány is fontos brexit dilemmával áll szemben. A skótokkal és észak-írekkel ellentétben

4

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

a walesiek többségében az EU-ból való kilépésre szavaztak 2016-ban, azonban a cardiffi nemzetgyűlés a brexit egy enyhébb formáját szorgalmazta mindvégig a tárgyalások alatt.

A walesi képviselők fő aggodalma, hogy a brexitet követően az EU strukturális alapjaiból származó pénzügyi támogatást felváltó központi költségvetési összegek elosztásából Wales hátrányosan részesül majd.

Külpolitikailag és külgazdaságilag a Theresa May és Boris Johnson vezette brit kormányok megfogalmazása szerint az Egyesült Királyságnak újból „globálisan” jelen lévő tényezővé kell válnia (Global Britain). Az ennek részeként megjelölt távlati célok eléréséhez vezető konkrét lépések azonban máig nem világosak. Az elképzelés értelmében helyreállított tekintélyének birtokában az Egyesült Királyság a megfelelő helyzetben lesz ahhoz, hogy számára előnyös feltételeket tudjon meghatározni az új vámok megállapításakor és kereskedelmi egyezségek megkötésekor. Az új vízió gazdasági gerincét a tudományos ágazat adná, amelyre felépülhetne egy, a tudományt, nemzetközi egyetemi együttműködést és pénzügyi szolgáltatásokat magába foglaló globális hálózat. Az új kereskedelmi egyezmények megkötése során, a Johnson-kormányzat számára három földrajzilag elkülönülő irányon van a fő hangsúly: Észak-Amerikán, Európán és az indopacifikus régión. Ezzel párhuzamosan, a kormányzati elképzelések szerint, az Egyesült Királyságnak újból meg kell erősítenie a Brit Nemzetközösség országaival ápolt mély gazdasági és kereskedelmi kapcsolatait, amelyek a hidegháború második felében fokozatosan leépültek. Ugyanakkor, ezen politikai célkitűzések eléréséhez a jelen pillanatban nincs konkrét erőforrás társítva, egyedül a GDP 2 százalékát elérő védelmi kiadások fenntartására és lehetőség szerinti éves szintű növelésére, valamint a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) 0,7 százalékát meghaladó nemzetközi fejlesztési segélyek megőrzésére tett ígéretek tekinthetőek néminemű biztosítéknak.

A brexit folyamat véghezvitelével az Egyesült Királyság az EU-tagság adta előnyökről és így az azokkal járó hatalommultiplikátor tényezőkről való lemondás mellett döntött cserébe azokért a rugalmasságból származó előnyökért, amelyek az ország függetlenségből erednek. Mindazonáltal mindkét fél számára nyilvánvaló, hogy London és Brüsszel érdekei az esetek többségében összhangban lesznek a jövőben is. Bár Donald Trump hangosan támogatta és üdvözölte a brexitet, az Egyesült Államok számára ténylegesen előnytelen legközelebbi szövetségesének távozása az EU-ból egy olyan időszakban, mikor az unión belül egyre hangosabbak a (bizonyos szintű) stratégiai autonómia kialakítását szorgalmazó hangok. Az Egyesült Államok szemszögéből nézve az Egyesült Királyság külpolitikailag kevesebbet fog érni, mint amikor még az unió része volt, hiszen nem lesz képes olyan hatékonyan közvetíteni Párizs és Berlin felé, mint tette azt EU tagsága idején. A két ország közötti aszimmetrikus kapcsolatból adódó feszültség pedig rögtön az új kereskedelmi megállapodásról szóló tárgyalások alkalmával a felszínre fog kerülni. Az Egyesült Királyság külpolitikája jelenleg sokkal nagyobb összhangban van más európai fővárosokéval, mint Washingtonéval, különösen igaz ez olyan nemzetközi kulcskérdések esetében, mint például a Kínával és Iránnal való viszony, vagy a szíriai polgárháború rendezésének kérdése. Ebből eredően a jövőben az Egyesült Királyság egyes külpolitikai kérdésekkel kapcsolatos állásfoglalása meghozatalakor a hozzá hasonló prioritásokkal rendelkező európai szövetségesei és az Egyesült Államok között fog őrlődni.

5

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

Az Egyesült Királyság külpolitikai relevanciájának egyik fő pillére egészen 2020-ig EU tagságában rejlett, amelynek hiányában új szerepet kell kijelölnie magának: egy globális középhatalomét. Londonnak különleges képességekkel és eszközökkel rendelkező középhatalomként kell gondolkodnia, cselekednie és mutatnia magát szövetségesei szemében. Ezzel párhuzamosan, középhatalmi státuszának elfogadásával, célszerű lesz számára egy, a közös külpolitikai prioritásokkal rendelkező középhatalmakból álló új hálózatnak a kialakítása, az önállóan nem kezelhető konfliktusok ellensúlyozására – nem véletlenül támogatja a brit diplomácia már most az ENSZ Biztonsági Tanács állandó helyeinek bővítését is. Az Egyesült Királyság könnyedén találhat más középhatalmakat, akiket a szabályokon alapuló világrend eróziója, illetve a nagyhatalmak (elsősorban Kína és az Egyesült Államok, kisebb mértékben pedig a nagyhatalmi ambíciókat dédelgető Oroszország) volatilis politikája szintén fenyeget. Ezen országok közül, mint például Japán, Kanada, Ausztrália vagy a Koreai Köztársaság, azonban egy sem rendelkezik olyannyira széleskörű és fontos katonai, gazdasági és más globálisan alkalmazható képességgel, mint az Egyesült Királyság – a (potenciálisan) legnagyobb globális középhatalom.

Védelempolitikai szempontból a kilépés nemcsak az EU tagállamok védelmi együttműködésére, hanem Európa NATO szövetségen belüli védelmi képességére, a brit védelempolitikára és hadiiparra, valamint az európai nagyhatalmak hadiiparára is hatással lesz. Az Egyesült Királyság számára ezt követően hatványozottan fontos lesz az Egyesült Államokkal való szoros katonai együttműködés, amely azonban ez esetben nem egyenlő felek kölcsönösen kedvező környezetét jelenti, hanem sokkal inkább hasonlít az amerikaiausztrál kapcsolatokra, ahol az erősebb partner kéréseire ügyelnie kell a gyengébbnek biztonsági garanciáinak a megőrzése érdekében. Ezáltal a bilaterális brit-amerikai védelmi együttműködés sebezhetőbb, mint amikor a NATO szervezetén belül, többnemzeti keretben vitatnak meg európai-amerikai érdekkülönbségeket a felek. Biztonságpolitikai szempontból az Egyesült Királyság számára a középhatalmi státusz elfogadása nehéz útnak ígérkezik, ahogy azt a nagyhatalmi ambíciókhoz való ragaszkodás példájának tekinthető Trident nukleáris program megújítása is mutatja. A rendkívül költséges programot, amelynek részeként a brit haditengerészet számára új, atomrakétákat szállító tengeralattjáró osztályt fejlesztenek ki, elsöprő többséggel szavazta meg a brit parlament 2016 júliusában. Ennek oka az a csapdahelyzet, miszerint a briteknek a nagyhatalmi státuszukból fakadóan szükségük van atomfegyverzetük megőrzésére, de ezt a státuszt végső soron mára már szinte kizárólag csak az atomfegyverrel rendelkezés ténye biztosítja számukra.

Az Egyesült Királyság távozása rövid távon egyértelműen hátrányosan fogja érinteni az unió védelmi képességeit, még akkor is ha tagállamként a közös európai haderő gondolatától mindig vonakodó britek inkább hátráltatták az uniós közös képességek fejlesztését.

A jelen pillanatban az Állandó Strukturált Együttműködés (PESCO) inkluzív megközelítése előtt az EU-n belül nincs akadály, ugyanakkor arról heves vita alakult ki, hogy nem EU-tagállamok – különösképp az Egyesült Királyság és az Egyesült Államok – beléphetnek-e PESCO-projektekbe. Ennek oka, hogy a védelmi képességek növelésének, többek között, jelentős gazdaságélénkítő hatása is van. A nagy kontinentális cégcsoportok, amelyek részben francia, részben pedig német érdekeltségbe tartoznak, nem szívesen versenyeznének PESCO-forrásokért brit cégekkel a brexit után. Mindazonáltal a hadiipari tevékenység

6

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

jellege miatt rövidtávon nem lesznek érezhetőek a brexit okozta változások. A legtöbb pályázati kiírást a cégek még a kilépés előtt igyekeztek biztosítani, ezzel párhuzamosan az Európai Védelmi Alap költségvetéséről szóló többéves kerettervezés véglegesítése még elhúzódik, és ha lesz is döntés, a megnövekedett költségvetés hatásai csak évek múlva lesznek érezhetők.

A brexit folyamat fordulópontjához érve Magyarország számára különösen fontos, hogy az Egyesült Királyság és az EU kapcsolatát a jövőben is a rendezett, kölcsönös előnyök mentén felvázolt megállapodások határozzák meg annak érdekében, hogy egy lehetőleg minél szorosabb együttműködés alakuljon ki London és Brüsszel között. Katonai szövetség­ esként, az EU-n kívüli legnagyobb magyar export célországként, valamint a hazánkban jelen lévő negyedik legnagyobb külföldi foglalkoztatóként az Egyesült Királyság a brexitet követően is meghatározó szerepet fog betölteni Magyarország biztonságpolitikai, külpolitikai és külgazdasági kapcsolataiban. A kiegyensúlyozott kulturális és társadalmi kapcsolatok, a számtalan alkalommal megfogalmazott közös értékek, a két országban jelen lévő nagyszámú és aktív diaszpóra, mind-mind újabb indokot alkot az intenzív kétoldalú együttműködés fenntartása és erősítése mellett.

MILYEN KILÁTÁSAI VANNAK AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ EGYESÜLT KIRÁLYSÁG KÖZÖTTI TÁRGYALÁSOKNAK, ÉS MILYEN HATÁSSAL LEHET A KILÉPÉS A SZIGETORSZÁGRA? ALESSANDRO D’ONOFRIO

Január 31-én, a tavaly év végi választások előtt tett ígéretének megfelelően – valamint háromévnyi hosszadalmas tárgyalássorozat után – Boris Johnson „véghez vitte a brexitet”.

A korábban az EU harmadik legnagyobb gazdaságának és második legnagyobb befizetőjének számító Egyesült Királyság közel ötven év után többé nem tartozik az EU tagállamai közé. Február 1-jén kezdetét vette az a bonyodalmas és nehéz átmeneti időszak, amely – remélhetőleg – majd csak 2020. december 31-én ér véget az EU és az Egyesült Királyság közötti megállapodás megkötésével. Ehhez azonban újra kell definiálni a két fél közötti bilaterális viszonyokat. Az átmeneti időszak kényes helyzetbe hozza az Egyesült Királyságot, ugyanis az már nem tagja az EU-nak és nincs semmiféle ráhatása annak döntéshozatalára, de még mindig az uniós szabályok szerint köteles eljárni, sőt, az egységes piacban és a vámunióban továbbra is benne maradt. A brit kormány mindig is hangsúlyozta, legfontosabb kötelezettségének azt tekinti, hogy még az átmeneti időszak előtt tárgyalásos úton megegyezzen az EU-val kötendő kereskedelmi megállapodásról. Egyes befolyásos politikusok szerint az Egyesült Királyság és az EU közötti jövőbeli viszony még az eddigieknél

7

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

is „mélyebb” és „különlegesebb” lesz.1 Kiváltéképp ambiciózus, már-már lehetetlen tervnek tűnik azonban, hogy 2020. december 31. előtt sikerüljön letárgyalni a teljes és mindkét fél számára elfogadható megállapodást, mivel az eredetileg kitűzött huszonegy hónapos időkeret java részét London és Brüsszel elvesztegette, s így a két félnek nagyjából tizenegy hónapja maradt arra, hogy megegyezzen, sőt még a ratifikációs folyamatot is lezárja. Nem véletlenül figyelmeztette Michael Barnier, az EU brexitügyi főtárgyalója a brit kormányt, hogy a szűk időkeret miatt kevés esély mutatkozik az átfogó megállapodás megkötésére.2 Józan belátással London ugyan kérvényezhetné, hogy hosszabbítsák meg a megegyezéshez szükséges határidőt. Erre viszont legkésőbb júniusig sort kellene kerítenie. Igen valószínűtlennek tűnik azonban, hogy az ezt a lehetőséget a kampánya során makacsul visszautasító, sőt még az erre irányuló kérdést is jogellenesnek nyilvánító Boris Johnson ilyen mértékű politikai fordulatot hajtana végre.3 A miniszterelnök óvatlanságából adódóan a brit tárgyalók mozgástere rendkívüli módon lecsökkent, ennek következtében pedig lehet, hogy az Egyesült Királyságnak kettő, nem túl vonzó opciók közül kell majd választania: vagy anélkül lép majd ki az átmeneti időszak végén az EU-ból, hogy kereskedelmi megállapodást kötne vele, vagy külön-külön megállapodásokat köt, minden valószínűség szerint az EU feltételei szerint.

A Konzervatív Pártnak a decemberi általános választásokon aratott elsöprő győzelme óta a megállapodás nélküli brexit lehetősége jelentős mértékben megnövekedett. Jelenleg annak a következményei, hogy az ország 2020 decemberében megállapodás nélküli lép ki az Unióból, nagyjából megegyeznek a brexittárgyalások első szakaszában felvázolt „no-deal”-forgatókönyv hatásaival. Az „új” tervezet értelmében az Egyesült Királyság és az EU közötti viszonyt – így a másik területén tartózkodó állampolgárok jogait, az ír határ, illetve a pénzügyi elszámolás kérdéskörét – december 31. után a brit parlament által elfogadott, az európai intézmények által pedig ratifikált törvénytervezet szabályozza.

Amennyiben azonban megállapodás nélkül lépnének ki 2020 decemberében, a briteknek a kilépési megállapodás által nem lefedett együttműködési területek esetében – így például az árukat, a szolgáltatásokat, az adattovábbítást és biztonsági együttműködést érintő kereskedelem területén – igencsak hasonló következményekkel kéne számolniuk, mint a brexit­tárgyalások első fázisában bevezetésre kerülő „no -deal”-forgatókönyv esetében.4 Jóllehet az meglehetősen hasonlít az előzőleg Thersa May által benyújtott és az Alsóház által leszavazott változathoz, az új kilépési megállapodás néhány fontos változtatást, kiegészítést és számos kisebb módosítást is tartalmaz. A két tervezet közötti legnagyobb eltérést az Észak-Írországot érintő kérdésekben láthatjuk. Az északír

Patrick Wintour: ‘No more deal or no deal’: Brexit language diktat for Foreign Office staff. The Guardian.

2020. február 4. <https://www.theguardian.com/politics/2020/feb/04/no-more-deal-or-no-deal-no-10s-brexitdiktat-to-foreign-office > Hozzáférés: 2020. március 12.

1

Hussein Kassim: It’s far from clear how close and special the UK and EU’s relationship will be post-Brexit.

The Telegraph. 2020. február 4. <https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/02/04/far-clear-close-special-ukeus-relationship-will-post-brexit/ > Hozzáférés: 2020. március 12.

2

Chris Morris: What is the Withdrawal Agreement Bill? BBC. 2020. január 23. <https://www.bbc.com/news/ukpolitics-50125338 >Hozzáférés: 2020. március 12.

3

Antonio Villafranca: Che Brexit Sará? ISPI. 2020. február 10. <https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/chebrexit-sara-24886 > Hozzáférés: 2020. március 10.

4

8

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

kérdés miatt a brexittárgyalások befejezésére irányuló újabb és újabb erőfeszítések 2016 óta zátonyra futottak, az ír határral kapcsolatos kérdések pedig ellehetetlenítették a felek közötti megállapodást. Először Theresa May egykori miniszterelnök tett kísérletet a kérdés megoldására. Mivel azonban a kisebbégi kormánya csupán a Demokratikus Unionista Párt (DUP) tíz képviselőjének segítségével alakulhatott meg, és ezért több mint két éven keresztül az északír képviselők tartották fenn az erőegyensúlyt a Westminster falain belül, ennek a pártnak a tagjai befolyásolni tudták a kormány döntéseit azzal, hogy végül a May által javasolt megállapodás ellen szavaztak. May megoldása egy olyan, ÉszakÍrországot érintő kitételt vezetett volna be, amely a szabadkereskedelmi megállapodás, illetve egyéb alternatív megoldás hiányában az Egyesült Királyságot az EU vámunióján belül tartotta volna, Észak-Írországot pedig az EU egyes egységes piaci szabályainak betartására ösztönözte volna. Ezt a megoldást még a leginkább keményvonalas konzervatív képviselők közül is többen ellenezték, mondván, hogy az Észak-Írországot, sőt az Egyesült Királyság egészét évekig az EU szabályozási rendszerébe ágyazva tartaná.

Johnsonnak a legutóbbi választásokon nyújtott kiváló teljesítménye révén ugyanakkor a konzervatívok nagy többséget szereztek az Alsóházban, így nem volt több szükségük a DUP és a hozzá hasonló kisebb pártok támogatására. Az új helyzetben a miniszterelnök már szabadon manőverezhetett a brexittárgyalások során, és így lehetősége nyílt arra, hogy az ír határ kérdésének megoldására új javaslattal álljon elő. A Johnson-féle megállapodás révén lehetőség nyílik arra, hogy az Egyesült Királyság teljes egészében ki tudjon lépni az EU vámuniójából, szabadon eltérhessen az EU-s tarifáktól, illetve szabályozási standardoktól, valamint más országokkal kereskedelmi megállapodásokat tudjon kötni. Észak-Írország viszont részben igazodni fog az egységes piachoz, illetve az országba érkező árucikkek esetében követni fogja az EU-s előírásokat. A megoldás révén az ír határon nem lesz szükség az áruk ellenőrzésére, így a kereskedelmi vámhatárok az Ír-tenger területére tevődnek át, emellett pedig a nagypénteki megállapodásban foglalt Észak-Írország és Írország közötti együttműködés is védve marad. Ez azonban rendkívül kényelmetlen helyzetbe hozza Észak-Írországot, mivel így egy olyan térséggé válik, ahol az Egyesült Királyság belső piacának és az EU egységes piacának szabályai átfedésben lesznek egymással, miközben a két szereplő közötti jövőbeli kapcsolat mibenlétéről a kilépési megállapodás csak nagy vonalakban rendelkezik. Mivel a fent említett pontokban még nem született döntés – és erre valószínűleg jó pár hónapig nem is fog sor kerülni –, ráadásul még az előkészületi munkák sem indultak meg az Ír-tenger két oldalán történő ellenőrzés kialakítása kapcsán, a decemberi határidő bizonyosan tarthatatlan.

Emellett a kilépési megállapodás egy közös, brit és EU-s tagokat is tartalmazó tanács létrehozatalát is fontolgatja azzal a céllal, hogy az a megállapodás kivitelezését felügyelje, és mérlegelje, az egyes árucikkek Észak-Írországba érkezésekor fennáll-e annak a lehetősége, hogy azok az EU-ba is beérkeznek – tehát szükség van-e azok ellenőrizésére és elvámoltatására. Ha ez a bizottság nem alakul meg, akkor Észak-Írország kereskedelmében fennakadások történhetnek, az északír vállalkozásoknak pedig a legmagasabb

9

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

piaci áron kellene a brit árucikkeket importálniuk.5 Az északírek számára tett engedmény azonban, hogy az átmeneti időszak letelte után négy évvel a belfasti nemzetgyűlésnek egyszerű többséget igénylő szavazás révén kell majd eldöntenie, meg kívánja-e újabb négy évre hosszabbítani a fenti rendelkezéseket. Ha erről nem sikerülne megegyezni, kétéves gondolkodási időszak következne, a feleknek pedig ezalatt új megoldásban kellene kiegyezniük annak érdekében, hogy elkerüljék a folyamatos írországi határellenőrzések visszaállítását. A régió lakói igen nehezen jutnak közös nevezőre, ezért a felek az új kereskedelmi megállapodás kivitelezését övező vitákat is nagy valószínűséggel inkább alkotmányos vagy identitási, mintsem politikai vagy gazdasági kérdésként fogják kezelni.6 Az észak-írországi protokoll mellett a kilépési megállapodás további két olyan alapvetően fontos kérdéskörrel is foglalkozik, melyeket az Egyesült Királyság az EU-ból való kilépése előtt rendezni kíván. Ezek közül az egyik a pénzügyi elszámolás – vagy, ahogy gyakran emlegetik: a „válási számla” –, a másik pedig az állampolgárok – az Egyesült Királyságban élő EU-s állampolgárok, valamint az Európában élő brit állampolgárok – jogállása.

A pénzügyi elszámolást az a pénzösszeg jelenti, amellyel az Egyesült Királyság tartozik az EU-nak kötelezettégeinek kielégítése okán. Ennek az elszámolásnak nincs meghatározott összege, végső mértéke a becslések szerint azonban a 30-35 milliárd fontot (35-40 milliárd eurót) is meghaladja.7 A végösszeg valójában viszont még ennél is magasabb lehet, mivel az 50. cikkely kétszeri meghosszabbítása miatt – aminek értelmében az Egyesült Királyságnak 2020. január végéig a teljes tagsági díjat be kellett fizetnie az EU költségvetésbe – az eredetleg tervezett időkeret a várthoz képest tíz hónappal megnövekedett. A kilépési megállapodáshoz hasonlóan a „válási számla” is azt az összeget tartalmazza, amelynek az EU költségvetésbe való befizetésére az Egyesült Királyság az idei évre, illetve az átmeneti időszak végéig felelősséget vállalt. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy további hosszabbítások esetén természetesen további befizetésekre lehet számítani, ez pedig azt is megmagyarázhatja, Boris Johnson miért utasította vissza annyira makacsul annak a lehetőségét, hogy a folyamat lezárását kitolják bármilyen, az év végét követő időpontra.8 Londonnak azonban valószínűleg a kilépés után is fizetnie kell majd valamennyi pénzt Brüsszel számára, hogy benne maradhasson az EU egyes kifizetési programjaiban. Ezt azokon a tervezett, a kilépési megállapodásban már rögzített pénzösszegeken felül fizetné tehát, melyeket a nemzetközi fejlesztési támogatásokhoz (az Európai Fejlesztési Alaphoz) rendeltek.

Emellett az Egyesült Királyság akár úgy is dönthet, hogy a jövőben az EU-s kutatási

European Commission: Revised Protocol on Ireland and Northern Ireland included in the Withdrawal Agreement. European Commission. 2019. október 17. <https://ec.europa.eu/commission/publications/revisedprotocol-ireland-and-northern-ireland-included-withdrawal-agreement_en > Hozzáférés: 2020. március 10.

5

Katy Hayward: Brexit has placed Northern Ireland at the UK–EU interface. The UK in a Changing Europe.

2020. február 8. <https://ukandeu.ac.uk/brexit-has-placed-northern-ireland-at-the-uk-eu-interface/ > Hozzáférés: 2020. március 10.

6

Matthew Keep: Brexit: the financial settlement – in detail. House of Commons Library. 2019. december 19. <https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8039/ > Hozzáférés: 2020. március 11.

7

Joe Owen: Brexit deal: the financial settlement. Institute for Government. 2020. február 19. <https://www. instituteforgovernment.org.uk/explainers/brexit-deal-financial-settlement > Hozzáférés: 2020. március 11.

8

10

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

programoknak, illetve a fiatalok mobilitását ösztönző Erasmus-programnak is része marad.9 Az EU tagállamait foglalkoztató másik kérdéskört a szigetországban élő EU-s állam­ polgárok jogai jelentik. A 2016-os népszavazást követően a brit hatóságok megnyugtatták az EU-s állampolgárokat, hogy semmiféle változás nem lesz, és az Egyesült Királyság területén maradhatnak. Boris Johnson miniszterelnöksége alatt azonban a dolgok kicsit más irányba mozdultak. Noha a kilépési megállapodás értelmében az Egyesült Királyság területén továbbra is élhetnek és dolgozhatnak EU-s állampolgárok, az EU mégis aggodalmát fejezte ki, mert úgy tűnik, a miniszterelnök 2020. december 31-e után korlátozni kívánja az emberek szabad mozgását. A brit hatóságok 2019 eleje óta arra ösztönzik a legálisan az Egyesült Királyságban tartózkodó EU-s állampolgárokat, hogy az European Union Settlement Scheme-en (EUSS) keresztül 2021. június végéig kérelmezzenek „letelepedési státuszt”, mert azzal az átmeneti időszak lejárta után is legálisan élhetnek majd a szigetország területén. A brit kormányhoz eddig 2,7 millió kérelem érkezett be. Ennek körülbelül 59 százalékát elfogadták, a többiek pedig előzetes letelepedési engedélyt kaptak – ennek értelmében az EU-s állampolgároknak öt évig van joguk az Egyesült Királyságban tartózkodni, majd ennek lejártával kérvényezniük kell a letelepedési státuszt.10 Az azonban sajnos nem derül ki ebből a számból, hogy hány olyan EU-s állampolgár van, aki az Egyesült Királyságban dolgozik és fizeti az adóját, de valamilyen okból nem kérelmezte a státuszt. Úgy tűnik, hogy nagy részüknek talán nincs is tudomása erről az eljárásról, mert vidéki vagy félreesőbb helyeken dolgozik, valamint gyenge angoltudással és korlátozott internet-­hozzáféréssel rendelkezik. Ezeknek az embereknek a nagy része a társadalom legkiszolgáltatottabb rétegeihez tartozik: időskorú, gyermek vagy hajléktalan. A hozzájuk hasonlókat gyakorta határozatlan idejű munkaszerződésekkel veszik fel dolgozni, olyan munkarendben, ami miatt nehézkesen tudnak időt szakítani a személyes jelenlétet megkívánó ügyintézésre. Nekik 2021 júniusától nem lesz joguk az egészségügy és a jóléti juttatások igénybevételéhez, a lakhatáshoz, illetve a munkavállaláshoz. A határidő lejártával pedig akár a törvény által biztosított jogaikat is elveszthetik, sőt még a kitelepítés veszélye is fenyegetheti őket.11 Ez kiváltképp a Kelet-Európából érkező emberek számára adhat okot aggodalomra, hiszen ők képezik az EU-ból az Egyesült Királyságba kivándorolt embertömeg nagy részét.

Bizonyos részük rendelkezik felsőfokú végzettséggel, és magas képzettséget igénylő munkát végez, a nagyobbik rész viszont alacsony végzettséget igénylő területeken, így például az építőiparban, gyárakban vagy az egészségügyi és szociális ellátás területén dolgozik.

Friss számítások szerint az Egyesült Királyság területén élő, az EU8-ból és az EU2-ből – vagyis az EU-hoz 2004-ben csatlakozott országokból, valamint Romániából és Bulgáriából – érkezett állampolgárok száma fokozatosan csökken, és jelenleg 1 818 000 főt tesz ki,

Iain Begg: It’s Still the Money, Stupid. The UK in a Changing Europe. <https://ukandeu.ac.uk/its-still-themoney-stupid/ > Hozzáférés: 2020. március 11.

9

EU Settlement Scheme. Experimental Statistics. Home Office, [s. l.], 2019. <https://assets.publishing.service. gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/852619/eu-settlement-scheme-statisticsnovember-2019.pdf > Hozzáférés: 2020. március 6.

10

Unsettled Status. The UK in a Changing Europe. 2019. november 12. <https://ukandeu.ac.uk/unsettled-status/ > Hozzáférés: 2020. március 9.

11

11

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

nagy részüket(körülbelül 832 000 főt) pedig a lengyel állampolgárok adják.12 Ha ezek az emberek százas vagy ezres nagyságrendben arra kényszerülnek, hogy jelenlegi otthonukat és munkahelyület otthagyják, akkor annak komoly következményei lehetnek mind az Egyesült Királyságra, mind pedig az anyaországaikra nézve. Az előző esetében ugyanis számos területen komoly munkaerőhiány állhat be, míg a második esetében csökkenhet a több kelet-európai ország esetében a GDP jelentős részét kitevő hazautalások mértéke.13 A tárgyalások első fázisában a felek kizárólag a kilépési megállapodásban foglaltakat vették végig. Ez két évbe telt, és valószínűleg a megvalósítása is körülbelül ennyi időt vesz majd igénybe. Igen nagy képzelőerő kell tehát ahhoz, hogy elhiggyük, az új, átfogó kereskedelmi megállapodást is le lehet tárgyalni a december 31-ig rendelkezésre álló rövid idő alatt. A kereskedelmi megállapodásokat normális körülmények között általában hét év alatt szokták lezárni. A brit kormány számára ugyanakkor a saját maga által kitűzött, nagyon szűkre szabott határidő a brexittárgyalások következő fázisának szempontjából sem lesz előnyös. Ebben a 2020 márciusa óta tartó szakaszban a tárgyalások középpontjában az Egyesült Királyság európai egységes piachoz való brexit utáni hozzáférése áll. A Konzervatív Párt manifesztójában elkötelezte magát amellett, hogy az EU-val „a szabadkereskedelmen és barátságos együttműködésen alapuló új viszonyt” alakít ki, ám a második fázis megvalósítását így is nagyfokú bizonytalanság övezi.14 A probléma abból, a Konzervatív Párt tagjai körében elterjedt téves elképzelésből fakad, hogy párt tavaly decemberben elért jelentős választási győzelme az EU-val történő tárgyalások során segít megerősíteni az Egyesült Királyság pozícióját. A tárgyalások során helyenként számos vitára kerülhet sor, az Egyesült Királyságnak pedig döntenie kell az általa tett esetleges engedmények mértéke vagy a megállapodás sikertelensége között, ám a brit kormánynak továbbra is magának kell megállapítania, hogy a tárgyalások során milyen prioritásokat követ, és neki kell a gazdasági hatások hatékony kezelését szolgáló struktúrákat is felállítania. A brit kormány szemszögéből ideális, nulla tarifát és nulla kvótát előirányzó megállapodás15 számos nyitott kérdést hagy az Egyesült Királyság EU-hoz fűződő jövőbeli kapcsolatának részleteire vonatkozóan. Az Európai Unió és az Egyesült Királyság jövőbeli kapcsolatának keretrendszerét felállító 2019. október 17-én aláírt, jogilag nem kötelező érvényű politikai nyilatkozat kimondja, hogy az Egyesült Királyság és az EU a jövőben is törekszik kapcsolatainak fenntartására. Ez a dokumentum azonban még korántsem ítélhető befejezettnek. A nyilatkozat világosan rámutat, hogy az Egyesült

12 Migration Statistics Quarterly Report: February 2020. Office for National Statistics. 2020. február 27. <https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigration/internationalmigration/ bulletins/migrationstatisticsquarterlyreport/february2020 > Hozzáférés: 12 March 2020.

Sarah O’Connor [et al.]: Brexit decision hits migrant workers’ wages sent home. The Financial Times. 2016. augusztus 17. <https://www.ft.com/content/3b3f1bee-63bc-11e6-a08a-c7ac04ef00aa > Hozzáférés: 2020. március 2.

13

14 Get Brexit Done. Unleash Britain’s potential. The Conservative and Unionist Party Manifesto 2019.

The Conservative and Unionist Party. 2019. december 5. <https://assets-global.website-files.com/​ 5da42e2cae7ebd3f8bde353c/5dda924905da587992a064ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf > Hozzáférés: 2020. március 11.

Brexit: Zero tariff, zero quota aim for trade talks, says Barclay. BBC. 2020. január 26. <https://www.bbc.com/ news/uk-politics-51255528 > Hozzáférés: 2020. március 18.

15

12

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

Királyság EU-hoz való „földrajzi közelsége és gazdasági függetlensége” miatt a jövőbeni kapcsolatnak „azonos feltételek biztosítása végett jelentős kötelezettségvállalásokat” kell tartamaznia.16 Az azonos feltételeket biztosító intézkedések gyakorta képezik részét a kereskedelmi megállapodásoknak, mivel ezáltal lehet garantálni, hogy az érdekelt felek nem tesznek szert versenyelőnyre a hazai piac deregulációja révén. Az előző, Theresa May által letárgyalt nyilatkozat azt irányozta előre, hogy az Egyesült Királyság továbbra is szorosan igazodik az EU-hoz, Johnson azonban az azonos feltételekről szóló jogi kötelezettségvállalások szükségességét visszautasítva nem kívánja követni az elődje által kijelölt utat, és sokkal függetlenebb kereskedelmi politikát szeretne folytatni.

A miniszterelnök ugyanis szeretné elkerülni, hogy a közös standardok létrehozásának az EU-s jogalkotás legyen a referenciapontja, és határozottan kiáll azzal szemben, hogy az Egyesült Királyságot az EU-s intézmények és az Európai Bíróság fennhatósága alá vonják. Johnson új politikai irányvonalával kapcsolatban várható volt, hogy az nemcsak Brüsszelben, de a mérsékeltebb, brexitellenes brit politikai és üzleti körökben is aggodalmat kelt majd. A kilépési megállapodással azonban a miniszterelnök jogot szerzett arra, hogy minisztereinek ne kelljen a parlament jóváhagyását kérnie, amennyi­ben tárgyalást kívánnak kezdeményezni az EU-val. Így a kormány jóval rugalmasabban választhatja meg a tárgyalások megkezdésének feltételeit.

Az EU részéről Brüsszel olyan területeken ragaszkodik az azonos feltételek fenntartását szorgalmazó lépésekhez, mint a munkavállalók jogai, az adózás, a vállalatok állami támogatása és természetesen a környezetvédelem. Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke ugyanis szilárdan elköteleződött amellett, hogy a Bizottság a környezetvédelmi programtervét még az ő mandátuma alatt megvalósítsa. Az EU különösen amiatt aggódik, hogy az Egyesült Királyság nagy kihívás elé állítja az európai vállalkozásokat azzal, hogy a nemzeti ipar jelentősebb támogatása, a lazább versenyszabályozás és a már jelenleg is alacsony társasági adók további csökkentése révén egyfajta „Temze menti Szingapúrrá” válik.17 Ha nem tagja az EU-nak, akkor az Egyesült Királyság akár úgy is dönthet, hogy a környezetvédelem és a szociális védőrendszer esetében alacsonyabb standardokat követ. Ha a két fél között nem születik kereskedelmi megállapodás, akkor az Egyesült Királyságnak semmiféle jogi kötelezettsége nincsen azzal kapcsolatban, hogy az EU által felállított magas környezetvédelmi standardokat fenntartsa, és akár úgy is dönthet, hogy a költségesebb „zöld politikák” egy részét visszanyesi, és így teszi versenyképesebé a brit árucikkeket és szolgáltatásokat a világpiacon. A kérdést ugyanebből a szemszögből vizsgálva egy fordított forgatókönyv esetén az is szükségessé válhat, hogy a kilépés után az Egyesült Királyságban alacsonyabb környezeti standardokat fogadnak majd el annak érdekében, hogy az ország új nemzetközi kereskedelmi megállapodásokat tudjon kötni, Political Declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom. HM Government, [s. l.], 2019. <https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/840656/Political_Declaration_setting_out_the_framework_for_the_future_ relationship_between_the_European_Union_and_the_United_Kingdom.pdf > Hozzáférés: 2020. március 12.

16

Therese Raphael: Singapore-on-Thames Isn’t Going to Happen. Bloomberg. 2019. október 15. <https:// www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-10-15/brexit-deal-singapore-on-thames-isn-t-going-to-happen > Hozzáférés: 2020. március 18.

17

13

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

és a piacaira be tudja engedni a világ más tájain olcsóbban előállított termékeket. Ez a brit vállalkozásokat természetesen a meglévő standardok és törvények lazításának kérvényezésére kényszerítené, hogy a hazai termelést ezáltal ösztönözze.

A tárgyalások alatt azonban újabb, további érzékeny témákhoz kötődő lehetséges problémák is felszínre kerülhetnek. A legkényesebb tárgyalások középpontjában olyan rendkívül fontos témák állnak, mint a halászati jogok, a büntetőjog és a bűnüldözés, a szellemi tulajdon, az energia, a közlekedés, valamint az eljárási kérdések. Ezek esetében az Egyesült Királyságnak és az EU-nak muszáj megállapodást kötnie. A Brüsszel és London között zajló, a brexit utáni viszonyok kapcsán lebonyolított tárgyalások középpontjában valószínűleg a brit vizeket érintő jövőbeli halászati jogok állnak, hiszen ez a kérdés már a brexit­népszavazást megelőző kampány alatt is igen nagy figyelmet élvezett. Ha az Egyesült Királyság szakít a közös halászati politikával, akkor az EU tagországainak tulajdonában lévő járművek nem léphetnek automatikusan az Egyesült Királyság felségvizeire.

A halászati ipar relatíve kicsi gazdasági szektor, az európai halászok ugyanakkor nagymértékben függnek az Egyesült Királyságot körülölelő óceánokhoz való hozzáféréstől. Az uniós országok halászai által kifogott halak körülbelül 42 százaléka brit vizekből származik.18 A brüsszeli diplomaták éppen ezért a brexit utáni jövőbeli viszonyok szempontjából fontos feltételként jelölték meg azt, hogy ezen a területen sikerüljön megállapodást elérni, amit az EU észak-nyugati tagállamai is szorgalmaztak. A korábbiakban már említett politikai nyilatkozatban a halászterületekhez való hozzáférésre vonatkozó megállapodás kapcsán 2020 júliusát jelölték meg határidőként, az addig rendelkezésre álló időkeret azonban nagyon optimistának tűnik, kiváltképp ha figyelembe vesszük, hogy a tárgyalások alatt több más kérdésben is döntésre kell jutniuk a feleknek. Bár a halászati ipar csupán az Egyesült Királyság gazdaságának 0,1 százalékát teszi ki, igen szimbolikus jelentőséggel bír, az pedig eléggé valószínűnek tűnik, hogy Johnson igyekszik előnyt kovácsolni az EU brit vizektől való függőségéből, és azt minden bizonnyal a pénzügyi szolgáltatásokhoz köthető engedmények kicsikarására használja majd fel. A „halászati csata” Brüsszellel szemben ugyan előnyhöz juttathatja a miniszterelnököt, az Egyesült Királyságon belüli egyensúlyra azonban hosszú távon bomlasztó hatással lehet. A halászati ipar az Egyesült Királyság területén számos helyi vállalkozás és közösség számára rendkívüli fontossággal bír. A legtöbb halászati tevékenységet Skócia végzi, így az hamar le is szögezte, hogy az ő beleegyezése nélkül a kérdésben nem születhet döntés.19 Az Egyesült Királyságnak és az EU-nak a fentieken túl a megállapodásaik pontos struktúrájáról is gyorsan egyezségre kell jutniuk. Úgy tűnik, az EU a tárgyalásokat több megegyezésre igyekszik bontani annak alapján, hogy az egyes területek kompetenciái kifejezetten az EU alá tartoznak-e, vagy pedig megoszlanak a tagállamok között. Brüsszel

18 All in the same boat: free Markets and fishing grounds. European Fisheries Alliance. 2017. szeptember 15. <https://fisheriesalliance.eu/key-issues/all-in-the-same-boat-free-markets-and-fishing-grounds > Hozzáférés: 2020. március 12.

Owen Joe [et al.]: Getting Brexit done. What happens now? IfG Insight. 2020/január. <https://www. instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/getting-brexit-done-WEB.pdf > Hozzáférés: 2020. március 11.

19

14

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

hasonló megközelítést alkalmazott a Japánnal és a Szingapúrral folytatott tárgyalások során is, de még korántsem biztos, hogy az Egyesült Királysággal szemben is ezt a megközelítést fogja-e alkalmazni. Az Egyesült Királyság számos megközelítési mód közül választhat. London akár az EU és Ukrajna közötti átfogó társulási megállapodás mellett is dönthet; ez minden bizonnyal a legkiterjedtebb együttműködést jelentő opció lenne. Ebben az esetben a végső megállapodást csakis az összes tárgyalás lázárása után fogadnák el.

Ezt a megközelítést a fentebb említett politikai nyilatkozat is említi, és az Európai Parlament is régóta támogatja. Ilyen alapon a megállapodás letárgyalása és ratifikálása – még ha megengedőbb hozzáállást is biztosítana a tárgyalóknak az egymáshoz szorosan nem kapcsolódó kérdések kapcsán – legalább tizenegy hónapig tartana.20 A felek ugyanakkor dönthetnek úgy is, hogy az egyes specifikus területeket felölelő, külön megállapodásokat kötnek, akárcsak a Svájccal kialakított kapcsolat esetében – azonban kevesebb megállapodással és letisztultabb intézményi szerkezettel. Egy ilyen jellegű megállapodás sokkal célravezetőbb lenne, de aligha fedné le azokat a kényes területeket, ahol elengedhetetlen, hogy a felek megállapodásra jussanak egymással. Egy ilyen kevésbé átfogó megállapodás megszületését valószínűleg a rendelkezésre álló idő rövidségére lehetne visszavezetni.

Ebben az esetben a prioritást az árukereskedelem főbb területei élveznék, a keményebb tárgyalások pedig 2020 utánra tolódnának. A megállapodás által nem taglalt területek esetében jogi kiegészítésként az Egyesült Királyság és az EU egyoldalú, korlátozott idejű intézkedéseket léptethet érvénybe, ám így a felek jövőbeli viszonyát számos területen a napi szintű tárgyalások fogják meghatározni. Az Egyesült Királyság talán ezt a lehetőséget részesíti leginkább előnyben. London már számos alkalommal kijelentette, hogy inkább egyedi megállapodásokat tárgyal le, a különböző együttműködési területeket pedig elkülöníti egymástól, mivel attól fél, ha minden területet összekapcsol, akkor az EU-nak lehetősége nyílik arra, hogy a nem kapcsolódó területek esetében szankciókkal fenyegetődzőn, amennyiben úgy találja, a brit kormány a megállapodás egyes részleteit nem teljesíti.

Az EU számára az lenne a megfelelőbb, ha a svájci minta követése esetén a megállapodás egyetlen csomagot képezne, s egy átfogó keretrendszert tartalmazna. Svájccal ugyanis Brüsszel több mint száz különböző bilaterális egyezményt írt alá egy nem megfelelőnek és nehézkesnek tartott megegyezés részeként.21 Bármelyik verzió mellett is teszi majd le a voksát Boris Johnson, az Egyesült Királyság gazdasága kevésbé fog olyan jól teljesíteni, mintha az ország az EU tagja maradt volna. Ha a szabadkereskedelmi megállapodás mellett dönt, azzal az Egyesült Királyság a legkeményebb és gazdasági szempontból a legkárosabb válási formát választja. A Johnson által képviselt politikai irány ráadásul ellentétes azzal, amit a walesi és skóciai kormányok szeretnének, sőt az északír pártok is elutasítják az Észak-Írországgal az ír határ kérdésének gyors megoldása érdekében kialakított megállapodást. Megfigyelők szerint a brexit folyamata következtében nőtt az Egyesült Királyságon belüli megosztottság, és ez nagy társadalmi

20 New approach on negotiating and concluding EU trade agreements adopted by Council. Council of the European Union. 2018. május 22. <https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/05/22/new-approach-onnegotiating-and-concluding-eu-trade-agreements-adopted-by-council/ > Hozzáférés: 2020. március 12.

HM Government: Political Declaration…

21

15

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

tehertételt jelent az egész királyság számára. Bár az EU-ból már majdnem sikerült kilépnie az országnak, fennáll a veszély, hogy a nemzet nagy részének elégedetlensége miatt az egységállam területi szerveződése visszafordíthatatlanul felbomlik. A kormányra váró feladatok közül tehát nem az EU-val kötött szerződés tető alá hozása lesz a legnehezebb, hanem a brexit miatt kialakuló társadalmi törésvonalak orvosolása – még azelőtt, mielőtt túl késő lenne. A kihívást egyrészt az új politikai és társadalmi-gazdasági különbségek jelentik; ezek éppúgy okai, mint eredményei a kilépésről szóló szavazásnak. Másrészt Boris Johnsonnak és utódainak kötelessége, hogy az Egyesült Királyságot alkotó országrészek szükségleteiről gondoskodva fenntartsák az állam egységét, és így elejét vegyék annak, hogy az országrészek a kilépést követően a saját útjukat járják. Ez ugyanis a történelem egyik legellenállóbb politikai uniójának feloszlásához vezetne.

Boris Johnson decemberben aratott egyértelmű győzelme ugyanakkor elterelte a figyelmet a választás egy másik fontos hozadékáról. Miközben a konzervatívok kitörő örömmel fogadták, hogy a britek egyértelmű felhatalmazást adtak számukra a brexit letárgyalására, Skóciában a Nicola Sturgeon vezette és a szavazatok 45 százalékát, illetve a törvényhozási helyek 80 százalékát megszerző Skót Nemzeti Párt (SNP) sikerével kezdetét vette az Egyesült Királyság feloszlási folyamata. Az SNP eredménye sokak szerint azt jelzi, a skótok egyértelműen támogatják, hogy az országrészben tartsák meg a második függetlenségi népszavazás. Ezáltal ugyanis lehetőséget kapnának arra, hogy kinyilvánítsák, továbbra is az EU-n kívüli Egyesült Királysághoz akarnak-e tartozni, vagy inkább független európai államként kívánják folytatni. Noha 2016-ban az Egyesült Királyság egésze megszavazta, hogy kilép az EU-ból, Skóciában a szavazók 62 százaléka a maradás mellett tette le a voksát. Az első függetlenségi szavazás óta – az országot hátrányosan érintő gazdasági változásokra is tekintettel – az SNP vezetősége folyamatosan a második szavazás megtartása mellett kampányol. A függetlenség kérdését Sturgeon nemcsak a pártján belüli támogatás megszerzésére használja, hanem extrema ratioként is, amiatt, hogy a brit kormány az EU-val folytatott tárgyalások alatt rendszeresen figyelmen kívül hagyta a decentralizált intézmények véleményét. A skót kormány a brexit óta több alkalommal kérvényezte, az országrészben vezessenek be speciális intézkedéseket, hogy azok révén tompítsák a kilépés következményeit. Néhány hónappal a népszavazás után például Sturgeon olyan kompromisszumot javasolt, melynek értelmében az Egyesült Királyság egésze az EU egységes piacának tagja maradhatott volna – az erről szóló döntés hiányában pedig olyan speciális egyezséget, mely szerint Skócia az egységes piac tagja maradhatna, még akkor is, ha az Egyesült Királyság többi része ettől eltérően határoz. A kompromis�szumot nyilvánvalóan nem vették komolyan fontolóra, és arra sincs semmi bizonyíték, hogy azt valaha Brüsszel elé tárták volna. A skótok szemszögből viszont fennáll annak a gyanúja, hogy a brit kormány kettős mércét használt az Észak-Írországból és Skóciából érkező kérelmek kapcsán, és így az utóbbi brexittel kapcsolatos preferenciáit figyelmen kívül hagyta.22 Az SNP-ből kikerült minisztereknek elvben nincs kifogása az Észak-Írországra 22 Scotland’s place in Europe: assessment of the revised EU withdrawal agreement and political declaration.

Scottish Government. 2019. október 30. <https://www.gov.scot/publications/scotlands-place-europeassessment-revised-withdrawal-agreement-political-declaration/pages/4/ > Hozzáférés: 2020. március 18.

16

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

vonatkozó speciális egyezségekkel szemben, mégis aggodalmukat fejezték ki amiatt, hogy Skócia relatív gazdasági hátrányt szenvedhet, ha Észak-Írországnak kiváltságos hozzáférése lesz az EU egységes piacához. A skót kormány elemzése alapján a miniszterelnök brexitmegállapodása nyomán Skócia gazdasága nagy károkat szenvedne: a becslések szerint 2030-ig 9 és 12,7 milliárd font (vagyis 10,3 és 14,5 milliárd euró) közötti összegtől esne el ahhoz képest, ha az EU tagja maradna.23 A London és Edinburgh közötti nézeteltérések kezelésére Johnson miniszterelnöksége alatt sem történt kísérlet, sőt a két fél viszonyát még inkább rontotta, hogy Johnson elutasította a skót függetlenségi népszavazás esetleges megtartását. Az új skóciai szavazás kiírásához viszont szükség lenne Westminster hivatalos engedélyére, és ha a skót emberek nagy része felhatalmazást is adna a függetlenség mellett kiálló SNP-nek – ami nem feltétlenül jelenti azt, hogy mindegyikük támogatja is a függetlenséget – London nem menne bele, hogy brüsszeli tárgyalásai alatt a katalóniaihoz hasonló politikai helyzet alakuljon ki az országban. Az SNP tehát leginkább arra az eshetőségre számíthat, hogy Johnsont a következő skóciai parlamenti választás során, 2021 májusában rá tudja bírni az új népszavazás engedélyezésére. Ha a pártnak sikerülne a múlt decemberihez hasonló választási sikert aratnia, akkor azt mindenképp fel tudná használni a különválásról szóló népszavazás kiíratása érdekében. Az Egyesült Királyság EU-ból történő kilépése után azonban Skócia számára technikai és gazdasági szempontból is nehezebb lehet a függetlenségről szóló tárgyalások újrakezdése. Az északírek példája is jól mutatja, hogy számos nehézségbe ütközik a függetlenséget és az Egyesült Királysággal ápolt jövőbeli viszonyt érintő kérdések megtárgyalása. Jó példa erre, hogy mennyire fáradalmas vitára lehet számítani például a valuta kérdésével kapcsolatban. Az Anglia és Skócia közötti kereskedelmi vagy szabályozási határok felállítása ráadásul számos kihívással járna. Ezek a problémák pedig csak még nehezebben megoldhatóvá válnak abban az esetben, ha Johnsonnak az átmeneti időszak végére nem sikerül átfogó megállapodást letárgyalnia.24 A függetlenség kapcsán kirobbant vita még egyáltalán nincs eldöntve, Edinburghnak azonban sürgős intézkedéseket kell tennie, hogy a Johnson által megvalósított brexit nem kívánt hatásait kezelni tudja. Londonnak igazából a skót kormány, illetve a skót parlament véleményét is ki kellett volna kérnie akkor, amikor a halászattal, a környezettel és számos más, az országot a jövőben érintő fontos, egyébként decentralizált kérdésben döntött a tárgyalási pozíciójáról. Érdemes azonban még egyszer felhívni a figyelmet arra, hogy az EU és az Egyesült Királyság között folyó tárgyalások a London és a decentralizált intézmények közötti viszonyt is feszültté tették. Skócia esetében ezt mindennél jobban igazolják a halászati politikáról szóló tárgyalások. Az Egyesült Királyságban az elmúlt pár évtizedben lezajló „decentralizáció” során a központi – vagyis a brit – parlamenttől politikai kompetenciák széles körét delegálták a skóciai, walesi és észak-írországi intézményekbe.

A Skócia és az Egyesült Királyság között 1999 óta meglévő kormányközi kapcsolatok eddig

Brexit deal impact study. Scottish Government. 2019. október 30. <https://www.gov.scot/news/brexit-dealimpact-study/ > Hozzáférés: 2020. március 12.

23

Nicola McEwen: Scotland. In: Brexit: What’s Next? The UK in a Changing Europe. 2020. február. <https://ukandeu. ac.uk/wp-content/uploads/2020/02/Brexit-what-next-report.pdf > 36–37. Hozzáférés: 2020. március 12.

24

17

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

viszonylag stabilak voltak és olajozottan működtek, még úgy is, hogy néhány területtel kapcsolatban adódtak komplikációk, mivel a delegált és a megtartott kompetenciáknak az 1998-as Scotland Actban lefektetett elválasztása félreérthető helyzeteket eredményezett.

Ezt követően számos esetben a politikai irányelvek meghozatalának jogköre az EU szintjére került olyan kérdésekben is, amelyek hagyományosan a decentralizált intézmények törvényhozói hatalma alá tartoztak, ugyanakkor az adminisztratív funkciókat továbbra is a helyi kormányok látták el. Ennek egyik példáját a halászat kérdése jelentette. A brexit megbontotta a skót kormány, London és Brüsszel között meglévő harmóniát, mivel az Egyesült Királyságban nem alakítottak ki új politikai kereteket. A halászati ipar a skót gazdaság alapvető részét képezi, ráadásul az Egyesült Királyságban folytatott halászati tevékenység kétharmada is ebben az országrészben valósul meg, éppen ezért a skót parlament úgy véli, a brüsszeli megállapodás aláírása előtt az ő jogi beleegyezésére is szükség volna.25 Ennek ellenére az EU-s jogszabályok helyére lépő brit halászati törvénytervezet kidolgozása során a Marine Scotland – vagyis a halászati politikáért felelős minisztériumként funkcionáló intézet – a partvonalra került, ez pedig nagy ingerültséget okozott Edinburgh-ban.

A döntésnek nyilvánvalóan a London és a decentralizált intézmények közötti együttműködésben is megmutatkoztak a politikai következményei. A brexit az „alkotmányosság” szemszögéből szemlélve – ami ebben az esetben némileg mesterkélt kifejezés, hiszen az Egyesült Királyság nem rendelkezik írott alkotmánnyal – átfedést okoz a decentralizált és a centralizáltan kezelt hatáskörök között. Ez gyengíti a decentralizáció tartalmát, és sokakban aggodalmat kelt azzal kapcsolatban, hogy Westminster csökkenteni kívánja a helyi parlamentek hatáskörét. Igencsak szimbolikus gesztus, hogy 2020. január 8-án a skót parlament megszavazta, nem járul hozzá a kilépésről szóló megállapodás­tervezethez.

Ez az edinburgh-i, a cardiffi és a belfasti decentralizált intézmények véleményének figyelembe vétele nélkül ültette át új értelmezésű hazai törvényekbe az EU-s törvényi anyagot.

A skótok fellépése nem gátolta meg a jogszabályi intézkedés bevezetését, de valószínűleg növeli annak a kockázatát, hogy a skót alkotmányosság jövőjéről folytatott vitát több csatatéren is meg fogják vívni.

Az északír béke megőrzése szempontjából a brexit hatalmas próbatételnek ígérkezik.

A kilépésről szóló népszavazás után hirtelen ez a kis, az Egyesült Királyság és az EU közötti egyetlen külső szárazföldi határt képező régió vált a brexittárgyalások egyik meghatározó pontjává. Észak-Írország kérdése a brexit körül kialakult patthelyzet kapcsán került be a köztudatba. A kilépés lehetősége ugyanis nehéz helyzetbe hozta az egyébként is törékeny politikai struktúrával rendelkező országrészt, és újra felélesztette a régióban hagyományosan jelen levő megosztottságot. Az EU-ból való távozásról hozott, az északír szavazók nagy része által visszautasított döntés felerősítette az országrészüknek az Egyesült Királyságban való maradása mellett kardoskodó unionisták, illetve a nacionalisták közötti polarizációt. Az utóbbiak ugyanis a brexit ellen kampányoltak, és ma már reális lehetőség­ ként tekintenek az ír egység megvalósulására. A referendum ideje alatt az unionisták 25 Ailean Beaton: Post-Brexit Fisheries bill to be introduced by UK Government. Holyrood. 2020. január 29. <https://www.holyrood.com/news/view,postbrexit-fisheries-bill-to-be-introduced-by-uk-government_15031.htm > Hozzáférés: 2020. március 18.

18

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

és a nacionalisták közötti megosztottság a kilépés–maradás-tengelyen termelődött újra. Így amikor a szavazók többsége a skótokhoz hasonlóan az EU-ban maradást választotta, a nacionalista pártok ezt annak tudták be, hogy a szavazók az ő Európa- és íregység-párti politikájukat támogatják. Az északír pártok között felerősödő megosztottság következtében azonban nem sikerült megállapodást kötni a 2017 óta működésképételen törvényhozó gyűlés újjáélesztéséről. Január végén viszont az Új évtized, új megközelítés elnevezésű megállapodás révén a brit és az ír kormánynak, valamint az északír politikai pártoknak sikerült egyezségre jutniuk egymással. Ebben Theresa May 2016. augusztusi levelével összhangban lefektettek egy brexit utáni prioritási listát. Ennek részét képezi a mezőgazdasági szektor fenntarthatóvá tétele, míg a helyi és a külföldi vállalkozásokkal kapcsolatban azt mondja ki, hogy azok „megőrzik versenyképességük és nem halmoznak fel többletköltségeket”, az ír határ pedig nem lesz az emberek, árucikkek és szolgáltatások áramlásának gátja. 26 Az északír pártok mindegyike által többször is elutasított észak-írországi protokoll következtében azonban a hat északír megye végül más utat választott. Bár névleg az Egyesült Királyság tagja maradt, Észak-Írország az EU vámterültének és – az árucikkek esetében – az Unió egységes piacának is részét képezi, így az Egyesült Királyság és az EU közötti jövőbeli tárgyalások nagy hatással lesznek az Ír-tenger körüli kereskedelemre. A tárgyalások hatására az Egyesült Királyság belső piacán belül törések jelentkezhetnek, ezek pedig többletköltséget jelenthetnek az északír vállalkozások számára. Ez nagy elkeseredést okoz a régióban, hiszen a „kint is bent is” lehetséges előnyeit élvező hat megye könnyen komoly kereskedelmi zavarokkal kényszerülhet szembenézni a megállapodás hatályba lépése után. Ez a határmenti területekre lesz a leginkább kedvezőtlen hatással.27 a kereskedelmi problémák nagy része elkerülhető lenne, ha az Egyesült Királyságnak egy kiterjedt szabadkereskedelmi megállapodás keretei között sikerülne egyezségre jutnia az EU-val, és ha a két fél egyetértene abban, hogy az áruforgalom esetében a megörökölt szabályozási keretek összhangját fenn kell tartani. Boris Johnson brexitjének negatív hatásai a gazdaságon túl azonban mindenekelőtt a politikában fognak jelentkezni, kockára téve az Észak-Írországban a két meghatározó párt, a DUP és Sinn Féin között megkötött törékeny kompromisszum jövőjét. Könnyen meglehet, hogy a kilépésről szóló megállapodástervezet megvalósítását követő legnagyobb konfliktusra négy évvel az átmeneti időszak letelte után fog sor kerülni. Ekkor ugyanis az észak-írországi törvényhozó gyűlés tagjainak a kizárólagos joga lesz szavazni arról, hogy továbbra is az EU-s szabályokhoz igazodva kívánnak-e működni.

Az erről szóló vita várhatóan vontatottan halad majd előre az identitási kérdések újbóli felszínre törése miatt; ezek ráadásul felül is írhatják a gazdasági kérdéseket fontosságát.

A hosszú ideig tartó szektás erőszak okozta sebekből csak az elmúlt néhány évtized során kigyógyuló régióban nézeteltérésekre és megosztottságra lehet számítani, és pontosan ez az, ami miatt Észak-Írországban számos, egymástól eltérő hátterű ember is úgy véli, a problémából a közeljövőben esetleg megvalósuló ír egység jelentheti a kiutat. A brexitellenes

David Torrance: Northern Ireland Assembly: “New Decade, New Approach”. House of Commons Library.

2020. január 10. <https://commonslibrary.parliament.uk/parliament-and-elections/devolution/northern-irelandassembly-new-decade-new-approach/ > Hozzáférés: 2020. március 11.

26

Brexit: What’s Next?, 38–39.

27

19

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

pártokat erősíti annak a kockázata, hogy Észak-Írország az Egyesült Királyság többi részétől el van szigetelve, ugyanakkor a számára jelentős pénzügyi támogatásokat nyújtó EU-nak sem tagja. Ezek a pártok amellett kardoskodnak, hogy szűnjön meg a két Írország különválása, a határkérdésről pedig rendezzenek népszavazást úgy, ahogy azt a nagypénteki egyezmény is kimondja. Eszerint ugyanis az egyesülés kérdéséről népszavazást kell tartani bármilyen olyan esetben, amikor az Észak-Írországért felelős miniszter „valószínűsíti”, hogy az északírek többsége az egységes Írország mellett szavazna. Nemcsak a Sinn Féin és más északír nacionalista pártok tartják azonban vonzónak az ír egységet, hanem a mérsékelt Szövetség Párt is, legfőképpen azért, mert az EU-ba való visszatérés eszközeként tekint rá. A brexitnek ugyanakkor súlyos következményei lehetnek az unionisták számára is. Az Egyesült Királyságban legutóbb megtartott választások után megnőtt a nacionalista és a közösségeken átnyúló identitással rendelkező pártok képviselőinek a támogatottsága, és így azok a Wesminsterben is növelni tudták a helyeik számát. Ezzel szemben a DUP továbbra sem gondolhatja azt magáról, hogy ő testesíti meg az északír emberek véleményét. Ráadásul egyre több unionista háttérrel rendelkező ember vádolja Boris Johnsont azzal, hogy Észak-Írországot magára hagyta az EU-val kötendő megállapodásért cserébe. Mivel azonban a brit kormánynak a többség megszerzése érdekében DUP tíz képviselőjének támogatására kellett hagyatkoznia, valójában az északír határ kérdése mindig is elsőbbséget élvezett a tárgyalások alatt. Mikor azonban 2019 decemberében a konzervatívoknak sikerült akkora többséget szerezniük, hogy már a kisebb pártok segítsége nélkül is képesek voltak kormányt alakítani, London kétséges helyzetben hagyta Észak-Írországot, mivel a brexit lezárása fontosabb volt számára. A nacionalista pártok persze kihasználták az „árulásból” fakadó lehetőséget, hogy kiálljanak a számukra sokkal kedvezőbb megoldás mellett. Habár ők már vagy egy évszázada megszállottan hisznek az ír egységben, eddig soha nem gondolták, hogy az reálisan megvalósítható lenne, és vajmi kevés vitát folytattak arról, milyen is lehetne a jövőbeli állam végső formája. A Sinn Feinnek az Ír Köztársaság februárban tartott általános választásain elért sikere további muníciót adott az újraegyesítés ügyének, jóllehet az még mindig bizonytalan a főleg a gazdasági reformok ütemezésével kapcsolatban. Az elkövetkezendő hónapok azt is meghatározzák majd, hogy Észak-Írország milyen irányban indul el, és meddig jut az alkotmányos keretekről szóló vitákban. Bármi is lesz ezek végkimenetele, a régiónak mind az Írországgal, mind pedig a Nagy-Britanniával való kapcsolatára döntő hatást gyakorol majd az, hogy az Egyesült Királyság kilép az EU-ból.28 A walesi kormány is nagy – ámbár a skótokénál kisebb mértékű – brexit dilemmával áll szemben. A walesiek a skótokkal ellentétben ugyanis a kilépésre szavaztak a 2016-os népszavazáson, noha a cardiffi kormány a brexit egy enyhébb formáját támogatta volna.

A skótokhoz hasonlóan viszont a walesiek is aggódnak a brexit helyi intézmények decentralizált hatásköreire gyakorolt hatása miatt, mivel úgy látják, számos kompetencia Londonba kerül vissza. A cardiffi adminisztráció egyik legnagyobb aggodalmát az EU-tól kapott

28 Brian Walker: There’s more to it than polling. Ireland needs more than one choice of political future. Slugger O’Toole. 2020. március 9. <https://sluggerotoole.com/2020/03/09/theres-more-to-it-than-polling-irelandneeds-more-than-one-choice-of-political-future/ > Hozzáférés: 2020. március 11.

20

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

strukturális alapok jövője jelenti. Attól is tartanak, hogy a brexitet követően az ilyen jellegű pénzeket a londoni központi kormányzat fogja kezelni, és ez megnöveli annak a kockázatát, hogy a kilépés negatív következményei ellen való küzdelem jegyében a kiadások prioritásai megváltoznak. A konzervatív kormány már nyilvánvalóvá is tette, hogy szeretné, ha Wales autonómiája kisebb lenne, és úgy érzi, ehhez minden joga megvan.29 Mivel úgy tűnik, Johnsonnak nem fűlik a foga a kompromisszumhoz, Wales hamarosan válaszút elé fog kerülni. Amennyiben az általa választott irány nem a jelenlegi helyzet fenntartásának kikényszerítésére irányul, a régió már így is elég korlátozott autonómiája tovább fog csökkeni. Wales viszont ki is használhatja a helyzet adta lehetőséget, és nyomást gyakorolhat a változóban lévő Egyesült Királyságra.30 Az Egyesült Királyság fennmaradásának kérdése a közhiedelemmel ellentétben nem a brexittel vetődött fel először, az EU elhagyása azonban tovább súlyosbíthatja a decentralizáció folyamatának megindulása óta fennálló nehézségeket. A decentralizációhoz szükség volt az EU-tagságra, mivel az egy, az Egyesült Királyságot egyben tartó keretet jelentett. A brit kormány megtehette, hogy néhány kényes kérdést megválaszolatlanul vagy rendezetlenül hagyjon, mivel a királyság összes országrésze az EU egységes piacának tagja volt, és így London biztos lehetett benne, hogy a Brüsszelből jövő nagyvonalú alapok kompenzálni tudják a letisztult hazai keretek hiányát. A brexit azonban megrengetheti az Egyesült Királyság alapjait, és úgy tűnik, a Skóciában a függetlenség, Írországban pedig az egyesülés kérdése miatt újra felszínre törő erők, valamint a London, Cardiff és Edinburgh között a jövőben megjelenő törések az Egyesült Királyság felbomlásához vezethetnek.

Ha ez a feltételezés beigazolódik, akkor még nehezebb lesz elhinni a brexitet támogatók azon álláspontját, hogy az Egyesült Királyság szuverenitására az EU jelenti a legnagyobb veszélyt, és beigazolódik, hogy a brexit a rövidlátó és már-már hagyományosnak mondható brit – de leginkább angol – populizmus eredménye.31 Boris Johnson a brexit mellett kampányoló politikusként, majd miniszterelnökként is pontosan emellett a britség mellett tette le a garast, és az ország jövőbeli útját is ez fogja kijelölni. Bár nem különösebben valószínű, hogy az EU a brexit miatt részlegesen vagy teljesen szétesne, ám ez nem jelenti azt, hogy az Egyesült Királyság kilépését követően az EU-nak nem kellene készen állnia saját szerepének újragondolására. Az Egyesült Királyság az EU-hoz való csatlakozása óta mindig is az integrációs folyamat lassítását szorgalmazta, így tehát az EU maradék huszonhét tagállamának újra kellene gondolnia az EU-s intézmények működését, az eurozóna reformját, és újra kellene definiálnia, hogy milyen szerepet is tölt be az EU a jelenlegi egyre bizonytalanabbá váló világban. Ma még korai lenne megmondani, hogy ez megtörténik-e, a brexit hatásának első nyomai azonban már láthatóak. Miután az EU és az Egyesült Királyság közötti tárgyalások megmutatták, hogy milyen nehézségekkel találhatja magát szemben egy

29 Daniel Wincott Professor: The Welsh Government and Johnson’s Brexit. The UK in a Changing Europe.

2020. március 1. <https://ukandeu.ac.uk/the-welsh-government-responds-to-johnsons-brexit/ > Hozzáférés: 2020. március 18.

Brexit: What’s Next? 40–41.

30

Paul Taggard: UK After Brexit: No Room for British Populism. ISPI. 2020. január 29. <https://www.ispionline. it/it/pubblicazione/uk-after-brexit-no-room-british-populism-24945 > Hozzáférés: 2020. március 11.

31

21

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

kilépni kívánó ország, a többi tagállam felhagyott a hasonló gondolatokkal. Már csak azért is, mert az Egyesült Királyság kilépése rámutatott arra, hogy a kis országoknak is milyen nagy hatalma lehet a tárgyalóasztal mellett. A brexit által leginkább érintett Írországnak sikerült a kilépési megállapodásban rögzítenie a számára leginkább fontos kérdéseket, úgy, hogy közben az EU-egysége sem bomlott meg. Az EU az Egyesült Királyság távozása után ugyanakkor egy olyan országgal lesz kevesebb, amelyik nemzetközileg a legaktívabb tagállamok közé tartozott, ráadásul tagja volt az az ENSZ Biztonsági Tanácsának is. Az Egyesült Királyság a világ harmadik legnagyobb nemzetközi segélyezője: egymaga nagyobb összeget különít el erre a célra, mint az összes EU-s intézmény együttvéve. Az Egyesült Királyság kilépésével az EU-nak többek között megfeleződik a nukleáris fegyverrendszereinek a száma, a légiszállítógép-állománya, valamint harmadára csökken az elektronikus felderítést végző szállítógépéinek száma. Mivel az EU hadászati felszereléseinek igen jelentős részét az Egyesült Királyság adta, távozása az EU kollektív védelmi képességeit jelentős mértékben visszaveti majd, főleg hogy az ország nemcsak nukleáris hatalom, de a NATO egyik oszlopos tagja is. A keleti tagállamok – köztük például a balti országok és kiváltképp Lengyelország – érthető módon aggódnak, hogy az EU és az Egyesült Királyság közötti kereskedelmi kapcsolatban meglevő feszültségek más területekre is továbbgyűrűzhetnek, és így az Egyesült Királyság még jobban eltávolodhat a régiótól. Érthető tehát, hogy az EU és Egyesült Királyság közötti kapcsolat jövőjéről szóló politikai nyilatkozat miért teszi nyilvánvalóvá, nyitott az Egyesült Királyság EU-s kül- és védelempolitikájában való részvétele irányában. Ennek részeként az Egyesült Királyságnak akár arra is lehetősége nyílhat, hogy ott legyen az EU-s miniszterek informális találkozóin, és eseti alapon részt vegyen az EU katonai küldetéseiben, védelmi programjaiban és biztonsági ügynökségeinek munkájában, illetve szankcióinak a koordinálásában. Mindkét félnek az az érdeke, hogy ezeken és más területeken is folytatódjon köztük az együttműködés, mivel – Boris Johnson szavaival élve – az Egyesült Királyság az EU-t ugyan elhagyja, de Európát nem.

GLOBÁLIS NAGY-BRITANNIA – A „LEGNAGYOBB” KÖZÉPHATALOMMÁ VÁLÁS LEHETSÉGES FORGATÓKÖNYVEI CSEPREGI ZSOLT

BEVEZETÉS Miközben az Egyesült Királyságot az köti le, hogy a világhoz fűződő kapcsolatát újraszervezze, illetve átalakítsa, számos narratívával találkozhatunk azzal kapcsolatban, vajon a globális kérdésekben milyen szerepet tölt majd be az ország. A Theresa May és Boris Johnson vezette brit kormányok a „globális Nagy-Britanniáról” szóló jövőképet támogatták, illetve támogatják – a kifejezés ugyan sok mindenre következtetni enged,

22

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

de jelenlegi formájában nem sok értelme van, mivel konkrét részleteket még nem tudni vele kapcsolatban. A „globális Nagy-Britannia” (Global Britain) kifejezés a keményvonalas brexittámogatók szlogenjévé vált – legyenek azok akár a Konzervatív Párt, az Egyesült Királyság Függetlenségi Pártja vagy a Brexit Párt hívei –, így számos országon belüli és országon kívüli szakértő igyekezett megvizsgálni, egy ilyen változás milyen lehetséges jövőbeli következményekkel járhat. Konkrétumok hiányában az elemzők ezt a bizonytalan jövőképet kénytelenek a Nagy-Britannia lehetőségeiről alkotott egyéni értékeléseik alapján felvázolni. Sok a nyitott kérdés azzal kapcsolatban, hogy az Egyesült Királyság a mostaninál befolyásosabb külpolitikai szereplővé válik-e a jelenlegi, illetve a most kialakuló világrendben. Mivel egy-egy elemzés végkövetkeztetése nagyban függ attól, hogy készítői hogyan látják a nagy- és középhatalmak közötti interakciókat, kiváltképpen Európa, illetve az Európai Unió világban betöltött szerepét, azt gondolhatnánk, hogy rendkívül eltérő nézőpontokkal találkozhatunk az Egyesült Királyság jövőbeli szerepét illetően. Látni fogjuk azonban, hogy ez csak részben igaz. Bár az Egyesült Királyság pontos jövőbeli szerepéről még folynak a viták, de a szakértők véleményeiben nagy összhangra lelhetünk az ország lehetséges jövőbeli képességeit és érdekeit illetően. Jelen fejezet az Egyesült Királyságnak az eljövendő időszak nemzetközi színterén betöltött lehetséges szerepeit kívánja megvizsgálni világpolitikai érdekeit és elkerülhetetlen meglévő képességbeli korlátait alapul véve. Az Egyesült Királyság globális kérdésekben betöltött szerepének értelmezése Közép-Európában nem csak a biztonság- és gazdaságpolitika viszonylatában lényeges, hiszen a kérdés vizsgálatán keresztül számos, a közép- és nagyhatalmak viszonyát érintő jövőbeli forgatókönyvbe is betekintést nyerhetünk, elsősorban azzal kapcsolatban, hogy milyen korlátai vannak a valódi szuverenitásnak egy olyan világrendben, melyet egyszerre jellemez a növekvő egymásra utaltság és az egymással való versengés.

A JÖVŐKÉP A brexitként ismert, hosszú évek óta tartó folyamat legfőképpen a britek belső ügyeiről, így a szuverenitásról és a nemzeti prioritásokról szólt, ám az is a céljai közé tartozott, hogy az Egyesült Királyságot „kiszabadítsa az EU béklyójából”. Ennek a harmadik, igen felületesen megfogalmazott kérdéskörnek a lényege, hogy a brexitet követően a „globális NagyBritannia”-jelszóval körülírt jövőképet megvalósítva meg kell erősíteni az Egyesült Királyság nemzetközi tekintélyét és befolyását. A jövőkép mögött meghúzódó feltételezés szerint az EU-ból való sikeres kilépését követően az ország sokkal nagyobb befolyásra tehet szert, mint jelenleg.32 Érdekes módon a két nagy pártnak a mottóról ugyan sikerült megegyeznie, ám annak valódi jelentéséről már nem. A Konzervatív Párt és a Munkáspárt 2019 végére két különböző víziót terjesztett elő az ország jövőjével kapcsolatban. A kormánypárt kifele tekintő, kereskedelemorientált, de értékalapú jövőbeli külpolitikáról beszél – arról azonban még csak utalás szintjén sem szól, hogy a fenti értékek között elkerülhetetlenül ott feszülő

Sam Lowe: Priorities for ‘Global Britain’. Centre for European Reform. 2020. február 27. <https://www.cer.eu/ publications/archive/bulletin-article/2020/priorities-global-britain > Hozzáférés: 2020. március 27.

32

23

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

ellentmondásokat milyen módon lehetne feloldani.33 A Munkáspárt a maga szintén globális szintű víziójában viszont inkább a klímaváltozásra, az emberi jogokra, valamint más, hagyományosan „baloldali” politikai témákra összpontosított, és ezt tette volna még abban az esetben is, ha brexittel kapcsolatban javasolt második népszavazás újfent a kilépéséről határozott volna.34 Miután a 2019 decemberében tartott választásokat Boris Johnson nyerte, a jelen tanulmányban az ő „globális Nagy-Britannia”-vízióját fogjuk elemezni. Amennyiben a Munkáspárt újjáépíti magát, és lefekteti új külpolitikai platformját, érdekes lesz majd egy, a miniszterelnökével konkuráló stratégiát is látni – a konzervatívok esetében pedig érdekes lenne a kormányzó párt vezetői által megfogalmazott, de Johnsonétől eltérő értelmezéseket is megismerni. Egyelőre azonban csak a Johnson-kormányzat által kiadott hivatalos nyilatkozatokra hagyatkozhatunk.

A „globális Nagy-Britannia” tehát továbbra is csak egy kifejtésre szoruló tervezet címe csupán. A konzervatív politikusok, kiváltképpen Boris Johnson miniszterelnök eddig megismert elképzeléseiből arra a következtetésre juthatunk, hogy az általuk kijelölt új irányvonal egyaránt foglalkozik az alapértékekkel, a kilátásokkal és a stratégiákkal is.

Az értékeket illetően az Egyesült Királyság olyan kereskedelemorientált nemzet lesz, amely támogatja a nemzetközi együttműködést és fejlődést. Az Egyesült Királyság „helyreállított” nemzetközi tekintélyét saját vámtarifáinak és kereskedelmi egyezségeinek számára előnyös kialakítására kívánja felhasználni. Ennek a víziónak a gazdasági gerincét a fejlett tudomány adná: ennek révén lehetne körvonalazni egy, a tudományosságot, a nemzetközi egyetemi együttműködést és pénzügyi szolgáltatásokat is érintő globális hálózatot.35 A kölcsönösen előnyös kereskedelmi egyezmények megkötése terén újonnan szerzett szabadságát kihasználva a Johnson-kormányzat három különböző régióra – Észak-Amerikára, Európára és az indopacifikus régióra – támaszkodva kívánja megvalósítani Nagy-Britannia gazdasági fellendítését. A világgazdaság e három fontos pilléréhez kötődő relációi előtérbe helyezése mellett az Egyesült Királyság a Brit Nemzetközösség országaival is szeretné felújítani, a hidegháború második felében fokozatosan leépült, kapcsolatrendszerét.36 A hivatalos narratíva szerint a globális gazdasági kapcsolatfelvételt és -felélesztést sosem látott mértékű diplomáciai, biztonsági és fejlesztési együttműködés kísérné.

Get Brexit Done. Unleash Britain’s potential. The Conservative and Unionist Party Manifesto 2019. The Conservative and Unionist Party. 2019. december 5. <https://assets-global.website-files. com/5da42e2cae7ebd3f8bde353c/5dda924905da587992a064ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf > Hozzáférés: 27 March 2020.

33

34 Thomas Raines: UK General Election 2019: Britain’s New Foreign Policy Divide. Chatham House.

2019. december 9. <https://www.chathamhouse.org/expert/comment/uk-general-election-2019-britains-newforeign-policy-divide > Hozzáférés: 2020. március 27.

35 How UK foreign policy responds to an ever more challenging global environment. International Relations Committee Memorandum FPW0027. 2018. február 28. <http://data.parliament.uk/writtenevidence/ committeeevidence.svc/evidencedocument/international-relations-committee/foreign-policy-in-changedworld-conditions/written/79900.html > Hozzáférés: 2020. március 27.

Boris Johnson: Prime Minister’s speech in Greenwich. Gov.uk. 2020. február 3. <https://www.gov.uk/ government/speeches/pm-speech-in-greenwich-3-february-2020 > Hozzáférés: 2020. március 27.

36

24

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

A Konzervatív Párt kiáltványa szerint: A brexit véghezvitele lehetővé teszi számunkra, hogy aktívabbak lehessünk a nemzetközi szintéren. Továbbra is nyitott ország leszünk, és támogatjuk a kollektív biztonságot, a jogállamiságot, az emberi jogokat, a szabadkereskedelmet, a korrupcióellenes törekvéseket és a szabályokon alapuló nemzetközi rendszert. A brexitet követően támogatni fogjuk a befolyásgyakorlásunkat segítő, illetve biztonságunkat szavatoló szövetségeket és intézményeket, vagyis az ENSZ-t és az ENSZ Biztonsági Tanácsát, a NATO-t, a Nemzetközösséget, az Öt Szem szövetséget, a G20-at, a G7-et, valamint a Kereskedelmi Világszervezetet.37 Elemzésünk egy későbbi szakaszában érdemes lesz ezt a néhány sort további vizsgálat tárgyává tenni, összességében azonban elmondható, hogy jelenleg lehetetlen megítélni, a fentiek vajon valószerű célokat vagy csak körvonalazódó ötleteket takarnak-e. Az látható, hogy politikai szempontból az Egyesült Királyság milyen jövőképpel rendelkezik, ezeknek a célkitűzéseknek az eléréséhez azonban nincsenek erőforrások meghatározva, az egyetlen valóban lefektetett anyagi biztosítékot ugyanis a GDP két százalékát elérő védelmi kiadások fenntartása és – amennyiben lehetséges – éves szintű növelése, valamint a GNI 0,7 százalékát meghaladó nemzetközi fejlesztési segélyek fizetése jelenti.38 A kérdés már csak az, hogy az Egyesült Királyság fenti törekvései és ehhez mért képességei elegendőnek bizonyulnak-e majd ahhoz, hogy az ország releváns maradhasson, sőt akár újra a nemzetközi szintér virágzó szereplője legyen.

A SZINTÉR – A (KEDVEZŐTLEN IRÁNYBA) VÁLTOZÓ VILÁGREND A „globális Nagy-Britannia” irányába való elmozdulás finoman fogalmazva sem légüres térben történik. A nemzetközi színteret rendkívül sok konfliktus terheli, s a gyakorta emlegetett „szabályokon alapuló” rend a legjobb esetben is széttöredezett – a legrosszabb esetben pedig már nem is létezik. A „liberális, szabályokon alapuló világrend” helyett jelenleg párhuzamos, egymásnak ellentmondó rendek léteznek, és az egyes hatalmaknak ezek között kell navigálniuk.39 Ámbár az Egyesült Királyság lazított az őt az EU-hoz kötő szálakon, nem áll szándékában teljesen elvágni azokat egy olyan korszakban, amikor a tágan értelmezett „változó világrend” kifejezés nem csupán azt jelenti, hogy Kína kihívást intéz az Egyesült Államok hegemonikus hatalmával szemben, hiszen egy párhuzamos átstrukturálódás, a többpólusú világrend megjelenése is folyamatban van. Az Egyesült Királyság globálisabb és rugalmasabb kül- és biztonságpolitikát előirányzó mostani döntése még inkább talányos, ha figyelembe vesszük, hogy a szigetország volt a Nyugat által vezetett, a hasonló gondolkodású demokráciákkal kötött állandó szövetségeken és gazdasági együttműködéseken

Get Brexit Done, 51.

37

Get Brexit Done, 53.

38

Henry Kissinger: World Order. Penguin Books, London. 2014. 365.

39

25

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

alapuló „liberális világrend” egyik alappillére és fő haszonélvezője.40 A nemzetközi dinamikákat jelenleg leginkább az orosz revansizmus és Kína felemelkedése határozza meg.41 A nagyhatalmi szereplők e magas szintje után számos regionális hatalom következik. Az ő céljuk, hogy határozottabb külpolitikát tudjanak gyakorolni, kiváltképpen a hagyományosan az Egyesült Királyság (fogyatkozó) befolyása alá eső területeken, így az Öböl térségében vagy az indopacifikus régióban. A maguknak új irányt kijelölő és közben egymással és a nagyhatalmakkal szemben is egyensúlyozó középhatalmak mellett területek széles körét szippantja be a hatalmi vákuum, a polgárháborúk és a terrorizmus – itt elég csak Szíria, Irak, Jemen és Afganisztán példáját említeni. Emellett számos más régió, így a Száhel övezet, KözépAfrika, Venezuela, Közép-Ázsia vagy a Kaukázus is a káosz szélén egyensúlyozik.

Az Egyesült Királyságnak az a célja, hogy a „globális Nagy-Britannia” víziójának megvalósításával kiaknázhassa azokat a világgazdaságban rejlő lehetőségeket, amelyekkel eddig európai uniós tagsága miatt nem tudott élni. Ha azonban a stratégiának létezett is az új gazdasági megállapodások meghozatala során „édeni” körülményekben bízó alap­ feltételezése annak 2016-os kialakítása során, roppant kétséges, hogy jelenleg is ugyanazt a kedvező körülményeket biztosító gazdasági korszakot éljük-e. Mindez a koronavírusjárvány 2020-as kitörése előtt is igaz volt, hiszen már ekkor is tapasztalni lehetett, hogy a világgazdaságnak még az EU-n kívül elhelyezkedő motorjai is egyre erőtlenebbé váltak, növekedésük pedig vagy lelassult, ahogy az Kína, India és Oroszország esetében is történt, vagy pedig – például Japánban, Brazíliában és Dél-Afrikában – az újbóli stagnálás, sőt esetenként a recesszió jeleit mutatta.42 A 2008–2009-es pénzügyi válság után tizenkét évvel tehát a világgazdaság ciklikus hanyatlása elé néző Egyesült Királyságnak egy már amúgy is kedvezőtlen gazdasági környezetben kell átstrukturálnia kereskedelmi kapcsolatait. A valódi újdonságot napjainkban a technológiai-gazdasági rezsimek párhuzamos felemelkedése jelenti, az élen az Amerikai Egyesült Államokkal és a Kínai Népköztársasággal. Hozzájuk minden országnak alkalmazkodnia kell; ebben az új nagy játszmában minél kisebb egy ország, annál kedvezőtlenebb alkupozícióval bír. A technológiai verseny az 5G mobiltechnológia bevezetését és a kínai telekommunikációs óriások nyilvános ajánlattételektől való eltiltását érintő kérdésekben jelent meg a legnyilvánvalóbb módon, alapját pedig a hírszerzéssel és a szellemi tulajdon ellopásával kapcsolatos aggodalmak

Edward Schwarck: Understanding the UK’s Security Policy in the Asia-Pacific. In: Jonathan Eyal – Michito Tsuruoka – Edward Schwarck (szerk.): Partners for Global Security New Directions for the UK–Japan Defence and Security Relationship. Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, Whitehall Report 3-15.

2020.február. 19. <https://rusi.org/sites/default/files/201508_whr_3-15_partners_for_global_security.pdf > Hozzáférés: 2020. március 27.

40

Jack Watling: The UK’s Integrated Review: The Need for Clear Guidance. Royal United Services Institute for Defence and Security Studies. 2020. március 10. <https://rusi.org/commentary/uk-integrated-review-needclear-guidance > Hozzáférés: 2020. március 27.

41

World Economic Outlook. Global Manufacturing Downturn, Rising Trade Barriers. International Monetary Fund, Washington, 2019. <https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/WEO/2019/October/English/text. ashx?la=en > Hozzáférés: 2020. március 27. 2–13.

42

26

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

szolgáltatták, melyek elszenvedő alanyai közül az Egyesült Királyság sem volt kivétel.43 Terjedelméből adódóan a jelen tanulmány nem teszi lehetővé a technológiai-gazdasági rezsimek versenyének részletes elemzését, azonban fontos megjegyezni, hogy a függetlenné váló Egyesült Királyság nem egy szabályokon és nem is egy egyenlő versenyfeltételeken alapuló nemzetközi gazdasági rendbe lép be.

Végezetül azt is fontos megjegyezni, ha a nagyhatalmak rendszerszintű kihívás elé állítják a szabályokon alapuló nemzetközi rendet, akkor az Egyesült Királysághoz hasonló befolyásos, de nem vezető pozíciót betöltő országok számára a nemzetközi szervezetek jelentik az egyedüli eszközt ahhoz, hogy ha rendet nem, de legalább egy kiszámítható keretrendszert ki tudjanak kényszeríteni. Az Egyesült Királyságnak kiemelt szerepe van a nemzetközi szervezetek összes típusában – tehát úgy a gazdasági, mint a politikai vagy biztonsági szférában –, sőt, számos ilyen szervezet alapító tagja is. Ezek közül természetesen az Egyesült Nemzetek Szervezete a legfontosabb, annak Biztonsági Tanácsában pedig az Egyesült Királyságnak állandó helye van – erre jelentős mértékben támaszkodni is fog a jövőben, hogy befolyását fenntarthassa.44 Ez az egy fórum azonban nyilvánvalóan nem lesz elegendő a fenti cél eléréséhez, így az Egyesült Királyságnak például a Kereskedelmi Világszervezetben (WTO), az OECD-ben vagy a G7-en belül élvezett pozícióját is fel kell használnia a középhatalmak mozgósítására annak érdekében, hogy együtt vehessenek részt a világrend alakításában, illetve a „szabályok” fenntartásában.45 Kérdés viszont, hogy a nagyhatalmak számára elegendő-e, ha kizárólag ezeken a szervezeteken belül vívják a csatáikat, vagy szükségesnek látják, hogy további párhuzamos intézményeket hozzanak létre, ahogy azt a befolyásért versenyző nyugati (legfőképpen az Egyesült Államok), illetve a feltörekvő, kínai vezetés alatt álló pénzügyi intézetek esetében láthatjuk. Az Egyesült Királyság számára nehéz lesz ezek között a konkuráló intézmények között lavírozni. A nemzetközi színteret összességében a szabályokon alapuló rend széttöredezettsége, a nagyhatalmi verseny, a biztonsági vákuum, valamint a gazdasági bizonytalanság jellemzi. Ebben a keretrendszerben az Egyesült Királyság a még nagyobb globalizáció irányvonalát választotta, viszonyai megreformálását tehát érdemes négy plusz egy szereplővel, mégpedig az EU-val, az Egyesült Államokkal, Kínával, illetve általában a középhatalmakkal szemben megvizsgálni.

A SZEREPLŐK: AZ EURÓPAI UNIÓ Egyetlen elemző figyelmét sem kerüli el annak iróniája, hogy a „globális Nagy-Britannia” kapcsán megfontolandó kérdések pont annak a megvitatásával kezdődnek, hogy milyen kapcsoltot ápol majd az Egyesült Királyság azzal a szupranacionális szervezettel, amelyből éppen kilépett. Ennek ellenére mindegyik fél számra egyértelmű, hogy földrajzi okokból

Amanda Sloat: Brexit endgame: Britain’s EU departure marks the end of Brexit’s beginning. The Brookings Institution. 2020. január 30. <https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2020/01/30/brexit-endgamebritains-eu-departure-marks-the-end-of-brexits-beginning/ > Hozzáférés: 2020. március 27.

43

How UK foreign policy responds…

44

Robin Niblett: Britain Must Balance a Transatlantic Heart with a European Head. Chatham House.

2019. december 19. <https://www.chathamhouse.org/expert/comment/britain-must-balance-transatlantic-hearteuropean-head > Hozzáférés: 2020. március 27.

45

27

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

kifolyólag a jövőben is Európa marad az Egyesült Királyság legfontosabb partnere.

Geopolitikai tekintetben az európai magterület vagy „ökumené” – tehát a legnépesebb és a gazdaságilag legvirágzóbb zóna – magába foglalja Közép-Angliát és a Temze-medencét éppúgy, mint Franciaország északi részeit, Németországot és Olaszországot, így alkotva egy összefüggő nyugat-európai blokkot. 46 Ezt a Johnson-kormányzat is felismerte, és annak is tudatában van, hogy az EU és az Egyesült Királyság érdekei az esetek többségében összhangban lesznek.47 A brit kormány úgy döntött, a függetlenségből eredő rugalmasság jelentette előnyökért cserébe lemond az EU-tagságból származó előnyökről és ezáltal az azokkal járó, a hatalmát megtöbbszöröző tényezőkről.48 Miután az Egyesült Királyság jogi szemszögből nézve kilépett az EU-ból, ezt az újkeletű rugalmasságot az EU-val és EU-s fővárosokkal történő kapcsolatának átstrukturálására kell használnia a gazdaság, a biztonság és a diplomácia területén. Mint ahogy arra az Alessandro D’Onofrio által írt fejezet is kitért, a legnehezebb kérdéskört az EU-val történő, a vámok mértékét, illetve a normákat lefektető gazdasági megállapodás aláírása jelenti. Anélkül, hogy a részletekbe bocsátkoznánk, itt is fontos megemlíteni, hogy a gazdasági tárgyalások a 2020-as év java részét – ha nem többet – el fogják vinni, s így igen csekély diplomáciai lehetőséget hagynak a „globális Nagy-Britannia”-elképzelés ténylegesen globális pillérének kialakítására, különösen, ha figyelembe vesszük a jelenlegi COVID–19-fertőzés nyomán kialakult egészség­ügyi válságot. A kihívás mértékének érzékeltetésére érdemes felidézni, hogy a Japánnal és a Kanadával folytatott kereskedelmi tárgyalások megkötéséhez is évekre volt szükség, jóllehet kevesebb és a politikától kevésbé áthatott vita övezte őket. Ez a tény megnöveli annak a valószínűségét, hogy Nagy-Britannia végül gazdasági megegyezések híján a WTO szabályaihoz fog visszatérni.49 Természetesen mind a britek, mind pedig az EU számára jobb lenne valamiféle működőképes megoldás kialakítása, mint az előbb említett Európán kívüli kereskedelmi megállapodás használata. Johnson azonban – még ha tudja is, országának szüksége van arra, hogy könnyen hozzáférjen az Egyesült Királyság exportjának felét felvevő EU piacaihoz – nem táncolhat vissza attól az ígéretétől, hogy hazájának sokkal előnyösebb megállapodásokat harcol ki annál, mint amit az EU-tagként élvezett. A gazdasági kérdéseket érintő nélkülözhetetlen tárgyalások lezárultáig az Egyesült Államokkal kötendő kereskedelmi megállapodás kérdése csupán a második helyre szorul vissza.50 Annak ellenére, hogy a „globális Nagy-Britannia” elképzelés kifejezetten kereskedelemorientált, az Egyesült Királyság számára nemcsak a kereskedelem és a profit számít, hanem a biztonsági együttműködés, valamint a Brüsszellel és az EU-tagállamaival való, az előzőekben már említett, közös érdekeken nyugvó nagyfokú kooperáció is. Ismeretes, hogy az Egyesült Királyság folyamatosan akadályozta az EU közös kül- és biztonságpolitikai

Saul Bernard Cohen: Geopolitics. Rowman & Littlefield, Lanham – Boulder – New York – London, 2009. 171–172.

46

Johnson.

47

How UK foreign policy responds…

48

Nicolai von Ondarza: The Brexit Revolution New Political Conditions Change the Dynamics of the Next Phase of EU–UK Negotiations. SWP Comment 13. 2020. március. <https://wwwy.swp-berlin.org/fileadmin/ contents/products/comments/2020C13_Brexit.pdf > Hozzáférés: 2020. március 27. 2.

49

Niblett.

50

28

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

pilléreinek a kiépítését, most azonban szüksége van arra, hogy helyet kapjon a tárgyaló­ asztalnál – vagy legalábbis egy „állóhelyet a fal mellett”.51 az EU tagjai természetesen gyanakvóak azzal kapcsolatban, hogy egy külső hatalomnak túl nagy rálátást engedjenek az EU belső működésére és vitáira, kiváltképpen egy olyan időszakban, amikor Brüsszel a szűk, katonai, illetve tág, diplomáciai értelemben vett „stratégiai autonómia” megteremtésének igényétől hangos.52 Persze ha eltekintünk a helyzet ironikus voltától, megállapíthatjuk, hogy az EU is igyekszik hasznosítani az Egyesült Királyság jelentéktelennek éppen nem mondható befolyását és képességeit, valamint próbál majd együttműködni vele a külés a biztonságpolitika terén. Ennek a kapcsolatnak az átstrukturálása azonban mindkét féltől kompromisszumot igényel, valamint azt, hogy felhasználják és továbbgondolják a már meglévő – például Norvégiával vagy Kanadával – kialakított együttműködési modelleket egy lehetőleg formális megállapodás keretében. Ez azt is megköveteli az Egyesült Királyságtól, hogy energiát és erőforrásokat fordítson a Brüsszelben és az EU-s fővárosokban való állandó és jól beágyazott jelenlétének kiépítésére annak érdekében, hogy ott lehessen azoknak a tárgyalótermeknek a szó szerinti értelemben vett küszöbén, ahol – remélhetőleg nyílt ajtók mögött – az EU közös kül- és biztonságpolikájával kapcsolatos döntések születnek.53

AZ EGYESÜLT ÁLLAMOK London számára az európai államokkal ápolt kapcsolata után a Washingtonhoz fűződő viszonya és a két ország közötti tartós és különleges kapcsolat fenntartása a legfontosabb.

Noha Donald Trump nagy hangon támogatta a brexitet, és üdvözölte annak megtörténtét, az Egyesült Államoknak sok fejfájást fog okozni, hogy legközelebbi szövetségese kilép az EU-ból, hiszen így az pont akkor marad ki a döntések meghozatalából, amikor az unió bizonyos szintű stratégiai autonómiát kíván kialakítani a maga számára.54 Washingtonnak továbbra is kiemelt érdeke marad, hogy közeli viszonyt tartson fel Londonnal, függetlenül attól, ki lesz az Egyesült Államok új – vagy újraválasztott – elnöke. Az USA szemszögéből nézve viszont ez a jó viszony kevésbé lesz értékes annál, mintha az Egyesült Királyság az EU tagja maradt volna. Az új kereskedelmi megállapodásról szóló tárgyalások alkalmával kerül majd csak felszínre, hogy miből is fakad leginkább a két ország közötti aszimmetria.

Az Egyesült Királyság előbb az EU-val kíván megállapodást kötni, ez pedig meglepetésként érte az amerikai kormányt, hiszen Washington úgy hitte, London először hozzájuk jön majd, még akkor is, ha ez nem vágna egybe a brit gazdaság alapvető érdekeivel. Johnson számára persze még úgy is nagy kihívás lenne, hogy az amerikai elnökválasztás évében kedvező

Sven Biscop: European Strategy in the 21st Century – New Future for Old Power. Routledge, Oxon, 2019. 135–137.

51

Shared Vision, Common Action: a Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy. European Union External Action. 2016. június. <https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_ stories/pdf/eugs_review_web.pdf > Hozzáférés: 2020. március 27. 19–21.

52

Ian Bond: British foreign policy after Brexit: Hand in hand? CER Bulletin, Issue 119. 2018/április–május. <https://www.cer.eu/publications/archive/bulletin-article/2018/british-foreign-policy-after-brexit-hand-hand > Hozzáférés: 2020. március 27.

53

Biscop, 129.

54

29

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

kereskedelmi megállapodást kössön Trumppal, ha országának prioritásaitól és az Egyesült Államokkal ápolt különleges kapcsolatától eltekintünk.55 Az Egyesült Királyságnak azonban a globális nyitás előtt rendeznie kell az Egyesült Államokhoz fűződő kereskedelmi kapcsolatait, de úgy, hogy arra is fel kell készülnie, Washington nem fél a tarifákkal történő fenyegetődzéstől, ha úgy véli, ezzel bárminemű, a saját szempontjából kedvezőtlennek ítélt gazdasági aszimmetriát „tompítani” tud.

A kereskedelem jelentette szűkebben vett kérdéskör mellett az Egyesült Királyság külkapcsolatainak újrastrukturálása során sokkal relevánsabb aspektus az a tágabb szerep, melyet az ország a transzatlanti együttműködésben tölt be. Ahogy azt már említettük, London befolyása csökkenni fog a kollektív, EU szintű kül- és biztonságpolitikai döntéseket illetően. A brit kormány kijelentette, hogy a brexitet követően számára az USA-val való szövetség jelenti a prioritást.56 Ez a kijelentés igaz lehet a biztonság garantálásának szemszögéből nézve (bár ez természetesen lényegesen relevánsabb aspektus volt a hidegháború idején), de a jelenlegi nemzetközi színtéren kétségesnek tűnik. London külpolitikája sokkal nagyobb összhangban van más európai fővárosokéval, mint Washingtonéval, különösen az olyan nemzetközi kulcskérdésekben, amelyek Kínával, Iránnal, Szíriával vagy a szabályokon alapuló világrend ügyeivel vannak kapcsolatban.57 Ez azt jelenti, hogy az Egyesült Királyság hasonló gondolkodású európai szövetségesei és az Egyesült Államok között fog őrlődni, és euroatlanti kötelékeinek menedzselése közben ez a fajta diplomáciai manőverezés energiájának nagy részét el fogja vinni. London Washington szemszögéből nézve is veszít relevanciájából, hiszen nem tud olyan hatékonyan közvetíteni Párizs és Berlin felé, mint EU-s tagsága idején.58

KÍNA ÉS OROSZORSZÁG Az Egyesült Királyság globális és pragmatikus, de főbb értékeihez hű külpolitikai irányt vázolt fel a maga számára. Nehéz lesz azonban ezek mellett az irányadó elvek mellett kitartania úgy, hogy közben a szövetségesi kapcsolatait is megőrzi, például abban az esetben, amikor a vámtarifák bevett külpolitikai eszközként való alkalmazásához ragaszkodó Egyesült Államokkal szemben a szabadkereskedelmet kívánja támogatni. Ám még ennél is nehezebb dolga lesz a globális status quóra és a Nyugat által vezetett világrendre kihívást jelentő revansista Oroszországgal és asszertív Kínával szemben. Az Egyesült Királyság természetesen különbséget tesz e két nagyhatalom között, ez pedig előnyös a pragmatikus brit

55 Tridivesh Singh Maini – Mahitha Lingala: Will Brexit Push the UK Closer to Asia? Future Directions International.

2020. február 12. <http://www.futuredirections.org.au/publication/will-brexit-push-the-uk-closer-to-asia/ > Hozzáférés: 2020. március 27.

How UK foreign policy responds…

56

Malcolm Chalmers: Taking Control. Rediscovering the Centrality of National Interest in UK Foreign and Security Policy. Royal United Services Institute for Defence and Security Studies. Whitehall Report 1–20. 2020/február. <https://rusi.org/publication/whitehall-reports/taking-control-rediscovering-centrality-national-interest-uk-foreign > Hozzáférés: 2020. március 27. 4.

57

58 Claudia Major – Nicolai von Ondarza: No “Global Britain” after Brexit. Leaving the EU Weakens UK Foreign and Security Policy, Closer Ties Remain in Germany’s Interest. SWP Comment 24. 2018/június. <https://www.swpberlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2018C24_mjr_orz.pdf > Hozzáférés: 2020. március 27.

30

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

politika fennmaradását remélő közép-európai nemzetek szempontjából. London a KeletEurópában megfigyelhető folyamatos orosz agresszió és a „magabiztos” kínai külpolitika visszaszorítása mellett határozta el magát, ennek ellenére azonban mindkét országgal keresni fogja az együttműködési lehetőségeket azokon a területeken, ahol érdekeik egyeznek.59 Az orosz fenyegetés kezelése azt jelenti, hogy az Egyesült Királyság fenntartja katonai jelenlétét a NATO keleti határánál, tehát továbbra is részt vesz majd az oroszok kordában tartását célzó küldetésekben. Ezzel meg tudja nyugtatni aggódó európai szövetségeseit, kiváltképpen Lengyelországot és a balti államokat.60 Kína esete egy teljesen más kérdés, mivel a vele ápolt kapcsolat a gazdaság terültén rendkívül ígéretes, az ország pedig biztonsági szempontból földrajzi és geopolitikai értelemben is jóval messzebb van az Egyesült Királyságtól, mint Oroszország. Nehéz elképzelni, hogy az Egyesült Királyság pontosan mit is tudna tenni Kína Kelet- és Dél-kelet Ázsiában való hatékony ellensúlyozása érdekében. London üdvözölte a kínai „Egy övezet, egy út”– kezdeményezést, valamint az azt kísérő kínai befektetéseket. A brexit vissza fogja vetni a gyorsan növekvő, ám még mindig frissnek mondható kínai beruházások Egyesült Királyságban való megjelenését, mivel a szigetország a befektető külföldi cégeknek immáron nem biztosít hozzáférést az EU-hoz.61 London eltökélt szándéka, hogy ezt a potenciálisan kedvezőtlen irányvonalat úgy ellensúlyozza, hogy az adók, a jogi keretek és a szabályozás tekintetében az EU-snál kedvezőbb befektetői környezetet ígér, valamint azt, hogy az EU-hoz vámok nélküli, piaci alapú hozzáférést fog biztosítani. Ez az ígéret azonban jelenleg egyáltalán nem látszik kivitelezhetőnek, így a kínai tőke becsábítása is akadályokba fog ütközni. Az Egyesült Királyságnak ráadásul az Egyesült Államokkal, Japánnal és más regionális szereplőkkel együtt továbbra is célja, hogy a Dél-kínai-tengeren határozott ellensúlyt tudjon képezni a kínaiakkal szemben. Ha ilyen kérdések kerülnek napirendre, először mindig az akarattal, utána pedig az eszközökkel kell számot vetni. Az akarat tekintetében feltehetjük a kérdést: Vajon kockára tenné-e London a kínai beruházásokat azzal, hogy részt vesz a kelet-ázsiai országok és az USA közötti, tőle távol eső konfliktusokban? Peking ebben az esetben kiváló helyzetben lenne, ha gazdasági súlyát felhasználva akarná „rábírni” az Egyesült Királyságot a megalkuvásra, és nyomást akarna gyakorolni rá annak érdekében, hogy maradjon távol a konfliktusoktól. Az új alku egyik színtere az ENSZ Biztonsági Tanácsa lenne. Az Egyesült Királyságban megvalósított kínai befektetések volumenének növekedésével együtt az ázsiai nagyhatalom ráhatása is növekedne a relatíve gyenge hatalomnak számító, de a nagy nemzetközi intézményekben megmaradt befolyását még továbbra is

How UK foreign policy responds…

59

Piotr Szymański: The consequences of Brexit for the UK’s security policy and NATO’s eastern flank. OSW –Center for Eastern Studies. 2019. április 3. <https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/oswcommentary/2019-04-03/consequences-brexit-uks-security-policy-and-natos-eastern > Hozzáférés: 2020. március 27.

60

Tim Summers: Chinese Investment in the UK: Growing Flows or Growing Controversy? In: John Seaman – Mikko Houtari – Miguel Otero-Iglesias: Chinese Investment in Europe. A Country-Level Approach. French Institute of International Relations – Elcano Royal Institute – Mercator Institute for China Studies, [s. l.], 2017. <https://www.ifri.org/en/publications/publications-ifri/ouvrages-ifri/chinese-investment-europe-country-levelapproach > Hozzáférés: 2020. március 27. 165.

61

31

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

élvező szigetországra. Peking Londont a gazdasági nyomásgyakorlás eszközével élve rákényszeríthetné, hogy válasszon az értékek és az érdekek, sőt akár rövid távú nemzeti érdeke és hosszú távú szövetségesi elköteleződése között.62 A második kérdéskör az eszközökkel, pontosabban szólva azok viszonylagos hiányával van kapcsolatban. Az Egyesült Államok, a vele szövetséges ázsiai hatalmak, illetve Kína közötti versengés fő területét a Dél-kínai-tenger jelenti. Ahogy azt az ország képességeivel foglalkozó részben is látni fogjuk, az Egyesült Királyságnak jelenleg nem áll módjában, hogy katonailag számottevő mértékben hozzájáruljon az itteni haditengerészeti intézkedésekhez. Kizárólag a Kínához fűződő gazdasági érdekeivel ellentétesen ható diplomáciai támogatást tud szövetségeseinek nyújtani, vagy különböző speciális képességek révén tud nekik segíteni.63 Amennyiben a változó világrendben a két status quo felbontására törekvő hatalommal megfelelő viszonyt igyekszik kialakítani, és azt megpróbálja hagyományos partneri kapcsolataival összeegyeztetni, az Egyesült Királyság rá fog jönni, hogy értékei és érdekei között jelentős ellentmondás feszül. Jelen helyzetben az Egyesült Királyság tehát csak annyit tehet, hogy aktivizálja a hasonló gondolkodású középhatalmak új hálózatát, és azzal ellensúlyozza azokat a konfliktusokat, amelyeket egyedül nem képes megoldani.

A KÖZÉPHATALMAK KLUBJA Az Egyesült Királyság a 19. század végén vezető világhatalom volt, a hidegháború első évtizedeire azonban középszintű hatalommá minősült vissza.64 Az egykor az egész világot felölelő brit birodalom három ok miatt tapasztalta meg ezt a státuszvesztést. Az első az, hogy az országot a második világháború mind az emberi erőforrások, mind a tőke, mind pedig a stratégiai eszközök terén kivéreztette. A második okot a birodalom fokozatos dekolonizációja jelentette, míg a harmadikat az, hogy az USA és a Szovjetunió közti konfliktusban a háttérbe szorult.

Ez utóbbi igazán az 1956-os szuezi válság alatt vált vitathatatlan ténnyé, amikor az ország ambícióit a Francia ambíciókhoz hasonlóan letörték.65 Ezt követően az Egyesült Királyságnak a világ minden táján meglévő eszközeivel és különleges képességeivel sikerült új, középhatalmi pozíciójához alkalmazkodnia, s ezáltal kiemelt pénzügyi központtá és értékes katonai szövetségessé lépett elő. Ahogy korábban már említettem, 2020-ig az Egyesült Királyság relevanciáját elsősorban az ország EU-s tagsága adta. Ennek hiányában azonban a globális középhatalmi státuszban megfogalmazható új szerepet kell kialakítania maga számára.

A brit kormány hivatalosan egyenrangú partnerként kíván az ENSZ Biztonsági Tanácsának többi állandó tagjával szemben fellépni.66 Ez a kijelentés vagy naiv, vagy nem őszinte, vagy ez is, az is. Az Egyesült Királyságból természetesen nem lesz az Egyesült Államokhoz vagy Kínához hasonló hatalom, de még csak olyan „regionálisnál nagyobb hatalom” sem, mint Oroszország (bár ez nem is célja) – Franciaországgal ellentétben pedig többé az EU sem áll

Lowe.

62

Eyal–Tsuruoka–Schwarck 4.

63

John J. Mersheimer: The Tragedy of Great Power Politics. W. W. Norton & Company, London, 2014. 350–355.

64

Henry Kissinger: Diplomacy. Simon & Schuster, New York, 1994. 24. fejezet.

65

How UK foreign policy responds…

66

32

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

a rendelkezésére, hogy a befolyását megnövelje és felerősítse. Londonnak nem áll érdekében, hogy nagyhatalomként tetszelegjen, és az is stratégiai hiba lenne, ha a britekkel együttműködni kívánó országok így tekintenének rá. Az Egyesült Királyság nem véletlenül támogatja az ENSZ Biztonsági Tanács állandó helyeinek bővítését, mert más másodvonalbeli hatalmakat bevonzva egy olyan hálózatot próbál kialakítani, amellyel a két nagyhatalmat, illetve Oroszországot ellensúlyozni tudja.67 Az Egyesült Királyságnak különleges képességekkel és eszközökkel rendelkező középhatalomként kell gondolkodnia, cselekednie, és szövetségesei szemében is így kell feltűnnie. Mielőtt a következő alfejezetben részletesebben is szólnék az Egyesült Királyság jövőbeli képességeiről, érdemes definiálnunk, hogy változó világrendünkben mit is jelent a globális középhatalom kifejezés.

Ha nem is ez a legtökéletesebb példa, de az Egyesült Királyságnak a globális rendben betöltendő jövőbeli szerepét a legegyszerűbben Japánon keresztül lehet szemléltetni. A két virágzó szigetország az eurázsiai szuperkontinens két legdinamikusabb részéhez közel helyezkedik el, védekezésükben pedig nagy szerepe van az őket körülvevő tengereknek és óceánoknak.

Mindketten különleges szövetséget ápolnak az Egyesült Államokkal, valamint a történelem során mind a ketten megtapasztalták már, hogy milyen nagyhatalomnak lenni. Szintén fontosak azonban a két ország közötti különbségek, mert míg az Egyesült Királyság egy dinamikus katonai hatalom, addig Japán egy vonakodó, védelem­orientált, de újra felemelkedőben lévő biztonsági szereplő. Ugyanakkor az Egyesült Királyság szomszédságában a stabil és barátságos Európa található, míg Japán egy bonyolult, ámbár erőszakmentes kötélhúzást folytat a Koreai Köztársasággal és Kínával, valamint a „kiszámíthatóan kiszámíthatatlan” észak-koreai rezsimmel. Különbözőségeik ellenére mindkét ország érdekelt a szabályokon alapuló világrendben, így együtt­működésük szükségszerű.68 Ahhoz, hogy globális befolyást tudjanak gyakorolni távoli, ámbár stratégiai fontosságú régiókban (vagyis Japán Európában, az Egyesült Királyság pedig Kelet-Ázsiában), mindkét országnak szüksége van arra, hogy szoros bilaterális viszonyt tartson fenn más, hasonló gondolkodású nemzetekkel, és jelentős erőfeszítéseket tegyen a számos globális kérdést kezelő kormányközi szervezetek irányában.69 Ezt a két metódust azon szupranacionális szervezetek helyett használhatják befolyásuk felerősítésére, amelyekhez egyiküknek sincsen hozzáférése. Az Egyesült Királyság könnyen talál más olyan középhatalmakat, amelyeket ugyancsak fenyeget a szabályokon alapuló világrend eróziója, valamint a nagyhatalmak volatilis politikája. Ebben Japánon kívül mindenekelőtt a középhatalmak felső szintjéről Kanada, Ausztrália és a Koreai Köztársaság is partnere lehet.70 Közülük azonban egy sem rendelkezik az Egyesült Királyságéhoz mérhető mennyiségű és fontosságú képességgel (ezekről a következő alfejezetben lesz szó a katonai, gazdasági, és a „globális” eszközök gyűjtőfogalma alá csoportosítva). Ezért az Egyesült Királyság jelenti (potenciálisan) a legnagyobb globális középhatalmat.

UK foreign policy in a shifting world order. House of Lords, Select Committee on International Relations 5th Report of Session 2017–19. HL Paper 250. <https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ ldintrel/250/250.pdf > Hozzáférés: 2020. március 27. 54.

67

Lowe.

68

Schwarck, 17.

69

Niblett.

70

33

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

AZ EGYESÜLT KIRÁLYSÁG KAPACITÁSAI ÉS EGYÉB KULCSKÉRDÉSEK Ahogy korábban is volt róla szó, az Egyesült Királyság már korántsem az a globális, főként tengeri katonai nagyhatalom, ami valaha volt. Ugyanakkor még mindig rendelkezik fontos általános és specifikus képességekkel, például a (tengeri) nukleáris csapásmérés képességével, jelentős szárazföldi haderővel, illetve védelmi kiadásai összességében meghaladják a GDP két százalékát, így ő tudhatja magáénak világ hatodik legnagyobb katonai költségvetését.71 Ugyancsak az Egyesült Királyságé a világ egyik legjobb kapcsolati hálójával rendelkező hírszerző apparátusa, amely folyamatos és mély együttműködést folytat az amerikai, európai, angolszász és más szövetséges szolgálatokkal. Nem rendelkezik viszont jelentős nyílt óceáni működésre képes haditengerészettel, illetve olyan stratégiai eszköztárral, amely biztosíthatná számára a globális erőkivetítés képességét. Az Egyesült Királyság kizárólag regionális szinten képes erőt kivetíteni, azt is csak szövetségeseivel közösen. Az elmúlt évtizedekben haditengerészete mind mennyiségi, mind pedig minőségi fölényét elveszítette, és az ország nem rendelkezik olyan légi szállítási, illetve más egyéb költséges felszerelésekkel sem, amelyek lehetővé tennék számára, hogy jelentős szerepet játsszon az Indiai- és a Csendes-óceán konfliktusaiban. Ehelyett annyit tehet, hogy szövetség­ eseivel közösen lép fel és avatkozik be az olyan, az európai partnerei számára is releváns régiókban, mint a Száhel, az Öböl térsége és Európa keleti szárnya. Ezekben a régiókban alapvető fontosságú képességeket és viszonylag jelentős ember- és eszközállományt tud a missziók rendelkezésére bocsátani, ahogy ezt már most is teszi. A legfontosabb az, hogy az Egyesült Királyság azon kevés európai országok egyike, amelyek képesek magas szintű, átfogó parancsnoki modult biztosítani a közös küldetésekhez, és képesek keretnemzetként funkcionálni, összefogva a kisebb hozzájárulókat.72 Az Egyesült Királyság kemény döntéseknek néz elébe azzal kapcsolatban, hogy katonai és hírszerzési erőforrásait hol vesse be, hiszen ezek középhatalmiságából fakadóan korlátozottak. Tevékenységét koncentrálhatja globális és tengerentúli irányba, vagy Európa szomszédságára – de a kettő közül választania kell, és aztán annak megfelelően kell képességeit fejlesztenie, másod- és harmadrendű prioritásait pedig a szövetségesire hagynia.73 Maga a NATO jövőbeni orientációja is nagyban alakíthatja, hogy London végül melyik területre kíván fókuszálni, mivel jelenleg ez az egyetlen olyan védelmi és biztonsági fórum, ahol az Egyesült Királyság teljes jogon vehet részt a döntéshozatalban.74 Amennyiben azonban az Egyesült Államok és az Egyesült Királyság a NATO-t túlságosan a globális szerepvállalás és az európai periférián is túlmenő, területen kívüli műveletek irányába tolja el, úgy az szakadást eredményezhet a szövetségen belül, és katalizálhatja az európai stratégiai autonómia kialakítását. Ebbe pedig Londonnak nem lesz beleszólása. Ez különösen fenyegető fejlemény lenne a közép-európai NATOszövetségesek számára, mivel ők nagyban támaszkodnak arra, hogy a britek katonailag

Finance and economics annual statistical bulletin: international defence 2019. UK Ministry of Defense. 2019. szeptember 10. <https://www.gov.uk/government/publications/international-defence-expenditure-2019/ finance-and-economics-annual-statistical-bulletin-international-defence-2019 > Hozzáférés: 2020. március 27.

71

Chalmers, 10.

72

Watling.

73

Major–Ondreza.

74

34

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

jelen vannak a NATO keleti határán. A balti országok és Lengyelország természetszerűleg különösen ösztönzik az Egyesült Királyságot, hogy maradjon elkötelezett a NATO keleti szárnyának védelme iránt, és csapatainak a térségben tartásával továbbra járuljon hozzá Oroszország elrettentéséhez.75 A „globális Nagy-Britanniáról” szóló vízió jellege alapvetően gazdasági és kereskedelmi, a jelenlegi versengéssel teli világrendben viszont a tartós gazdasági befolyást kemény és puha erőkivetítési képességgel kell kombinálni ahhoz, hogy fenn lehessen tartani annak szabályokon alapuló jellegét. Az Egyesült Államok és Kína képes lehet arra, hogy önállóan alkossanak a leginkább a saját maguk számára kedvező „szabályokat”, az Egyesült Királyság viszont csak egy olyan globális játéktérben bízhat, ahol senki felé nem „lejt a pálya”. Az Egyesült Királyság gazdaságának jövőjét nagyban alakítani fogja az a döntés, hogy limitált erőforrásait végül hova irányítja. Ettől a választásától függetlenül az Egyesült Királyság jelenleg olyan fontos gazdasági képességekkel rendelkezik, amelyek gazdasági téren is az egyik legkiemelkedőbb középhatalommá teszik. Fejlett gazdasága az egyik legjobban működő globális pénzügyi központtal büszkélkedhet; a londoni City ugyanis számos egyént, céget és kormányt csábít a letelepedésre.76 Ennek a szerepnek már eddig is ártott és a jövőben is ártani fog a brexit, ám a kiszámítható brit jogi környezet, az üzleti élet zökkenőmentessége, a korrupció szinte teljes hiánya és a globális működés lehetősége a várost a jövőben is vonzó célponttá teszi majd a tőke számára. Jelenleg a három legnagyobb itteni befektetőt az EU államai, az USA és Japán jelentik, tehát van még tér a diverzifikáció számára, és a diverzifikációban érdekelt, mind globálisabbá váló országok – így a már említett Kína, valamint az ASEAN-országok és a GCC-államok – tőkéjének ide csalogatására. A tudásalapú brit gazdaság ugyancsak vezető pozíciót élvez világviszonylatban, és az ország társadalma az amerikaihoz hasonlóan híres arról, hogy kedvezően reagál a változásokra, illetve sikeresen adaptálódik a posztindusztriális gazdaság követelményeihez.77 Az Egyesült Királyság egyetemei a világ legkiválóbb tehetségeit vonzzák magukhoz. A brit dicsőség jövőbeni forrásaként gyakran emlegetett Nemzetközösségről szóló állítások ugyan véleményem szerint gazdasági és politikai szempontból erősen eltúlzottak, de az biztos, hogy ez a tudásmenedzsment szempontjából egy két és félmilliárdos tehetségbázist biztosít az ország számára, valamint egy olyan globális rekrutációs lehetőséget, amely lehetővé teszi, hogy a britek magukhoz vonzzák a jövő tudásalapú technológiai gazdaságának alakítóit. Az Egyesült Királyságot le fogják foglalni az EU-val és az USA-val kötendő, várhatóan akár három évig is eltartó kereskedelmi egyezmény tárgyalásai, és az ország csak ezt követően kerül majd olyan pozícióba, hogy valóban globális jelenlétének növelésére tudjon összpontosítani.78 E két kiemelten fontos partnerségi pillér újraépítése utána a legtöbb, amit tehet, hogy gazdasági hátországát képességeihez mérten

Szymański.

75

Parag Khanna: Connectography. Random House, New York, 2016. 74–76.

76

Francis Fukuyama: Political Order and Political Decay. Farrar, Straus and Giroux, New York, 2014. 449–450.

77

Malcolm Chalmers: UK Foreign and Security Policy after Brexit. Royal United Services Institute for Defence and Security Studies. Briefing Paper. 2017/január. <https://www.rusi.org/sites/default/files/201701_bp_uk_ foreign_and_security_policy_after_brexit_v4.pdf > Hozzáférés: 2020. március 27.

78

35

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

a legjobban menedzseli, és külpolitikai lépések széles tárházát veti be annak érdekében, hogy a szabályalapú világrendet fenntartsa. A brit kormány is elismeri, ezt a legjobban úgy tudja megvalósítani, ha a nemzetközi pénzügyi intézményeket és a nagyhatalmakat keretek között tartja, hogy azok ne távolodjanak el az univerzális gazdasági értékek gyakorlásától.79 A britek globális erőforrásai közé lehet sorolni végezetül tengerentúli területeiket, kiterjedt és tapasztalt diplomataszolgálatukat és a nemzetközi szervezetekben betöltött pozícióikat. Egykori gyarmatbirodalma maradványai továbbra is behálózzák a glóbuszt; az ország ilyen módon főként az Atlanti-óceánon van jelen, de stratégiai szempontból igen jelentős a Földközi-tengeren található Gibraltár birtoklása is. Globális jelenlétét az Indiaióceánon, az Öböl térségében és Cipruson található tengerentúli katonai bázisai egészítik ki. Ezek a pozíciók nem mérhetőek a világszintű amerikai katonai jelenléthez, azonban jó kereteket biztosítanak a hírszerzéshez és más speciális kapacitások számára. Mindez magában nem elegendő ahhoz, hogy az Egyesült Királyság ezek révén a nagyhatalmakéhoz mérhető globális katonai jelenlétet tartson fenn, azonban az országot értékessé teheti minden a használatukban érdekelt szövetséges vagy szövetségesi rendszer számára.

A brit diplomatahálózat a helyi alkalmazottak mellett több mint tizenötezer magasan képzett, professzionális tisztségviselővel rendelkezik. A diplomáciai infrastruktúra tehát meglenne, amennyiben Londonnak sikerül megfelelő stratégiát kialakítania a „globális Nagy-Britannia”-terv elérése érdekében – még akkor is, ha azt a következő néhány évben az átállás kötné le. Az Egyesült Királyság ráadásul továbbra is tagja marad az olyan rendkívül fontos nemzetközi szervezeteknek és azok döntéshozó szerveinek, mint az ENSZ BT, a G7, a WTO, az OECD, és adott esetben tagja lesz olyan új, regionális kereskedelmi társulásoknak is, mint az Átfogó és Előremutató Csendes-óceáni Partnerség (CPTPP).80 Végezetül pedig az is fontos tényező, hogy az Egyesült Királyság a világ egyik legjelentősebb nemzetközi segélyezője: ilyen célra bruttó nemzeti össztermékének 0,7 százalékát költi. Ez a tevékenysége vonzó partnerré teszi a világ legtöbb állama számára, és emeli nemzetközi presztízsét – erre pedig nagy szüksége lesz a jövőben.

AZ ÍTÉLET ÉS A LEHETSÉGES FORGATÓKÖNYVEK A fentiek tükrében – tekintettel a „globális Nagy-Britannia”-koncepció kiforratlanságára, a nemzetközi környezet konfliktusos jellegére, a többi szereplő viselkedésére és a brit kapacitások összességére – adódik a kérdés: Milyen esélyei vannak annak, hogy a víziót sikeresen meg is lehet valósítani, és hogyan kellene a közép-európai államoknak reagálniuk arra? Természetesen ennek meghatározása még korai lenne, különösen, hogy a COVID–19járvány miatt későbbre tolódtak a London által megteendő lépések. Ennek ellenére fel lehet vázolni négy lehetséges forgatókönyvet: ezekből kettő negatív, kettő pedig pozitív eshetőségekkel számol. A pontos eredménytől függetlenül mindegyik rámutat arra, milyen összetett kihívásokkal kell szembenézniük a középhatalmaknak ahhoz, hogy a globális szintéren érvényesíteni tudják a befolyásukat, illetve arra, hogy a globálissá vált nemzetközi

How UK foreign policy responds…

79

Niblett.

80

36

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

környezet együttműködésre kényszeríti az országokat, mivel külön-külön a globális erő­ kivetítésre képes nagyhatalmak befolyása alá kerülnének. Kreatív külpolitikai stratégiák ide vagy oda, egyetlen ország se építhet kizárólag a saját képességeire, ehelyett egy, az érdekeinek és képességeinek megfelelő nemzetközi hálót kell szőnie, hogy ezzel támogassa az érdekeit alátámasztó szabályalapú világrendet.

Visszatérve a „globális Nagy-Britannia”-stratégiára, a két kedvezőtlen forgatókönyv két változatban rajzolódik ki: az első esetben az Egyesült Királyság felbomlik és világszinten jelentéktelenségre lesz ítélve. Mindazok a veszélyek, amelyekre az előző fejezetben Alessandro D’Onofrio is rámutatott, ténylegesen előállhatnak. Miután Skócia, ÉszakÍrország és Wales elhagyta az uniót, a már „nem is olyan Nagy”-Britannia könnyen Európa partjai mellé leragadva találhatja magát. Ha erőforrásait elveszti, akkor a fejezetben eddig leírtak irrelevánssá válnak, Anglia pedig egy Spanyolországhoz vagy Lengyelországhoz hasonló, európai szinten befolyásos országgá fejlődne vissza, de nem lenne jelentős globális befolyása, nemhogy bármiféle stratégiai autonómiája. Ha azonban nem is következik be a teljes felbomlás, a London és a társországok között esetlegesen elhúzódó viták az ország energiáit egy belpolitikai állóháborúban kötnék le, és ezzel megakadályoznák, hogy az ország globális hatalommá váljon.

A következő három forgatókönyv alapvetése ezért az, hogy az Egyesült Királyság egységes marad, és a következő években belső ügyeit eredményesen menedzseli. Az ország egysége szükséges, azonban magában nem elégséges ahhoz, hogy a „globális Nagy-Britannia”-terv sikeres legyen. Még ha az Egyesült Királyság releváns is marad, fennáll annak a veszélye, hogy miközben Washingtonhoz fűződő kapcsolatát az európai országokhoz fűződő gazdasági és biztonsági érdekeivel próbálja egyensúlyba hozni, az Egyesült Államok és az Európai Unió közötti kötélhúzás közepén találja magát. A külpolitika tervezőinek egy harmadik, ámbár jóval kisebb valószínűséggel bekövetkező lehetőséget is számításba kell venniük. Eszerint Kína képes lesz olyan jelentős gazdasági nyomás alá helyezni London, hogy az a szövetségesei számára az együttműködés akadályává válik. Ennek elkerülése érdekében a briteknek nem arra kell koncentrálniuk, hogy az egyes vitákban kit támogatnak, hanem arra, hogy miként őrizhetik meg a képességüket arra, hogy az Atlanti-óceán két fele között kialakuló vitákban mindkét oldalnak nemet tudjanak mondani, és a „globális NagyBritaniáról” szóló, illetve az egész brexit narratíváját képező érdekeikhez és értékeikhez is hűek tudjanak maradni.81 Ahhoz, hogy sikeres maradhasson, az Egyesült Királyságnak meg kell őriznie értékelvű hangját, és azt a tárgyalóasztalnál is hallatnia kell, hogy ne váljon a mások által meghatározott politikai irányok puszta követőjévé. Az ország az euroatlanti közösség számára túl sok fontos képességgel rendelkezik ahhoz, hogy a hatalmi harcokban más (nagy)hatalmak eszközévé váljon.

E fejezet némileg nyugtalan hangvételétől függetlenül mindenki egyetérthet abban, hogy Európának, az Egyesült Államoknak és minden a szabályokon alapuló és prosperáló világrend mellett elkötelezett szereplőnek érdekében áll az, hogy az Egyesült Királyság sikeresen valósítsa meg a „globális Nagy-Britanniáról” szőtt tervét. Ez a siker ugyancsak két

Chalmers, 4.

81

37

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

forgatókönyv szerint valósulhat meg: egy olyan „globális Nagy-Britannia” révén, amely újra Európa mellett horgonyozza le magát, vagy pedig egy olyan „globális Nagy-Britannia” révén, amely az eddiginél nagyobb távolságot tart az öreg kontinenstől, de hozzájárul ahhoz, hogy létrejöjjön egy, a világon és intézményeken átnyúló, átfogó, középhatalmakból álló hálózat.

Az első forgatókönyv megvalósulása jóval valószínűbb, mint ahogy azt sokan feltételezik.

Eszerint az EU rááll a korlátozott stratégiai autonómia eléréséhez vezető útra, és ehhez az Egyesült Királyság is igazodni fog a Brüsszellel és az uniós országokkal ápolt erős, de nem kizárólag bilaterális szinten működő szoros és konstruktív kapcsolatok révén.82 E forgatókönyv megvalósulásának valószínűségét növeli, hogy a felek érdekei a legtöbb esetben jelenleg is megegyeznek, mivel minden európai ország érdekelt az együttműködésben és abban, hogy az összefogást hatalommultiplikátorként használja fel.83 A globális NagyBritannia lehet globális gazdasági értelemben, fő biztonsági érdekeit azonban továbbra is a földrajz határozza meg, így azok természetszerűleg európaiak maradnak. Az ország továbbra is érdekelt egy vele ellenséges európai hegemón megjelenésének elhárításában (bár az EU bizonyosan nem válik egységes birodalommá), az Atlanti-óceán és az Északitenger biztonságában, továbbá a terrorizmus, a kiber- és más, nem hagyományos fenyegetésekkel szembeni küzdelemben. Ezeket kizárólag az euroatlanti szövetség keretei közt valósíthatja meg sikeresen. Ez azt is jelenti, hogy London jelentős mértékben szét fogja választani biztonságpolitikai és gazdasági diplomáciáját, szoros védelmi és politikai kapcsolatokat ápolva az EU-val, de kihasználva azt a szabadságát, hogy a világhoz fűződő kereskedelmi kapcsolatait átalakítsa.

Végezetül az Egyesült Királyság külpolitikájának átfogóbb átstrukturálásába mind a biztonság-, mind pedig a gazdaságpolitika globális irányváltása beletartozik. Az Egyesült Királyság gyakorlatilag európai szövetségeseire hagyná Európa biztonságának garantálását, különösen az annak szomszédságából eredő kihívásokkal szemben, és ehelyett a tengerentúli erőkivetítés irányában fejlesztené a képességeit. Globális szerepvállalása szorosan összeillene az Egyesült Államok és a tágabb indopacifikus térség olyan, hozzá hasonló érdekek mentén működő középhatalmainak a tevékenységével, mint Japán, Szingapúr, Ausztrália, India vagy az Öböl államai. Sokoldalú, kockázatvállaló külpolitikája révén a szabályalapú világrend mellett törne lándzsát, és ezzel adna hitelt a „globális Nagy-Britanniáról” szóló szlogennek. A nemzetközi (pénzügyi) intézményekben élvezett befolyása kiegészítené két- és többoldalú együttműködéseit. Ennek a külpolitikának számos érdekellentétet kellene feloldania. Így például biztonsági téren úgy kellene ellensúlyoznia Kínát, hogy emellett a gazdasági kapcsolatokat is fejleszteni tudja vele, a külföldi befektetők előtt úgy kellene megnyitnia a stratégiai szektorait, hogy közben az USA-val és NATO-beli szövetségeseivel is együttműködjön, és végezetül úgy kellene fenntartania az euróapai államokkal ápolt szoros kapcsolatait, hogy eközben erőforrásait a tengerentúlon tudja kamatoztatni.

Nagyon valószínű, hogy az Egyesült Királyság külpolitikájának pontos jövője nem mutat majd annyira letisztult képet, ahogy azt a fenti négy forgatókönyv sugallja. Kétségtelenül

Ondarza, 6.

82

Biscop, 135–136.

83

38

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

sor kerül majd bizonyos mértékű belpolitikai küzdelemre, illetve olyan, az USA és az EU közötti diplomáciai vitákra is, amelyekben London csak egy harmadik, sodródó fél lesz.

Az európai szerepvállalás az Egyesült Királyság külpolitikájának kötelező eleme marad, és rövid távon az ország globális szerepének sem kell búcsút inteni, bármi történjen is az elkövetkezendő pár évben. Ahogy a „globális Nagy-Britanniáról” szóló vízió konkrét stratégiai irányait Westminsterben sikerül tisztázni, a felkészült brit diplomataállomány és a kapcsolódó szolgálatok remélhetőleg sikeresen tudják folytatni a brit nemzeti érdekek megvalósítását, és tevékenységük eredményeképpen az előnyök fokozatosan túlsúlyba kerülnek majd a brexitből fakadó kezdeti kedvezőtlen aspektusokkal szemben. Egy olyan sikeres és prosperáló globális Nagy-Britannia, immár idézőjelek nélkül, amely szoros részét képezi az euroatlanti biztonsági architektúrának, és egyben a szabályokon alapuló, szabadkereskedelem-orientált világrend globális világítótornyaként működik, messzemenő érdeke Magyarországnak, az EU-nak és hosszú távon az egész emberiségnek is.

ÚJ TÁVLATOK VAGY AZ EURÓPAI VÉDELEM JELENTÉKTELENNÉ VÁLÁSA A BREXIT UTÁN DR. STEPPER PÉTER

BEVEZETÉS Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága 2020. január 31. óta nem az Európai Unió hivatalos tagja többé, de sok kérdés maradt még megválaszolatlan a brexit kapcsán, kezdve az unióval kötendő szabadkereskedelmi megállapodás feltételeiről, az egyes tagállamokkal kötendő kétoldalú megállapodásokon át sok egyéb apró, vagy éppen jelentős problémáig. Ez a cikk a brexitnek az európai biztonságra gyakorolt hatását igyekszik elemezni. A kilépés hatással lesz az EU tagállamok védelmi együttműködésére, Európa védelmi képességére a NATO szövetségen belül, a brit védelempolitikára és hadiiparra, valamint az európai nagyhatalmak hadiiparára is. A brexit sokféle elméleti és módszertani eszközzel vizsgálható, a nemzetközi biztonságra gyakorolt hatása szempontjából védelempolitikai, biztonságpolitikai és egyben külpolitikai kérdés. Ez a tanulmány nem magát a (kül)politikai döntés megszületését és annak körülményeit próbálja megérteni, hanem a nemzetközi kapcsolatokra (international relations: IR) gyakorolt hatását, így az IR elméletek eszköztárát hívtam segítségül a jelenség megértéséhez. Az IR elméletek két fő irányzata, a realizmus és az idealizmus, más néven liberális institucionalizmus mellett még az úgynevezett angol iskola képviselőinek a gondolatait vizsgálom meg, amely az előbbi két modell egyfajta szintézise alapján gondolkodik a nemzetközi politikáról.

Először áttekintenem az elméletek főbb feltevéseit a nemzetközi politikáról általánosságban, majd megvizsgálom, hogy mit várhatunk e feltevések mentén a brexit

39

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

és az európai védelem jövője kapcsán. A neorealista-neoliberális vitából és az angol iskola megállapításaiból is eltérő, vagy akár megegyező következtetésekre juthatunk a brexit döntés megszületésének kontextusa és a várt hatások tekintetében. Ennek a résznek a végén mátrixba rendezve bemutatom, hogy melyek azok a témák, ahol az adott modellek más úton, de azonos következtetésre jutnak, és hol vannak eltérések. Az elméleti rész után esettanulmányként megvizsgálom az európai védelemi kezdeményezéseket, az ezzel kapcsolatos brit álláspontot, a brit-európai hadiipari együttműködés történetét és a brexit idáig gyakorolt hatását a területre.

ELTÉRŐ ELMÉLETI MAGYARÁZATOK A BREXIT NEMZETKÖZI BIZTONSÁGRA GYAKOROLT HATÁSÁT TEKINTVE REALIZMUS A szuverenizmus, föderalizmus és szeparatizmus politikai erői együttesen munkálkodtak a brexit óta, aminek hosszútávú következményei lehetnek az egyre inkább polarizálódó európai politikai színtérre. A brexit előtt nem tudtuk, hogy előfordulhatnak olyan politikai változások, mint Emmanuel Macron, vagy Donald Trump megválasztása. Az előbbit a kozmopolita, föderalista, az utóbbit a szuverenista tábor üdvözölte lelkesen. Emellett volt néhány olyan kihívás, amit ugyan lehetett látni, hogy előbb-utóbb kezelni kell, de rövidtávon nem foglalkoztak vele. Az olyan ügyek, mint az élőállatok közegészségügyi szabályozásának kérdése, az ír határkérdés, az atomerőművek európai felügyelete az EURATOM mechanizmusok kapcsán, vagy akár a belső piachoz való hozzáférés részletszabályainak kidolgozása a 2020. január 31-én megvalósult brexit előtt csak részlegesen megoldott problémák voltak.

Ezek egy része akár stratégiai gondokat is okozhat idővel, erre jó példa, hogy amikor a kilépés miatt az egyébként brit központokkal is működő Airbus cég igyekszik áthelyezni tevékenységét a kontinentális Európába, az nemcsak a civil légközlekedésre, de a katonai fejlesztésekre is hatással lesz.84 A realisták értelmezésében a nemzetközi politika alapvető mozgatórugója a nemzetérdek, ami racionális döntéshozatali folyamatokon keresztül jön létre, amelyek időben mindig úgy változnak, ahogy az adott helyzet értékelése a nemzetérdek szempontjából megkívánja. Kevesebb figyelmet tulajdonítanak a közös intézmények közös normáinak, szabványainak költségcsökkentő hatására vagy más pozitív externáliákra, amit a liberális gazdaságtan hívei szorgalmaznak.

Ezért a realista szerzők azt szokták jellemzően kiemelni, hogy a britek hagyományosan csak korlátozottan vettek részt EU kezdeményezésekben a védelem terén, és a közös normák átvétele helyett inkább a nemzetérdek szempontjából hasznosnak ítélt kétoldalú megállapodásokat preferálták. A Lancaster House Treaty például 2010-ben szigorúan

Heisbourg, 2018 Europe's Defence: Revisiting the Impact of Brexit, Survival, 60:6, 17-26. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00396338.2018.1542796 > Hozzáférés: 2020. április 2.

84

40

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

nemzetállamok bilaterális szerződéseként teremtette meg az alapot a francia-angol védelmi együttműködésnek.

A kétoldalú megállapodások jelentőségének hangsúlyozása nemcsak az európai országokkal kapcsolatban köszön vissza, hanem a brexit utáni brit-amerikai kapcsolatokkal összefüggésben is. Azzal, hogy a britek az európai ügyektől távolodnak, Donald Trump kormánya alatt a NATO (és minden többnemzeti keret) leértékelődik a kétoldalú meg­ állapodásokkal szemben, és oda is vezethet, hogy a brit-amerikai speciális kapcsolat végül felértékelődik Washington szemében.

Ez viszont nem egyenlő felek kölcsönösen kedvező környezetét jelenti, hanem sokkal inkább hasonlít az amerikai-ausztrál kapcsolatokra, ahol az erősebb partner kéréseire ügyelnie kell a gyengébbnek, különben biztonsági garanciái csökkeni fognak. Ezáltal sebezhetőbb lesz, mint amikor többnemzeti keretben vitatnak meg európai-amerikai érdekkülönbségeket a felek, ahogy teszik ezt a NATO szervezetén belül.

Az európai védelmi kezdeményezések előtt álló kihívások is jelentősek. Ennek oka, hogy jelenleg az EU vezette missziók száma és jelentősége csökken, Németország nem költ a védelemre eleget, különböznek a veszélypercepciók. Továbbá a PESCO és hasonló kezdeményezések, ha nem vigyáznak az európai országok, könnyen elidegeníthetik az amerikaiakat attól, hogy az európai védelemre költsenek. Ha viszont túlzottan vigyázunk arra, hogy ne alakuljon ki vélt vagy valós amerikai érdeksérelem, akkor az egész európai védelmi projekt értelmét veszítheti.

A realista megközelítés az erőforrásokra, és azok eloszlására helyezi a hangsúlyt.

A pénzügyi források kapcsán láthatjuk az Európai Védelmi Alap (European Defence Fund: EDF) évi 500 millió eurós költségvetését a 2021 és 2028 közötti időszakban, amikor az összes uniós költségvetésből haderőre fordítható támogatás elérheti a 6,5 milliárd eurót.

Az európai tagállamok (leszámítva a briteket) 25-30 milliárd eurót költenek évente védelemi beszerzésekre, a britek önmagukban évente 10 milliárd eurót. Habár az MFF tárgyalások során a védelmi kiadásokra tervezett összeg csökkeni fog, de így is jelentősnek mondható az európai szinten várható 15-20 százalékos növekedés.85 Összefoglalva tehát azt láthatjuk, hogy a realista modell szerint az igazán fontos nemzetközi politikai lépések rendszerint kétoldalú tárgyalások eredményei, a nemzetközi struktúra változásaiból fakadnak az adott állami lépések. A globálisan is átalakuló politikai színtéren Trump szuverenista, Macron föderalista és kozmopolita elképzelései előre nem látható változásokat eredményeznek, de a védelempolitikai és hadiipari szektor, valamint az európai biztonság szempontjából is a nemzetállamok közötti megállapodások (és nem a szupranacionális intézmények) a fontosak, illetve az adott programhoz rendelt kormányzati finanszírozás mértéke. Nem zárják ki, hogy a brexit után sikeresebb lesz az európai védelmi kezdeményezés, de ennek az okát nem az intézmény föderalista fejlődésében látják, hanem a francia-német-olasz megállapodásokban, amik esetleg megpróbálhatnak alternatívát nyújtani a hagyományosan erős brit hadiipari beszállítókkal szemben.

Heisbourg, 2018 Europe's Defence: Revisiting the Impact of Brexit, Survival, 60:6, 17-26. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00396338.2018.1542796 > Hozzáférés: 2020. április 2..

85

41

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

LIBERÁLIS INSTITUCIONALIZMUS A liberális megközelítés alapvetően azt feltételezi a nemzetközi biztonságról, hogy mivel a realista alapfeltevések a biztonsági dilemmával, a hatalom természetével és a nemzetközi anarchiával kapcsolatban meghaladhatók, ezért a megfelelő intézmények létrehozásával tartósan békés, gazdaságilag produktív helyzet érhető el. Amire szükség van, azok a megfelelő nemzetközi normák, a felek közötti bizalom és az interdependencia, ami érdekeltté teszi a feleket ennek megtartásában. A brexit egy relatíve nehéz terepnek számít a liberális modell számára. Mivel a kilépés ténye önmagában azt mutatja, hogy a létrehozott intézmények működésével a britek nem voltak elégedettek, nem érezték, hogy a modell szerint ígért hozadékok valóban bekövetkeznek, így mondhatnánk, hogy az alapvető várakozások nem teljesültek. Mégis érdemes lehet a liberális megközelítésen egy-két központi gondolatát áttekinteni, és összehasonlítani, hogy miben feltételez mást a brexitről, mint a többi nemzetközi politikai elmélet.

Az állam és társadalom közti kapcsolatról a liberális elméletek azt feltételezik, hogy végső soron a társadalmi csoportok értékeit tükrözi a kormányzati politika, de a nemzetérdeket formáló érdekcsoportok (és azok értékei) rendkívül sokszínűek lehetnek.86 A nemzetközi együttműködésre való hajlandóságot, a britek kapcsán az unióhoz való csatlakozást, majd kilépést, Moravcsik liberális kormányköziség elmélete (LIG) is képes részben megmagyarázni. A LIG szerint az együttműködés révén a kormányzatok csökkentik a sebezhetőségüket a váratlan externáliák negatív hatásaival szemben. A Leave kampány sikerének hatására, az új brit kormány az együttműködés helyett a nagyobb autonómiát preferálta, csökkenteni igyekezett az interdependenciát, vagyis az EU-val való kölcsönös függőség mértékét.

Azok tesznek így, akik a kooperáció során nagyobb mértékben viselik hátrányokat, mint amennyire részesülnek az előnyökből,87 viszont az nem egyértelmű, hogy az uniós tagság előnyeinek és hátrányainak teljes mérlegét nézve, jól ítélte-e meg a helyzetet a brit közvélemény. A kilépéshez vezető döntés megértéséhez a következő szempontokat veszi figyelembe a liberális kormányköziség elmélete: kik formálták a nemzetérdeket a brit kormányzaton (lobbierő), mekkora volt a kölcsönös függőség mértéke az unióval, és hogyan alakul majd az előnyök-hátrányok megoszlása a döntés következményeként.

Arról, hogy kik formálták a nemzetérdeket, érdemes lehet áttekinteni Jensen és Snaith elemzését,88 akik igyekeztek olyan érdekcsoportokat azonosítani, akik vélhetően komoly hatással bírtak a folyamatra, ezért a Confederation of British Industry (CBI), a Federal Trust (FT), a British Banking Association (BBA) és a National Farmers Union (NFU) szervezetek képviselőivel készítettek interjúkat. A CBI világosan maradáspárti álláspontot képviselt, Mads Dagnis Jensen & Holly Snaith (2016) When politics prevails: the political economy of a Brexit, Journal of European Public Policy, 23:9, 1302-1310. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2016.1 174531 > Hozzáférés: 2020. április 2.

86

Andrew Moravcsik (1993) ‘Preferences and power in the European Community: a liberal intergovernmentalist approach’, JCMS: Journal of Common Market Studies, No. 31. p. 482.

87

88 Mads Dagnis Jensen & Holly Snaith (2016) When politics prevails: the political economy of a Brexit, Journal of European Public Policy, 23:9, 1302-1310. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2016.1 174531 > Hozzáférés: 2020. április 2.

42

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

a népszavazásig igyekeztek pártpolitikán átívelő, semleges szereplőként feltűnni, de informálisan folyamatosan kapcsolatban voltak a tory képviselőkkel, és győzködték David Cameron miniszterelnököt a maradásról. A City (bankszektor) általánosságban szintén Remain párti álláspontot képviselt, a BBA-n belüli is volt ugyan olyan csoport (hedge fund-ok jellemzően), amelyek a kilépést preferálták, de a legtöbben a belső piachoz való hozzáférés elvesztésének költségeitől féltek. Az NFU sokáig nem rendelkezett egységes állásponttal. Mivel a CAP források komoly támogatást jelentettek a brit mezőgazdaságnak is, és a gazdák tartottak attól, hogy a kilépés után nem ők fogják megkapni a korábbi a CAP támogatásokkal ekvivalens pénzügyi támogatásokat a brit kormánytól.89 Az egyébként nettó befizető britek összességében profitálhatnak a CAP-tól való megszabadulástól, de a gazdákat ez nem fogja vigasztalni, ha a felszabaduló erőforrásokat máshová fogják majd átcsoportosítani.

A kölcsönös függőség mértékéről és a sebezhetőségről a liberális institucionalista Rosecrance már az 1970-es években felállította neoliberális modelljét. Szerinte a vertikális interdependencia azt fejezi ki, hogy az egyik államban változó tényezőárak mennyire változtatják a másik államban azonos tényező árát, míg a horizontális interdependencia az adott országok közötti csereügyletek számosságát fejezi ki.90 Az utóbbi kapcsán elmondható, hogy 2014-ben a brit export 44 százaléka ment uniós tagállamokba, míg az import 53 százaléka érkezett valamelyik uniós tagállamból. A sebezhetőség mindkét fajtája lényegében azon múlik, hogy milyen köztes megállapodásokat dolgoznak ki a felek a kilépés utáni helyzetre, milyen típusú szabadkereskedelmi megállapodást fognak kötni, milyen termékekre és mekkora vámokat fognak kiszabni. A sebezhetőség növekedni fog, ha külön szabadkereskedelmi megállapodás lesz érvényben, és az Egyesült Királyság már nem a belső piac része. Viszont szabadon köthet megállapodásokat harmadik országokkal, és ezek a kétoldalú megállapodások változtatni fogják az említett export-import mutatókat is. Összefoglalva tehát azt láthatjuk, hogy a liberális modellek általánosságban azt feltételezik, hogy a brexit káros következményekkel jár a főbb szereplők számára, rövidtávon legalábbis biztosan. Az intézmények erodálódásától (CAP, bankunió, belső piac) a legtöbb csoport megkérdezett képviselője (ipar, szakszervezetek, agrárium) is azt várta, hogy negatív hatásokat eredményez.

ANGOL ISKOLA Az angol iskola nem egy szakpolitikai javaslatokat megfogalmazó irányzat, hanem sokkal inkább egy társadalmi megközelítés (Buzan 2004), ami a nemzetközi élet szabályszerűségeire, normáira, intézményeire összpontosít. Az elmélet fő fogalma a nemzetközi társadalom (international society, IS), amelynek lehetnek regionális alegységei, az egyik ilyen az európai regionális nemzetközi társadalom (european regional international society, ERIS). Ez jelenthet eltérő véleményekkel rendelkező szuveréneket (pluralista), vagy közös értékekkel bíró tagokat, amelyek viselkedése általában konvergál (szolidarista). A kérdés, 89 Mads Dagnis Jensen & Holly Snaith (2016) When politics prevails: the political economy of a Brexit, Journal of European Public Policy, 23:9, 1302-1310. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2016.1174531 > Hozzáférés: 2020. április 2.

Richard Rosecrance et al. (1977): ‘Whither interdependence?’, International Organization Vol. 31 No. 3. p. 425–71.

90

43

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

hogy az adott nemzetközi társadalomban a szolidarista-pluralista vita eredménye hogyan alakul. Ez a modell kifejezetten hasznos az unión belüli föderlista-konföderalista vita megértésére. A másik fő témája az angol iskolának az IS/ERIS elsődleges intézményeinek (primary institutions) természete és szerepe. A harmadik releváns problémakör az angol iskola szerint a nagyhatalmiság, annak forrása és jelentősége.91 Az angol iskola képviselői azt feltételezik, hogy az EU nem államközi intézmény, annál több.

Egyes szerzők szerint viszont nem a poszt-vesztfáliai világ modellje, ahogy azt Linklater92 állítja,93 hanem sui generis entitás, semmi más szervezethez nem hasonlító képződmény.

Ha egy föderális Európai Egyesült Államok létrejön, akkor az ő olvasatukban ez annyit jelent, hogy a nemzetközi társadalomnak kevesebb tagja lesz (német, francia, olasz stb. helyett európai), de a bővítésnek és a mélyülésnek igazából nincs komoly hatása a nemzetközi társadalom egészére. Hedley Bull már 1982-ben úgy hivatkozott az EU-ra védelempolitikai szempontból, mint egy szövetségen (NATO) belüli szövetségre. Bull gondolata alapján láthatjuk, hogy az angol iskola elmélete szerint a kilépésnek nem lesz számottevő hatása a nemzetközi biztonságra. Bull emellett sokat foglalkozott a pluralizmus kérdésével a nemzetközi társadalomban, és arra jutott, hogy a nemzetközi társadalomban a közös szabályok leginkább arra jók, hogy megteremtsék a békés egymás mellett élés feltételeit, de nem többre.94 Különösen igaz ez az ENSZ működésére.

Viszont az EU ebből a szempontból nem pluralista, hanem szolidarista intézmény, amely az államközpontú és kozmopolita szolidarizmus ötvözete,95 vagyis államközi és szupranacionális elemeket is tartalmaz. A kérdés, hogy miként alakul ezek aránya egymáshoz viszonyítva. A britek szerint túlzott mértékben megerősödtek a kozmopolita hangok, és szerintük az integráció bővítése hasznosabb, mint a mélyítés, a kettő pedig semmiképp sem működik együtt. A szolidarizmust erősítő „ever closer union” koncepció egyes intézkedéseiből a britek mindig igyekeztek kimaradni, ahogy láthatjuk az opt-out-ok széles körét, a közös valutától a schengeni határokig bezárólag. Viszont David Cameron neothatcheriánus politikája kudarcot vallott, és nem koncessziókat szerzett Brüsszeltől, legitimációt pedig a választóitól, hanem kivezette az országot az integrációból.

Az elsődleges nemzetközi intézmények (pl. A hatalmi egyensúlyi politika, tömbrendszer a hidegháborúban, föderalizmus stb.) a közös célok érdekében megvalósított gyakorlatok és eljárásrendek.96 Az intézmények olyan tartós minták, amik az államközi társadalmak

Peter Wilson & Tim Oliver (2019): The international consequences of Brexit: an English School analysis, Journal of European Integration. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/07036337.2019.1665656 > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 2.

91

Linklater szintén az angol iskola egyik képviselője, lásd: Linklater, A., and H. Suganami. 2006. The English School of International Relations: a Contemporary Reassessment. Cambridge: Cambridge University Press.

92

Linklater, A. 1998. The Transformation of Political Community: Ethical Foundations of the post-Westphalian Era. Cambridge: Polity. (1998 Linklater, p. 204), 93

94 Hedley Bull (1982): “Civilian Power Europe: a Contradiction in Terms?” Journal of Common Market Studies 21 (2): 149–170. <https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1468-5965.1982.tb00866.x > 95 Barry Buzan (2004) From International to World Society? English School Theory and the Social Structure of Globalisation. Cambridge: Cambridge University Press.

Hedley Bull (1977): The Anarchical Society: a Study of Order in World Politics. London: Macmillan.

96

44

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

tagjainak közös értékeikben gyökereznek, viselkedési szabályok és elvek összességét jelentik. Habár az EU sui generis entitás, ez nem jelenti azt, hogy nem lett volna hatással a nemzetközi társadalom elsődleges intézményeinek működésére. A buzani értelmezést követve láthatjuk, hogy a szupranacionális területek elszaporodása a 2000-es évek elején visszaszorította a szuverenista és nacionalista intézményeket, növelte a multilaterális diplomácia jelentőségét.97 A minősített többségi eljárás általánosabbá válásával, az irányelvek kötelező betartásával és az EU acquis jogforrási hierarchiában betöltött vezető pozíciójával a szuverenitás fogalma összetettebbé vált, a nacionalizmus pedig ennek köszönhetően átalakult. Erre a legjobb példa a hatalmi egyensúly intézményének megváltozása, ami helyett megjelent az osztott szuverenitás koncepció (pool of sovereignty), ami beépült az európai regionális nemzetközi társadalomba (European Regional International Society: ERIS). Más szavakkal a német-francia vetélkedés továbbra is meghatározó Európában, de mivel a felek szuverenitásuk nagy részét a közös európai szervezetből nyerik, a vitákat is a közös intézmények keretein belül folytatják le. A brexit nagy valószínűséggel nem fog változtatni ezen a folyamaton, legfeljebb a hatalmi egyensúly intézményébe próbálhat életet lehelni a brit diplomácia.

A nagyhatalmi önkép98 is abba az irányba mutat, hogy meg fogják ezt kísérelni még akkor is, ha az előbb felsoroltak mind azt mutatják, hogy nem lesz eredményes a kísérlet. Jó példát jelent a nagyhatalmi státuszról lemondani nem képes Nagy-Britannia ellentmondásos helyzetére a Trident nukleáris program. Ennek a megújítása keretében 31 milliárd fontba került az atomrakétákat szállító tengeralattjárók fejlesztése 2016-ban, amit meglepő módon elsöprő többséggel szavazott meg a parlament. Ennek oka az a csapdahelyzet, miszerint a briteknek a nagyhatalmiság fenntartásához szükségük van atomfegyverre, de ezt a státusz végső soron mára már szinte kizárólag csak az atomfegyverrel rendelkezés ténye biztosítja számukra.99 Az angol iskola megállapításaiból tehát az feltételezhetjük, hogy az ERIS-en belül lesz ugyan finomhangolás a magállamok és a félperiféria államai között a brexit hatására, de az egész rendszer alapvető működése a nemzetközi társadalmi szemlélet nézőpontjából nem fog megváltozni, a brexitnek az európai védelmi képességekre gyakorolt hatása korlátozott lesz.

97 Barry Buzan (2004) From International to World Society? English School Theory and the Social Structure of Globalisation. Cambridge: Cambridge University Press.

98 A nagyhatalmiság illúziója több dologból fakad. Az egyik ilyen a történelmi emlékezet a birodalomra, ami olyan nagy, hogy területén soha nem nyugszik le a nap. A másik oka ennek a feltevésnek a Bank of England világ pénzügyi központjai között betöltött szerepe, a nácik elleni kitartás a II. világháborúban, vagy az „önálló” atomfegyver feletti rendelkezés. Valószínű, hogy a brexit után az európai pénzügyi központ sokkal inkább Frankfurt lesz, mint London, a brit gyarmatok pedig mára függetlenné vált államok, és még a Commonwealth országokkal, kereskedelmi kedvezmények biztosítására kötendő szerződések kidolgozása sem halad olyan gyorsan, mint várták.

99 Peter Wilson & Tim Oliver (2019): The international consequences of Brexit: an English School analysis, Journal of European Integration, <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/07036337.2019.1665656 > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 12.

45

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

REALISTÁK

MOZGATÓRUGÓK

MEGÁLLAPODÁSOK TERMÉSZETE (MELYIK FONTOSABB)

NYERESÉGEK ÉS VESZTESÉGEK MÉRLEGE

•

nemzetérdek, ami racionális politikai döntési folyamat végén keletkezik

•

nemzetérdek, ami végső soron állampolgárok érdekartikulációja

•

kétoldalú megállapodások

•

multilaterális megállapodások

•

ha nem fér hozzá a belső piachoz, kevés európai állam/ cég köt britekkel kétoldalú megállapodást amerikaiaknak kell a speciális kapcsolat, de ez nem lesz előnyös a briteknek a hatalmi aszimmetria miatt

• •

vertikális interdependencia horizontális interdependencia

•

• AZ EURÓPAI VÉDELEMRE GYAKOROLT HATÁS

•

• A BRIT VÉDELEMRE GYAKOROLT HATÁS

LIBERÁLIS INSTITUCIONALIZMUS

•

pozitív, mert EDF pénzügyi források növekednek, de közben a NATO tag britek • szerepet vállalnak Európa védelmében negatív, mert az EU elidegeníti Amerikát, és elveszti a brit képességeket

pozitív, mert a britek nem fogják többet akadályozni a terület integrációját

pozitív, ha globális termelési láncba kétoldalú megállapodással bekapcsolódnak negatív, ha az európai cégek kitelepülnek

negatív, mert a kétoldalú megállapodásoktól remélt hasznok kisebbek lesznek, mint amit multilaterális keret biztosított volna

•

ANGOL ISKOLA •

nemzetközi társadalom, ami olyan, amilyenné elsődleges intézményei alakítják

• •

kétoldalú és multilaterális is lehet fontos

•

osztott szuverenimzus vs. hatalmi egyensúly nagyhatalmi státusz fenntartása költséges

•

•

nem számottevő, mert az európai nemzetközi társadalom keveset változik

n/a

AZ EURÓPAI VÉDELMI KÉPESSÉGEK JÖVŐJE A BREXIT UTÁN A BIZTONSÁGI KÖRNYEZET MEGVÁLTOZÁSA Az európai védelmi kiadások csökkenő trendje az ukrajnai válság hatására megfordulni látszik, a 2000-es évek expedíciós hadviselése és az amerikaiak elhúzódó afganisztáni és iraki szerepvállalása után úgy tűnik, hogy Európa is visszakerül a nemzetközi közösség fő biztonságpolitikai prioritásai közé. A hidegháború után látszólag egyszerű volt a békeosztalék felélése, de mára ismét azzal szembesültek az európai államok, hogy a kontinens biztonságát és a békét nem lehetséges adottságként kezelni, hanem tenni is kell érte.

A korábbi kezdeményezésekhez képest komolyabban vehetők az olyan európai uniós projektek, mint a PESCO, mivel a tervekből világosan kitűnik, hogy a tagállamok hajlandók jelentős költségvetési tételekkel támogatni a védelmi ipari vállalásokat és projekteket.

A hidegháború vége óta az európai honvédelmi kiadások folyamatosan csökkentek. A biztonsági környezet megváltozása és a jó transzatlanti partnerségi viszony fenntartásának igénye miatt azonban nem lehet tovább tartósan ebbe az irányba haladni.

A szemléletváltozás fő oka tehát a geostratégiai környezet átalakulása, és nagy tévedés lenne, ha pusztán Donald Trump euroatlanti szolidaritásra vonatkozó elvárásait vennénk kiindulópontnak. Trump csak markánsabban fejezte ki magát a már korábban

46

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

is létező amerikai elvárásokkal kapcsolatban, a területeken kívüli műveletekben pedig eddig is csak korlátozottan vettek részt az európai államok. Az orosz expanzív törekvések és a területen kívüli katonai missziók terhe sem ad kizárólagos magyarázatot önmagában arra, hogy miért akarnak Európában többet költeni a védelemre - a háttérben jóval összetettebb védelmi ipari kérdések állnak. Egyrészt az amerikaiak tehermentesítése pozitív visszhangot váltana ki Washingtonban, de egy túlzottan önálló európai haderő létrejötte már kevésbé. A brit külpolitika szemében ez a helyzet lehetőséget adhat arra, hogy növelje az amerikai kormányzat szemében a „különleges kapcsolat” jelentőségét.

Az európai államok korlátozott szerepvállalását illetően mindig kivételt jelentett NagyBritannia, amely mind az atomfegyverek terén (ld. korábban említett Trident program), mind pedig a globális erőkivetítés kapcsán komoly ambíciókat táplált (ld. A 65 000 tonnás HMS Queen Elizabeth100 repülőgép-hordozó vízre bocsátása 2017-ben). Az Európai Unió vezetőivel folyatatott tárgyalások során a brit védelmi képességek léte növelte valamennyire az alkupozíciójukat a brexit-tárgyalások során. Ezt mi sem mutatta jobban, mint Theresa May nyilatkozata, miszerint ha nem sikerül egy jó megállapodást kötni, akkor ez gyengíteni fogja a terrorizmus elleni harcban való együttműködést.101 Az európai védelem meggyengülésével kapcsolatos aggodalmakat ellensúlyozandó, Federica Mogherini kül- és biztonságpolitikai főképviselő kifejezetten utalt rá, hogy a közös európai haderő gondolatától mindig vonakodó britek inkább hátráltatták az uniós közös képességek fejlesztését, így távozásukkal megnyílik az út a valódi integrációra.

Ez az állítás implicit azt feltételezi, hogy egy közös uniós „hadsereg” erősebb lesz, mint a tagállamok felajánlásaiból összeálló koalíció. Ezt a feltételezést azért fenntartásokkal kell kezelni, mert rövidtávon egyértelműen problémákat okoz, ha nem állnak majd rendelkezésre a brit erőforrások.

Az Állandó Strukturált Együttműködés (PESCO) kapcsán két táborra szakadt az Unió, Hollandia vezetésével 13 tagállam egy inkluzív megközelítést támogat, míg Franciaország inkább látná szívesen, ha a négy nagy európai ország (Franciaország, Németország, Spanyolország és Olaszország) működne együtt szorosan a haderőfejlesztés területén.

Egyelőre az inkluzív megközelítés előtt nincs semmi akadály, sok tagállam döntött úgy, hogy részt vesz PESCO-projektekben, arról azonban heves vita alakult ki, hogy nem EU-tagállamok beléphetnek-e ilyenekbe. Konkrétan Nagy-Britannia és az Amerikai Egyesült Államok kapcsán éleződött ki a helyzet, amelynek oka, hogy a védelmi képességek növelése nemcsak a megváltozott stratégiai környezet (és az ezekhez kapcsolódó reagálási képességek) miatt fontos, hanem jelentős gazdaságélénkítő hatása is van. A nagy európai cégcsoportok, amelyek részben francia, részben pedig német érdekeltségbe

Az eredeti koncepció, miszerint a francia Charles De Gaulle-osztályú és a brit Queen Elizabeth-osztályú repülőgép-hordozók azonos fel- és leszállópályával rendelkezzenek, és képesek legyen fogadni az amerikai F–35-ös vadászgépeket, végül nem valósult meg, annak ellenére sem, hogy az adott hadszíntéren egymást váltani képes komponensekre épülő európai (mindegy, hogy uniós tagállam vagy európai NATO-tag) flotta ötlete kifizetődő lett volna.

100

Stepper Péter (2018): az európai védelmi kezdeményezésekről - Fényes jövő vagy borús kilátások? AJTK kutatói blog. <https://ajtk.hu/hu/kutatas/kutatas-blog/az-europai-vedelmi-kezdemenyezesekrol-fenyes-jovo-vagyborus-kilatasok > Hozzáférés: 2020. április 2.

101

47

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

tartoznak, nem szívesen versenyeznének PESCO-forrásokért brit cégekkel a brexit után.102 Az európai védelmi projektek fejlesztése kapcsán egyelőre annyit látni, hogy a közös vállalások helyzetéről a nemzeti végrehajtási tervek keretében rendszeresen beszámolnak a tagállamok a védelemi miniszteri EiT üléseken. A CARD (Coordinated Annual Review on Defence) rendszer keretében kétévente bemutatják a megvalósításra vonatkozó nemzeti terveket. Az európai védelmi cselekvési tervek kapcsán érdekes lesz, hogy az EU többéves pénzügyi keretéről szóló tárgyalások során jóváhagyják-e azokat a keretszámokat, amik szerint évi 500 millió eurót kellene fordítani kutatás-fejlesztésre és 1+4 milliárd eurót képességfejlesztésre. Ebből egymilliárd eurót egy közös európai beruházási ügynökség forrásai tennének ki, míg a többi négymilliárd tagállami hozzájárulásból tevődne össze, nem az uniós költségvetésből. Ebből az összegből a tagállamok olyan formában hívhatnak majd le támogatásokat, ha legalább 4 tagállam hadiipari vállalatai által alkotott konzorciumként pályáznak. Nyilvánvalóan ez a nagy hadiipari cégekkel rendelkező nemzetek számára előnyös konstrukció.

AZ EURÓPAI VÉDELMI EGYÜTTMŰKÖDÉS TÖRTÉNETE A helyzet megértéséhez érdemes áttekinteni az európai hadiipari együttműködés rövid történetét, hogy forgatókönyveket állíthassunk fel a brexit utáni időszakra. A védelmi ipar stratégiai jelentősége miatt többközpontú keretrendszert alakítottak ki az európai államok, mivel senki nem akart lemondani a saját fejlesztéseiről. A hidegháború alatt jellemzően kétoldalú, vagy többoldalú nagy beruházási projektek indultak be, mint a Tornado Strike Fighter fejlesztése.103 Ezek pozitív gazdasági ösztönzőként hatottak és politikai hozadékuk is lett a növekvő interoperabilitás miatt, ami növelte a felek egymásrautaltságát, így implicit kikényszerítette a tartós jószomszédi viszont (ld. brit-francia és francia-német együttműködés). A Nyugat-Európai Unió (WEU) és alszervei (Western Union Armaments Group: WEAG, valamint a Western European Armaments Organisation: WEAO) létrehozásának a célja az volt, hogy létrejöjjön egy egységes európai hadiipari piac. 1992-ben ráadásul a maastrichti szerződés intézményesítette a CFSP-t, majd 1998-ban Franciaország, Németország, Olaszország és az Egyesült Királyság megalapította az OCCAR-t, 2000-ben ez a négy ország Spanyolországgal és Svédországgal együtt aláírta a Szándéknyilatkozati Keretmegállapodást.104 Ezek a dokumentumok teremtették meg a politikai keretet a European Defence Agency (EDA) 2004-es létrehozásához, ami közös szabványokat hozott létre a védelmi beszerzések kapcsán. Ha nem a kormányközi szintet vizsgáljuk, akkor még fontos lehet megemlíteni az Európai Bizottság „védelmi csomag” nevű kezdeményezését is 2009-ből, amely két irányelv megszületéséhez vezetett a védelmi beszerzések területén.105 Csiki Tamás – Molnár Anna – Stepper Péter – Varga Gergely – Wagner Péter: Hogyan hathat a brexit az uniós védelempolitikára? (2018). KKI 4:1 a Külügyi és Külgazdasági Intézet időszaki kiadványa. <https://kki.hu/assets/ upload/16_KKI_4_1_EU-UK_20181025.pdf >

102

Jan Joel Andersson (2015): European defence collaboration – back to the future (EUISS Briefs, No.19). <https://www. iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief_19_Defence_collaboration.pdf >Hozzáférés: 2020. április 2. p. 4.

103

104 Antonio Calcara (2017): Brexit: what impact on armaments cooperation?, Global Affairs,Vol. 3. No. 2. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23340460.2017.1342555 > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 2.

Ian Anthony - Sibylle Bauer (2009): Controls on security-related international transfers. SIPRI Yearbook, Oxford: Oxford University Press. p. 476-478.

105

48

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

Három trend jellemezte az 1980-as évektől induló korszakot az európai hadiipari fejlesztések terén. Az egyik az volt, hogy a k+f költségek drasztikusan növekedtek a fejlett fegyverzetplatformok vonatkozásában. Emiatt egyik európai állam sem tudta megengedni magának, hogy az 1973 utáni csökkenő gazdasági növekedés mellett a hadiipari innovációt finanszírozza, ehelyett kezdetben megvették az alkatrészeket külföldről, jellemzően az amerikaiaktól, a területen kialakult egy globális beszállítói hálózat. Ez beindított egy olyan folyamatot, melynek nyomán az amerikai vállalatok átalakultak, mert a csökkenő határhaszon elméletéből (megéri új tevékenységbe kezdeni) és az integrált piacokból (el tudják adni az új terméket) az következett, hogy ha kielégítik ezt a frissen keletkezett keresletet, akkor rövidtávon nagyobb profitra tesznek szert. Emiatt viszont az európai kormányzatok próbáltak megszabadulni a veszteséges nemzeti hadiipari cégeiktől, privatizálni kezdtek. A német, francia, brit, spanyol, svéd hadiipari magáncégek viszont hamar rájöttek arra, hogy korszerű termékeket csak együtt képesek kifizetődő módon előállítani, így fúziók jöttek létre (Airbus, BAE Systems, Finmeccanica/Leonardo, Thales), amik már képesek voltak az amerikai cégekkel is versenyezni.106 A brit BAE Systems a világ negyedik legnagyobb védelmi ipari vállalata, jelentős érdekeltségei vannak az amerikai piacokon is, ahol a Lockheed Martin F-35 Lightning vadászgépébe is gyárt elektronikai berendezéseket, de a Saab cégcsoportban is van tulajdonrésze, amely a Gripen vadászgépeket gyártja. A BAE Systems együttműködött több nagy európai cégcsoporttal, amik közül kiemelkedik az Airbus, ami a civil légiközlekedés céljára gyártott utasszállító gépek mellett nevezetes harci helikopter gyártásról, és a 2017 óta Leonardo S.p.A. néven ismert Finmeccanica, amely az AugustaWestland helikopterek gyártásáról lehet ismerős.

NAGY-BRITANNIA ÉS A MÁS NEMZETEK HADIIPARI CÉGEINEK EGYÜTTMŰKÖDÉSE A brit hozzájárulás az európai védelmi iparhoz a II. világháború vége óta nagyon jelentős.

A többnemzeti fejlesztésekre kiváló példa lehet a Eurofighter program, vagy az amerikaiakkal együtt kidolgozott Joint Strike Fighter projekt. A BAE System említett együttműködése a Gripenek fejlesztésében is ezen a modellen alapul. A britek részvétele többnemzeti projektekben annak a folyománya, hogy az 1980-es és 1990-es években meghoztak több jelentős kormányzati intézkedést, a Levene-reformokat (Lord Peter Levene után nevezték el így), ami a szektor liberalizációját, a termékek minőségének javulását, de egyben az árak csökkenését hivatott elérni, magyarán a versenyképesség növelését tűzték ki célként.107 A BAE felvásárolta a GEC Marconi vállalatot és ebből lett a BAE Systems óriásvállalat, ami megvette az amerikai United Defence Industries nevű vállalatot is, komoly piaci részt

106 Antonio Calcara (2017): Brexit: what impact on armaments cooperation?, Global Affairs,Vol. 3. No. 2. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23340460.2017.1342555 > Hozzáférés: 2020. április 2.p. 3.

Antonio Calcara (2017): Brexit: what impact on armaments cooperation?, Global Affairs,Vol. 3. No. 2. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23340460.2017.1342555 > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 4-5.

107

49

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

kiszakítva az amerikai védelmi iparból.108 Az amerikai kormányzat ennek csak részben örült, és kifejezetten gátolni próbálta a britek felé irányuló technológiatranszfert úgy, hogy igyekezett adminisztratív akadályokkal megsarcolni az USA-ban kifejlesztett szellemi termékeket.109 Annak dacára, hogy a brit cég számára még így is az amerikai piac volt a leginkább vonzó, mégis meg kellett őrizniük valahogy a hazai ágazatok versenyképességét, ezért az európai védelmi együttműködési projektekben is szerepet kívántak vállalni. A briteknek nagyobb esélyük volt kormányzati támogatást kapni akár uniós forrásból, akár többnemzeti együttműködés keretében, az európai partnerek pedig számíthattak egy erős, technológiailag fejlett cég eredményeire.

Az OCCAR keretében valósult meg az Airbus céggel fejlesztett A400M projekt, a szándéknyilatkozat keretmegállapodást Nagy-Britanniában helyezték letétbe. Kétoldalú megállapodásaik közül kiemelkedik a franciákkal megkötött Lancaster House Treaty, de fontos megállapodásokat kötöttek olasz, német, svéd cégekkel is. Szintén a britek voltak azok, akik leginkább támogatták az EDA létrejöttét.110 A brexit több színtéren is hatást gyakorolhat a brit védelemi ipar helyzetére, ezek a hatások néhol minimálisak, máshol sokkal nagyobb horderejűek lesznek. A kilépés hatással lehet az Egyesült Királyság hazai hadiiparára, de nagy eséllyel csak korlátozottan. Ennek az oka, hogy habár anno támogatták az EDA létrejöttét és az Európai Bizottság europanizációra vonatkozó javaslatait, de közben az elmúlt évek konzervatív brit politikusai igyekeztek megakadályozni, hogy az EU több hatáskört szerezzen a közös védelem területén. A Bizottság javaslatai alapján kidolgozott irányelvek ugyan szorgalmazták, hogy a közbeszerzések terén minél inkább nemzetközi (európai) verseny alakuljon ki, a gyakorlatban a kiírások 80-90 százalékát hazai cégek nyerték el, de ez nem csak a britek esetében volt kimutatható.

Másrészt továbbra is sokszor érvényben van az a juste retour gyakorlat, ami olyan, viszonosságra épülő feltételt építi be a szerződésekbe, hogy a beszállító köteles a vevő hazai iparágában munkahelyeket teremteni.111 A fogadó ország számára sokszor tehát a munkateremtés miatt is jó üzlet az együttműködés, erre példa a Yeovilben működő üzem, ami több ezer brit munkásnak ad lehetőséget arra, hogy az AugustaWestland helikopterek gyártásán dolgozzon. Az Európai Bizottság elvárása névlegesen teljesült, hiszen a Leonardo S.p.A., és a BAE Systems együttműködik európai projekteken, de a versenyképességet biztosító relatív előállítási költség különbségek nem fognak így érvényesülni a protekcionista lépések és az oligopol piacok miatt.

A különböző nemzeti hátterű európai cégek érdekei megegyeznek abban, hogy le tudják

Andrew Dorman - Matthew R.H. Uttley – Benedict Wilkinson (2015): a benefit, not a burden. The security, economic and strategic value of Britain’s defence industry. London: King’s College. <http://www.defencesynergia. co.uk/wp-content/uploads/2015/04/A-benefit-not-a-burden.pdf > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 26.

108

Daniel Fiott (2016): Europe and the Pentagon’s third offset strategy. The RUSI Journal, Vol, 161 No.1., <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03071847.2016.1152118 > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 29.

109

Matthew R.H. Uttley – Benedict Wilkinson (2016): Contingent choices: The future of United Kingdom defence procurement and defence industries in the post-Brexit era. Global Affairs, 2(5), <https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/23340460.2016.1294370 > Hozzáférés: 2020. április 2. 1.-12.

110

Antonio Calcara (2017): Brexit: what impact on armaments cooperation?, Global Affairs,Vol. 3. No. 2. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23340460.2017.1342555 > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 6.

111

50

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

hívni a kormányzati pénzeket és uniós támogatásokat, de amíg a juste retour gyakorlatok működhetnek, addig alacsony hatékonysággal és drágán fognak termékeket előállítani.

Mindebből viszont az is következik, hogy a brexit után sem várható jelentős változás, hiszen eddig sem voltak érezhetők pozitív externáliák.

A brexit miatt nagy a félelem, hogy a britek kivonulhatnak a nagy európai hadiipari projektekből. Ha megnézzük a Eurofighter és az Airbus A400M projekteket, láthatjuk, hogy a két legnagyobb közös európai vállalkozás során az együttműködő felek nem ez uniós keretben folytattak tárgyalásokat, hanem részben bilaterális megállapodások rendszerében, ez jó eséllyel most sem fog változni. Az európai partnereknek túl nagy szükségük van ahhoz a brit hadiipar kapacitásaira, hogy hagyják a brit cégeket kiesni az európai projektekből.

A 2010-es francia-brit Lancaster House Treaty következménye az lett, hogy interoperabilitás, de ezzel együtt kölcsönös függőség alakult ki a felek között. A briteknek fontos, hogy legyen érdekeltségük a francia Airbus programjaiban, kifejezetten a rakétafejlesztések terén, ezért az MBDA Missile Systems például 37,5 százalékban a BAE Systems, 37,5 százalékban az Airbus tulajdonában áll (25 százalékban azért ott van a tulajdonosok között a Leonardo S.p.A is). A franciák számára viszont fontos kérdés, hogy költséghatékony drónprogramjuk legyen, a britek pedig elég fejlett technológiával rendelkeznek az UAV megoldások terén.112 Más kérdés, hogy a britek távozásával mennyire képes fejlődni a közös európai védelem­ politika, és mennyire lesz vonzó hosszútávon a franciáknak, hogy a németekkel együtt ezekbe a közös projektekbe fektessenek. Ha ezek sikeresek lesznek, akkor a kétoldalú megállapodásokat lehet, hogy megéri újragondolni, ami vezethet oda, hogy a britek elesnek a nagyobb európai beruházásoktól, de ez nem egy-két éven belül fog bekövetkezni.

A harmadik logikus hatása, mit várhatunk a brexit után, hogy az európai cégek kivonják tevékenységüket az Egyesült Királyság területéről. Habár az olaszok számára a hazai után az Egyesült Királyság jelenti a második legnagyobb piacot, az áruforgalomra vonatkozó szabályok megváltozása kihathat a Yeovilben működő helikoptergyártó üzemre.

Ezt a félelmet eloszlatandó a Leonardo vezérigazgatója nyilatkozatott adott ki, hogy a cége vitathatatlanul fölényben van az elektronikai berendezések gyártása terén, így az esetleges vámterhek megjelenése esetén is komoly partnerként fognak számolni vele a britek, ezt igazolja, hogy a brit védelmi minisztérium igyekezett is gyorsan lekötni egy 800 millió eurós szerződést 55 db AW101 Merlin (korábbi AugustaWestland) helikopter karbantartási és felújítási munkálataira. Az Airbus is érdekelt egyelőre abban, hogy fennmaradjon a status quo. A Broughtonban és Filtonban működő gyárai minden Airbus merevszárnyú repülőgép számára gyártanak szárnyakat, ugyan a két üzem francia kézben van, de komoly költséget jelentene, ha át kéne őket telepíteni az Egyesült Királyságból más európai ország területére.113

112 Antonio Calcara (2017): Brexit: what impact on armaments cooperation?, Global Affairs,Vol. 3. No. 2. <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23340460.2017.1342555 > Hozzáférés: 2020. április 2. p. 7.

ibid.

113

51

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

KÖVETKEZTETÉSEK AZ EURÓPAI VÉDELMI KÉPESSÉGEK JÖVŐJÉRŐL Az európai védelemi képességek fontossága 2014 óta sokkal inkább a napirendre került, mint a hidegháború után bármikor. Az előbbiekből kiderült, hogy az elmúlt évtizedek alatt Nagy-Britannia hadiipara nagyon fontos szereplő volt az Európai Unió tagállamai között.

A britek cégei olyan jelentős szereplőkké váltak, hogy a jóval nagyobb amerikai piacon is meg tudtak jelenni, Európában pedig szinte minden nagyobb konzorciumban jelen voltak, ahol a francia, olasz, svédek, spanyol és német cégek jelen voltak. A nemzeti hadiipari cégek és kormányzatok közti együttműködés alapját sok esetben kétoldalú megállapodások biztosították, ritkán várták a szereplők a fontos döntéseket az uniós intézményektől, de kétségkívül folyamatosan növekedett az uniós kül- és biztonságpolitikai jelentősége, ezzel együtt pedig az uniós védelmi ipar jelentősége is. Sok esetben a brit politikusok szorgalmazták ezek fejlesztését mondván, hogy ha valamit nem tudnak elgáncsolni, akkor inkább az élére állnak. Ezt a kezdeményező pozíciót sokszor arra használták, hogy megelőzzék azt, hogy az általuk is támogatott projektek, mint az EDF, túlzottan föderális irányba változzanak, eluralkodjon a területen a szupranacionális jelleg. Azok a liberális institucionalisták, akik ezt problémaként látták, most bíznak benne, hogy a brexit után szabad lesz az út az előbbi intézmények fejlesztése előtt, és valóban fontos tényezőkké válhatnak. Még azok a realista gondolkodók sem zárják ki a lehetőségét ennek a pozitív fordulatnak, akik szerint a kétoldalú kapcsolatok helyzete és a hatalom eloszlása mérvadó, hiszen az EDF költségvetésének drasztikus növekedésével komoly hatalmi tényezővé válhat az Európai Unió.

A brit védelmi beruházások jövőjével kapcsolatban kevésbé bizakodók az előrejelzések, a realisták az amerikai-brit kétoldalú kapcsolatokban rejlő potenciált tartják fontosnak, de felismerik, hogy ez nem feltétlen jelent majd kedvező piaci környezetet. Az intézmények okozta pozitív externáliák szerepét hangsúlyozó kutatók attól féltik a brit hadiipart, hogy elesik majd a belső piachoz való hozzáférés jogától, ami arra ösztönzi a nagy többnemzeti konzorciumokat, hogy áttelepítsék tevékenységüket máshová. Abban mindenki egyetért, hogy a hadiipari tevékenység jellege miatt rövidtávon nem fogjuk megérezni a brexit okozta változásokat, a legtöbb pályázati kiírást a cégek még a kilépés előtt igyekeztek biztosítani, az EDF költségvetéséről szóló többéves kerettervezés egy darabig még elhúzódik, és ha lesz is döntés, a megnövekedett költségvetés hatásai csak évek múlva lesznek érezhetők.

52

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány