Libro agua estudios y experiencias

Agua: estudios y experiencias Editores

ร lvaro Sรกnchez Bravo Anselmo Henrique Cordeiro Lopes

AGUA: ESTUDIOS Y EXPERIENCIAS Álvaro Sánchez Bravo & Anselmo Henrique Cordeiro Lopes (eds.)

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TRÊS PERSPECTIVAS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO À ÁGUA NO BRASIL Anselmo Henrique Cordeiro Lopes ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y RECURSOS HÍDRICOS: PROGRAMA DE ADAPTACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Álvaro A. Sánchez Bravo ÁGUA E SEGURANÇA HUMANA: POTENCIALIDADE DE CONFLITOS SOBRE UM DIREITO FUNDAMENTAL João Alberto Alves Amorim LEY ANDALUZA DE GESTIÓN INTEGRAL DEL AGUA Cinta Castillo Jiménez

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN EL PROYECTO DE LA LEY DE AGUAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA: HACIA UMA GESTIÓN SOSTENIBLE EFICAZ Y EFICIENTE DEL CICLO INTEGRAL DEL AGUA Elisa Prados Pérez POLÍTICAS PÚBLICAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM MANAUS Viviane Passos Gomes y Gustavo Luz Gil TERRITORIOS CONDENADOS: SANEAMENTO BÁSICO E ABASTECIMENTO DE ÁGUA NA COSTA DO RIO GRANDE DO SUL Cláudia Brazil Marques, Dieter Rugard Siedenberg y Carlos Honorato Schuch Santos

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ÁGUAS NA AMAZÔNIA E DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL Solange Teles da Silva y Fernando Antonio de Carvalho Dantas

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AGUA – DUERO, ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PAISAJE Antonio Hoyuela Jayo UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS PARA GENERACIÓN DE ENERGIA ELÉCTRICA: BREVE HISTÓRICO DE LA POLÍTICA BRASILEÑA – ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO Clovis Gorczevski y Leandro Konzen Stein

INDICE

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AGRADECIMIENTOS Mostrar nuestro sincero y profundo agradecimiento al Profesor, Procurador da República de Brasil y Coeditor de esta obra, el querido amigo D. Anselmo Henrique Cordeiro Lopes, por su apoyo y estimulo para que esta obra viera la luz, por incentivar nuestras investigaciones y por impulsar nuestras actividades de intercambio con los hermanos iberoamericanos.

Para que en el futuro, podamos seguir compartiendo nuestras comunes inquietudes, nuestras investigaciones por tierras brasileñas y nuestra amistad y afecto.

Igualmente, a nuestros queridos amigos y compañeros de las universidades brasileñas en esta obra representados por su esfuerzo, compromiso y dedicación para la edición de esta obra, y por su amistad y atenciones en todos estos años de leal, fructífera y provechosa colaboración intelectual y personal.

Prof. Dr. Alvaro Sánchez Bravo.

Facultad de Derecho. Universidad de Sevilla.

Coeditor.

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TRÊS PERSPECTIVAS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO À ÁGUA NO BRASIL Anselmo Henrique Cordeiro Lopes1* 1. INTRODUÇAO.

O objeto deste estudo é analisar as diversas perspectivas constitucionais de proteção dos seres humanos por meio do direito à água no Brasil. Como veremos adiante, não existe no sistema constitucional brasileiro somente um direito à água, senão diversas posições jurídicas ativas que se agregam a distintos direitos fundamentais.

Focaremo-nos nas perspectivas constitucionais que possam refletir em direitos humanos fundamentais, de titularidade universal2. Não trataremos, assim, dos direitos de propriedade que a União (art. 20, III e VI, CRFB3) e os Estados (arts. 26, I, CRFB) possuem sobre toda espécie de águas, considerando desde já, porém, que esses direitos (além das demais competências constitucionais e legais) devem ser exercidos pelos entes públicos a fim de efetivar os direitos fundamentais “hídricos” que vamos examinar a partir do Texto Constitucional.

1)* Procurador da República no Brasil. Master en Derecho Constitucional por la Universidad de Sevilla.

2) Preferiremos, neste estudo, empregar a expressão “titularidade universal” em vez de “titularidade difusa” em situações em que se reconheça que todos os seres humanos devem ser titulares desses direitos, e não somente uma fração indeterminável da comunidade humana, como poderia dar a entender o signo “difuso”. Nesse sentido, os direitos humanos devem ser entendidos como “universais” e não meramente “difusos”.

3) Usamos a sigla CRFB como representativa da Constituição da República Federativa do Brasil.

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Em resumo, trataremos aqui do direito à água sob três perspectivas constitucionais: i) como dimensão do direito ao meio ambiente saudável (a água como meio essencial para a manutenção do equilíbrio dos ecossistemas); ii) como dimensão do direito à saúde (a água como fator de saúde pública); iii) como dimensão do direito à alimentação adequada (a água potável como elemento indispensável para a alimentação humana e para a produção doutros alimentos). Essas três perspectivas não são estanques; ao contrário, elas se entrecruzam em um sistema de proteção que tem como fim último a garantia da vida humana digna para a presente e futuras gerações. Sem embargo disso, para fins didáticos, separaremos as três perspectivas e abordaremos o direito à água sob essas três facetas.

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2. O DIREITO À ÁGUA COMO DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBR ADO.

A esfera de proteção constitucional mais óbvia da água reside na tutela fundamental do meio ambiente. Deveras, de acordo com a Constituição Federal brasileira, “(t)odos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preserválo para as presentes e futuras gerações” (art. 225, caput, CRFB), sendo uma das tarefas constitucionais que deve o Poder Público executar a fim de efetivar esse direito a de “preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas” (art. 225, §1º, I, CRFB). Assim, considerando que um dos elementos – talvez o mais importante – essenciais ao “meio ambiente equilibrado” e aos “processos ecológicos” é justamente a manutenção da água limpa, despoluída, a proteção

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desse meio e desses processos naturais deve impor inevitavelmente a preservação da boa qualidade da água.

Realmente, nenhuma forma de vida animal ou vegetal, ou, mais genericamente ainda, nenhuma forma de vida orgânica (a única que conhecemos até hoje) é possível sem água. A água é um elemento essencial do meio ambiente, entendido este como “a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”4. Deveras, considerando que a qualidade da água é relevante para a formação de qualquer espécie viva5, deve ela ser entendida, nessa perspectiva, como um bem ambiental.

A boa qualidade da água é um dos principais fatores condicionantes – quiçá o principal – da boa qualidade do meio ambiente como um todo. Se a água está poluída, certamente se poderá considerar poluído todo o ecossistema, todo o meio ambiente na área de influência do meio hídrico em questão. Por isso, quando a Carta Maior brasileira incumbe ao Poder Público “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente” (art. 225, § 1º, V, CRFB), está determinando também que sejam controladas todas as substâncias que possam impactar negativamente a qualidade da água. Muitas dessas substâncias, as chamadas substâncias tóxicas, são bastante comuns em empreendimentos agropastoris que avançam sobre os ecossistemas brasileiros e facilmente podem contaminar e alterar a qualidade de sistemas aquáticos superficiais ou profundos, em um processo acumulativo que repercute diretamente no ciclo de 4) Cf. SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 20.

5) Cf. BARBOSA, Francisco, e BARRETO, Francisco César de Sá. “Diferentes Visões da Água”. In: BARBOSA, Francisco (coord.). Ângulos da Água: Desafios da Integração.

Belo Horizonte: UFMG, 2008, p. 14.

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vida de plantas e animais6. Dessa forma, reconhecido o perigo iminente de impactos ambientais negativos gerados, por exemplo, pela difusão dessas substâncias tóxicas – como as chamadas popularmente de “agrotóxicos” –, cabe ao Poder Público atuar ativamente em defesa da posição jurídica universal ambiental contra os potenciais geradores de dano – em geral, empreendedores privados. Essa mesma proteção estatal também é devida contra todas as demais formas possíveis de poluição da água.

Da leitura constitucional, já observamos que, sob a ótica primeiramente tratada aqui, a água é um bem ambiental. Como bem jurídico ambiental, que deve ser reconhecido em nosso sistema constitucional como um bem jurídico autônomo7, está a água também intimamente ligada com outros bens jurídicos fundamentais8 (em especial, a vida humana) e com a própria 12

6) Cf. CIMINELLI, Virgínia S. T., e BARBOSA, Francisco. “Água, Indústria Mineral, Conservação do Meio Ambiente e Biodiversidade: Uma Compatibilização Possível”.

In: BARBOSA, Francisco (coord.). Ângulos da Água: Desafios da Integração. Belo Horizonte: UFMG, 2008, pp. 51-2.

7) Cf. MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 3ª ed.

São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 306.

8) Por “bens jurídicos fundamentais” se deve entender os bens que são tutelados com primazia pelo Estado Constitucional e que também representam opções valorativas que dão plasticidade a toda a ordem constitucional. Nesse sentido, são “bens jurídicos jusfundamentalmente protegidos”, na nomenclatura oferecida por Robert Alexy a partir da jurisprudência do Tribunal Constitucional alemão. Cf. ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2001, p. 312. No sistema constitucional brasileiro, deve-se também concluir que os bens jurídicos podem ser qualificados como “fundamentais” quando tiverem relação direta com a dignidade humana, que é fundamento de nossa República (art. 1º, III, CRFB).

De fato, a dignidade é elemento que está presente em todos os direitos humanos e fundamentais, conferindo-lhes unidade e indivisibilidade, e, portanto, necessariamente, há relação indissociável entre bens jurídicos fundamentais e dignidade humana, sendo aqueles manifestações desta. Assim, em todo direito fundamental há ao menos um bem jurídico fundamental, sendo este bem responsável pela dimensão objetivo-valorativa do direito. Cf. SARMENTO, Daniel. Direitos Fundamentais e Relações Privadas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 108. No sentido de que a fundamentalidade do

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noção de dignidade humana. A relação entre o bem ambiental e o direito fundamental ao meio ambiente saudável com a dignidade humana é explicada por Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer por uma especial dimensão desta que eles chamam de “dimensão ecológica da dignidade humana”. Segundo esses autores, “não nos parece possível excluir de uma compreensão necessariamente multidimensional e não-reducionista da dignidade da pessoa humana, aquilo que se poderá designar de uma dimensão ecológica (ou, quem sabe, socioambiental) da dignidade humana, que, por sua vez, também não poderá ser restringida a uma dimensão puramente biológica ou física, pois contempla a qualidade de vida como um todo, inclusive do ambiente em que a vida humana (mas também a não humana) se desenvolve”9. Por sua vez, conforme o escólio de Antonio Enrique Pérez Luño, a proteção jurídica do meio ambiente tem como fonte de justificação a necessidade de garantia de uma digna qualidade de vida a todas as pessoas, o que, em razão de sua universalidade, explica sua compreensão como direito humano10.

Portanto, considerando sua íntima relação com outros bens jusfundamentais e com a própria dignidade da pessoa humana, o bem jurídico ambiental pode ser qualificado como um bem jurídico fundamental e o direito por meio do qual é

bem jurídico proporciona a fundamentalidade material do direito, cf. SARLET, Ingo Wolfgang. “Algumas Considerações em Torno do Conteúdo, Eficácia e Efetividade do Direito à Saúde na Constituição de 1988”. In: Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, n. 11, 2007, p. 3, disponível em: <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index. php/buscalegis/article/viewFile/31953/31199>. Data de acesso: 16.2.2010.

9) Cf. SARLET, Ingo Sarlet; FENSTERSEIFER, Tiago. “Algumas Notas sobre a Dimensão Ecológica da Dignidade da Pessoa Humana e sobre a Dignidade da Vida em Geral”. In: Revista Brasileira de Direito Animal, n. 3, 2007, p. 73.

10) Cf. LUÑO, Antonio Enrique Pérez. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, 9ª ed. Madrid: Editoral Tecnos, 2005, pp. 490-1.

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constitucionalmente tutelado deve ser considerado um direito humano fundamental, de titularidade universal.

Também é possível constatar que, em muitos casos, o ofensor imediato desse direito não é propriamente o Estado, mas sim o agente privado, uma empresa. Dessarte, quando uma empresa agropastoril desenvolve sua atividade no campo com o uso abusivo de substâncias agrotóxicas, que por diversas maneiras vão contaminar os cursos d’água da área de influência do empreendimento, ou quando deixa de controlar os resíduos materiais do processo produtivo, poluindo os mesmos cursos hídricos, está ela agindo contrariamente ao direito fundamental aqui analisado.

Nessas situações em que o particular é quem pode, com sua conduta, impactar negativamente o equilíbrio ambiental, deve ser invocado contra si o direito fundamental estipulado no art. 225 da Lei Máxima, uma vez que lá está expresso que o direito ao meio ambiente saudável é imposto não somente ao Estado como também à “coletividade”, a qual deve ser interpretada de modo a alcançar todos quanto possam gerar dano ao meio ambiente.

Assim, em verdade, por força de expresso comando constitucional, o direito fundamental ambiental é eficaz em relação a terceiros, ou seja, deve ter eficácia horizontal11. Por isso, antes de ser um dever legal, a obrigação de evitar danos ao meio ambiente é, para todos os entes privados, um dever constitucional no sistema jurídico brasileiro.

Contudo, na hipótese mencionada antes, em que a pessoa privada é quem danifica diretamente o meio hídrico, se o Estado tem o dever de controlar a atividade e não executa sua tarefa corretamente, omitindo-se, por exemplo, na imposição de condições e obrigações necessárias no momento do licenciamento 11) Sobre o conceito de eficácia horizontal dos direitos fundamentais, cf. ALEXY, Robert. Ob. cit., pp. 506-7; SARMENTO, Daniel. Ob. cit., passim.

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ambiental, também é o Estado responsável pelo dano, justamente porque lhe caberia o dever de proteção. Essa responsabilidade, não obstante e obviamente, em nada altera as obrigações dos agentes privados.

Não é nosso propósito aqui abordar questões de responsabilidade civil. Nosso objetivo é demonstrar que o reconhecimento do direito fundamental, de cunho ambiental, à água em boa qualidade nos ecossistemas impõe a projeção de deveres fundamentais de proteção a cargo do Poder Público, a que corresponde um direito de proteção em face do Estado a fim de que este tutele o bem jurídico, objeto do direito, contra agressões e intervenções de terceiros12. Assim, a potencial responsabilidade do Estado aqui não é genericamente aquiliana, mas especificamente constitucional, em razão do descumprimento de direito fundamental, em sua vertente de direito à proteção estatal, que vem a ser espécie de direito à ação positiva do Estado13.

Conquanto a grande maioria dos atos de poluição de cursos d’água seja causada por empreendimentos privados industriais e agropecuários, também é bastante comum a poluição das águas de rios brasileiros por meio do lançamento de esgotos urbanos sem o tratamento adequado. Nesse caso, podemos considerar que o ofensor direto, por ação própria, do direito universal à água limpa é o próprio Poder Público. Portanto, tanto os entes privados quanto os entes públicos são capazes de ofender, por ação própria, o direito à água enquanto direito ao meio ambiente.

Assim, ademais de ser potencial agressor por omissão, na hipótese 12) Cf. ALEXY, Robert. Ob. cit., pp. 435-6. CANOTILHO, José Joaquim Gomes.

Direito Constitucional e Teoria Constitucional, 7ª ed.. Coimbra: Almedina, 2003, p.

399.

13) Cf. ALEXY, Robert. “Sobre los Derechos Constitucionales a Protección”. In: ALEXY, Robert et. al. Derechos Sociales y Ponderación. Madrid: Fundación Colóquio Jurídico Europeo, 2007, p. 50.

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antes cogitada, o Estado também pode ser declarado ofensor direto do direito fundamental ambiental quando, por ato próprio, efetiva o lançamento de esgoto urbano sem o tratamento técnico adequado.

Na hipótese acima aventada, em que o Estado executa atos comissivos ilícitos por meio de seus agentes contra um direito de titularidade universal, cremos que a ilicitude é ainda mais grave que a produzida por agentes privados ou que a praticada pelo Estado quando responde este por omissão, o que faz necessária não só a recuperação do meio degradado como também a punição séria e exemplar dos agentes públicos que determinaram a ocorrência do ato criminoso. E se a legislação penal não for rígida o suficiente ao punir essa espécie de ato ilícito, cremos que teremos uma verdadeira inconstitucionalidade por omissão legislativa, uma violência contra o princípio da proporcionalidade em sua vertente de proibição de insuficiência14. Deveras, nessas situações, o próprio Estado pode ser considerado vítima de seus agentes públicos, que se desviam de suas missões públicas e passam, ao invés de perseguir os fins público-constitucionais, a guiar-se por outros tipos de interesses constitucionalmente ilegítimos.

Igualmente se faz mister registrar que, em muitas oportunidades, tanto particulares quanto agentes públicos, por consórcio de condutas comissivas e omissivas, atentam contra o direito à água enquanto direito ao meio ambiente saudável. É o que acontece, por exemplo, em um processo de licenciamento ambiental, quando o Estado, por ato de seus agentes públicos, deixa de cumprir seu dever constitucional de cuidado e passa a se aliar ao empreendedor, permitindo-lhe cometer atos ilícitos 14) Sobre o conceito de proibição de insuficiência e sua aplicação à proteção de direitos fundamentais na esfera penal, cf. SARLET, Ingo Wolfgang. “Constituição e Proporcionalidade: o Direito Penal e os Direitos Fundamentais entre Proibição de Excesso e de Insuficiência”, In: RBCCRIM, n. 47, 2004.

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de poluição ambiental. Nesse caso, é importante ressaltar que respondem todos os agentes infratores de modo independente, uma vez que cada um violou dever próprio de respeito ao direito fundamental ao meio ambiente, que tem – repetimos – titularidade universal (seus titulares são todos os seres humanos).

Das observações que registramos acima, podemos resumir nossas conclusões lógicas: i) da perspectiva ambiental, a água é um bem jurídico ambiental, fundamental, e o direito à água é compreendido pelo direito ao meio ambiente equilibrado, que é indiscutivelmente um direito fundamental de titularidade universal; ii) o perigo imediato contra esse direito fundamental, no que concerne à garantia da boa qualidade ambiental da água, advém tanto de atos de agentes privados, entes empresariais, como de atos diretos de entes e agentes públicos no exercício de suas atribuições constitucionais e legais; iii) existindo entes privados como potenciais ofensores diretos, o modo de cumprimento pelo Poder Público de seu dever constitucional é atuar em defesa, preventiva e repressiva, da água enquanto elemento ambiental; ou seja, o dever estatal aqui é um dever de cuidado, de proteção; iv) assim, o direito fundamental universal relativo à proteção ambiental da água é um direito que, em face do Estado, também pode ser entendido como prestacional; v) considerando que deve ser respeitada por todos, inclusive pelos agentes privados, a posição jusfundamental aqui analisada é também um direito fundamental com eficácia horizontal; vi) os deveres constitucionais de respeito à água enquanto elemento ambiental são atribuídos independentemente ao Poder Público e aos agentes privados, não havendo vínculo de dependência entre a eventual responsabilidade do Estado e a dos particulares.

Traçadas já que estão as linhas gerais de proteção da água enquanto bem ambiental, passaremos a examinar seu vínculo com o direito à saúde.

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3. O DIREITO À ÁGUA COMO DIREITO À SAÚDE.

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O direito à saúde é positivado no sistema jurídico brasileiro como direito fundamental, previsto nos arts. 6º e 196 da Constituição da República. Nesse último dispositivo, está estipulado que a “saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. Nessa transcrição, já é possível identificar que: i) o direito à saúde é de titularidade universal (“é direito de todos”, com “acesso universal”); ii) o direito à saúde é imponível, como primeiro sujeito passivo, ao Estado; iii) o direito à saúde deve ser efetivado por meio de “políticas sociais e econômicas” (ou melhor: públicas), que se efetivam por meio de “ações e serviços”; iv) o objeto do direito à saúde é a “redução do risco de doença e de outros agravos”; v) a finalidade das medidas de efetivação do direito à saúde é a “promoção, proteção e recuperação” da saúde.

Essas conclusões extraídas diretamente do Texto Constitucional serão mais bem trabalhadas a seguir.

Antes de tudo, cabe-nos explicar algo que pode parecer óbvio: o direito à saúde é um direito fundamental. Como bem doutrina Ingo Wolfgang Sarlet, o direito à saúde é fundamental tanto em sentido formal (em razão de seu reconhecimento formal no Texto Constitucional) como em seu sentido material, em razão da relevância do bem jurídico tutelado e de sua inquestionável importância para a vida e para a dignidade humana15. Efetivamente,

15) Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. “Algumas Considerações em Torno do Conteúdo, Eficácia e Efetividade do Direito à Saúde na Constituição de 1988”, ob. cit., p. 3.

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o direito à saúde tutela, como bem jurídico fundamental16, a vida humana e outro bem com esta concêntrico: a incolumidade física e mental do ser humano. Também é a saúde condição de uma vida humana digna, de tal forma que o direito aqui em exame é estreitamente vinculado ao fundamento da dignidade humana17.

A titularidade do direito à saúde no Brasil, como já afirmamos, é universal, isto é, seu titular é todo ser humano – nacional ou não – que estiver sob o império do sistema jurídico brasileiro18. Já o sujeito passivo dessa relação jurídica fundamental é, em primeiro lugar, o Poder Público, o que não deve significar, porém, que não possa haver eficácia horizontal do direito à saúde.

Essa eficácia entre particulares é possível sim19, principalmente na dimensão negativa do direito, que impõe a todos não agir contra os bens jurídicos tutelados pelo direito à saúde20. Contudo, 16) Segundo o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas, a água deve ser reconhecida internacionalmente como “bem público fundamental”. Cf. COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observación General nº 15/2002: El Derecho al Água (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), p. 1.

Disponível em: <http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd25/agua-comite.pdf>. Data de acesso: 19.2.2010.

17) Sem mais prolongar excessivamente em considerações sobre o direito fundamental à saúde, não podemos deixar de registrar que o bom estado de saúde é, de fato, condição para o exercício de diversos outros direitos fundamentais chamados de liberais e de participação. Deveras, é fácil perceber que uma pessoa muito doente poderá ter dificuldades em gozar de sua ampla liberdade de locomoção, ou de reunião, ou de participação em processos democráticos ou até mesmo de expressão. Só esse fato já serviria para justificar a equivalência de importância constitucional (bem como em qualquer teoria de justiça) entre o direito à saúde e os chamados direitos de liberdade negativa e os direitos de participação.

18) Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. “Algumas Considerações em Torno do Conteúdo, Eficácia e Efetividade do Direito à Saúde na Constituição de 1988”, ob. cit., p. 6.

19) Cf. Idem, ibidem.

20) O exemplo mais evidente no Brasil é o dever de cada indivíduo de não acumular poças de água parada em terrenos de sua responsabilidade, evitando a proliferação da dengue, a qual já é um grande problema nacional de saúde pública.

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em sua dimensão positiva, prestacional, quem está diretamente vinculado ao direito fundamental é o Poder Público, e é essa dimensão prestacional que nos interessa aqui quando tratamos do direito à água como direito à saúde.

A principal estratégia constitucional para garantir efetividade ao direito humano fundamental à saúde é impor aos entes públicos a concepção, o desenvolvimento e a implementação de políticas públicas, as quais devem estar voltadas prioritariamente para medidas de prevenção. Sem lugar a dúvidas, quando o constituinte estipulou que as políticas de saúde pública devem estar voltadas à “promoção”, “proteção” e “recuperação”, está em verdade a dizer que o foco não pode estar somente na “recuperação” da saúde, mas antes na “promoção” e “proteção”, que devem ser entendidas como “prevenção” em sentido amplo. Evidentemente, ainda que não fosse essa uma constatação humanística, de consideração da dignidade humana, é essa uma imposição financeira que decorre do princípio da eficiência, que deve orientar toda a atividade da Administração Pública (art. 37, caput, CRFB). Assim é porque é mais “barato” ao Estado evitar o surgimento de doenças, por meio de medidas preventivas, que arcar com os altos custos dos tratamentos médico-hospitalares.

Como uma das políticas públicas preventivas indispensáveis à preservação dos bens jurídicos tutelados pelo direito à saúde, previu o Diploma Constitucional brasileiro a execução de ações de saneamento básico (art. 200, IV, CRFB). Aqui entra o direito à água como direito à saúde. Realmente, a ausência de tratamento de águas e esgotos no Brasil é ainda um dos principais fatores causadores de diversas doenças infecciosas e parasitárias típicas de países subdesenvolvidos21, causando a morte principalmente de bebês e crianças. Segundo estudo encomendado pelo Instituto 21) Relacionando mais amplamente ofensas ao meio ambiente com a proliferação dessas doenças, cf. SILVA, Solange Teles. “Meio Ambiente e Saúde: Convergências

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de Pesquisa Econômica Avançada (IPEA), “a falta de condições adequadas de saneamento no que se refere à água e ao esgotamento sanitário é uma das principais causas da mortalidade na infância”22.

Entre as doenças que alcançam a população em geral em razão da má condição de saneamento das águas e esgotos, estão a cólera, as infecções gastrintestinais, a febre tifoide, a amebíase, a esquistossomose e a shiguelose23. Essas doenças são muito mais comuns no meio rural do que no meio urbano, justamente em razão da maior privação proporcional de saneamento básico no campo em relação com a cidade. De acordo com o censo demográfico do IBGE de 2000, enquanto, na zona urbana, 89,8% da população tinham acesso a serviços de água tratada, somente 18,1% da população rural brasileira recebiam esse serviço. No mesmo censo, consta a informação de que, naquele ano, 72% da população urbana brasileira gozavam de coleta de esgoto por meio de rede ou de fossa séptica, enquanto que, entre a população rural, esse percentual era de somente 12,9%24. Esses valores são suficientes para explicar o maior risco à saúde da população rural em relação à população urbana, a qual, ainda assim, não goza de serviços de tratamento de águas e esgotos em sua totalidade.

Em junho de 2003, a partir de relatório apresentado pelo próprio Governo Federal, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas e Desafios em Matéria de Políticas Públicas”. In: BRAVO, Álvaro Sanchez (coord.).

Políticas Públicas Ambientales. Sevilla: Arcibel Editores, 2008, pp. 343-344.

22) Cf. MENDONÇA, Mário Jorge Cardoso de; MOTTA, Ronaldo Seroa da. “Saúde e Saneamento no Brasil”, 2005. Disponível em: <http://desafios2.ipea.gov.br/pub/td/2005/ td_1081.pdf>. Data de acesso: 17.2.2010.

23) Cf. TEIXEIRA, Júlio César; GUILHERMINO, Renata Lopes. “Análise da Associação entre Saneamento e Saúde nos Estados Brasileiros, Empregando Dados Secundários do Banco de Dados Indicadores e Dados Básicos para a Saúde 2003: IDB 2003”, 2005. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/%0D/esa/v11n3/a11v11n3. pdf>. Data de acesso: 17.2.2010.

24) Cf. idem, ibidem.

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apresentou ao Estado brasileiro críticas quanto ao cumprimento por este país do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, apontando (naquilo que interessa ao objeto de nosso estudo) que “(e)l Comité observa con preocupación que, según el informe del Estado Parte, al menos 42% de las familias viven actualmente en viviendas inadecuadas sin abastecimiento de agua suficiente, sin instalaciones de saneamiento ni recogida de basuras”25. Essa ausência de fornecimento de água com boa qualidade aos cidadãos brasileiros poderia estar, segundo o Comitê, comprometendo o gozo por estes de seus direitos humanos à saúde (veremos posteriormente essa perspectiva de direito humano a partir do mencionado pacto internacional). É verdade que (como admite o estudo encomendado pelo IPEA anteriormente citado) há outros fatores que influenciam na mortalidade causada pelas doenças antes mencionadas, fatores como a educação e o nível de renda, por exemplo. De fato, mesmo com o crescimento econômico e a redução da pobreza no Brasil na primeira década do século XXI, o que conduziu o Estado brasileiro a ser o quarto país com menor percentual de pobreza da América do Sul (quase igualando-se à Argentina, a terceira com menos pobreza, atrás somente de Uruguai e Chile), a verdade é que, segundo relatório de 2009 da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL/ONU), no ano de 2008 (ano em que se encerrava o grande ciclo de crescimento econômico mundial e iniciava-se um período de crise econômica), um quarto da população brasileira (25,8%) ainda vivia em estado de 25) Cf. COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. “E/C.12/1/Add.87, 26 de junio de 2003”. In: Compilación de Observaciones Finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre Países de América Latina y el Caribe (1989-2004). Santiago: 2004, p.58. Disponível em: <http://www2.ohchr.org/ english/bodies/cescr/docs/publications/CESCR-Compilacion(1989-2004).pdf>. Data de acesso: 20.2.2010.

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pobreza 26. Dessa forma, não se poderia realisticamente crer que haja um nível qualitativo de saúde de primeiro mundo no Brasil.

Não obstante o relativo grau de pobreza do Brasil, para um ente público como a União, que, sozinho, no ano de 2009, arrecadou quase 700 bilhões de reais27, é financeiramente possível e juridicamente impositivo que sejam cumpridos os mandamentos expressos nos arts. 196, caput, e 200, IV, da Constituição Federal e que seja efetivado o direito à água de boa qualidade na perspectiva do direito à saúde, em sua dimensão positiva e preventiva. Dificilmente, portanto, poderia ser invocada a chamada “reserva do possível” para inviabilizar a efetivação, por meio de políticas públicas adequadas e eficientes, do direito à água como direito fundamental à saúde, o que não significa, porém, que inexista espaço de decisão e conformação administrativa na formulação e execução dessas políticas públicas; obviamente, esse espaço político existe e é compatível com a Constituição, mas deve ser colmatado de modo adequado, com medidas concretas adequadas ao fim constitucionalmente perseguido28.

Excepcionalmente, porém, em casos em que a atuação do Poder Público ultrapassa as raias de adequação constitucional, o próprio Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade de controle judicial de políticas públicas29. Como bem já advertiu o 26) Cf. CEPAL. “Panorama Social da América Latina”, 2009. Disponível em: <http:// www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/37859/PSP2009-Sintesis-lanzamiento.pdf>. Data de acesso: 17.2.2010.

27) Cf. RECEITA FEDERAL DO BRASIL. “Análise da Arrecadação das Receitas Federais”, 2009. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/arre/2009/ Analisemensaldez09.pdf>. Data de acesso: 17.2.2010.

28) Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. “Proibição de Retrocesso, Dignidade Humana e Direitos Sociais: Manifestação de um Constitucionalismo Dirigente Possível”. In: SAMPAIO, José Adércio Leite (coord.). Constituição e Crise Política. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, passim.

29) Cf. RE 410.715-5, Segunda Turma, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 22.11.2005 e publicado em 3.2.2006.

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eminente Ministro Celso de Mello, a incumbência de formular e implementar políticas públicas poderá ser atribuída, “embora excepcionalmente, ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional ”30. É justamente essa potencial judicialização de direitos fundamentais prestacionais que garante, tecnicamente, sua juridicidade, ou seja, seu reconhecimento enquanto direito stricto sensu.

Dessa maneira, conquanto caiba à Administração Pública decidir o “como fazer”, o “quê fazer” já está determinado constitucionalmente, devendo o direito à água enquanto direito à saúde ser efetivado por meio de políticas públicas – adequadas e eficientes – que, gradualmente, abarquem toda a população brasileira com serviços de tratamento de água e esgoto.

Considerando que a má qualidade das águas tem como principais vítimas as crianças e os recém-nascidos, bem como que o tratamento da água é provavelmente a medida mais eficaz para o combate à mortalidade infantil brasileira, temos de concluir que essas políticas públicas de saneamento são uma imposição também do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), o qual exige, em seu artigo 12, 2.a, a adoção de medidas que se façam necessárias para a “diminuição da mortinatalidade e da mortalidade infantil”, de forma a efetivar a norma de direito humano prevista no caput do mesmo artigo que reconhece “o direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nível possível de saúde física e mental”. Segundo a mesma convenção internacional que – cremos nós – deve ter seus princípios e regras aplicados como normas de direito fundamental, também 30) Ibidem.

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compete ao Poder Público adotar medidas concretas e eficientes a fim de assegurar a prevenção de doenças epidêmicas e endêmicas (art. 12, 2.c), o que, no Brasil, como já argumentamos, depende basicamente de medidas de tratamento de águas e esgotos.

Das citadas disposições do PIDESC (além de outras), o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas extrai um verdadeiro direito humano, vinculado ao direito à saúde (e ao direito à alimentação, que veremos em seguida) e que seria definido como o direito de todos a dispor de água suficiente, salubre, aceitável para o uso pessoal e doméstico, e a todos acessível física e economicamente31.

A conclusão do Comitê é seguida pela doutrina32 e por este autor.

De fato, o direito à água, em sua perspectiva de direito à saúde (sobretudo em sua dimensão preventiva), é um direito humano – e fundamental – que deve ser efetivado pelo Poder Público de modo progressivo e por meio de políticas públicas adequadas e eficientes, como já afirmamos.

Essa é a perspectiva constitucional – e humanitária – do direito à água como direito fundamental e humano à saúde.

Veremos a seguir, como terceira perspectiva, o direito à água como direito à alimentação adequada.

31) Cf. COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observación General nº 15/2002, ob. cit., p. 2.

32) Nesse sentido, cf. IRUJO, Antonio Embid. “El Derecho al Água en el Marco de la Evolución del Derecho de Águas”. In: IRUJO, Antonio Embid (coord.). El Derecho al Água. Navarra: Editorial Aranzadi, 2006, p. 21; DAUDÍ, Mireya Castillo. “El Derecho Humano al Agua en el Derecho Internacional: Aspectos Generales”. In: IRUJO, Antonio Embid (coord.). El Derecho al Água, ob. cit., p. 68.

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4. O DIREITO À ÁGUA COMO DIREITO À ALIMENTAÇAO ADEQUADA

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É possível reconhecer o surgimento em nosso sistema jurídico positivo do direito à alimentação adequada diretamente a partir da Constituição de 1988. De fato, é razoável defender a existência do direito à alimentação adequada como direito decorrente do direito fundamental à vida, do direito fundamental à saúde e do próprio princípio da dignidade humana33. Assim, desde outubro de 1988, seria plausível compreender o direito à alimentação adequada como direito constitucional implícito e decorrente dos princípios constitucionais fundamentais, abrangido pela norma contida no art. 5º, § 2º, do Diploma Constitucional.

E, além de ser um direito constitucional, seria este um direito materialmente fundamental, uma vez que está vinculado a bem jurídico fundamental (a vida) e à própria dignidade humana.

Internacionalmente, o direito à alimentação está reconhecido expressamente na Declaração Universal dos Direitos Humanos, constando em seu artigo 25 que todo ser humano tem direito a um nível adequado de vida, devendo a alimentação estar assegurada a si e a sua família. Também está disposto na Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, em seu artigo 11, que toda pessoa tem direito a que sua saúde seja protegida por meio de medidas sociais e sanitárias relativas à alimentação, de acordo com o que for compatível com a disponibilidade de recursos públicos e da comunidade. Igualmente, a alimentação adequada é um dos direitos expressos no artigo 34 da Carta da OEA, que foi internalizada no Brasil por meio do Decreto 30.544, de 14 de fevereiro de 1952.

33) BEURLEN, Alexandra. Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil.

Curitiba: Juruá, 2008, pp. 19-23 e 60.

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Outrossim, como direito explícito, o direito à alimentação adequada também foi recepcionado no sistema jurídico brasileiro por meio da incorporação neste do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, por obra do Decreto nº 591, de 6 de julho de 1992. O mencionado tratado internacional – um dos chamados “Pactos de Nova Iorque” – foi firmado em dezembro de 1966 no seio da 21ª Sessão da Assembleia-Geral das Nações Unidas, mas somente vinte e cinco anos e meio depois foi introduzido no sistema jurídico interno brasileiro pelo mencionado decreto presidencial, após a ratificação internacional que se deu em janeiro do mesmo ano e a aprovação do respectivo decreto legislativo previsto constitucionalmente, passando suas normas, somente a partir de então, a emanar direitos subjetivos passíveis de judicialização no Brasil. No art. 11.1 do pacto, está reconhecido “o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria contínua de suas condições de vida ” (grifo nosso).

Ao tempo que passaram a viger internamente no Brasil as normas do PIDESC, questionava-se se essas normas de direitos humanos teriam a força de normas constitucionais ou se seriam equiparadas a direito legal. Nesse momento (anterior à aprovação da EC nº 45/2004, que introduziu o § 3º ao art. 5º da Constituição da República), enquanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhecia o caráter infraconstitucional dessas normas, a doutrina já se inclinava para o reconhecimento de sua natureza constitucional34. De toda forma, como já dissemos, uma vez que o direito em questão já se poderia considerar implícito e inerente 34) Cf. LOPES, Anselmo Henrique Cordeiro. “A Força Normativa dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos e a Emenda Constitucional nº 45/2004”, 2005.

Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6157>. Data de acesso: 20.2.2010.

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ao direito à vida e à saúde (bem como à dignidade humana), pensamos que já não se poderia desde antes negar a natureza constitucional do direito humano em questão, bem como seu caráter materialmente fundamental.

Recentemente, por meio da Emenda Constitucional nº 64, de 4 de fevereiro de 2010, foi alterada a redação do art. 6º da Constituição brasileira, a fim de reconhecer expressamente no Texto Constitucional o direito à alimentação como direito fundamental social. Assim, de acordo com o referido dispositivo, na forma como está hoje vigente, são “direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (grifo nosso). Complementando o dispositivo constitucional com o texto do PIDESC e os demais princípios constitucionais, devemos observar que o direito constitucional em questão não se limita somente à alimentação, mas deve alcançar também a alimentação “adequada”, qualidade esta que demanda uma alimentação compatível com as necessidades específicas de cada pessoa, de acordo com suas características físicas, de saúde e seu contexto cultural.

Explicado o direito à alimentação adequada como direito constitucional e fundamental, cabe-nos agora expor como o direito à água pode ser entendido como uma dimensão do direito à alimentação adequada. Essa ideia não é inovação deste autor. Em verdade, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas, em sua Observação Geral nº 15/2002, já reconhecia que o direito à água tem como fonte, entre outros, o direito à alimentação adequada e, por isso, decorre do art. 11.1 do PIDESC35. Nessa perspectiva, a água é vista tanto 35) Cf. COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observación General nº 15/2002, ob. cit., pp. 1-3.

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como alimento humano quanto como condição material para a produção de alimentos.

Tomamos o signo “alimento” em sentido amplo36, conceituando-o como qualquer corpo sólido ou líquido, orgânico ou inorgânico, cuja ingestão oral periódica pelo ser humano seja essencial para a manutenção de seu funcionamento metabólico e, assim, de sua vida. Nesse sentido, considerando que a água é o principal elemento constituinte do corpo humano e que, em média, 60% do peso corporal total humano é composto por água (76% dos músculos, 22% dos ossos, 10% do tecido adiposo, 72% da pele, 76% dos órgãos e 83% do sangue)37, o primeiro alimento em sentido amplo necessário para a sobrevivência humana é a água, sendo necessário a cada pessoa, ao menos, um consumo entre 1,5 e 2 litros de água potável por dia38. É de conhecimento comum que uma pessoa pode sobreviver uma semana sem alimento sólido (“comida”), mas provavelmente morrerá se estiver privada de água pelo mesmo período. Por isso, antes de mais nada, como alimento, o ser humano necessita de água potável para sobreviver fisicamente.

Além de ser alimento em sentido amplo, e com esse significado é o alimento mais essencial de todos, a água também é elemento essencial à produção de alimentos orgânicos, de origem seja animal, seja vegetal. Sob essa ótica, o problema da escassez 36) Como se pode perceber, usamos aqui a palavra “alimento” como gênero, que tem como espécies o alimento sólido (comida) e o alimento líquido (bebida).

37) Cf. MARQUEZI, Marcelo Luis; LANCHA JUNIOR, Antonio Herbert.

“Estratégias de Reposição Hídrica: Revisão e Recomendações Aplicadas”. Disponível em: <http://www.ceventos.com.br/artigo3.pdf>. Data de acesso: 20.2.2010.

38) Cf. MATOS, Jennifer Conceição C. Teixeira de. Proposição de Métodos para Definição de Cotas Per Capita Mínimas de Água para Consumo Humano. Brasília: 2007, p. 17. Disponível em: <http://bdtd.bce.unb.br/ tedesimplificado/tde_arquivos/34/TDE2007-09-24T131856Z-1802/Publico/Dissert_Jennifer%20Conceicao.pdf>. Data de acesso: 20.2.2010.

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de água é, faticamente, ainda mais grave, pois fatia substancial de toda água potável aproveitada no planeta é destinada à agricultura ou à pecuária. Nesse sentido, Antonio Garrigues informa que 70% de toda a água potável utilizada no mundo é destinada às atividades agrícolas (dos quais mais da metade seria desperdiçada) e, a partir desse dado, conclui que a boa disponibilidade de água no planeta condiciona nossa própria existência e limita o crescimento populacional humano39.

No Brasil, tomando de exemplo o Centro-Oeste, podemos observar que a água utilizada para a irrigação agrícola era, antes mesmo da recente expansão da soja, cerca de 115% superior ao que era utilizado na região para consumo humano (incluindo não somente a ingestão direta, como também, e principalmente, o uso doméstico geral, o qual costuma ser calculado genericamente como de 200 litros de água por dia e por pessoa40), ao passo que a água utilizada para a dessedentação de animais, antes mesmo da também recente expansão da pecuária nessa região, era cerca de 29% superior à água destinada ao consumo humano doméstico41.

Dessa forma, sendo um fato que a produção de comida, seja de origem animal (da pecuária), seja de origem vegetal (da agricultura), depende basicamente da disponibilidade de água, o direito à alimentação também deve ter como uma de suas dimensões o direito à água, como bem concluiu o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das 39) Cf. GARRIGUES, Antonio. Palabras del Agua. Tribuna del Agua. Zaragoza: Expoagua Zaragoza, 2008, pp. 30-1.

40) Cf. MATOS, Jennifer Conceição C. Teixeira de. Ob. cit., p. 17.

41) As cifras aqui citadas partem de dados disponibilizados na seguinte obra: GAMA, Isa. “Perfil Ambiental dos Recursos Hídricos no Centro-Oeste Expandido”, 2002, p.

14, tabela 6. Disponível em <http://www.abep.nepo.unicamp.br/docs/anais/pdf/2002/ GT_MA_PO37_Gama_texto.pdf>. Data de acesso: 20.2.2010.

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Nações Unidas, sendo essa dimensão, evidentemente, abrangida pela fundamentalidade do direito em questão.

O que se deve indagar agora é qual pode ser a eficácia jurídica do direito fundamental à alimentação adequada em sua dimensão de direito à água. Resta claro, mormente após a alteração constitucional promovida pela EC nº 64/2010, que estamos diante de um direito social. Reconhecido como tal, vem à superfície toda a polêmica discussão jurídica sobre a eficácia dos direitos sociais, os quais, em geral, são entendidos como direitos de cunho prestacional. Independentemente de como se possa resolver esse problema acadêmico e judicial, a verdade é que, indiscutivelmente, algumas posições e alguns efeitos jurídicos devem ser reconhecidos a partir dos direitos em questão, sob pena de se negar a própria natureza jurídica e fundamental desses direitos e frustar, por consequência, a norma constitucional.

Assim, minimamente, como recorda Ingo Wolfgang Sarlet, não se pode negar, por exemplo, que um dos efeitos de todo direito social é o surgimento de um direito subjetivo – individual ou coletivo – em sentido negativo “que exija do Estado que este se abstenha de atuar de forma contrária ao conteúdo da norma que consagra o direito fundamental”42.

Dessa forma, a partir dessa dimensão negativa do direito à água como direito à alimentação adequada, pode-se concluir facilmente que é vedado ao Poder Público, no exercício da outorga dos direitos de uso de recursos hídricos (que, hoje, está regrada pelos arts. 11 a 18 da Lei 9.433/97), outorgar o referido direito em situações que possam gerar grave risco à regularidade do abastecimento de domicílios, da dessedentação de animais ou da disponibilidade de água para atividades agrícolas de produção de alimentos. Em casos em que o mencionado risco é 42) A Eficácia dos Direitos Fundamentais, 9ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 317.

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moderado, caberia ao Poder Público outorgar o uso de recurso hídrico de modo condicionado, exigindo medidas otimizadoras do empreendedor, como, por exemplo, o reaproveitamento da água no processo produtivo ou o aproveitamento de águas da chuva para diminuir a dependência da adução hídrica dos cursos d’água.

Exemplificando uma situação concreta em que surge o problema da outorga ou não do uso de recurso hídrico, respeitando a perspectiva do direito à água enquanto direito à alimentação adequada, citamos o caso da outorga de água para atividades de produção de álcool a partir da cana-de-açúcar, em que se sabe que, em média, para cada quilo de cana processada, deve-se utilizar meio litro de água potável no processo industrial. Assim, num empreendimento usineiro de médio porte, com processamento anual de, por exemplo, 2.500.000 toneladas de cana-de-açúcar, a demanda de recurso hídrico seria de 1.250.000.000 litros de água por ano, o que, dependendo da região, poderia comprometer o abastecimento de água para as atividades vinculadas à alimentação humana. Nesses casos, o direito à água enquanto direito à alimentação demanda, em seu âmbito de eficácia, que o Poder Público ou negue a outorga de uso do recurso hídrico, ou condicione-a ao cumprimento de rígidas medidas mitigadoras, num juízo de ponderação fática e jurídica43.

A dimensão negativa do direito à água enquanto direito à alimentação também impõe ao Estado que este, no momento de realização do licenciamento ambiental (em que, ademais 43) Os dados expostos no presente exemplo da atividade de produção de álcool a partir da cana-de-açúcar foram retirados do Termo de Ajustamento de Conduta PR/AC nº 2/2009, firmado pelo Ministério Público Federal e pela Álcool Verde S/A, por meio do qual o funcionamento dessa empresa no estado do Acre ficou condicionado ao cumprimento de 16 rígidas obrigações de cunho ambiental, social e econômico. O referido documento está disponível em: <http://www.prac.mpf.gov.br/atos-do-mpf/tac/ TAC%20alcool%20verde.PDF/view>. Data de acesso: 21.2.2010.

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de considerações ambientais, deve-se levar em conta também fatores econômicos e sociais), deva examinar o impacto do empreendimento na disponibilidade de água para o consumo humano, para a dessedentação animal e para a produção de alimentos, e, caso seja demonstrado o relevante impacto negativo para regularidade desse abastecimento, deve o Poder Público negar a expedição de licença ou condicioná-la a rígidas, adequadas e eficientes obrigações de mitigação desses efeitos negativos. Dessa maneira, por exemplo, em licenciamento ambiental relativo à implantação e funcionamento de usina hidrelétrica, o direito à água como direito fundamental à alimentação adequada deve ser respeitado pelo Estado e este, para não atentar por ato próprio contra esse direito, deve examinar com cuidado o potencial impacto negativo no abastecimento hídrico acima citado, negando a expedição de licenças se o impacto provável por inaceitável ou condicionando a licença a rigorosas exigências mitigadoras, em casos em que o impacto seja tolerável.

Como se pôde indutivamente perceber a partir das considerações anteriores, a eficácia principal do direito à água enquanto direito à alimentação adequada vincula-se, no Brasil, ao dever de respeito negativo e ao dever de proteção estatal. De fato, neste país, os corpos d’água existentes são suficientes para o consumo da população humana brasileira, para a dessedentação de todos os animais, para a produção de alimentos e até, se forem os recursos hídricos explorados com responsabilidade, para o aproveitamento em outras atividades, como a industrial, por exemplo. Dessa forma, nessa perspectiva do direito à água, a função do Poder Público deve ser, prioritariamente, garantir que essa farta disponibilidade continue existindo em favor dos seres humanos (além, secundariamente, dos animais em geral).

E essa garantia é prestada por meio da não-execução de atos administrativos contra o mencionado direito (por exemplo, a

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emissão indevida de licenças e outorgas) e por meio da proteção da universalidade de titulares do direito contra atividades danosas realizadas por particulares.

5. CONCLUSÃO.

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Como pudemos notar ao longo deste estudo, não existe uma só forma de abordar o direito à água no sistema constitucional brasileiro. Portanto, neste artigo, buscamos examinar, sem nenhum propósito de esgotar todas as possibilidades, três perspectivas constitucionais e jusfundamentais desse direito.

Nesse sentido, em primeiro lugar, analisamos o direito à água desde a perspectiva do direito ao meio ambiente equilibrado, em cuja ótica a água é considerada como um bem ambiental e como um meio essencial que torna possível toda espécie de vida orgânica. Nessa perspectiva, o dever de respeito ao direito fundamental e humano em questão é imposto tanto ao agentes privados quanto aos entes e agentes públicos, sendo especialmente relevante aqui o reconhecimento do dever de proteção por parte do Poder Público.

Em seguida, estudamos o direito à água sob o ângulo do direito à saúde. Nessa visão, o direito à água mostrouse especialmente prestacional, sendo sua forma ordinária de efetivação a concepção e execução pelo Estado de políticas públicas adequadas e eficientes que tenham por consequência, progressivamente no tempo, a prestação de serviços de tratamento de água e esgotos em benefício de toda a população brasileira, devendo-se reconhecer que, hoje, encontram-se particularmente em situação vulnerável as pessoas que vivem na zona rural do Brasil.

Por fim, verificamos como o direito à água pode ser concebido como uma dimensão do direito humano fundamental

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social à alimentação adequada. Nessa perspectiva, a água é reconhecida como principal alimento em sentido amplo necessário para a sobrevivência humana, e é também compreendida como um elemento essencial para o desenvolvimento de atividades de produção de outros alimentos – agrícolas ou animais. Assim, sob essa perspectiva, o direito à água é respeitado pelo Poder Público por meio de atos de cuidado, ou seja, de atos de proteção da disponibilidade hídrica hoje presente contra possíveis usos indevidos, inadequados ou ineficientes por parte de agentes privados.

Como procuramos advertir na introdução deste artigo, as três perspectivas aqui exploradas representam simplesmente uma forma didática de compreensão global do direito à água, de estudá-lo a partir de algumas de suas facetas. No entanto, como também se poderia notar, essas três perspectivas aqui propostas se entrecruzam muitas vezes, o que é natural se considerarmos que os bens jurídicos fundamentais tutelados pelos direitos examinados são, em muitas oportunidades, coincidentes. Em verdade, todos os direitos humanos fundamentais são, em certo sentido, nada mais que diferentes perspectivas de tutela de um mesmo ente: a pessoa humana. A pessoa e a dignidade em sua vida justificam todos os direitos humanos e materialmente fundamentais, e, logo, todas as formas de proteção jusfundamentais devem necessariamente se relacionar de forma a maximizar a proteção dos interesses básicos do homem e da mulher.

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ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y RECURSOS HÍDRICOS: PROGRAMA DE ACTUACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Álvaro A. Sánchez Bravo.

Doctor en Derecho.

Profesor de Teoría y Filosofía del Derecho y Profesor de Política Criminal del Instituto Andaluz Interuniversitario de Criminología de la Universidad de Sevilla. Presidente de la Asociación Andaluza de Derecho, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Coordinador Jurídico del Proyecto Acuífero Guaraní/ Serra Geral. Coordinador de Relaciones Internacionales del Instituto Brasilero de Direito Urbanístico (IBDU). Secretario de Universidades e Investigación. Comisión Ejecutiva de FETE-UGT Sevilla.

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1. INTRODUCCIÓN.

De manera genérica, denominamos cambio climático a la variación global del clima de la tierra, debida a causas naturales, pero también a la acción del hombre.

Existe consenso en la comunidad científica internacional respecto a que el modo de producción actual y el consumo energético están generando una alteración climática global.

Nuestro planeta se calienta, ya que en el discurrir del siglo XX su temperatura se elevó alrededor de 0,7º C. Pero, como indica el 4º Informe del IPCC1, lo más grave es que se sigue calentando cada vez más rápido: 0,2ºC por década.

1) Al detectar el problema del cambio climático mundial, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio

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Las principales conclusiones del Informe apuntan a que el futuro es inquietante. Según los distintos modelos planteados, el aumento de la temperatura en el siglo XXI oscilará entre 1,8 y 4ºC. Ello dependerá, dentro de lo problemático y complejo que es prever el clima, de la evolución de la población mundial, de las decisiones tecnológicas (carbón/renovables), del tipo de crecimiento (servicios e información/consumo material)2.

La inercia física básica del sistema climático significa que el soslayamiento de las advertencias científicas conllevará consecuencias sin precedentes, costosas y potencialmente imposibles de gestionar3.

Para limitar el aumento de la temperatura media del planeta a un máximo de 2ºC respecto a la época preindustrial,

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Climático (IPCC) en 1988. Se trata de un grupo abierto a todos los Miembros de las Naciones Unidas y de la OMM. La función del IPCC consiste en analizar, de forma exhaustiva, objetiva, abierta y transparente, la información científica, técnica y socioeconómica relevante para entender los elementos científicos del riesgo que supone el cambio climático provocado por las actividades humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptación y atenuación del mismo. El IPCC no realiza investigaciones ni controla datos relativos al clima u otros parámetros pertinentes, sino que basa su evaluación principalmente en la literatura científica y técnica revisada por homólogos y publicada.

Una de las principales actividades del IPCC es hacer una evaluación periódica de los conocimientos sobre el cambio climático. El IPCC elabora, asimismo, Informes Especiales y Documentos Técnicos sobre temas en los que se consideran necesarios la información y el asesoramiento científicos e independientes, y respalda la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMCC) mediante su labor sobre las metodologías relativas a los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf 2) “Demasiado tarde para quedarse esperando”, en Research eu. Revista del Espacio Europeo de Investigación, mº 52, junio 2007, p .8.

3) COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES. Hacia la consecución de un acuerdo a gran escala sobre el cambio climático en Copenhague. COM (2009) 39. Bruselas. 28.01.2009.

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las emisiones globales deben alcanzar su nivel máximo antes de 2020 y, a partir de ahí, reducirse hasta llegar en 2050 a un valor inferior al 50% de los niveles de 19904.

Pero debemos distinguir entre los países desarrollados y los que no o son, pues las responsabilidades son diferentes, así como deben ser las soluciones, y los mecanismos para conseguir resultados.

Los países desarrollados deberán reducir sus emisiones en un 30% para 2020, respecto a los niveles de 1990, y en un 80% para 2050.

Los países en desarrollo deberán limitar, igualmente para 2020, un 15% sus emisiones colectivas. Pero para que ello sea factible deberán conseguir una rápida reducción de las emisiones provocadas por la deforestación tropical, así como a adoptar estrategias de desarrollo bajas en carbono que cubran los principales sectores emisores antes de 20115.

La consecución de estos objetivos requiere evidentemente fuertes inversiones, que como indica el Informe Stern 6, serán mucho más elevados en caso de inacción. Así el Informe estima que si no actuamos, los costes globales y los riesgos del cambio climático equivaldrán a la pérdida de al menos un 5% del PIB global anual, ahora y siempre. Teniendo en cuenta una mayor diversidad de riesgos e impactos, las estimaciones de los daños podrían alcanzar un 20% o más del PIB. Si se pretenden reducir las emisiones las inversiones adicionales mundiales netas tendrán que incrementarse en 175.000 millones de euros anuales en 2.020. Ello implicará configurar un nuevo sistema de ayudas y de financiación internacional que

4) IP/09/141. Bruselas. 28.01.2009.

5) Ibid.

6) http://www.ambientum.com/documentos/general/resumeninformestern.pdf

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permita a cada Estado adaptarse a las consecuencias inevitables del cambio climático según sus potencialidades y peculiaridades.

Superar los 2ºC implicará un aumento de la escasez de alimentos y de agua, de los fenómenos meteorológicos extremos, y un agrave amenaza para los ecosistemas únicos. Ahora bien, no todo es negativo. Si decidimos actuar, y actuar bien, se abrirán nuevas oportunidades de solucionar conjuntamente el cambio climático, la seguridad energética y la recesión económica.

Como ha señalado la Comisión Europea, “Controlar el cambio climático necesitará significativas inversiones públicas y privadas y ayudará a la transición hacia una economía hipocarbónica, lo que abrirá nuevas posibilidades de crecimiento y empleo y fomentará el desarrollo sostenible”7.

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2. INICIATIVAS DE LUCHA CONTR A EL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA UNIÓN EUROPEA.

Bajo la denominación “Ganar la batalla contra el cambio climático mundial” 8, se establecieron a comienzos de 2005, las bases de la estrategia comunitaria sobre el cambio climático que, sobre la base del estudio de sus efectos y de los costes y beneficios de una actuación en este campo, debería integrar una serie de medidas, que tengan en cuenta cuatro ámbitos distintos: el cambio climático en si mismo y la voluntad política de hacer frente al mismo, la participación internacional en la lucha contra el cambio climático, la innovación necesaria para un cambio en los métodos de producción y utilización de la energía y la adaptación de los países a los efectos inevitables del cambio climático.

7) COMUNICACIÓN.... cit. COM (2009) 39. Bruselas. 28.01.2009.

8) Comunicación de la Comisión, de 9 de febrero de 2005, “Ganar la batalla contra el cambio climático mundial”, COM (2005) 35. DOUE C 125. 21.05.2005.

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Las acciones que se planteaban eran: ••Garantizar la aplicación inmediata y efectiva de las políticas de reducción de emisión de gases establecida por Kioto. Dichas medidas son las relativas a la modificación del abastecimiento energético, la política de transportes y la promoción de las ecotecnologías.

••Sensibilización y educación ambiental para permitir la modificación de lo hábitos ciudadanos.

••Intensificar y orientar la investigación para mejorar los conocimientos sobre el clima y sus repercusiones; así como el desarrollo de estrategias de reducción y evitación de sus efectos.

••Cooperación con terceros países, especialmente con los países en desarrollo, para propiciar una adecuada colaboración científica y de tecnologías respetuosas con el clima.

Con el propósito de concretar las medidas establecidas en 2005, se elaboró en 2007, por parte de la Comisión una Comunicación9, con el objetivo de reducir el calentamiento global a 2ºC. Con el mismo objetivo, se presentó por la Comisión una Comunicación10 sobre energía. En ambas se instaba al resto de las instituciones comunitarias a asumir:

9) Comunicación de la Comisión, de 10 de enero de 2007, “Limitar el calentamiento mundial a 2º C. Medidas necesarias hasta 2020 y después”. COM (2007) 2.

10) Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo, de 10 de enero de 2007, “Una política energética para Europa”, COM (2007) 1; y Comunicación de la Comisión, de 10 de enero de 2007, “Programa de trabajo de la energía renovable. Las energías renovables en el siglo XXI: construcción de un futuro más sostenible”. COM (2006) 848.

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••Un compromiso independiente de la UE para reducir la menos en un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero hasta 2020 en comparación con los niveles de 1990 y el objetivo de una reducción del 30% de aquí a 2020, si se concreta un acurdo internacional global sobre el cambio climático.

••Un objetivo obligatorio para la UE 20% de energía renovable de aquí a 2020, incluyendo un objetivo del 10% de biocombustibles.

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En materia de lucha contra el cambio climático se asumía, por primera vez, la necesidad de desarrollar una política de captura y almacenamiento geológico de carbono. Igualmente se optaba por reforzar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, en los siguientes extremos: ampliando el régimen a otros gases y sectores; armonizando los procedimientos de atribución de cuotas, aumento de la duración de atribución de éstas a más de cinco años; y relacionar el régimen comunitario de comercio con otros sistemas obligatorios compatibles existentes en otros Estados.

En materia de transporte, se instaba a la inclusión de los transportes aéreos en el mecanismo de mercado, así como a la modulación de los impuestos de turismos en función de sus emisiones de CO2 (ya se aplica en España).

El 23 de enero de 2008, en la presentación del paquete de propuestas para cumplir el compromiso del Consejo Europeo de luchar contra el cambio climático e impulsar las energías renovables, señalaba el Presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso: “Responder al desafío del cambio climático es la prueba política suprema para nuestra generación.

Nuestra misión, es más, nuestro deber, es proporcionar el marco político adecuado para que la economía europea se desarrolle en un

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entorno favorable y seguir liderando la actuación internacional para proteger nuestro planeta. Este paquete de propuestas no sólo responde a ese desafío, sino que tiene la respuesta adecuada al de reto de la seguridad energética y es una oportunidad que podría permitir crear miles de nuevas empresas y millones de puestos de trabajo en Europa.

Debemos aprovecharla”11.

En la elaboración de las propuestas interactuaron dos factores: una consideración de la situación que permita alcanzar los objetivos de la forma más rentable posible; el esfuerzo que se exige a determinados Estados e industrias es proporcionado, equilibrado y adaptado a las propias peculiaridades de cada uno.

Las medidas que ya adoptaron se fundamentan en cinco criterios claves: ••Los objetivos deben ser cumplidos. Las propuestas deben ser efectivas y lo suficientemente solidas para ser creíbles y contar con instrumentos para su supervisión y cumplimiento.

••El esfuerzo que deben desarrollar cada uno de los miembros de la Unión Europea debe ser justo, con la flexibilidad suficiente para considerar las peculiares circunstancias y posibilidades de cada uno.

••Los costes de la adaptación a los nuevos escenarios deben minimizarse, y deben tenerse presente a la hora de diseñar los mecanismos para conseguir aquélla.

••La UE debe continuar su liderazgo a partir de 2020, y lograr la reducción total de emisiones de gases a la mitad en 2050.

••Debe propiciarse, sin demora, un acuerdo internacional amplio para reducir las emisiones de gases de efectos 11) IP/08/80 Bruselas. 23de enero de 2008.

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invernadero. En tal sentido, la UE está en disposición de lograr el objetivo de reducción del 30%, en lugar del 20% que se ha fijado.

Las medidas adaptadas, vinculadas entre si son:

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1. Directiva para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero12.

1. Decisión sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 202013.

1. Directiva relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables14.

1. Directiva relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono15.

12) Directiva 2009/29 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

DOUE L 140. 05.06.2009.

13) Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020. DOUE L 140. 05.06.2009.

14) Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. DOUE L 140. 05.06.2009.

15) Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican la Directiva 85/337/CEE del Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/ CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE, 2008/1/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo. DOUE L 140. 05.06.2009.

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1. Directiva con el fin de incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero16.

3. PREVISIONES DEL IPCC PAR A EUROPA EN MATERIA DE CAMBIO CLIMÁTICO Y AGUA.

El informe de la AEMA “Water resources across Europe – confronting water scarcity and droughten”17 señala que en Europa en su conjunto, el 44 % de la captación de agua se emplea para la producción de energía, el 24 % para agricultura, el 21 % para el abastecimiento público y el 11 % para actividades industriales.

No obstante, estas cifras ocultan diferencias significativas por lo que al uso del agua se refiere desglosado por sectores. En el sur de Europa, por ejemplo, la agricultura representa hasta el 60 % del total de agua captada, llegando hasta el 80 % en ciertas zonas.

En Europa, las aguas superficiales como ríos y lagos, suponen el 81 % del agua dulce total captada y son la principal fuente de agua para la industria, la energía y la agricultura. Por el contrario, las redes de abastecimiento público de agua dependen en gran medida de las aguas subterráneas, debido en general a su mayor calidad. La práctica totalidad del agua utilizada para la producción de energía vuelve a las masas de agua, al contrario de lo que ocurre con el agua utilizada para la agricultura.

La desalinización no ha tardado en convertirse en una alternativa a las fuentes de agua convencionales, especialmente en las regiones de Europa afectadas por estrés hídrico. Sin embargo, 16) Directiva 2008/101/del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE con el fin de incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. DOUE L 8. 13.01.2009.

17) http://www.eea.europa.eu/es/pressroom/newsreleases/sequia-y-consumo-excesivode-agua-en-europa

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sus elevadas necesidades energéticas y las salmueras resultantes del proceso deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar el impacto global de la desalinización sobre el medio ambiente.

El IPCC, en su Documento Técnico relativo al Agua18, señala como el calentamiento observado en las últimas décadas está relacionado con los cambios acaecidos en los ciclos hidrológicos. Como consecuencia de ello, las previsiones apuntan que la escorrentía fluvial y la disponibilidad de agua disminuirán en la cuenca mediterránea, pero podrán aumentar en las latitudes altas.

La intensidad y la variación de las precipitaciones implicarán un nuevo escenario de riesgos evidentes de inundaciones y sequias en numerosas áreas, lo que tendrá una notable influencia en la cantidad y calidad del agua y agudizarán, la polución de la misma. Además, tendrá un efecto directo en la disponibilidad, estabilidad, accesibilidad y utilización de alimentos.

En Europa, la sensibilidad al cambio climático presenta unas notables variaciones entre el Norte y el Sur, pareciendo constatar los datos e informes que será la Europa Meridional la más afectada. El clima, ya cálido y semiárido, de Europa meridional se calentará y resecará aún más. La precipitación estival disminuirá en Europa central y oriental, agravando ya su existente estrés hídrico.

Respecto a los cambios previstos, y siguiendo el Documento Técnico precitado, pueden agruparse en: 1. AGUA. En todos los escenarios previstos por el IPCC, la precipitación anual media aumentará en el norte de Europa y disminuirá en el sur. Sin embargo, el cambio de las precipitaciones 18) Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático. EL CAMBIO CLIMATICO Y EL AGUA. Documento Técnico VI del IPCC. OMM y PNUMA. Junio 2008.

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variará sustancialmente de unas a otras estaciones y de unas regiones a otras en función de la circulación de las corrientes a escala global y de la carga de vapor de agua.

La estacionalidad de los caudales aumentará, con más caudal en la estación de máximos valores, y menores, en las estaciones de valores mínimos o sequia prolongada. El deshielo de los glaciares provocará, al principio, un aumento de los caudales de los ríos en las áreas alpinas. Como contravalor, disminuirá el caudal estival hasta un 50% en Europa central, y hasta un 80% en algunos ríos de Europa meridional.

Las regiones más proclives a sufrir sequias son las mediterráneas, y parte de Europa central y oriental, donde se prevé además un aumento de demanda de agua para riego. Ello obligará al desarrollo de planes contundentes para la correcta gestión del suelo y un uso sostenible del mismo.

En lo tocante a crecidas y sequias, el riesgo de crecidas aumentaría en todo el continente, especialmente en Europa oriental, Europa septentrional, costa atlántica y Europa central.

Las sequias aumentarían sobre todo en la Europa meridional y suroriental.

La conjunción del aumento de las temperaturas y de la disminución de las lluvias veraniegas incrementará las olas de calor y de sequía. En la Europa meridional estos fenómenos intensificarán la evaporación, lo que conducirá inevitablemente a una disminución de la humedad el suelo, y provocará sequias mas frecuentes e intensas.

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2. ENERGÍA. Con un 19,8% de la electricidad generada, la energía hidroeléctrica es una de las principales fuentes de energía renovable de Europa. Las previsiones hasta 2070, es que la generación de energía hidroeléctrica disminuirá un 6%, lo que equivaldría a una disminución del 20-50% en torno al Mediterráneo, un aumento de 15-30% en la Europa septentrional y oriental.

3. SALUD. El cambio climático afectará a la cantidad y calidad del agua en Europa. Consecuentemente, se incrementará el riesgo de contaminación de las fuentes de suministros públicos y privados. Tanto los escenarios de precipitación extrema, como los de sequia extrema aumentarán la carga microbiana total del agua dulce, con el riesgo de brote de enfermedades.

4. AGRICULTURA. El aumento de los fenómenos extremos modificará la variabilidad de las producciones agrícolas, reduciendo la producción media. En la Europa mediterránea se prevé un escenario en el que la mayor frecuencia de extremos climáticos durante la fase de desarrollo de determinados cultivos, sumada a una mayor intensidad de precipitación y a una mayor

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duración de períodos secos, reducirá sensiblemente el rendimiento de determinados cultivos estivales19.

5. BIODIVERSIDAD. Los modelos de previsión apuntan a la desaparición de numerosos sistemas. Es probable la pérdida de permafrost en la región ártica, ocasionando la disminución de ciertos tipos de humedales.

Igualmente, una de las consecuencias puede ser un mayor riesgo de floración de algas y una mayor crecimiento de cianobacterias tóxicas en los lagos.

El aumento de las temperaturas provocará probablemente el aumento de especies en ecosistemas de agua dulce del norte de Europa, que disminuirá en partes de Europa suroccidental.

Por su parte, el informe de la AEMA Water resources across Europe – confronting water scarcity and droughten20 pone de relieve que, si bien el sur del continente sigue experimentando los mayores problemas de escasez, el estrés hídrico está aumentando también en lugares del norte de Europa. Además, el cambio climático incrementará la gravedad y la frecuencia de las sequías en el futuro, exacerbando el estrés hídrico, especialmente durante los meses de verano.

«Por lo que al agua se refiere, estamos viviendo por encima de nuestras posibilidades. La solución a corto plazo para la escasez de agua ha consistido en extraer volúmenes cada vez mayores de agua superficial y subterránea. La sobreexplotación no es sostenible. Tiene un gran impacto sobre la calidad y cantidad del agua restante así como sobre los ecosistemas que de ella dependen» «Hemos de reducir la demanda, minimizar la 19) Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático. EL CAMBIO CLIMATICO Y EL AGUA, cit., p. 101.

20) http://www.eea.europa.eu/es/pressroom/newsreleases/sequia-y-consumo-excesivode-agua-en-europa

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captación de agua y potenciar un uso eficiente.» afirma Jacqueline McGlade, Directora Ejecutiva de la AEMA. Desplazar la gestión del agua hacia la reducción de la demanda en lugar de hacia el aumento de la oferta implica aplicar políticas y prácticas de gestión diferentes:

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••En todos los sectores, incluido el agrícola, las tarifas del agua deberían estar en función del volumen consumido.

••Los gobiernos deberían introducir más planes de gestión de sequía y centrarse en el riesgo más que en la gestión de la crisis.

••Los cultivos bioenergéticos, con un elevado consumo hídrico, deberían evitarse en aquellas zonas en las que haya escasez de agua.

••Una combinación de selección de cultivos y de métodos de irrigación puede mejorar sustancialmente la eficiencia hídrica de la agricultura si se complementa con programas de asesoramiento a los agricultores. Los fondos nacionales y europeos, incluida la Política Agrícola Común de la Unión Europea, pueden jugar un papel importante a la hora de fomentar un uso sostenible y eficiente del agua en la agricultura.

••Las medidas orientadas a sensibilizar a la población, como el etiquetado ecológico, la certificación ecológica o los programas educativos en las escuelas son esenciales para lograr un uso sostenible del agua.

••Es preciso corregir las fugas en la red pública de abastecimiento. En ciertos lugares de Europa, las pérdidas provocadas por las fugas de agua pueden llegar a superar el 40 % del total del abastecimiento.

••La captación ilegal de agua, a menudo para fines agrícolas, es una práctica habitual en determinadas

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zonas de Europa. Para solucionar el problema es preciso implantar una vigilancia apropiada y un sistema de multas y de sanciones.

••Las autoridades deberían generar incentivos para un uso más generalizado de suministros de agua alternativos, como las aguas residuales tratadas, las «aguas grises» y la recogida de aguas pluviales, a fin de ayudar a mitigar el estrés hídrico.

4. ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO: ESCASEZ, SEQUIAS E INUNDACIONES.

El Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente21 (2002-2012), incluye como una de los cuatro ámbitos de acción prioritarios el cambio climático. Los esfuerzos de la Comunidad por dar respuesta a los retos que plantea el cambio climático se establecían a distintos niveles: ••integrar los objetivos del cambio climático en las distintas políticas comunitarias, especialmente en las políticas de energía y transporte; ••reducir las emisiones de gases de efecto invernadero por medio de medidas específicas con el fin de mejorar la eficiencia energética, utilizar mejor las energías renovables, fomentar los acuerdos con la industria y ahorrar energía; ••desarrollar un comercio de derechos de emisión a escala europea;

21) Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. DOUE L 242. 10.9.2002

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••mejorar la investigación en el ámbito del cambio climático; ••mejorar la información facilitada al ciudadano en materia de cambio climático; ••examinar las subvenciones energéticas y su compatibilidad con los desafíos que plantea el cambio climático; ••preparar a la sociedad para el impacto del cambio climático

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Con anterioridad, la Directiva Marco de Aguas de la Unión Europea 22, establece y diseña el nuevo y unificado marco de gestión del agua con el fin de prevenir y reducir su contaminación, fomentar su uso sostenible, proteger el medio acuático, mejorar la situación de los ecosistemas acuáticos y paliar los efectos de las inundaciones y de las sequías.

Ahora bien, aunque no establece ninguna previsión específica relativa al cambio climático y sus impactos en los recursos hídricos, sin embargo constituye un instrumento clave en las políticas de adaptación, al incluir los requisitos necesarios para hacer frente al mismo.

Con base en las previsiones de la Directiva Marco, se desarrollaron otras iniciativas muy vinculantes relacionadas con el agua, y que presentan una conexión directa con las cuestiones relativas al cambio climático. Van referidas a las inundaciones, y posteriormente a la escasez de aguas y sequias. Siguiendo las propias consideraciones de la Comisión, transcribimos los elementos relevantes de ambas normas.

22) Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. DOUE L 327. 22.12.2000.

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1. Inundaciones.

Entre 1998 y 2004, Europa sufrió más de 100 inundaciones importantes que causaron unos 700 muertos y obligaron al desplazamiento de alrededor de medio millón de personas y que ocasionaron unas pérdidas económicas, cubiertas por seguros, de por lo menos 25 000 millones de euros.

Las inundaciones son un fenómeno natural que no puede evitarse. Sin embargo, su probabilidad y sus efectos se ven incrementados por causa de la actividad humana. Los riesgos de inundación y la importancia de los daños por ellas ocasionados van a aumentar en el futuro, debido principalmente al cambio climático, a la inadecuada gestión de los ríos, a la edificación de construcciones en las zonas inundables y al ascenso del número de personas y de bienes presentes en esas zonas.

La mayor parte de las cuencas hidrográficas de Europa están compartidas entre varios países. Resulta por ello más eficaz emprender una acción a escala comunitaria, ya que con ella es posible evaluar mejor los riesgos y coordinar las distintas medidas adoptadas por los Estados miembros.

En 2007, se aprueba la Directiva relativa a las inundaciones23, cuyo objetivo fundamental es crear un marco común que permita evaluar y reducir en la Unión Europea (UE) los riesgos de las inundaciones para la salud humana, el medio ambiente, los bienes y las actividades económicas.

La Directiva cubre todo tipo de inundaciones, desde las que afectan a riberas y zonas costeras de la UE, hasta las ocasionadas en medio urbano por la escorrentía o por la saturación de la red de evacuación de aguas.

23) Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación. DOUE L 288.

06.11.2007.

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Las medidas contempladas para la prevención y gestión de los riesgos se organizan por demarcaciones hidrográficas. Estas demarcaciones, que pueden abarcar varias cuencas hidrográficas, son las que se establecen en la Directiva Marco del agua. Las medidas prevén principalmente la realización de una evaluación preliminar de los riesgos, la confección de mapas de las zonas de riesgo y la elaboración de planes de gestión de las inundaciones.

Los Estados miembros deben proceder no después del 22 de diciembre de 2011 a una evaluación preliminar de los riesgos por cada demarcación o porción de demarcación hidrográfica situada en su territorio. Dicha evaluación ha de incluir, entre otra información, los datos referentes a la ubicación de las cuencas hidrográficas dentro de las demarcaciones, a las inundaciones sufridas en el pasado, a la probabilidad de inundaciones futuras y a las consecuencias que se prevea pueden tener éstas.

Basándose en esa evaluación, los Estados miembros deben clasificar cada cuenca hidrográfica como «zona de riesgo potencial significativo» o como «zona sin riesgo potencial significativo».

Tanto la evaluación como la clasificación resultante de ella deben ponerse a disposición del público y han de revisarse, por primera vez no después del 22 de diciembre de 2018 y, subsiguientemente cada seis años.

Igualmente, los Estados miembros deben cartografiar todas las zonas de riesgo confeccionando mapas que delimiten y clasifiquen esas zonas según su nivel de riesgo (alto, medio o bajo), y que indiquen los daños potenciales que pueda ocasionar una inundación a la población local, a los bienes y al medio ambiente.

Estos mapas, que deben quedar establecidos no después del 22 de diciembre de 2013, tienen que ponerse a disposición del público y han de revisarse cada seis años.

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Deben elaborarse y aplicarse por los Estados Miembros, a nivel de demarcación hidrográfica un plan de gestión de los riesgos de inundación. Si la zona considerada se sitúa en varios países, los Estados miembros tienen que cooperar con el fin de llegar, en la medida de lo posible, al establecimiento de un solo plan de gestión.

Los planes deben fijar un nivel de protección adecuado para cada cuenca hidrográfica, subcuenca o franja litoral, y han de establecer medidas que permitan respetar ese nivel de protección.

Las medidas de gestión deben encaminarse a reducir el riesgo de inundaciones y la amplitud de las consecuencias que puedan tener éstas. Su objetivo ha de ser la prevención, la protección y la preparación, y en su elaboración han de tenerse en cuenta todos los aspectos pertinentes, como la gestión del agua y del suelo, la ordenación del territorio, los usos de la tierra y la protección de la naturaleza. Estas medidas no deben traer consigo un aumento del riesgo de inundación en países vecinos, a menos que hayan sido coordinadas y que los Estados miembros interesados hayan acordado una solución.

Los planes de gestión deben contener cierto número de datos (particularmente, el grado de protección que ofrezcan y las medidas que contemplen), así como mapas que representen los riesgos de inundación en presencia. En el caso de los planes posteriores, ha de incluirse una evaluación de los avances realizados desde la aplicación del plan anterior.

Los «mapas de riesgo de inundación» y los «planes de gestión» deben ajustase a la Directiva marco del agua, especialmente en lo que se refiere a la caracterización de las cuencas hidrográficas y a los planes de gestión de éstas, así como a los procedimientos de consulta y de información al público.

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Toda parte interesada tiene derecho a participar de forma adecuada en la elaboración de los planes de gestión. Éstos deben completarse y ponerse a disposición del público no después del 22 de diciembre de 2015, y han de revisarse cada seis años.24 2. Escasez de Agua y Sequía.

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Como hemos visto anteriormente, la conjunción del aumento de las temperaturas y de la disminución de las lluvias veraniegas incrementará las olas de calor y de sequía. Los problemas vendrán de su insuficiencia, bien por una disminución temporal de la cantidad disponible debido, por ejemplo, a un déficit pluviométrico (sequía), o bien por una situación permanente en la que las necesidades de agua sean superiores a los recursos hídricos explotables (escasez de agua). En la Europa meridional estos fenómenos intensificarán la evaporación, lo que conducirá inevitablemente a una disminución de la humedad el suelo, y provocará sequias mas frecuentes e intensas.

Ante esta constatación, la Comisión elaboró una Comunicación relativa a la escasez de agua y sequía en la Unión Europea 25.

El punto de partida para una correcto justiprecio de la situación, ha de tener en cuenta una serie de elementos importantes, entre los que cabe destacar los siguientes: ••la necesidad de proseguir la aplicación de la Directiva marco en el sector del agua; 24) http://europa.eu/legislation_summaries/environment/water_protection_ management/l28174_es.htm 25) Comunicación de la Comisión, de 18 de julio de 2007, «Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea» COM (2007) 414. Bruselas.

18.07.2009.

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••la ineficacia que suelen presentar a nivel nacional las políticas actuales de tarificación del agua; ••la ordenación del territorio; ••la necesidad de privilegiar medidas que tiendan a ahorrar agua, lo que supone jerarquizar las prioridades tanto en las soluciones que se adopten (para evitar en lo posible el recurso a infraestructuras de abastecimiento suplementarias), como en el destino que se dé al agua (el suministro a las poblaciones es, en este sentido, prioritario); ••la necesidad de actuar de forma integrada y de basarse en información científica.

La Comunicación presenta un abanico de orientaciones que pueden aplicarse a la gestión de los problemas de escasez de agua y de sequía, tanto en el ámbito de la UE como en el de 61

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los Estados miembros, y cita una serie de buenas prácticas que existen ya en varios países.

En aplicación del art. 9 de la Directiva marco del agua 26, los Estados miembros deben fijar un precio justo para el agua gracias, por una parte, a una política de tarificación que se base en el análisis económico de los usos y del valor del agua y, por otra

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26) Artículo 9 Recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua.

1. Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, a la vista del análisis económico efectuado con arreglo al anexo III, y en particular de conformidad con el principio de que “quien contamina paga”.

Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en 2010: - que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva, - una contribución adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que “quien contamina paga”.

Al hacerlo, los Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas.

2. Los Estados miembros incluirán en los planes hidrológicos de cuenca información sobre las medidas que tienen la intención de adoptar para la aplicación del apartado 1 y que contribuyan al logro de los objetivos medioambientales de la presente Directiva, así como sobre la contribución efectuada por los diversos usos del agua a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua.

3. Lo dispuesto en el presente artículo no impedirá la financiación de medidas preventivas o correctivas específicas con objeto de lograr los objetivos de la presente Directiva.

4. Los Estados miembros no incumplirán la presente Directiva si deciden no aplicar, de acuerdo con prácticas establecidas, las disposiciones de la segunda frase del apartado 1 y, a tal fin, las disposiciones correspondientes del apartado 2, para una determinada actividad de uso de agua, siempre y cuando ello no comprometa ni los objetivos ni el logro de los objetivos de la presente Directiva. Los Estados miembros informarán en los planes hidrológicos de cuenca de los motivos por los que no han aplicado plenamente la segunda frase del apartado 1.

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parte, a la puesta en marcha de programas que obliguen a medir su consumo.

Para limitar los efectos negativos del desarrollo económico de algunas cuencas hidrográficas y fomentar el uso racional del agua, es necesario hacer más eficaz el reparto de los recursos hídricos y de los fondos a ellos vinculados. En este sentido, debería hacerse hincapié en medidas que permitieran mejorar la ordenación del territorio. Entre ellas se cuentan, de forma especial, las siguientes: integrar los problemas de disponibilidad de agua en la explotación de las tierras agrícolas, aplicar estrictamente la Directiva sobre la evaluación estratégica de los efectos del medio ambiente27, efectuar el censo de las cuencas hidrográficas que sufran con frecuencia o de forma permanente problemas de falta de agua y adoptar normas de gestión que sean adecuadas para dichas cuencas.

Además, la financiación de los usos racionales del agua exige, entre otras medidas, las siguientes: perfilar mejor las directrices comunitarias para la financiación de las estructuras de suministro de agua, evaluar si es preciso establecer condiciones ambientales suplementarias previas a esa financiación, financiar con fondos comunitarios medidas sectoriales que contribuyan a una gestión eficaz del agua, garantizar que esos fondos se utilicen de forma adecuada y adoptar a nivel nacional incentivos fiscales que favorezcan el uso racional del agua.

La Comunicación contiene orientaciones concretas para mejorar la gestión de los riesgos de sequía. La Comisión preconiza así, como se prevé en la Directiva marco del agua, que cada Estado miembro elabore un plan de gestión de esos riesgos de aquí a 2009 basándose en las buenas prácticas intercambiadas 27) Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. DOUE L 197. 21.07.2001.

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con otros países y en los métodos elaborados a nivel comunitario.

La Comisión contempla también la creación de un observatorio y de un sistema de alerta rápida para las sequías (la adopción de su prototipo y de sus disposiciones de aplicación está prevista para no después de 2012), y propone optimizar la utilización del Fondo de Solidaridad de la UE y del Mecanismo Europeo de Protección Civil para permitir que los Estados miembros gravemente afectados por la sequía reciban una ayuda rápida y adaptada.

La Comisión estima que la creación de infraestructuras de abastecimiento de agua suplementarias sólo deberá contemplarse cuando ya se hayan establecido todas las disposiciones preventivas y todas las medidas de ahorro de agua y de eficacia en su uso que sean necesarias. La creación de esas infraestructuras debe sujetarse a condiciones rigurosas, privilegiando las medidas alternativas que tengan por objeto ahorrar agua, minimizando lo más posible el impacto causado en el medio ambiente (por ejemplo, por el almacenamiento o la desviación de masas de agua o por la creación de plantas de desalinización) y garantizando la compatibilidad de estas intervenciones con las otras prioridades medioambientales y energéticas de la UE. El despilfarro y las pérdidas de agua podrían reducirse aplicando tecnologías y prácticas que permitiesen un uso racional de este bien. La Comisión propugna así, entre otras, las medidas siguientes: establecer normas para los materiales que utilizan agua (particularmente para fines agrícolas), estudiar la conveniencia de una normativa específica para los productos que no consumen energía pero sí agua (por ejemplo, grifos, alcachofas de ducha, inodoros, etc.), integrar las consideraciones relativas al uso del agua en las normas aplicables a los productos y a los edificios, impulsar la investigación, analizar la posible creación de un indicador de eficiencia basado en el uso del agua o establecer

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acuerdos voluntarios con los sectores que utilizan agua en sus procesos de fabricación.

Es necesario, asimismo, implicar a los consumidores y a los agentes económicos, favoreciendo el nacimiento de una cultura de ahorro de agua en Europa. Para ello, debe estudiarse la adopción de medidas que tengan por objeto informar y responsabilizar a unos y otros, como, por ejemplo, las siguientes: emprender una iniciativa coordinada para el uso racional del agua en las empresas que estén comprometidas en el ámbito de su responsabilidad social, integrar normas de gestión del agua en los sistemas de garantía de calidad y de certificación, ampliar los sistemas de etiquetado comunitario y prestar apoyo a nivel nacional a los programas de educación, a los servicios de asesoría, al intercambio de buenas prácticas y a las campañas de información que se centren en la disponibilidad del agua.

La toma de decisiones ha de basarse en una información de calidad, lo que obliga a aumentar los conocimientos y mejorar la recogida de datos. Para ello, debería desarrollarse en toda Europa un sistema de información sobre la escasez de agua y las sequías que se basara en el Sistema de Información sobre el Agua (WISE), así como en una evaluación europea anual realizada con indicadores adecuados y en la información facilitada por la iniciativa GMES28. Además, es preciso estimular las perspectivas en materia de investigación y desarrollo tecnológico promoviendo las actividades de I+D a través del Séptimo Programa Marco de Investigación, dando una amplia difusión a los resultados de dichas actividades y facilitando su explotación.

28) Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 12 de noviembre de 2008, «Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES): por un planeta más seguro».

COM (2008) 748. Bruselas. 12.11.2008.

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En lo relativo a la adaptación y mitigación, debe considerarse el Libro Blanco de la Comisión sobre adaptación al cambio climático29.

Las razones de la necesidad de actuación a nivel europeo se justifican por la asimetría en las diferentes respuestas de los Estados miembros, y los beneficios de una acción integrada y coordinada a nivel comunitario. Las razones que justifican dicha iniciativa pueden concretarse en:

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••El cambio climático tendrá efectos transfronterizos.

••Las medidas de adaptación deberán incorporar necesariamente el valor de la solidaridad, dado los efectos e intensidad en cada una de las regiones geográficas.

••El cambio climático afectará a sectores muy integrados a escala comunitaria a través del mercado único y las políticas comunes30.

El agua constituye un área prioritaria, dada su fuerte implicación política y la necesidad de determinar las medidas a adaptar, como las ya señaladas respecto a sequías e inundaciones.

5. CONCLUSIONES.

Como señaló el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea, “A pesar de los avances realizados, aún queda 29) LIBRO BLANCO. Adaptación al cambio climático: hacia un marco europeo de actuación. COM (2009) 147. Bruselas. 01.04.2009.

30) DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN que acompaña al LIBRO BLANCO. Adaptación al cambio climático: hacia un marco europeo de actuación.

RESUMEN DE LA EVALUCIÓN DE IMPACTO. SEC (2009) 338. Bruselas.

01.04.2009.

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mucho por hacer para mejorar la gestión de la demanda de agua en el conjunto de Europa y evitar la mala gestión de los recursos hídricos, especialmente en las áreas con escasez de agua. La UE y los Estados miembros deben continuar realizando esfuerzos en los siete ámbitos clave definidos en la presente Comunicación, como la tarificación del agua, la asignación del agua y su financiación, la gestión del riesgo de sequía, las infraestructuras adicionales de suministro de agua, las tecnologías y prácticas de eficiencia hídrica, la difusión de una cultura de ahorro de agua y la mejora de los conocimientos y de la recogida de datos. Se debe prestar especial atención a la aplicación de la Directiva Marco del Agua, a la mejora de la ordenación territorial del suelo, a las medidas de ahorro del agua y de eficiencia hídrica, y a la integración de los asuntos hídricos en todas las políticas sectoriales”31.

Es evidente que queda mucho por hacer. Pero no de cualquier manera. Las opciones no pasan, como algunos sostienen aún, por crear nuevas infraestructuras de almacenamiento de agua para garantizar una demanda siempre insatisfecha y galopante.

La opción por modelos de control y austeridad, garantizando las necesidades básicas, que tengan en consideración el ciclo integral del agua, constituye, desde nuestro modesto criterio, el modelo a seguir.

También en materia de aguas, la mejor manera de adaptarse es evitando en el origen las causas de los posibles desastres. Para ello, la acción individual y colectiva, resulta imprescindible para ser conscientes que nuestras actitudes, nuestra forma de vida, nuestra forma de consumir no son sólo inadecuadas, sino altamente lesivas para los ecosistemas naturales, y por ende, para nosotros mismos.

31) Informe de seguimiento de la Comunicación sobre la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea COM (2008) 875. Bruselas.

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La concepción de la naturaleza y de sus mecanismos de funcionamiento desde una visión egoístamente antrópica, no es solo una estupidez, sino el obviar que nosotros y nuestras civilizaciones somos el producto del planeta que nos acoge y ampara. Destruirlo a él, significa un suicidio colectivo.

La generosidad intergeneracional es un valor que hay que seguir fomentando entre los ciudadanos y la clase política. En estas cuestiones no podemos mirar en la relatividad de una vida personal, y mucho menos en el rédito de compromisos electorales.

Debemos esforzarnos por mantener aquello que las generaciones anteriores nos legaron, intentar reducir lo que de mal hicieron, e intentar legar al futuro una sociedad mejor y más vivible.

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ÁGUA E SEGURANÇA HUMANA: POTENCIALIDADE DE CONFLITOS SOBRE UM DIREITO FUNDAMENTAL João Alberto Alves Amorim1 1. INTRODUÇAO.

A demanda mundial por água doce dobra a cada vinte e um anos; aproximadamente 40% da população mundial não possuem acesso à água limpa; 230 milhões de pessoas vivem em área de escassez hídrica; mais de dois bilhões e meio de pessoas não possuem saneamento básico adequado e a cada hora mais de 600 pessoas morrem por causa de água contaminada, imprópria para o consumo ou inexistente. A persistir o seu padrão de crescimento, em 2025 a demanda de água doce deverá superar a oferta em 56%, quatro bilhões de pessoas não disporão de água nem para suas necessidades básicas e dois terços da população mundial poderão não ter acesso à água potável2.

Associada a essa situação vem se formando, nas últimas duas décadas, uma mentalidade econômica em torno da questão do regime jurídico da água doce que, de um lado, aponta para a utilização de conceitos e modelos econômicos como única maneira 1) Mestre e doutorando em direito internacional pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Professor Universitário. Advogado do alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados em São Paulo. Membro da Asociación Andaluza de Derecho, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Pesquisador do Projeto Aqüífero Guarani – Serra Geral. Membro da ANDHEP – Associação Nacional de Direitos Humanos 2) AMORIM, João Alberto Alves. Direito das Águas – Regime Jurídico da Água Doce no Direito Internacional e no Direito Brasileiro. São Paulo, 2008, Lex Editora S/A.

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de se visualizar a importância da água doce para a manutenção da vida humana e dos modelos produtivos que dão sustentação à vida moderna, e, de outro, acaba por descortinar uma nova gama de oportunidades para se transformar - a exemplo do que ocorre com o modelo de vida da sociedade industrial e de consumo como um todo - mais uma necessidade essencial do ser humano em demanda econômica para a obtenção de lucro, sujeita às leis de mercado, numa espiral de segregação e quantificação dos seres humanos em função de sua capacidade econômica de consumo.

Diante da situação de exclusão hídrica a que está submetida hoje pelo menos aproximadamente metade da população mundial, seja em função da escassez efetiva da água doce, seja em função de problemas ligados à má gestão e distribuição de recursos, poluição ou a processos de desertificação, a mentalidade excludente do capitalismo procura transformar a água doce em mercadoria - aproveitando-se principalmente da essencialidade fundamental deste elemento para a manutenção da vida humana e do temor crescente de sua falta. O tratamento mercadológico da água doce é um espectro que assombra e ameaça com a foice da exclusão fatal a maior parte da população mundial, sobretudo, aqueles cujo pecado maior da vida – segundo a avaliação do sistema capitalista – foi o de terem nascido pobres - e de assim estarem fadados a permanecer -, à margem da opulência e da fartura que as benesses do capital proporcionam a uns poucos escolhidos pela providência.

Além disso, a realidade mundial estabelecida por este pensamento unidimensional do mercado coloca em risco a segurança humana não apenas no sentido da ausência de condições mínimas de sustentabilidade e de viabilidade da vida do ser humano e dos processos naturais e ecossistemas que lhe dão sustentação, mas, também, em relação à eclosão, cada vez mais freqüente, de conflitos e de violência em torno de disputas

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sobre controle e acesso a fontes de água doce, o que representa um risco á segurança humana e internacional.

Conforme assinala Gilberto Dupas, “nos últimos cinqüenta anos já houve 37 casos de violência declarada entre Estados por causa do acesso á água. Mais de duzentos tratados foram celebrados entre Estados para resguardar e regulamentar o direito de acesso de suas populações à água”3.

O tratado de paz entre Israel e Jordânia, por exemplo, tem como um de seus pontos centrais o estabelecimento de regras rígidas relacionadas ao acesso à água doce, sobretudo às do rio Jordão. A resistência do Estado de Israel em devolver as colinas de Golan, ocupadas durante a Guerra dos Seis Dias e anexadas em 1981, reside no fato de possuir esta região importantes fontes de água.

Ainda em relação aos conflitos no Oriente Médio, para se ficar com exemplos em uma única região do planeta - muito embora conflitos hídricos não sejam exclusividade de regiões áridas ou desérticas -, a Cisjordânia e a Faixa de Gaza situam-se sobre importantes aqüíferos subterrâneos e o polêmico muro que está a ser erguido em torno da primeira situa-se, segundo consta, exatamente sobre a linha divisória entre as áreas de melhor e as de pior condição de perfuração e qualidade de água doce.

A luta para reverter esta situação e estabelecer uma nova racionalidade na utilização sustentável da água doce, bem como garantir seu acesso como direito humano fundamental, consiste, talvez, no maior desafio deste novo século.

Este artigo buscará tecer, em linhas gerais, algumas considerações e reflexões sobre a relação entre água e segurança humana, no que tange à potencialidade de conflitos emergentes da violação ao direito fundamental do indivíduo ao se acesso.

3) O impasse ambiental e a lógica do capital, em DUPAS, Gilberto (org). Meio ambiente e Crescimento Econômico. São Paulo: Editora UNESP, 2008.

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2. CONFLITO, SEGUR ANÇA, SEGUR ANÇA HUMANA E SEGUR ANÇA AMBIENTAL.

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Conflito é um termo comumente definido através das palavras divergência, enfrentamento, luta e guerra4 . Divergência é o afastamento progressivo de duas linhas (inclusive de pensamento ou entendimento) ou a discordância sobre determinado ponto.

Enfrentamento é a oposição, a polêmica (discussão, debate), também associada à luta e à guerra. As duas últimas referem-se à luta armada travada entre nações ou entre pessoas civis de um mesmo país.

O Instituto para a Pesquisa de Conflitos Internacionais de Heidelberg define o termo conflito como “o confronto de interesses (diferenças de posição) sobre valores nacionais de alguma duração e magnitude entre ao menos duas partes (grupos organizados, Estados, grupos de Estados, Organizações) que estejam determinados a buscar seus interesses e a atingir seus objetivos”5.

Em seu relatório de 20096, o Instituto elencou um total de 365 conflitos em andamento no mundo (eram 249 no relatório de 2005, 278 no de 2006, 328 no de 2007 e 345 no de 2008). Dos conflitos listados pela pesquisa em 2009, a causa preponderante foi relacionada a divergências relacionadas a sistemas de governo ou de ideologias, contando 111 casos. Oitenta conflitos, em 2009, estavam relacionados com a disputa por recursos naturais como seu motivo principal (eram 67 em 2007 e 71 em 2008).

Esta constatação confirma a realidade de que os conflitos relacionados a questões ambientais vêm crescendo ao redor do 4) Cf. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa.

5) http://www.hiik.de/en/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2007.pdf, acessado em 30.10.2008.

6) Disponível em http://www.hiik.de/en/konfliktbarometer/pdf/ ConflictBarometer_2009.pdf, acessado em 10.01.2010.

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planeta, em função da degradação ambiental e das mudanças climáticas geradas pela ação humana. Os conflitos motivados por questões ambientais, em todos os seus níveis de intensidade e em toda a variedade de sua ocorrência, inserem-se em um círculo vicioso de violência, degradação, tensão, miséria, ruptura de estruturas sociais e de saúde.

Ainda que se vislumbre tais conflitos como focos regionais isolados de tensão ou de violência, sua existência e, sobretudo, a causa subjacente à sua gênese pode afetar direta ou indiretamente a segurança interna dos Estados, a estabilidade de sua região ou, em algumas situações, a paz e segurança internacionais como um todo.

Segurança é um termo desprovido de uma definição completamente aceita7. Tradicionalmente, a segurança tem sido vista como intimamente relacionada com ameaça ou uso de violência, e meios militares são considerados como os seus provedores centrais8. Ainda que esta visão tenha feito algum sentido no passado, quando os conflitos ocorriam predominantemente entre países diferentes e quando o controle territorial era o objetivo central do embate, nas últimas décadas este tipo de conflito tem se tornado muito mais uma exceção do que a regra9. Apesar de ser algo intimamente desejável, o conceito de segurança historicamente “tem se preocupado com a proteção, a certeza e, por conseqüência, a manutenção do status quo”10.

7) RENNER, Michael. Introduction to the Concepts of Environmental Security and Environmental Conflicts. Inventory of Environmental Security and Security Policies and Practices. Intitute For Environmental Security, disponível em http://www. envirosecurity.org/ges/inventory/IESPP_I-C_Introduction.pdf, acessado em 28.06.08 8) Idem 9) Idem 10) Cf. BARNETT, Jon. The Meaning of Environmental Security. London, 2001, ZED Books Ltd.

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Por derivar diretamente dos conceitos de risco e vulnerabilidade – duas expressões essencialmente subjetivas –, a segurança funciona como ato de discurso poderoso, que operacionaliza a monopolização estatal de respostas a um desafio específico ou a um grupo deles, comumente denominados de “questões de segurança”, o que gera um grande desafio para o estudo das questões que a afetam, em virtude do super-dimensionamento da real magnitude e do real status da situação posta como de risco ou de vulnerabilidade pelo discurso político. Isto desloca, via de regra, a sua solução das vias institucionais padrão para o campo das medidas extraordinárias e fantasiosas, o que dificulta a análise e a solução real do risco e da vulnerabiliade.

O núcleo conceitual da expressão segurança internacional - mais amplo do que seu par segurança nacional -, não apenas no sentido político-geográfico, mas, sobretudo, em relação ao espectro de sua abrangência, é fruto basicamente da moldura institucional e da realidade da Guerra Fria11. O fim do mundo bipolar fez ruir a clareza de propósitos e da unidade intelectual em torno do tema e descortinou a necessidade de uma agenda mais ampla e abrangente em relação às ameaças à segurança internacional e ao conceito em si12.

Ao passo que, no período compreendido entre 1947 e 1991, o mundo voltava suas atenções para o compartilhamento das preocupações entre as duas superpotências, que disputavam o cenário da política e da segurança globais após a Segunda Guerra Mundial, uma nova gama de atores nacionais e internacionais 11) Cf. DALBY, Simon. Environmental Security. Minnesota, 2002, The University of Minnesota Press.

12) CF. DANNREUTHER, Roland. International Security – The Contemporary Agenda. London, 2007, Polity Press. Também, sobre a moldura teórica a respeito da segurança internacional, KOLODZIEJ, Edward A. Security and International Relations. London, 2005, Cambridge University Press.

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surgiu, novos temas foram inseridos nas agendas políticas internacionais – No entanto, sem que, à época, lhes fosse atribuída a mesma importância que a dispensada à questão primordial da política internacional durante a Guerra Fria: a disputa hegemônica entre os Estados Unidos da América e a União Soviética. Uma série de estruturas, tecnologias e procedimentos foram agregados à vida de países e de determinadas pessoas que, como tudo à época, desempenhavam papéis coadjuvantes, instrumentais e, por vezes, insignificantes na disputa na disputa geopolítica da época13.

Conflitos étnicos, atentados motivados por questões políticas, ataques diretos a soberanias, genocídios, guerras de secessão, invasões territoriais, golpes de estado, ditaduras, degradação ambiental, todas estas questões - em maior ou menor grau - já constavam das listas de preocupações humanas desde muito antes da guerra fria, e sequer deixaram de ocorrer enquanto se desenrolavam as tensões do enclave capitalista/comunista14.

Contudo, somente após a implosão da União Soviética e o fim da bipolaridade político-ideológica estas questões voltaram à boca de cena do palco de ações mundiais. O fim da bipolaridade político-ideológica fez emergir de forma voraz uma série de outras “bipolaridades” e “multipolaridades” que haviam permanecido latentes, ou ao menos alijadas das principais agendas políticas do 13) Cf. AMORIM, João Alberto Alves. Ameaças não-convencionais à segurança: o Brasil e as implicações da crise hídrica mundial para suas questões de segurança internacional e de defesa. Artigo apresentado ao Centro de Estudos Hemisféricos de Defesa, da National Defense University, como um dos requisitos para a graduação no curso Estratégia e Política de Defesa. Washington/ EUA, 2007.

14) Sobre o tema e, especificamente, sobre a evolução da preocupação internacional com o meio ambiente, vide AMORIM, João Alberto Alves. A Evolução do Regime Jurídico da Água Doce no Direito Internacional e sua Repercussão no Brasil.

2007, Dissertação de Mestrado, Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, especialmente os capítulos 3 e 4.

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mundo, em função do poderoso foco de atenção dado à disputa hegemônica entre as duas superpotências.

Problemas como doenças infecciosas, escassez de água, ou mudança climática podem, de fato, à primeira vista, não necessariamente constituir desafios à segurança. Mas, a partir de certa magnitude e, sobretudo, quando combinadas entre si, estas questões podem criar condições que põem em xeque o tecido social básico de comunidades e Estados, e afetar sua segurança de um modo bem tangível15.

Cabe ressaltar que a discussão acerca das conexões entre o meio ambiente e a segurança não é inovação da década de 1990.

Já desde as décadas de 197016 e 198017 especialistas se debruçavam sobre esta questão e alertavam para a necessidade de sua inserção nas agendas políticas da sociedade internacional. Contudo, é inegável que foi a partir do final dos anos 80 e início dos anos 90 que o tema adquiriu repercussão sólida, através de sua inclusão em relatórios de painéis, conferências, programas e comissões da Organização das Nações Unidas (ONU). Sob o pálio da ONU, 15) Cf. RENNER, Michael. Op. cit.

16) Em 1971, Richard Falk é o primeiro a tecer considerações teóricas acerca da influência do plano ambiental e ecológico sobre a segurança das sociedades e dos Estados. O termo segurança ambiental não foi cunhado por Falk, mas sua obra pioneira (This Endangered Planet. New York, 1971, Vintage Books) estabeleceu muitos dos conceitos utilizados até hoje, além de descrever a relação entre escassez de recursos e violência como sendo uma das forças motoras da violência e da instabilidade sociais.

17) Durante a década de 1980, alguns relatórios de conferências internacionais e de painéis de estudos já abordavam a questão das dimensões não tradicionais das ameaças à segurança e estabilidade das sociedades e dos Estados em seus documentos finais, tais como: o da Comissão Independente sobre Questões de Desarmamento e Segurança (Final Report of the Independent Commission on International Development Issues, North-South: A Programme for Survival. 1982), da Comissão Independente sobre Questões de Desenvolvimento Internacional (Final Report of The Independent Commission on Disarmament and security Issues, Common Security: A Blueprint for Survival. 1980) e o próprio relatório Brundtland (Final Report of the World Commission on Environment and Development, 1987.)

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através de uma série de pesquisas, estudos e conferências técnicas e diplomáticas, um novo conceito de segurança surge para tentar sintetizar as novas interfaces e dimensões da segurança internacional, o conceito de segurança humana.

Segurança Humana (Human Security) foi um conceito detalhado pela edição de 1994 do Relatório de Desenvolvimento Humano (Human Development Report). O Relatório estabeleceu segurança humana é um conceito que engloba sete categorias distintas: 1. Segurança Econômica (ganhos econômicos seguros e adequados) 2. Segurança Alimentar (Food Security, acesso físico e econômico à comida com qualidade nutritiva e saudável) 3. Segurança de Saúde 4. Segurança Ambiental (acesso à água pura e tratada, ao ar limpo e à terra e ambiente não degradados) 5. Segurança Pessoal (contra a violência física) 6. Segurança Comunitária (contra a violência étnica) 7. Segurança Política (garantia aos direitos humanos básicos e às liberdades básicas) Esta nova abordagem desafiou a visão clássica sobre segurança nacional, aprofundando-a tanto na perspectiva “ascendente” (ou seja, no sentido da segurança nacional para a segurança global) quanto na “descendente” (ou seja, da segurança territorial focada nos Estados e nos governos para a segurança das pessoas – indivíduos e comunidades) e ampliando-a através do argumento de que dimensões não-militares - tais como bem-estar social e integridade ambiental - são pré-requisitos importantes para a garantia de um patamar de segurança adequado. Atualmente, há

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um reconhecimento crescente da importância das interconexões entre meio ambiente, desenvolvimento e segurança18. Atualmente há, essencialmente – ao menos no que tange o objeto do estudo aqui planejado – duas grandes concepções sobre segurança humana: 1. A primeira foca-se na proteção contra ameaças ou atos violentos a direitos, segurança ou vidas, chamada de freedom from fear.

2. A segunda aprofunda questões bem mais amplas do bemestar e da dignidade humanos e é nomeada como freedom from want. Ela se foca na proteção das pessoas não apenas contra a violência, mas, também, contra uma gama bem mais ampla de desafios sociais, econômicos e ambientais.

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Dentro do conceito de segurança humana, especialmente no que diz respeito à concepção de freedom from want, o que mais nos interessa é a dimensão da segurança ambiental. Muito embora ainda não haja uma definição amplamente aceita, que revele todas as dimensões e aspectos dos temas relacionados à segurança ambiental pode-se afirmar, basicamente, que seu objeto deve prevenir ou solucionar pontos de tensão ou situações que possam representar risco potencial ou efetivo à segurança humana e dos Estados, em decorrência de realidades sociais relacionadas com a degradação ambiental e as mudanças globais – sobretudo em relação à sua gênese antrópica.

Apesar da ausência de consenso em relação a uma definição objetiva sobre segurança ambiental, especialistas têm convergido para uma moldura nuclear acerca do objeto ao qual ela se relaciona e quais os pontos sensíveis à sua existência.

18) Cf. RENNER, Michael. Op. cit.

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Michael Renner, reúne as conexões entre meio ambiente e segurança, que devem ser levados em consideração na gestão da segurança ambiental, em 4 categorias: 1. O impacto das mudanças ambientais sobre a formação de conflitos: Conflitos podem emergir de situações de escassez ambiental ou de certos recursos naturais (decorrentes da extração exaustiva ou da degradação destes recursos), mediados e, por vezes, exacerbados pelas repercussões sociais e econômicas da degradação ambiental; 2. Tensões e violência surgidas em contexto de abundância controversa de recursos naturais: Esta situação ocorre parcialmente relacionada ao controle e acesso sobre recursos lucrativos e/ou vitais. Extração de recursos geralmente conduz a impactos ambientais, dentre outros, nas comunidades locais. Se os benefícios e fardos dos processos extrativistas são distribuídos de modo desigual o resultado pode levar à insegurança e, por vezes, até ao conflito direto.

3. O impacto ambiental dos conflitos armados, da produção de armas, e de manutenção de forças militares e preparativos para a guerra.

4. Oportunidades para a promoção da paz ambiental: Esta situação pode surgir do encontro de interesses comuns entre diferentes países e comunidades na salvaguarda de recursos e ecossistemas, bem como nas vulnerabilidades compartilhadas onde os ecossistemas estão fortemente degradados.

A Comissão Econômica para a Europa publicou, na décima primeira seção de seu fórum econômico, na cidade de Praga, República Tcheca, de 23 a 25 de maio de 2003, o relatório

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New Threats to Security in the Economic, Social and Environmental Dimensions, em que afirma: “A última década [1990] testemunhou uma mudança significativa na definição do conceito de ‘segurança’.

Hoje é comumente aceito que o termo segurança é um conceito complexo, multifacetado, que engloba não apenas a dimensão militar tradicional, mas, também, a noção mais ampla de segurança humana, a qual, por sua vez, é intimamente ligada ao tema dos direitos humanos. Os principais componentes desta concepção mais ampla de segurança são questões econômicas e sociais (como, por exemplo, estabilidade e direitos econômicos), ambientais (água doce e poluição transfronteiriça), de saúde (HIV/ AIDS) etc.”19 80

Segundo o relatório World in Transition – Climate Change as a Security Risk, do Conselho Consultivo sobre Mudanças Globais Alemão (WBGU)20, publicado em 2007, são identificados quatro grandes grupos de conflitos resultantes das mudanças ambientais, decorrentes da conexão entre meio ambiente e sociedade, e que podem conduzir à instabilidade social e à violência: 1. Degradação de recursos hídricos induzida por mudanças climáticas: A situação de exclusão hídrica e de escassez a que estão submetidas atualmente 19) Cf. New Threats to Security in the Economic, Social and Environmental Dimensions – A UNECE Report. Praga, 2003, disponível em http://www.unece.org/ trans/osce/osceunece/osce03review.pdf, acessado em 20.08.2008.

20) Disponível em http://www.wbgu.de/wbgu_jg2007_kurz_engl.html, acessado em 21.08.2008

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aproximadamente 1,1 bilhão de pessoas pode ser estendida para outras milhões de pessoas pela variação da precipitação pluviométrica e pela alteração da quantidade de água doce disponível decorrente das mudanças climáticas. Ao mesmo tempo, a demanda por água tende a aumentar a pressão sobre os mananciais existentes, em função do aumento populacional e da necessidade de utilização deste recurso em múltiplos usos. Esta dinâmica dispara conflitos sobre distribuição e acesso à água e impõe maior preocupação aos sistemas de gestão hidrológica dos Estados. Por exemplo, glaciares montanhosos e cordilheiras nevadas são o manancial de muitos dos principais rios e bacias hidrográficas do mundo. Com o desaparecimento destas geleiras, os Estados anteriormente abastecidos pelos rios gerados pelo seu degelo natural necessitarão buscar novas fontes de abastecimento de água, o que demandará novas estratégias de gestão e estruturas de captação e transporte, bem como grandes esforços políticos e institucionais necessários para prevenir ou resolver conflitos internos ou transfronteiriços sobre a água.

2. Diminuição na produção de alimentos decorrente das mudanças climáticas: Mais de 850 milhões de pessoas em todo o planeta encontram-se mal nutridas atualmente.

Esta situação tende a se agravar, sobretudo em países em desenvolvimento, em função da insegurança alimentar provocada pelo aumento da temperatura mundial – estimada entre 2ºC e 4ºC –, o que diminuirá a produção de alimentos e intensificará a desertificação, a salinização dos solos e a escassez de água. Esta situação pode deflagrar uma crise de escassez de alimentos e afetar, sobretudo, a economia dos Estados pobres ou instáveis, encorajando ou

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exacerbando sua desestabilização e a de suas respectivas regiões, o colapso dos seus sistemas sociais e a violência.

3. Aumento de intensidade de furacões, tempestades e enchentes decorrente das mudanças climáticas: Um dos efeitos mais alarmantes associados às mudanças climáticas diz respeito à possibilidade de aumento do nível dos oceanos e dos índices de precipitação pluviométrica. Estes efeitos terão impacto no aumento da freqüência e da intensidade de desastres naturais, especialmente em áreas urbanas e industriais costeiras. Estes riscos poderão ser amplificados pelo desmatamento ao longo de rios importantes, degradação de solos em áreas de intensa concentração urbana e a formação de grandes conglomerados populacionais. Tais situações podem levar à degradação econômica de diversos Estados, bem como gerar grandes ondas de migração humana de difícil ou impossível controle.

4. Migração gerada por questões ambientais: A História tem mostrado que as migrações humanas podem aumentar as tensões em Estados de destino ou transição. Pode-se apontar como um dos efeitos mais prováveis e tangíveis das mudanças climáticas o aumento da intensidade e do número de migrações humanas. Nos países em desenvolvimento, em particular, o aumento na incidência de secas, degradação de solos, escassez de água doce, combinados com o aumento populacional, instabilidade institucional, pobreza ou um alto nível de dependência econômica na agricultura pode resultar em um risco significativo de aumento da freqüência e da intensidade de migrações humanas. Estas migrações vêm sendo previstas para ocorrer mais provavelmente em um contexto Sul-Sul, mas os países desenvolvidos também devem receber uma parte destas levas migratórias. O modo como os Estados se prepararão para suportar o peso das

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migrações decorrentes das mudanças climáticas também carrega consigo uma potencialidade conflitiva.

Além destes quatro grandes grupos, o estudo aponta ainda para seis ameaças relacionadas a eles: possibilidade de aumento de Estados institucionalmente fracos ou frágeis, risco ao desenvolvimento econômico mundial, aumento na amplitude geográfica de conflitos, risco de degradação ou violação de direitos humanos e da legitimidade dos países desenvolvidos como atores da governança global, migração e o desgaste das políticas tradicionais de segurança.

Em janeiro de 2008, o Parlamento Europeu publicou um estudo intitulado Climate Change-Induced Water Stress and its Impacts on Natural and Managed Ecosystems21 onde propõe oito grandes ações para conter os resultados negativos do estresse hidrológico que pode vir a ser causado pelas mudanças climáticas, com base nas conclusões afloradas do estudo, dentre elas: 1. Os impactos das mudanças climáticas serão grandes: Tomando-se apenas um impacto como exemplo, a redução prevista na disponibilidade de água decorrente das mudanças climáticas será, em alguns países europeus e segundo algumas condições, maior do que a demanda total atual para agricultura, indústria e uso doméstico juntos.

Naqueles países em que já se verifica a ocorrência de déficits de água doce, os impactos serão ainda piores. Em função 21) Study for the European Parliament Commitee on Environment, Public Health and Food Safety, catalogado sob o código IP/A/ENVI/FWC/2006-172/LOT1/C1/ SC12, disponível em http://www.european-waternews.com/whitepaper/id1-Climate_ Changeinduced_Water_Stress_and_its_Impact_on_Natural_and_Managed_ Ecosystems.html, acessado em 12.07.2008.

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disso, os planos de prevenção e diminuição dos déficits de água previstos deverão ser sólidos o bastante para satisfazer as expectativas atuais e de longo prazo.

2. Devido à variedade de impactos prevista e sua ocorrência transfronteiriça, a cooperação interestatal e a prevenção de conflitos será essencial: a água é a fonte mais provável de conflitos, com países e setores diferentes lutando pelo controle de recursos que, em muitos lugares, se tornarão cada vez mais escassos. Há ainda a possibilidade de estabelecimento de políticas concorrentes, como a adoção do uso de biocombustíveis à base de água. Bons exemplos de gestão de bacias hidrográficas na Europa devem ser difundidas por todo o planeta, bem como uma visão integrada das políticas climáticas.

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Especificamente em relação à questão do meio ambiente e dos recursos naturais, dois fatores podem ser apontados como preponderantes para a escalada de conflitos relacionados direta ou indiretamente a disputas por recursos naturais: 1) a escassez efetiva, eminente ou anunciada de um recurso natural em relação a determinado país – ou grupo de países – em detrimento de outro que o teria em real ou razoável abundância; e, 2) a exploração de determinado recurso natural, mesmo que não diante de uma situação de escassez, mas na presença de sua valorização econômica pelo mercado internacional, o que substituiria o fluxo interrompido de recursos que outrora provinham de um dos lados da Guerra Fria 22.

O relatório Brundtland, ou Our Common Future como ficou popularmente conhecido, além de resgatar as conclusões dos 22) Cf. LE BILLON, Phillippe (ed.). The Geopolitics of Resource Wars. London, 2005, Frank Cass Publishing, e KLARE, Michael T. Resource wars – The New Landscape of Global Conflict. New York, 2002, Henry Holt and Compaby Publishers..

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relatórios anteriores de 1980, 1982 e 1983 – inclusive a conexão existente entre stress ambiental e conflito e a necessidade de acordos de cooperação internacional sobre o tema – também destacou os impactos de combates e guerras, em especial em relação ao uso de armas nucleares, sobre o meio ambiente, sendo considerado o primeiro documento a utilizar a expressão segurança ambiental23.

Além da preocupação em adotar normas de conduta relacionadas à conservação e proteção dos componentes do meio ambiente e à diminuição da ação humana nos processos de degradação ambiental e de mudanças climáticas, consubstanciadas em tratados, acordos e convenções sobre os mais diferentes temas, a sociedade internacional tem buscado também agir em relação à diminuição ou erradicação dos riscos gerados pelas questões ambientais para a segurança e a paz entre os Estados e suas sociedades.

Em 1994, o relatório final da Conferência Internacional sobre o Desenvolvimento Populacional apontou a dinâmica do modo como a escassez de recursos naturais e a degradação ambiental afetam diretamente a economia, prejudicando assim os interesses nacionais e sociais e, portanto, a segurança da sociedade24.

Também naquele ano, Robert Kaplan publica seu famoso artigo “The Coming Anarchy - How Scarcity, Crime, Overpopulation, Tribalism and Disease are Rapidly Destroying the Social Fabric of Our Planet”25, onde já alertava que “a escassez ambiental vai inflamar as tensões e ódios existentes e afetar as relações de poder nas quais nos apoiamos”. Apesar de sua visão fatalista e niilista,

23)Cf. BARNNET, Jon. Op. cit., p. 43 24)Report of the International Conference on Population Development. 1994.

25)KAPLAN, Robert. In The Atlantic Monthly. February 1994, Volume 273, n.º 2, p. 44/76.

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este artigo (e o livro homônimo que a ele se seguiu em 200126), é considerado um marco na evolução dos estudos da segurança internacional até hoje, no que tange à questão das ameaças nãoconvencionais, sobretudo a questão da segurança ambiental.

A Organização das Nações Unidas tem como um dos seus objetivos a manutenção da paz e da segurança internacionais, função esta incumbida preponderantemente àquele que é tido como seu principal órgão: o Conselho de Segurança. Contudo, é inegável que o texto da Carta da ONU, sobretudo no que tange às questões e ameaças à paz e à segurança internacionais, foi cunhado de acordo com as percepções e realidades de sua época, cristalizando o entendimento sobre segurança de então.

Indiscutivelmente, a ONU possui dentro de seu regime e de seu sistema um poderoso aparato jurídico internacional constituído de normas, princípios, declarações e procedimentos que contemplam não só a proteção do meio ambiente e todos os seus componentes como vetores da qualidade de vida saudável e da dignidade da pessoa humana, mas também algumas das conexões existentes entre a questão ambiental e a segurança de Estados e sociedades.

Contudo, parece existir uma grande lacuna que impede a efetivação destes mecanismos, bem como o avanço em sua implementação e aperfeiçoamento. Alguns apontam esta inoperância em relação aos temas mais latentes, dinâmicos e modernos da vida humana e da sociedade internacional como a prova de sua obsolescência e imprestabilidade. Outros, mais ponderados e razoáveis, apontam a necessidade da reforma de sua moldura jurídica e de seus órgãos, de modo a adequar a organização às demandas do novo milênio. E há ainda aqueles que sustentam que a estrutura e mandato, tanto da organização 26) KAPLAN, Robert. The Coming Anarchy – Shattering the Dreams of The Post Cold War. 2001, Vintage Books Edition.

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quanto de seus órgãos, podem perfeitamente ser utilizados para enfrentar e solucionar os problemas modernos, desde que, para tanto, haja a vontade política necessária de seus membros.

Em 2003, o então Secretário Geral da ONU, Kofi Annan, convocou um Painel de Autoridades sobre Ameaças, Desafios e Mudanças, para analisar as demandas de governança e políticas globais do planeta no século XXI e apontar o perfil das políticas e instituições internacionais necessário para lidar com estas novas realidades mundiais, de modo a tornar a ONU um ator mais efetivo na gestão e promoção da governança global e na realização de seus objetivos fundamentais, bem como para aperfeiçoar o modo como a Organização previne e remove ameaças à paz.

O Painel apresentou seu relatório final em 2004, sob o título A More Secure World: Our Shared Responsability27, centrando suas análises e conclusões na questão da segurança internacional e suas novas dimensões.

A partir da conclusão de que a ameaça a um Estado constitui uma ameaça a todos os Estados, e de que, em um mundo globalizado, um ataque terrorista a qualquer país desenvolvido pode gerar efeitos desastrosos ao bem-estar de milhões em países em desenvolvimento, o Painel reúne as ameaças à paz e à segurança internacionais, com as quais os países do mundo devem se preocupar agora e nas próximas décadas, em seis grupos temáticos: 1. Guerra entre Estados; 2. Violência interna nos Estados, inclusive guerras civis, genocídio e violação de direitos humanos em larga escala; 3. Pobreza, doenças infecciosas e degradação ambiental; 27) A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report to The Secretary General of the Un by the High Level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004.

Disponível em http://www.un.org/secureworld/report.pdf, acessado em 10.09.2008.

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4. Armas nucleares, radiológicas, biológicas e químicas; 5. Terrorismo; e 6. Crime organizado transnacional.

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Além da cooperação cada vez mais estreita e engajada dos Estados na solução e prevenção destas ameaças, o relatório aponta para uma maior institucionalização das ações relativas à prevenção e à repressão dos focos geradores de ameaças à paz e segurança internacionais. Dentre as ações institucionais apontadas pelo relatório estão: a criação de uma comissão para a construção da paz (Peacebuilding Comission), a revitalização da importância e do papel institucional da Assembléia Geral, do Conselho Econômico e Social e da Comissão de Direitos Humanos e aumentar a credibilidade e efetividade do Conselho de Segurança, de modo a fazer com que este órgão reflita e responda às realidades atuais.

As questões ambientais estão solidamente colocadas dentro da agenda da ONU, mas tendem a permanecer como tópicos discretos que sofrem com a falta de coordenação eficiente entre as agências do sistema ONU28.

De acordo com a Nota Conceitual emitida pelo Working Group on Lessons Learn, da Peacebuilding Comission, criada pelas Resoluções S/RES/1645(2005), do Conselho de Segurança da ONU, e A/RES/60/180, da Assembléia Geral, ambas de 20 de dezembro de 200529, intitulado Environment, Conflict and Peacebuilding30, os recursos naturais freqüentemente são o ponto central de guerras e conflitos civis. Desde 1990, ao 28) Cf. UN Policy Brief , ECSP Report, Issue 10, 2004.

29) Environment, conflict and Peacebuilding. Conceptual Note, Working Group on Lessons Lerned, Peacebuilding Commission, disponível em http://www.un.org/peace/ peacebuilding/docsandres.shtml, acessado em 19.08.2008.

30) Publicado na reunião da Peacebuilding Commission realizada em 08.05.2008, na Câmara do ECOSOC.

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menos dezessete grandes conflitos – nove dos quais ocorreram no continente africano – foram motivados pela exploração de recursos naturais. Guerras civis como as da Libéria, Angola e da República Democrática do Congo foram focadas em recursos de alto valor econômico como madeira, diamantes e petróleo. Outros conflitos como os que ocorrem no Sudão, Nepal e no Oriente Médio, giram em torno do controle sobre recursos escassos como terra e água.

No dia 08 de janeiro de 2007, o Conselho de Segurança da ONU realizou uma reunião temática sobre ameaças à paz e à segurança internacionais e, no dia 17 de abril de 2007, realizou pela primeira vez um debate sobre o impacto das mudanças climáticas sobre a segurança, sobretudo diante das previsões dos cientistas de que os recursos da terra e da água vão se tornar cada vez mais escassos, e que o aquecimento global pode alterar irreversivelmente a face do planeta.

Convocada pelo Reino Unido, a reunião visou examinar a relação entre energia, segurança e clima e a competência do Conselho de Segurança para agir em relação a estes temas.

Além das discussões e problemas especificamente relacionados com as mudanças climáticas, apresentados pelos representantes dos membros do Conselho de Segurança, bem como por representantes de outros Estados membros da ONU convidados, a reunião revelou a divergência de opiniões e de visão dos membros da sociedade internacional quanto à competência do Conselho de Segurança para abordar e decidir sobre o tema.

O Secretário Geral da ONU, Ban Ki-Moon, ao chamar os Estados a uma “responsabilidade geral duradoura” para lidar com as mudanças climáticas, juntamente com a união de esforços envolvendo o Conselho de Segurança, Estados membros e outros organismos internacionais, afirmou que as mudanças climáticas projetadas podem ter não somente implicações ambientais, sociais

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e econômicas, mas também implicações para a paz e a segurança internacionais31.

A Grã-Bretanha, que ocupava à época a presidência rotativa do Conselho e idealizadora da reunião, afirmou, através de sua representante, que “evidências científicas recentes reforçam, ou até extrapolam, os piores receios sobre as mudanças climáticas, inclusive resultando numa migração humana em uma escala sem precedentes, decorrente de enchentes, doenças e fome.”. Em outro ponto de seu discurso, afirmou ainda que “secas e perda de safras podem intensificar a competição por energia e água”.

Apesar de não ter alcançado nenhuma conclusão, a análise dos registros desta reunião do Conselho revela, já em si, a potencialidade de conflito que o tema reserva. As falas dos membros do Conselho à época, como não poderia deixar de ser, estão dividias entre aqueles que reconhecem a potencialidade conflitiva dos efeitos das mudanças climáticas e que advogam a inserção do tema no mandato do Conselho, e aqueles que relegam os efeitos das mudanças climáticas e a mitigação de seus eventuais efeitos aos campos de discussão dos temas ligados à área econômica e social, afastando qualquer possibilidade de discussão do tema como item da agenda da segurança internacional ou da ameaça de ruptura da paz, como a China e o Paquistão, por exemplo.

Para o representante de Papua Nova-Guiné, entretanto, que fez seu pronunciamento em nome do Fórum das Ilhas do Pacífico, “o Conselho de Segurança, incumbido da proteção dos direitos humanos e da segurança dos Estados, é o foro internacional de referência”, porém o Fórum não espera que o Conselho se envolva diretamente na negociação de convenções relacionadas com o tema das mudanças climáticas, mas, sim, que 31) Conforme o informe da reunião, disponível em http://www.un.org/NEWS/Press/ docs/2007/sc9000.doc.htm, acessado em 29.05.2008.

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seus quinze Estados membros mantenham o tema sob análise permanente, contribuindo assim para assegurar que todos os países se envolvam com a questão e contribuam para a sua solução. Os Estados insulares do pacífico também esperam que o Conselho de Segurança “reveja questões sensíveis, tais como as conseqüências para a soberania e direitos internacionais decorrentes da perda de solo, recursos naturais e pessoas”.

Segundo o paper Climate Change and International Security, apresentado pela Comissão Européia ao Conselho Europeu, em 14 de março de 200832, os riscos apresentados pelas mudanças climáticas são reais e alguns de seus efeitos podem já estar sendo sentidos. “A ONU estima que, de todos os seus pedidos emergenciais de ajuda humanitária feitos em 2007, somente um não foi relacionado com o clima”. E mais ainda, as conclusões do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas das Nações Unidas demonstram que, mesmo que até 2050 as emissões de poluentes sejam reduzidas para abaixo da metade das emissões da década de 1990, um aumento de temperatura da ordem de 2º C acima dos níveis pré-industriais será difícil de evitar. Um aumento de temperatura desta magnitude criará sérios riscos à segurança internacional, que aumentaram juntamente com a temperatura. Segundo este paper, as mudanças climáticas são um multiplicador de ameaças à segurança33.

A Estratégia de Segurança Européia34 já havia reconhecido a ligação entre o aquecimento global e a competição por recursos naturais e o relatório da Comissão Européia conclui ainda 32) Disponível em http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ en/reports/99387.pdf, acessado em 10.01.2010.

33) Conforme referenciado pelo Report on the Implementation of the European Security Strategy, Brussels, 11.12.2008, S407/08. Disponível em http://www. consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/reports/104630.pdf, acessado em 10.01.2010.

34) Criada em 12.12.2003.

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que é do próprio interesse da Europa a abordagem e a busca por soluções para a as implicações das mudanças climáticas em relação à segurança internacional, tanto em nível regional, quanto internacional, bilateral e multilateral. Dentre as principais ameaças destacadas por aquele relatório estão:

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1. Conflito por Recursos – A redução de terras para a agricultura, a disseminação da escassez de água, a diminuição de estoques de alimentos e pescados, aumento do número de enchentes e secas prolongadas já são uma realidade em várias partes do planeta. As mudanças climáticas vão alterar a dispersão e a quantidade de chuvas e, assim, influenciar na redução da disponibilidade de água doce na ordem de 20 a 30% em certas regiões. Um queda na produtividade agrícola do planeta criará, ou agravará, a insegurança alimentar nos países menos desenvolvidos e a um insustentável aumento dos preços da comida em todo o planeta. A escassez de água em particular tem o potencial para gerar perdas econômicas significativas e a causar conflitos civis, mesmo em economias fortes. As conseqüências serão ainda mais intensas em áreas sob forte pressão demográfica. O efeito geral das mudanças climáticas vai agravar os conflitos já existentes sobre recursos naturais escassos, especialmente onde o acesso a estes recursos seja politizado.

2. Migração forçada por questões ambientais – As parcelas da população mundial que já sofrem com péssimas condições de saúde, desemprego e exclusão social são consideradas mais vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas, os quais podem ampliar ou gerar grandes ondas migratórias internas ou entre países. A Organização das Nações Unidas prevê a ocorrência de milhões de “migrantes

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ambientais” até 2020, com as mudnaçs climáticas se constituindo no maior gerador deste fenômeno. Alguns países que são extremamente vulneráveis às mudanças climáticas já requerem o reconhecimento internacional deste tipo de migração (ou pelo reconhecimento da condição de “refugiado ambiental”). Tais migrações podem aumentar os conflitos durante o seu trânsito ou nos países de destino.

A Europa deve esperar um aumento significativo na pressão migratória.

3. Pressão sobre a governança global – O sistema Multilateral está em risco se a comunidade internacional fracassar em lidar com as questões apontadas pelo relatório.

Os impactos das mudanças climáticas vão exacerbar os ressentimentos contra aqueles mais responsáveis por sua ocorrência por aqueles mais afetados por elas. Os impactos das políticas de mitigação climática (ou de seu fracasso) poderão conduzir a tensões políticas nos campos interno e internacional. Esta tensão potencial não apenas divide o Norte do Sul, mas, também, poderá ser estabelecido em âmbito Sul-Sul, particularmente em relação à crescente participação de Índia e China na emissão de gases e na produção de poluentes. A já sobrecarregada arquitetura da segurança internacional será submetida a uma pressão crescente.

Todas as projeções regionais de cenários feitas pelo paper da Comissão Européia, bem como por uma série de outros documentos oficiais do bloc e de outras organizações internacionais, apontam para o aumento da escassez de água decorrente de mudanças dos padrões de chuva e degelo de glaciares, podendo o degelo dos

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glaciares do Himalaia afetar mais de um bilhão de pessoas35. O mesmo pode ocorrer com alguns dos maiores e mais importantes rios do planeta, como o Amazonas, que têm suas nascentes abastecidas pelas neves eternas de cordilheiras ou montanhas.

Mas, o problema da escassez de água doce para a questão da segurança não é apenas de ordem internacional, ou deflagrado por questões populacionais ou climáticas. A questão possui raízes e ligações mais profundas e intrincadas, que afetam as populações em escala global, desde suas relações sociais mais elementares às relações internacionais econômicas e políticas mais complexas.

Por exemplo, mencione-se a chamada guerra da água, travada entre a população da cidade boliviana de Cochabamba, de um lado, e o governo local e uma poderosa corporação internacional do setor de água. No Brasil, segundo a Comissão Pastoral da Terra e o Relatório Conflitos no Campo Brasil 2007, o número de conflitos pela água cresceu 93% de 2006 (45) para 2007 (87). “No ano passado, duas pessoas foram assassinadas em áreas de carcinicultura e uma menina de 12 anos, Géssia, morreu ao tentar “roubar” um balde de água no canal de irrigação Nilo Coelho, em Petrolina (PE). O canal não abastece as famílias vizinhas a ele. O ano de 2007 também ficou marcado pelo jejum de 24 dias de Dom Luiz Flávio Cappio, bispo de Barra (BA).

Sua manifestação de fé e resistência contra a transposição do

35) P. 7

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rio São Francisco36 chamou a atenção de movimentos sociais, personalidades públicas e do governo brasileiro”37.

Os 87 conflitos ocorridos em 2007 afetaram 32.747 famílias e estavam relacionados, em sua maioria, à falta de acesso a fontes de água doce (geralmente promovida por uma pessoa, família ou empresa, que se apropriou de determinada fonte ou que fosse detentora da concessão ou da outorga de “direitos” exclusivos de exploração e de derivação de determinada fonte de água), luta contra a poluição ou destruição de mananciais ou não cumprimento de procedimentos legais38.

3. A VIOLAÇÃO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACCESO Á ÁGUA COMO FORÇA MOTRIZ DE CONFLITOS E DE INSEGUR ANÇA.

Segundo o relatório das Nações Unidas sobre água de 2003 (World Water Development Report 2003 – WWDR 2003), a quantidade de água corrente nos rios superficiais transfronteiriços do planeta está estimada em 42.800 km3, enquanto as águas

36) Sobre a transposição das águas do Rio São Francisco, feita ao argumento de se levar água para uma região fustigada há décadas pelo flagelo social e a indústria da seca, sabe-se que o Ministério da Integração nacional, responsável pela obra da transposição (iniciada ao arrepio de licenciamento ambiental e demais procedimentos licitatórios) estuda criar, no âmbito de sua competência administrativa e organizacional, a ANS – Águas do Nordeste Setentrional, entidade que seria incumbida de gerenciar o lucrativo mercado da água da transposição. Sobre este tema, vide interessante reportagem publicada por Ruben Siqueira, em http://www.cptnac.com.br/?system=news&action =read&id=3502&eid=157, acessado em 10.01.2010 37) Cf. ADITAL – Notícias da América Latina e do Caribe, disponível em http://www. adital.com.br/site/noticia.asp?lang=PT&cod=32719, acessado em 10.01.2010.

38) Cf. Comissão Pastoral da Terra, disponível em http://www.cptnac.com.br/pub/ publicacoes/c595607881749a795dcd392fca6a5d7f.pdf, acessado em 10.01.2010.

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armazenadas em aqüíferos subterrâneos que jazem sob dois ou mais países perfazem um volume total de 23.400.000 km3.39 Sistemas aqüíferos transfronteriços são importantes fontes de água doce em muitas regiões do planeta, particularmente em regiões de condições climáticas áridas ou semi-áridas.

Segundo dados divulgados pela United States Geological Survey40, aproximadamente 99% de toda a água doce disponível no planeta está localizada na superfície terrestre41. Deste total, aproximadamente, 69% está armazenada em geleiras, glaciares e neves permanentes, 0,3% está disponível nos rios e lagos superficiais, 0,9% compõem a umidade do solo, zonas úmidas e permafrost42 e, 29,9% são águas subterrâneas43.

Os usos da água são desiguais e variados entre os países do planeta. Os dez maiores consumidores de água do planeta, em volume, são Índia, China, Estados Unidos da América, Paquistão, Japão, Tailândia, Indonésia, Bangladesh, México e a Federação Russa44. A agricultura é de longe a atividade humana que mais consome água. A agricultura irrigada responde por 39) Cf. UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2003. 1st UN World Water Development Report: Water for People, Water for Life. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) and Berghahn Books.

40) Confirmar estes dados na UNESCO 41) No sentido de que o restante 1% corresponde à umidade atmosférica. Aqui o termo superfície é utilizado no sentido de compreender tanto o solo quanto o subsolo da crosta terrestre.

42) Permafrost é o tipo de solo encontrado na região do Ártico. Ele é constituído por terra, gelo e rochas, permanentemente congelados.

43) Cf. UNESCO, 2000. Metade do total de águas subterrâneas estão disponíveis em profundidades de até 800 m, o restante está distribuído em profundidades que variam de 800 a 4.000 metros ou mais.

44) Cf. UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009.

3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), p.08

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70% do consumo de água doce global, podendo chegar a 80% em algumas regiões do planeta e a 90% em alguns países em desenvolvimento45.

Aproximadamente 20% da água consumida mundialmente é retirada de fontes subterrâneas (renováveis ou não), e este total vem aumentando significativamente, especialmente em regiões áridas. A demanda por água doce triplicou nos últimos cinqüenta anos. Este aumento é devido, principalmente, ao aumento vertiginoso da população mundial, à agricultura industrial, com utilização cada vez maior de mecanismos de irrigação, sobretudo em países com economias baseadas em commodities agrícolas, à pecuária industrial46, à produção de energia e combustíveis, inclusive biocombustíveis e à produção industrial47.

As atividades agrícolas dependentes exclusivamente das chuvas cobrem 80% das terras cultiváveis do planeta e respondem por 60% da produção mundial, enquanto que a agricultura irrigada ocupa cerca de 20% da área cultivável do planeta – 275 milhões de hectares – e responde por 40% da produção mundial de alimentos48.

45) Cf. UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009.

3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), p.09.

46) A produção de carne consome entre 8 a 10 vezes mais água do que a produção de cereais. Cf. UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009.

3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization).

47) Indústria e produção de energia respondem por 20% da demanda global por água. Cf. UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009.

3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) 48) Cf. UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009.

3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New

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Nos últimos cinqüenta anos, cerca de 200 tratados, acordos e convenções internacionais foram celebrados tendo como objeto algum aspecto relacionado à gestão de águas superficiais transfronteiriças e, em diversas localidades do planeta, Comissões Interestatais de Gestão de Bacias Hidrográficas e Cursos D’água Transfronteiriços foram estabelecidas para a aplicação de princípios e regras de gestão hidrológica integrada49. Contudo, poucos são os tratados que disciplinam questões relacionadas à água subterrânea ou à gestão compartilhada de aqüíferos subterrâneos.

Mas, apesar da existência de um arcabouço jurídico internacional com vistas á proteção e à gestão sustentável das reservas de água doce, ainda que a regulamentação das águas superficiais exceda em muito à das águas subterrâneas, ainda assim continua-se a verificar a escalada desenfreada das tensões por acesso à água doce e disputas cada vez mais desiguais, inclusive com cooptação de governos e da mídia, por acesso a este elemento vital. Além disso, o fantasma da escassez e do próprio esgotamento definitivo da disponibilidade de água doce no planeta torna-se cada vez mais assustador e materializável.

As previsões, as conclusões de pesquisas científicas e de diversos estudos apontam para um futuro árido para a maior parte da população do planeta.

A população mundial cresce a uma taxa de 80 milhões de pessoas, em média, por ano, forçando o aumento pela demanda

York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization).

49) Cf. AURELI, A. GANOULIS, J. The Unesco Project on Internationally Shared Aquifer Resources Management (UNESCO/ISARM): Overview and Recent Developments. Disponível em http://www.inweb.gr/files/Papers/The%20 UNESCO%20Project%20on%20Internationally%20Shared%20Aquifer%20 Resources%20Management%20(UNESCO%20ISARM)%20-%20Overview%20 &%20Recent%20Developments%20(2005).pdf, acessado em 20.11.2009.

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de água na ordem de 64 bilhões de metros cúbicos ao ano50.

Estima-se que 90% dos 3 bilhões de pessoas que nascerão no planeta até 2050 serão naturais de países em desenvolvimento, muitos localizados em regiões onde a população atual já não possui acesso a água potável e saneamento adequado51.

Mais de 60% do crescimento populacional ocorrido entre 2008 e 2100 ocorrerá na África Sub-saariana (32%) e no sul da Ásia (30%). Juntas, estas regiões possuem a expectativa de comportar, em 2100, metade da população mundial. Em 2050, 22% da população mundial deverá contar com mais de 60 anos de idade ou mais, 10% a mais do que em 2005. Ao mesmo tempo, aproximadamente metade da população mundial terá menos de 25 anos52.

Em 2030, o número de poços de água urbanos deve ser de 1,8 bilhões a mais do que em 2005 e servirá 60% da população mundial. Atualmente existem 192 milhões de migrantes no mundo (176 milhões em 2000). Dezoito das vinte e sete megacidades costeiras do planeta (com 10 milhões de habitantes ou mais) devem receber a maior parte das pressões migratórias.

Quinhentos milhões de pessoas vivem em regiões desérticas.

Atualmente 25% da população mundial ainda vive do mesmo modo e com as mesmas fontes de energia que a população 50) UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009. 3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization).

51) UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009. 3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization).

52) UN/WWAP (United Nations/World Water Assessment Programme). 2009. 3rd UN World Water Development Report: Water in a Changing World. Paris, New York and Oxford. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization).

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utilizava há 6.000 anos. Este montante excede a população dos países desenvolvidos em 1,5 bilhão de pessoas. Metade da população mundial cultiva o solo, só que 75% deste total ainda o faz manualmente, ou seja, sem a utilização de máquinas ou de sistemas mecânicos de irrigação53. Este fato em si leva à conclusão de que a maior parte do consumo de 70% das reservas de água doce pela agricultura ainda é feito, em sua maior parte, por uma minoria da população que exerce esta atividade. E este consumo é controlado por forças de mercado, que impulsionam a agricultura industrial em larga escala e que, no geral, matem à margem do consumo uma parte da população do planeta. Quatro mil litros de água são necessários para se produzir um quilograma de arroz, treze mil litros de água, em média, são necessários para produzir um quilograma de carne.

O consumo de recursos naturais, em especial da água, segue a lógica ditada pelos imperativos de mercado e do capital.

A reificação do ser humano, a desconsideração do indivíduo em prol do mercado, a transformação de bens essenciais à vida e à dignidade da pessoa humana em mercadoria, o condicionamento da vida humana em si pelas leis artificiais do mercado e pelos modelos econômicos, o estímulo ao consumo desenfreado em função da sanha lucrativa de poucos, a desconstrução do ser humano em função de sua utilidade para o mercado, revelam uma mentalidade que, de forma marcante e voraz, vem sendo gestada desde o início do capitalismo, nasce com o positivismo e o modelo civilizatório, de razão instrumental e cientificista, do século XIX e que, a partir das últimas décadas do século XX, ganha sua maturidade e passa a ser absorvida como “natural”.

Este padrão de mentalidade substituiu as medidas de distância. As distâncias não se medem mais por metros ou 53) Dados extraídos do filme Home – Nosso Planeta, Nossa Casa, dirigido por Yann Arthus-Bertrand, Europa Filmes, 2009.

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quilômetros, mas em minutos e horas. A globalização gera a alienação e a padronização mental do indivíduo num modelo de mentalidade e de produção que já vigora há 300/400 anos e que agora, na chamada crise da pós-modernidade, gera a estupefação pela barbárie.

E é esta barbárie que carrega em suas entranhas o gérmen dos conflitos, das disputas, da divergência, da demanda por acesso a bens essenciais da vida, da luta contra a opressão e a exclusão, pela sobrevivência, pelo resgate da dignidade da pessoa humana e, para usar-se a expressão de Axel Honneth, da luta por reconhecimento54, que opõe, de um lado, aqueles que se beneficia, são cooptados ou docilmente aderem aos padrões excludentes e opressores da lógica civilizatória moderna, e, de outro, os milhões de excluídos e desprovidos dos requisitos para “estar no mercado” ou aceder aos bens essenciais á sua existência e realização enquanto seres humanos.

E esta mentalidade excludente, violadora de direitos fundamentais, cega e surda aos conhecimentos, valores, saberes e práticas que não sejam “científicos” ou calcados na lógica do racionalismo técnico, é o que vai minando, esgarçando o tecido social e permitindo a transformação de tudo e todos em mercadoria55 Não é por outra razão que Vandana Shiva, ao explicar os conflitos por água, as “guerras por água”, diz serem estas de dois tipos, “são guerras paradigmáticas – conflitos sobre como percebemos e experimentamos a água – e guerras tradicionais, 54) HONNETH, Axel. The Struggle for Recognition – The Moral Grammar of Social Conflicts. The MIT Press, 1995.

55) Refiro-me aqui não apenas ao objeto de troca do mercado, como, também, ao resultado da alienação do indivíduo e de sua dignidade pelas premissas e pela lógica da sociedade de consumo e da sociedade industrial. Sobre este tema, veja o excelente Vidas para Consumo – A Transformação das Pessoas em Mercadoria, de Zygmunt Bauman (São Paulo, 2007, Jorge Zahar editora).

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travadas com revólveres e granadas. Estes choques de cultura estão ocorrendo em todas as sociedades”56. Para exemplificar, ela menciona um exemplo, dentre outros tantos:

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“No trem, de Nova Déli para Jaipur, nos serviram água engarrafada e a marca escolhida era da linha Aquafina, da Pepsi. Nas ruas de Jaipur havia uma outra cultura da água. No auge da seca, pequenas cabanas com telhados de sapê chamadas de jal mandirs (templos das água) eram construídas para oferecer, de graça, aos sedentos, água em potes de barro. Jal mandirs fazem parte de uma antiga tradição de construção de Piyaos, fontes gratuitas de água em locais públicos. Esse era o choque entre duas culturas: uma cultura que vê a água como um bem sagrado e trata seu fornecimento como um dever para a preservação da vida e uma outra que vê a água como uma mercadoria e sua posse e comércio como direitos corporativos fundamentais.

A cultura da mercantilização está em guerra com diversas culturas de compartilhamento, de receber e dar água gratuitamente. A cultura do plástico, não sustentável, não renovável e poluidora está em guerra com civilizações baseadas no solo e no barro e com culturas da renovação e do rejuvenescimento”57. (grifei) É sobejamente sabido pela humanidade que a escassez de recursos gera conflitos, sobretudo se estes recursos escassos são fundamentais para a manutenção da continuidade da existência dos indivíduos. Também é aceito atualmente, inclusive pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, que a violação de 56) SHIVA, Vandana. Guerras por Água – Privatização, Poluição e Lucro. São Paulo, 2006, Radical Livros, p. 09.

57) SHIVA, Vandana. Op. cit.., p. 10

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direitos humanos, além de ser uma prática repudiada pela ordem jurídica internacional, constitui ameaça ruptura ou pode levar, efetivamente, ao conflito58, além de, direta ou indiretamente, ser a porta de entrada de uma série de condições de degradação da existência humana que também geram conflitos. Sobretudo dentro de um contexto de confronto de mentalidades e de culturas, entre mentalidade comunitária e a privatística, entre a cultura da solidariedade e o culto ao egoísmo, entre o indivíduo e o lucro, a necessidade de reconhecimento e de imposição de eficácia dos direitos humanos, sobretudo aqueles que visam à proteção do indivíduo contra a mutilação cultural, a exploração econômica e a mercatilização de sua vida e de sua condição humana, se impõe não apenas como ponto pacificador mas, também, como imperativo determinante da igualdade e da liberdade.

O direito fundamental de acesso à água já foi reconhecido juridicamente nas constituições de diversos países e, no plano internacional, pelo Conselho Econômico e Social. O caráter essencial da água doce como fator determinante da vida e da dignidade da pessoa humana também já foi proclamado e afirmado nas mais diversas declarações e tratados internacionais, bem como nas mais variadas legislações internas. Contudo a eficácia plena deste direito humano e sua aplicação irrestrita continuam a ser sistematicamente atacados e rechaçados pela mentalidade de mercado, que vislumbra justamente na escassez da

58) Sobre este tema, especificamente sobre a trajetória do tema de direitos humanos, de sua posição marginal até seu reconhecimento como fator essencial na prevenção ou na geração (em casos de violação) de conflitos, dentro do Conselho de Segurança da ONU, vide ANJOS, Cláudia Giovanetti Pereira. Atuação do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas nas Crises Humanitárias na Década de 1990.

São Paulo, 2007, dissertação de mestrado, Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

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água doce, além de uma poderosa fonte de poder, uma excelente oportunidade de negócios e de lucro59.

E é justamente nesta negação de reconhecimento e de empoderamento do direito fundamental de acesso à água que reside a conflituosidade do tema. Apesar de muitas vezes nos esquecermos disso, os direitos fundamentais, independentemente de sua justificação política ou de sua fundamentação jurídica, são apenas enunciados pelas normas de direitos humanos. Direitos fundamentais são a manifestação jurídica de uma realidade da condição humana, de uma característica nata do indivíduo que, como humano, possui os atributos inerentes à sua condição de ser no mundo e de onde emergem, como conseqüência de sua condição, as regras e enunciados que impõem à sociedade e ao Estado um modo de agir (por ação ou omissão) e a proteção contra situações onde este indivíduo possa vir a ser tolhido de exercer naturalmente e plenamente a dignidade de sua condição humana.

Os direitos fundamentais são a tradução jurídica da condição ideal do ser humano, à qual todos devem ter acesso. Os direitos fundamentais não são “criação” da lei ou invencionismo jurídico.

As normas jurídicas enunciadoras de direitos fundamentais não os criam, apenas traduzem em linguagem jurídica dotada de coercitibilidade a ética inerente à condição humana, à igualdade e à manutenção das condições que preservem a dignidade da pessoa humana de atentados perpetrados por quaisquer meios ou tipos de pessoas.

Deste modo, a discussão se “existe um direito fundamental de acesso à água” ou acerca da inexistência de tal direito em função 59) Sobre a formação dos dois regimes jurídicos em torno da água doce, e do conflito entre a água como direito fundamental e a água como mercadoria, vide o meu livro Direito das Águas – Regime Jurídico da Água Doce no Direito Internacional e no Direito Brasileiro. São Paulo, 2009, editora Lex.

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de inexistir norma expressa que o estabeleça revela não apenas a ignorância do formulador de tais questionamentos e argumento quanto, também, e, sobretudo, o desejo de protelamento que tanto interessa àqueles que buscam apropriarem-se economicamente da água, lucrar através de sua indisponibilidade para a vida, mercantilizar a vida.

Por isso que a violação ou a restrição desse direito fundamental trazem em si a potencialidade dos conflitos.

Subjacente aos motivos aparentes, dos mais diversos, os conflitos, as lutas, por água, presentes e futuros, comportam a disputa entre aqueles que impõem a violação de um direito fundamental e aqueles que buscam resistir e derrotar esta violação. É fundamental, portanto, sobretudo diante dos cenários de escassez e de pressões que se avizinha, principalmente diante dos plausíveis cenários gerados pelas mudanças climáticas no futuro, que se reconheça o direito fundamental de acesso à água e haja empenho para que este seja reconhecido e estendido a todos.

O acesso à água potável é um direito fundamental inalienável do indivíduo, porque condicionante de sua existência digna, de sua saúde e do bem-estar de seu meio ambiente. A água é um patrimônio público, um bem público – se assim se preferir –, e sua fruição tem de ser, necessariamente, comunitária e usufrutuária.

Todos têm o direito ao seu usufruto, para as necessidades vitais, mas ninguém pode dela se apropriar ou assenhorear. Ela pode ser usada, mas não apropriada60.

Como ensina Vandana Shiva, “a sobrevivência das pessoas e da democracia dependem de uma resposta ao duplo fascismo da globalização – o fascismo econômico que destrói os direitos das pessoas aos recursos disponíveis e o fascismo fundamentalista que se alimenta do deslocamento, da expropriação, da insegurança 60) Vide, por todos, SHIVA, Vandana. Op. cit., p. 36

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econômica e do medo das pessoas”, e mais, “a destruição aos recursos e a erosão dos controles democráticos sobre os recursos naturais, a economia e os meios de produção minam a identidade cultural. Com a identidade não se formando mais a partir de uma experiência positiva como agricultor, como artesão, professor ou enfermeiro [ou outra atividade], a cultura é reduzida a uma carapaça negativa onde uma identidade está em competição com o ‘outro’ por recursos escassos que definem o poder econômico ou político”61.

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61) SHIVA, Vandana. Op. cit., p. 12.

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LEY ANDALUZA DE GESTIÓN INTEGRAL DEL AGUA Cinta Castillo Jiménez Profesora Doctora del Dpto. de Filosofía del Derecho Universidad de Sevilla Diputada Autonómica, Presidenta de la Comisión de Educación del Parlamento de Andalucía “Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en condiciones de igualdad, debiendo hacer uso responsable del mismo para evitar su deterioro y conservarlo para las generaciones futuras, de acuerdo con lo que determinen las leyes. Se garantiza este derecho mediante una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los recursos naturales”, este es el contenido del Art. 28 de nuestro Estatuto de Autonomía.

Uno de los principales objetivos recogidos en el Estatuto es “la mejora de la calidad de vida de los andaluces y andaluzas, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente, la adecuada gestión del agua y la solidaridad interterritorial en su uso y distribución” Art. 10.7 El impulso otorgado a las políticas del agua en Andalucía se ve reflejado en el reconocimiento en nuestro Estatuto de Autonomía, estableciendo en su Art. 51, “las competencias exclusivas sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma…”

La Ley Andaluza de Gestión Integral del Agua, es una norma que da respuesta a las necesidades de Andalucía y

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complementa la normativa estatal en aquellos aspectos singulares de nuestra comunidad, al tiempo que recoge, como se planteaba en el Acuerdo Andaluz por el Agua, la necesidad de un cambio de normativa en esta materia.

Andalucía es la comunidad autónoma que posee las mayores competencias en materia de política hidráulica tras el traspaso de la Cuenca Mediterránea en el 2.005, la Atlántica un año después, y la del Guadalquivir en el 2.009.

Un hecho que nos pone en el compromiso y en el momento de desarrollar nuestro Estatuto de Autonomía, elaborando una ley andaluza que, primero, respete la Constitución española; segundo, incorpore los principios europeos establecidos en la Directiva Marco Comunitaria; y tercero, que recoja las prioridades que la Junta de Andalucía quiere desarrollar en políticas hidráulicas.

En definitiva, éste es el momento de hacernos mayores de edad con una Ley andaluza, la primera en materia de Agua, porque tenemos todas las competencias.

Este proceso, parte del mandato parlamentario a través de una resolución aprobada en el primer debate sobre políticas de agua celebrado en el Parlamento Andaluz en mayo del 2008.

La resolución insta a la necesidad de articular un consenso en torno a este recurso, un factor clave y estratégico para el desarrollo presente y futuro de Andalucía.

Con el propósito de contar con el apoyo de la mayoría de los agentes económicos, sociales y ciudadanos de la comunidad, porque estamos ante un recurso que es de todos y para todos.

El agua es un recurso vital, que merece un gran esfuerzo colectivo para lograr un Acuerdo Andaluz que sirva para definir los criterios básicos que rijan la gestión del agua en el futuro.

Es el momento adecuado e idóneo para lanzar esta propuesta, porque Andalucía ha asumido la totalidad de las competencias en materia de agua. Con la transferencia de la gestión de la cuenca del

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Guadalquivir, recogida en nuestro nuevo Estatuto de Autonomía, se abre un nuevo escenario con grandes expectativas.

Andalucía tiene plena soberanía sobre la gestión de las aguas que discurren por su territorio y, lo que es más importante, podemos dotarnos de una auténtica política de aguas propia, que responda a las necesidades presentes y futuras de la comunidad en esta materia.

Este Acuerdo se convierte en una herramienta útil y valiosa, fruto de un proceso participativo, a través del Consejo Andaluz del Agua, donde se proponen y debaten las medidas que fruto del consenso lo conforman.

El Consejo Andaluz del Agua, órgano de representación de todos los sectores implicados en la gestión del agua, y que ha contado con la participación de más de un centenar de sus integrantes, también ha abierto el debate a la sociedad andaluza, a través de jornadas y foros.

El primer reto es, sin duda, el de la garantía en el suministro.

Tenemos claro que el agua no deber ser un factor limitativo del desarrollo, pero hemos de ser conscientes de que estamos ante un recurso finito y vulnerable.

Nos enfrentamos, pues, ante una compleja disyuntiva: no se puede ofrecer más agua si no la hay, pero tampoco podemos poner freno al desarrollo económico de las nuevas demandas que se plantean, máxime en la difícil coyuntura económica que atravesamos en estos momentos.

Para dar una respuesta a este problema hemos de buscar mecanismos que permitan un aprovechamiento sostenible del agua y que nos brinden la posibilidad de dar cabida a nuevos usos y demandas generadoras de empleo.

Hay sectores emergentes con un gran potencial de desarrollo, como actividades ligadas a la innovación y tecnología, nuevas energías, turismo, nuevos cultivos, que necesitan del agua.

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Es necesario abrir las puertas a estas nuevas actividades y conjugarlas con los usos ya consolidados. Para ello, se propone una herramienta que consideramos va a ser de gran utilidad: la creación de un Banco Público del Agua que se encargue de atender las demandas prioritarias, de velar por el interés general, de atender con urgencia las situaciones de sequía, entre otras funciones.

Es importante subrayar también la necesaria modernización de los regadíos, una de las principales medidas de ahorro efectivas para el futuro. Para ello, se marca en el Acuerdo el horizonte del año 2015 para lograr esa plena tecnificación de los sistemas de riego. En este sentido se promueve la inversión de más de 1.300 millones de euros y un ahorro de agua de más de 500 hectómetros cúbicos, con la modernización de 395.000 hectáreas de regadío.

Otra meta, es la transparencia, el acceso a la información y el fomento de la participación. A tal efecto, propone la creación del Observatorio Público del Agua, un organismo que será pionero en toda España y que podrá exigir información a todos los implicados en la gestión del agua, para poder manejar datos comparables y fiables sobre la prestación de este servicio.

El Acuerdo Andaluz, insiste en seguir promoviendo infraestructuras que permitan mejorar en el abastecimiento y en la depuración. Es necesario completar el mapa de infraestructuras de depuración, que alcanza ya al 85% de la población, para extender este servicio al total de la población de Andalucía.

Un aspecto ineludible en este Acuerdo es la necesidad de analizar y diseñar un nuevo régimen económico y financiero del agua. Un régimen que basado en principios como la equidad y transparencia, la calidad y eficiencia, la responsabilidad medioambiental y la recuperación de costes.

Es necesario establecer medidas de fiscalidad ecológica, con el objetivo de internalizar los costes ambientales y de las

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infraestructuras. Sin duda, una adecuada política de precios permite incentivar el ahorro y el uso responsable, así como penalizar el despilfarro o el mal uso de este recurso.

El Acuerdo Andaluz propone también, que la propia Administración, debe mejorar, en su funcionamiento, con más agilidad y capacidad de respuesta, en la prestación de más y mejores servicios.

En definitiva, en disponer de una Administración hidráulica más moderna y eficaz y más próxima a la ciudadanía.

Este Acuerdo, que da respuesta al mandato parlamentario, se firma en febrero del 2009, y a partir de ese momento se traslada su contenido a la Ley Andaluza del Agua.

La Ley establece que en el plazo de dos meses después de su aprobación pondrá en marcha el Plan de Infraestructura en materia de depuración que propiciará el cumplimiento de la Directiva Marco, que obliga a depurar todas las aguas con un horizonte temporal fijado en 2.015.

Se trata de un plan que por otro lado, contribuye al favorecimiento de la reactivación económica y a la creación de empleo: 1.500 millones de inversión y un volumen de empleo cifrado en 25.000 puestos de trabajo.

La ley es fruto del consenso y de la participación, pero, al mismo tiempo profundiza en este último aspecto con cuestiones claves como la creación del Observatorio del Agua o el impulso de las entidades supramunicipales que garantiza que las ciudadanas y ciudadanos andaluces serán escuchados.

La participación en la gestión del agua se abre al conjunto de la sociedad ahora también en los entes supramunicipales, donde se hará efectiva la acción de los usuarios en la gestión del ciclo integral del agua pues hasta ahora las mancomunidades no contaban con órganos en los que intervinieran los usuarios

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y usuarias para la toma de decisiones dentro de su ámbito competencial de abastecimiento, saneamiento y depuración.

En cuanto al Observatorio Andaluz del Agua estamos ante un órgano de consulta, asesoramiento y participación social que supone un avance en la transparencia y en la participación de la sociedad en la gestión del agua, al tiempo que apuesta por la innovación, la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la transparencia informativa, entre otros avances.

Otro de los aspectos relevantes de la Ley de Aguas de Andalucía se encuentra en la flexibilización del régimen concesional, que permite a la administración modificar y revisar las concesiones para alcanzar la mejor utilización del recurso, mediante un consumo racional y eficiente, siempre desde el respeto a las situaciones consolidadas que así lo requieran, pero dando al mismo tiempo cabida a nuevos usuarios.

Hay que destacar también como una novedad, dentro de la regulación de las políticas de agua, la creación y puesta en marcha de los bancos públicos de agua, uno por cada demarcación, que permitirán a la administración andaluza realizar ofertas públicas de adquisición de derechos de uso del agua, con cuatro finalidades: la consecución del buen estado ecológico de las masas de agua; la constitución de reservas para los fines previstos en los planes de demarcación; atender fines concretos de interés autonómico y, la cesión a otros usuarios.

También se regula el uso de las aguas subterráneas de manera que su explotación esté controlada con el objetivo de evitar posibles abusos que pongan en peligro su sostenibilidad a través de un régimen de autorizaciones para cualquier aprovechamiento incluidos los inferiores a 7.000 metros cúbicos.

Se regula la instalación de contadores así como la constitución de comunidades de usuarios, una auténtica novedad dentro de las normativas sobre aguas que se basa en la gestión colectiva y

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responsable del agua por parte de los propios usuarios que ha mostrado toda su eficacia en el caso de las aguas superficiales a través de las comunidades de regantes.

Con esta norma también, se cumplen los mandatos europeos recogidos en la Directiva Marco dando entrada al canon de mejora para todos los andaluces en condiciones de igualdad que garantiza la financiación de las inversiones de competencia autonómica en el ciclo urbano del agua, asegurando el saneamiento y la depuración.

La extensión de este canon, que ya existe en la actualidad, permitirá ahora una igualdad y homogeneidad a los ciudadanos tanto en lo que pagan como en la calidad del servicio que reciben.

La Ley de aguas impulsa el desarrollo de nuevos sectores socioeconómicos y por tanto generará empleo y riqueza para toda la Comunidad Autónoma, cuenta con el respaldo de la sociedad, fruto del consenso conseguido en el Acuerdo Andaluz por el Agua.

La aprobación de la primera Ley Andaluza persigue la igualdad en la calidad de la prestación del servicio para todos los andaluces, sean del municipio que sean. Del derecho reconocido en nuestro Estatuto de Autonomía de todos los andaluces de tener agua en cantidad y calidad suficiente.

Entre las garantías recogidas en la norma están: la participación de la sociedad en la gestión de la política hidráulica, la protección y la conservación de los recursos hídricos, como establece la normativa europea.

El nuevo régimen económico de la Ley de aguas es solidario y fomenta la cohesión territorial y la igualdad entre los ciudadanos en pro del ahorro y contra el despilfarro.

La Comunidad Autónoma Andaluza gestiona desde el 1 de enero de 2009 la práctica totalidad de las aguas que discurren

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por su territorio y los andaluces necesitamos un marco normativo propio en función de sus necesidades específicas.

La Ley de Aguas es necesaria porque regula el uso y aprovechamiento de un recurso finito y frágil que debemos proteger y conservar. Una vez garantizados los usos básicos para la población y los caudales ecológicos, los recursos deben ser gestionados de forma que permitan la mayor creación de riqueza para Andalucía, con especial atención a la generación de empleo.

Con nuestra Ley de aguas se desarrollar una gestión del elemento, comprometida con las generaciones futuras. Ya que sólo la conservación y mejora del agua y del ecosistema acuático propugnada en esta Ley es garantía de que, realmente, se podrá cimentar un sólido y ordenado desarrollo económico y social.

El agua no es un recurso infinito, sino vulnerable que hay que proteger y cuidar. La Ley logrará que pasemos de una política hidráulica a una política de agua.

La sociedad andaluza quiere que cambiemos la forma de gestionar el agua, otorgándoles un mayor protagonismo y buscando siempre el consenso en la toma de decisiones.

La Ley impulsa la participación activa de la sociedad y la transparencia en la gestión, como nos exigen los andaluces.

La Ley recoge el espíritu y los principios fundamentales del Acuerdo Andaluz por el Agua. El proceso de participación y consenso más importante en materia de agua de los últimos tiempos en toda la Comunidad Autónoma. En el ámbito del Consejo Andaluz del Agua, órgano de representación y participación de todos los agentes sociales y económicos se forja un gran Pacto con 97 medidas donde se establece la hoja de ruta para la gestión del Agua en Andalucía.

Este Acuerdo se alcanza en el seno del Consejo Andaluz del Agua, pero parte del mandato parlamentario que se produce como consecuencia del Debate general sobre políticas de Agua

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en mayo del 2008, la resolución por la que se instaba a llegar a un Acuerdo Andaluz en materia de Agua, fue respaldada por el grupo socialista y el de izquierda unida.

A partir del Acuerdo se produce el compromiso desde el Gobierno Andaluz de incorporar las medidas al texto de la primera Ley de Aguas para nuestra Comunidad Autónoma.

La Ley de aguas andaluza es la gran apuesta autonómica para responder a los retos de la gestión del agua del siglo XXI. Se respeta y defiende el principio de unidad de cuenca.

Con esta norma se permitirá la entrada de nuevos usos y, por tanto, de nuevas actividades económicas, que favorezcan el desarrollo socioeconómico de Andalucía y la generación de empleo. De esta forma se da un salto cualitativo que posibilita la entrada de nuevos usos aún cuando éstos sean de mayor interés y rentabilidad social.

Se favorece el desarrollo de nuevos sectores industriales en nuestra Comunidad Autónoma, ya que equipara las actividades económicas en el orden de prelación de uso, estableciendo nuevos criterios para reconocer aquellos usos prioritarios: mayor valor añadido, mayor empleo y mayor cohesión territorial.

La Ley se adapta al ritmo de crecimiento socioeconómico de Andalucía y acorta el periodo máximo de futuras concesiones a 20 años, para poder dar respuesta a las nuevas inquietudes de desarrollo de nuestra sociedad preservando los derechos preexistentes.

En cuanto al ciclo urbano, abastecimiento y depuración, nuestra Ley garantiza el mismo servicio de calidad a toda la población andaluza, sea cual sea su lugar de residencia.

Cualquier municipio, se encuentre donde se encuentre, podrá exigir a la Administración del Agua el mismo servicio de calidad que las grandes ciudades, como nos comprometemos en la Ley de aguas andaluza.

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La Ley de aguas obliga a la Administración a completar el mapa de infraestructuras de depuración en toda Andalucía, para que todos podamos disfrutar de unos ríos limpios y cumplir con la obligación europea de conseguir el buen estado de las masas de agua en 2015.

La Administración garantiza la calidad del servicio del ciclo urbano del agua prestando apoyo y auxilio técnico y económico a las corporaciones locales y ejecutando subsidiariamente la prestación del mismo, cuando éstas pongan en riesgo la salud y el medio ambiente.

Participación y transparencia son los ejes que marcaron el Acuerdo Andaluz por el Agua en todas sus medidas y se trasladan a la norma, con la creación de órganos que permiten la presencia de los agentes sociales y económicos.

La Ley impulsará definitivamente la modernización de la Administración del agua, con la plena incorporación de las nuevas tecnologías de la información, la normalización y simplificación de procedimientos y trámites y la reducción de plazos.

La creación del Observatorio Andaluz del Agua garantiza la transparencia informativa de todos los datos relativos a la prestación del servicio del agua y se convertirá en el exponente de la participación activa de la sociedad.

La norma andaluza abre al conjunto de la sociedad la gestión del agua, integrando no sólo a los usuarios en los órganos colegiados de la Administración, sino a todos los interesados, que son todos los andaluces.

La Ley define la información del medio hídrico como información de carácter ambiental, por lo que facilitar el acceso de la ciudadanía a la misma será una obligación para la Administración.

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En cuanto a la gestión del dominio público hidráulico, lo más destacado que incorpora la norma es la flexibilización de las concesiones de uso del agua.

La Ley favorece el desarrollo de nuevas actividades económicas que generen mayor riqueza y empleo en la región gracias a la creación de los Bancos Públicos del Agua, que podrán destinar los ahorros de agua a aquellas industrias que hasta ahora no podían acceder al recurso.

Para conseguir el objetivo de ahorrar agua desde la norma se apuesta por dar un impulso a la modernización de los regadíos, ajustando las dotaciones a sus usuarios a las necesidades de un riego eficiente.

La Ley resultará imprescindible a la hora de aprobar los planes de ordenación del territorio, ya que delimitará las zonas inundables de Andalucía.

Se equiparan todas las masas de aguas andaluzas, dando un impulso absolutamente nuevo a la regulación de las aguas subterráneas.

En cuanto a las inundaciones y los periodos de sequia la Ley fortalece la prevención de medidas frente a futuros ciclos secos, estableciendo la obligación de diseñar planes especiales en aquellos municipios de más de 10.000 habitantes, mientras que la regulación actual sólo contempla los mayores de 20.000.

La sociedad andaluza participará activamente en la elaboración, revisión y actualización de los planes de prevención de inundaciones.

El régimen económico establecido en la Ley de aguas fomenta el ahorro y penaliza el despilfarro. La norma hace suyo el obligado principio de recuperación de costes establecido por la Directiva Marco de Agua.

El nuevo régimen económico del agua persigue los principios de equidad y cohesión territorial entre todos los

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municipios de Andalucía, calidad y cantidad asegurada en toda nuestra Comunidad Autónoma.

La aplicación del canon de mejora permitirá hacer efectivo un plan de infraestructuras que garantice la consecución del buen estado de las masas de agua como obliga la Directiva Marco de Agua Europea. Este canon conseguirá igualdad y homogeneidad entre todos los ciudadanos andaluces tanto en lo que pagan como en la calidad del servicio que reciben.

Se impone así mismo el carácter finalista de este canon, que ya se impone a más de la mitad de los andaluces y que sólo podrá repercutir en las infraestructuras de depuración y saneamiento.

Para el mantenimiento de las infraestructuras se recurre a la posibilidad de darle respuesta a través de entes supramunicipales, de esta forma se garantiza el servicio de calidad obligado para las Administraciones Locales.

Conscientes de que el agua es un recurso esencial para cualquier actividad humana, varias son las fuentes de suministro con las que hoy día cuenta el abastecimiento poblacional de nuestra comunidad.

Además de los embalses, de los que recibimos el recurso de manera directa, no podemos olvidar el papel fundamental que juegan las aguas subterráneas, no sólo para el consumo humano, sino en las actividades productivas en las que se sustenta gran parte de nuestra economía, como las agrícolas, las ganaderas o las industriales.

Repartidos por toda la geografía andaluza, el Distrito Hidrográfico Mediterráneo es el que reúne un mayor número de acuíferos: un total de 67, que supone un área aproximada superior a los 10.300 kilómetros cuadrados. Mediante acuíferos se explota más del 47 por ciento de las reservas de agua.

Su importancia es tal que son reservas estratégicas en período de sequía y una de las principales fuentes de suministro

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para el uso doméstico a través de pozos y manantiales; son capaces de constituir por sí mismos un ecosistema acuático fundamental para el mantenimiento de riberas y zonas húmedas y, como he mencionado, resultan fundamentales para el desarrollo de la economía andaluza.

Como consecuencia de todo ello, una gestión responsable de los recursos hídricos disponibles pasa ineludiblemente por su mantenimiento y conservación.

Por ello, la norma pone todo el empeño en el cumplimiento de la Directiva Marco Europea, para la que la protección de las aguas subterráneas sea un objetivo básico, fijando 2015 para la obtención del buen estado de las masas de agua, incluidas, evidentemente, las subterráneas.

Exista un estudio, en cumplimiento de los artículos 5 y 6 de la normativa europea, para una primera identificación de las masas de aguas subterráneas, algunas de ellas hasta ahora desconocidas en nuestra comunidad.

Gracias a este estudio se ha logrado una completa catalogación que permite el conocimiento amplio y puesta en valor de cada uno de los acuíferos con el fin de asegurar su mantenimiento, regeneración y protección.

La Ley de Aguas de Andalucía recoge en un apartado específico lo relativo a las aguas subterráneas y su gestión.

Hasta ahora, la posibilidad de extraer aguas subterráneas por debajo de 7.000 metros cúbicos sin necesidad de autorización (sólo notificación) había dado lugar a abusos, llegando a poner en peligro la sostenibilidad de determinados aprovechamientos de nuestros acuíferos.

Con la nueva reglamentación, estas captaciones requerirán autorización cuando la masa de agua subterránea haya sido declarada en riesgo de sobreexplotación. Por tanto, con esta medida se pretende vitar las extracciones de agua por encima

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de las posibilidades de estos acuíferos, con el objetivo último de mantener, conservar y proteger el recurso.

Por otra parte, la gestión colectiva y responsable del agua por parte de los propios usuarios ha mostrado toda su eficacia en el caso de las aguas superficiales, con la figura de las Comunidades de Regantes.

A partir de esa experiencia positiva, la Ley andaluza establece un régimen jurídico para propiciar la constitución de comunidades de usuarios de aguas subterráneas con el fin último de alcanzar una utilización racional de los recursos.

Estas comunidades gestionarán las infraestructuras de captación, transporte y distribución general, de acuerdo con los criterios y normas que sus estatutos establezcan.

Con esta figura, se trata de garantizar la explotación racional de los recursos hídricos, su calidad y cantidad, así como la coordinación de todos los aprovechamientos de una masa de agua subterránea.

Incluida por vez primera en una normativa de estas características, la constitución de la Comunidad de Usuarios de masas de aguas subterráneas es voluntaria, siempre y cuando esa masa no sea declarada en riesgo, en cuyo caso la Administración estará obligada a constituirla de oficio, o encomendar sus funciones con carácter temporal a una entidad representativa de los intereses concurrentes, aprobar medidas de recuperación de la masa de agua afectada, y a no otorgar nuevos derechos de agua ni autorizaciones de uso mientras persista la circunstancia que la ha llevado al deterioro.

Esta Ley quiere compatibilizar los intereses sociales y económicos con la vertebración territorial y la satisfacción de los objetivos medioambientales, de forma que la gestión del agua sea sostenible, como marca la Directiva Marco de Aguas de la Unión Europea de diciembre de 2000.

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La norma otorga al agua la consideración de patrimonio o bien común sobre el que debe prestarse unos singulares niveles de protección y tratamiento, toda vez que quedó probada la necesidad de garantizar la calidad ecológica del mismo.

Se hace imprescindible evitar el deterioro de las aguas dulces, lograr una gestión sostenible de los recursos hídricos, y actuar de manera concreta sobre las aguas subterráneas, de tal modo que la buena calidad del agua contribuya a garantizar el Derecho reconocido en nuestro Estatuto de Autonomía: el abastecimiento de agua en cantidad y calidad a la población andaluza.

La Directiva Marco se incardina en los propios postulados por los que la Unión Europea se rige en materia de medio ambiente, esto es: alcanzar la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio, y la utilización prudente y racional de los recursos naturales; haciendo especial hincapié en los principios de cautela y en los principios de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, y de quien contamina paga.

De este modo, la Ley andaluza recoge la filosofía y la letra de la norma europea de referencia, pues ha sido elaborada teniendo en cuenta la vulnerabilidad de los ecosistemas acuáticos y asumiendo plenamente que la protección del estado de las aguas en las cuencas hidrográficas proporcionará beneficios económicos y sociales.

Por tanto, y como el punto de vista fijado en la protección del medio ambiente, la Ley contempla la integración de los aspectos cualitativos y cuantitativos de las aguas, tanto superficiales como subterráneas, en su condición de recursos naturales renovables.

La Ley, también pretende recoger las virtudes del actual régimen normativo estatal del agua y corregir sus insuficiencias, con el fin de adaptarlo a la realidad andaluza y a sus necesidades de desarrollo.

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El Acuerdo Andaluz del Agua, que se ha convertido en un instrumento valiosísimo y fructífero de participación y de concertación social, y como una metodología de trabajo que ha sabido encauzar y conciliar desde el entendimiento y el consenso las demandas e intereses de administraciones locales, instituciones y grupos sociales de Andalucía, ha servido como hoja de ruta para conformar el texto legislativo.

Como aspectos más novedosos, la Ley recoge dos figuras ya consensuadas en el Acuerdo Andaluz, como el Observatorio Publico del Agua, para asegurar una gestión del agua con total transparencia y con la participación activa de la sociedad pues es necesario facilitar información adecuada de las medidas previstas y de los progresos realizados en su aplicación, a fin de que la sociedad en general pueda aportar su contribución antes de que se adopten las decisiones finales sobre las medidas necesarias; Los Bancos Públicos del agua, que permitirán asignar agua para usos de interés general y posibilitarán una mejor disponibilidad del recurso, sobre todo en periodos de sequía.

Con respecto a la Planificación Hidrológica, el texto legislativo garantiza las necesidades básicas de abastecimiento humano y las necesidades ambientales para el buen estado ecológico de las aguas.

Para hacer efectivo el principio de recuperación de costes de la Directiva Marco de Aguas, el texto configura un régimen económico financiero en el que se adopta la figura del canon de mejora, que ahora se generaliza para la financiación de las infraestructuras hidráulicas de depuración de interés para la Comunidad Autónoma. Un nuevo régimen que incentiva las conductas de ahorro y penaliza los consumos abusivos.

Por otra parte, la Ley andaluza, aunque mantiene la preeminencia competencial de las entidades locales en la regulación del Ciclo Urbano del Agua, incluye determinadas directrices para

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que sean las entidades supramunicipales quienes conduzcan en la práctica diaria el ejercicio de importantes competencias en el ámbito del abastecimiento y la depuración.

De hecho, en el Acuerdo Andaluz se aboga por que sea en el ámbito provincial desde donde se planifiquen las infraestructuras y los sistemas de gestión del ciclo integral del agua de uso urbano, con la implicación directa de las diputaciones y la participación de los consorcios provinciales y sistemas de gestión consolidados.

Finalmente, el texto afronta la regulación de la sequía y de las inundaciones, contemplando un mapa de riesgos y planes concretos de prevención.

En definitiva, esta Ley andaluza del agua, unida a los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones hidrográficas, en proceso de redacción, nos permitirá avanzar hacia una sociedad moderna y alcanzar el objetivo de que el agua no sea un obstáculo sino una oportunidad de promoción del desarrollo económico sostenible de Andalucía, en consonancia con la regulación europea, que nos obliga a recuperar el buen estado ecológico de las masas de agua en el horizonte 2015, así como garantizar el Derecho de los andaluces al agua en cantidad y calidad suficientes.

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ÁGUAS NA AMAZÔNIA E DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL Solange Teles da Silva1 Fernando Antonio de Carvalho Dantas2 1. INTRODUÇAO. A Bacia Hidrográfica do Amazonas, a mais extensa rede hidrográfica do globo terrestre, conta com 25.000 km de rios navegáveis, em cerca de 6.900.000 km2, dos quais aproximadamente 3.800.000 km2 estão no Brasil (IBGE, 2007), estendendo-se dos Andes até o delta no Oceano Atlântico (Eva & Huber, 2005). Esta bacia se estende sobre vários países da América do Sul: Brasil (63%), Peru (17%), Bolívia (11%), Colômbia (5,8%), Equador (2,2%), Venezuela (0,7%) e Guiana (0,2%) (ANA, 2009) e não é, portanto apenas brasileira,3 mas trata-se de uma bacia hidrográfica continental. Uma reflexão sobre a questão das 1) Professora do Programa de Pós-Graduação em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM). Professora do Programa de PósGraduação da em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas (UEA).

Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq. 2) Professor do Programa de Pós-Graduação da em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas (UEA). Coordenador do Projeto de Pesquisa “A proteção da sócio e biodiversidade nos países integrantes do Tratado de Cooperação Amazônica” Procad-Amazônia, CAPES. 3) Não há que se confundir a bacia hidrográfica do Amazonas (bacia hidrográfica internacional) com a Região Hidrográfica Amazônica, que é constituída pela bacia hidrográfica do rio Amazonas situada no território brasileiro, pelas bacias hidrográficas dos rios existentes na Ilha de Marajó, além das bacias hidrográficas dos rios situados no Estado do Amapá que deságuam no Atlântico Norte, perfazendo um total de 3.870.000 km², de acordo a Divisão Hidrográfica Nacional (Resolução do Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH n° 32, de 15 de outubro de 2000).

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águas na Amazônia conduz assim a uma análise da pluralidade de espaços normativos e da diversidade cultural na região, dos diversos modos de ser, usar e estar onde as águas, a natureza e os seres humanos comandam a vida. O sistema hidrográfico do Amazonas com seus golfos, rios, paranás, lagos, furos e igarapés, como destaca Tocantins, tem um caráter eminentemente social e, sob o aspecto da dinâmica da geografia e das manifestações de vida dos seres humanos, os destinos ficam entregues aos caminhos que andam (Tocantins, 2000).

Assim uma análise da dinâmica das normas jurídicas sobre apropriação e gestão das águas e dos recursos naturais internacionais e daquelas dos países pelos quais se estende a bacia hidrográfica do Amazonas deve considerar o desafio da regulação jurídica em matéria do ciclo hidrológico das águas e da intrínseca relação águas, sócio e biodiversidade. Tal qual relata o poeta Thiago de Mello, o regime das águas corresponde a um elemento no cálculo da vida do homem, determinando os ciclos econômicos: grandes vazantes, fartas colheitas (tempo de grandes pescarias e de bom plantar); grandes cheias, duras calamidades e amargas misérias (o peixe deixa o rio, as plantações são destruídas) (Mello, 2002).

Do estatuto jurídico do rio Amazonas e seus afluentes, que formam a bacia hidrográfica do Amazonas, passado pelos princípios que norteiam a gestão e preservação das águas na Amazônia será destacado o papel do Tratado de Cooperação Amazônica na gestão dos recursos naturais compartilhados.

Aliás, esse conceito de recursos naturais compartilhados foi introduzido no direito internacional com a Carta dos direitos e deveres econômicos dos Estados, e preconizou por um lado, o dever de cooperar em matéria de exploração dos recursos naturais compartilhados entre dois ou mais Estados (art. 3º) e; por outro lado, afirmou o princípio da soberania permanente dos Estados

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sobre os recursos naturais que se encontram em seu território, conforme de depreende do estipulado no art. 2º (Resolução n.

3.281 da Assembléia Geral das Nações Unidas, 1974). Em uma segunda etapa, serão evidenciados os desafios da proteção e gestão dos recursos migratórios, destacando-se a necessidade de adoção de normas para gestão dos recursos pesqueiros compartilhados, bem como a implementação de normas que assegurem a proteção do habitat de tais espécies. Complementando esse estudo, e por fim, o uso dos recursos biológicos transfronteiriços será objeto de nossa análise à luz dos dispositivos da Convenção da Diversidade Biológica.

2. DA NASCENTE A FOZ: O RIO AMAZONAS E SEUS AFLUENTES.

A Bacia Hidrográfica do Amazonas estende-se para além das fronteiras do Estado brasileiro, e constitui uma bacia hidrográfica internacional, formada por um eixo fluvial de primeira ordem, o rio Amazonas e pelas bacias hidrográficas individuais que afluem para esse rio principal. Como um fio de água nos Andes peruanos nasce o rio Amazonas a cerca de 5.500 metros de altitude em um ponto próximo do Nevado Mismi. Dos picos andinos, descendo pelo planalto, ele segue seu percurso com o nome de Lloqueta, Ene, Tambo, Apurimac, até se tornar um rio caudaloso, o Ucayali.

Suas águas se infiltram e espraiam-se pelas planícies tomadas pela Floresta Amazônica, tornando-se cada vez mais caudaloso.

Ele entra, então, no Brasil com o nome de rio Solimões se estende por mais 1.700 quilômetros, até o encontro de suas águas barrentas com as águas escuras do rio Negro formando o rio Amazonas até a sua foz no Oceano Atlântico. As bacias hidrográficas individuais que afluem para este eixo fluvial principal são formadas por três grupos de afluentes principais:

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“- os afluentes setentrionais, que drenam as partes sul e sudoeste do escudo da Guiana ou Guiana Shield (ex:, os rios Jarí, Parú, Trombetas e Jatapu e parte do Negro); - os afluentes ocidentais que drenam as vertentes e contrafortes do lado leste da Cordilheira dos Andes (ex:, os rios Caquetá, Putumayo, Napo, Marañón, Ucayali, Juruá e Purus e parte do rio Madeira); - os afluentes meridionais que drenam as vertentes do lado norte do Guaporé ou escudo brasileiro (ex:, os rios Tapajós e Xingú) (Eva e Huber, 2005)”.

A noção de rio internacional, rios navegáveis que atravessam ou separam os territórios de dois ou mais Estados, evoluiu em direção do reconhecimento da noção de curso de água internacional e de bacia hidrográfica internacional, sem, todavia, existir nem na teoria, nem na prática, um consenso em relação ao alcance de tais expressões.

As “Regras de Helsinque” referentes à utilização das águas dos rios internacionais, adotadas em 1966 pela Associação de Direito internacional na 52ª Conferência de Helsinque, constituíram um dos primeiros textos internacionais que tinham como objetivo regulamentar a proteção das águas continentais.

Seu papel foi fundamental na formulação da regra da utilização equitativa e razoável das águas transfronteiriças bem como para o desenvolvimento de regras de proteção das águas continentais, recursos naturais compartilhados (Silva, 2008a). De acordo com tais regras, a bacia de drenagem internacional definia-se como “uma zona geográfica que se estende entre dois ou vários Estados e é determinada pelos limites da área de alimentação do sistema das águas, incluindo as águas de superfície e as águas subterrâneas, que escoem em uma embocadura comum”. Tais regras foram revistas pela Associação de Direito internacional que adotou em 2004 as “Regras de Berlin”, retomando a definição de bacia de

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drenagem internacional e considerando que as mesmas regras devem ser observadas para as águas subterrâneas. Ocorreu assim o reconhecimento da integridade ecológica das águas em suas três dimensões – biológica, química e física – ponto fundamental para a gestão e proteção das águas na Amazônia, sem dissociar destas igualmente as dimensões das sociais e econômicas.

A Convenção das Nações unidas sobre a Utilização dos Cursos de Água Internacionais para fins Distintos da Navegação, de 1997, não adotou nem o conceito estreito de rio internacional, nem a definição ampla de bacia hidrografia internacional (McCaffrey, 2001), mas estabeleceu que o curso de água internacional é “um sistema de águas de superfície e de águas subterrâneas que constituem, pelo fato de suas relações físicas, um conjunto unitário e chegam normalmente a um ponto comum”4 se parte deste curso de água estiver situado em diferentes Estados, como é o caso do rio Amazonas. Apesar desse texto não estar ainda em vigor, como também não ter sido ratificado por nenhum dos Estados amazônicos5, ele buscou codificar as normas em matéria de direitos dos usos dos cursos d’água internacionais. Ademais, a entrada em vigor desse texto não apenas demonstraria que os Estados consideram a crise da água como uma problemática global, mas também reforçaria o papel do direito internacional em prol da cooperação internacional em matéria de bacias hidrográficas compartilhadas e precisaria o papel do costume internacional nessa matéria6 (Rieu-Clarke; Loures, 2009, pp. 193-194).

4) Dois tipos de aqüíferos estão excluídos dessa definição: os que não são recarregáveis e aqueles que não estão ligados a um corpo de água.

5) Dentre os Estados amazônicos, apenas a Venezuela assinou esse convenção, aos 22 de setembro de 1997, sem, contudo ter realizado o deposito do instrumento de ratificação dessa convenção.

6) Rieu-Clarke e Loures citam, por exemplo, a obrigação de notificar os Estados vizinhos em caso de medidas que possam a alterar a bacia hidrográfica, indagando-se

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Trata-se de uma convenção quadro que pela primeira vez estabeleceu um regime global como fundamento para os princípios jurídicos de governança para os cursos d’água internacionais para fins distintos da navegação. Dentre esses princípios destacam-se: a) a utilização e participação equitativas e racionais, o que comporta ao mesmo tempo o direito de utilização das águas e o dever de cooperar para sua proteção e valorização; b) a obrigação de não causar danos significativos, tomando as medidas apropriadas para tanto; c) a obrigação geral de cooperar, fundada na igualdade soberana, integridade territorial e vantagem mútua, bem como na boa fé para alcançar uma utilização ótima e a proteção adequada do curso de água internacional, com a criação de mecanismos ou comissões para facilitar a cooperação; d) a troca regular de dados e informações, notadamente as de ordem hidrológica, meteorológica, hidrogeológica, ecológica sobre a qualidade das águas; e) o princípio de igualdade entre todos os usos e assim a necessidade de discussão sobre prioridade de um uso de água sobre os demais. Essa convenção não afastou a possibilidade dos estados ribeirinhos celebrarem acordos bilaterais ou multilaterais para aplicar ou adaptar as normas contidas na convenção, bem como previu a possibilidade de compatibilizar acordos anteriormente celebrados com os dispositivos da convenção.

Nesse sentido, importante destacar o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) assinado em 03.07.1978, pelas repúblicas de Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela com o objetivo de promover o desenvolvimento harmônico dos respectivos territórios amazônicos. O TCA entrou em vigor em 02.08.1980 e seu campo de aplicação abrange os territórios das Partes Contratantes na Bacia Amazônica, como, também, “qualquer território de uma Parte Contratante que, pelas sobre qual seria então o nível de danos potenciais a serem considerados, ou ainda a forma que tal notificação deveria ter.

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suas características geográficas, ecológicas ou econômicas, se considere estreitamente vinculado à mesma” (art. II). A noção de bacia amazônica abrange não apenas a bacia hidrográfica internacional, mas igualmente as eco-regiões que exercem uma forte influência na região de planície da Amazônia e a extensão historicamente conhecida dos tipos de floresta da Amazônia. Todavia, o TCA, tendo sua gênese associada a necessidade por parte dos países amazônicos de uma resposta às idéias de internacionalização da Amazônia, afirmou em primeiro lugar a soberania nacional sobre os recursos naturais nos respectivos países dos Estados partes.

A afirmação da soberania precedeu assim o reconhecimento da necessidade de uma cooperação regional e um tratamento específico para as questões amazônicas (Silva, 2008b).

Três artigos do tratado referem-se especificamente às águas, rios amazônicos, recursos hídricos e salientam, particularmente, a função que as águas do Amazonas e demais rios amazônicos internacionais exercem na comunicação entre os países signatários e, preconizam a mais ampla liberdade de navegação comercial nesses cursos d’água, na base da reciprocidade (art.

III), incentivando a realização de ações nacionais, bilaterais ou multilaterais para o melhoramento e habilitação dessas vias navegáveis (art. VI). A navegação, aliás, corresponde ao primeiro uso regulado dos rios internacionais com a função de permitir o transporte de mercadorias e riquezas no interior dos continentes.7 Por outro lado, a utilização racional dos recursos hídricos, levando-se em consideração o papel que os rios amazônicos desempenham no processo de desenvolvimento econômico social da região é um dos objetivos assinalados no TCA e, para tanto, 7) Observe-se que o tratado concluído entre o Brasil e o Peru, já em 1851, proclamava a liberdade de navegação na rede fluvial amazônica. Por sua vez, a Convenção de Barcelona sobre o regime das vias navegáveis, datada de 1921, reconheceu universalmente o princípio da liberdade de navegação.

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as Partes Contratantes se comprometem a realizar esforços com vistas a alcançar tal objetivo (art. V). É claro que tanto em termos de navegação como da utilização racional dos recursos hídricos, a construção de uma governança em matéria de águas dependerá da concretização do conceito de desenvolvimento sustentável, considerando-se as variáveis econômica, ecológica, social, cultural e territorial (Sachs, 1994).

Para fortalecer a estrutura institucional do TCA foi adotado, em Caracas no dia 14.12.1998, o Protocolo de Emenda ao Tratado de Cooperação Amazônica, em vigor em 02.08.2002. Criou-se a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), dotada de personalidade jurídica, sendo competente para celebrar acordos com as Partes Contratantes, com Estados não-Membros e com outras organizações internacionais. Instalada em 2002, com sede permanente em Brasília, a OTCA é um organismo com mandato específico dos oito países da Amazônia para defender os recursos naturais da região e, assim definir estratégias de gestão e proteção das águas dessa bacia. Nesse sentido deve-se considerar a peculiaridade desses caminhos que andam que nos dizeres de Tocantins relativizando os tempos de seca e cheia enquanto tempos que trazem fortuna ou desgraça – nas cheias a navegação pode por um lado alcançar localidades longínquas, mas também pode provocar inundações ameaçando a vida das populações; nas secas pode provocar falta d’água, falta de oxigenação nos rios e mortes dos peixes, mas também pode propiciar a fartura em termos de pesca (Tocantins, 2000). Cabe assim à OTCA promover consensos e soluções adaptadas aos problemas sócio-ambientais compartilhados, ainda que diante de situações heterogêneas.

Isso requer, portanto, que as águas da Bacia Hidrográfica do Amazonas sejam gerenciadas considerando-se os diversos fatores e atores envolvidos, notadamente as complexidades geográficas e geopolíticas, as populações amazônicas, e os novos atores e

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sujeitos coletivos, que reivindicam um papel chave na redefinição de políticas públicas para a região. Assim, a afirmação do respeito aos usos e costumes em matéria de águas das populações tradicionais e dos povos indígenas coloca-se como um dos pilares para a construção da sustentabilidade em matéria de águas na região, bem como a afirmação do direito fundamental à água (Silva, 2008c).

3. AS MIGR AÇÕES BIOLÓGICAS.

Dentre as migrações biológicas nas águas da bacia hidrográfica do Amazonas destacam-se a dos grandes bagres, principalmente a dourada e a piramutaba, cujos estoques são economicamente importantes notadamente para o Brasil, Colômbia e Peru, além da Bolívia e Equador. Ao longo de sua vida, os bagres migradores percorrem os principais rios de água branca da bacia amazônica, ultrapassando tanto as fronteiras estaduais como as internacionais (Vieira, 2005). O atual conhecimento das migrações dessa espécie sugere que eles migram desde o Brasil, ao longo do rio Amazonas – área de criação – até o Alto Solimões em território brasileiro, colombiano e peruano – área de desova (Ruffino e alii, 2000). Se, é possível identificar acordos informais para o período de defeso de certas espécies, como o pirarucu na região de fronteira com o Brasil, Colômbia e Peru, ou ainda nessa mesma região a organização de pescadores “que regulam o número de embarcações por zona de pesca, comprimento de malhas das redes e turnos de pesca em áreas compartilhadas” (Vieira, 2005, p. 71), há a necessidade de adoção de normas jurídicas nos países amazônicos para manejo dos recursos pesqueiros compartilhados, bem como alocação de meios financeiros e humanos para o controle da atividade pesqueira.

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Assim, os dispositivos do Tratado de Cooperação Amazônica estabelecem a preservação das espécies na região através da promoção da “pesquisa cientifica e o intercâmbio de informações e de pessoal técnico entre as entidades competentes dos respectivos países, a fim de ampliar os conhecimentos sobre os recursos (...) da fauna de seus territórios amazônicos, as quais serão matéria de um relatório anual apresentado por cada país” (art. VII). Ademais, a Comissão de Pesca Continental para a America Latina em sua X Reunião – Panamá, 7-9 de setembro de 2005 – recomendou: a) o reconhecimento pelos governos da America Latina do valor social, econômico e ambiental das pescas continentais, assegurando a elaboração e recopilação dos dados quantitativos necessários para avaliar o papel destas pescas no desenvolvimento social e combate da pobreza; 136

b) o fortalecimento das capacidades institucionais e locais (comunitárias) para o manejo ecossistêmico das pescas, incluindo a repartição equitativa dos recursos e melhorias sociais; c) o fortalecimento da cooperação entre países para o manejo e uso sustentável de bacias compartilhadas considerandose os princípios e normas do Código de Conduta para a Pesca Responsável; d) o desenvolvimento de avaliações integradas para a otimização da pesca recreativa em bacias compartilhadas; e) a melhoria na coleta de informação e desenvolvimento de ferramentas para facilitar o manejo das bases de dados; f) a criação de áreas de conservação biológica em bacias compartilhadas.

Além disso, projetos de infra-estrutura, atividades potencialmente ou efetivamente poluentes que coloquem em risco os recursos migratórios devem ser submetidas a estudos

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prévios de impacto ambiental que tornem possível a informação e consulta dos países e populações que possam vir a ser impactados pelo desenvolvimento de tal atividade, bem como contemplem alternativas ao desenvolvimento de tais atividades. É possível citar o “Complexo Madeira” um conjunto de obras de infra-estrutura envolvendo 4 barramentos, formando um complexo de 4 usinas hidrelétricas e uma malha hidroviária de 4.200 km navegáveis, no âmbito de um futuro programa de integração de infra-estrutura e energia de transportes entre Brasil, Bolívia e Peru, além da linha de transmissão associada ao trecho (D’Almeida, 2008).

Apesar dos impactos transfronteiriços negativos, foi expedida a licença ambiental prévia para o “Complexo Madeira”, com 33 condicionantes impostas pelo IBAMA, sendo que em sua maioria elas versam sobre as três questões que anteriormente embasaram a negação da mesma licença – questões relacionadas à sedimentação, questões que indicam a possibilidade de contaminação por mercúrio e; questões sobre os efeitos das usinas sobre ictiofauna da região (Silva, 2008b).

4. O USO DOS RECURSOS BIOLÓGICOS TR ANSFRONTEIRIÇOS.

A natureza, o espaço e as ações humanas sobre este, constituem objetos de profícuos e densos estudos no âmbito das ciências, especialmente das naturais, das humanas e sociais.

Assim, a regulação desses espaços e das relações humanas que os transformam, são objetos .de estudos, reflexões e normatizações jurídicas, aqui centradas no campo do direito.

Nesse sentido, para compreender as possibilidades de uso sustentável dos recursos hídricos (ou das águas) da Amazônia, é preciso partir do paradigma da complexidade, pois, somente assim, a Amazônia poderá ser desvelada em suas realidades,

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relações, processos e interesses que nela convergem. Como observa Oliveira, a Amazônia de “múltiplas sociedades e espacialidades” (Oliveira, 2004) é lugar, já na perspectiva de Santos, da “ecologia de saberes” (Santos et al., 2006), portanto, de “dimensões humanas da natureza e da biodiversidade” como salienta Becker, de (Becker, 2006). Isso equivale a dizer, que as riquezas amazônicas são, ao mesmo tempo – porque imprescindivelmente interrelacionadas – naturais e humanas. Por isso, ao longo da história a Amazônia sempre foi palco de paradoxais e, na maioria das vezes, equivocadas visões, conceituações, processos, lutas e disputas pelo, aqui muito certo, controle e apropriação dessas riquezas. É neste último sentido, no campo do controle e da apropriação das riquezas, dentre as quais, aquelas que se encontram em suas águas ou que com elas interagem, as preocupações sobre a Amazônia tomam o caráter político. Isso conduz a considerar a totalidade biológica que o espaço amazônico configura e, portanto, formal e juridicamente, sujeito a diferentes incidências normativas, tanto no plano interno dos estados nacionais, como no âmbito externo, da comunidade internacional de estados soberanos.

Nesse ambiente dos espaços líquidos amazônicos, o estabelecimento de fronteiras físicas para o uso dos recursos biológicos transfronteiriços, encontra o primeiro obstáculo material na própria natureza da Amazônia onde a água predomina, domina e determina o universo de relações sociais e políticas (Tocantins, 2000). Em primeiro lugar, porque as fronteiras amazônicas envolvem tanto aquelas relacionadas às diferentes espacialidades estatais, como as dos povos indígenas e das populações tradicionais; em segundo, porque os diferentes modos de relação com as águas implicam em diferentes formas e naturezas de regulação que vão dos modos positivos formais

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aos modos consuetudinários míticos. Em ambos os casos, com extensa proteção jurídica e legislação referencial.

No campo jurídico, o uso dos recursos biológicos transfronteiriços é regulado pela Convenção da Diversidade Biológica – CDB, adotada pelo Brasil e promulgada por meio do Decreto n. 2.519, de 16 de marco de 1998. A CDB, no plano hierárquico das normas configura tratado internacional, que objetiva promover a conservação da diversidade biológica, a utilização sustentável dos seus componentes e a repartição justa e eqüitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos estabelecendo princípios, normas e âmbitos de jurisdição.

Neste sentido o princípio da cooperação configura-se como basilar entre as partes signatárias da Convenção, tendo em vista a complexidade de situações físicas que extrapolam os âmbitos de jurisdição de um determinado estado nacional, como é o caso da Amazônia e seus bens ambientais, especialmente, neste caso particular, as águas.

Entre os diferentes modos da proteção afigura-se a necessidade de estabelecimento de medidas gerais para a conservação e a utilização sustentável da biodiversidade, inclusive da biodiversidade aquática, estabelecida no art. 6º assim como regras específicas sobre essa utilização no que concerne aos componentes da diversidade biológica e o seu acesso, em conformidade com o art. 10 e seguintes dessa Convenção.

Necessariamente a proteção e preservação das águas na Amazônia demandam, portanto, uma visão da bacia hidrográfica do Amazonas em toda a sua extensão, bem como da intrínseca relação do ciclo hidrológico das águas, florestas, sócio e biodiversidade, no respeito às diferentes visões da água e modos de viver e (o)usar. Desta forma a governança das águas deve pautarse na participação dos atores envolvidos no manejo dessas águas,

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respeitando-se as diversidades culturais, quer dizer, as identidades coletivas (Leff, 2001, p. 63), em um processo de escolhas que permitam a satisfa莽茫o de suas necessidades em face do potencial ecol贸gico das aguas e de seus recursos biol贸gicos.

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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN EL PROYECTO DE LEY DE AGUAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA: HACIA UNA GESTIÓN SOSTENIBLE, EFICAZ Y EFICIENTE DEL CICLO INTEGRAL DEL AGUA Elisa Prados Pérez Doctora en Derecho Secretaria General (categoría de entrada) Ayuntamiento de El Viso del Alcor (Sevilla) 1. ALGUNAS CUESTIONES PREVIAS. LA INTERVENCIÓN LOCAL EN LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL DEL AGUA: UNA FUNCIÓN PÚBLICA.

En la actualidad la temática del Agua ha adquirido una importancia capital y los problemas que presenta son numerosos y complejos, desde nuestro cometido nos proponemos analizar la posición de las entidades locales, para ello abordaremos la confluencia de las distintas Administraciones y poderes territoriales así como pondremos de manifiesto la necesidad de una autentica coordinación de todos los implicados. Máxime por la situación generalizada de precariedad financiera-presupuestaria sobre todo en los pequeños municipios con escasos recursos y limitada capacidad técnica. Por todo lo anterior, la adecuada gestión de los recursos hidrológicos ha constituido, constituye y constituirá una prioridad para todos los poderes públicos.

En nuestro derecho, la protección medioambiental ha quedado configurada como una función pública en el propio reconocimiento constitucional del derecho al medio ambiente en

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el artículo 45 de la CE. No obstante, al tratarse de un derecho necesitado de ulterior concreción legal debido a su ubicación dentro de los “principios rectores de la política social y económica” y del alcance que para ellos tiene previsto el artículo 53.3 del CE, en virtud del cual son los poderes públicos los obligados a través de su potestad legislativa de definir y concretar el derecho al medio ambiente y a su vez, de delimitar el contenido de dicha función pública.

Asimismo, la distribución competencial de los recursos hídricos ha quedado establecida fundamentalmente en los artículos 148.1.10 y 149.1.22 de la Constitución Española. Allí, se establecen las competencias exclusivas del Estado y de las Comunidades Autónomas, pero el Tribunal Constitucional como el propio Libro Blanco del Agua de 1998 han resaltado la necesidad de coordinación entre las diferentes Administraciones1.

De todos es conocido que la Constitución no establece ninguna materia como competencia originaria de las Corporaciones Locales, sino que se limita a garantizar su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses2 (artículos 137, 140 y 141 CE).

Así, pues merecen destacarse en este específico ámbito del agua, imbricado en el título medioambiental de su configuración como materia transversal-, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (en adelante LBRL) donde se recoge específicamente la competencia local pero siempre en los términos que quede concretada y definida en la legislación del Estado y 1) Necesaria colaboración y coordinación administrativa para la correcta gestión del agua que ha sido puesta de manifiesto también por el Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de noviembre de 2004.

2) La autonomía municipal es, en efecto, una garantía institucional reconocida por la Constitución para la gestión de sus intereses y también asumida en sus compromisos internacionales por España a través de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988.

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de las Comunidades Autónomas sobre la materia, cuando así lo hayan previstos en sus Estatutos de Autonomía.

En este sentido, Por un lado, la aprobación de la Constitución española y la incorporación de España a la Unión Europea han sido los dos hitos relevantes que han rediseñado el marco normativo del agua3.

Igualmente, la cuestión competencial en el Derecho hidráulico español ha sido estudiada y resuelta por numerosas sentencias del Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 227/1988, de 29 de noviembre (fundamentos jurídicos 16,17 y 18), la sentencia 17/1990, de 7 de febrero, la sentencia 46/1990, de 15 de marzo y la sentencia 247/20074, de 12 de diciembre. Donde se recoge que “la ordenación de los recursos hídricos, donde quiera que se hallen, no pueden sustraerse a las competencias que el Estado ha de ejercer para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica”.

Son las Leyes -del Estado y de las Comunidades Autónomas, según los casos- las que atribuyen competencias concretas a aquéllas y no sólo en la legislación de régimen local sino también y de modo especial en la legislación sectorial5, asumiendo la doctrina que 3) La introducción en virtud del Acta Única Europea de 1986 de una política comunitaria de medio ambiente ha permitido una evolución muy importante en materia de aguas y medio ambiente, debiéndose tener en cuenta también, entre otros instrumentos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1996, especialmente los artículos 11 y 12.

4) La STC 247/2007, se dictó por el TC al conocer y resolver el recurso de inconstitucionalidad nº 7288/2006 interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra el artículo 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

5) No sólo existe una atribución legal de competencia en la Ley Básica de Régimen Local sino también en otras leyes, entre otras, en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, debido a su incidencia sobre la salud pública. En efecto, entre las facultades atribuidas a los entes locales podemos destacar con carácter general, el artículo 18.6 que declara como actuaciones que deben desarrollar las Administraciones

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el Tribunal Constitucional construyó en sus sentencias 32/1981,

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Públicas “ la promoción y mejora de los sistemas de saneamiento, abastecimiento de aguas, eliminación y tratamiento de residuos líquidos……”En consecuencia como Administraciones públicas que son las entidades locales deberán atender a la satisfacción de estas actuaciones. En concreto, es en el artículo 42.3 de la ley General de Sanidad donde se atribuye a los Ayuntamientos el ejercicio de responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios sobre el control sanitario del abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales. El tratamiento de los residuos en este caso los líquidos es un concepto lo suficientemente amplio como para englobar su valoración energética. A este respecto, los lodos de la depuradora constituye el residuo mas voluminoso originado en la depuración de las aguas y su eliminación es uno de los mayores problemas medioambientales de la actualidad, siendo la producción media en España de estos lodos estabilizados y deshidratados de unos 40-60g/hab día (15-20t /hab año). Vid MÉNDEZ LÁZARO, AM, “Obtención de biocombustibles por tratamiento térmico de lodos de depuradora “ en IV Jornadas Abulense de Energías Renovables, abril 2005. Y en el mismo sentido se pronuncia el artículo 38 de la ley 2/1998, de 15 de junio de Salud de Andalucía. Otra normativas sectoriales actúan también en este sentido. El Decreto 95/2001, de 3 de abril, de Policía Sanitaria Mortuoria de Andalucía establece una distancia de 250 metros sin posibilidad de excepciones, salvo para las ampliaciones, en cuyo caso se podrá reducir la zona de protección (inicialmente establecida en 50 metros) a 25 metros. Obviamente, el sentido de la norma es el mismo que en el Reglamento estatal de 20 de julio de 1974, a la que perfecciona y actualiza, lo que refuerza con los condicionantes, pues se exige un informe geológico, emitido por técnico competente, en el que se detallen las principales características del terreno en relación con los fines a los que se dedica, su permeabilidad y la profundidad de la capa freática, acreditando que no existe riesgo de contaminación de acuíferos susceptibles de suministro de agua a la población (art.41). La exigencia de estudios hidrológicos y otros de protección medioambiental aseguraran la ausencia de riegos de contaminación del agua del consumo humano. El Estado aprobó la L38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, cuyo artículo 3 hace referencia a los requisitos técnicos básicos de la edificación relativos a su funcionalidad, seguridad y habitabilidad, entre los que se señala el de “ahorro de energía de tal forma que se consiga un uso racional de la energía necesaria para la adecuada utilización del edificio”.

La concreción de este requisitos, conforme a la Disposición Final 2, ha correspondido al Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (CTE). Este Real Decreto traspone además la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre, relativa a la eficiencia energética de los edificios incorporando estas exigencias. Entre otras medidas de ahorro y eficiencia energética de los edificios figuran la instalación de paneles solares para producir ACS (agua caliente sanitaria).

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84/1982 y 170/1989. Así pues, la Ley de Aguas en sus artículo 17 y 18 estudian respectivamente las funciones del Estado en relación con el dominio público hidráulico y el régimen jurídico básico aplicable a las Comunidades Autónomas.

De esta forma, el artículo 2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local impone un límite al legislador sectorial a la hora de determinar las competencias municipales, al establecer que se han de atribuir competencias a los municipios en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a su capacidad de gestión, pero sobre todo, de conformidad con los principios de descentralización y máxima proximidad de gestión administrativa a los ciudadanos, introduciéndose así, en el ámbito, el principio de subsidiariedad originario del derecho comunitario, especialmente a partir del proceso de aprobación del Tratado de la Unión Europea, mediante el aseguramiento a los municipios de un derecho a intervenir en todos aquellos asuntos que afecten directamente el círculo de sus intereses.

La normativa local ha reconocido a las entidades locales su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al ámbito de sus intereses, aceptando y atribuyéndoles las competencias necesarias en función de las características correspondientes y también de la capacidad de gestión de la entidad local de que se trata. La intervención de la Administración local, la mas cercana al ciudadana ofrece en materia de aguas un amplio abanico de posibilidades, en concreto, en su ciclo integral (abastecimiento, suministro de agua, alcantarillado, depuración y saneamiento).

Históricamente, ya existía en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Ley Básica de Régimen Local una preocupación derivada de la

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sensibilidad social por el tema medioambiental en sus diversos ámbitos tanto competencial como de gestión6.

El artículo 25.2l) de la LBRL atribuye competencias a los municipios en materia de suministro de agua para con posterioridad en el artículo 26 convierte el abastecimiento domiciliario de agua potable en servicio público obligatorio en todos los municipios7.

En este sentido y respecto al alcance de dicho servicio público municipal, conviene recordar la STS de 9 de mayo de 2001, donde al tratar el tema de la distribución de competencias, en esta materia, entre la Comunidad Autónoma de Madrid y los Ayuntamientos, vino a distinguir entre los servicios de abastecimiento, aducción o traída de aguas, distribución y saneamiento, comprendiendo este último los de alcantarillado y depuración, considerando los dos primeros de competencia 150

6) La LBRL y su desarrollo reglamentario, entre otros merece destacarse el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. Como pone de manifiesto la STSJ de 25 de abril de 1989, el ejercicio competencial por parte de las entidades locales no es una mera posibilidad y la defensa del medio ambiente comporta específicas obligaciones para éstas. En esta misma línea, el Tribunal Supremo ha declarado en diversas ocasiones que la Administración Pública ha de desempeñar un papel activo para conservar el medioambiente, que se materializa en dictar normas y medidas y hacerlas cumplir, así como en articular los instrumentos necesarios para las mas completa preservación del medio. En este sentido, la sentencia deL Tribunal Supremo de 30 de abril de 1990 declaró, al respecto, que no basta con dictar Normas Subsidiarias y calificar determinado suelo como de protección especial por su valor ecológico y paisajístico, sino que el Ayuntamiento no debe dar licencia en esas zonas y sus aledaños. Por su parte la STSJ de 7 de noviembre de 1990 alaba la reducción de decibelios impuestas por el Ayuntamiento de Rocafort pues, aclara el Tribunal, no ha hecho otra cosa que aplicar la Constitución. Además hay alguna sentencia que abunda en la planificación como instrumento útil para racionalizar la utilización de los recursos naturales y el ATS de 11 de mayo de 1989 establece que el derecho a un medio ambiente adecuado prevalece, de acuerdo con la interpretación que en virtud del artículo 45 ha de darse a los preceptos, sobre lo urbanístico y sobre eventuales derechos adquiridos por los propietarios (STSJ de 29 de junio de 1986).

7) Vid. STS de 21 de enero de 1992.

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autonómica por responder a un interés supra municipal y los dos segundos, local, lo que sirvió en el caso concreto para otorgar competencia a la Comunidad de Madrid con el fin de imponer medidas de racionalización del uso del agua sin que se entienda afectada la autonomía local. Este criterio, pese a proceder de la Ley 17/1984, de 20 de diciembre de la Comunidad de Madrid, ha sido aceptado en las demás Comunidades Autónomas.

En lo que se refiere al alcantarillado, también se recoge en el artículo 25.2l) y se configura en el artículo 26 como servicio municipal obligatorio8. Para MARTIN MATEO el saneamiento engloba la captación de aguas residuales, su traslado vía alcantarillado a las estaciones o plantas de tratamiento pasando por una red de colectores, el vertido y posible reutilización de aguas depuradas y en su caso la disposición sanitaria de lodos. En Andalucía, al amparo de las competencias asumidas en el artículo 57.3 de su Estatuto de Autonomía, ha dictado la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental 9(en 8) La atribución de competencias que de manera obligada parece establecer el artículo 26 de la ley Reguladora de las Bases de Régimen Local en función del número de habitantes del municipio y que reserva en el apartado 1.d) la protección del medio ambiente para aquellos que tengan una población superior a 50.000 habitantes queda relativizada por el hecho de que en los apartados anteriores se encomienda a municipios de menor población actividades que también poseen trascendencia medioambiental y porque al ser ésta una materia sobre la que se reconocen competencias concurrentes sin que exista separación de responsabilidades también han de tenerse en cuenta la capacidad de gestión de cada municipio y sobre todo, el acercamiento de la gestión administrativa a los ciudadanos y la afectación de los intereses concretos de los vecinos que el municipio debe asegurar y defender en cada caso” (STS de 26 de julio de 2006).

9) La entrada en vigor de la Ley de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, en adelante LGICA, ha supuesto la implantación de un nuevo modelo de prevención y control integrado de la contaminación al tiempo que supone un nuevo diseño de la política ambiental en nuestra Comunidad Autónoma. La LGICA establece en su artículo 3 una importante base constituida por unos principios que le sirven de fundamento.

Así, como el principal de dichos principios, el llamado por la doctrina megaprincipio de Derecho Ambiental: el principio de desarrollo sostenible, orientado a garantizar el

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adelante, LGICA); esta Ley ha derogado a la anterior Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental y establece un esquema de protección que, en esencia, consiste en la relación entre las normas de calidad y la emisión y la prohibición genérica de realizar vertidos contaminantes al medio hídrico, salvo autorización10.

En relación a la reutilización de las aguas depuradas, además del ámbito de actuación propio que determina la legislación local, hay que tener en cuenta lo dispuesto en el Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas residuales. En el caso andaluz en concreto, la norma de referencia es el Decreto 310/2003, de 4 de noviembre, que delimita las aglomeraciones urbanas para el tratamiento de las aguas residuales de Andalucía y establece el ámbito territorial de gestión de los servicios del ciclo integral del 152

uso sostenible de los recursos naturales y su salvaguarda para las generaciones futuras y cuya primera manifestación lo constituye otro principio, el de responsabilidad compartida de las Administraciones Públicas, empresas y sociedad en general para la efectiva tutela del medio ambiente. Otros principios dignos de mención son los de libre acceso a la información ambiental, transparencia, participación, principios que afectan a las relaciones interadministrativas como el de enfoque integrado promoción de la educación ambiental, el tan conocido principio de quien contamina paga respecto de los costes derivados de la prevención de las amenazas o riesgos inminentes y la corrección de los daños ambientales por sus responsables o el principio de restauración.

10)En este sentido, dicha autorización será exigible respecto de vertidos directos o indirectos a las aguas continentales y las aguas litorales, superando, pues, el enfoque excluyente de la Ley 7/94 y del Decreto 334/1994, sobre calidad de las aguas litorales y procedimiento de tramitación de autorizaciones de vertidos al dominio público marítimo-terrestre y de uso en zona de servidumbre. A este respecto, destacar que el plazo de resolución y notificación de las autorizaciones de vertido, en virtud de la modificación operada por la Disposición Final 3ª de la Ley 1/2008, de 27 de noviembre, de medidas tributarias y financieras de impulso a la actividad económica de Andalucía y de agilización de procedimientos administrativos es de seis meses a contar desde la presentación de la solicitud, salvo que reglamentariamente te establezca otro inferior.

Transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, los interesados podrán entender desestimada su solicitud.

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agua de las Entidades Locales a los efectos de actuación prioritaria de la Junta de Andalucía11.

El artículo 25.2 de la LBRL establece una lista de materias y entre ellas, el art 25.2 f “ protección del medioambiente”, en las que en todo caso el municipio deberá ejercer competencias, que en todo caso que la Ley ha de determinar de conformidad con los principios del artículo 2 (descentralización, y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos). Incluso puede invocarse el artículo 28 del mismo cuerpo legal, que establece que “los municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y en particular, las relativas a ...(….)la protección del medioambiente12. Entre los servicios que el artículo 86.3 reserva13 a favor de las Entidades Locales están el abastecimiento y depuración de aguas. Por tratarse de servicios esenciales reservados, el municipio puede excluir totalmente la iniciativa privada y así asegurarse de que se lleven a cabo de forma sostenible en la medida de lo posible, pues sólo dependerá de su capacidad técnica y financiera, siempre que cumpla las exigencias y requisitos que sobre el ejercicio de dichas actividades pueden establecer otras Administraciones en virtud de sus respectivas competencias14.

11) Se modificó por la Orden de 24 de julio de 2007.

12) A juicio de ORTEGA, este precepto actúa como titulo legal habilitante de la potestad reglamentaria del Ente local, sin necesidad de que sea el legislador sectorialestatal o autonómico-quien le habilite” en ORTEGA ALVAREZ, L “Las competencias propias de las Corporaciones locales” en Tratado de Derecho Municipal I, Muñoz Machado (Dir)Civitas, Madrid, 1988,p.203 13) KONNINCKX FRASQUET, “Artículo 86” Comentarios a la Ley Básica de Régimen Local”, Domingo Zaballos, Civitas, Navarra, 2005.

14) Por lo que se refiere a las formas de gestión, indicar que la prestación de estos servicios podrá desarrollarse mediante sistema de gestión directa o indirecta y dentro de esta ultima modalidad, mediante concesión administrativa, como señalan los artículos 85 de la LBRL y artículo 95 del texto Refundido de régimen Local.

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A diferencia de los municipios, las provincias han desempeñado un papel marginal en la protección y defensa del medio ambiente pues la Ley Básica de Régimen Local no les ha atribuido de manera específica competencia alguna. A pesar de ello, la defensa del medioambiente ha podido ser desarrollada por las Diputaciones provinciales atendiendo al cúmulos de funciones que le son atribuidas por la legislación vigente. Entre ellas, la de coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada; la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente, los de menor capacidad económica y de gestión para el adecuado ejercicio de la competencia y la satisfactoria prestación de los servicios; y la de prestación de servicios supramunicipales o supracomarcales. Asimismo, otra posibilidad para el ejercicio de competencias en esta materia por las Diputaciones podría ser a través de la técnica de delegación de competencias por las Comunidades Autónomas, e incluso a través de la encomienda de gestión ordinaria de servicios propios, expresamente recogidas en el artículo 37 de la LBRL. 2. UN ACERCAMIENTO AL PROYECTO DE LEY DE AGUA ANDALUZ, ASPECTOS MAS RELEVANTES DESDE EL ÁMBITO LOCAL.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, ha puesto un acento especial en el cuidado y la protección del medio ambiente15. Este cuidado 15) El Título I, bajo la rúbrica derechos sociales, deberes y políticas públicas, consagra en el art. 28 el que pudiéramos calificar como derecho al medioambiente, especificando su nº 2 que “se garantiza este derecho mediante una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los recursos naturales”. Previamente, el artículo 13 bajo la rúbrica alcance e interpretación de los derechos y principios establece: “Los derechos y principios del presente título no

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implica, de suyo, la utilización racional de los recursos naturales y entro ellos, el del agua. Es, por ello, que el Estatuto dedica una atención singular a las competencias de la Comunidad sobre el agua y establece unas líneas directrices de ineludible cumplimiento por parte de todos los poderes públicos.

Así, con una importante impronta ambientalista recoge entre sus principios que “la mejora de la calidad de vida de los andaluces y andaluzas, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente, la adecuada gestión del agua y la solidaridad interterritorial en su caso y distribución, junto con el desarrollo de los equipamientos sociales, educativos, culturales y sanitarios, así como la dotación de infraestructuras modernas”.

Una declaración que se complementa con el artículo 107, que en su tercer apartado manifiesta que los poderes públicos de Andalucía protegerán el ciclo integral del agua y promoverán su uso sostenible, eficiente y responsable de acuerdo con el interés general. En este mismo sentido, el artículo 37 en los “Principios rectores” vuelve a incidir en esa protección ambiental, que se conseguirá, entre otras cosas, garantizando la calidad de agua y del aire. No obstante, es en los artículos 50 y 51 donde se presta una especial atención a las aguas en Andalucía16. supondrán una alteración del régimen de distribución de competencias, ni la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes. Ninguno de los derechos o principios contemplados en este Título puede ser interpretado, desarrollado o aplicado de modo que se limiten o reduzcan derechos o principios reconocidos por la Constitución o por los Tratados y Convenios Internacionales ratificados por España”.

El Título II regula las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, dedicándoles sus artículos 50 y 51 al agua y a la cuenca hidrográfica del Guadalquivir respectivamente. En el nº 1 apartado a) del primero se considera como competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma Andaluza, entre otras, “Aguas subterráneas cuando su aprovechamiento no afecte a otro territorio”.

16) En el artículo 57.3 se refiere a los vertidos y señala que corresponderá a la Comunidad Autónoma la regulación y la gestión de los vertidos efectuados en las aguas interiores de la Comunidad Autónoma, así como de los efectuados a las aguas

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Abundando en esta misma idea, el Acuerdo Andaluz por el Agua de 3 de febrero de 2009 constituyó una muestra más de esta preocupación por la mejor utilización de los recursos hídricos.

Dicho Acuerdo significó un amplio consenso social en torno a una nueva cultura del agua, basada en la sostenibilidad, la garantía, la responsabilidad y la solidaridad.

El proyecto de Ley cuenta con el respaldo de los sectores implicados y de informes positivos, entre otros el del Consejo Económico y Social y el Consejo Consultivo de Andalucía, que emitieron sendos informes favorables por unanimidad.

Su punto de partida es la consideración del agua como “un patrimonio común indispensable e insustituible para la vida y un recurso finito muy vulnerable que es necesario conservar y proteger”17.

Se trata de equilibrar la necesidad del recurso escaso y el resto de los usos de la población y también de trasponer la normativa comunitaria18, esto es, la Directiva 2000/60/CE, del superficiales y subterráneas que no transcurren por otra Comunidad Autónoma. Resulta igualmente destacable el artículo 201 que incide en la protección con la contaminación en general y el control de la calidad del agua en particular.

17) Un camino legislativo que arranca de la Ley de Aguas de 1866, cuyos principios siguen sustancialmente vigentes, la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, el Reglamento de policía de Aguas y sus cauces de 1958siguiendo por la Ley de Aguas estatal de 1985 con sus modificaciones de 1999 y 2001. La Directiva Marco de Agua fue traspuesta a nuestro Derecho en la reforma del Texto Refundido de la Leyes de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (artículos artículos 19,22,35 y ss, 101, 113.7, 122 y ss, 128 referidos específicamente al ámbito local) . Constituye el desarrollo reglamentario de la ley de agua, el Real Decreto 849/1986 de a11 de abril (artículos 68.4, 247.1, 295.4, y 335, referidos específicamente al ámbito local) y el Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica (art 16, 41,59,78 referidos específicamente al ámbito local).

18) Especial interés a este respecto tiene la Directiva 75/440/CEE del Consejo, relativa a la calidad de las aguas destinadas a la producción de agua potable, la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre tratamiento de aguas residuales

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Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, Directiva Marco de Aguas19.

Precisamente, el Proyecto de Ley que vamos a estudiar, tiene como sustrato general el ofrecer un conjunto de instrumentos jurídicos coherente con los citados principios estatutarios y del Acuerdo Andaluz por el Agua.

El texto normativo consta de 107 artículos, estructurados en un Título Preliminar, nueve Títulos, ocho Disposiciones Adicionales, ocho Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria, cinco Disposiciones Finales y un Anexo. Viene precedido de una Exposición de Motivos, donde se exponen los objetivos, finalidad y oportunidad de la Norma.

La primera enseñanza que se deduce de la lectura del Título Preliminar del Proyecto de Ley es, precisamente, que cualquier desarrollo económico y social no puede basarse en el agotamiento del recurso hídrico sino que, al contrario, sólo la conservación y mejora del agua y del ecosistema acuático es garantía de que, realmente, se podrá cimentar un sólido y sostenible desarrollo económico y social. urbanas (modificada por la Directiva 98/15/CE de la Comisión de 27 de febrero de 1998 que establecía la protección del medio ambiente contra el deterioro provocado por los vertidos de aguas residuales urbanas procedentes de aglomeraciones y de las aguas residuales biodegradables procedente de la industria agroalimentaria.

19)La política comunitaria ha venido conformándose sobre la denominación política de las 5R: reducción, reutilización, reciclado, reemplazamiento y reutilización, consagrados en el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, ratificado por el Reino de España por Ley 1/2008, de 30 de julio, interpretado según sentencia del TJCCEE de 9 de febrero de 1994 en el asunto aceites Ródano-Alpes, 7 de febrero de 1985, Comisión contra Francia, 20 de febrero de 1988, Comisión contra Dinamarca. También, ha de resaltarse la Carta Europea del Agua aprobada en 1967 por los países miembros del Consejo de Europa, declara en el punto 12 que “ el agua no tiene fronteras” y el punto 11 recomienda que “ la administración de los recursos hidráulicos debiera encuadrarse más bien en el marco de las cuencas naturales que en el de las fronteras administrativas y políticas”.

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La Ley dedica el Título I a la Administración del Agua en Andalucía. El mismo comienza exponiendo las competencias de la Comunidad Autónoma y de los Entes Locales. Así, en el citado Título I “ Administración del Agua en Andalucía “en su capitulo III, regula la Administración Local. En concreto, en el artículo 15, denominado Competencias de las Entidades Locales dispone que corresponden a los municipios en materia de aguas la ordenación y la prestación de los siguientes servicios, en el ciclo integral del agua de uso urbano: a) El abastecimiento de agua en baja, que incluye su distribución, el almacenamiento intermedio y el suministro o reparto de agua potable hasta las acometidas particulares o instalaciones propias para el consumo por parte de los usuarios. b) El saneamiento o recogida de las aguas residuales urbanas y pluviales de los núcleos de población a través de las redes de alcantarillado municipales hasta el punto de intercepción con los colectores generales o hasta el punto de recogida para su tratamiento. c) La depuración de las aguas residuales urbanas, que comprende la intercepción y el transporte de las mismas mediante los colectores generales, su tratamiento hasta el vertido del efluente a las masas de aguas continentales o marítimas. d) La reutilización, en su caso, del agua residual depurada, en los términos de la legislación básica. e) La aprobación de las tasas o las tarifas que el municipio establezca como contraprestación por los servicios del ciclo integral del agua de uso urbano dentro de su término municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente artículo y, en lo que se refiere a la tarifa, la normativa reguladora del régimen de precios autorizados en la Comunidad Autónoma de Andalucía. f) El control y seguimiento de vertidos a la red de saneamiento municipal, así como el establecimiento de medidas

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o programas de reducción de la presencia de sustancias peligrosas en dicha red. g) La autorización de vertidos a fosas sépticas y a las redes de saneamiento municipales. h) La potestad sancionadora, que incluirá la de aprobar reglamentos que tipifiquen infracciones y sanciones, en relación con los usos del agua realizados en el ámbito de sus competencias de abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas residuales.

La potestad de ordenación de los servicios del agua implicará la competencia municipal para aprobar Reglamentos para la prestación del servicio y la planificación, elaboración de proyectos, dirección y ejecución de las obras hidráulicas correspondientes al ámbito territorial del municipio, y su explotación, mantenimiento, conservación e inspección, que deberán respetar lo establecido en la planificación hidrológica y los planes y proyectos específicos aprobados en el ámbito de la demarcación.

Estos servicios de competencia municipal podrán ser desarrollados por sí mismos o a través de las Diputaciones Provinciales y los entes supramunicipales de la forma definida en el artículo 4.25 y artículo 16 del mismo Proyecto de Ley. Este último artículo dispone que los entes supramunicipales del Agua tendrán personalidad jurídica propia y adoptarán la forma de Consorcio, Mancomunidad u otra similar asociativa entre Entidades Locales. La constitución de los entes supramunicipales del Agua requerirá informe previo de la Agencia Andaluza del Agua. Les corresponderá la gestión supramunicipal de los servicios de aducción y depuración, así como: a) Las competencias que, en relación con los servicios del agua, les deleguen las Entidades Locales integradas en ellos. b) Las competencias que, en relación con la construcción, mejora y reposición de las infraestructuras de aducción y

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depuración de interés de la Comunidad Autónoma, les delegue la Administración de la Junta de Andalucía. c) Velar por la aplicación homogénea de las normativas técnicas de aplicación y de los estándares técnicos de prestación de los diferentes servicios. d) Proponer programas y elaborar proyectos de obras que se someterán a la aprobación de la Agencia Andaluza del Agua cuando afecten a los sistemas de gestión supramunicipal. e) Ejercer las potestades administrativas precisas para el desempeño de sus funciones.

Los servicios del agua que asuman los entes supramunicipales del Agua se prestarán bajo cualquiera de las formas de gestión directa o indirecta previstas en la legislación vigente.

Para hacer efectiva la participación activa de los usuarios en la gestión del ciclo integral del agua de uso urbano, en cada ente supramunicipal se deberá crear un órgano de participación, en el que tendrán representación los intereses socioeconómicos a través de los organismos y asociaciones reconocidos por la ley que los agrupen y representen. Igualmente, las obras de infraestructuras de aducción o depuración de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía se podrán ejecutar a través de los entes supramunicipales del Agua, a cuyo efecto se suscribirán los oportunos convenios.

Como figura pionera, la Ley andaluza recoge la creación del Observatorio Público del Agua como un órgano colegiado de participación social, para garantizar la transparencia y participación en la gestión del agua. Un organismo que fue apoyado por todos los miembros del Consejo y que estará integrado por las organizaciones que representan a los usos domésticos, de defensa del medio ambiente y de los distintos sectores económicos vinculados al uso del agua. Entre otras cuestiones, el Observatorio se encargará de elaborar las propuestas para el establecimiento

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de la estructura tarifaria de los servicios del agua de una forma homogénea en todos los municipios andaluces.

En el Título IV se regulan las “Infraestructuras Hidráulicas” y consta de dos capítulos, en los que se establecen las normas generales de las obras de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía, su financiación, y los convenios de colaboración como instrumento ordinario de desarrollo y ejecución de la planificación de las infraestructuras de aducción y depuración. Además, regula el sistema de gestión supramunicipal del agua de uso urbano, el rendimiento de las redes de abastecimiento, y la garantía en la prestación de los servicios de aducción y depuración.

Respecto a las redes de abastecimiento, resulta muy interesante el artículo 34.2 que dispone que la Agencia Andaluza del Agua elaborará y elevará a la Consejería competente en materia de agua, previa audiencia de las Entidades Locales afectadas, un plan de actuación que, una vez aprobado por el Consejo de Gobierno, será de obligado cumplimiento por la Entidad Local y empresas suministradoras. En dicho plan se podrán limitar temporalmente en los instrumentos de ordenación los incrementos de suelo urbanizable, así como la transformación, en su caso, de suelo urbanizable no sectorizado a suelo urbanizable sectorizado u ordenado, en tanto no se subsanen las deficiencias en el rendimiento de las redes de abastecimiento.

Asimismo, en el artículo 35.2 del proyecto y siguiendo lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, la Agencia Andaluza del Agua podrá asumir la ordenación y gestión de los servicios de aducción y depuración, subsidiariamente y a costa de los municipios o de los entes supramunicipales del Agua y, en su caso, Diputaciones, cuando de la prestación del servicio se derive grave riesgo para la salud

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de la personas o se incumpla de manera reiterada la normativa ambiental con grave riesgo para el medio ambiente20.

El Título VI denominado “Dominio Público Hidráulico” contiene cinco capítulos dedicados a regular la gestión del dominio público hidráulico, abordando, entre otras cuestiones, la creación de los bancos públicos del agua, la posibilidad de sustitución del origen de los caudales concesionales por otros de diferente origen, que podrán proceder de aguas residuales regeneradas, las particularidades del régimen jurídico de las concesiones del uso de agua, y el aprovechamiento de las aguas subterráneas. En concreto, merece destacarse por su interés local el capítulo II, denominado Ordenación del Territorio.

Resulta especialmente interesante el artículo 43, en cuyo apartado segundo, recoge que la Administración competente para la tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico solicitará a la Agencia Andaluza del Agua informe sobre cualquier aspecto que sea de su competencia y, en todo caso, sobre las infraestructuras de aducción y depuración.

El informe se solicitará con anterioridad a la aprobación de los planes de ordenación territorial y de la aprobación inicial y definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico.

El informe tendrá carácter vinculante y deberá ser emitido en el plazo de seis meses, entendiéndose favorable si no se emite en dicho plazo. En el citado informe se deberá hacer un pronunciamiento expreso sobre si los planes de ordenación del territorio y urbanismo respetan los datos del deslinde del dominio público y la delimitación de las zonas de servidumbre y policía 20) En el caso de grave riesgo para la salud de las personas, la asunción por la Agencia Andaluza del Agua de los servicios se producirá a requerimiento de la Consejería competente en materia de salud, a quien corresponde la declaración de la situación de alerta sanitaria y la adopción de las medidas que correspondan, en los términos establecidos por las disposiciones reglamentarias sobre vigilancia sanitaria y calidad del agua de consumo humano de Andalucía.

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que haya facilitado la Agencia Andaluza del Agua a las entidades promotoras de los planes. Igualmente, el informe apreciará el reflejo que dentro de los planes tengan los estudios sobre zonas inundables.

Cuando la ejecución de los actos o planes de las Administraciones comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Agencia Andaluza del Agua se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas, así como sobre la adecuación del tratamiento de los vertidos a la legislación vigente.

Los instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico deberán incorporar las determinaciones y medidas correctoras contenidas en el informe de la Agencia Andaluza del Agua que minimicen la alteración de las condiciones hidrológicas de las cuencas de aportación y sus efectos sobre los caudales de avenida.

Con el paso del tiempo y la mayor concienciación social ha conllevado que las entidades locales hayan incorporado, de manera continua, la preocupación medioambiental en las políticas locales.

A tales efectos, es importante abordar las cuestiones ambientales en los planes urbanísticos del municipio como una forma más de llegar a un desarrollo sostenible, fomentando el ahorro y la eficiencia en la utilización de los recursos, agua y energía principalmente, en el municipio y en las propias instalaciones municipales.

El Título VII denominado “Prevención de efectos de fenómenos extremos” consta de dos capítulos en los que se regulan en el primero, Prevención del riesgo de inundación (Artículos 57 a 61) y en el segundo Prevención de efectos por sequía (Artículo 62).

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Respecto a la problemática de las inundaciones el artículo 60 aborda sobre la base de los mapas de riesgo, los planes de gestión del riesgo de inundación21. La aprobación de dichos planes corresponderá a la Consejería competente en materia de agua a propuesta de la Agencia Andaluza del Agua y centrarán su atención en la reducción de las consecuencias adversas potenciales de la inundación para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio histórico y la actividad económica, y, si se considera oportuno, en iniciativas no estructurales o en la reducción de la probabilidad de las inundaciones. De conformidad con el artículo 62, se establecerán mecanismos que permitan la participación activa de las partes interesadas en la evaluación

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21) Se contempla en el Anexo I del Proyecto de Ley, los planes de gestión del riesgo de inundación y describe sus componentes:1) Las conclusiones de la evaluación preliminar del riesgo de inundación, en forma de mapa sucinto del Distrito Hidrográfico, en el que se delimitarán las Zonas de Riesgo que sean objeto del plan de gestión del riesgo de inundación.2) Los mapas de peligrosidad por inundaciones y los mapas de riesgo de inundación y las conclusiones que pueden extraerse de esos mapas.3) Una descripción de los objetivos adecuados de la gestión del riesgo de inundación.4) Un resumen de las medidas, con indicación de las prioridades establecidas entre ellas, destinadas a alcanzar los objetivos adecuados de la gestión del riesgo de inundación, y de las medidas en materia de inundaciones adoptadas con arreglo a otros actos comunitarios, incluidas las Directivas del Consejo 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente y 96/82/CE, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y 2000/60/CE.5) Cuando exista, por lo que se refiere a las cuencas y subcuencas compartidas, una descripción de la metodología, del análisis de la relación coste-beneficios utilizada para evaluar las medidas con efectos transnacionales.

Y describe la ejecución del plan:1) Una descripción de las prioridades establecidas y de la manera en que se supervisarán los progresos en la ejecución del plan.2) Un resumen de las medidas y actividades de información y consulta de la población que se hayan aprobado.3) Una lista de las autoridades competentes y, cuando proceda, una descripción del proceso de coordinación en todas las Demarcaciones Hidrográficas Internacionales, y del proceso de coordinación con la Directiva 2000/60/CE.

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preliminar de riesgo de inundación, así como en la elaboración, revisión y actualización de los instrumentos de prevención del riesgo de inundación, especialmente de los representantes de los municipios afectados. De conformidad con la Disposición Adicional cuarta del Proyecto de Ley, se contempla el horizonte temporal para los planes de gestión de riesgos por inundaciones, antes del 22 de diciembre de 2015. La evaluación preliminar del riesgo de inundación se revisará y se actualizará antes del 22 de diciembre de 2018 y, a continuación, cada seis años.

Respecto a la situación contraria, el artículo 63 aborda los planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía, cuya aprobación corresponderá al Consejo de Gobierno, permitiendo la gestión planificada en dichas situaciones, con delimitación de sus fases, medidas aplicables en cada una de ellas a los sistemas de explotación y limitaciones de usos, con el objetivo de reducir el consumo de agua. Estos planes dispondrán las actuaciones necesarias para asegurar el abastecimiento a la población y a las instalaciones que presten servicios de interés general así como, en la medida de lo posible, a los restantes usuarios, de acuerdo con el orden de prioridad que se establezca.

Deberán preverse en dichos planes los programas de información y difusión para trasladar a los usuarios las medidas que se deben tomar en cada fase de la sequía 22 . Los municipios, por sí solos o agrupados en sistemas supramunicipales de agua, con más de diez mil habitantes, deberán obligatoriamente aprobar planes de emergencia ante situaciones de sequía, para lo cual contarán con el asesoramiento técnico de la Agencia Andaluza del Agua.

Asimismo, de conformidad con la Disposición Adicional Séptima, 22) En nuestra Comunidad autónoma la preocupación por el agua se acentúa de manera especial como consecuencia de los periodos mas o menos prolongados de sequía y por las exigencias derivadas del extraordinario desarrollo turístico que conllevan incremento de la demanda del recurso.

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estos planes de emergencia ante situaciones de sequía para los municipios, singularmente considerados o agrupados en sistemas supramunicipales de agua, con más de diez mil habitantes, deberán obligatoriamente estar aprobados antes del 31 de diciembre de 2012.

El régimen económico–financiero que se establece en el Título VIII del Proyecto de Ley23 tiene como finalidad esencial dar respuesta al principio de recuperación de costes, establecido por la Directiva Marco de Aguas y por el Texto Refundido de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de julio24, teniendo en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas propias de Andalucía.

Para la recuperación de los costes derivados de las instalaciones de depuración, se crea como ingreso propio de la Comunidad Autónoma de Andalucía un canon de mejora que grava la utilización del agua de uso urbano. En este canon se declaran exentos los usos urbanos cuyos vertidos se realicen al dominio público hidráulico, pues dichos vertidos cuentan con sus propias instalaciones de depuración y ya están gravados de manera específica. El canon de mejora tiene carácter progresivo en 23) En el Título VIII denominado “Régimen económico-financiero” se estructura en tres capítulos. En concreto, el capítulo I. Disposiciones comunes (Artículos 63 a 70); el Capítulo II. Canon de Mejora (Artículos 71 a 95): Este Capítulo consta de tres Secciones: Sección 1ª. Normas comunes (Artículos 71 a 77); Sección 2ª. Canon de mejora de infraestructuras hidráulicas de depuración de interés de la Comunidad Autónoma (Artículos 78 a 89) y sección 3ª. Canon de mejora de infraestructuras hidráulicas competencia de las entidades locales (Artículos 90 a 95); y Capítulo III. Canon de regulación y tarifa de utilización del agua y canon servicios generales (Artículos 96 a 100).

24) El Texto de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de julio regula el Régimen EconómicoFinanciero de la utilización del dominio público hidráulico en el Título VI, arts 111 bis “ Principios generales”; 112 Canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico; 113, canon de regulación y tarifa de utilización del agua y 115 naturaleza económica administrativa de las liquidaciones.

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los usos domésticos, partiendo de un mínimo exento por vivienda para no gravar las necesidades más básicas. Con ello se pretende desincentivar y penalizar los usos que no responden al principio de utilización racional y solidaria, fomentándose así el ahorro del agua. Para la aplicación del canon esta Ley tiene en cuenta el número de personas por vivienda, introduciendo incrementos en los tramos de consumo que garantizan la equidad en el gravamen.

Con la misma finalidad de uso racional y sostenible, el canon de mejora sujeta a gravamen las pérdidas de agua que signifiquen un uso ineficiente por las entidades suministradoras de agua de uso urbano. Se prevé una aplicación progresiva del canon que va desde el 30%, el primer año, hasta el 100% en el quinto año de su vigencia. De esta manera se atenúa temporalmente el efecto de la entrada en vigor del gravamen que deben soportar los usuarios, como consecuencia de la aplicación obligatoria del principio de recuperación de costes.

Se consideran como ingresos propios de la Comunidad Autónoma, los cánones de regulación y las tarifas de utilización del agua, ya regulados por el Texto Refundido de la Ley estatal de Aguas, en cuanto sean exigibles en el ámbito territorial de Andalucía, en función de las competencias de la Comunidad Autónoma.

Y se crea, también como ingreso propio, un canon de servicios generales para cubrir los gastos de administración de la Agencia Andaluza del Agua destinados a garantizar el buen uso y la conservación del agua.

En el artículo 91 y siguientes se aborda el canon de mejora de infraestructura local, ya que las entidades Locales titulares de las competencias de infraestructuras hidráulicas para el suministro de agua potable, redes de abastecimiento y, en su caso, depuración, podrán solicitar a la Comunidad Autónoma el establecimiento con carácter temporal de esta modalidad del

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canon de mejora. Ingresos que, de acuerdo con el artículo 92, están afectados a la financiación de dichas infraestructuras. A este respecto, este canon estaban regulados anteriormente por la Disposición Adicional Decimoséptima de la Ley 7/1996, de 31 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1996. Con esta regulación legal se evita cualquier duplicidad en los gravámenes que los usuarios soportan como consecuencia de la ejecución y explotación de las instalaciones de depuración.

En la Disposición Adicional Tercera se recoge expresamente un instrumento que garantice las políticas hidráulicas en Andalucía que prevé, entre otras cosas, un plan de infraestructuras en el plazo de dos meses desde su entrada en vigor. Este documento recogerá los proyectos necesarios para alcanzar los objetivos de calidad especificados para el año 2015 por la Directiva Marco de Aguas de la Unión Europea y que incluso apuesta por la financiación público-privada en la construcción de depuradoras.

Por último, el Proyecto de Ley establece en su Título IX (art 101 a 107) el régimen de disciplina en materia de agua, de forma coherente con el establecido en materia de disciplina ambiental en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, remitiéndose a sus disposiciones en materia de disciplina de calidad de las aguas 25(Título VIII) y completando dicho régimen con la tipificación de infracciones en relación con el dominio público hidráulico y la determinación, de forma unitaria en materia de aguas, de las sanciones y de los órganos competentes para su imposición por razón de la cuantía.

Se aborda extensamente en el artículo 111 la potestad sancionadora

25) La LGICA aborda el tema de la calidad del medio hídrico en lo referente a las entidades locales en su artículo 78 y en el artículo 85 analiza las autorizaciones de vertido.

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de los entes locales que desarrolla y abunda en la línea ya iniciada por la Ley de Gestión de la Calidad Ambiental 26.

3. A MODO DE CONCLUSIÓN.

La normativa estatal y autonómica ha determinado la competencia municipal en materia de aguas y que ésta se desarrolle principalmente en el ámbito del abastecimiento domiciliario, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y saneamiento de aguas.

26) Respecto a la tipificación y sanción de infracciones otorga el art 135 un relevante papel de control a los municipios. Así señala que las Ordenanzas que en materia de servicios relacionados con el agua de competencia municipal dicten las Entidades Locales podrán tipificar infracciones y establecer sanciones en los términos siguientes :a) La tipificación de infracciones en las Ordenanzas Municipales podrá estar referida a las acciones y omisiones siguientes:1.ª Las que produzcan un riesgo para la salud de las personas, por la falta de precauciones y controles exigibles en la actividad, servicio o instalación de que se trate.2.ª Las que causen daños a las infraestructuras para la prestación de los servicios del agua o, en general, a los bienes de dominio público o patrimoniales de titularidad municipal, o constituyan una manipulación no autorizada de dichos bienes e infraestructuras.3.ª Las que constituyan usos no autorizados de agua o la realización de obras con dicha finalidad, ya estén referidos a su captación o vertido o a las condiciones en que deban realizarse dichos usos, conforme a las autorizaciones otorgadas o los contratos suscritos con entidades suministradoras.4.ª Las prácticas que provoquen un uso incorrecto o negligente del agua, con especial atención al incumplimiento de las obligaciones relativas al ahorro de agua, así como la falta de uso de las aguas regeneradas en las actividades que sean susceptibles del mismo o el uso de aguas regeneradas en actividades distintas de las permitidas.5.ª El incumplimiento total o parcial de las obligaciones impuestas por medidas provisionales o cautelares.6.ª La falta de instalación de medidores de consumo o vertido o de mantenimiento de los mismos, así como la negativa a facilitar los datos sobre usos del agua o la facilitación de datos falsos para la obtención de autorizaciones de usos o en la contratación de los mismos.7.ª La negativa al acceso de los inspectores en sus funciones de control a las instalaciones privadas relacionadas con los usos del agua, sin perjuicio de la inviolabilidad del domicilio.8.ª Y, en general, a las acciones y omisiones que constituyan incumplimiento de las obligaciones contenidas para los usos urbanos del agua en esta Ley y en las Ordenanzas relativas a los servicios relacionados con el agua.

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Pero está claro que es en el marco de la legislación de régimen local donde encontraremos el verdadero papel de las Entidades locales en relación con las aguas continentales27. En el artículo 26.1 de la LBRL se establecen los servicios que los municipios, por sí solos o asociados, deberán prestar en todo caso. Como es sabido, en todos los municipios es obligatoria la prestación de los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado. En los municipios de mas de 50.000 habitantes hay que añadir el servicio de protección del medio ambiente y en virtud del artículo 86.3 de la LBRL se declara la reserva a favor de las entidades locales de los servicios de abastecimiento y depuración de aguas.

Andalucía contará por primera vez con un marco normativo propio para la gestión de sus recursos hídricos, una vez culminado el traspaso de las competencias sobre todas las cuencas hidrográficas de la región. En ella se definen mejor los ámbitos autonómicos y local en esta materia.

El proyecto de Ley viene a desarrollar el artículo 197.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en el que se establece que “los poderes públicos de Andalucía protegerán el ciclo integral del agua y promoverán su uso sostenible, eficiente y responsable de acuerdo con el interés general”.

La competencia normativa local puede ser ejercida no sólo en el marco establecido por la legislación estatal y autonómica 28 sino también en el marco de las Directivas Comunitarias y Derecho Internacional de gran trascendencia en esta materia.

27) Aunque al artículo 92 del Estatuto de Autonomía de Andalucía nos recuerda las competencias que le son propias de los municipios.

28) En ocasiones, la atribución competencial a los entes locales se realiza por la legislación estatal y autonómica y se traduce en una simple ejecución y gestión (concesión de licencia, inspección, informes). A este respecto, el otorgamiento de licencias sobre la base de competencias urbanísticas a través de diversas habilitaciones como licencias de obras, de primera ocupación, de apertura de establecimientos.

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La Agenda Local 21 constituye un compromiso con el desarrollo sostenible que surge en 1992 en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, como un plan de acción hacia la sostenibilidad desde el ámbito local. Este Plan fue asumido por las ciudades en 1994, cuando se celebra en la ciudad danesa de Aalborg la Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenible donde se aprueba la llamada Carta de Aalborg, el documento fundacional de la Agenda Local 21. Hito fundamental pues existe un antes y un después de este documento que incluye dentro de sus veintiuno objetivos el siguiente:“Mejorar la calidad del agua y su uso mas eficiente”. Impulsar una nueva cultura del ahorro, la eficiencia y las energías renovables constituyen tres de sus principales ejes de actuación muy en la línea que establecía el propio Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea que establece como una de las misiones de la misma la obtención de un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente”.

El proyecto de Ley de Aguas de la Comunidad Autónoma de Andalucía establece el derecho de los usuarios a disfrutar de un medio hídrico de calidad; y la obligación de utilizar el agua con criterios de racionalidad y sostenibilidad y de contribuir a evitar el deterioro de la calidad de las masas de agua y sus sistemas asociados. En definitiva, el Proyecto de Ley se dirige a garantizar el derecho al agua como bien público y de interés general.

Entre sus principales novedades y respecto a la regulación del ciclo integral del agua, el proyecto reconoce, como no podía ser de otra manera, el mantenimiento de las competencias de las entidades locales sobre abastecimiento, alcantarillado, saneamiento y depuración, aunque establece que la Administración autonómica podrá intervenir, subsidiariamente, en determinados casos, además de continuar siendo un apoyo técnico y de consulta de los Ayuntamientos.

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De acuerdo con la Ley Básica de Régimen Local no se cuestiona el carácter de servicio mínimo obligatorio de titularidad municipal del alcantarillado, así reconocido de forma expresa, no sucede lo mismo con el tratamiento y depuración de las aguas residuales29, que, aunque situado en la órbita de competencia municipal y por las obligaciones establecidas en la Directiva 91/271/CEE debiera establecer no tanto de prestación municipal ya que los sistemas de colectores e instalaciones de tratamientos podrá realizarse, por ser una materia cuya problemática trasciende el ámbito municipal, lo mas frecuente por un ente público representativo de los municipios, por el extraordinario coste que implica la construcción, explotación y mantenimiento de este servicio, aunque no municipal si queda pues en manos de la Administración Local.

Se aborda la distribución competencial y el Proyecto de Ley le da una posición preeminente a las Entidades Locales, apostando fuertemente para que sean formas asociativas de municipios, entidades supramunicipales, en las que puede participar la Agencia Andaluza del Agua y las Diputaciones Provinciales, quienes ejercerán importantes competencias en el ámbito de la aducción y de la depuración, siempre teniendo en cuenta las competencias de las Diputaciones Provinciales para poder ejercer en dicho ámbito supramunicipal las funciones que legalmente tienen atribuidas. Sin perjuicio de todo ello, el Proyecto de Ley contiene mecanismos para que sea la Agencia Andaluza del Agua quien asuma las responsabilidades de gestión en casos de deficiente funcionamiento de los servicios municipales que puedan provocar graves riesgos para la salud de las personas, 29) Vid a este respecto las disposiciones del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas , en transposición al ordenamiento jurídico interno del contenido de la Directiva del Consejo 91/271/CEE de 21 de mayo.

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daños al medio ambiente o graves perjuicios económicos para la ciudadanía, porque el objetivo último, coincidente con los grandes principios en que se fundamenta la Ley, es garantizar a la población un suministro adecuado de agua, además, de calidad.

Son muy elocuentes las palabras recogidos en el Dictamen favorable del Consejo Económico y Social evacuado sobre el Proyecto de la Ley el 19 de junio de 2009, se señaló lo que sigue “Se ha revisado la adecuación de los instrumentos administrativos vigentes para el logro de los objetivos de la Directiva Marco en el contexto del citado modelo territorializado de administración de los recursos hídricos. En este sentido, se opta por trascender el ámbito de gobierno exclusivamente municipal para acercarnos a otras unidades de gestión de carácter más global, más próximas al concepto de Gestión Integral del Agua y con mayor capacidad financiera y de liderazgo para acometer las reformas y medidas exigidas por el nuevo marco jurídico. Así, en el ámbito supramunicipal, la Diputación debe actuar en defecto de la iniciativa de base asociativa de los municipios en relación con la prestación del servicio de forma conjunta”.

Este proyecto de Ley fomenta la gestión supramunicipal del ciclo integral del agua urbano, con el fin de facilitar una mejor prestación a la ciudadanía. Se trata de un ámbito específico donde quizás mas claramente podemos observar la necesidad de impulsar la gestión compartida, coordinación y colaboración interadministrativa que prioricen el desarrollo de políticas y sistemas de gestión del agua de un modo lo mas eficaz y satisfactorio posible para todos los ciudadanos.

Debe mencionarse también la regulación por este proyecto de fenómenos extremos, como las inundaciones y las sequías. En el primer caso, la norma se mueve en la senda de las Directivas Comunitarias relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, incorporando al ordenamiento jurídico andaluz y

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con la terminología adecuada las principales decisiones de dicha Directiva en materia de prevención. En el ámbito de los planes de sequía se produce una conexión clara con la normativa estatal poniéndose el acento en el mantenimiento, en todo caso, de los abastecimientos urbanos y de los servicios de interés general como decisión fundamental para el contenido de dichos planes.

Establece la obligatoriedad para los municipios mayores de 10.000 habitantes de disponer de planes de emergencia para situaciones de sequía.

A través de este Proyecto de Ley llega a la normativa autonómica una figura tributaria con tradición en el mundo de la financiación de inversiones locales, como es el canon de mejora que ahora se generaliza también para la financiación de las inversiones de competencia autonómica en el ciclo integral del agua de uso urbano. De la misma forma, se crea un canon de servicios generales, modificando en parte el tradicional canon de regulación y la tarifa de utilización del agua, y buscando una ampliación equitativa de sujetos pasivos en línea con lo que realmente sucede en la práctica administrativa de tutela del agua. En general, se busca la aplicación del principio del derecho comunitario de recuperación de los costes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva Marco de Aguas en relación con las excepciones a la recuperación íntegra de tales costes.

El sistema tarifario tendrá como fin incentivar el ahorro y penalizar el consumo abusivo. Así, el precio del agua será acorde con su uso efectivo y se facturará por consumo en lugar de por superficie y las cantidades recaudadas tendrán un carácter finalista, es decir, se reinvertirán por completo en los proyectos previstos en el plan de infraestructuras y en la protección y regeneración de las masas de agua.

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El proyecto de Ley establecerá la generalización del canon de mejora a todos los habitantes de Andalucía, de manera a que todos paguemos lo mismo por un mismo servicio.

De la misma forma, se modifica el tradicional canon de regulación, buscando una ampliación equitativa de los sujetos que se benefician del aprovechamiento o uso de aguas superficiales y subterráneas fuera del ámbito doméstico.

Establece un nuevo régimen económico-financiero basado en los principios de equidad y generalidad, que permite alcanzar los objetivos de la Directiva Marco de Aguas en materia de recuperación de costes y de calidad de las aguas. De esta manera, el Proyecto de Ley incentiva a través de las tarifas y cánones del agua la eficiencia y el uso racional del agua.

Los Municipios pueden desempeñar un papel relevante en el marco de su potestad de policía, a través de la aprobación de las Ordenanzas. Las ordenanzas municipales, normas dictadas por los Ayuntamientos y que regulan, en el ámbito de sus respectivas competencias cuantas actividades, situaciones e instalaciones sean susceptibles de influir en esta materia. Esta potestad reglamentaria de los entes locales está reconocida en el artículo 4.1 a) de la Ley 7/1985 de 2 de abril, de Ley de Bases de Régimen Local. En este sentido, las Ordenanzas no sólo las generales sino también las fiscales pueden articular medidas e incentivos que faciliten un consumo responsable y adecuado o que incorporen dispositivos que faciliten un mejor aprovechamiento de los recursos30. En este sentido, las Ordenanzas Municipales sobre el medio ambiente, si bien son importantes, en el momento actual son escasas.

30) Esta medida esta restringida por el principio de reserva de ley en el ámbito tributario, dentro de esta condición se pueden establecer estas medidas fiscales que pueden revestir tres modalidades distintas: las exenciones tributarias, las llamadas extrafiscales cuya finalidad es disuadir de una conducta no ajustada a la política medioambiental y las tasas de vertido(medida que persigue costera parte o la totalidad de las tareas o instalaciones de depuración).

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Así, dentro de sus competencias no sólo pueden incluirse las funciones propias de vigilancia, control e inspección sino también el ejercicio de la potestad sancionadora ante actuaciones ilícitas. De esta manera, podrán llevar a cabo las actuaciones que constituyen la disciplina ambiental, es decir, la tipificación de infracciones administrativas, así como la adopción de medidas cautelares, coercitivas y sancionadoras.

Igualmente, estas Administraciones mas cercanas al ciudadanos utilizan cada vez más instrumentos sociales como la educación ambiental, las campañas de comunicación, la divulgación y formación permiten trabajar en la protección medioambiental favoreciendo el conocimiento y la creación de la conciencia medioambiental. Asimismo, a través del otorgamiento local de subvenciones, que se encuadran dentro de las políticas de fomento se orientan asimismo a facilitar las mejoras ambientales.

Existe un consenso generalizado sobre el objeto fundamental de la gestión municipal que es proporcionar a los ciudadanos la mejor calidad de vida posible a unos costes razonables y por ello, asumibles.

El medioambiente ha tratarse de forma integral y transversal al resto de las políticas públicas locales y entre otras cosas, se manifiesta en un buen abastecimiento de aguas, alcantarillado, un tratamiento adecuado de las aguas residuales, saneamiento entre otras.

No hay que perder de vista los retos de futuro a los que deben enfrentarse los Ayuntamientos 31y las medidas de actuación positiva desde el punto de vista ambiental para el logro de un municipio sostenible, este Proyecto de Ley es un principio.

31) Siguiendo esta línea, el Libro Verde sobre el Medio Ambiente Urbano ha mantenido que la política urbana ambiental se basa en cuatro ejes prioritarios: 1) coordinaciónintegración, 2) responsabilidad, 3) sostenibilidad y 4) subsidiariedad.

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM MANAUS Viviane Passos Gomes1 Gustavo Luz Gil2 1. INTRODUÇÃO.

O processo de urbanização no Brasil intensificado nas décadas de 80/90 acarretou um aumento da demanda por serviços públicos de saneamento básico, serviços estes que não acompanharam o ritmo acelerado desta explosão demográfica, principalmente nos grandes centros urbanos.

Paralelamente ao crescimento demográfico das cidades brasileiras aumentaram, também, as doenças de veiculação hídrica que se despontaram como uma das principais causa de mortalidade infantil, em razão da associação de fatores relacionados à contaminação das águas pelo esgotamento sanitário.

O baixo índice de esgotamento sanitário coloca o país em uma situação de alerta, pois seu território apresenta a maior reserva mundial de água doce do planeta, sendo que a Amazônia brasileira “(...) contém 1/5 da disponibilidade mundial de água doce (...)”3, conforme lembra Bertha K. Becker, daí a necessidade 1) Doutoranda em Direito Público pela Universidade de Sevilha – Espanha. Mestre em Direito Ambiental Universidade do Estado do Amazonas – UEA. Membro da Associação Andaluza de Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável e Membro do Centro de Estudos em Direito Ambiental – CEDAM. 2) Mestrando em Direito Ambiental Universidade do Estado do Amazonas – UEA e Bolsista do CNPQ – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.

3) BECKER, Bertha K. A Amazônia no espaço brasileiro. In: Geopolítica da Amazônia. 6. ed., São Paulo: Ática, 1998, p.9.

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de políticas públicas comprometidas com o bem-estar social para que se consiga manter o equilíbrio ambiental destes mananciais e conseqüentemente prover a população com água potável de qualidade.

Entretanto, mesmo com essa abundância em termos de recursos hídricos verifica-se uma escassez em termos de fornecimento de água potável para a população de muitas cidades da Região Norte. Déficit este relacionado ao conceito de escassez econômica em razão da falta de investimentos nos serviços públicos de abastecimento de água potável e não devido a ausência desse recurso mineral, o que caracterizaria a escassez física. De acordo com Ribeiro,

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“A escassez hídrica é uma das medidas de avaliação geográfica de uma unidade territorial. Ela pode ser física ou econômica. Quando a quantidade de água disponível de um país não é suficiente para prover as necessidades da sua população, existe uma escassez física da água. Se um país não tem recursos financeiros para levar água de qualidade e em quantidade suficiente à sua população, apesar de ela ocorrer em seu território, a escassez é econômica.”4 Este ciclo de escassez que causa exclusão da população de baixa renda tem como principal motivo a falta de investimentos em saneamento básico, que são de competência comum da União, Estado, Distrito Federal e Municípios, como disposto no artigo 23, inciso IX da Constituição Federal de 1988.

Em Manaus nos últimos dois anos começam a surgir obras e investimentos principalmente nas áreas de abastecimento de água, o que sinaliza maior comprometimento do Poder Público 4) RIBEIRO, Costa Wagner. Geografia Política da Água. São Paulo: Annablume, 2008. p. 62.

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para com estas questões. Tais obras contam com parcerias entre os três entes federativos no intuito de buscar o re-ordenamento do espaço urbano em termos de fornecimento de água potável a população de Manaus.

Cabe lembra que Manaus foi eleita uma das sedes da COPA do mundo de futebol de 2014, o que a coloca em uma posição privilegiada para a obtenção de recursos voltados a melhoria da cidade, recursos estes que contemplam, inclusive, obras na área de saneamento básico.

Por todos estes motivos, busca-se com presente artigo realizar uma análise das políticas públicas ligadas ao abastecimento de água no município de Manaus, tendo como referência as competências constitucionais instituídas a partir de 1988, bem como da legislação estadual do Estado do Amazonas e da legislação municipal de Manaus. Buscar-se-á, num primeiro momento, trazer um entendimento da legislação em todos os níveis de competências (federal, estadual e municipal) sobre o saneamento básico, e na seqüência tem-se como meta analisar as políticas públicas ligadas ao saneamento no município de Manaus, no intuito de verificar quais são os planos, metas e perspectivas para o setor.

2. A QUESTÃO DO ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM MANAUS, NO BR ASIL E NO MUNDO.

De acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS) a saúde caracteriza-se não apenas como ausência de doenças, mais sim como o perfeito bem-estar físico, mental e social, estando imbricado neste conceito a relação entre saúde e meio ambiente, que tem em um de seus aspectos as ações voltadas ao saneamento.

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Os problemas relacionados ao saneamento afetam diretamente a qualidade de vida da população, razão pela qual nos últimos anos vem se buscando maior participação da sociedade para a discussão de assuntos relacionados ao tema, através de conferências e acordos. Como exemplo cita-se a Conferência Internacional sobre a Água e Desenvolvimento Sustentável (1998), em que os membros através da Declaração de Paris, mostraram-se seriamente preocupados com a questão da água, ao destacarem que

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“(...) um quarto da população mundial não tem acesso à água potável; que mais da metade da humanidade não dispõe de saneamento adequado; que a má qualidade da água e falta de higiene são as causas primárias de morte e doença; que a escassez de água, enchentes e secas, pobreza, poluição, tratamento inadequado de resíduos e falta de infra-estrutura são sérias ameaças ao desenvolvimento social e econômico, a saúde humana, a segurança alimentar global e ao meio ambiente.”5 A problemática que envolve a água e o esgotamento sanitário mereceu destaque no documento da ONU (2000), denominado de Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM). No referido documento todos os 191 Estados-Membros comprometeram-se a garantir a sustentabilidade ambiental (objetivo sétimo), que incluiria a meta de reduzir em 50% o número de pessoas sem acesso a água potável e esgoto, até 2015.

Entretanto, são evidentes as dificuldades do Brasil em atingir a meta de reduzir pela metade a proporção de pessoas sem 5) DECLARAÇÃO DE PARIS. 1998. Disponível em: http://www.clickagua.com. br/noticias/docs/paris.asp>. Acesso em 23 dez. 2008.

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rede de esgoto até 2015, segundo Fernandes, a probabilidade de que a meta seja atingida é de apenas 30 %.6 Insta lembrar que o Brasil possui baixos índices de coleta e tratamento de esgoto, pois 47,8% dos municípios brasileiros não tinham coleta de esgoto, sendo que dos 52,2% dos municípios que tinham esgotamento sanitário, 32,0 % tinham serviço de coleta e, apenas 20,2% coletavam e tratavam o esgoto conforme Pesquisa Nacional de Saneamento Básico - PNSB realizada em 20007.

De acordo com o cenário apresentado, verifica-se que a contaminação das águas muitas vezes provenientes da ausência de saneamento preocupa grande parte da população, em razão deste recurso natural ser indispensável à manutenção vida, o que por si só justifica a inclusão do ano de 2008, como Ano Internacional do Saneamento para a ONU. Ao se discutir acerca de saúde e meio ambiente, o ponto de convergência gira em torno da melhoria da qualidade de vida, qualidade esta comprometida por fatores diversos dentre os quais a poluição/contaminação das águas, o mau gerenciamento dos resíduos sólidos, o déficit de coleta de lixo nas áreas urbanas, a falta de investimentos em serviços públicos de águas e esgoto etc, situações estas agravadas em razão do acelerado ritmo de crescimento populacional, principalmente nos grandes centros urbanos. Por esta razão, Arlindo Philippi Jr. e Tadeu Fabrício Malheiros lembram que 6) FERNANDES, Sarah. Brasil dificilmente alcançará ODM de esgoto. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). 2008. Disponível em: <http:// www.pnud.org.br/saneamento/reportagens/index.php?id01=3004&lay=san>. Acesso em: 31 out. 2008.

7) IBGE, INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA.

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“As modificações ambientais decorrentes do processo antrópico de ocupação dos espaços e de urbanização, que ocorrem em escala global, especialmente as que vêm acontecendo desde os séculos XIX e XX, impõem taxas incompatíveis com a capacidade suporte dos ecossistemas naturais.” 8

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Segundo Gouveia, o aumento da demanda por recursos naturais acaba por refletir na saúde e qualidade de vida da população, ora pela utilização desregrada, ora por questões relacionadas à poluição dos recursos naturais. A urbanização desenfreada, típica nos países periféricos, que não adotam mecanismos regulatórios e de controle causam graves repercussões na saúde pública em razão da insuficiência de serviços de saneamento que se somam a poluição química e física do ar, da água e da terra.9 A degradação dos recursos naturais e em especial a contaminação das águas mostra íntima relação com o precário/ inexistente sistema de coleta e tratamento de esgoto sanitário, das cidades brasileiras. Esgoto este que em sua maioria é lançado diretamente nos corpos d’água sem qualquer tratamento prévio, contribuindo para a disseminação de doenças de veiculação hídrica, devido a presença da matéria orgânica. Tais autores acrescentam ainda que,

8) PHILIPPI JR, Arlindo; MALHEIROS, Tadeu Fabrício. Saneamento e saúde pública: Integrando homem e ambiente. Saneamento, saúde e ambiente: Fundamentos para um desenvolvimento sustentável. Arlindo Philippi Jr (Editor). Barueri: Manole, 2005.

9) GOUVEIA, Nelson. Saúde e meio ambiente nas cidades: os desafios da saúde ambiental. Saúde soc., São Paulo, v. 8, n. 1, 1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-12901999000100005&lng=pt&nrm=iso>.

Acesso em 20 set. 2009.

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“A solução adotada para o despejo de esgoto doméstico é o lançamento, na maioria das vezes sem tratamento prévio, dos efluentes em corpos d’água; a poluição de um rio devido ao lançamento de efluentes não ficará restrita ao trecho do rio onde ocorre o lançamento, mas comprometerá toda a sua bacia hidrográfica, bem como a sua região estuarina onde lança suas águas.”10 Salta aos olhos as dificuldades sanitárias enfrentadas pela Região Norte do Brasil que possui, segundo estudo da Fundação Getúlio Vargas, os piores índices de esgotamento sanitário do país, o que vem contribuir, de forma direta, para a depreciação da qualidade de vida nesta região.

Segundo Ministério das Cidades, no Estado do Amazonas a relação dos serviços de esgotamento sanitário mostra grandes déficits de cobertura visto que apenas 02 municípios (Carauari e Presidente Figueiredo) dos 61 municípios do interior do Estado possuem sistema de coleta de esgoto, sendo que nenhum possui tratamento.11 Para se ter a dimensão da problemática que envolve o setor de esgotamento do Estado deve-se saber que o mesmo ocupa a 23ª posição com relação à oferta de rede de esgotamento

10) CUNHA, Cynara de Lourdes da Nóbrega; FERREIRA, Aldo Pacheco.

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11) MINISTÉRIO DAS CIDADES. 2004. Avaliação Técnico-Operacional dos Serviços de Saneamento Ambiental nos Municípios do Interior do Estado do Amazonas. Disponível em: <http://www.pmss.gov.br/pmss/PaginaCarrega. php?EWRErterterTERTer =86>. Acesso em 27 out. 2009.

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sanitário, dentre as 27 unidades federativas do país. Isto representa uma taxa de acesso ao serviço de apenas 3,97% .12 O mesmo estudo acrescenta que a coleta de esgotamento sanitário é condição necessária, mas insuficiente para solucionar a questão sanitária relacionada ao esgotamento, devendo-se buscar como objetivo final o tratamento, especialmente nas cidades e grandes metrópoles, em razão das economias de escalas envolvidas.

Corroborando com a tese de que o déficit de saneamento básico acaba por comprometer a qualidade da água, afetando diretamente a saúde pública, Silva realizou um estudo do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (INPA), e constatou que grande parte da água distribuída aos moradores das cidades situadas na calha do Rio Negro é imprópria para consumo humano, por possuir altos teores de contaminantes dentre os quais nitrato, amônio e coliformes fecais, o que pode colocar em risco a vida de muitas crianças.13 Não diferente é a situação de contaminação das águas pelo esgotamento sanitário na cidade de Manaus, capital do Estado, que se destaca como metrópole da Região Norte do Brasil, com uma área territorial de 11.159,5 km2, dos quais 377 km2 pertencem à área urbana, considerada a maior cidade da Amazônia, o que garante a Manaus a representatividade de 10,89% de toda a população da Região Norte e 49,9% de toda a população do Estado. Manaus, ainda é responsável por 98% da economia

12) FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. FGV. TRATA BRASIL: Saneamento e Saúde. Rio de Janeiro: FGV/IBRE, CPS, 2007. Disponível em: <http://www3.fgv.br/ ibrecps/CPS_infra/index_teste.htm>. Acesso em 18 maio 2009.

13) SILVA, Marcio Luiz da. Água Negra. Amazonas faz Ciência: FAPEAM, Manaus, n. 11, 27-28, outubro 2008.

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do Estado do Amazonas, enquanto este responde por 55% da economia da Região Norte.14 Cabe lembrar que o município de Manaus possui alguns indicadores baixos de saneamento básico dentre eles destacam-se o de esgotamento sanitário que é da ordem de 7,84%.15 Este dado revela a falta de políticas públicas efetivas para o setor ao longo dos anos, o que de certa forma causa preocupação, visto que o esgotamento sanitário está, diretamente, ligado à contaminação das águas, pois estas sofrem o impacto direto do lançamento de efluentes em seus corpos d’ água; daí a necessidade uma discussão aprofundada sobre o aspecto legislativo e de políticas públicas para os setores de água e esgoto.

3. ASPECTOS LEGISLATIVOS RELACIONADOS À PROTEÇÃO DAS ÁGUAS.

A Constituição de 1988 ao estabelecer como direitos fundamentais o direito à saúde e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impõe ao Estado brasileiro a tarefa de gerir os recursos naturais de forma a garantir a sustentabilidade.

O saneamento básico como visto anteriormente envolve diversas áreas dentre elas saúde, meio ambiente, planejamento urbano, etc. Desta forma, o abastecimento de águas, que se caracteriza como um dos aspectos do saneamento, demanda a observância de vários dispositivos legais para formulação de políticas públicas, seja no âmbito Federal, Estadual ou Municipal, conforme será visto a seguir.

14) PREFEITURA DE MANAUS. 2009. Disponível em: http://www3.manaus. am.gov.br/culturaeturismo/nossa-cidade/informacoes-gerais.>. Acesso em 11 de ago.

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15) ARSAM. Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Amazonas. Relatório de Atividades 2008. Manaus, 2008.

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3.1 LEGISLAÇÃO FEDER AL.

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A saúde e o meio ambiente foram objetos de cuidados do legislador constituinte de 1988, nos artigos 6º, 196 e 225 da CF. Nestes o legislador ressalta o caráter social do direito à saúde, agrupando-o num rol de direitos sociais e destaca que o direito à saúde é dever do Estado, que deve garanti-lo mediante políticas sociais e econômicas, sendo o mesmo responsável por sua promoção, proteção e recuperação. Ao tratar do meio ambiente o constituinte destaca que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado essencial a sadia qualidade de vida, sendo que cabe ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e para as presentes e futuras gerações.

A Constituição de 1988 ao inserir em seu texto a proteção da saúde e do meio ambiente visa em última análise garantir o bemestar coletivo, bem-estar este que em termos de saúde se refere à atenção primária (campanhas de vacinação, infra-estruturas de saneamento, etc), secundária (tratamento/recuperação), terciária (reabilitação). Em, se tratando de meio ambiente o legislador busca a todo momento garantir uma convivência harmônica do homem com a natureza.

Certo é que a atenção à saúde envolve as três etapas acima elencadas, sendo a atenção primária de significativa importância, pois através dela poder-se-á reduzir a demanda do Sistema Único de Saúde (SUS) em termos de doenças de veiculação hídrica quando esta for efetuada de forma a atender a demanda sanitária das localidades, o que poderá a médio e longo prazo acarretar uma redução significativa em termos de investimentos em recuperação/tratamento (atenção secundária) e reabilitação (atenção terciária), ou seja, é menos oneroso investir em ações preventivas (campanhas, vacinações, obras de infra-estrutura

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sanitárias) do que tardiamente arcar com custos de tratamento, reabilitação e previdência ou assistência social.

Como visto, a tutela da saúde passa pela atenção primária que tem como meta evitar o acometimento de doenças, via investimentos em ações preventivas daí sua ligação com o saneamento básico e, conseqüentemente, com o fornecimento de água potável. Não distante, está o interesse pelo meio ambiente que tem como um de seus objetivos a tutela das águas, razão pela qual a articulação de políticas nestes setores mostra-se não só importante como necessária para a efetiva promoção do bem estar social.

No âmbito infra-constitucional, chama atenção algumas normas relacionadas direta ou indiretamente a tutela das águas, sendo o marco inaugural desta legislação o Decreto nº. 24.643/34, que institui o Código das Águas, que se encontra parcialmente revogado com o advento da Constituição de 1988, haja vista esta não ter recepcionado parte de sua matéria e também em razão da entrada em vigor da Lei nº. 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos trazendo para o cenário nacional, importantes diretrizes no sentido de caracterizar a água como bem de domínio público, limitada, dotada de valor econômico, cuja bacia hidrográfica é a base territorial para desenvolvimento da Política Nacional de Recursos Hídricos (art. 1º, da Lei nº.

9.433/97).

Merece destaque na Lei nº 9.433/97 a instituição de instrumentos tais como os planos de recursos hídricos; o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes; a outorga pelo uso; a cobrança pelo uso; a compensação a municípios; e o sistema de informações sobre recursos hídricos (art. 5º, da Lei nº. 9.433/97). Os planos de recursos hídricos são planos diretores de longo prazo e mostramse como importantes instrumentos para orientar a implementação

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da política nacional e de gerenciamento dos recursos hídricos, tendo conteúdo mínimo conforme artigo 7º, sendo os mesmo elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País (art.

8º, da Lei nº. 9.433/97). A Política Nacional de Recursos Hídricos, de uma forma geral, busca orientar a forma de apropriação dos recursos hídricos com vistas a garantir o uso racional da água para que se possa preservar tal recurso para as presentes e futuras gerações.

Outro diploma legal que se mostra importante para a tutela das águas é a Lei nº 6.938/81 que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente e que tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos alguns princípios dentre os quais: racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; proteção dos ecossistemas; controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; acompanhamento do estado da qualidade ambiental; recuperação de áreas degradadas; proteção de áreas ameaçadas de degradação; educação ambiental a todos os níveis de ensino (art. 2º da Lei nº 6.938/81).

A Lei nº 6.938/81 além de trazer importantes instrumentos da Política de Meio Ambiente tais como: o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; a avaliação de impactos ambientais; o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; traz também, obrigatoriedade de licenciamento ambiental para atividades efetiva ou potencialmente poluidoras do meio ambiente (art. 10) e institui a responsabilidade civil objetiva conforme artigo 14, §

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1º da Política Nacional de Meio Ambiente. Cabe lembrar que este diploma legal não trata especificamente da água, mas ao tratar de recursos ambientais, o recurso hídrico está ai contemplado, conforme artigo 3º, V, da Lei em comento.

Outro diploma legal que tutela as águas de forma indireta é a Lei nº. 4.771/65, que institui o Código Florestal, nela o legislador ao criar a área de preservação permanente - APP busca preservar os recursos hídricos dentre outras funções ambientais (art. 1º, § 2º, II do Código Florestal).

A Lei nº. 9.605/98 tipifica alguns crimes que tem ligação com os recursos hídricos dentre eles o de causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento público de água de uma comunidade; e o de lançar resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos (art. 54, III e V da Lei).

Os diplomas legais apresentados até o momento pertencem à seara do direito ambiental, ou seja, caracterizam-se como normas ambientais por possuírem em sua matriz a preocupação com a sustentabilidade dos recursos naturais. Adiante serão apresentadas normas relacionadas à saúde e ao saneamento que compõe o arcabouço jurídico orientador de ações voltadas à prevenção de doenças e proteção à saúde, proteção esta que envolve o fornecimento de água potável de qualidade, como sendo um dos serviços de saneamento básico.

O direito à saúde ganha destaque no cenário nacional com a Lei nº. 8.080/90 que institui o Sistema Único de Saúde - SUS, nela não está discriminado, de forma direita, a tutela dos recursos hídricos sendo os mesmo protegidos de forma indireta, via cuidados com o meio ambiente e saneamento básico (arts.

3º; 6º, II e V; 13, II; 15, VII, 16, II, “a” e “b”; 17, V, VI; 18, IV, “d”).

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Por fim, cabe ressaltar a Lei 11.445/07 que estabelece as Diretrizes Nacionais sobre o Saneamento Básico, referido diploma legal apresenta alguns conceitos e delimitações importantes em matéria de saneamento básico ao caracterizá-lo como sendo o conjunto de serviços, infra-estruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas (art. 3º da Lei nº. 11.445/07).

Referida lei traça, ainda, as responsabilidades dos titulares dos serviços públicos de saneamento básico, o que envolve a formulação da respectiva política pública, sendo a elaboração dos planos de saneamento básico um de seus objetivos. Tais planos devem ser elaborados em nível federal, regional e municipal e devem servir de eixo central para a tomada de decisões sobre ações e estratégias de investimentos no setor, devendo obedecer ao conteúdo mínimo previsto no artigo 19.

Observando a previsão legal acerca da formulação do plano de saneamento em nível federal o Ministério das Cidades através Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental vem desenvolvendo seminários em todas as regiões do país com o fim de buscar a participação popular para a formulação do Plano Nacional de Saneamento Básico - PLANSAB, previsto no artigo 52 da lei em comento. Para a elaboração do mesmo foi aprovado pelo Conselho das Cidades em 03/12/2008, através da Resolução Recomendada nº. 62, o Pacto pelo Saneamento Básico após ampla discussão com as principais entidades do setor.

Resta destacar que a Lei nº. 11.445/2007, ao delinear as diretrizes para o saneamento básico mostra-se como um dos mais importantes diplomas legais brasileiros para a proteção das águas superficiais e subterrâneas, não só pelo fato de prever em seu artigo 3, I, “a” que o saneamento envolve o abastecimento de água potável, mas sim por buscar uma cobertura ampla em matéria de

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saneamento que abrange o cuidado com o esgotamento sanitário, com os resíduos sólidos e com a drenagem urbana, aspectos estes que causam impacto direito sobre a qualidade das águas.

3.2 LEGISLAÇÃO ESTADUAL.

No Estado do Amazonas em matéria de águas, chama atenção a Lei nº. 3.167/0716 que reformulou as normas disciplinadoras da Política Estadual de Recursos Hídricos, instituída pela Lei nº. 2.712/01, e que foi regulamentada através do Decreto nº. 28.678/09. Na Lei nº. 3.167/07 encontram-se as diretrizes norteadoras da Política de Recursos Hídricos do Estado sendo de fundamental importância os instrumentos nela previstos que, de certa forma, seguem a orientação da Política Nacional de Recursos Hídricos, acrescentando, entretanto, a criação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos; o Zoneamento EcológicoEconômico do Estado do Amazonas e o Plano Ambiental do Estado do Amazonas (art. 4º, incisos da Lei nº. 3.167/07).

Digno de nota é o fato de que embora previsto tais instrumentos até o presente momento não foram efetivamente colocados em prática, existindo, entretanto, uma organização do Estado no sentido de implementar a cobrança dos recursos 16) De acordo com a Lei nº 3.167/2007, são instrumentos previstos na Política Estadual de Recursos Hídricos: Plano Estadual de Recursos Hídricos, Planos de Bacias Hidrográficas; Enquadramento dos corpos de água; Outorga de direito de uso dos recursos hídricos; a Cobrança pelo uso dos recursos hídricos; o Fundo Estadual de Recursos Hídricos; Sistema Estadual de Informações sobre Recursos Hídricos; o ZEE do Estado do Amazonas e o Plano Ambiental do Estado do Amazonas. Trata-se de política pública formulada pela Secretaria de Geodiversidade e Recursos Hídricos, a qual é a vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Sustentável do Estado - SDS. Hoje esta Secretaria faz parte do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, em razão de seu avanço enquanto órgão regulamentador de políticas hídricas no Brasil. A manutenção das políticas hídricas poderá ser realizada através de Portaria Internas do SDS, as quais deverão ser executas pelo Instituto de Proteção ambiental do Amazonas – IPAAM.

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hídricos conforme anexo único constante do referido diploma legal.

3.3 LEGISLAÇÃO MUNICIPAL.

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A contaminação da água agravada pela precariedade do sistema de esgotamento sanitário além de contrariar as diretrizes postas pela LDNSB (Lei nº. 11.445/07), não obedece ao próprio Plano Diretor do Município de Manaus17 que contempla em seu artigo 1º, que o “desenvolvimento urbano e ambiental de Manaus tem como premissa o cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, nos termos da Lei Orgânica do Município, de forma a garantir:”, e no inciso I, destaca “a promoção da qualidade de vida e do meio ambiente”, qualidade de vida e do meio ambiente que se encontram ameaçados frente à deficiente prestação dos serviços públicos de saneamento básico de Manaus – abastecimento de água potável e esgotamento sanitário, principalmente.

Cabe ressaltar que os temas relacionados à água e ao saneamento básico mostram-se recorrente no Plano Diretor de Manaus (2006) que prevê plano de proteção das margens dos cursos d’ água (art. 112), plano de saneamento ambiental (art.

116), plano de gerenciamento dos resíduos sólidos (art. 117) e, plano de saneamento e drenagem (art. 126).

Soma-se a este aparato jurídico o Decreto 3.910/97, que estabelece o Código Sanitário de Manaus, trazendo diretrizes acerca dos sistemas de abastecimento de água e disposição de esgotos, além de estabelecer regras para as instalações prediais de água e esgotos.

A Lei 605/01, veio instituir o Código Ambiental de Manaus que dentre outras disposições prevê a concessão de incentivos às 17) MANAUS. Plano Diretor do Município. Manaus: Câmara Municipal, 2006.

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ações ambientais tais como os programas de colhimento seletivo de lixo ou limpeza de rios, lagos e igarapés (art. 81, § 2º). Ademais, chama atenção o cuidado que o Código Ambiental de Manaus teve com a qualidade ambiental e controle da poluição da água ao destacar no artigo 94 os objetivos da Política Municipal de Controle de Poluição e Manejo dos Recursos Hídricos que passam pela proteção da saúde, bem estar e qualidade de vida; proteção e recuperação dos ecossistemas aquáticos; implementação de ações para redução de toxicidade e poluentes lançados nos corpos d’ água; assegurar o acesso e o uso público de às águas superficiais; garantir o adequado tratamento de efluentes, visando preservar a qualidade dos recursos hídricos; garantir condições que impeçam a contaminação da água potável na rede de distribuição e realização periódica da análise da água.

Por fim, cabe menção a um dos mais recentes textos normativos que buscam a tutela das águas no município de Manaus. Trata-se da Lei nº. 1.192/07, que cria no município de Manaus, o Programa de Tratamento e Uso Racional das Águas nas Edificações – PRO-ÁGUAS. Referido texto traz a obrigatoriedade da instalação de um sistema de tratamento de esgoto de característica doméstica, composto de pré-tratamento, tratamento primário, secundário e desinfecção, para os empreendimentos públicos ou privados, cujo número de usuários seja superior a 40 pessoas por dia, mas áreas desprovidas de sistema público (art. 7º). No artigo 16 encontram-se diretrizes sobre a capitação e aproveitamento da águas de chuvas. No artigo 20 estão dispostas algumas atividades passíveis de reutilizarem águas servidas, após adequado tratamento.

Os serviços públicos de saneamento básico são de titularidade municipal (art. 30, V, CF), referida titularidade garante ao ente público o direito de prestá-lo diretamente ou de fornecê-lo através dos regimes de concessão ou permissão (art.

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175 CF cumulado com a Lei Municipal nº 513/99 art. 3º, III), bem como de efetuar a regulação e fiscalização dos mesmos (art.

29, I da Lei nº 8.987/95), podendo efetivar convênios para a fiscalização e regulamentação (art. 30, § único da Lei nº 8.987/95 e mais recentemente delegar tais funções de acordo com os arts.

8º e 9º, II da Lei nº 11.445/07).

Com relação ao abastecimento de água em Manaus, a previsão legal está na Lei Orgânica do Município de Manaus (art. 194 e 80, XIII), bem como na Lei Estadual nº 2.568/99, que cria a Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Amazonas - ARSAM. Além disso, aplica-se também a Lei nº 8.666/93 (art. 116), e merece destaque a inovação trazida pela Lei 11.445/2007 que veda qualquer forma de prestação de serviços públicos, instituída através de instrumentos precários (convênios, termos de parceiras, permissões), a partir de 06 de abril de 2005 (art. 10, § 1º).

Neste contexto, o município de Manaus possui os serviços de água e esgoto regulados pela ARSAM, qual foi criada pela Lei nº 2.568, de 25 de novembro de 1999, com modificações da Lei nº 2.597, de 31 de janeiro de 2000, e integra a administração indireta do Poder Executivo Estadual, sendo uma autarquia de regime especial. Tem por objetivo regular e controlar os serviços públicos do Estado do Amazonas. Suas prerrogativas envolvem a fiscalização, mediação, controle e regulação da qualidade dos serviços de transporte coletivo rodoviário intermunicipal de passageiros e de serviços de água e esgotamento sanitário no município de Manaus18, estes dois últimos de interesse para o presente estudo.

No dia 23 de março de 2000, o Poder Concedente Prefeitura de Manaus - realizou um Termo de Convênio com 18) ARSAM. Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Amazonas. Relatório de Atividades 2008. Manaus, 2008.

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o Estado do Amazonas, através da ARSAM, para a regulação, fiscalização e controle dos serviços públicos de água e esgoto de Manaus, cuja cláusula Primeira do Termo de Convênio prevê que, “O presente Convênio tem por objeto a delegação da atividade de regulamentação, controle e fiscalização dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgoto sanitário no Município de Manaus, a ser exercida pela ARSAM, em conformidade com as políticas e diretrizes do PODER CONCEDENTE, e em cumprimento às disposições da Lei no. 513, de 16 de dezembro de 1999 e demais legislação aplicável à espécie.”19 Com o presente Termo de Convênio entre Prefeitura/Estado definiu-se a agência reguladora do setor, sendo que a mesma desde 2003 vem intensificando o acompanhamento da evolução anual das metas contratuais que foram repactuadas no ano de 2007, com o Termo Aditivo ao Contrato de Concessão, dentre outras ações, estabeleceu-se metas intermediárias semestrais (junho e dezembro) até o ano de 2011 e, a partir daí avaliação anual das metas até 2029.

A avaliação destas metas fica sob responsabilidade da ARSAM que possui a Diretoria Técnica de Concessões e Regulação da Qualidade - DITEC, responsável pela análise do cumprimento das metas e padrões estabelecidos no contrato 19) MANAUS. Termo de Convênio para fins de regulação, controle e fiscalização da prestação dos serviços concedidos de água e esgoto sanitário, que entre si celebram o município de Manaus e a Agência Estadual Reguladora dos Serviços Públicos concedidos do Estado do Amazonas – ARSAM. 2000. Disponível em: <http://www. arsam.am.gov.br/novo/files/SANEAMENTO%20-%20TERMO%20DE%20 CONVENIO%20PARA%20FINS%20DE%20REGULAÇAO_0.pdf>. Acesso em 20 nov. 2009.

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de concessão do serviço público de água e esgoto de Manaus, prestados pela concessionária Águas do Amazonas.

4. POLÍTICAS PÚBLICAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM MANAUS.

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Em breve síntese histórica pode-se perceber que a cidade de Manaus começa a mudar sua estrutura física a partir de meados de 1870, época dos tempos áureos da Cidade, a qual movimentava grande quantia de dinheiro em razão da exploração da borracha.

A partir de então foram feitos grandes investimentos públicos na urbanização da cidade, dentre os quais a implementação do sistema de abastecimento de água. Lembra a historiadora Etelvina Garcia, a construção da usina hidrelétrica de Cachoeira Grande (1888), instalada no igarapé da Cachoeira Grande, cujas águas armazenadas no lago formado pela barragem eram bombeadas e se destinavam a caixa elevada de reservação, situada na praça dos Remédios. Além disso, o reservatório de Castelhana, foi posteriormente incorporado ao sistema de distribuição de águas, sendo a única estrutura do sistema de distribuição de águas, desta época, a fazer parte do cenário atual de Manaus, provavelmente em razão de ter sido tombado pelo patrimônio estadual, através do Decreto 11.187 de 16 de junho de 1988. Com relação ao sistema de esgoto, merece destaque o fato de à época Manaus constar com uma estação de tratamento localizada na centro da cidade, atualmente Centro de Artes Chaminé.20 Ainda que se tenha procurado melhorar o serviço com ampliação de rede e instalação de reservatórios, este serviço continuava sem satisfazer as necessidades da população. No início do século, o então governador Antônio Ribeiro Bittencourt assumiu seu mandato, condenando as escavações e aterros de 20) GARCIA, Etelvina. Manaus Referências da História. Manaus: Norma, 2005.

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inúmeros igarapés que vinham sendo praticados em governos anteriores. Para ele, “(...) os aterros despojavam a capital de seus acidentes naturais, tirando-lhe seus encantos, e a possibilidade de transformar Manaus em uma Veneza mais poética, mais gentil e menos sombria, enfeitada pela luxuriosa vegetação Amazônica.” 21 No entanto, conforme explica Mesquita, grande parte dos especialistas e políticos da época, entendiam que os aterros eram necessários para evitar a propagação de doenças como impaludismo e de fecbre amaraela geradas pela grande quntidade de mosquistos transmissores nestas áreas, acreditando que esta seria a única maneira de promover a salubridade pública e atrair a migração espontânea de trabalhadores que pudessem fomentar o desenvolvimento econômico local.22 O serviço de abastecimento de água em Manaus era prestado por empresa estrangeira chamada Manaós Railway, em razão de uma concessão assinada em 1898 a qual perdurou por 27 anos. Já o serviço de coleta de esgoto era realizado pela também estrangeira, Manáos improvements Limited Company, a qual instalou o sistema de esgoto da cidade através de galerias que, ainda hoje, serve uma parte do Centro da cidade. Posteriormente, esta empresa acabou por ser encampada ao patrimômio do Governo Estadual, o qual não procedeu com nenhuma obra de grande vulto para melhoria do abastecimento de água e coleta de esgoto da cidade, sempre se justificando pela falta de recursos financeiros, já que da década de 20, com a crise da borracha, até 21) MESQUITA, Otoni. Manaus – História e Arquitetura. 3ª. Edição. Manaus: Ed. Valer, 2006.p.168 22) Idem, p.169.

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a década de 70, com a implantação da Zona Franca de Manaus, a cidade passou por uma dura fase de estagnação econômica.

Hoje a distribuição de água em Manaus voltou a ser realizada pela empresa privada de capital estrangeiro. Isto ocorreu a partir da aprovação de uma lei estadual que autorizou ao Estado a alienar o capital e os ativos da Companhia de Saneamento do Estado do Amazonas – COSAMA 23, bem como direitos e concessões. Além disso, a lei municipal Lei 513/1999 consolidou a concessão privada, objetivando tornar os serviços de saneamento convidativos à participação privada. Em 2000, o contrato de concessão foi firmado com o grupo vencedor da licitação, Suez Lyonnaise dês Eaux 24, denominada de Águas do Amazonas S.A, a qual passou a ser responsável por todo serviço de saneamento de Manaus pelo prazo de 30 anos.

A água utilizada para a distribuição da população de Manaus é abastecida pelo Rio Negro (manancial superficial) e pelo Alter do Chão (manancial subterrâneo), possuí uma boa qualidade de acordo com o Ministério da Saúde. A empresa concessionária afirma que conforme suas pesquisas realizadas durante o ano de 2007 não foi constatado nenhum problema por contaminação ou variação de qualidade dos mananciais. A água retirada do Rio Negro e distribuída pela concessionária passa por diferentes tratamentos que envolvem avaliações constantes (20 23) COSAMA é a antiga Companhia de Saneamento do Estado do Amazonas. Hoje a COSAMA só está atuando nas cidades do interior. Na capital as atividades que eram executadas pelas COSAMA passaram para a iniciativa privada, através da Companhia Águas do Amazonas, conforme será visto a seguir.

24) Em 1997 houve uma fusão entre a Companie Du Suez e a Lyonnaise dês Euax, resultando na Empresa Suez Lyonnaise dês Eaux, que adotou o nome de Suez em 2001.

Em 2002, ela criou a Suez Environment para atuar na área ambiental cuidando dos negócios com águas e resíduos. As ações da Suez relacionadas a serviços de água afetam 125 milhões de pessoas em 41 países diferentes, o que lhe dá a primeira posição no mundo em número de atendidos.

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mil análises por mês) a respeito da cor, turbidez, alumínio residual e PH. Já a água que é retirada do manancial subterrâneo recebe um tratamento a base de cloro. Após os tratamentos devidos a qualidade da água é considerada muito boa uma vez que atende em 95% os pré-requisitos considerados pela análise, portanto, a população da cidade é abastecida por água potável, mas a concessionária alerta que a rede interna dos usuários devem ser verificadas para não comprometer a potabilidade desta água.25 Esta concessionária estrangeira tem sido alvo de inúmeras críticas com relação à falta de uma solução definitiva para o abastecimento de água na cidade e paradoxalmente o aumento da tarifação de água e de coleta de esgoto que a população sofreu recentemente. No entanto, a empresa se defende alegando que por “alguns pagam todos”, pois está previsto no contrato de Concessão a possibilidade de revisão extraordinária em razão do desperdício26 que hoje está em média de 70 % na cidade. A cobrança de água está valorada hoje em 1 m3 a R$ 1,20, que corresponde à faixa média cobrada em outros Estado (quando custo estaria em R$ 1,00) , sendo que este valor também é incrementado conforme a faixa de uso, onerando assim aos consumidores que mais usam água.

Quanto à cobrança de esgoto, a empresa alega que ainda que não haja completo sistema de tratamento de esgoto na cidade, esta cobrança está permitida em lei, pois o usuário paga pela coleta do esgoto e não pelo tratamento. Com relação ao poço 25)PREFEITURA DE MANAUS. Disponível em: http://www.manaus.am.gov.br/ noticias/abastecimento-de-agua-11/ , Acesso em 19 de ago de 2009.

26)A empresa explica que o desperdício de agia na cidade de Manaus ocorre principalmente por dois fatores: a fraude, que consiste num ardil utilizado para desviar a água do hidrômetro; e a ligação clandestina, que consiste no furto de água sem dar conhecimento. Portanto, são permitidas penalidades para fraude nos contratos de concessão, podendo ser feito o corte que significa a interrupção de água; ou até mesmo a supressão de água, que consiste na desativação de toda tubulação, além de multa.

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artesiano, a empresa não pode cobrar pela água, no entanto, mede a vazão da rede coletora para cobrar o serviço de esgoto em razão do princípio da disponibilidade “uti universi”, onde será cobrado o investimento feito em saúde pública.

A concessionária alerta ainda que a infra-estrutura na cidade nunca foi feita, o que havia era apenas a já citada rede de esgoto feita pela empresa inglesa no início do século e a primeira Estação de Tratamento de Esgoto onde se localiza hoje o Teatro Chaminé.

Como política de melhoria ao abastecimento de água na cidade, esta empresa lançou um projeto chamado “Águas para todos” que basicamente consiste em prover o abastecimento de água para os mais pobres combinando tecnologia adaptada e a participação ativas das comunidades locais e a implicação de autoridades locais, ONG e instituições bilatérias e multilaterais.

O compromisso das comunidades locais, a gestão da cobrança da fatura de água, assim como o apoio de sócios financeiros como o Banco Mundial (investimento para reduzir o custo da construção da rede que se cobra ao cliente final), são essenciais para a condução do projeto.

Além disso, o Plano de Expansão de abastecimento de Água de Manaus27 tem representado maior efetividade na resolução deste problema na Cidade. Trata-se de um acordo estabelecido 27)O plano pretende instalar 38 quilômetros de adutoras que ligarão a Estação de Tratamento de Água da Ponta do Ismael e 11 novos reservatórios de água, com capacidade para 5 milhões de litros d’água, que abastecerão as Zonas Norte e Leste da cidade. Estão sendo perfurados, ainda, 18 poços de 200 metros de profundidade, construídos 16 elevatórias (casas de bombas que levam a água até os reservatórios) e reformadas outras 10 elevatórias. Já foi concluída a obra de reforma de seis filtros localizados na ETA da Ponta do Ismael (ETA 1) e encontra-se na etapa de conclusão a reforma dos filtros da ETA 2, também na Ponta do Ismael, na Compensa. Disponível em: http://www.aguasdoamazonas.com.br/aguaevoce.php?nomeArquivo=qualidade&men u=qualidade&ts=1218137437.4068 Acesso em 11de ago de 2009.

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entre a Águas do Amazonas e a Prefeitura de Manaus, prevista no Termo de Ajuste de Conduta - TAC, com o objetivo de expandir as áreas beneficiadas pela distribuição de águas. Foi assinado em 2007 com um investimento aproximado de 160 milhões de reais, sendo 100 milhões da empresa e os outros 60 milhões oriundos do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC28 do Governo Federal. Já foram realizados mais 252 km de rede de abastecimento de água na cidade, no entanto, atualmente este convênio está em fase de renovação com o novo grupo político que assumiu a Prefeitura.

Manaus é uma cidade cortada por mais de 30 igarapés dispostos em uma área fisiográfica com drenagem bastante complexa definida por três bacias hidrográficas, qual sejam: a do Tarumã, a do São Raimundo e a de Educandos. É, portanto, de grande importância estes igarapés para o sítio de Manaus, no entanto, constituem na verdade logradouros de lixos públicos, resíduos sólidos e líquidos como esgotos sanitários, domésticos, resíduos domiciliares, comerciais e até hospitalares.

Esta falta de saneamento básico em grande parte dos igarapés da cidade coloca esta população em vulnerabilidade quanto às doenças de veiculação hídrica, acentuando as verminoses e as doenças de pele. No caso da transmissão através de insetos, tendo a água como o espaço de procriação, esta ocorre principalmente nas cabeceiras dos igarapés, justamente onde ocorrem as invasões de áreas de florestas e o conseqüente desmatamento destas áreas.

28) O Programa de Aceleração do Crescimento relaciona ações estaduais e empreendimentos regionais referentes as questões: de infra-estrutura logística através da construção de rodovias, aeroportos, terminais hidroviários , energética e social-urbana ( habitação e saneamento). O programa pretende investir na sua primeira fase (até 2010) 8,7 bilhões de reais no Estado do Amazonas. Especificamente na área de saneamento básico (tratamento de água e esgoto) serão investidos 525,3 milhões; muitas obras já estão em andamento, e outras já foram contratadas.

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Voltados à solução destes problemas, muitos programas oficiais foram recentemente promovidos pelo Poder Público, com o objetivo promover a ordenação destes territórios, urbanizando esses igarapés e reassentando as famílias. Porém, tais programas apesar de possuir alguns méritos, não tiveram continuidade.

O programa de Saneamento de Igarapés em Manaus foi elaborado pela COSAMA e pretendia, entre outras coisas, “implantar o sistema de esgotamento sanitário composto de redes coletoras e estações de tratamento; melhorar o sistema de abastecimento; melhoria do sistema coletora do lixo urbano e de serviços e de tráfegos nas marginais”. Já o “Projeto Nova Veneza” de responsabilidade do Governo do Estado em conjunto com a Prefeitura de Manaus, previa a construção de 70 blocos de apartamentos, para reassentar 5.600 pessoas moradoras dos igarapés abrangidos pelo projeto, assim como previa também a construção de edifícios comerciais e de serviços. Um outro programa desenvolvido neste sentido foi Programa SOS Igarapés, realizado pela Prefeitura Municipal de Manaus que atuou em três frentes paralelas: remoção do lixo, preservação das nascentes dos cursos d’água, canalização dos igarapés e urbanização das margens.

O atual programa de recuperação dos igarapés da cidade é o PROSAMIM - Programa Social e Ambiental dos Igarapés de Manaus. Trata-se de um programa elaborado pelo Governo do Estado do Amazonas que surgiu com o intuito de combater os impactos sociais e ambientais existentes na Bacia de Igarapés de Manaus ocasionados pelo crescimento desregrado da população originada pelo processo de urbanização.

A estrutura do PROSAMIM é divida em três áreas: Sanitária, que consiste na melhoria nas condições sanitárias atrelada a redução de enfermidades de veiculação hídrica através da ampliação de serviços referentes à água potável, esgoto sanitário

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e coleta de lixo; a Recuperação Ambiental, que visa melhoria nas condições ambientais e habitacionais através do saneamento e recuperação das áreas inundáveis, focando-se também na implantação de vias marginais, melhoria nos serviços de energia elétrica, transporte urbano, educação ambiental e participação comunitária; e a Sustentabilidade Social Institucional, que visa facilitar a gestão dos órgãos envolvidos neste projeto buscando desenvolver uma política urbana e social.

Todas as obras realizadas pelo programa deverão ser embasadas por estudos ambientais (EIA-RIMA). Este projeto pretende beneficiar 21 mil famílias ribeirinhas. Para tanto, foi disponibilizado um investimento de 200 milhões de dólares, sendo 70% financiado pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e 30% pelo próprio Governo do Estado, podendo utilizar recursos privados. O programa iniciou suas atividades através de um plano emergencial de atendimento as áreas de riscos dos Igarapés, e estendeu-se a diversas obras, sendo a última a inauguração do Parque Prof. José Jefferson Carpinteiro Peres em agosto deste ano. Este Programa deve envolver a recuperação da maioria dos igarapés da cidade e a expectativa para execução total do programa é de término em 2020. Os resultados esperados com a implantação deste programa são focados na recuperação das margens e nascentes dos mananciais, implantação de áreas verdes e estruturas de lazer, moradias com melhores condições, preservação do meio ambiente, melhoramento de serviços públicos essenciais como coleta de lixo e transporte coletivo.

Este programa está dividido em duas fases, conforme área de atuação e origem dos recursos. O PROSAMIN I29 29) Conforme VII Relatório Semestral de Progresso do Programa, o PROSAMIN I tem como objetivos específicos a melhoria das condições ambientais e de saúde na área de intervenção, mediante a reabilitação e/ou implantação de Sistemas de micro e macro

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compreende atuação nos igarapés Manaus, Bittencourt, Mestre Chico, Quarenta e Cachoeirinha, o qual conforme o último relatório gerencial mensal 30 divulgado pela UGPI31 já foram realizados remanejamentos de 6.355 famílias, enquanto que no PROSAMIN II32 o qual incluirá obras na Bacia do Igarapé

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drenagem; Abastecimento de água potável com a implantação de 6.704 metros de tubulações de água potável; coleta de esgoto sanitário, e construção de 5.675,95 metros de vias urbanas pavimentadas, além da implantação de 10 hectares de parques. Com relação à sustentabilidade social do programa, a meta é melhorar condições de moradia da população que vive na área de intervenção do Programa, mediante reassentamento de 6.734 famílias; regularização de 1.500 propriedades e construção de 1.956 unidades habitacionais. Além disso, deve-se articular as diversas entidades públicas participantes do Programa, de modo a gerar uma sinergia, sobre espaços determinados, e continuar incorporando a participação da comunidade nos processos decisórios. In: UGPI – Unidade de Gerenciamento do Programa de Recuperação de Igarapés. VII Relatório Semestral de Progresso do PROSAMIN I – Agosto/ 2009. Manaus, 2009.

30) As informações constantes neste Relatório Gerencial Mensal – Versão de Outubro de 2009 indicam o progresso alcançado pelo Programa, os problemas encontrados e as soluções alcançadas, os aspectos críticos e as decisões que porventura estejam pendentes, o estado atual das licitações do Plano de Aquisições dos Contratos de Serviços e Consultorias e o acompanhamento financeiro da execução do Programa.

In: UGPI – Unidade de Gerenciamento do Programa de Recuperação de Igarapés.

Relatório Gerencial Mensal. – Outubro/ 2009. Manaus, 2009.

31) Unidade de Gerenciamento do Programa Social e Ambiental dos Igarapés de Manaus _ UGPI é um órgão do Governo do Estado do Amazonas, que recebe financiamento de 70 % BID Banco Interamericano de Desenvolvimento e outros 30 % do próprio Governo do Estado para recuperação e socialização dos igarapés do Quarenta, Mestre Chico, São Raimundo, Cachoeirinha, Manaus, Distrito, Cajual.

32) Conforme I Relatório Semestral de Progresso do Programa, o PROSAMIN II tem como objetivos específicos: a melhoria das condições ambientais, de moradia e de saúde da população na área de intervenção do Programa por meio da recuperação e/ou implantação de sistemas de drenagem, abastecimento de água, redes de esgotamento sanitário, coleta e disposição final de lixo e recuperação ambiental das bacias dos Igarapés, planejamento urbano, regularização de propriedades, moradias adequadas, implantação de áreas de lazer; a continuação do fortalecimento das instituições participantes e com a criação de capacidades junto às comunidades para assegurar que as intervenções realizadas sejam sustentáveis, com a execução de Programas de Comunicação Social (PCS) e de Educação Ambiental e Sanitária (PEAS). O Programa

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do Educandos/ Quarenta - BIEQ e Bacia do Igarapé do São Raimundo - BISR, esse número está em 391 famílias, das 4018 famílias previstas para esta fase do programa.

Conforme o Projeto Específico de Desapropriação, Reassentamento e Relocação - PEDR 33 constituem objetivos do processo de Remanejamento de População, para reposição

contribuirá com uma cidade para o “Programa de 100 Cidades” da “Iniciativa de Água Potável e Saneamento” do Banco, estabelecida no documento GN-2446-3. Esta fase do Programa representa a construção de 998 metros de galerias, 2.908 metros de canal a céu aberto, 13.300 metros de sistema viário, 3.504,00 metros de micro drenagem, 1.500 metros de rede de alta e baixa tensão, 4.347,50 metros de tubulação de água potável, 136.000,00 Tubulação de Rede de Esgotamento Sanitário, 86.410,79 m2 de infra estrutura habitacional, além de 100.000 m2 de Urbanismos e Parques.In: UGPI – Unidade de Gerenciamento do Programa de Recuperação de Igarapés. VII Relatório Semestral de Progresso do PROSAMIN II. – Agosto/ 2009. Manaus, 2009.

33) Em conformidade com o PDDR e ajustes posteriores acordados com o Banco, cada família residente nas moradias afetadas, previamente cadastradas, poderá optar por uma das seguintes soluções de remanejamento: Indenização em Dinheiro: preferencialmente aplicável ao imóvel cujo valor for superior a R$ 24.500,00. Também ocorrerá indenização em dinheiro para os seguintes casos: Proprietário não residente no imóvel cadastrado, independente do valor da benfeitoria; Ocupante de imóvel construído posteriormente a aplicação do CFT/CSE;Ocupantes de imóveis com CFT, cuja posse foi transferida através de compra/venda, ainda que o último ocupante tenha sido revalidado e Ocupantes com CADMUT positivo.

Bônus: Permuta da moradia afetada por moradia comprada através do mecanismo Bônus. Solução aplicável às famílias proprietárias dos imóveis que ocupam, nos casos em que o valor da moradia for inferior ou igual a R$ 24.558,46, conforme Decreto Nº 27.846 de 27.8.2008; Unidade Habitacional: Permuta da moradia afetada por moradia a ser construída pelo Governo do Estado do Amazonas construída em solo criado (Quadras Bairro).

Solução aplicável às famílias proprietárias dos imóveis que ocupam, nos casos em que o valor da moradia for inferior a R$ 24.500,00.

Conjunto Habitacional: Adjudicação de moradia sob regime de Concessão de Uso no Conjunto Habitacional construído pelo Governo do Estado.

Cheque Moradia: Solução aplicável no Igarapé do Franco conforme o Decreto Nº.

25.758 de 26.03.2006, replicada para o Parque São Raimundo, por tratar-se da extensão do mesmo. Valor:R$ 21.000,00.

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da moradia afetada, a reinstalação de atividades econômicas, dedicado ao tratamento da população afetada pelas obras.

Frise-se que ainda que seja um Programa Estadual, a manutenção e operacionalização deste deverá ser feita pela Prefeitura de Manaus. Ademais, há de se ressaltar que se está usando dinheiro público para entregar rede de esgoto e de abastecimento de água para empresa privada: a concessionária Águas do Amazonas. Portanto, está sendo estudada uma estrutura tarifária que seja mais adequada para operacionalizar o repasse destes custos de operação que deverão ser ressarcidos pela Concessionária. Provavelmente, deverá ser feito um instrumento jurídico para que o pagamento ocorra a longo prazo e de forma que haja um Convênio Financeiro onde o excedente seja destinado a um Fundo de Saneamento.

O Programa Águas de Manaus - PROAMA 34 é um Programa do Governo do Estado que objetiva a ampliação do Sistema de Abastecimento de Águas de Manaus, a partir da área da Ponta das Lajes, que terá a capacidade de produzir cerca de 210 mil litros de água tratada por dia. Representa a duplicação Auxílio Moradia: Consiste na concessão de repasse financeiro no valor R$ 4.000,00 para famílias na condição de inquilinos e cedidos com a finalidade de suprir o aluguel em outra área pelo prazo de dois anos. In: Idem.

34) As obras para ampliação do Sistema de Abastecimento de Água da cidade de Manaus constarão de: construção de captação e elevatória de água bruta à margem do Rio Negro, na Ponta das Lajes, para a vazão final de 5 m3/s e potência instalada de 6.000 CV; construção de estação de tratamento de água que ficará próxima à Escola Agrotécnica do Amazonas, e tratará as águas que serão aduzidas da captação do Rio Negro na Ponta das Lajes; construção de reservatório de contato e compensação, com capacidade de 10.000 m³ na 1a. Etapa; construção na primeira etapa, de 05 estações elevatórias de água tratada: a de água bruta, a principal de água tratada, a do Centro de Reservação Tancredo Neves, a do Centro de Reservação do Núcleo 23 e a do Centro de Reservação Nova Floresta; construção de 05 Centros de Reservação, com capacidade de 5.000 m3 cada um, quais sejam: Tancredo Neves, Núcleo 23, Mutirão, Nova Floresta e Jorge Teixeira, além da implantação de 69,01 km de tubulação para distribuição de água, ampliando a capacidade da rede de distribuição existente.

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do atual sistema (da Ponta do Ismael), com expectativa de suprir a cidade pelos próximos 30 anos. Este programa vem atender principalmente as Zonas Leste e Norte da cidade, correspondente a cerca de 300 mil pessoas, as quais são as mais deficitárias em termos de abastecimento de água.

Trata-se do maior investimento do PAC no Amazonas (vinculado ao PAC do Saneamento, iniciado com a referida Lei Federal de 2007), e corresponde a um investimento de cerca de 250 milhões de Reais com duração de 19 meses, e previsão para término em março de 2010. É, portanto, financiado em sua maior parte pelo Governo Federal, através do Ministério das Cidades e repasse financeiro da Caixa Econômica Federal, contando apenas com 12 % de investimento do Governo do Estado.

A Unidade de Gerenciamento deste PAC é uma força tarefa e, portanto será finalizada quando do término do Programa. Mas já foi feito um Termo de Compromisso entre Prefeitura e Governo do Estado, onde foi decidido que se trata de uma obra do Governo do Estado que não será entregue à empresa privada, e sim será administrada pelo próprio Governo, o qual fará a administração, produção e venda de água inclusive para Águas do Amazonas.

5. CONCLUSÕES.

A problemática hídrica nos grandes centros urbanos está intimamente ligada à questão do Saneamento Básico, o qual contempla medidas de melhoria no esgotamento sanitário, com a correta destinação dos resíduos sólidos e a drenagem urbana, bem como com o abastecimento de água potável à população.

Portanto, as políticas de melhoria do saneamento básico são medidas protetivas da saúde pública e do meio ambiente, pois não adianta investir na apenas em medidas recuperadoras, ou seja, na

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cura de doenças de veiculação hídrica, se não for paralelamente priorizado investimentos em saúde preventiva.

Na cidade de Manaus, estas Políticas Públicas de Saneamento ficaram adormecidas por muitas décadas, sempre tendo como justificativa a falta de recursos financeiros suficientes para o investimento necessário. No entanto, este argumento não pode mais ser usado como impeditivo à priorização desta política, em razão do volume de arrecadação de impostos na cidade e no Estado, já que Manaus corresponde hoje a 98 % da economia do Estado, representando o 6° PIB do Brasil, em razão do grande volume de negócios gerados pela Zona Franca de Manaus.

Ainda que hoje exista grande volume de recursos nos citados programas de saneamento da cidade, não se pode deixar de levar em consideração que a resolução de estresse hidrico da cidade de Manaus, passa também por maiores investimentos do Sistema de Informação35, de forma que a ciência defina os parâmetros necessários para correta implementação de políticas públicas, pois ainda que tal escassez hídrica seja uma incoerência, face a abundância da água na região, não se pode olvidar a necessidade de uma regionalização do problema, o que deve ser refletido em maiores estudos com relação a potabilidade águas amazônicas usadas na distribuição, na distribuição geográficas das águas na cidade que influenciaram no processo de assentamento da população na cidade nas margens dos igarapés.

Sabe-se da difícil tarefa de fazer a integração de aspectos ambientais, urbanos, sociais e econômicos nos planos e programas públicos, de forma a compatibilizar sustentabilidade ambiental e políticas públicas de urbanização. Daí as inúmeras críticas ao 35) Sistema de informação é um sistema de base federal composto por informações da ANA, SIAGAS e SIPAM. A ANA está em fase de execução de um Diagnóstico de Margem Direita do Rio Amazonas. Este diagnóstico leva em consideração o uso e a ocupação desta margem do rio.

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modelo adotado pelo PROSAMIM que em várias áreas de sua atuação optou por canalizar ou aterrar igarapés da cidade. Sobre esta relação entre a rigidez da legalidade e a flexibilização das políticas se posiciona Silva: “Não se devem abandonar as exigências da legalidade, mas no confronto entre as políticas públicas e o princípio da legalidade, símbolo da unidade do direito moderno, este sai estilhaçado. Em realidade, as políticas públicas adotam programas finalísticos que por natureza são flexíveis e as exigências da legalidade devem ser diferenciadas em função do grau de finalização da ação como também do grau de imperatividade das normas.”

Por outro lado, da mesma forma que não é razoável que o município de Manaus privatize o seu sistema de abastecimento e drenagem e cruze os braços esperando a solução do problema, não é admissível que a população que hoje já possui meios de judicialização apropriados, permaneça inerte frente aos problemas de saneamento básico da cidade. Portanto, partindo do conceito de política pública enquanto “objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”36, só a democratização destas políticas poderá vencer a incoerência política, a falta de brio dos governantes e passividade do povo.

36) BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2006. p.241.

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REFERÊNCIAS.

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TERRITÓRIOS CONDENADOS: SANEAMENTO BÁSICO E ABASTECIMENTO DE ÁGUA NA COSTA DO RIO GRANDE DO SUL Marques, Cláudia Brazil1 Siedenberg, Dieter Rugard2 Santos, Carlos Honorato Schuch3 1. INTRODUÇAO.

Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), saneamento é o controle de todos os fatores do meio físico que exercem ou podem exercer efeitos nocivos sobre o bem-estar físico, mental e social. Ou, o conjunto de ações que visam a controlar doenças, transmissíveis ou não, propiciando conforto e bem-estar, estando vinculado diretamente às condições de saúde da população e, caracterizando-se como um direito do cidadão.

A OMS determina que a saúde é um processo social em busca de qualidade e bem-estar de vida. O conceito saúde/ doença é construído socialmente, de forma coletiva, com uma lógica complexa, onde se articulam visões sociais e individuais, determinadas em grande parte pelas diferenças culturais, sendo, portanto um conceito evolutivo, dinâmico e que não é o mesmo para toda a humanidade.

O saneamento básico é uma questão de saúde pública.

Dados do Banco Mundial mostram que mais de 2,2 milhões de pessoas morrem todos os anos, e metade dos leitos hospitalares em 1)Marques, Cláudia Brazil. Economista, mestre em turismo e aluna de doutorado em desenvolvimento Regional- Universidade de Santa Cruz (UNISC).

2) Siedenberg, Dieter Rugard. Professor Doutor no Programa de Doutorado em Desenvolvimento Regional- Universidade de Santa Cruz (UNISC).

3) Santos, Carlos Honorato Schuch. Professor Doutor no Programa de Pósgraduação em Administração da Universidade de Caxias do Sul (UCS).

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todo o mundo está ocupada por pacientes com doenças causadas pela escassez dos recursos de saneamento. Estudos de entidades de saneamento básico revelam que para cada R$ 1 investido no setor a contrapartida é de uma economia de outros R$ 5 em saúde (IBGE, 2000).

2. O SANEAMENTO BÁSICO NO BR ASIL.

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A responsabilidade pela prestação dos serviços de saneamento básico sempre se situou na esfera municipal, mesmo antes da Constituição Federal de 1988, que reafirmou tal competência.

De acordo com Secretaria de Obras Públicas e Saneamento (SOPS), ao longo da década de 70, o Brasil empreendeu um significativo esforço com vistas a propiciar o abastecimento de água à população urbana. Valendo-se do mecanismo do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), o governo incentivou a criação de companhias estaduais de saneamento básico (Cesb’s), que se tornaram as executoras do referido Programa, sendo os recursos para elas transferidos pela União, através do BNH. A Fundação Nacional de Saúde (Funasa), órgão do Ministério da Saúde, detém a mais antiga e contínua experiência em ações de saneamento no País. Executa obras de saneamento a partir de critérios epidemiológicos, sócio-econômicos e ambientais, voltadas para a promoção à saúde e para a prevenção e controle de doenças e agravos, com destaque para a redução da mortalidade infantil.

O Departamento de Engenharia de Saúde Pública (Densp) foi criado na Funasa, para garantir os direitos humanos fundamentais de promoção da saúde por meios de ações de pesquisa, concepção, projeto, construção e operação de obras e serviços de saneamento ambiental. O Densp busca a promoção da melhoria da qualidade de vida procurando a redução de

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riscos à saúde incentivando a universalização dos sistemas de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário e gestão de resíduos sólidos urbanos. Promove a melhoria no manejo adequado dos sistemas de drenagem urbana para áreas endêmicas de malária, melhoria habitacional para controle da Doença de Chagas, melhorias sanitárias domiciliares e ações de saneamento em comunidades indígenas, quilombolas e especiais.

O risco à saúde pública está ligado a fatores possíveis e indesejáveis de ocorrerem em áreas urbanas e rurais que podem ser minimizados ou eliminados com uso apropriado de serviços de saneamento. A utilização de água potável é vista como o fornecimento de alimento seguro à população. O sistema de esgoto promove a interrupção da “cadeia de contaminação humana”. A melhoria da gestão dos resíduos sólidos reduz o impacto ambiental e elimina ou dificulta a proliferação de vetores. A drenagem urbana tem sido utilizada para eliminação da malária humana.

A universalização dos serviços de saneamento básico é meta dos governos em suas diferentes esferas e necessidade da sociedade como um todo. Constitui também, importante indicador das condições ambientais e da qualidade de vida de uma região.

O lançamento recente em meio digital da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB 2000) e do Atlas de Saneamento ambos os produtos do IBGE, permitiu o conhecimento mais aprofundado sobre os serviços oferecidos de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos; coleta, tratamento e destino final de resíduos sólidos no Rio Grande do Sul. A disponibilização destes dados, complementados pelos dados do Censo 2000, permitiu também a comparação da situação desses serviços no Estado em relação às unidades da Federação e ao Brasil, bem como a identificação, para alguns

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temas específicos, da situação no conjunto dos 467 municípios do Estado.

Em sua maioria absoluta os assentamentos urbanos espontâneos não dispõem de serviços de saneamento básico.

Dentre os vários prejuízos causados pela ausência ou deficiência deste tipo de serviço público, destaca-se a redução na qualidade de vida, da qualidade ambiental e por conseqüência, redução da empregabilidade. Na Mesosul, este processo tem contribuído de forma direta para o aumento da pressão nos demais setores, principalmente sobre os serviços de saúde pública.

A expansão do Programa Federal de Saneamento Ambiental Urbano para municípios acima de 30.000 habitantes poderá na Metade Sul, ser reforçado com recursos do Fundo Estadual do Programa Integrado de Melhoria Social - PIMES. Dentro do Sistema Único de Saúde (SUS) a Funasa respeita o pacto federativo nacional promovendo o fortalecimento das instituições estaduais, regionais e municipais com o aporte de recursos que desonerem as tarifas municipais e promovam a universalização do atendimento dos serviços e utilizem ferramentas de abrangência regional sempre que se mostrar necessário.

Na esfera federal cabe à Funasa a responsabilidade de alocar recursos não onerosos para sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos urbanos, melhorias sanitárias domiciliares e melhoria habitacional para controle da doença de Chagas. Cabem, ainda a Funasa, ações de saneamento para o atendimento a municípios com população inferior a 50.000 habitantes e em comunidades indígenas, quilombolas e especiais. Em parceria com órgãos e entidades públicas e privadas, presta consultoria e assistência técnica e ou financeira para o desenvolvimento de ações de saneamento. Este processo poderá ser otimizado com a qualificação dos gestores

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públicos e empreiteiros locais para adoção de tecnologia de baixo custo.

O diagnóstico da situação do saneamento dos municípios do Estado do Rio Grande do Sul propõe-se a estabelecer uma avaliação da situação atual dos serviços de abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgotos sanitários na área urbana e rural. E, a partir deste cenário, apresentar soluções para a universalização destes serviços, dentro do conceito de atendimento de 100% da população.

A magnitude deste propósito conduziu a um método de análise, que possibilite, de uma forma geral, identificar as situações mais críticas dentro de cada COREDE para formulação de um Programa de Saneamento, constituído pela indicação das principais obras necessárias para atingir a meta estabelecida, bem como a estimativa dos respectivos custos.

3. ABASTECIMENTO DE ÁGUA.

De acordo com o Censo 2000, no Brasil, dos 44.795.101 domicílios, 34.859.393 ou 77,82% encontram-se ligados à rede geral de abastecimento de água e, entre os estados brasileiros, esses percentuais variam entre 30,75% e 93,50% (REBOUÇAS et al. 1994).

Para garantir uma atuação descentralizada, a lei de criação da ANA estabelece que esta deva celebrar contratos de gestão com as agências de bacia, que serão entidades não governamentais atuando em cada bacia hidrográfica, sob o comando político do correspondente comitê de bacia, formado pelos usuários de recursos hídricos e pelas demais partes interessadas na gestão da gota de água disponível na bacia em apreço.

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Serão esses, os comitês de bacia, que decidirão quando e quanto cobrar pelo uso da gota de água disponível (MMA/SRH, 2001).

O Rio Grande do Sul apresenta uma taxa de 79,66%, superior, portanto, à brasileira, ficando entre os dez estados que apresentam os maiores percentuais de atendimento desse serviço.

Da mesma forma, o percentual da população gaúcha atendida pela rede de abastecimento de água atinge 81,5%, superior à taxa brasileira, que é de 76,1%, segundo o Atlas do Saneamento.

Embora os dados sobre abastecimento de água mostrem a posição relativamente privilegiada do RS no conjunto do país, devese considerar que dos 3.042.039 domicílios existentes em 2000, 618.775 não possuem ligação com a rede geral de abastecimento de água (CORSAN, 2007). E que, entre os 467 municípios do RS, 53 municípios apresentam somente 0% a 20% dos domicílios ligados à rede. Desses a cada sete municípios, três não contam com domicílios ligados à rede pública de abastecimento de água.

Dentre as principais soluções alternativas utilizadas na falta de rede de abastecimento de água, destaca-se o abastecimento por poço artesiano particular (CORSAN, 2007).

Conforme Graff (2004) o século XX teve uma redução da disponibilidade de água com qualidade, atingindo níveis preocupantes. Em 2003 entrou em vigor a portaria nº 1469/00, que estabelece novas regras comportamentais entre o produtor concessionário e poderes concedentes. Com esta portaria se estabelece que sejam asseguradas as questões relacionadas ao controle de qualidade e que informações técnicas precisam ser repassadas mensalmente, a todas as Secretarias Municipais de Saúde.

A questão do abastecimento de água remete também à discussão sobre o volume total de água distribuída, com e sem tratamento. A PNSB (2000) informa que, no RS, são

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disponibilizados 2.504.375m³/dia, o que corresponde a 5,69% do volume total de água distribuída no Brasil. Porém, desse total, somente 89,92% corresponde à água tratada, enquanto no Brasil esse percentual atinge 92,83%, o que coloca o RS entre os sete estados brasileiros com as menores taxas de volume de água tratada distribuída. E, entre os 460 municípios que contam com rede de distribuição de água no Estado, somente 263 são abastecidos com água tratada, ou seja, 55%, que muito inferior do percentual brasileiro que é de 81,95%. O Rio Grande do Sul está, portanto, entre os quatro estados brasileiros com menor percentual de municípios com abastecimento de água tratada.

Não menos importante é a questão do volume total de água distribuída per capita/dia, pois esse guarda relação direta com os níveis de consumo de uma dada comunidade e com a disponibilidade do recurso na região onde vive essa comunidade.

No Rio Grande do Sul, a quantidade de água distribuída é da ordem de 0,25m³ per capita dia e de água tratada distribuída, de 0,22m³ per capita dia, ambas ligeiramente inferiores à brasileira que é de 0,26m³ e 0,24m³ per capita dia, respectivamente (CORSAN, 2007). O Estado do Rio Grande do Sul, no entanto, tem o maior volume de água distribuída per capita dia entre os estados brasileiros. A sua posição no cenário do país é favorável, em relação ao conjunto dos municípios. Os dados são que: 403 dos 467 municípios, ou seja, 86,50% disponibilizam menos de 0,25m³per capita dia e, destes, 287 disponibilizam menos do que 0,15m³ per capita dia, índice abaixo do considerado mínimo pela OPS. Com dimensões continentais e 70% da população concentrados em áreas urbanas, o Brasil é o país em desenvolvimento que mais tem atraído a atenção internacional.

A poluição e o desmatamento ameaçam seus diversificados ecossistemas, inclusive o de maior biodiversidade do planeta, o

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amazônico. O agravamento dos problemas ambientais no país está ligado à industrialização, iniciada na década de 50, ao modelo agrícola monocultor e exportador instituído desde os anos 1970, à urbanização acelerada e à desigualdade socioeconômica. Nas grandes cidades, dejetos humanos e resíduos industriais saturam a deficiente rede de saneamento básico e envenenam águas e solos.

Paralelamente, também podem ser listados os gases liberados por veículos e fábricas, além das queimadas no interior que poluem a atmosfera.

Wright (1997) chama atenção para os procedimentos utilizados em países em desenvolvimento para abastecimento de água e saneamento, que são baseados em países desenvolvidos, que por sua vez consideram as suas reais necessidades locais.

Como resultado, tem-se investimento com baixo retorno, falta de gerenciamento, projetos de altos custos que tornam difíceis para a população mais carente pagar, além do desempenho do sistema ser ruim de operação e manutenção. Praticamente todas as grandes e médias cidades brasileiras têm suas águas contaminadas por esgotos, lixo urbano, metais pesados e outras substâncias tóxicas (SSMA, 2008).

O principal fator de poluição do solo, subsolo e águas doces é a utilização abusiva de pesticidas e fertilizantes nas lavouras.

A média anual brasileira é duas vezes superior à do mundo inteiro. Ainda são usados no Brasil produtos organoclorados e organofosforados, proibidos ou de uso restrito em mais de 50 países devido a sua toxicidade e longa permanência no ambiente (FEPAM, 2007). As regiões mais atingidas por esses agrotóxicos são a Centro-Oeste, a Sudeste e a Sul, responsáveis por quase toda a produção agrícola para consumo interno e exportação (FEPAM, 2007).

O Litoral Norte e Sul do Estado do Rio Grande do Sul se caracteriza pela seqüência de ambientes longitudinais à costa.

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Após a área de interface com o mar, encontra-se uma planície sedimentar composta por campos de dunas, banhados, cordão de lagoas, campos, áreas úmidas antigas (Atlas Sócio Econômico do Rio Grande do Sul, 2008).

A faixa litorânea do Estado também abriga ecossistemas raros e de grande vulnerabilidade ambiental, com paisagens diferenciadas no continente latino-americano, destacando-se a extensão de suas praias arenosas e o rosário de lagoas na Planície Costeira. A sua formação geológica recente, compreendendo os períodos terciário e quaternário da era cenozóica indica um ambiente suscetível às transformações de natureza física e antropogênica (VIEIRA; RANGEL, 1988).

A região Costeria do Rio Grande do Sul tem caracterização geográfica de áreas sensíveis às questões de conservação ambiental, conforme apresenta a situação atual dos recursos hídricos desta região. Atualmente, na região, desenvolve-se o Projeto Lagoas Costeiras Gestão Sustentada das Lagoas Costeiras do Litoral Médio e Sul do Estado do Rio Grande do Sul (LACOS, 2008), que é realizado pela Universidade de Caxias do Sul em parceria com a Embrapa Clima Temperado e patrocinado pelo PETROBRAS, através do Programa Petrobras Ambiental 2ª Edição. Conta, também, com o apoio das prefeituras municipais das cidades localizadas na área de abrangência do projeto, que são as de cidades de Santa Vitória do Palmar, São José do Norte, Tavares e Mostardas.

4. CAR ACTERIZAÇÃO DA REGIÃO DE ABR ANGÊNCIA DO PROJETO LACOS.

A Planície Costeira do Rio Grande do Sul, devido à sua grande extensão e alta diversidade de ecossistemas aquáticos e terrestres, é um complexo ecológico único no planeta, sendo

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considerada pelo Ministério de Meio Ambiente de extrema a alta importância biológica para biodiversidade. A devastação dos ecossistemas terrestres e a má utilização dos recursos hídricos atingiram níveis preocupantes, principalmente na faixa do litoral entre o Oceano Atlântico e a Lagoa dos Patos e a Lagoa Mirim. Conseqüências importantes são a poluição das lagoas e a diminuição do volume de água (IBAMA, 2006).

A planície costeira do Rio Grande do Sul está localizada entre 29°12’ e 33°48’ sul e 49°40’ e 53°30’ oeste. Considerando apenas o território brasileiro, possui uma extensão de 37.000 km², dos quais 61 % compreendidos por superfície terrestre e 39 % por corpos de água (VIEIRA; RANGEL, 1988). A Laguna dos Patos ocupa 9280 km², a Lagoa Mirim 3520 km² e Lagoa Mangueira 802 km². O resto da superfície aquática, aproximadamente 660 km², é ocupado por demais 64 lagoas costeiras permanentes (VILLWOCK; TOMAZELLI, 1995). A extensão norte-sul da planície costeira é de 640 km, da cidade de Torres até a cidade de Chuí, a sua maior largura está em torno de 60 km (VIEIRA; RANGEL, 1988).

A área de ação do projeto está inserida na Restinga Brasileira, que se caracteriza por um conjunto de comunidades vegetais fisionomicamente distintas, sob influência marinha e flúvio-marinha, distribuídas em mosaico e que ocorrem em áreas com grande diversidade ecológica (Sugiyama, 1998), considerando não só as comunidades de plantas, mas também as de animais e o ambiente físico em que vivem (Falkenberg, 1999). É formada por um conjunto de sistemas de corpos de água de diferentes tipos morfológicos e níveis tróficos e sistemas terrestres com vegetação anfíbia, campestre, arbustiva e arbórea.

A ação de fatores como soterramento pela areia, freqüência do vento, falta de água (ou em alguns locais o alagamento), alta salinidade, pobreza de nutrientes no solo, excesso de calor

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e luminosidade tornam os ecossistemas de restinga frágeis (Bresolin, 1979; Waechter, 1985; Hesp, 1991). Em função dessa fragilidade, a vegetação da restinga exerce papel fundamental para a estabilização dos sedimentos e manutenção da drenagem natural, bem como para a preservação da fauna residente e migratória associada que encontra neste ambiente disponibilidade de alimentos e locais seguros para nidificar e proteger-se de predadores (Brasil, 1999).

Na área de ação do presente projeto, o uso do solo é caracterizado pela agropecuária extensiva, em especial monoculturas de Pinus e Eucalyptus. Áreas de plantações intensivas produzem arroz e cebola. Outros produtos possuem um papel economicamente menos importante.

O projeto Lagoas Costeiras estuda 19 lagoas costeiras do litoral médio e sul do Rio Grande do Sul, tendo como principais atividades o levantamento da utilização dos recursos hídricos, os estudos dos ecossistemas terrestres, o levantamento do uso do solo, a valorização da agrobiodiversidade local, o levantamento sócio-econômico e a educação ambiental.

Os resultados obtidos poderão ser usados como ferramentas para uma mudança de atitude no uso da água e uma gestão sustentada dos recursos hídricos através de um Manual de Recursos Hídricos e a elaboração do Atlas Ambiental. Através das ações levantadas pelo projeto, serão beneficiadas cerca de 73.550 habitantes dos municípios de Mostardas, Tavares, São José do Norte e Santa Vitória do Palmar.

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Tabela -1 Dados geográficos dos municípios de estudo Município Mostardas Tavares

Área

População

Localização

1.983 km² 11.657 habitantes 31°06’ sul, 50°55’ oeste 604 km²

5.342 habitantes 31°17’ sul, 51°05’ oeste

São José do Norte 1.118 km² 26.900 habitantes 32°00’ sul, 52°02’ oeste Santa Vitória do Palmar

5.245 km² 33.304 habitantes 33°31’ sul, 53°22’ oeste Fonte: IBGE, 2000.

4.1 AVALIAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NA ÁREA DE ESTUDO.

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No período de 24 a 31 de janeiro de 2008 efetuo-se o levantamento e cadastramento dos Poços “Artesianos” com identificação do uso da água para a determinação da qualidade de água – Físico-química e Pesticida. Foram cadastrados e analisados os seguintes Poços: Corsan, Programa Siagas, Prefeituras (Santa Vitória do Palmar, São José do Norte, Tavares e Mostardas).

Obtendo os seguintes resultados (Tabela 2) Tabela 2- Dados de levantamento de cadastramento de poços pelo órgão responsáveis Total de Pontos de Captação Cadastrados = 223 São José do Norte: 37

Dados obtidos do Siagas =104 Santa Vitória do Palmar: 81 São José do Norte: 10

Tavares: 26

Tavares: 3

Dados obtidos da CORSAN=37 Santa Vitória do Palmar: 13 São José do Norte: 17 Tavares: 3

Mostardas: 44

Mostardas: 10

Mostardas: 4

Santa Vitória do Palmar: 116

Fonte: Projeto LACOS, 2007

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Através do levantamento identificou-se que os pontos de captação são em número de 223 conforme dados fornecidos pelo Sistema de Informações de Águas Subterrâneas – SIAGAS. Este sistema foi desenvolvido pelo Serviço Geológico do Brasil (SGB), e administra uma base de dados de mais 130.000 poços tubulares no Brasil. O SIAGAS e vem se tornando uma ferramenta importante para sistematização e intercâmbio de dados interinstitucionais, pois: a) dá suporte aos estudos e pesquisas hidrogeológicos; b) possibilita a otimização da oferta hídrica através da revitalização de poços; e, finalmente, c) apóia os órgãos gestores na administração dos recursos hídricos subterrâneos. O levantamento de campo encontrou, nos mesmos territórios, 142 poços, (Tabela 3).

Tabela 3- Identificação de poços de levantamento de campo- Projeto LACOS Dados de Campo =142

Tipo de Poço

SVP: 58

20 tubular, 16 cacimba, 22 a trado e 0 ponteira

SJN: 27

13 tubular, 2 cacimba, 0 a trado e 12 ponteira

TAV: 23

3 tubular, 2 cacimba, 0 a trado e 18 ponteira

MOS: 34

7. tubular, 1 cacimba, 0 a trado e 26 ponteira Fonte: Projeto LACOS, 2007

Os tipos de Pontos de Captação identificados na região foram: Poços Cacimba ou Escavados; Poços a Trado; Poços Ponteira; Poços Tubulares.

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Para se ter uma noção de como estão condicionadas as águas subterrâneas, pode-se tomar como ponto de partida dados coletados a partir dos poços perfurados com diferentes meios. Os poços podem ser de vários tipos. São eles: a) poços escavados; b) poços ponteiros; c) poços ponteiros com jato de água; d) poços de trado; e) poços de jato; f) poços precursores; e g) poços rotativos.

(Cederstrom, 1964).

Os poços escavados ou Tipo Amazonas são os mais comuns.

São feitos a mão, com uma pá de ferro, e é preciso se revestir as paredes para evitar futuros desmoronamentos. São poços largamente usados pelo baixo custo de escavação, normalmente rasos, com profundidades de até 20m. Os poços ponteiros são feitos de tela de cone metálico que permite a perfuração, por meio de golpes, em formações arenosas onde não há problemas de entupimento da tela.

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Foto 1- Poços Escavados ou Cacimba

Foto: Banco de fotos Projeto LACOS, 2007.

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Os poços de ponteiros abertos com jato de água são feitos por um sondador que usa uma ponteira sólida metálica, de metro de comprimento com muitos buracos pequenos na linha de revestimento de duas polegadas (5,08mm). Dentro há uma linha de jato de ½ polegada que se projeta poucas polegadas pela ponta da ponteira.

Foto 2- Poços Ponteira-Artesianos

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Foto: Banco de fotos Projeto LACOS, 2007.

Os poços de trado geralmente são de pequeno diâmetro cuja, a broca é semelhante a um saca-rolha. Esse sistema é bastante limitado devido à broca não manter os cortes, ocasionando dessa forma desmoronamentos, e apenas se aplica a terrenos constituídos de material arenoso ou saturados. São poços de 2 a 8 polegadas (5,08 a 20,32mm) de diâmetro e que podem atingir até 30 metros de profundidade.

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Foto 3- Poços a Trado

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Foto: Banco de fotos Projeto LACOS, 2007.

Os poços de jato são comuns em áreas de rochas sedimentares onde a rocha não é muito dura. Podem ser de duas formas: a) uma feita por uma sonda com um tubo de quatro polegadas de diâmetro e 6m de profundidade, em 10 e até 20 minutos; s b) outra forma é o uso de uma sonda complexa e podem atingir uma profundidade de 250 metros ou superior, às vezes a 1.000m.

Para se fazer o poço percussor usa-se a sonda mais comum no Brasil e em outras partes do mundo. É também o melhor método de perfuração. A sonda é constituída por um conjunto de ferramentas, que fazem um furo de seis polegadas. O ideal é revestir o poço com tela para retenção de áreas, seixos, e cascalhos.

As telas não devem ser de ferro comum, mas de ferro puro, aço inoxidável ou ligas de cobre – everdur, latão e bronze, para evitar

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a corrosão. Atualmente usas-se também Geomecânicos tipo PVC (Fotos quatro e cinco).

Foto 4- Poços Tubulares

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Foto: Banco de fotos Projeto LACOS, 2007.

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Foto 5 - Poços Tubulares – Artesiano- CORSAN

Foto: Banco de fotos Projeto LACOS, 2007.

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Verificou-se que tirando os poços tubulares, todos os poços a trado e ponteira são poços fora dos padrões e normas de construção conforme legislação do Siagas.

A água potável não deve conter microorganismos patogênicos e deve estar livre de bactérias indicadoras de contaminação fecal.

Os indicadores de contaminação fecal, tradicionalmente aceitos, pertencem a um grupo de bactérias denominadas coliformes.

O principal representante desse grupo de bactérias chama-se Escherichia coli. A Portaria nº 518/2004 do Ministério da Saúde estabelece que sejam determinados, na água, para aferição de sua potabilidade, a presença de coliformes totais e termotolerantes de preferência Escherichia coli e a contagem de bactérias heterotróficas.

A mesma portaria recomenda que a contagem padrão de bactérias não deve exceder a 500 Unidades Formadoras de Colônias por 1 mililitro de amostra (500/UFC/ml).

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Por fim, se propõe um modelo de gestão dos recursos hídricos da região em estudo, capaz de mostrar os mecanismos envolvidos e de sensibilizar a ação das políticas públicas locais, (Figura 1).

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Fonte: Elaborado pela autora (2008).

O modelo proposto para a gestão das águas mostra os atores responsáveis pelas ações capazes de garantir um abastecimento com mais qualidade e também à sustentabilidade dos recursos hídricos dos municípios do litoral médio e sul do Estado do Rio Grande do Sul, mas, tudo é possível ter a garantia, desde que o setor público esteja consistem da importância do seu papel na tomada das medidas de preservação e sanidade da água que será consumida pela população local.

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Praticamente em todos os municípios a população utiliza água para consumo de poços artesianos comunitários ou na própria residência, feitos por empresa de escavação de poços de acordo com a autorização e normas do Siagas, que geralmente são na modalidade de ponteira. Análises coletas dos poços visitados apresentaram uma baixa qualidade e uma baixa capacidade de abastecimento da água, sendo que as medidas para análise e tratamento, muitas vezes, não é efetuado pelo responsável pelo poço.

5. CONSIDER AÇÕES FINAIS.

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Como demonstram os dados do IBGE, cerca de 20% dos gaúchos consomem água sem controle sistemático de qualidade.

Esta condição precária de Saneamento ambiental é também um dos fatores preponderantes para que muitas regiões apresentem índices de mortalidade infantil muito acima da média do Rio Grande do Sul e tenham entre as principais causas de internações hospitalares em Pediatria e por conseqüência, gastos elevados as entero-infecções, doenças típicas da falta de boas condições de salubridade (SSMA).

Alguns poucos municípios do Estado conforme informações da CORSAN estão com serviços bem estruturados e realizam análises periódicas sobre a qualidade da água de consumo. Na maioria, principalmente nas pequenas comunidades, esse controle é feito apenas esporadicamente e a precária infra-estrutura de canalização e captação (poços artesianos ou fontes) torna o sistema vulnerável a contaminações.

Já na área rural as informações disponíveis permitem concluir que pelo menos metade dos cerca de 2 milhões de habitantes que ali residem enfrentam problemas com o abastecimento de água,

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seja pela precariedade dos sistemas ou pela crescente contaminação dos mananciais por agroquímicos utilizados nas lavouras.

A situação do saneamento nos municípios apresenta para cada município e respectivos distritos a população (dados censitários/1996 e a projeção para os anos 2000/2010); histórico do saneamento dos municípios e dados dos sistemas existentes (abastecimento de água e esgotamento sanitário – área urbana e rural); é analisada a situação do abastecimento de água e esgotamento sanitário de municípios e distritos com população superior a 100 habitantes sendo propostas obras e estimados investimentos necessários para 100% de cobertura. Brasília - O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) “é o começo de uma revolução” na área do saneamento básico, afirmou o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2007), na cerimônia de anúncio dos recursos do programa para obras de urbanização de favelas no Rio Grande do Sul. Os recursos do PAC para obras de saneamento básico e urbanização no Rio Grande do Sul vão beneficiar 3,2 milhões de pessoas em 39 municípios. O estado contará com R$ 1,67 bilhão, dos quais R$ 1,41 bilhão são investimentos do governo federal. As contrapartidas do estado e dos municípios são de R$ 75,5 milhões e R$ 177,9 milhões, respectivamente.

Na região metropolitana de Porto Alegre, a prioridade será para obras de ampliação do sistema de esgotamento sanitário, com despoluição das bacias dos rios Sinos e Gravataí; ampliação do sistema de abastecimento de água e a urbanização de favelas com remoção de moradias localizadas em áreas de risco.

O Programa de Saneamento do Governo Federal, de caráter geral, possibilitará em um segundo momento, aprofundar a análise aqui estabelecida, particularizando-se e detalhando-se os estudos para cada uma das localidades envolvidas, de acordo com os subprogramas formulados, como o Subprograma Área

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Rural que trata de um Programa de grande alcance social, uma vez que poderá melhorar a qualidade de vida e as condições de saúde da expressiva parcela da população que vive e trabalha no campo e ainda carece de serviços de saneamento básico.

O Programa prevê a implantação de sistemas coletivos ou individuais de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, através de parcerias entre governo e comunidades rurais, onde cada um participa com atribuições específicas, definidas por ações de governo e ações das comunidades rurais envolvidas. O resultado de médio e longo prazo poderá ser aferido por indicadores do tipo aumento da expectativa de vida da comunidade e ou da diminuição dos índices de mortalidade infantil. A população da área rural foi determinada descontando-se da população total do município, segundo as projeções realizadas para a condição atual e futura, aquelas determinadas para a área urbana.

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AGUA – DUERO, ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PAISAJE Antonio Hoyuela Jayo Arquitecto. Director Gerente de TERYSOS, Territorio y Sostenibilidad.

Director de la asistencia técnica para la redacción del “ Plan Regional de Ámbito Territorial del Valle del Duero; programa Cúpulas del Duero”1.

1. LA PLANIFICACIÓN DEL VALLE DEL DUERO Y CASTILLA Y LEÓN.

«Castilla y León reivindica la Cuenca del Duero y la gestión de sus aguas cargada de algunas razones diferenciales de mucho peso, que incorporan su valor simbólico y de integración territorial, así como su importancia económica y social» (Juan Vicente Herrera, Intervención en el Debate de política general sobre el Estado de la Región de 14-VI-2006) El PRT Valle del Duero se plantea como el argumento de un reencuentro. A pesar de la fuerte presencia del río Duero en la región, la historia y el desarrollo de Castilla y León han estado en muchos casos desligados del río, y especialmente de su valle inmediato, considerado hoy como corredor de desarrollo. El mismo río que ha definido su herencia y su carácter, el río que la identifica plenamente como región, necesita ser repensado desde su papel territorial, simbólico, social y económico, pero también, porque no, político, como hecho diferencial de Castilla y León.

Los grandes ejes de desarrollo regional (la Ruta de la Plata; el Eje E80 transeuropeo, Lisboa – París; la A-VI, como acceso 1) Redactado por la UTE INCOSA – COTESA – TALLER DE IDEAS.

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al noroeste; la A-I, de Madrid – Irún; o el Camino de Santiago) no coinciden con el discurrir del río, sino que lo atraviesan.

El desarrollo agrícola tienen tintes periféricos (los regadíos de Payuelos, Esla o Páramo Bajo en León), la ganadería se desarrolla en la montaña Cantábrica (Cervera, Aguilar,…) y en las sierras del Sur (Cantimpalo, Guijuelo,…), las masas forestales dominan los paisajes de las Sierras de Guadarrama, Urbión, Candelario, Francia o las sierras del Norte. La historia y la cultura también le han resultado esquivos: los Caminos a Santiago, el románico norte, las grandes catedrales, o las ciudades capitales han desarrollado una cultura excéntrica y expansiva, que naciendo en el margen del Duero, rápidamente le ha dado la espalda como eje de desarrollo y cultura.

El sistema urbano de Castilla y León se apoya en los ejes de paso y de transporte que atraviesan la región, en el E80, Burgos, Valladolid y Salamanca, en el A-I, Aranda de Duero y Burgos, en la A-VI, Tordesillas, Benavente, Ponferrada, en el Camino de Santiago, Burgos y León, etc… El Duero baña las riberas de Soria, de Aranda, de Tordesillas, de Toro o de Zamora, pero su desarrollo se vincula más a su carácter de encrucijada que a su carácter ribereño.

No obstante, siempre hay elementos anclados al discurrir de sus aguas. En el Duero nacen las abadías y monasterios que se extenderán por toda la Cuenca y generarán la cultura monástica.

El Duero abastece de energía hidroeléctrica gran parte de la Comunidad y de España 2. En el Duero se concentran grandes denominaciones de origen que están sirviendo de instrumento vital para el desarrollo rural sostenible de la zona.

El PRT, Plan Regional de Ámbito Territorial del Valle del Duero, quiere invertir esa lógica forzando un nuevo modelo de 2) Hasta casi un 17.5 % del total de la energía nacional, dependiendo del régimen anual de lluvias, se produce en el Sistema Duero.

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desarrollo sostenible que pueda propugnarse como paradigma para el resto de la región. Un modelo de desarrollo apoyado en la fructífera y longeva tradición de colaboración transfronteriza con nuestro vecino, Portugal. Esta colaboración, que en materia de aguas está presidida por el Tratado de Albufeira, firmado en y en vigor desde el 17 de enero de 2000, culmina las relaciones inauguradas en 1964 y centradas, casi exclusivamente, en el aprovechamiento hidroeléctrico. La evolución hacia una visión integral del río, sus valores y sus recursos, hacia necesario este nuevo planteamiento.

1.1 CUENCA HIDROGR ÁFICA DEL DUERO. 1.1.1 CAR ACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA CUENCA.

El 97 % de la cuenca del Duero, en España, se encuentra en Castilla y León, y el 84 % de Castilla y León es Duero. Con una superficie de más de 94147 km2, Castilla y León es la segunda región más grande de Europa. La cuenca del Duero en la región ocupa unos 78950 km2.

De los cerca de 897 kms del Duero, desde Urbión hasta Oporto, 572 son propios de la región y 112 kms corresponden al tramo transfronterizo de las arribes del Duero (sólo 213 kms se desarrollan en el tramo portugués).

El Duero en Castilla y León, a pesar de atravesar variados paisajes y de cubrir un desnivel de más de 2160 mts se encuentra definido por un conjunto relativamente homogéneo de morfotipos paisajísticos que con distinta intensidad y con algunos matices se repiten a lo largo de su recorrido.

Podemos dividir su Cuenca en tres grandes tramos: el nacimiento, el tramo medio y el tramo de la desembocadura en Portugal. El primero, hasta el embalse de la Cuerda del Pozo, a

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unos 1100 metros de altura, recorre los paisajes montañosos de la Sierra de Urbión en el Sistema Ibérico. Se caracteriza por un régimen nival, de valles semiencajados, y un caudal medio en torno a 150 m3 (unos 380 hm3/año). Es el dominio forestal más amplio del valle y el pino y su gestión garantizan un recurso de primordial interés paisajístico y económico.

El segundo se mueve entre los 1100 y los 130 metros y se divide en tres grandes áreas, las tierras de Campiñas (Valonsadero, Almazán, Gormaz, Aranda, Valladolid, y Zamora), entre 1100 y 600; el zócalo ibérico (penillanuras), de transición; y Las Arribes del Duero, entre 600 y 130 metros, el dominio de las hidroeléctricas y los grandes saltos de agua. Antes de Arribes el caudal anual aportado es de unos 10725 hm3/año en Puente Pino y en su salida a Portugal aporta más de 12500 hm3/año (570 m3/ seg de caudal medio).

Podemos agrupar, a partir de las tres grandes unidades anteriormente mencionadas, los paisajes del Duero en ocho grandes unidades. En primer lugar los paisajes de Urbión y las Tierras de Soria (1), luego La Fosa de Almazán (2) y La Tierra de Gormaz (3) aún en la provincia de Soria; comenzado Burgos llegamos a las Tierras de Aranda (4) y de allí a la idiosincrasia específica de la Ribera Vallisoletana (5) y de las Vegas de Castronuño (6); en Zamora y Salamanca identificaremos las llanuras de Toro y sus fértiles vegas y Zamora (7) y los Arribes del Duero (8).

Como proponen las Directrices Regionales, en redacción, “es prioritario para Castilla y León fomentar una mayor interacción territorial con Europa, y en especial con las regiones Norte y Centro de Portugal, activando acciones de mejora de las infraestructuras de comunicación y transportes, así como proyectos territoriales en los espacios fronterizos”. Por tanto, el documento3 considera 3) Ley 3/2008, de 17 de junio, de aprobación de las directrices esenciales de ordenación del territorio de Castilla y León establecen, en su artículo 1.5. “Castilla y

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estratégico para el desarrollo futuro de la Comunidad potenciar el corredor del Duero a través de instrumentos de ordenación y gestión del territorio.

El corredor del Duero, de Zamora a Soria por Toro, Tordesillas, Valladolid, Peñafiel, Aranda de Duero y El Burgo de Osma, considerado así estratégico por las Directrices, plantea completarse en dirección este, incluida la conexión con el Arco Mediterráneo a través del corredor del Ebro y la salida hacia Francia por el Pirineo aragonés, así como en dirección oeste hacia Portugal hasta enlazar con el Arco Atlántico en Oporto.

1.1.2 GESTIÓN COMPARTIDA DEL AGUA.

La gestión eficiente del agua exige una decidida apuesta porque el agua y la ordenación del territorio compartan una misma lógica, unos mismos fines y objetivos complementarios. La extensión de la depuración a instalaciones aisladas y de bajo nivel contaminante (por debajo de los 2000 habitantes equivalentes) mediante sistemas blandos de depuración son grandes retos León en Europa”.

Es prioritario para Castilla y León fomentar una mayor interacción territorial con Europa, y en especial con las regiones Norte y Centro de Portugal, activando acciones de mejora de las infraestructuras de comunicación y transportes, así como proyectos territoriales en los espacios fronterizos. Por tanto, se considera estratégico para el desarrollo futuro de la Comunidad potenciar: … b) El corredor del Duero, de Zamora a Soria por Toro, Tordesillas, Valladolid, Peñafiel, Aranda de Duero y El Burgo de Osma, que debe completarse en dirección este, conectando con el Arco Mediterráneo a través del corredor del Ebro y hacia Francia por el Pirineo aragonés, así como en dirección oeste hacia Oporto. … d) La coordinación de los instrumentos de ordenación y gestión del territorio en las zonas fronterizas con Portugal, en especial en los espacios naturales, tanto por la fragilidad de estos territorios como por la potencialidad de los mismos para dinamizar las zonas más desfavorecidas.

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que ninguna de las administraciones actualmente competentes pueden abordar de forma individual.

El desarrollo de un turismo sostenible y el desarrollo de infraestructuras del transporte (carreteras, ferrocarriles y enclaves de mercancías) y servicios logísticos y de viajeros eficientes a lo largo del eje del Duero que consoliden nuestros productos en el exterior y contribuyan al desarrollo de nuevas industrias de alto valor añadido han de convivir con un respeto máximo de las excepcionales condiciones ambientales del Duero.

La gestión de las competencias del Duero tiene, en Castilla y León, una doble dimensión4 que ha sido recogida en la reforma de su estatuto de autonomía5. La primera, simbólica, vinculada

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4) “La Cuenca del Duero como hecho diferencial de Castilla y León”. Pablo José Krotenberg Vázquez. Cuerpo Superior de la Administración de Castilla y León. Jefe de Área de Análisis e Iniciativas del Gabinete del Presidente de la Junta de Castilla y León.

5) Artículo 75. Competencias sobre la Cuenca del Duero y las aguas de la Comunidad.

1. Dada la relevancia que la Cuenca del Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla y León, la Comunidad Autónoma asumirá competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas de la Cuenca del Duero que tengan su nacimiento en Castilla y León y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autónoma.

2. En colaboración con el Estado y las demás Comunidades Autónomas, corresponde a la Junta de Castilla y León la participación en la gestión de las aguas pertenecientes a otras cuencas intercomunitarias que se encuentren en el territorio de Castilla y León.

3. Las competencias de los apartados anteriores se asumirán sin perjuicio de las reservadas al Estado por el artículo 149.1 de la Constitución y de la planificación hidrológica.

4. La Comunidad tiene competencia exclusiva, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de Castilla y León, en materia de proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos.

5. Es un principio rector de la acción política de la Comunidad la garantía del abastecimiento de agua en condiciones de cantidad y calidad suficientes para atender las necesidades presentes y futuras de los castellanos y leoneses. En aplicación de este principio y en el marco de la legislación del Estado, la Junta de Castilla y León emitirá

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a la identidad, historia y cultura de Castilla y León; la segunda, la pragmática, intenta asumir las competencias más adecuadas para una gestión integrada y eficiente del territorio en un momento en el que la energía y el agua se presentan como elementos estratégicos de cualquier política territorial que quiera ser efectiva.

1.2 DUERO, EJE DE DESARROLLO REGIONAL.

El trabajo consiste en la elaboración del Plan Regional de ámbito territorial del Valle del Duero en la Comunidad de Castilla y León, cuyo ámbito de actuación serán los Términos Municipales por los que transcurre el Río Duero, desde su nacimiento en Duruelo de la Sierra (Soria) hasta su paso a territorio portugués en La Fregeneda (Salamanca). Con esta iniciativa integrada se pretende encontrar una fórmula que, basada en las capacidades del río Duero y de su entorno, permita potenciar la dinamización socioeconómica sostenible y compatible de la zona y de sus actividades así como establecer un programa de actuaciones sectoriales para la mejora del entorno del río Duero. (Pliego de prescripciones técnicas del PRT Valle del Duero) 1.2.1 ÁMBITO DE ACTUACIÓN.

El Modelo Territorial propuesto procura dotar de una base fundamental de ordenación para la construcción del Eje del Duero. El trabajo ha debido afrontar un doble objetivo en relación a la delimitación del ámbito. En primer lugar definir los términos municipales por los que trascurre el Duero, entendiendo un informe preceptivo sobre cualquier decisión estatal que implique transferencia de aguas fuera del territorio de la Comunidad.

(LEY ORGÁNICA 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León)

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que es un concepto no cerrado ni predeterminado y que obedece a una lógica territorial, no administrativa. En segundo lugar, cumplir los objetivos de dinamización socioeconómica sostenible y compatible de la zona y sus actividades así como un programa de actuaciones sectoriales para la mejora del “entorno” del río Duero.

Este doble objetivo recomendó desde un principio abordar la delimitación del ámbito desde una perspectiva holística que tuviera en cuenta aspectos geográficos y fisiogáficos (paisaje), funcionales, culturales, económicos y sociales (de proximidad y de identidad con el río). La vecindad excluye a municipios claramente vinculados al río y al tiempo incluye otros cuya lógica funcional depende de nodos urbanos alejados de sus márgenes cabeceras de servicios.

Pensar a la escala de este Plan (25.000 km2) nos hace avanzar en proyectos de conexión e interrelación que permitirán concretar los principios de cohesión territorial reclamados, entre otros, en la Agenda de Leipzig (Agenda Territorial Europea), y en el Libro Verde sobre la Cohesión Territorial6. Al mismo tiempo queremos dotar de sentido el eje del Duero desde una escala internacional, nacional y regional.

El espacio del valle del Duero tiene una extensión de 25.133 Km² y engloba a un total de 631 enclaves y 596 municipios con una población de 798.841 personas en el 2006. Esta cifra supone un 5% de incremento desde los 758.169 habitantes de 1996 lo cual indica su carácter dinámico respecto a la media regional.

De dichos municipios, 119 son municipios ribereños, ocupan una superficie de 6.947 Km², y albergan una población de 581.502 6) “Comunicación de la comisión al consejo, al parlamento europeo, al comité de las regiones y al comité económico y social europeo. Libro verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto fuerte”, Bruselas, 6-10-2008, COM (2008) 616 final, SEC (2008) 2550.

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habitantes (incluido Valladolid). El resto de los municipios ocupan una superficie de unos 18.186 Km² con una población de 217.339 ciudadanos. La población se reparte históricamente, y preferentemente, en su ribera, en su espacio inmediato, reduciendo claramente su densidad en cuanto aumenta la distancia al río.

No obstante, la baja densidad demográfica del ámbito del Duero, como de toda Castilla y León, un tercio menor que la española y casi cinco veces inferior a la de la Unión Europea, constituye una referencia básica de nuestro territorio. Se trata, además, de una cifra que no refleja adecuadamente los desequilibrios internos este espacio. En solo 4 núcleos urbanos, coincidentes con las capitales de provincias y la cabecera de Aranda de Duero, vive casi el 90% de la población, mientras que la mayor parte del territorio se acerca a situaciones propias de un desierto demográfico.

El área de estudio se caracteriza por su alto valor medioambiental que ha recomendado el establecimiento de numerosas protecciones. Destacan en primer lugar aquellas áreas protegidas por la Red Natura. En el valle del Duero existen 35 LIC (Lugares de Interés Comunitario) con una superficie total de 284.040 Ha que ocupan el 11,30% de la superficie total del área de estudio. También dentro de la Red Natura encontramos un total de 19 ZEPA (Zonas de Especial Protección de Aves) que ocupan una extensión total de 368.057 Ha que suponen el 14,64 % del ámbito del Plan. La Red de Espacios Naturales ocupa 224.597 Km² con un total de 12 Espacios Naturales dentro del ámbito del Valle del Duero. Estos espacios naturales suponen el 8,94 % del área total y están protegidos por la legislación regional de espacios naturales.

Existen además una serie de espacios que, aunque no tienen una protección específica, deben ser preservados por su interés ambiental o ecológico, y que se encuadran dentro de la categoría

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de los “paisajes valiosos”. Son 18 áreas que ocupan una extensión de 206.832 Has, es decir el 8,5% del territorio total del Valle del Duero. Han sido protegidas por su interés paisajístico derivado de sus valores naturales, antrópicos, ecológicos, ambientales, o de otra índole como explicaremos posteriormente.

Al igual que todos estos espacios, los montes de utilidad pública tienen un papel importante: servirán de elementos de conexión para el establecimiento de grandes corredores ecológicos a lo largo del Valle. Los Montes de Utilidad Pública del Valle tienen una extensión de 275.400 Ha lo que supone el 10,96 % del área total. Estos montes tienen su propio régimen de protección modificada y ampliada por aplicación de la reciente legislación de Montes regional.

Tradicionalmente la región ha crecido de espaldas al Duero.

Los ejes principales de desarrollo, la N-VI y, especialmente, el eje E80, se cruzan en Tordesillas pero se desarrollan en diagonal. La ruta de la Plata, la N-I o la A-231 (Camino de Santiago) tampoco refuerzan el eje del Duero situándose de forma transversal o paralela al mismo. Se ha seleccionado por ello el eje del Duero porque pone en relación dos regiones en fuerte desarrollo: el área metropolitana de Oporto y el área del entorno de Zaragoza en su conexión con el centro de la economía innovadora francesa, Toulouse.

1.2.2 CAR ÁCTER PAR ADIGMÁTICO DEL PLAN.

Este primer paso hacia la ordenación del Valle del Duero se concreta en la definición de unos criterios básicos generales, supramunicipales, a los planes urbanísticos de los ayuntamientos incluidos en el ámbito. Pero, sobre todo, propone una específica orientación de las políticas sectoriales desde una perspectiva

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territorial. Para ello se definen un conjunto de criterios o determinaciones que dotan de coherencia, racionalidad, eficacia y eficiencia dichas políticas a lo largo del eje del Duero. Además se fundamentan, desde el proceso de su redacción, en el compromiso de colaboración y coordinación interadministrativa. Podemos así afirmar que la necesidad de superar las barreras sectoriales y locales fundamenta los cimientos del presente Plan.

La planificación del Duero tiene un cierto carácter correctivo. La acumulación de políticas de escalas y prioridades diferentes a lo largo de su territorio ha favorecido la aparición de disfunciones y de procesos que se hace necesario corregir y dirigir hacia nuevas tendencias y que quedan recogidas en el diagnóstico sintético que acompaña el documento. El proyecto, fomentando la identidad y dualidad, Duero / Castilla y León, permitirá sinergias mutuas entre la cuenca y la Comunidad Autónoma aprovechando la fuerte identidad del río. La creación de una marca de calidad del Duero para toda la cuenca, y por extensión, para la Comunidad Autónoma, deberá agrupar la imagen del río asociada a los productos y servicios que en él se desarrollo.

El PRT Cúpulas del Duero quiere tener un fuerte carácter paradigmático y, en cierta manera, experimental. El contexto de cambio de modelo hacia un desarrollo sostenible, donde un nuevo paradigma energético y ambiental dirija las acciones de múltiples agentes e instituciones, requiere la experimentación y la práctica previa. El Duero se transforma así en un espacio de desarrollo de innovación ligado al desarrollo sostenible en la búsqueda de nuevos modelos de desarrollo más respetuosos con los valores locales, eficientes y pensados a largo plazo.

La incidencia económica se hace evidente cuando hablamos de nuevos modos de utilización y producción energética, de la preservación de los valores ambientales y culturales del Duero, o de la adaptación de las economías tradicionales al paradigma

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informacional de la “sociedad red”. En este apartado se desarrollará con detalle, e incluso con previsiones econométricas, materializadas en empleo e inversión, el impacto previsto.

Luego trataremos de demostrar que el PRT “Cúpulas del Duero” es un modelo, un paradigma, que se piensa más allá de su ámbito. Su desarrollo inicial, con el apoyo del gobierno regional y de la Unión Europea, permitirá el ajuste de los parámetros y condiciones de ejecución que luego puedan ser aplicables al resto de la region o exportables como modelos o paradigmas de cohesión territorial y desarrollo sostenible.

1.2.3 PARTICIPACIÓN PÚBLICA COMO FUNDAMENTO.

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Desde sus primeras fases de elaboración, el PRT Valle del Duero nace con el propósito de aglutinar un gran número de iniciativas que, de forma generalmente sectorial, venían llevándose a cabo en los últimos años en torno al Duero.

Es por ello que se ha potenciado la participación de múltiples agentes, públicos y privados, directamente vinculados a dicho espacio. Esta participación se concretó, fundamentalmente, en cinco mesas de diálogo celebradas a lo largo de los meses de abril y mayo de 2007. Las mesas trataron los siguientes temas específicos: Energía, Turismo y Patrimonio, Infraestructuras y Tecnología, Emprendedores y Calidad.

En este proceso han colaborado gran parte de los sectores más representativos de la sociedad de Castilla y León. Los agentes han mostrado su apoyo y colaboración activa con el Plan Regional aportando ideas y sugiriendo nuevos caminos. Del conjunto de reuniones, mesas de trabajo y discussion, han surgido un buen número de iniciativas que servirán para impulsar la actividad

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económica, social y cultural de la región y que están reflejadas en el Plan.

Con el propósito de dar mayor coherencia y visibilidad a las políticas territoriales, dichas iniciativas se recogen incluidas en los Programas de Actuaciones Sectoriales del PRT Valle del Duero, y en el propio desarrollo de los ejes conceptuales del “Programa Cúpulas”.

El Plan Regional aborda gracias a ello la concreción de los mecanismos que favorezcan una mayor cohesión social, económica y territorial, contribuyendo a resolver los desequilibrios de los núcleos asentados en su entorno y generando modelos de ordenación exportables.

De forma paralela, y atendiendo a su potencial como instrumento para la potenciación y consolidación de las estrategias de cooperación transnacional entre España y Portugal, se han celebrado varias reuniones hispano-lusas desde el mes de noviembre de 2006, en aras a extender el programa Cúpulas y a aunar las determinaciones del PRT con el PROT de la Región Norte de Portugal.

1.3 UN MODELO TERRITORIAL PAR A UN DESARROLLO SOSTENIBLE. 1.3.1 ALCANCE DEL MODELO TERRITORIAL Y LAS PROPUESTAS DEL PRT VALLE DEL DUERO.

El Modelo del PRT está orientado a la ordenación, protección y desarrollo de los potenciales territoriales o espaciales del Duero para la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos, al refuerzo de la identidad local y regional en torno al Duero y a la garantía de sostenibilidad del valle en su conjunto a partir del fomento de la cohesión territorial. Estos criterios básicos buscan

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el equilibrio entre la protección y el desarrollo de los potenciales territoriales, se desglosan en el Plan en un conjunto de objetivos generales y particulares.

El Plan intenta definir las funciones y vocaciones del eje del Valle del Duero como infraestructura para el desarrollo y la cohesión social, económica y ambiental, en el marco de Castilla y León, del Estado y de Europa. El plan asume las políticas de cohesión materializándolas y especializándolas en un territorio concreto, desde el respeto al principio de subsidiariedad, pero sin olvidar la lógica de la escala del territorio planificado, su lógica y su unidad territorial.

A. Fundamentos del modelo territorial.

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Para la concreción del Modelo Territorial se definen dos submodelos básicos y complementarios para la organización del territorio del Duero. El primero se define como “Submodelo para la Protección de los valores naturales y culturales del Duero”. Tiene por objetivo final la construcción de una sólida red de elementos de interés y especial valor. Su objetivo principal es la protección de los valores de sus elementos componentes y de las relaciones y procesos que contribuyen a su interés ambiental, ecológico, natural, cultural, artístico, histórico o paisajístico.

El “submodelo para el Desarrollo de los potenciales del Duero” recoge las directrices sectoriales y determinaciones generales que permiten y orientan la ejecución o dinamización turística, patrimonial, dotacional, infraestructural, logística, residencial o agraria. El submodelo se orienta a aprovechar y potenciar los recursos y sistemas del Duero a través de normas, planes, programas y proyectos que permitan alcanzarlos respetando el medio ambiente, el paisaje y los valores culturales, económicos y sociales subyacentes.

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B. Descripción de los submodelos territoriales.

El Submodelo para la Protección de los valores naturales y culturales se apoya en el paisaje como soporte de la ordenación con sus características y condiciones ambientales, culturales y ecológicas. Requiere la protección y adaptación de las intervenciones a las condiciones de sus objetivos de calidad paisajística definidos en tres niveles: uno primero comarcal o subregional a través de las determinaciones asociadas a las UHGP y orientadas como recomendaciones o determinaciones básicas para los instrumentos de planeamiento; el segundo a través de los morfotipos básicos del paisaje o áreas de carácter que recojan la vocación de determinados espacios para ciertos usos o actividades y describan las orientaciones morfotipológicas y arquitectónicas, tanto para los distintos modos de poblamiento, como asociadas a infraestructuras y otras construcciones; y el tercero a través de la protección de los paisajes valiosos, PV, y definición de las condiciones y objetivos de ordenación de los paisajes singulares, PS, que definen las Áreas de Interés Paisajístico, AIP. Los núcleos urbanos y asentamientos tradicionales, desde una perspectiva patrimonial, como estructura histórica y cultural de referencia en el poblamiento tradicional del Duero, constituyen un patrimonio cultural, económico y social de primer orden.

Deberán coordinar las actuaciones de recuperación y valorización de los espacios públicos como patrimonio colectivo y proteger e integrar, mediante una gestión sostenible, el patrimonio cultural y natural o los lugares de interés paisajístico, intentando su integración en los sistemas territoriales definidos en el Plan.

Los Corredores Ecológicos del Duero y espacios naturales a proteger configuran un modelo orientado a la conectividad y mejora de los ecosistemas, al fomento de la biodiversidad, a la

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mejora de la calidad ambiental y a la protección de los espacios valiosos incluidos en el ámbito del PRT. Los elementos patrimoniales de interés y los yacimientos arqueológicos y sus entornos entendidos desde un contexto territorial, como valores y recursos territoriales de primer orden se gestionan desde una visión coordinada y territorial, más allá de los elementos concretos.

Los recursos naturales, patrimoniales y culturales deben ser preservados, potenciados o explotados, de forma sostenible para garantizar su preservación para las generaciones futuras y su uso dentro de los márgenes de capacidad territorial razonables.

El Submodelo para el Desarrollo de los potenciales endógenos del Duero se apoya en los siguientes criterios de sostenibilidad: La distribución básica de los usos, entendida como los destinos globales que, directa o indirectamente, desde la ordenación territorial y urbanística, o por procesos de consolidación histórica, se asignan directa o indirectamente a cada porción del territorio siguiendo los principios de desarrollo sostenible. En tanto elementos del sistema, los usos se concretan en ámbitos homogéneos, ajustados a las escalas de las determinaciones y del nivel de conocimiento del área, y sirven de base al cumplimiento de los objetivos básicos del Modelo Territorial.

Se asume su carácter dinámico y cambiante por efecto del desarrollo de los suelos planificados y la incorporación de planes y proyectos sobrevenidos que deberá ser monitorizado a través de la Oficina Técnica de Gestión, Impulso y Seguimiento, OTGIS, y de la IDE del Territorio Duero.

La materialización de las propuestas de uso o intensidad de uso, o de desarrollo de actividades concretas, en muchos casos se han de desarrollar a través de instrumentos de planeamiento

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(determinaciones básicas y orientativas) y no directamente a través del Plan (determinaciones de aplicación plena).

Las principales infraestructuras: viarias, ambientales (agua y residuos), logísticas, portuarias y aeroportuarias se asocian en sistemas y corredores que permitan dotarles de una máxima eficacia y priorizar sobre sus ámbitos de influencia el desarrollo de actividades productivas y dotacionales de mayor valor añadido.

Los núcleos urbanos principales y sus redes, deben conformar redes y áreas urbanas para concentrar las construcciones, usos y actividades, para servir de base a un desarrollo integral y cohesionado, y para permitir priorizar, jerarquizar y distribuir, equitativa y sosteniblemente, las inversiones en el territorio.

Los Polos Estratégicos7 definidos en este Plan son los espacios de singular valor que sintetizan y agrupan acciones diversas y se proponen como modelos para las intervenciones futuras. Entre ellos destacan La Ciudad del Medio Ambiente, las Cúpulas del Duero y sus centros asociados, los Parques Tecnológicos y el Parque Científico de Valladolid, el Instituto del Patrimonio de Castilla y León y las Áreas de Oportunidad del Duero.

7) Son polos estratégicos los lugares que concentran actividades de excelencia de rango regional y que desempeñan una función complementaria de los centros urbanos de referencia, ya sea en la prestación de servicios (aeropuertos, enclaves logísticos, grandes equipamientos sanitarios, sociales o culturales) o bien por su función de difusión tecnológica o científica (universidades, centros de investigación, grandes instalaciones industriales, parques tecnológicos). Las Directrices Complementarias identificarán los polos estratégicos a efectos de consolidar su función estructurante y de servicio al territorio, y señalarán criterios para que sean elementos de referencia desde el punto de vista de la sostenibilidad ambiental.

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1.3.2 SISTEMAS TERRITORIALES COMO ESTRUCTUR A DE PLANIFICACIÓN.

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Los Sistemas Territoriales del Duero son el instrumento para la organización de programas, planes y proyectos sectoriales que los desarrollan y ajustar y concretar los objetivos de protección y desarrollo del presente Plan.

Su objetivo es servir, desde un conocimiento completo y exhaustivo del territorio, y de sus elementos componentes, a la aplicación de los distintos instrumentos previstos en el PRT, y a la ordenación, gestión e intervención mediante criterios más rigurosos y apropiados a la casuística específica de los STD, asegurando su mejor difusión y valorización.

Como instrumento para la ordenación y para la valoración de los efectos del Plan, los Sistemas Territoriales del Duero formados por: ••STDs Infraestructurales del Duero.

••STDs Ambientales del Duero.

••STDs de los Poblamientos del Duero ••STDs de los Paisajes del Duero.

••STDs para la Administración y Gestión del Duero.

Los distintos elementos del Modelo (y submodelos) de Ordenación Territorial constituyen referencias territoriales que no coinciden necesariamente con realidades físicas precisas.

Pueden ser, por tanto, elementos identificables o cartografiables de la propia ordenación o elementos sin una directa trascendencia espacial.

Se ha previsto la referenciación, catalogación e incorporación de estos elementos a IDE Territorio Duero, a través

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de la definición de su situación, características, dimensiones y relaciones, que permitirá la evaluación, a través de los pertinentes indicadores, de las políticas del PRT Valle del Duero y supondrá su reconocimiento como elementos integrantes del STD. 1.3.3 EJES ESTR ATÉGICOS DE ACTUACIÓN Y ALCANCE DE LAS PROPUESTAS.

Las determinaciones y los objetivos se han dividido en cinco grandes ejes estratégicos de actuación organizados en torno a las infraestructuras, el medio ambiente, los poblamientos, el paisaje y la administración y gestión del Duero.

En relación a las infraestructuras el Plan promueve un aprovechamiento y desarrollo del potencial del Duero en materia de transporte, logística y comunicaciones. Aborda la relación estratégica con Portugal, con la Francia central continental (Toulouse), y con los ejes que lo atraviesan entre la meseta Norte y la meseta Sur (N-I, Ruta de la Plata, N-111, E-80) mediante la consolidación del corredor del Duero. La definitiva puesta en marcha de la A-11 y los distintos planes sectoriales de carreteras y transportes contribuirán a viabilizar estas propuestas. Con estrategias integradas de transporte y tecnologías de la información y la comunicación, basadas en la innovación, e integradas con el sistema energético y las iniciativas de dinamización socioeconómica queremos fomentar estos.

El acceso universal y equitativo a las infraestructuras y servicios de transporte y a las nuevas tecnologías de información potenciará el desarrollo de servicios avanzados sobre las infraestructuras actualmente disponibles, y de amplia cobertura.

Especialmente los servicios logísticos avanzados en relación a los productos y servicios específicos del Duero para los que propone el desarrollo de una marca de calidad.

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El Plan promueve una mayor autonomía energética, acercando la producción a los centros de consume y programando acciones para la mejora de la eficacia de los sistemas de transporte y producción existentes. Fomentando la incorporación de las energías renovables en los ámbitos residenciales, productivos y del ocio, mediante la ordenación y gestión del STD Energético del Duero, se quiere avanzar en una mayor autonomía y eficiencia energéticas.

Desde la perspectiva de la gestión del agua se asume el reto del saneamiento integral aportando soluciones y propuestas para los núcleos menores. En materia de residuos se plantea una visión más integrada que tenga en cuenta el ciclo de vida de los recursos, su variedad y las dificultades de gestión inherentes a un territorio tan extenso y de tan baja densidad de población. También se propone la racionalización y mejora del aprovechamiento de los recursos hídricos en el uso residencial, pero sobre todo, agrícola y energético, siempre desde el impulso y refuerzo de las iniciativas en marcha a nivel regional.

El Plan asume el reto de incorporar las TIC en los procesos productivos y en la sociedad, extendiendo sus beneficios a la población a través de infraestructuras específicas, las “Cúpulas del Duero”, de servicios avanzados y de propuestas de formación y difusión. Además intenta resolver el difícil equilibrio entre la necesidad de cobertura y el impacto, no sólo paisajístico, sino económico y social, que la distribución de estas infraestructuras provoca en el territorio a través de criterios de ordenación del paisaje y de normativas específicas.

En relación al Medio Ambiente, el Plan plantea la creación de una red de espacios de interés ambiental, natural, ecológico, biológico, botánico, etc… que garantice la biodiversidad y la mejora constante de la calidad del medio físico en su conjunto.

Para ello se propone, a través la construcción y potenciación del

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Sistema Territorial de Corredores Ecológicos del Duero y a partir de la Red Natura y de la REN, y de los paisajes valiosos y de los espacios nodo y de conexión, un conjunto de sistemas ecológicos y de espacios naturales interconectados. El principal valor radica en trabajar las interconexiones en los niveles con valores menos singulares sin olvidar los avances ya efectuados a través de la Red Natura y de la gestión de los Espacios Naturales ya existentes.

La mejora de las capacidades agrarias del Duero, pasa a través de la modernización del regadío en marcha, del uso sostenible de los recursos hídricos, de la puesta en valor de sectores alternativos como la horticultura, la fruticultura, los productos agrícolas de alto valor añadido (medicinal, gourmet, etc…) y de la progresiva puesta en marcha de sistemas eficientes y razonables de producción y distribución de biocombustibles.

Los Agrosistemas del Duero pueden servir como paradigma de un uso razonable y sostenible de los recursos, que fije población al medio rural y que se convierta en una opción atractiva de futuro en un contexto de transformación fundamental de las bases de la economía agraria.

Los Sistemas Forestales del Duero se definen en el Plan con la vocación de proteger los valores naturales, ecológicos, económicos y sociales de nuestros bosques y de nuestros montes.

La ordenación se centra así en la protección de los montes públicos y de las dehesas y en la propuesta de sistemas de gestión integrados y eficaces que doten a estos espacios de una viabilidad económica y social. Las masas singulares y los árboles valiosos también se protegen desde la perspectiva paisajística y ambiental a través de los objetivos de calidad específicos que concretan sus valores espacialmente.

En relación a los sistemas ecológicos y la biodiversidad el Plan se plantea la protección del patrimonio natural y ecológico mediante el reconocimiento de las figuras de protección

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existentes (ZEPA, Árboles Singulares, Patrimonio Geológico,…) y el establecimiento de mecanismos para su inclusión en el planeamiento. Pero también propone medidas para la protección y defensa del dominio público hidráulico y de los espacios asociados al agua y a la humedad, especialmente de los cauces, riberas y zonas húmedas.

La recuperación de las zonas degradas y abandonadas del Duero y la regulación de las áreas extractivas y especialmente de las graveras se desarrollan también en una sección específica como una necesidad social y ambiental y como una oportunidad real.

El Plan se propone también impulsar un modelo territorial responsable en relación a los peligros naturales y tecnológicos, evitando la exposición a los mismos de actividades y bienes, reduciendo la vulnerabilidad de edificaciones y usos, y previendo anticipadamente la exclusión de futuros usos y construcciones en las áreas más peligrosas.

Otro de los objetivos incluidos en las determinaciones pasa por desarrollar el sistema de poblamientos a través de un sistema urbano y territorial estructurado y equilibrado, reforzando la integración funcional entre los espacios urbanos y rurales, y completando las redes de transporte viario y ferroviario con el fin de mejorar la accesibilidad y potenciar las mejores sinergias o efectos en el territorio del Duero.

El Plan se plantea favorecer la cohesión económica y social a lo largo del Valle del Duero apoyando en especial a las zonas rurales, periféricas y menos favorecidas. Concibe el territorio como herramienta al servicio del desarrollo rural y propone nuevas dotaciones que permitirán el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la mejora de la calidad de vida.

El Plan se plantea proteger el patrimonio natural y cultural del Duero, como señas de identidad de Castilla y León, y como

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factores de atracción espacial y fundamentos de la calidad de vida. La integración de ambos factores, el fundamento básico, el territorio, y la acción humana, la cultura, encuentran en las específicas directrices paisajísticas un aliado para una protección mayor y más coherente de ambos recursos.

Además el plan presta una especial atención al patrimonio tradicional, tanto arquitectónico, como urbanístico (espacios públicos del Duero), como inmaterial. La preocupación por el entorno nos lleva a plantear unas recomendaciones básicas en materia de urbanización y diseño del espacio público y especialmente dirigido a la recuperación para el habitar y para la “civitas” (urbanidad) de plazas, riberas y espacios de interés histórico o tradicional.

Se proponen igualmente determinaciones para la racionalización del suelo industrial en función de las situaciones y posicionamientos estratégicos de los núcleos a escala territorial y condiciones de desarrollo para los usos de terciario, transporte y logística, que contribuyan a una mayor eficiencia de los recursos y una mayor eficacia de las inversiones previstas.

También se promueve la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, en especial en cuanto al acceso equitativo a los servicios y oportunidades de trabajo y formación en el ámbito rural a través de la promoción de la formación reglada y no reglada y a través de la teleformación y de los espacios de innovación.

El Plan pretende pues activar el potencial de interacción interno de la Comunidad, apoyándose en su diversidad, fomentando redes de colaboración mediante un sistema de centros urbanos y corredores territoriales, y mediante la construcción de un sistema de arquitecturas singulares, las Cúpulas del Duero, al servicio de los ciudadanos y de los agentes emprendedores y los entornos innovadores. Con esta idea el Duero se consolidará

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como eje y como idea fuerza del desarrollo territorial de Castilla y León.

Por otro lado, los objetivos del Plan en relación al paisaje pasan por una consideración sistémica del concepto y su instrumentación, como requiere el Convenio Europeo, a nivel de ordenación, gestión y ejecución. Para ello el Plan se apoya en una serie de nuevos instrumentos y en la definición de tres escalas de aproximación o niveles.

Estos niveles definen los objetivos y las determinaciones, su forma y su alcance, en tres agrupaciones: las Unidades Homogéneas, los morfotipos y las Áreas de Interés Paisajístico.

El “paisaje total” entendido a partir de las de las Unidades Homogéneas de Gestión Paisajística como ámbitos homogéneos definen las grandes estrategias del paisaje en grandes unidades geográficas de escala supramunicipal. Los morfotipos del paisaje son aquellos espacios homogéneos que tienen un carácter o vocación definida y permiten una ordenación espacial coherente de las distintas piezas. Las áreas de interés paisajístico, AIP, formadas por paisajes valiosos, PV, de interés ambiental, cultural, ecológico o natural y orientados a su especial protección; y por paisajes singulares, PS, que permiten una “acupuntura” del territorio en su conjunto y una mejora global a través de un conjunto de intervenciones singulares y particulares.

Hay una novedad la amplia consideración del paisaje que se orienta hacia una doble finalidad. Por un lado los elementos son analizados desde sus valores intrínsecos y locales. Por otro, son analizados desde su potencial como espacios para la valorización y el desarrollo del concepto de gestión integral y sostenible del Duero y de valorización del territorio en su conjunto. Con ello pretendemos consolidar una gestión sostenible de los recursos que garantice el mantenimiento de un modelo de protección de los ámbitos más valiosos a largo plazo y el desarrollo de acciones

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estratégicas que permitan generar modelos de intervención más sostenibles y más acordes a los principios fundamentales del Plan.

Además el Plan incentiva la puesta en valor del paisaje mediante la organización del Sistema Territorial de Corredores Verdes conectando los espacios de excelencia patrimonial y de interés natural con aquellos elementos de la cultura tradicional y del paisaje que identifican y caracterizan el valle del Duero.

En relación a la Administración y Gestión del propio Plan se propone un modelo de organización orientado al Duero. El objetivo de eficacia y eficiencia en la gestión se instrumenta través de principios y determinaciones de carácter general e instrumentos y herramientas de coordinación y colaboración en las distintas áreas. Estos son materializados en un conjunto de Programas de Actuaciones que definen los compromisos sectoriales de la administración de la Junta de Castilla y León con el Plan y orientan el resto de políticas sectoriales.

Los programas de actuaciones definen así los objetivos, instrumentos y responsables en el desarrollo de las políticas sectoriales a lo largo del Duero. Es un documento de consenso en el que se han concretado igualmente el alcance temporal e inversor de las distintas consejerías como ejemplo de compromiso con el Plan. Se desarrolla tanto a partir de programas específicos como de la coordinación de programas existentes ya en marcha en el territorio del Duero.

Se definen también algunos instrumentos nuevos como los planes de corredores paisajísticos, o los planes de movilidad sostenible, en el área de transportes; los planes de restauración de riberas, de cuestas y laderas o de ordenación del riesgo, en materia ambiental; se define el encaje entre el PRT y el planeamiento local; y se proponen un conjunto de instrumentos para el análisis, la ordenación, y la gestión del paisaje como son los Objetivos

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de Calidad Paisajística, los Estudios de Paisaje, los Proyectos de Ordenación del Paisaje, o los Contratos del Paisaje, en previsión del desarrollo de una legislación específica en la materia.

Otro de los objetivos fundamentales del Plan pasa por la monitorización de las actuaciones y el análisis detallado de los resultados. Para ello se define una oficina técnica y la Infraestructura de Datos Espaciales del Territorio Duero.

El Modelo Territorial del PRT Valle del Duero asume y desarrolla con ello las determinaciones contenidas en las Directrices Esenciales de Castilla y León, recientemente aprobadas.

1.4 DIMENSIÓN HOLÍSTICA DEL PAISAJE.

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El PRT Valle del Duero se propone reconocer jurídicamente los paisajes como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural y como fundamento de su identidad. Para ello convertimos el paisaje en el instrumento fundamental para la Ordenación del Territorio, para su valorización y conservación y para su desarrollo, para la definición de las áreas y espacios de intervención.

En las determinaciones del PRT se han incluido aquellas relativas a la protección, gestión y ordenación del paisaje. Mediante la aplicación de los contenidos que la legislación ambiental, cultural, de desarrollo rural o sostenible y de Ordenación del Territorio y del Urbanismo se han desarrollado los instrumentos legislativos concretos de protección y desarrollo sostenible de los mismos.

Mediante la identificación y el análisis se han inventariado los paisajes en dos direcciones. La primera protegiendo sus valores como recursos naturales, o culturales, pero también sociales, económicos o ecológicos. La segunda como potencial soporte de las acciones previstas en el Plan. Así, los elementos del paisaje

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se justifican y operan en función de procesos determinados que caracterizan su permanencia en el tiempo, su capacidad para ser planificados, controlados u ordenados y su impacto no sólo puntual o concreto sino a lo largo de toda su vida. En esta segunda visión el paisaje actúa como infraestructura para los programas de actuaciones que desarrollarán las medidas previstas en el PRT. Determinamos las medidas de protección y/o valorización a desarrollar en cada caso así como los mecanismos y procesos para la extensión de dichas medidas a las políticas urbanísticas y sectoriales (cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, …) porque nada en el paisaje cambia al mismo tiempo, a las misma velocidad o en el mismo sentido (Milton Santos, 1978).

Para llegar a dicha definición se ha elegido en el proceso de redacción del Plan una metodología orientada a la sensibilización de la sociedad civil, de los agentes privados y de las administraciones del Duero, mediante su participación intensiva en los procesos de codecisión. Además, se ha previsto un conjunto de acciones orientadas a la formación y educación específica incluida en los programas a desarrollar en los espacios formativos de las Cúpulas del Duero orientada a especialistas, administradores y políticos, escolares y al sector privado que permitan alargar en el tiempo ese proceso participativo.

1.4.1 UNIDADES HOMOGÉNEAS DE GESTIÓN PAISAJÍSTICA.

Para ello el PRT Valle del Duero hace una aproximación por escalas al paisaje. A fin de constituir un marco de referencia para las acciones de mejora del paisaje y para el control de su transformación, este PRT divide la totalidad de su ámbito en ocho grandes unidades homogéneas, denominadas Unidades Homogéneas de Gestión Paisajística (U.H.G.P.) que

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constituyen las bases territoriales para el desarrollo del Eje del Duero. En ellas se desarrollan un conjunto de determinaciones orientadas a la protección y desarrollo de grandes acciones acordes con la escala y precisión necesarias. Estas unidades oscilan entre los 1000 y 5000 Km2. Se proponen también acciones de mejora del paisaje y se establecen controles a la transformación según el objetivo de adecuación de los procesos urbanizadores y actuaciones sectoriales a la naturaleza del medio. Así, las determinaciones que se establecen según unidades paisajísticas han de responder necesariamente a los condicionantes ambientales de las estructuras físicas, es decir, son formuladas en forma de precauciones, limitaciones, indicaciones y recomendaciones con la finalidad de evitar riesgos naturales, mantener y acrecentar los valores naturales y culturales, los valores funcionales, y en definitiva, mejorar el paisaje.

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1.4.2 MORFOTIPOS PAISAJÍSTICOS DEL VALLE DEL DUERO.

Al objeto de poder concretar las medidas propuestas, también se han identificado un conjunto de “morfotipos” o unidades de comportamiento e identidad homogéneos. Con ello definimos espacios donde materializar medidas concretas de protección o valorización. Se han sugerido los siguientes tipos básicos de paisaje: Sierras y montañas: Montañas del Noroeste, Sinforma de Alcañices, Sierras Ibéricas Septentrionales, Sierras Ibéricas del Noroeste,…

Vegas y riberas de las campiñas orientales, de la fosa de Almazán, de las tierras de Aranda y Roa, de la ribera vallisoletana, etc…

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Páramos y parameras: septentrionales y meridionales del Duero, parameras de Calatañazor, etc…

Campiñas: del Sur del Duero (los arenales), de Roa, de Gormaz,…

Penillanuras: de Salamanca (fosa de Ciudad Rodrigo) y de Zamora.

Las Arribes del Duero: en San Román, O Castro, Miranda do Douro, Picote, Bemposta, Aldeadavila, Saucelle o Vegaterrón.

1.4.3 ÁREAS DE INTERÉS PAISAJÍSTICO: PAISAJES VALIOSOS Y PAISAJES SINGULARES.

Por último se han identificado las Áreas de Interés Paisajístico, tanto por su fragilidad como por su potencial dinamizador o de valorización no sólo de su entorno inmediato sino del sistema en su conjunto, “acupuntura paisajística”. Áreas que tengan una unidad de valor y una unidad de gestión y que sea posible abordar de forma homogénea. Hemos definido las siguientes: Paisajes Administrados del Duero de interés natural y agrícola. Formados por la Red Natura (REN, ZEPA, ZEC, LIC), los regadíos y los viñedos. Estos paisajes singulares, y administrados, del Duero, han de ser considerados en su conjunto como la unión de procesos ecológicos y sistemas vitales que se sostienen gracias a la existencia de procesos tradicionales, algunos en procesos de transformación, que unen lo natural con las sociedades que lo habitan. La calidad paisajística de estos espacios se ha de conseguir a través de la preservación de la variedad, singularidad y excelencia de los ecosistemas que forman estos paisajes.

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Paisajes de Interés Natural, Ecológico o Ambiental. Dentro del conjunto del valle del Duero, algunos espacios destacan por su interés natural, ecológico e incluso cultural. Son paisajes singulares, resultado de las interacciones entre el hombre y el medio. Entre estos espacios podemos destacar los alcornocales, algunos bosques singulares (de ribera, de enebrales, etc…), dehesas de encinas o quercíneas, los pinares y encinares ralos (y especialmente aquellos sobre arenales), los montes públicos, privados y consorciados, las múltiples Riberas o Riveras (dependiendo de su amplitud), los sabinares y enebrales, dispersos o de gran extensión, y las Sierras.

Los paisajes públicos y entornos urbanos del Duero.

Las nuevas actividades como el turismo rural, o las arquitecturas singulares concretadas en equipamientos urbanos singulares están generando nuevos paisajes en el medio rural. Riberas, parques y paseos urbanos se transforman en torno a los puentes urbanos que ven en las variantes y rondas una oportunidad de recualificación de sus valores patrimoniales y funcionales mediante la reconversión de su sección y su calzada. También las travesías urbanas y las plazas del Duero empiezan a reorientar sus procesos de transformación aprovechando la oportunidad de la salida (al menos parcial) del automóvil de estos espacios públicos.

Los paisajes de interés patrimonial, tales como monasterios, iglesias, ermitas, o simplemente lugares históricos conviven con algunos elementos singulares y de fuerte identidad en el Duero como las defensas, murallas y castillos o los paisajes de justicia “rollos”.

Paisajes aislados: puntos o enclaves del Duero. La red de enclaves del Duero está formada por un conjunto de elementos singulares edificados y normalmente aislados aunque guarden relaciones funcionales, paisajísticas, políticas, sociales o económicas con otros espacios contiguos. Entre dichos enclaves hemos incluido los Monasterios, las Urbanizaciones Aisladas

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(tanto históricas como contemporáneas), algunos enclaves en Portugal que mantienen relaciones visuales o paisajísticas con los territorios españoles, granjas y fincas agrícolas, ermitas e iglesias de peregrinación, edificaciones singulares en suelo rústico, bodegas o molinos y aceñas construidos en las márgenes del Duero y de sus arroyos.

Poblaciones más importantes en las márgenes del Duero.

Las Poblaciones y Núcleos de las márgenes del Duero con especial atención a los Centros Históricos, las Ciudades Históricas del Duero (Abandonadas), los Alfozes (Cabeceras Comarcales) del Duero, los poblados Hidroeléctrios o los poblados de fundación y colonización también deben ser objeto de especial atención dentro de la ordenación de los paisajes PRT Valle del Duero dada su singularidad, su potencialidad y su valor.

Micropaisajes. Los micropaisajes rurales están conformados por una gran variedad de elementos y sus entornos que contribuyen a dotar de valor y significar las distintas unidades paisajísticas de referencia pero que, en otros casos, sirven como “infraestructura” o espacio para la intervención directa en el paisaje. Entre ellos podríamos destacar los yacimientos arqueológicos rurales, los yacimientos mineros y graveras, las zonas de señalizaciones o de información en el Duero, las zonas recreativas, los azudes, embalses y presas (con gran potencial de recuperación del diálogo con el río como puntos de aproximación), los paisajes de interés ambiental, ecológico o natural, los miradores y panorámicas, los canales (dentro del contexto más global de los regadíos), las playas y los puentes en el medio rural (muchos de los cuales están inmersos en un interesante proceso de transformación por efecto de la construcción de variantes y otras alternativas).

Paisajes de las Cúpulas. Constituyen el área de intervención ambiental y cultural en el entorno inmediato de las Cúpulas del Duero. En ellos se trabajará intensamente para la recuperación y

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puesta en valor de sus recursos culturales, ambientales, naturales, ecológicos y sociales.

Estos elementos serán específicamente ordenados proponiendo tanto la preservación y puesta en escena de sus valores como la transformación o regeneración en el caso de que dichos paisajes, de alto potencial transformador, estén degradados o no cumplan las funciones que se les otorga. La cartografía moderna, los SIG e IDEs, contribuirán a poder generar las series de planos y mapas que trasladen a los modelos de ordenación y protección las medidas o determinaciones previstas.

1.4.4 LAS ACCIONES DINAMIZADOR AS Y LAS CÚPULAS DEL DUERO.

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Dentro del conjunto del documento del PRT Valle del Duero también se plantean unas propuestas que se consideran prioritarias para la consecución de los objetivos del mismo e inducir y promover la puesta en marcha efectiva y la visibilidad del conjunto del proyecto, son las denominadas “Acciones Dinamizadoras del Duero”: a. Definición de la “Marca Duero” como símbolo de la apuesta por la calidad y la excelencia en los servicios y productos del Duero. b. Creación de un sistema integral de formación a lo largo del Duero: los “Espacios Formativos del Duero”. c. Sistematización de la oferta del Golf a lo largo del eje del río, Proyecto “Par del Duero”, como ejemplo de motor de desarrollo turístico y complemento de las iniciativas en materia enológica, de ocio y tiempo libre. d. Proyecto de definición de una imagen corporativa y de “Señalización Territorial” en el Valle del Duero.

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e. Proyecto demostrativo CyLOG de “logística de temperatura controlada” como apuesta por la calidad y la excelencia agroalimentaria. f. Acción demostrativa Energética mediante la implantación de sistemas de producción basados en energías renovables y sostenibles como la biomasa, la geotérmica, la térmica o la solar y el uso del hidrógeno como combustible. g. Construcción de las Cúpulas del Duero, 5 actuaciones emblemáticas, destinadas a convertirse en auténticos “Faros del Duero” como paisajes y arquitecturas de alta calidad orientadas a la promoción, la formación, la participación, la investigación, la innovación, el desarrollo tecnológico y como soporte físico para la creación de clusters de excelencia. Como acción emblemática se desarrolla a través de un programa específico.

Dentro de las Acciones Dinamizadoras propuestas dentro del Plan Regional Valle del Duero, se debe destacar, por su carácter transversal y estratégico, el Programa Cúpulas del Duero.

Las Cúpulas del Duero constituyen una de las actuaciones más emblemáticas del Plan Regional Valle del Duero y constituyen una parte esencial de para la consecución de los objetivos de dinamización del eje Duero, actuando como catalizadores de actividad de su entorno próximo, canalizando todas las potencialidades y recursos en el entorno del río.

El Proyecto Cúpulas del Duero como desarrollo del PRT, apoyará en el territorio y articulará la creación de infraestructuras de conocimiento, redes y clusters de excelencia bajo unas arquitecturas y paisajes que actuarán como elemento con capacidad de atracción, de vertebración regional y de dinamización. Se plantean pues las denominadas Cúpulas del Duero como hitos arquitectónicos y elementos emblemáticos de

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la estratégica y dotaciones básicas de integración y articulación de las iniciativas que permitan superar debilidades locales para configurar una oferta global.

Constituyen un programa de 5 intervenciones arquitectónicas y paisajísticas singulares, capaces de aprovechar los recursos, conocimientos e iniciativas del ámbito del río Duero y garantizar la adecuada gestión de los mismos. El conjunto de las Cúpulas del Duero, situadas en lugares estratégicos de la Comunidad y en el entorno inmediato del río, configura un conjunto de edificios públicos, a modo de nodos, que cumplirán un papel fundamental en la estructuración y organización de las diversas redes de recursos y actividades ofertados. Dichas Cúpulas se distribuirán de modo uniforme a lo largo del recorrido del Duero.

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2. PAISAJES DEL AGUA Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.

El proceso de redacción del PRT Valle del Duero ha puesto de manifiesto la necesidad de una aproximación más paisajística en los instrumentos de ordenación del territorio. Este enfoque permite incorporar razones naturales y culturales en la delimitación y en la gestión y, al mismo tiempo, racionalizar las medidas y unidades espaciales de referencia de la ordenación propuesta y organizar la participación pública y la dimensión social en el paisaje.

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2.1. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y CUENCAS HIDROGR ÁFICAS.

La unidad de cuenca, defendida en la Directiva Marco 60/2000 como unidad de gestión del agua8, tiene un pleno sentido más allá de la gestión del uso y de la calidad del agua.

Una gestión eficiente del agua debe tener en cuenta los usos y actividades que se desarrollan en el territorio integrando la Ordenación del Territorio y la gestión del agua bajo una visión territorial y holística conjuntas. La aplicación del Convenio Europeo del paisaje a través de objetivos de calidad paisajística, en unidades del paisaje, morfotipos y paisajes de interés, permitirá avanzar en estas políticas de integración.

De esta forma, la lógica territorial triunfa frente a la lógica administrativa que viene imperando en las políticas de planificación urbanística y territorial.

La dimensión social del Plan se manifiesta desde la propia metodología a través de los procesos sistemáticos de participación pública y codecisión. Las medidas propuestas tienden a una mayor cohesión social y económica, más allá de las dimensiones ambientales intrínsecas a este tipo de planes.

8) (33) El objetivo de un buen estado de las aguas debe perseguirse en cada cuenca hidrográfica, de modo que se coordinen las medidas relativas a las aguas superficiales y las aguas subterráneas pertenecientes al mismo sistema ecológico, hidrológico e hidrogeológico.

(35) En las cuencas fluviales en las que el uso del agua pueda tener efectos transfronterizos, los requisitos para el logro de los objetivos medioambientales fijados por la presente Directiva y, en particular, los programas de medidas, deberán coordinarse para toda la demarcación hidrográfica. Por lo que respecta a las cuencas fluviales que se extienden más allá de las fronteras comunitarias, los Estados miembros deben procurar una adecuada coordinación con los terceros países de que se trate. (apartados de la exposición de motivos de la Directiva Marco 60/2000).

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2.2 TERRITORIO DEL AGUA Y PRT DEL VALLE DEL DUERO.

Podemos afirmar que el PRT VD se propone como paradigma o modelo de desarrollo sostenible que apuesta por la cohesión territorial, en el marco del Duero, y en su papel en el territorio europeo.

Como conclusión debemos remarcar el carácter territorial de la intervención que tendrá en cuenta aspectos ambientales, energéticos, de infraestructuras de saneamiento, abastecimiento y gestión de residuos, del transporte y las telecomunicaciones, o estrictamente arquitectónicos (ecoeficiencia), siempre desde la perspectiva del agua y sus paisajes y en el marco del Valle del río Duero.

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UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS PARA GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA: BREVE HISTÓRICO DE LA POLÍTICA BRASILEÑA ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO. Clovis Gorczevski1* Leandro Konzen Stein2** 1. INTRODUCCIÓN.

La historia de la producción (involucrando las distintas fases de la industria hoy conocidas) de energía eléctrica en Brasil se confunde con la explotación de una fuente en especial: la hidráulica. Tanto lo es, que la previsión constitucional actual sobre la energía eléctrica (artículo 21, XII, “b”, de la CF/88) está en dispositivo donde también se regula el aprovechamiento energético de los cursos de agua por la Unión Federal en articulación con las Provincias donde se ubican los potenciales hidroenergéticos.

De esa manera, hacer un reprospecto, así como una crítica del marco normativo actual de la relación entre fuentes y actividades energéticas en la legislación brasileña es tema de neural importancia para la efectiva comprensión del sentido (o de la naturaleza jurídica) de la explotación de los servicios e instalaciones de energía eléctrica en la actual Constitución Federal.

1)* Abogado, doctor en derecho. Profesor de la Universidad de Santa Cruz do Sul - UNISC 2)** Abogado. Especialista MBA en Derecho de la Economía y de la Empresa. Master en Derecho.

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Esa actividad pasa por (a) un rescate de la evolución de la legislación incidente en el sector desde su adviento hasta (b) la actual Constitución con las alteraciones advenidas de la Reforma del Estado en la década de los 1990 para hacer posible (c) comprender la estructura normativa de las fuentes y actividades en la formación de la política energética constitucional, (d) especialmente con relación a la fuente hidráulica.

2. SURGIMIENTO DEL SECTOR ELÉCTRICO BR ASILEÑO: DEL CONTR ATO MUNICIPAL AL CÓDIGO DE AGUAS – PRIMACÍA DEL MERCADO.

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“A história do setor elétrico é também a do Estado no Brasil e das variações do conceito jurídico de serviço público”3. Con esa síntesis lapidar, Carlos Ari Sundfeld demuestra la importancia de los servicios e instalaciones de energía eléctrica en la comprensión de la teoría del Estado brasileño, así como de la interpretación de su orden económico, nombradamente en el plano de la política constitucional energética.

El modelo brasileño en el sector, desde sus primordios, estuvo marcado por el hibridismo entre los paradigmas francés (service public) y norteamericano (regulation of public utilities) de gestión de los intereses públicos económicos. Además de eso, hay que tener presente la base empírica y la realidad políticosocial en la que los conceptos y matrices jurídicas van a operar, puesto que “a evolução jurídica da indústria elétrica não é, pura e simplesmente, a história do modus operandi dessa tensão entre diferentes tradições. Ela caminha, também, por outros trilhos,

3) SUNDFELD, Carlos Ari. Prefacio. In: LANDAU, Elena (Org.). Regulação jurídica do setor elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. XI.

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que as condições sociais, econômicas e, sobretudo, políticas do país, impõem”4.

Para facilitar la comprensión, trazamos una división de la historia del sector en fases. Ciñamos que dicha separación se funda en finalidades didácticas y diverge un poco de las concepciones de la mayoría de la doctrina, pero refleja distinciones fundamentales para los fines de este trabajo, en sentido de identificar cuales los periodos en los que el tema ha sido regido de forma más enfática por el derecho privado y, de otro lado, cuales momentos han tenido mayor presencia del Estado: 1ª fase) Desde el fin del siglo XIX hasta el Código de Aguas (1934): marcada por “regulaciones” puntuales y basadas en contratos entre las grandes empresas extranjeras y el Poder Público Municipal; 2ª fase) De 1934 a 1945: en la “Era de Vargas”, la Unión llamará para sí el sector, principalmente en lo que se refiere a la generación por fuentes hídricas. En ese periodo, se creó la CHESF y fue gestada la futura creación de la ELETROBRAS; 3ª fase) De 1946 a 1988: fase de gran expansión del Estado, donde existirá un doble movimiento que pone en crisis el concepto de servicio público: de un lado la ampliación de servicios públicos ante delegación a privados y, de otro, la profusión de estatales en la explotación de actividades económicas; 4ª fase) De 1988 hasta hoy: la Constitución Federal de 1988, así como las alteraciones (Reforma del Estado) ocurridas en la década de 1990 traerán un nuevísimo modelo, con amplias posibilidades al sector eléctrico, moramente por los distintos regímenes de explotación, así como por la creación de un órgano regulador del sector (Agencia Nacional de Energía Eléctrica – 4) LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. A indústria elétrica e o Código de Águas.

Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2007, p. 17.

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ANEEL), además de diversos nuevos entes que caracterizan el marco regulatorio actual del sector eléctrico brasileño.

Veamos esas fases de modo más detallado, aclarando que trataremos en este subcapítulo solamente de la primera fase, es decir, hasta el Código de Aguas. Ahí está la fase más rica del punto de vista histórico-normativo, dejando las próximas para los demás subcapítulos, de modo a evidenciarse la importancia de la fuente hidráulica (aguas) en el cambio de los paradigmas acerca de la presencia del Estado (público) y del mercado (privado) en la explotación de las actividades de energía eléctrica: El comienzo de las actividades de energía en Brasil, a fines del siglo XIX, tuvo básicamente dos ejes fundamentales: (a) la actividad era de iniciativa privada y (b) “regulada”5 por el poder público municipal. Como apunta Landau, 290

Apesar da forte presença estatal na atividade há várias décadas, o setor elétrico brasileiro desenvolveu-se inicialmente a partir da iniciativa privada.

A sua história pode ser buscada em retrospecto, pelo menos até o ano de 1879, quando foi inaugurada, na Estação Central da Estrada de Ferro D. Pedro II (atual Estrada de Ferro Central do Brasil), a primeira instalação de iluminação elétrica permanente do País.

As primeiras geradoras de energia elétrica surgem ainda no final do século XIX, tendo sido construídas pela iniciativa privada. Ao longo dessa fase inicial, seu desenvolvimento dependeu, sobretudo, do investimento do capital estrangeiro,

5) Utilizamos aquí “regulada” no en el sentido técnico-jurídico que hoy asume, pero como poder de irradiación normativa. Es que el instrumento jurídico utilizado, como se verá, es un contrato parcialmente privado, generalmente de concesión de uso de bien público.

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como demonstrado pela chegada do Grupo LIGHT ao País em 1899, sendo sua disciplina normativa basicamente local.6 Hay que llevarse en cuenta que, en aquella época, la energía eléctrica7 era algo nuevo desde el punto de vista del aprovechamiento económico, dando nuevo rumbo al sistema capitalista de producción y demandando una actuación del sistema jurídico de modo a organizar ese nuevo ingenio social y económico: [...] a energia existe desde que foi criado o universo e as leis da termodinâmica, só para exemplificar, não precisam do direito para existir. Mas as variadas formas de energia, controladas pelo engenho humano, podem ser orientadas por tecnologias específicas, as quais, também se isoladas, prescindem do direito para sua manifestação.

Mas, desde o momento que estas tecnologias envolvem a energia, e um toque econômico que lhe é insuflado, para fins de utilização no meio social, então irrompe, inflama-se, brota a chama da disciplina jurídica, sem a qual a energia jamais seria utilizada sob o manto tecnológico, e com repercussões econômicas, no meio social.8 6) LANDAU, Elena; SAMPAIO, Patrícia. O setor elétrico em uma visão introdutória.

In: LANDAU, Elena (Org.). Regulação jurídica do setor elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 3.

7) Cabe hacer una distinción importante entre energía y electricidad, visto que la primera es fuente de una amplia gama de efectos (energía secundaria/actividades/ servicios), de entre ellos, la energía eléctrica: “[...] há uma diferença entre energia e eletricidade, basicamente em que energia é fonte de uma variedade de efeitos, entre os quais também aparece a eletricidade, que tende a colocar-se em posição dominante no conjunto energético.” ÁLVARES, Walter T. Curso de direito da energia. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 6-7.

8) ÁLVARES, op. cit., p. 2.

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Desde el comienzo, principalmente en los países centrales – característica que fue extendida a Brasil – la explotación comercial e industrial de la energía eléctrica fue enmarcada por grandes conglomerados privados, en faz del rasgo monopolístico natural que las actividades de amplia aportación (servicio en red) de electricidad poseen. El monopolio natural es un concepto de la economía vinculado a condiciones empíricas de mercado en determinado sector que impiden la existencia de diversos agentes económicos a explotar una dicha actividad, es decir, hacen imposible (o excesivamente costosa) la libre competencia, demandando la existencia (generalmente pública o al menos regulada fuertemente por el Estado) de un único agente económico.

En el sector eléctrico, eso se evidencia por ser un servicio en red (notadamente en las fases de transmisión y distribución). Como afirma Mariana Mota Prado: 292

No setor elétrico, os setores de transmissão e distribuição são considerados monopólios naturais, ou seja, neles não há possibilidade de competição entre as empresas. Nesses dois setores há redes que basicamente transportam energia por meio de fios. Para haver competição, portanto, seria necessário multiplicar as redes de transmissão e distribuição que cobrem determinada área geográfica, de maneira que os consumidores pudessem escolher a empresa que transportaria a energia até o local onde seria consumida. Duplicar ou multiplicar essas redes, todavia, envolve altos custos, e o retorno que as empresas teriam por tais investimentos não seria suficiente para motivar seu ingresso no mercado. Como resultado, esses mercados acabam sendo naturalmente estruturados como monopólios

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naturais, nos quais é apenas viável a sobrevivência de uma única empresa.9 A la época todavía no había la individualización de fases de la industria eléctrica (según se hará más evidente a continuación), siendo que la generación fue durante largo periodo considerada “como o serviço de energia elétrica por excelência, sendo todo o resto etapas secundárias, acessórias suas, não dotadas de individualidade jurídica”10. De esa manera, la característica de monopolio era extensiva a todo el sector (generación y las etapas complementares de transporte y entrega, hoy transmisión y distribución). Esa característica empírica se ha reflejado en la creación de grandes empresas en cada país, nombradamente los del Primer Mundo: Os Estados Unidos tiveram, já no final do Século XIX e início do Século XX, seus grandes conglomerados (Westinghouse, Thompson-Houston, Edison). A Europa repetiu o fenômeno, na Alemanha, com Siemens und Halschke, em 1874, e a Allgemeine Elektrizität Geselschaft em 1883; na Suíça, com a Brown-Boveri, em 1891. A Holanda teve a Philips, ainda na década de 90 do século retrasado.

Quase simultaneamente a estes acontecimentos, a indústria elétrica nascia, também como indústria privada, no Brasil, e, tempos depois, adquiria em certas áreas do território nacional as mesmas feições que apresentava no mundo desenvolvido.11 9) PRADO, Mariana Mota. O setor de energia elétrica. In: SCHAPIRO, Mario Gomes (Coord.). Direito e economia na regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2009, p.

4-5.

10) LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. Constituição, energia e setor elétrico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 200, p. 91.

11) LOUREIRO, A indústria elétrica e o Código de Águas, op. cit., p. 22.

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En Brasil, la primera introducción del nuevo invento fue otorgada por el Emperador D. Pedro II a Thomas Edison en 1879. En ese periodo primitivo, los sistemas aún eran aislados y fragmentados, destinándose a la autoproducción, con fuentes térmicas para operar pequeños generadores, con instalación próxima a las, aún parcas, unidades de consumo12.

El gran divisor de aguas de ese periodo – que se extenderá hasta 1934, siendo por eso bien comprendido por Loureiro como el camino para el Código de Aguas – es la llegada de la canadiense The San Paulo Light and Power, que rápidamente va a establecer un monopolio de la energía eléctrica en las regiones más productivas del país, determinando la característica económica central de esa fase (que va de fines del siglo XIX hasta 1934, pero con reflejos posteriores), cual sea, la naturaleza privada y extranjera de la industria. Como apunta Caldas, en síntesis: 294

O Estado, cuja intervenção na economia se limitava à defesa das atividades ligadas a exportação de produtos primários, notadamente o café, desempenhou um papel muito restrito no desenvolvimento da indústria de energia elétrica no Brasil até a Revolução de 1930.13 Se suma a la Light, a principios del siglo XX (década de 1920) la estadounidense Amforp, actuando en el interior de São Paulo y en las grandes capitales del Nordeste y del Sur14. Esas dos empresas (privadas y extranjeras) serán la base de expansión

12) LOUREIRO, A indústria elétrica e o Código de Águas, op. cit., p. 23.

13) CALDAS, Geraldo Pereira. Concessões de serviços públicos de energia elétrica: em face da Constituição Federal de 1988 e o interesse público. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2007, p. 37.

14) LOUREIRO, A indústria elétrica e o Código de Águas, op. cit., p. 25.

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del sector, dejando a descubierto, todavía, regiones con pocos atractivos financieros.

Serão também essas empresas de grande porte que começarão a explorar o ainda desconhecido potencial hidráulico brasileiro, construindo sistemas elétricos integrados (geração, transmissão e distribuição), ainda modestos para os padrões posteriores, mas cada vez mais especializados e potentes.15 El derecho parece entrar en esta escena solamente en un momento posterior al establecimiento de los intereses económicos.

En términos dialécticos, la superestructura (derecho y política) se determinará por la estructura (totalidad de las relaciones de producción) ya en funcionamiento. Notemos que el periodo es el de la Vieja República, en el que la Constitución de 1891 – de notoria inspiración norteamericana – conferirá poderes amplios a los Estados-miembros, con poca actuación de la Unión, en especial con relación al incipiente sector de la energía eléctrica.

A Constituição de 1891 assegurava autonomia aos governos estaduais, restringindo a ação da União. Ao Congresso Nacional competia legislar apenas sobre terras e minas de propriedade da União. Não havia distinção entre a propriedade do subsolo e das quedas d’ àgua e a propriedade das terras circundantes.

Assim, a intervenção do Estado na indústria de energia elétrica

15) Ibidem, p. 25. “O vigoroso movimento de concentração empreendido pela Light e pela Amforp na segunda metade dos anos 1920 determinou profundas alterações no quadro da indústria de energia elétrica no Brasil. Assim, em 1930, praticamente todas as áreas mais desenvolvidas do país e também aquelas que apresentavam maiores possibilidades de desenvolvimento caíram sob o virtual monopólio das duas grandes empresas estrangeiras.” CABRAL, Ligia Maria Martins. Panorama do setor de energia elétrica no Brasil. Rio de Janeiro: Centro da memória da eletricidade, 1988, p. 44.

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durante as três primeiras décadas do século XX resumiu-se a medidas isoladas na regulamentação do setor.16

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Solamente en lo que se refiere a la actuación directa del gobierno federal en el sector es que existió, en ese primer periodo, una norma de cuño nacional, el Decreto 5.407 de diciembre de 1904 que, como explica Caldas, estableció reglas para los contratos de concesión de aprovechamiento hidroeléctrico para transformación en energía eléctrica aplicada a servicios federales.

Es decir, la regulación federal era parca, siendo que básicamente el municipio podrá ser comprendido como el “centro de irradiación de normas preponderante” de la época17. Así, la inexistencia de una normatización jurídica de la actividad dejó a los llamados contratos municipales la definición del “régimen jurídico primitivo de la industria eléctrica”.18 En esos contratos lo que existía básicamente era una avenencia de la delegación de uso de bienes públicos municipales – sea en régimen de exclusividad o no – siendo esa la parcela pública del contrato y, por otro lado, un tipo de estipulación en favor de tercero, o sea, la población en parte aún muy restricta – nombradamente industriales – que quisiera hacer uso de ese lujo; esa era la parte parcialmente19 privada del contrato:

16) CALDAS, op. cit., p. 37.

17) LOUREIRO, A indústria elétrica e o Código de Águas, op. cit., p. 26.

18) Ibidem, p. 26.

19) Parcialmente porque en dichos contratos, “as disposições relativas ao serviço e às obras – inclusive para atendimento das necessidades privadas, acessórias – apresentam indubitavelmente traços que diferenciam o ajuste de um puro contrato de direito civil, mesmo para a época. Como regra geral, o contratante era investido de poderes típicos de Estado (desapropriação de terrenos, instituição de servidão administrativa, poderes ‘de polícia’ em face dos usuários etc.), além de isenção de impostos, nos termos da imunidade recíproca prevista na Constituição” Ibidem, p. 34. [Se ha grifado].

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Tal ajuste parecia justificar-se menos pela atividade em si mesma considerada, i.e., por sua importância intrínseca, e mais pelas circunstâncias de se estar a oferecer uma utilidade considerada perigosa, empregada em serviços já tradicionalmente comunais (iluminação pública e transporte coletivo) e que além disso, pretendia ocupar, se possível com exclusividade, bens públicos (o solo municipal, as vias públicas e, eventualmente, o potencial hidráulico). Sobretudo as duas últimas notas dariam a base do contrato: ocupação de bens públicos por uma empresa, para fornecimento de energia elétrica a serviços municipais.

Apenas de modo acessórios estipulavam-se, em termos parcialmente privatísticos, as condições de atendimento aos privados que desejassem fazer uso desta novidade, ainda um luxo no começo do século XX. Muito significativamente, tinham-se as cláusulas do contrato que disso se ocupavam como “estipulações em favor de terceiro”.20 [Se ha grifado] Ante esa inexistencia de un marco regulador legal en el país, se fue imponiendo “naturalmente” el interés de las empresas extranjeras, así como su tradición jurídica propia (anglosajona).

Así existía, en la dicción de Loureiro21, una especie de regulación cambalachada, fundada principalmente en el uso exclusivo del suelo urbano municipal.

Como ya decimos, dichos contratos no eran puramente privados, pero tampoco se les puede atribuir una connotación pública como hoy se comprende en los contratos administrativos de concesión de servicios públicos, pues eventuales elementos referentes a la calidad, continuidad y universalidad del servicio solamente podrían advenir de la avenencia y no de un régimen jurídico insito a la reserva estatal (publicatio) de la actividad: 20) Ibidem, p. 26-27.

21) Ibidem, p. 32-33.

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Como se vê, não se estava frente a puros contratos de direito privado e a importância da atividade impunha a admissão de regras que, aperfeiçoadas com o tempo, estão na base de muitas das soluções modernas.

Há, porém, que se ter a exorbitância na dimensão correta: as cláusulas e poderes especiais existiam porque pactuados e não em função da qualidade de um dos sujeitos ou da natureza da atividade, abstratamente considerada como competência pública. Ademais, existiam na medida em que foram pactuadas: de regra, a Administração não tinha um “poder residual”, decorrente de eventual inalienabilidade de competências. Não há um genérico e apriorístico controle sobre a justa remuneração do empresário, ou sobre suas operações contratuais. A eventual largueza de poderes de que dispõe o poder público decorre da estrutura das cláusulas, mais ou menos abertas, segundo o resultado das negociações.22 Esa característica de actividad de mercado sometida sólo a una “regulación” contractual, cambalachada y esparza de los entes municipales sufrirá un duro golpe en la década de 1930, con la modificación de paradigmas políticos en Brasil que pasarán a centralizar la federación, así como a publicitar innúmeros ramos económicos considerados estratégicos al Estado nacionaldesarrollista.

22) Ibidem, p. 39.

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3. LA IMPORTANCIA DE LA FUENTE HIDR ÁULICA: DEL CÓDIGO DE AGUAS A LA RESERVA ESTATAL AMPLIA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA – RUMBO AL PÚBLICO.

Solamente con la Era de Vargas, en los auspicios de la Constitución de 1934 y principalmente con la aprobación del Código de Aguas en el mismo año, es que habrá un cambio en el régimen jurídico de la energía eléctrica, introduciéndose lo que aquí nombramos de segunda fase de la industria eléctrica (19341945). La Revolución de 1930 traerá un nuevo paradigma de Estado, ahora nacional desarrollista (interventor en la economía) y centralizado (poderes mayores a la Unión en detrimento de los municipios y Estados-miembros), al contrario de la fragmentación liberal de la Carta de 1891, apareciendo en la Constitución Federal por primera vez una mención a la orden económica y social: A Constituição de 1934 incorporou as inovações trazidas pela Revolução de 1930 no domínio econômico-social, adotando os princípios nacionalista e intervencionista, em contraste com a orientação liberal da Carta de 1891. Assim, no capítulo “ da ordem econômica e social’’, pela primeira vez presente num texto constitucional pátrio, a Carta de 1934 consagrou os princípios da intervenção do Estado em atividades de importância para o interesse nacional como a exploração das minas e das quedas d’ água.23 La preocupación de la Carta fue básicamente con la fuente hidráulica, es decir, “cuidó, solamente, de la energía

23) CALDAS, op. cit., p. 39-40.

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hidroeléctrica”24, dejando abiertas las puertas (artículo 118 de aquel Texto) para la normatización del Código de Aguas (artículo 139 y ss.) que trajo la propiedad pública del potencial hidráulico (hulla blanca), siendo por primera vez destacado del agua en que se insiere.

Además, el artículo quinto del texto constitucional preveía competencia privativa de la Unión para legislar sobre energía hidroeléctrica, demostrando nuevamente la preocupación del constituyente solamente con la fuente advenida de las caídas de agua 25. Al lado de la competencia legislativa, la Unión se reservó la competencia de otorga, pero no la actividad económica (competencia material):

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Art. 119 - O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das águas e da energia hidráulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorização ou concessão federal, na forma da lei. § 1º - As autorizações ou concessões serão conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietário preferência na exploração ou co-participação nos lucros. § 2º - O aproveitamento de energia hidráulica, de potência reduzida e para uso exclusivo do proprietário, independe de autorização ou concessão. § 3º - Satisfeitas as condições estabelecidas em lei, entre as quais a de possuírem os necessários serviços técnicos e administrativos, os Estados passarão a exercer, dentro dos respectivos territórios, a atribuição constante deste artigo.

24) LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 66.

25) BRASIL. Constituição (1934). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro: Senado Federal, 1934.

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§ 4º - A lei regulará a nacionalização progressiva das minas, jazidas minerais e quedas d’ água ou outras fontes de energia hidráulica, julgadas básicas ou essenciais à defesa econômica ou militar do País. § 5º - A União, nos casos prescritos em lei e tendo em vista o interesse da coletividade, auxiliará os Estados no estudo e aparelhamento das estâncias mineromedicinais ou termomedicinais. § 6º - Não depende de concessão ou autorização o aproveitamento das quedas d’ água já utilizadas industrialmente na data desta Constituição, e, sob esta mesma ressalva, a exploração das minas em lavra, ainda que transitoriamente suspensa.26 [Se ha grifado.]

De ahí se concluye que la Constitución de 1934 (juntamente con el Código de Aguas) estableció las bases de la industria eléctrica bajo una doble viga27 – que solamente sería alterado en 1967 – es decir, en la competencia legislativa y de otorga de título de explotación del potencial hidráulico.

As questões concretas para as quais devia satisfação a Constituição de 1934 eram a já sentida importância que estava assumindo e assumiria ainda mais a água como fonte de energia elétrica e a excessiva fragmentação normativa propiciada pela miríade de diferentes contratos municipais reguladores do fornecimento de eletricidade, com a correlata ausência de uma regulação uniforme e fiscalização contínua sobre as empresas. [...] Os “sujeitos a atingir” eram dois: (i.) os municípios (na qualidade de Poderes Públicos envolvidos com a regulação da indústria a partir da cessão do uso do solo 26) Idem.

27) LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 66.

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municipal para instalação de equipamento elétricos); e (ii.) agentes privados (os empresários prestadores do serviço).28

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Podemos sintetizar esa posición constitucional – que inaugura, junto con el Código de Aguas, una nueva fase de la industria eléctrica – en los siguientes puntos: (a) federalización: la materia antes tratada por el casuismo de los contratos municipales pasa a la alzada de la Unión Federal; (b) la reserva de la competencia para legislar sobre energía hidráulica a la Unión; (c) la reserva de la competencia de otorga (título jurídico – autorización o concesión – para explotación de aguas y de la energía hidráulica por particulares, aunque de propiedad privada) por la Unión; (d) la preocupación solo se centraba a una fuente (hidráulica) y no a la energía eléctrica de modo abstracto, ya que la competencia de la actividad (servicios de energía eléctrica) no fue reservada al Estado, pues “[...] foi a circunstância de estar em questão um bem público da maior magnitude, a ‘hulha branca’ (potencial hidráulico), que garantiu e tomou a dianteira na justificação da regulação federal. O interesse federal estava sobretudo na disciplina do potencial hidráulico”29.

Así, no se trataba de concesión de servicio público (o más ampliamente de competencia pública económica), sino de concesión o autorización de uso de bien público, es decir, concesión o autorización de explotación de bienes de utilidad pública (visto que la Constitución ha referido que dichos bienes podrían ser de propiedad privada, pero aún así estarían sujetos a los títulos jurídicos – autorización y concesión). De esa manera, “o título não delegava a atividade, mas legitimava o aproveitamento de uma riqueza especial (a ‘hulha branca’ ou potencial hidráulico)”30.

28) Ibidem, p. 66.

29) LOUREIRO, A indústria elétrica e o Código de Águas, op. cit., p. 46.

30) Idem p. 47.

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Otro elemento fundamental del texto constitucional fue la anticipación del Código de Aguas, ya que el artículo 12 del ADCT traía una previsión al tratar de la futura ley federal que regularía el tema de la industria hidroeléctrica: “Art. 12 - Os particulares ou empresas que ao tempo da promulgação desta Constituição explorarem a indústria de energia hidrelétrica ou de mineração, ficarão sujeitos às normas de regulamentação que forem consagradas na lei federal, procedendo-se, para este efeito, à revisão dos contratos existentes”31.

Pues bien, si en la primera fase (fines del siglo XIX a 1934, bajo los auspicios de la CF/1891) se puede notar un predominio de una regulación muy próxima al modelo norteamericano de las public utilities, puesto que el mote central de los contratos (y de la regulación que de ellos provenía) era el ofrecimiento de una comodidad a través del uso, exclusivo o no, de un bien público32 (suelo urbano del ente local), en la segunda (1934-1945, bajo la regencia de las Constituciones de 1934 y 1937 y del Código de Aguas), podemos destacar una tendencia de aproximación al modelo francés que – según veremos – solamente será completada, al menos en nivel constitucional, en 196733.

31) BRASIL. Constitución (1934). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro: Senado Federal, 1934.

32) “[...] não é neste período que a atividade, abstratamente considerada, é a causa da regulação jurídica. São elementos extrínsecos que a tornam mais relevante para o Direito.” LOUREIRO, A indústria elétrica e o Código de Águas, op. cit., p. 46.

33) Ese fenómeno de fases de aproximación, ora al modelo norteamericano (Constitución de 1891), con un periodo de transición e hibridismo (Constituciones de 1934, 1937 y 1946) hasta aproximarse del modelo continental-europeo (1967 y 1988), no es privilegio del sector eléctrico brasileño (tampoco de su orden económica), pero se puede verlo también, por ejemplo, en el sistema de control de constitucionalidad.

Conferir STEIN, Leandro Konzen. O Supremo Tribunal Federal e a defesa dos preceitos constitucionais fundamentais: uma história de construção do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2009, p. 63-86.

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La tercera fase (1946 a 1988) coincide con la primera crisis del servicio público34 donde el Estado pasa a actuar cada vez más de forma directa en la economía. La primera etapa de esa fase la ha nombrado Caldas de fase de la estructuración empresarial, que va de 1946 al Golpe Militar de 1964, cuando son creadas diversas sociedades de economía mixta, tanto en nivel federal como de la provincia, para hacer frente a la escasez de energía.

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[...] para que o Estado pudesse cumprir este novo papel de produtor de energia elétrica eram necessários novos instrumentos administrativos, o que conduziu à criação da Eletrobrás, idealizada durante o segundo governo de Vargas, mas só concretizada em 1962, durante o mandato do Presidente João Goulart, face à hostilidade das concessionárias e de segmentos do empresariado. A Eletrobrás, além de funcionar como holding e assumir o papel de um banco, antes atribuído ao BNDE, passaria também a desempenhar as funções de planejamento, coordenação e supervisão dos programas de construção, ampliação e operação dos sistemas de geração, transmissão e distribuição de energia.35 La expansión del sector público marca la segunda etapa de esa fase que comienza en 1964 y se extiende hasta la 34) La primera crisis de la noción de servicio público comienza en la década de 1950 y ocurre con el incremento de la actuación del Estado en la economía, es decir, con la ampliación de las funciones del État-providence. Esa crisis se funda en un doble movimiento estatal, mejor dicho, en un movimiento dialéctico entre espacio público y espacio privado: de un lado, el Estado agrandó la gama de sectores explotados, notadamente en el campo de los servicios comerciales e industriales y, de otro, el Estado pasó a delegar actividades suyas, sea a la iniciativa privada por medio del contrato de concesión, sea por la creación de personas jurídicas de derecho privados (las nombradas empresas estatales, divididas en empresas públicas y sociedades de economía mixta).

35) CALDAS, op. cit., p. 44.

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Constitución Federal de 1988. Es en ese periodo que el Estado absorbe completamente las empresas privadas que dominaron anteriormente el sector: [...] o setor elétrico apresentou uma grande expansão de sua capacidade instalada, passando de 6.000 para 35.600 MW, promovida pelas empresas do grupo Eletrobrás e pelas concessionárias estaduais. A Eletrobrás comprou as empresas restantes do grupo AMFORP em 1964 e as do Grupo Light em 1979. As empresas que pertenciam ao grupo AMFORP foram, em geral, incorporadas às concessionárias estaduais.

Eletrosul, Eletronorte, Chesf e Furnas passaram a compor o grupo de empresas regionais controladas pela Eletrobrás, com a finalidade de planejar, construir e operar os sistemas de geração e os grandes troncos de transmissão nacionais. No plano federal, o Ministério das Minas e Energia assumiu a definição das diretrizes, enquanto a Eletrobrás executava a política assim definida. O DNAEE responsabilizou-se diretamente pelas concessões e passou também a desempenhar o papel de órgão normativo e fiscalizador.36 El marco normativo central del periodo es, indudablemente, la Constitución Federal de 1967, puesto que las Constituciones que se sucedieron a la de 1934, cuales sean la del Estado Nuevo de 1937 y la de la redemocratización de 1946, a la par que han traído algunas alteraciones puntuales37, mantuvieron las bases 36) Ibidem, p. 45-46.

37) La CF de 1937 suprimió el término “concesión” en el plano de los títulos autorizativos de explotación industrial de las caídas de agua, tratando solamente de “autorización” en su artículo 143. La de 1946, a la vez, en el plano de la competencia legislativa, amplió el objeto de “energía hidroeléctrica” para “energía eléctrica”, además de dar competencia a la Unión para establecer, conforme su artículo 15, III, el Impuesto Único sobre Energía Eléctrica (IUEE).

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estructurales de la reglamentación del sector. La Carta Política posGolpe trajo la nombrada triple viga, agregando a las competencias normativa y de otorga, la material: Art 8º - Compete à União: [...]

XV - explorar, diretamente ou mediante autorização ou concessão: [...] b) os serviços e instalações de energia elétrica de qualquer natureza.38 Esa novedad llevó la doctrina, capitaneada por Walter Álvares, a comprender que los servicios e instalaciones de energía eléctrica pasarían a ser, indudablemente, servicios públicos: 306

No Brasil, aliás, o tema deixou de ser simplesmente doutrinário, ainda que não se deva desprezar esta contribuição científica de embasamento, pela definida posição constitucional de que os serviços e instalações de energia elétrica, de qualquer origem e natureza, são de competência da União, que poderá explorálos diretamente ou mediante concessão (Const. Federal, art.

8º, XV, b).

Há, portanto, um verdadeiro serviço público de eletricidade, que, para realizar-se, utiliza meios e atividades materiais industriais, os quais, nesta função, constituem uma indústria pública, e não uma categoria econômica privada.39

38) BRASIL. Constitución (1967). Constituição do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1967.

39) ÁLVARES, op. cit., p. 50.

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Esa interpretación doctrinaria del régimen jurídico constitucional de los servicios e instalaciones de energía eléctrica será conservada en el ámbito de la Constitución Federal de 1988 que mantiene, básicamente, la triple viga inaugurada en 1967. Loureiro sintetiza de la siguiente forma los reglamentos constitucionales sobre el tema: [...] é possível agrupar as Constituições, quanto aos mecanismos que empregaram para lidar com a indústria elétrica, em dois conjuntos. Um, que inclui as Cartas de 1934, 37 e 46, caracteriza-se pela regulação a partir do “ duplo travejamento”, apenas referido (disciplina normativa e competência para outorga). O outro, que alcança as duas últimas Constituições, notabiliza-se pela (aparente) superação da competência de outorga por aquela de execução material da atividade, na qual a de outorga poderia ser absorvida – não fosse a persistência do artigo relativo ao aproveitamento do potencial hidráulico.40 La última fase de la industria en nuestro país se inaugura justamente por el actual texto constitucional (y las reformas posteriores), siendo que su análisis se hará en el próximo subcapítulo.

40) LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 78. Se refiere, al final, el autor al artículo 176 de la Constitución Federal de 1988 que trata del aprovechamiento del potencial hidráulico que restó mantenido al lado del artículo que reserva la actividad abstractamente considerada (art. 21, XII, “b”): “Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”

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4. LA REFORMA DEL ESTADO EN LA DÉCADA DE 1990 Y SUS IMPLICACIONES EN LA DEFINICIÓN DE LA NATUR ALEZA JURÍDICA DE LOS SERVICIOS DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

Desde la década de 1980, el mundo occidental pasa por un proceso de revisión del Estado y el punto-clave de esa crisis está en la orden económica, es decir, en los límites de la actuación del ente público en la economía y en su actuación en la prestación de servicios públicos (que, además, constituyen parcela de la propia actividad económica “quitada” del mercado).

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A crise do Estado que marca o último quartel do século XX abriu oportunidade para dois tipos de respostas. Nos anos 80, assistimos à onda neoconservadora com sua proposta do Estado mínimo; nos anos 90, quando começa a tornar-se claro o irrealismo da proposta neoliberal, o movimento em direção à reforma ou, mais propriamente, à reconstrução do Estado se torna dominante. Reconstrução que é necessária quando promove o ajuste fiscal, o redimensionamento da atividade produtiva do Estado e a abertura comercial; que pode ser meramente conservadora quando se concentra na flexibilização dos mercados de trabalho; mas que se torna progressista quando aprofunda o regime democrático e amplia o espaço público não-estatal.41 En Brasil, ese proceso será sensible en la década de 1990 por medio de tres grandes transformaciones42: (a) apertura al capital 41) BRESSER PEREIRA; GRAU, op. cit., p. 15.

42) Cf. BARROSO, Luis Roberto. Agências reguladoras: constituição, transformação do Estado e legitimidade democrática. In: LANDAU, Elena (Org.). Regulação jurídica do setor elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 32 y ss.

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extranjero: ocurrida por medio de la Enmienda Constitucional nº 6, de 15.08.1995, en la que fue revocado el artículo 171 de la Constitución Federal, así como hubo la apertura de la investigación y búsqueda de recursos minerales y aprovechamiento de los potenciales de energía eléctrica para empresas privadas constituidas bajo las leyes brasileñas, dispensándose el control del capital nacional; (b) flexibilización de los monopolios estatales: por medio de la Enmienda Constitucional nº 5, se altera lo dispuesto en el artículo 25, §2º (posibilitando la concesión a privados de los servicios locales de distribución de gas canalizado). En las telecomunicaciones la reforma fue amplia, pues el artículo 21, XI y XII, “a”, fue completamente modificado por medio de la Enmienda nº 8 (de misma fecha), quitándose el carácter de servicio público de las actividades de telecomunicaciones, determinándose incluso, la creación de órgano regulador del sector. Aún, fue abierto el monopolio de las actividades relacionadas al sector petrolífero y de gas natural, por medio de la Enmienda Constitucional nº 9, promulgada el 09.11.1995; (c) Privatizaciones: sin necesidad de ser operada vía reforma constitucional, la Ley nº 8.031, del 12.02.1990 (posteriormente sustituida por la Ley nº 9.491, del 09.09.1997), ya había instituido el Programa Nacional de Privatización.

Todo ese movimiento reformista traerá consecuencias importantes a la configuración jurídica de la economía brasileña, pues como apunta Barroso, la orden económica tiende a adaptarse a la nueva forma de la economía, sin con todo, descuidar de la necesidad de realización de los principios y objetivos delineados por la Carta Política: A redução expressiva das estruturas públicas de intervenção direta na ordem econômica não produziu um modelo que possa ser identificado com o de Estado mínimo. Pelo contrário, apenas deslocou-se a atuação estatal do campo empresarial

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para o domínio da disciplina jurídica, com a ampliação de seu papel na regulação e fiscalização dos serviços públicos e atividades econômicas. O Estado, portanto, não deixou de ser um agente econômico decisivo. Para demonstrar a tese, basta examinar a profusão de texto normativos editados nos últimos anos.43

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En nuestro país, el Estado ha abdicado en los últimos años, de la prestación directa de muchas competencias públicas económicas, pasando a regularlas y a fiscalizarlas, haciendo lo que nombramos explotación reguladora (en lugar de la explotación directa, que dominó el siglo XX hasta la década de los 1980).

En el sector eléctrico, ese cambio de paradigmas se hará sentir fuertemente, teniendo importantes reflejos en la comprensión de la naturaleza / régimen jurídico de las actividades correlacionadas.

Hasta poco tiempo, la interpretación única era la de que los servicios e instalaciones de energía eléctrica serían servicios públicos. Todavía, sin que hubiese alteración constitucional, han surgido nuevas voces, con alternativas hermenéuticas, advenidas principalmente de las implicaciones que trajo la Reforma del Estado. Partiendo de esa tangente, pretendemos hacer la interpretación de los dispositivos atinentes a la energía eléctrica en la Constitución Federal de 1988, con especial atención a la exégesis de su naturaleza jurídica en aquel texto, así como en la legislación infraconstitucional que surgió en profusión en los años 1990.

Primariamente, hay que percibir que la competencia para legislar sobre energía es de la Unión Federal, consonante dicción del artículo 22, inciso IV, del Texto Magno. En cuanto a la

43) BARROSO, op. cit., p. 34.

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competencia de otorga, esa está prevista en el artículo 176 de la Constitución44.

Sin embargo, el dispositivo central en la disciplina de la energía eléctrica es el artículo 21, XII, “b”, de la CF/88: “Compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados, onde se situam os potenciais hidroenergéticos”.

Es alrededor de la interpretación de ese artículo que deberá gravitar un análisis serio en cuanto a la naturaleza jurídica de los servicios de energía eléctrica.

Interesante observar que ese dispositivo contiene la disciplina de una fuente de energía (cual sea: la hidráulica: “el aprovechamiento energético de los cursos de agua, en articulación con los Estados donde se ubican los potenciales hidroenergéticos”), así como la reglamentación de la actividad, es decir, de la energía producida (energía eléctrica: “servicios e instalaciones de energía eléctrica”). Como apunta Álvares45, del punto de vista del desdoblamiento económico, existiría la siguiente distinción: (a) energía primaria (la energía hidráulica, por ejemplo); (b) energía secundaria (la energía eléctrica, por ejemplo). Así, el dispositivo ha reflejado una extraña relación umbilical entre una específica (pero no ocasional, ya que la más utilizada en nuestra matriz) fuente (hidráulica) y la forma de energía producida (servicio de energía eléctrica). Esa distinción entre fuente y actividad (energía transformada) resulta más clara en el concepto de Derecho de la Electricidad del maestre:

44) Novedad del texto constitucional sería considerar el potencial hidráulico bien público federal (art. 20, inc. VIII y 176), lo que no estaba previsto en las Constituciones anteriores.

45) ÁLVARES, op. cit., p. 9.

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Direito da Eletricidade é o ramo do direito que estuda e disciplina as relações jurídicas referentes à conversão da energia e sua utilização como corrente elétrica, com repercussão econômica.

Em conseqüência, constitui-se objeto do Direito da Eletricidade qualquer espécie de energia transformada, seja hidráulica ou mesmo humana, que uma vez produzindo corrente elétrica e tendo resíduo econômico, passa a sofrer a informação e disciplina do novo ramo do Direito.46 [Se ha grifado.]

Como apunta Loureiro, esa disciplina de las fuentes y de las actividades constituye el gran objeto de la política energética constitucional:

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De outra banda, seguindo a chave de leitura proposta no Capítulo II também aqui é possível segregar-se a regulação em dois momentos distintos, o do bem “ fonte” (especificamente, o potencial hidráulico) e o da atividade, “serviços de energia elétrica”, acrescidos estes objetos de um terceiro, as “ instalações”.47 Habiendo delimitado eso, la primera constatación que proviene de la propia lógica del texto constitucional (ya que el artículo 21 está en el Título atinente a la organización del Estado, en especial de la Unión) es que se ha reservado esos servicios e instalaciones al Estado (específicamente a la Unión Federal), 46) ÁLVARES, op. cit., p. 35. “Mas, no Direito da Eletricidade, portanto, o que importa substancialmente não é a fonte de energia, mas a sua conversão em corrente elétrica utilizada como repercussão econômica. Por isto, a energia atômica, a energia hidráulica e outras formas de energia só acidentalmente poderão ser objeto de consideração por parte do novo direito como matéria de que haja relação aproximada.”

Ibidem, p. 37.

47) LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 79.

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quitando esa actividad de la libre iniciativa (mercado). Se trata, pues, de una competencia material (en oposición a la competencia legislativa) exclusiva de la Unión, no habiendo servicio o instalación de energía eléctrica en que privados actúen por derecho propio.

Sin embargo, hay que atentar al siguiente alerta: “Isso não significa, como já referido, que esta competência tenha que se manifestar sob as vestes do serviço público”48. De esta manera, los servicios e instalaciones de energía eléctrica, a la par de que son innegablemente competencias públicas federales (quitados, por lo tanto, del mercado, libre iniciativa), no son tan sólo por eso, servicios públicos. Es decir, al contrario de lo que la mayor parte de la doctrina hace (ver servicio público por inherencia en el artículo 21 de la CF/88), Loureiro pretende hacer una lectura lo más exenta posible del dispositivo, principiando por el dato “puro” de que allí el Texto Magno segrega (reserva) algunas actividades productivas de riqueza al Poder Público.

Bien estribada esa posición de inexistencia de servicio público por inherencia en el artículo 21, XII, “b”, de la CF/88, hay que procederse a una exégesis que lleve en serio el texto constitucional. De pronto, una dicha actividad hermenéutica encuentra tres tipos de problemas interpretativos49: (1) El alcance del dominio normativo, expreso por la dicción “servicios e instalaciones de energía eléctrica”; (2) sentido de la expresión que establece el comando fundamental: “Compite a la Unión”; y (3) el sentido de las expresiones “explotar directamente” o “ante concesión, permiso y autorización”. Pasemos a dichos ejercicios hermenéuticos, enfocados principalmente en los dos primeros puntos, llevándose en cuenta el enfoque de este trabajo.

A que entendamos de que modo – es decir, bajo qué régimen jurídico – “los servicios e instalaciones de energía eléctrica” serán 48) Ibidem, p. 83.

49) Ibidem, p. 88.

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explotados por la Unión, deberemos comprender bien de qué trata el objeto con el que estamos operando, mejor dicho, qué son, empíricamente, esos servicios e instalaciones. La atribución de sentido a la expresión “servicios e instalaciones” es tarea compleja y de gran relevancia teórica y práctica.

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A questão da definição dos serviços e instalações de energia elétrica não é só complexa como é deveras importante por dois motivos, como sugerido antes: o primeiro, porque com sua resposta identifica-se o que é que os agentes privados – aos quais se reconhece a primazia no exercício de atividades econômicas em geral – têm direito subjetivo de realizar (sem necessidade de um prévio título ou outorga da União), pelo princípio constitucional da livre iniciativa. O segundo, porque, com a compreensão da expressão, resta também fixado o que é que o titular da competência e seus eventuais delegados têm obrigação jurídica de realizar para atender ao comando constitucional de imputação de competência.50 De inmediato, Loureiro deja muy claro que no es tarea de la doctrina rellenar el concepto, es decir, el legislador ordinario es el que tendrá competencia para ello, respetando obviamente los límites constitucionales: “Como a Constituição não especificou quais são tais serviços e instalações, tem-se que a tarefa foi deixada ao legislador ordinário e não à Administração Pública, à jurisprudência ou à doutrina”51.

De ese modo, hay que procederse a una integración legislativa que a la vez (a) no atente en contra el derecho fundamental de libre iniciativa y (b) no deje a descubierto ninguna actividad (servicio o instalación) necesaria (fundamental) a la prestación 50) LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 93.

51) Ibidem, p. 94.

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de la energía al consumidor / usuario / ciudadano. Además, hay que atentar al hecho de que la industria eléctrica52 apunta especificidades53, de especial manera en lo que se refiere a sus fases, siendo ésas determinantes en la actividad legislativa de atribución de regímenes jurídicos exploratorios a las mismas.

Notadamente son tres actividades / fases: (a) generación; (b) transmisión54; y (c) distribución55. Sin embargo, el sector de producción de electricidad no es estático, agregándose, con el 52) Para algunos aportes técnicos importantes a la correcta interpretación jurídica, conferir: LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. Introdução ao regime jurídico da indústria elétrica - premissas gerais. Revista do Direito, Santa Cruz do Sul, n. 28, jul./ dez. 2007, p. 143-191.

53) Algunas son físicas y relacionadas a su objeto (electricidad). La primera se refiere al hecho de que (a) la energía no es identificable en un sistema: “Não há como falar, no caso de um sistema interligado, sob o ponto de vista físico, que certa usina esteja suprindo a carga de determinado consumidor. Isso só pode ser estabelecido por contrato, em que uma das partes, o agente gerador, convenciona que certo montante de energia de sua produção é destinada ao suprimento da outra parte, o consumidor ou uma concessionária” y la otra se debe a la noción de que (b) la energía no se almacena, debiendo ser producida en la exata medida del consumo: “Inicialmente, há que considerar que a produção de energia elétrica tem que se processar na medida exata em que é solicitada pelos consumidores a cada instante. A energia na forma elétrica não pode ser estocada.” CALDAS, op. cit., p. 31.

54) “[...] a transmissão se processa a partir das subestações elevadoras das centrais geradoras. Os transformadores aí localizados elevam a tensão (voltagem) e reduzem a corrente elétrica (amperagem) de forma a adequar a energia ao processo de transmissão em alta e extra alta tensão, resultando em menos perdas de potência e quedas de tensão.

A rede de transmissão apresenta linhas de diversas classes de tensão como 750, 525, 440, 345, 230 e 138 KV. Para interligá-las, são necessárias subestações de transmissão com transformadores que fazem o casamento dos sistemas que operam em tensões diferentes. O conjunto forma uma extensa rede em cujos nós estão as subestações.”

Ibidem, p. 33.

55) “A distribuição se processa a partir de subestações abaixadoras ligadas à rede de transmissão por meio de transformadores que baixam a tensão para níveis compatíveis com esta etapa do processo (por exemplo 34,5; 23 ou 13,8 KV). Finalmente, ao longo dos circuitos de distribuição, outros transformadores reduzem as tensões para níveis adequados para a utilização (por exemplo 110 ou 220 volts).” Ibidem, p. 33.

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tiempo, nuevas funciones, como por ejemplo la comercialización, que recientemente se hizo autónoma. Además, fenómenos como la “autoproducción” y “autodistribución” azuzarán el debate conceptual alrededor de los “servicios e instalaciones” necesarios a la energía eléctrica.

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Ao longo do tempo, já se considerou a geração como o serviço de energia elétrica por excelência, sendo todo o resto etapas secundárias, acessórias suas, não dotadas de individualidade jurídica. Posteriormente, ganharam autonomia as fases de rede, de transmissão e distribuição, enquanto que novas atividades acessórias foram individuadas pelo Decreto 41.019, de 1957. Em 1998, a Lei 9.648 abstraiu a comercialização de energia da atividade de distribuição, tornando-a objeto de uma autorização específica, independente das outorgas para as três fases “ físicas”. Em operação semelhante, essa mesma Lei também destacou funções originariamente realizadas pelos geradores e transmissores de energia, o despacho de carga e a operação elétrica, e entregou-as a um ente especialmente criado para desempenhar tais tarefas, o Operador Nacional do Sistema – ONS. Ainda mais recentemente, tem-se muito discutido, por exemplo, o status dos chamados “serviços anciliares” e “atividades de conexão”, fortes candidatos a tornarem-se, eles, também, serviços de energia elétrica, dotadas de individualidade não apenas técnica, mas também jurídica.56 Loureiro entiende que las tres primeras – generación, transmisión y distribución – serían seguramente servicios de energía eléctrica, a la medida que las demás actividades estarían 56) LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 91-92.

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en una especie de “zona gris”, cabiéndole al legislador disiparla, respetando, no se discurre de eso, los límites constitucionales (libre iniciativa y necesidad de prestación del servicio). La discrecionalidad normativa57 encuentra espacio, por lo tanto, en la configuración legislativa de lo que sean “servicios e instalaciones de energía eléctrica”, no cabiendo hablar de respuestas contingentes en ese sentido.

Verificándose el alcance de la expresión atinente al objeto que constituye la competencia material económica de la Unión (“servicios e instalaciones de energía eléctrica”), cumple observar el punto fundamental de cualquier análisis que pretenda tejer consideraciones profundizadas sobre la estructura y contenido de la orden económica en la Constitución Federal de 1988, cual sea: el sentido de la expresión “compite a la Unión”.

Indo diretamente ao ponto em que se vai chegar ao cabo deste percurso, relativamente ao status jurídico das atividades de energia elétrica: por força da dicção do art. 21, inc. XII, “b”, não é possível entender-se haver serviços de energia de livre iniciativa; uma vez delimitado o âmbito dos serviços e instalações de energia elétrica, o que for aí incluído é competência estatal federal. Essas tarefas foram reservadas à União com exclusividade, como competências públicas (monopólio jurídico, com execução delegável); por outro lado, não é necessário considerá-las, só por isso, como serviços públicos, submetidas a um pronto e acabado regime jurídico

57) Que, obviamente, deberá obedecer también a los principios de la razonabilidad y de la proporcionalidad, visto que, por ejemplo, “seria claramente irrazoável [...] considerar como serviços de energia elétrica aqueles de construção civil de usinas, ou, no outro extremo, deixar de considerar como tal aquele de transmissão, por exemplo.”

LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 96.

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substancialmente impermeável à competição e ao regime de direito privado.58

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Concluye, por tanto, que (a) las actividades son públicas (es decir, son acaparadas por el Estado, que las quita de la libre iniciativa); (b) lo que se considere servicio e instalación de energía eléctrica es competencia estatal federal (no habrá ahí, de ningún modo, actividad económica privada ni de mercado); (c) eso, todavía, no quiere decir que esas competencias / actividades económicas sean, por eso, servicio público; (d) cabiendo al legislador definir cual es el mejor régimen jurídico para su explotación por la Unión. “Respeitado o mínimo jurídico que decorre do fato de serem competências públicas, o legislador tem ampla margem de conformação da atividade, atendendo às suas peculiaridades técnicas e econômicas, podendo ou não, inclusive, considerá-las como serviço público”59. En una palabra: en el cierne de la Carta de 1988, los servicios e instalaciones de energía eléctrica se constituyen en una competencia material de la Unión Federal en la esfera económica. Los ulteriores desdobles de la explotación dependerán del legislador ordinario.

Esa actividad legislativa de definición de los regímenes jurídicos fue realizada por el legislador brasileño en la década de 1990, de modo a completar el texto constitucional., surgiendo así el nuevo modelo del sector eléctrico, que se puede sintetizarlo de la siguiente manera60:

58) LOUREIRO, Constituição, energia e setor elétrico, op. cit., p. 111-112 59) Ibidem, p. 112.

60) CALDAS, op. cit., p. 54.

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a) a desverticalização das empresas; b) a competição na geração e na comercialização; c) a licitação das concessões, inclusive para cada nova linha de transmissão; d) o livre acesso à rede de transmissão e distribuição; e) a criação de um mercado atacadista competitivo (MAE); f) a criação das figuras do produtor independente e do consumidor livre; g) tarifas pelo preço, em vez de tarifas pelo custo; h) a criação do Operador Nacional do Sistema (ONS); i) a necessidade de um agente fiscalizar (ANEEL) para lançar as licitações, assegurar a competição e garantir o atendimento dos consumidores.

Las fases de la industria las define la Ley nº 9.427/96, más puntualmente en su artículo 2º, que cabe a la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (ANEEL) “regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica”. Así, dentro de la margen de conformación dejada por el constituyente originario, el legislador ordinario ha definido los regímenes jurídicos que mejor se coadunan con la obtención de la más efectiva exploración (interés público y concretización de los derechos fundamentales) de los diversos sectores / fases de la industria eléctrica.

La Unión se ha valido del régimen de servicio público en determinadas actividades (fases de la industria) y de diversos regímenes (como el de competencia) de entre otros, surgiendo así “distintos regímenes jurídicos y formas de delegación para cada segmento, provenidos del grado de competencia posible en cada

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una de estas actividades”.61 Es la dicha desverticalización de los segmentos tradicionales de la industria eléctrica.

De un lado, las fases de transmisión y distribución permanecerán monopolizadas por el Estado que las delega (por medio de licitación, en atención a lo dispuesto en el artículo 175 de la CF/88), bajo dicho régimen (exclusividad), a una única concesionaria que deberá prestar tales actividades en régimen de servicio público.

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Dessa forma, a distribuição caracteriza-se, em regra geral, por ser um serviço público, prestado em regime de monopólio após o devido processo licitatório para outorga da concessão.

A transmissão também apresenta natureza de serviço público e monopólio, situações em que a concorrência se dá no momento ex ante, isto é, na licitação para a concessão de novos empreendimentos, tratando-se, assim, de uma concorrência pelo mercado.62 Todavía, existen excepciones (demostrando, pues, la amplia autonomía del legislador ordinario), puesto que los servicios de distribución los podrán eventualmente prestar una simple autorización o permiso a las cooperativas de electrificación rural63, conforme artículo 23 de la Ley nº 9.074/95 y Decreto nº 6.110/2007, al contrario de la regla general que es la de la concesión.

61) LANDAU, Elena; SAMPAIO, Patrícia, op. cit., p. 12.

62) LANDAU, Elena; SAMPAIO, Patrícia, op. cit., p. 13.

63) La Resolución Normativa nº 354, del 3 de marzo de 2009, define las condiciones generales para encuadramiento de cooperativas de electrificación rural con generación destinada al mercado propio – CERG, como permisionarias de distribución de energía eléctrica.

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En la generación, la Unión ha creado tres regímenes jurídicos posibles de explotación del servicio: (a) la concesión de servicio público; (b) la autoproducción; y (c) producción independiente.

O produtor independente está autorizado a vender o seu excedente no mercado livre, não estando, por outro lado, sujeito a todas as obrigações que permeiam o instituto da concessão, tais como o dever de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, generalidade, cortesia na prestação, remuneração mediante tarifa módica, generalidade e submissão a procedimento licitatório (art. 6º, §1º, e 14, Lei nº 8.897/95).

Dessa forma, a lei permitiu uma concorrência entre a geração pelas concessionárias de serviços públicos e a produção elétrica decorrente dos produtores independentes.64 La comercialización es la actividad que más se acerca de un régimen privado de explotación, en el que la energía eléctrica se comprende como una commodity. Esa actividad depende de autorización de la agencia reguladora (ANEEL), conforme prevé el artículo 9º del Decreto nº 2.655/98.

5. CONSIDER ACIONES FINALES.

La historia del sector eléctrico en Brasil es fuente neural para la correcta comprensión de nuestro sistema administrativo, teniendo en vista la doble influencia (estadounidense y francesa) que recibe, siendo que las distintas fases de evolución de la legislación denotan el carácter mixto de los marcos regulatorios existentes.

En el comienzo (siglo XIX hasta la década de 1930) la actividad era marcada por el extranjerismo privado, siendo que 64) LANDAU, Elena; SAMPAIO, Patrícia, op. cit., p. 13.

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será solamente con la Era de Vargas y las posteriores variantes del Estado nacional desarrollista que la presencia estatal será fuertemente sentida, en especial con relación a la fuente primeva (y aún principal en Brasil), cual sea, la hidráulica.

En la actual coyuntura constitucional, hecha compleja por la Reforma del Estado provenida de la ola globalizadora en la década de 1990, las actividades de energía eléctrica están aún bajo responsabilidad de la Unión Federal. Sin embargo, como se ha evidenciado, dichos servicios no están astrictos a un único régimen jurídico (servicio público), pero dependen del legislador ordinario que dentro de las balizas constitucionales, va a identificar cual la mejor matriz exploratoria para cada fase de la industria, garantizándose el real interés público y la efectuación de los derechos fundamentales, nombradamente los de carácter social.

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BIBLIOGR AFIA

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