Los riesgos naturales en la OT. by José Antonio Hoyuela Jayo

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística. 2 1.

Parámetros fundamentales para la ordenación de las áreas de riesgo. ....................... 3 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.

Riesgo, ¿qué riesgo?. ................................................................................................. 3 La incidencia de los distintos riesgos en España. ...................................................... 3 Los riesgos en las sociedades “urbanizadas y civilizadas”......................................... 4 Los riesgos desde la perspectiva aseguradora. ......................................................... 5 ¿Planificación del riesgo o mejora en la gestión, prevenir o curar? ........................... 6 Las dimensiones territorial, ambiental y temporal en la planificación de riesgos. ......... 7

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 3.

El territorio y la administración del riesgo. .................................................................. 7 Los riesgos como elemento básico del desarrollo sostenible. .................................... 8 Los efectos combinados de los riesgos considerados................................................ 9 El tiempo en la gestión del riesgo. ............................................................................ 11 Fases y etapas del análisis del riesgo, ..................................................................... 12 La planificación a través de la espacialización del riesgo. .......................................... 14

3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 4.

Los riesgos en la planificación Territorial y Urbanística. ........................................... 14 La naturaleza espacial de la ordenación de los riesgos. .......................................... 16 La precisión de las determinaciones de zonificación ................................................ 17 Otras determinaciones complementarias para el control del riesgo. ........................ 19 Referencias bibliográficas y algunas direcciones de interés. ...................................... 21

4.1. 4.2. 4.3.

Imágenes, ilustraciones y mapas. ............................................................................. 21 Referencias ............................................................................................................... 21 Direcciones de interés ............................................................................................... 25

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística. José Antonio Hoyuela Jayo Arquitecto especialista en Gestión y Técnica Urbanistica Asesor estratégico. COTESA. Grupo Tecopy. antoniohoyuela@grupotecopy.es

Roberto Martínez Alegría Doctor en Ciencias Geológicas Técnico Especialista en Protección Civil. pcivilcleon2@retemail.es

Francisca Gómez Fernández Doctora en Ciencias Geológicas. Directora de I+D. COTESA. Grupo Tecopy. franciscagomez@grupotecopy.es www.grupotecopy.es

Resumen Los riesgos naturales han planteado históricamente un grave problema en los procesos de planificación territorial y urbanística aún no resuelto a pesar de las múltiples iniciativas legislativas y normativas. El desconocimiento del riesgo y su falta de “especialización” se convierten en la barrera más importante para su desarrollo. El aumento de la exposición real y psicológica, traducidas en un mayor conocimiento y una menor aceptabilidad, han derivado en un incremento de la sensibilidad política por dichos temas. El estudio analiza los parámetros fundamentales que contribuyen a la definición de riesgo, en sus dimensiones espacial y temporal, y las disciplinas involucradas en la gestión, en sentido amplio, del fenómeno y sus efectos. La planificación en dicho contexto ha de obedecer a procesos de decisión donde múltiples agentes y diferentes escalas de precisión deben convivir en la idea de dar coherencia a la transdisciplinariedad del fenómeno. La cartografía se manifiesta como una herramienta fundamental y las tecnologías de la Información Geográfica y las Infraestructuras de Datos Espaciales como una solución operativa.

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística

1. PARÁMETROS FUNDAMENTALES PARA LA ORDENACIÓN DE LAS ÁREAS DE RIESGO. A pesar de los esfuerzos de la comunidad científica y académica aún no se ha definido de una forma unívoca el concepto de riesgo. Las compañías aseguradoras, los planificadores, los analistas de riesgos, los gestores identifican componentes distintas de un mismo fenómeno, o más bien conjunto de fenómenos. La presente reflexión intenta profundizar en el concepto de riesgo desde la perspectiva de la planificación espacial.

1.1.Riesgo, ¿qué riesgo?. Entendemos el riesgo, a los efectos del análisis y de la planificación, como una función compleja de tres componentes: la peligrosidad, la exposición y la vulnerabilidad. Al eliminar cualquiera de estos parámetros eliminamos el riesgo. Consecuentemente, la reducción de cualquiera de ellos implica un cambio del nivel de riesgo. La peligrosidad se define como la probabilidad de que un área se vea afectada por los productos del fenómeno considerado en un intervalo de tiempo dado. La vulnerabilidad como la probabilidad de daño derivada de los efectos de un fenómeno. La exposición por su lado viene definida por el contexto social y ambiental representado por las personas y por los recursos, servicios y ecosistemas que pueden ser afectados por un fenómeno físico. Pero los desastres y las catástrofes, derivados de causas naturales o antrópicas, dependen no sólo de la ocurrencia de un fenómeno sino sobre todo de la vulnerabilidad y de la exposición del medio a dicho fenómeno. El efecto se incrementa por efecto de la actividad humana y son la vulnerabilidad y la exposición las que definen las consecuencias finales. Dichas condiciones de vulnerabilidad están relacionadas con las deficiencias en el desarrollo de la planificación y de la “socialización” del riesgo.

1.2.La incidencia de los distintos riesgos en España. El cambio climático y sus consecuencias no han aumentando sensiblemente el riesgo pero sí su distribución e impacto en las distintas partes del planeta. La fluctuación en la probabilidad de ocurrencia de los riesgos sigue frecuencias que se concentran con extremada virulencia en algunos periodos. El año 2003 fue un año marcado por eventos extremos como la ola de calor 2 en Europa, la escasez de agua o el aumento del CO que convivieron con el aumento de tempestades, la desertificación, numerosas inundaciones y grandes terremotos. En el resumen anual del consorcio de compensación de seguros del año 2004 el reparto de riesgo según los porcentajes de participación de cada causa en la siniestralidad total con las coberturas actuales, entre 1987-2003, en España, se ve dominada por las inundaciones con un 84,96 %, actos de terrorismo 8,88 %, tumultos populares un 2,55%, las tempestades en un 2,47, terremotos un 1,03 % y otros fenómenos en mucha menor cuantía. El peso de la inundación no puede sin embargo hacer olvidar la gravedad de algunos potenciales fenómenos como tsunamis, eventos volcánicos o movimientos geológicos (subsidencias, deslizamientos, …) que podrían afectar a distintas areas de la península. Otros riesgos como los incendios forestales de fuerte incidencia en nuestro territorio no son considerados en estas categorías pero su impacto y su permanencia les hacen especialmente importantes. Cada riesgo aporta su trágico balance pero los tiempos no se miden en una fluctuación estacional (anual), ni mensual (lunar) ni diaria sino en ciclos más amplios. La complejidad de 3

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística los fenómenos y de las circunstancias que los determinan dan un mapa bastante heterogéneo y poco predecible. Sólo la vulnerabilidad puede ser razonablemente controlada.

1.3.Los riesgos en las sociedades “urbanizadas y civilizadas”. Se producen en un mes más muertes por accidentes de tráfico que en 40 años de vuelos aéreos. La sensibilidad social sin embargo y la percepción del tamaño del accidente (suele haber numerosos muertos), de la vulnerabilidad tecnológica, de la afección imprevista a terceros, etc… les hacen más “perceptiblemente peligrosos”. El riesgo es una percepción subjetiva y, en gran medida, depende de la información disponible, tanto de su posible afección como de su control y gestión. Los factores limitantes (en términos ecológicos según Odum) en materia de riesgos son una construcción cultural y dependen del grado de desarrollo social. La resiliencia que se define como la habilidad de un individuo, organización o comunidad para absorber el impacto frente a las calamidades o catástrofes manteniendo un nivel aceptable de operatividad. La resiliencia es un elemento capital de la gestión del riesgo. La capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuestas a amenazas a adaptarse, resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura modifica sustancialmente los niveles de riesgo en distintas partes del planeta. Zonas extremadamente expuestas, de gran peligrosidad, como Japón, pueden prepararse para el riesgo y convertirse en meros espectadores y áreas de baja resilencia en zonas de alta concentración de riesgo por su vulnerabilidad (p.e. Afganistán o India). La sociedad necesita auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres pasados con el fin de lograr una mejor protección futura.

Figura 1 .- Criterio cuantitativo de admisibilidad del riesgo del gobierno de Hong Kong.

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística La reducción del riesgo es por ello una tarea compleja y multisectorial, involucra políticos, administradores, ambientalistas, planificadores, profesores, constructores, arquitectos, empresarios y otros agentes. Los riesgos urbanos deberán ser enfrentados y comprendidos en un marco más amplio, que incluye la degradación y la gestión ambiental que es la sostenibilidad. Los riesgos no son una cuestión del ambiente natural o del ecosistema, sino también del ambiente construido, la ciudad, sus estructuras físicas, patrones sociales y culturales y estructuras económicas.

1.4.Los riesgos desde la perspectiva aseguradora. La solidaridad, la necesidad de seguridad y la distribución equitativa de la carga extraordinaria derivadas de la manifestación de un peligro concreto son los principios básicos que orientan los seguros. El riesgo tiene un creciente valor de cambio en las sociedades capitalistas avanzadas. El incremento del auge económico de las sociedades avanzadas ha traído en paralelo un crecimiento del seguro y de la gestión del “riesgo”. En España el sistema asegurador tiene su último respaldo en el Consorcio de Compensación de Seguros. El Estatuto Legal del Consorcio le asigna, entre otras, la función de indemnizar, en régimen de compensación, las pérdidas derivadas de acontecimientos extraordinarios acaecidos en España y que afecten a riesgos en ella situados. Con este respaldo las compañías aseguradoras se protegen de los fenómenos extremos. Por acontecimientos extraordinarios se entiende en los términos reglamentariamente determinados, los fenómenos como terremotos y maremotos, inundaciones extraordinarias, erupciones volcánicas, tempestad ciclónica atípica y caídas de cuerpos siderales y aerolitos. Igualmente se consideran incluídos los ocasionados violentamente como consecuencia de terrorismo, rebelión, sedición, motín y tumulto popular, y los hechos o actuaciones de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en tiempos de paz. Los acontecimientos incluidos en la cobertura de los “riesgos extraordinarios” constituyen, obviamente, fenómenos caracterizados por una absoluta falta de regularidad en su acaecimiento (tanto en su frecuencia como en su intensidad) y por tanto, por una gran variabilidad en sus consecuencias, lo que les da un carácter de riesgos cíclicos (especialmente los relacionados con la naturaleza), y con alta probabilidad de presentación de cúmulos, tanto en el tiempo como en el espacio. Tales características hacen que sólo sea posible su cobertura a nivel global mediante sistemas de compensación que se proyecten en múltiples direcciones: compensación en el tiempo, compensación geográfica y compensación entre grados de exposición de los objetos asegurados (tipos de riesgo). Esta situación puede estar entre el conjunto de factores que explican la poca o mínima extensión de los criterios de planificación de riesgos en la planificación territorial y urbana. Utópicamente podemos plantear dos escenarios de solución. El primero consistiría en el mantenimiento del Consorcio y la potenciación de la disciplina de los riesgos que se enfrentaría al poco interés de las compañías respaldadas por el “seguro institucional”. La segunda consistiría en diluir el consorcio y trasladar el seguro a las compañías pero con el riesgo de que en las situaciones de máximo riesgo consolidadas las compañías no asuman dicho seguro y por tanto los ciudadanos y bienes expuestos queden sin cobertura. Indudablemente estas soluciones buscan, en cualquier caso, una mayor percepción y aplicación del riesgo en función de su condición real y, por tanto, una mayor eficacia en las políticas de prevención y gestión por la vía del seguro. Simplemente quedan aquí enunciadas siendo necesaria una reflexión mayor en otro contexto.

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1.5.¿Planificación del riesgo o mejora en la gestión, prevenir o curar? Múltiples disciplinas confluyen en la gestión del riesgo desde una amplia perspectiva del mismo. La concreción de los análisis de vulnerabilidad y de la determinación de los focos de amenaza, su intensidad y probabilidad, se han de abordar a partir de la correspondiente zonificación del fenómeno. El estudio de sus potenciales efectos sobre los bienes expuestos y los elementos de gestión de la potencial crisis o desastre disponibles en el entorno y sus condiciones operativas completan el escenario de análisis. Sobre dichos espacios, a través del urbanismo y la ordenación del territorio, se han de proponer un conjunto de medidas o actuaciones que se han de instrumentar a través de programas, planes o proyectos con unas directrices claramente definidas y concretadas en el tiempo, en los medios a su disposición y en el espacio. La participación directa de los distintos agentes a través de la coordinación y colaboración desde los distintos niveles competenciales, desde el conocimiento trasdisciplinar y desde la sostenibilidad del sistema de gestión de riesgos en su conjunto se hace evidente y necesaria. La planificación de riesgos así enunciada se debe analizar desde una doble y complementaria perspectiva: la prevención y las medidas para la mejora de la gestión. Por un lado la prevención de los riesgos y su anticipación mediante la ordenación, información y gestión contenidas en los planes de ordenación territorial o urbanística o bien con medidas directas tendentes a la eliminación o mitigación del riesgo y de sus efectos reduciendo la exposición y consecuentemente la vulnerabilidad territorial. En muchos casos la operación a través de proyectos, obras de ingeniería o construcción resultan complicadas y costosas y poco eficientes y, por tanto, deberían ser utilizadas exclusivamente en última instancia. Las medidas para la mejora de la consideración del riesgo pueden referirse a la mejora de la gestión eficaz de la emergencia en relación a los medios móviles y sus condiciones de uso (accesibilidad, disponibililidad en tiempo y forma…) o bien de las dotaciones y equipamientos básicos de operación (sanitarios, de coordinación, logísticos, de evacuación,…) en relación a sus cualidades constructivas, de accesibilidad o de complementariedad en el contexto de la crisis. Desde hace unos años, en esta línea, la legislación promulgada sobre territorio y medio ambiente en varios países occidentales, entre ellos España, ha abierto una etapa en la consideración del medio físico en los procesos de ordenación del territorio donde se apuesta, razonablemente, por la prevención. Esta planificación preventiva reduce los costes, garantiza la sostenibilidad del modelo y permite integrar la gestión del riesgo dentro de las políticas territoriales. No obstante es necesario hacerse sensibles a los procesos de consolidación y transformación urbanas en marcha, dando prioridad a las actuaciones futuras como las más fáciles de integrar dentro de las medidas preventivas. Los planes deben ser respetuosos con las preexistencias valorando en todo momento el impacto que sobre el medio físico y el medio urbano tengan sus propuestas. El potencial del urbanismo como motor económico y base fundamental de la financiación local ha de ser aprovechado en beneficio del conjunto de la comunidad integrando en sus procesos de desarrollo donde se concentran energías e iniciativas los mecanismos más operativos para la ordenación y mitigación de los riesgos.

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2. LAS DIMENSIONES TERRITORIAL, AMBIENTAL Y TEMPORAL EN LA PLANIFICACIÓN DE RIESGOS. Como venimos comentando, la gestión del espacio y la sostenibilidad y la calidad de vida como horizonte que inspiran las decisiones del marco de planificación en materia de ordenación del territorio no pueden olvidar la importancia de los riesgos naturales y tecnológicos en las decisiones de ordenación (sísmico, volcánico, aluviones en grandes cuencas hidrográficas que abarcan más de un municipio, caídas de materiales,…) pero dicha reflexión excede el marco municipal y a la vez necesita de su complicidad. Estas decisiones competenciales marcan no sólo la escala espacial, ambiental y territorial de los planes de riesgos, sino también su escala temporal y su programación como veremos.

2.1.El territorio y la administración del riesgo. La falta de sensibilidad al riesgo ya se manifestó con especial intensidad durante el proceso colonial americano. Santiago de Guatemala, Trujillo, Veracruz, Callao,… sufren cambios de ubicación respondiendo a la presencia de múltiples fenómenos diversos como volcanes, deslizamientos, tsunamis, terremotos, avenidas o pérdida del suministro de agua. Hoy, en pleno siglo XXI, gran parte de nuestras ciudades están, de una u otra forma, expuestas a riesgos de esta naturaleza.

Izda. Antigua Guatemala (segunda fundación después de la rotura del volcán) Medio foto aérea de Antigua Dcha. Nueva Guatemala en 1787 (tras el terremoto de 1773)

178 7

Figura 2 .- El sitio que hoy ocupa Santiago de Guatemala –La Antigua– en el Valle de Panchoy es el tercero desde su fundación en Julio de 1524 por Pedro de Alvarado, Teniente de Cortés. A pesar de la necesidad de planificar desde los Ayuntamientos, los riesgos se pueden manifestar en origen fuera del término municipal y sus impactos superan también dichos límites. Su análisis y estudio requiere por ello una profundización y conocimiento más amplio 7

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística del que se presupone al municipio y la participación de expertos competentes y responsables en la materia. El riesgo exige una planificación a distintos niveles y escalas que integre las condiciones derivadas del análisis con las variables y condiciones para su gestión tales como las condiciones urbanísticas, ambientales, sociales y económicas del municipio. Es importante entender que la intervención humana puede aumentar la frecuencia y severidad de los peligros naturales y puede también generar peligros naturales donde no existían antes. La clave para desarrollar medidas efectivas de reducción de vulnerabilidad consiste en entender que si las actividades humanas pueden causar o agravar los efectos destructivos de los fenómenos naturales, también pueden reducirlos o eliminarlos. Las soluciones por tanto pasan por una localización adecuada de la población y los bienes (ubicación para la disminución de la vulnerabilidad), y la culturización y sensibilización de los ciudadanos respecto de los riesgos y de su posible mitigación o gestión en su entorno 1 inmediato . La convivencia con el riesgo exige un nivel de información adecuado que reduzca y mitigue la vulnerabilidad y la exposición al mismo. De esta forma, separando la peligrosidad del riesgo, seremos capaces de tomar medidas más eficaces y de garantizar un desarrollo más sostenible.

2.2.Los riesgos como elemento básico del desarrollo sostenible. En la medida que el potencial destructivo de los peligros naturales es tomado en cuenta dentro de las decisiones de planificación favoreceremos el desarrollo sostenible. Proteger los bienes y las personas frente a los diferentes efectos de los fenómenos naturales o eventos catastróficos es compatible con la mejora de la calidad ambiental, la protección del medio ambiente, la conservación de la naturaleza y con la defensa del paisaje, de los elementos naturales de interés y de los conjuntos urbanos, arqueológicos e históricos. El desarrollo económico y social no ha de resultar incompatible con la condición de exposición a determinados riesgos. La protección del medio ambiente se verá igualmente de forma activa, protegiendo con mayor rigor e intensidad los espacios sometidos a altos niveles de riesgo de forma progresiva en el tiempo y el espacio, y de forma pasiva, defendiendo con especial atención los espacios naturales y las áreas de especial interés ambiental (bosques, áreas singulares, agricultura, etc..) de posibles accidentes o efectos derivados de riesgos antrópicos. La conservación de la naturaleza pasa también por la revisión de los criterios de protección incorporando con racionalidad los procesos activos como parte del propio equilibrio ecológico y ambiental. En este sentido en muchas ocasiones los fenómenos naturales no sólo han de ser compatibles con los usos propuestos sino que además resultan convenientes para la propia dinámica y el equilibrio ecológico (p.e. los depósitos provenientes de las fuertes avenidas en determinadas áreas agrícolas o la regeneración de suelos en determinadas áreas volcánicas). La defensa de los elementos naturales de interés, tanto referentes a fauna como a vegetación o elementos incluso geomorfológicos destacados y que forman parte de los procesos naturales deben tener preferencia frente a otras actuaciones. La intervención y ordenación apoyadas en nuevas infraestructuras y construcciones se deben reservar a contextos complejos de consolidación de usos o edificaciones.

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Figura 3 .- Ocupación de la Laguna de Mexico. Tenochticlan fue construída en el interior de un lago y su ampliación se hizo desecando dicha Laguna. Hoy los problemas de abastecimiento de agua y subsidencia así como la vulnerabilidad sísmica caracterizan dicho asentamiento. De igual forma, la defensa de los conjuntos urbanos, arqueológicos e históricos y de los bienes y propiedades en general (las públicas en particular) deberá inspirar y dirigir las determinaciones. Estos usos y edificaciones serán preferentemente excluidos de las áreas de riesgo y con especial atención a aquellos cuyo interés histórico, artístico o cultural recomiende una especial consideración. Principalmente en este tipo de bienes se considerará preferente la protección de los mismos tanto con medidas pasivas que se considerarán prioritarias como con medidas activas (diques, muros u otro tipo de infraestructuras u obras) que permitan garantizar la defensa de estos elementos frente a su exposición a distintos riesgos.

2.3.Los efectos combinados de los riesgos considerados. Los efectos de los distintos riesgos considerados llegan a diferenciarse y a manifestarse de forma variada en muchos casos una situación “primaria” de exposición a riesgo genera, posteriormente, efectos secundarios igualmente perniciosos. Los riesgos afectan así al aislamiento de espacios y núcleos de población, a la pérdida de bienes, a lesiones físicas e incluso a pérdida de vidas humanas, interrupción de servicios básicos como el agua, la luz, deterioro de los medios de transporte y de las vías de comunicación, incendios, derrumbres o caídas de elementos en la vía derivados del propio fenómeno riesgo.

Principio de subsidiariedad que apoya todas las decisiones en materia de autonomía local, urbanismo y ordenación en el ámbito de la Unión Europea y que se establece como uno de los principios básicos de al sostenibilidad. 9

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística En muchos casos con escalas temporales diferentes y con distintos niveles de riesgo sin embargo los fenómenos coinciden razonablemente en el espacio y las respuestas que desde la planificación y la prevención se pueden dar son igualmente similares. Desde la gestión y la intervención los recursos involucrados y las respuestas han de ser necesariamente distintas. El peligro natural que ha merecido mayor número de actuaciones de ordenación territorial es el de las inundaciones pero no faltan también recomendaciones para la implantación de actividades y asentamientos orientadas a reducir el riesgo que suponen otros episodios naturales de rango extraordinarios como sismicidad, movimientos del terreno, sequías, temporales de viento, incendios o incluso vulcanismo. Pero siguen siendo escasas las consideraciones de riesgo combinado. Las manifestaciones y los efectos del riesgo son múltiples y variados. En un escenario de 2 desastre o catástrofe el pánico de la población y las consecuencias psicológicas pueden dar paso rápidamente a la falta de víveres y agua potable o a exigencias de demanda de infraestructuras y servicios de difícil asimilación por los elementos existentes. Las actividades económicas se ven afectadas por la pérdida de materiales en “stock”, arrastre de cosechas, muerte de animales en explotaciones ganaderas y pérdidas derivadas de la destrucción de las infraestructuras, edificaciones y servicios que le son propias. Las grandes infraestructuras como presas o carreteras también pueden verse afectadas por rotura de alguno de sus elementos (presa, exclusas, obras de fábrica, interrupción de la superficie, etc…) con los consiguientes efectos de avenidas, cortes de tráfico o falta de accesibilidad. Especialmente durante eventos volcánicos, sísmicos o avenidas, las edificaciones e infraestructuras pueden ser afectadas por desprendimientos y caídas de tierras, piedras o piroclastos y la ruptura de las redes básicas de saneamiento y abastecimiento. La falta de energía o los destrozos en las edificaciones pueden provocar contaminación química, incendios o consecuencias irreversibles derivadas del mal funcionamiento de los sistemas.

Figura 4 .- La producción energética de la isla de Tenerife depende del gasoil y del exterior convirtiéndose en uno de los aspectos más vulnerables en caso de crisis. Dicho de otra forma, la evolución de un siniestro conlleva, en múltiples ocasiones, consecuencias que derivan en nuevas situaciones de riesgo. La coincidencia en el espacio, y como acabamos de comentar, incluso en el tiempo, de dichos fenómenos, exige una revisión conjunta de los mismos. En ocasiones intervenciones y medidas similares servirán para afrontar simultáneamente dichos riesgos y garantizar así la sostenibilidad del plan en su gestión y en su ordenación y la máxima eficacia de las medidas propuestas.

La palabra crisis se reserva para aquellos fenómenos que afectan principalmente a la organización de la gestión de los riesgos. 10

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2.4.El tiempo en la gestión del riesgo. Existe una paradoja entre la dinámica del suelo y su ordenamiento. Los tiempos en la transformación de la ciudad y en la ordenación de su forma, sus usos y sus infraestructuras no coinciden. Mientras el primero se acelera al ritmo de la sociedad informacional (aceleración frente a velocidad como explica Paul Virilio) el segundo se ralentiza a través de procesos y procedimientos complejos y, en ocasiones, obsoletos. Uno de los factores claves en la consideración del grado de peligrosidad de un área es el tiempo. La probabilidad de ocurrencia del fenómeno dictará, como venimos repitiendo, con la intensidad del mismo, el grado de peligrosidad y, consecuentemente, las medidas a adoptar. En este sentido cada riesgo exige una respuesta pormenorizada y específica. El tiempo se convierte en uno de los protagonistas fundamentales de las decisiones a medio o largo plazo. También hay una forma de considerar el tiempo en relación a la duración del evento y el tiempo que deja abierto a la gestión de la emergencia. Lluvias torrenciales pueden provocar fenómenos de avenidas que en pocas horas afectan espacios completos con poco margen para la gestión de la crisis. El volcanismo efusivo (Etna o Kilaulea) por ejemplo, en el otro extremo espacio-temporal, provocará fenómenos previos y su desencadenamiento no será explosivo sino secuencial en el tiempo dejando un margen razonable a la gestión de la crisis y a la toma de decisiones por parte de las autoridades responsables al margen de su potencial gravedad.

Adra 1970

Ejido

Adra 2003

Figura 5 .- El tiempo en la ordenación del territorio se manifiesta como un protagonista fundamental. Hay que anticipar los fenómenos y hay que fomentar una ordenación preventiva, no correctiva. También el tiempo es particularmente importante en situaciones post-desastre, porque en ellas se aplican tremendas presiones a las agencias locales, nacionales e internacionales para reconstruir las instalaciones destruidas en el mismo sitio en el que estaban previamente. La 11

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística rapidez de la respuesta ante las tareas de reconstrucción, reordenación o recuperación de las edificaciones, actividades y usos existentes en el área, o de la confianza y calidad de vida de su población, serán igualmente determinantes. Es en tales momentos en los que resulta más evidente la necesidad de información sobre los peligros naturales y la evaluación del riesgo, así como su incorporación al proceso de planificación y el apoyo a la toma de decisiones.

2.5.Fases y etapas del análisis del riesgo, En la línea de espacialización del riesgo se ha de desarrollar una metodología de aproximación secuencial que tenga en cuenta las escalas y precisiones de la información de partida y de los riesgos analizados. En primer lugar se ha de desarrollar la identificación, análisis, y zonificación a escala adecuada para el desarrollo del correspondiente Plan Especial de los principales riesgos presentes en el territorio de estudio, en los términos que especifica la Norma Básica de 3 Protección civil y las correspondientes Directrices para la Elaboración de estos planes . Esta fase denominada análisis de peligrosidad consiste pues en el proceso de identificación de los riesgos a los que está sometida una zona de interés, analizando los factores críticos de los que dependerá el impacto que se sufra en el caso de ocurrencia de un evento, definiendo las medidas que existen para reducir la exposición y evaluando el coste de tales controles. El análisis de la peligrosidad debería implicar la evaluación de las probabilidades de que se produzca un evento particular o un conjunto de eventos. El análisis de la vulnerabilidad o de los elementos expuestos y su respuesta ante determinados escenarios (bienes o personas, edificaciones o usos o actividades) también recomienda la identificación y georreferenciación de los equipamientos e infraestructuras propias y utilizables por Protección Civil presentes en la zona y su clasificación bajo la estructura del Catálogo Nacional de Medios y Recursos siguiendo las directrices de los Planes Territoriales de Protección Civil. Con esta información tendremos evaluado el escenario del posible evento desde la perspectiva de la afección y la intervención. La caracterización y diagnóstico de su situación actual en relación a la ordenación propuesta por los planes urbanísticos y territoriales y en relación a los niveles de cobertura y situación de los equipamientos básicos de protección civil también nos permite analizar los grados de coincidencia de ambos niveles de planes y proponer las medidas correctoras correspondientes. Posteriormente, previo a la ordenación definitiva, procede la definición de submodelos de ordenación de estos elementos, en función de los distintos tipos de riesgo (manifestaciones, fenómenos, impactos e instrumentos), de la exposición y del grado de riesgo (vulnerabilidad) y de los resultados derivados del análisis territorial y de la distribución de los equipamientos e infraestructuras de Protección Civil, proponiendo, en su caso, nuevos equipamientos o infraestructuras en aquellas zonas que se identifiquen como necesarias, propuestas de actuación sobre los propios equipamientos o sobre su entorno o sobre sus características de sistema o red que contribuyan a su mayor eficacia territorial o bien, simplemente, detectando déficits que habrán de ser analizados con mayor detalle en otras escalas e instrumentos de desarrollo. Asimismo, en función del análisis efectuado se definirá una regulación en cuanto a usos e intervenciones sobre el territorio que ha tenido en cuenta la incidencia del factor escala de

Básicamente: riesgo de Incendios Forestales, riesgos derivados de Precipitaciones Torrenciales, concretamente las principales zonas inundables o susceptibles a avenidas y aluviones, riesgo Sísmico, riesgo derivado del Transporte de Mercancías Peligrosas, riesgo Químico y riesgo Volcánico. 12

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística trabajo y que se deberá ir transmitiendo, en la medida que evolucione el conocimiento y el detalle de la zonificación, al resto de los instrumentos.

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3. LA PLANIFICACIÓN A TRAVÉS DE LA ESPACIALIZACIÓN DEL RIESGO. “… los parlamentos autonómicos una vez disponible la cartografía temática de riesgos e inundaciones, deberían adoptar las iniciativas legislativas necesarias para que la planificación territorial y urbana contemple necesariamente las restricciones imprescindibles a los usos del suelo en función del nivel potencial de riesgo …” (Informe de la Comisión Especial sobre la Prevención y Asistencia en Situaciones de Catástrofe publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de la VI Legislatura del Senado núm. 596 de fecha 9 de diciembre de 1998) Como venimos comentando el objeto de la planificación de los riesgos ha de ser servir de base a las determinaciones, intervenciones, medidas o actuaciones de carácter urbanístico o territorial. La visión negativa y pasiva de la ordenación urbanística en relación al riesgo debe ser substituida por una visión activa y positiva especialmente en los suelos consolidados y en procesos de consolidación aprobados. La legislación de 1956 que continua en las leyes de 1976, 1990 y el TR 92 y 1998 debe dejar paso a una visión realista sobre un territorio ocupado, y consolidado en mayor o menor medida, donde las soluciones no pasan sólo por la “exclusión de los usos de las áreas de riesgo” sino por su “integración” en el sentido más amplio del término, en su concepción territorial y urbanística, y en su concepción social, económica y ambiental.

3.1.Los riesgos en la planificación Territorial y Urbanística. En general la planificación, no suele incluir medidas para reducir el riesgo y los desastres siguen causando sufrimiento humano y pérdidas económicas que podrían ser evitadas parcialmente. La planificación debe evaluar los peligros naturales desde las primeras etapas de preparación de los proyectos, y deben desarrollar la forma de evitar o mitigar el daño causado por inundaciones, terremotos, erupciones volcánicas y otros eventos naturales catastróficos. Una planificación adecuada puede reducir significativamente los daños que producen estos eventos y mejorar notablemente la gestión de las crisis con medidas tendentes a organizar mejor el espacio y las edificaciones. Los planificadores están poco familiarizados con la cantidad desconcertante de información dispar que tienen que analizar y evaluar en el proceso de planificación y los riesgos no están normalmente ni normalizados ni suficientemente descritos. Este proceso se complica pues cuando se debe considerar datos enteramente nuevos sobre evaluación de diferentes peligros naturales, se estudien uno por uno o interrelacionados. También se complica por la necesidad de satisfacer dicho análisis en relación con el desarrollo existente o planeado; seleccionar las formas de mitigación del daño que pueden causar los peligros; realizar un análisis económico de alternativas de mitigación; y, determinar el impacto de tales alternativas sobre la factibilidad económica y financiera del proyecto. Más allá de las capacidades de los instrumentos de planificación en su escala y precisión, la elaboración de cartografía sistemática sobre la incidencia de los riesgos es suficientemente interesante para justificar el esfuerzo y el punto de partida necesario para una planificación acorde con la naturaleza de la gestión del riesgo. Lo que esta tarea supone como avance en relación a los estudios previos a la planificación y para la concreción de las determinaciones por los estudios especiales de los organismos competentes y por el planeamiento urbanístico, así como instrumento de difusión e información pública del riesgo le dota de un carácter eminentemente propositivo y de un elevado interés.

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística La Ordenación del Territorio y el Urbanismo coinciden en su dimensión espacial pero no así, obviamente, en su precisión o escala de trabajo. La característica fundamental y su diferencia con otros sistemas de planificación (estratégica u operativa vinculada a la gestión y organización de medios y procedimientos) radica en su componente geográfica. En dichas disciplinas la localización determina por completo los contenidos y el alcance de las determinaciones. Ordenación del Territorio La ordenación del territorio, a diferentes escalas, se presenta como un eficaz desliado en la reducción del riesgo natural, bajo el principio rector de la sostenibilidad ambiental. La ordenación del territorio constituye, por ello, un instrumento eficaz desde la perspectiva económica y ambiental sostenible para la prevención, minimización y gestión del riesgo proponiendo medidas orientadas fundamentalmente a la reducción de la exposición y la vulnerabilidad. Los procesos de ordenación del territorio comprenden todas las escalas de trabajo, desde el ámbito internacional (directrices de la Estrategia Territorial Europea) hasta la esfera de lo local (planeamiento urbano) y están, amparados en normativa legal específica sobre la cuestión que nace de las competencias que la Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas. Urbanismo El urbanismo, por su naturaleza y escala de trabajo, actúa de puente entre las medidas decididas por las administraciones y los propietarios del suelo, sus deberes y derechos. En este sentido se configura como el instrumento último, en sus distintas escalas (planeamiento general, parcial, de detalle, etc…) para concretar las determinaciones. La legislación estatal y regional en materia de urbanismo opta como solución, casi única, en el contexto del territorio, por una protección especial de los terrenos sometidos a algún tipo de riesgo. La exclusión de dichos terrenos de los procesos de puesta en valor dentro de la dinámica urbanística de los núcleos choca, en muchos casos, en espacios centrales o con cierto valor intrínseco por su posición, contra fuertes intereses que impiden su consideración real y acorde a su condición de peligrosidad. En áreas urbanas consolidadas, con espacios inundables u otro tipo de riesgos, la obra de ingeniería ha sido -y sigue siendo- la estrategia más utilizada para la reducción de la peligrosidad natural, puesto que es difícil -a menudo imposible- el tratamiento de este problema con otras prácticas que no sea la realización de obra civil. Es necesario pues buscar desde la gestión y la ordenación urbanísticas, de escala local, fórmulas más eficaces para la incorporación positiva de las áreas de riesgo en los procesos urbanísticos y consecuentemente en los planes. El nivel de consolidación, los derechos adquiridos, las características posicionales y los valores de la zona o espacio sometido a riesgo deben ser tenidos muy en cuenta a la hora de determinar las medidas e instrumentos más adecuados para su consideración en el planeamiento. En base a estas circunstancias se hace necesario adaptar las medidas al contexto concreto de actuación garantizando la aplicación de las mismas, su operatividad y su eficacia no sólo en términos sociales o económicos, sino ambientales y patrimoniales. La gestión de los patrimonios públicos de suelo puede contribuir también a las políticas y objetivos definidos en este tipo de planes mediante la reserva de terrenos en el planeamiento general y su consiguiente ejecución. Los Fondos de Compensación Territorial y Ambiental presentes en algunas legislaciones autonómicas también podrían ser utilizados para la gestión y mejora de los Espacios Naturales Protegidos y otras áreas protegidas (también por su condición de áreas sometidas a riesgos naturales o antrópicos en el planeamiento) que no generen recursos suficientes. Además podrían ser adquiridos con dichos fondos “los inmuebles necesarios para la gestión territorial y urbanística” y, por tanto, aquellos inmuebles cuyo cambio de situación tenga un interés público concreto (p.e. edificaciones dotacionales en áreas de riesgo elevado).

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística Otro aspecto destacado de los fondos de compensación territorial y ambiental es la financiación de programas y actuaciones dirigidos a compensar desequilibrios de desarrollo territorial. En este caso podrían ser considerados los programas y actuaciones específicas derivadas de planes de riesgos que por su alcance o extensión supongan una carga relativa excesiva para alguno o algunos de los municipios en él incluidos. Igualmente el ejercicio de tanteo y retracto, podría incorporarse oportunamente en el planeamiento general, para la ejecución de actuaciones públicas de relevante interés económico o social o para la realización de programas públicos de protección ambiental o reforestación en el marco de estos planes.

3.2.La naturaleza espacial de la ordenación de los riesgos. Como reconoce el informe de la comisión de riesgos del Senado de 1998 la falta de cartografía de riesgos a las escalas más adecuadas al problema en cuestión (hidrológico, volcánico, sísmico, …) impide la operatividad de los planes de emergencia. La componente espacial y cartográfica en la gestión del riesgo no es un valor añadido sino un elemento fundamental y básico para el apoyo en la toma de decisiones. La elaboración de planes de prevención y mitigación frente a catástrofes naturales ha de partir del análisis de los posibles patrones de comportamiento del fenómeno estudiado (ej. inundaciones, terremotos) que cabría esperar en el área de interés, así como de los efectos potenciales sobre el medio que se podrían desencadenar en el futuro, es decir, de la caracterización de efectos y medidas. De forma clásica, la elaboración de estos planes se ha basado en la generación de mapas de peligrosidad o amenaza, en los se refleja la probabilidad de que un área determinada se pueda ver afectada en el futuro en mayor o menor medida por el fenómeno analizado. Para ello, se tiene básicamente en cuenta la frecuencia y la magnitud o severidad con la que se ha manifestado el fenómeno en el pasado y la distribución y características de los eventos del registro (histórico, geológico) y se considera si su comportamiento es representativo, con el fin de “simular” lo que podrá suceder en el futuro. Una vez elaborados los mapas de peligrosidad, se analiza el contexto territorial, social y económico que caracteriza a las zonas potencialmente afectadas por el fenómeno. Este análisis se utiliza como base para la redacción de los planes de prevención y mitigación frente específicos de gestión de riesgos. En caso de no poder utilizar datos suficientemente significativos, se analizará el fenómeno y se propondrán hipótesis de susceptibilidad al riesgo a través de las cuales llegar a una primera aproximación, siempre espacializada, del problema. Visiones macro y micro espaciales. En cualquier iniciativa referente a la Ordenación del Territorio se hace necesario coordinar las diversas escalas de análisis territorial. Es posible, a la par que singular, encontrar experiencias de planificación del territorio en las que la peligrosidad natural ocupa un destacado papel a la hora de asignar, con posterioridad, usos al suelo. Como ocurre en la planificación territorial, en la planificación orientada a la prevención y gestión de riesgos se han de considerar diferentes escalas de actuación. Una crisis volcánica, dependiendo de su intensidad y tipología, podría llegar a representar una crisis de trascendencia nacional e incluso internacional, tanto por sus efectos como los medios envueltos en su gestión. Inundaciones y avenidas más probables y frecuentes no pasarían de un impacto local pero su repetición en el tiempo las puede hacer más peligrosas que los eventos volcánicos o sísmicos que pudieran darse.

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística La escala está ligada consecuentemente al fenómeno y a su intensidad pero también al espacio y al tiempo. Los caudales de una avenida se ven potenciados por la velocidad de la misma y esta depende directamente de la pluviometría y de la geomorfología del barranco y del área de estudio involucrada en el fenómeno. Desde una visión macroscópica el clima es una variable fundamental en su control, análisis y determinación pero las escalas micro definirán la vulnerabilidad final del territorio y contribuirán a justificar y razonar las medidas y actuaciones razonables para su control La escala de ordenación debe adecuarse a la naturaleza del Plan. En el contexto del estado del conocimiento del riesgo se hace necesaria y precisa una reflexión general sobre las características y distribución de los distintos tipos de riesgo y su relación con la planificación. De hecho algunos de estos riesgos superan, por sí mismos, el ámbito de la planificación urbanística ya que el origen y sus efectos escapan de dicha ámbito.

Historicos Regionales Territoriales Urbanísticos

Figura 6 .- Las escalas de aproximación al análisis de riesgo han de ser múltiples y progresivas. Se hace pues necesaria una aproximación jerárquica al problema de la delimitación del riesgo y también de la definición de las actuaciones necesarias para su prevención, mitigación y gestión. Las líneas maestras de dichas políticas, las acciones más adecuadas y los instrumentos se irán concretando desde la escala territorial, a través de estudios específicos en su caso y de políticas sectoriales o territoriales hasta la escala local o municipal. La aproximación en la precisión y detalle de los contenidos ha de coincidir así con la jerarquía competencial.

3.3.La precisión de las determinaciones de zonificación Para evitar esta posible contradicción o una cierta desconexión entre los diferentes ámbitos de planificación es necesario que las escalas de trabajo se. En este sentido hay que generar desde la escala superior (planes territoriales de cuenca o de subcuenca) hacia los planes de

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística escala inferior (planes generales municipales, normas subsidiarias) normas de “obligada 4 observación” . Los efectos del riesgo dependen básicamente del grado e intensidad del evento y del tipo de evento (sísmico, volcánico, hidrológico -avenidas, aluviones e inundaciones-, incendios forestales, actividades industriales y transporte de mercancías peligrosas y dinámica de vertientes) pero también, para poder delimitar la zonificación operativa, del grado de probabilidad o frecuencia susceptible del mismo. Con estos parámetros, a diferentes escalas, se han de zonificar un conjunto de áreas sobre las cuales definir bien las determinaciones concretas de ordenación, básicamente control de usos, edificación y actividades, bien las medidas (planteadas como objetivos de acción) y los instrumentos para concretarlas en la perspectiva local (municipios) y territorial (autoridades sectoriales implicadas en la gestión del riesgo en sentido amplio). En función del nivel del análisis y del tipo de riesgo se han de concretar cada una de las definiciones especificando el nivel espacial o estructura zonal. Cada uno de los niveles tiene la homogeneidad interna y coherencia que permite la escala, tanto en su determinación física o cartográfica como en los objetivos de ordenación y desarrollo que se le asigna en el modelo de ordenación territorial y en el programa de actuación para su desarrollo futuro. Esta estructura zonal obedecerá a distintos factores. Por ejemplo en áreas inundables no sólo es importante la zona sumergida sino también el calado, la velocidad o los sólidos en suspensión. La zonificación garantizará la valoración de estos parámetros en las distintas escalas para su control y ordenación. Para el desarrollo de una normativa que establezca un marco para la planificación urbanística y territorial en cuanto a la prevención de riesgos es necesario diferenciar dos niveles en la zonificación del riesgo y en la regulación de usos e intervenciones que resulte de la misma: Zonificación relativa de riesgos: Un primer nivel, representado por aquellos riesgos donde su zonificación territorial sea poco detallada, para los que el establecimiento de una regulación de usos, si se realiza, será muy comedida en el alcance de las determinaciones dejando su máxima operatividad para otros niveles de riesgo. A su vez dichas unidades de referencia y de agregación de niveles de riesgo se dividen por su nivel de precisión en: Secciones censales (núcleos de población y áreas de influencia). Son unidades básicas de referencia cuya agrupación resulta operativa a efectos de cálculo de la vulnerabilidad social y económica al coincidir con unidades de población homogenea derivadas de áreas del INE. Cuencas o áreas de influencia de un determinado riesgo en un escenario de crisis. La estructura de análisis de cuenca coincide con el ámbito en el que han sido consideradas los análisis y los estudios que se han realizados sobre los diversos riesgos. Zonificación absoluta de riesgos: Un segundo escalón, en el que fruto de una zonificación más precisa, sea posible desarrollar una regulación de usos e intervenciones sobre el territorio a partir de las áreas delimitadas descendiendo en la escala y precisión en las zonas delineadas a través de información de mayor detalle como la clinometría, los usos del suelo, del trazado de las infraestructuras, etc… Esta regulación sirve como primera aproximación para determinar qué áreas del territorio no son las adecuadas –desde el punto de vista de la Protección Civil- para el emplazamiento de determinados equipamientos o dotaciones que proporcionan servicios esenciales en la gestión del desastre (hospitales, centros asistenciales, parques de bomberos, centros de coordinación de emergencias,...) por el importante papel que desempeñan en situaciones de emergencia y

Informe de la Comisión Especial sobre la Prevención y Asistencia en Situaciones de Catástrofe publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de la VI Legislatura del Senado núm. 596 de fecha 9 de diciembre de 1998. 18

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística también para la regulación de la edificación y los usos en los Planes Urbanísticos y en los planes de desarrollo de escala local o supramunicipal. La concreción de los instrumentos urbanísticos y territoriales para la adopción de las medidas y actuaciones pertinentes se ajustará a partir de estos mapas. Elaboradas estas otras escalas de planeamiento, donde las competencias de los planes, los agentes encargados de su aprobación y la profundidad de los estudios y cartografías de referencia lo recomienden dejarán de tener vigencia las zonificaciones previas desde el momento de su aprobación definitiva. La identificación y análisis de aquellas zonas de regulación de riesgo del territorio que se puedan ver sometidas a los efectos derivados de más de un fenómeno se ha de hacer mediante la delimitación de áreas de afección de diverso nivel en las que ha de ser posible establecer una serie de medidas correctoras o de mitigación de riesgos diferentes para cada uno de ellos.

Figura 7.- Las distintas zonificaciones exigen un esfuerzo en la clarificación de la simbología y de la representación de los resultados. El grado de precisión en la delimitación de la zonificación es así necesariamente distinto, ya que va a depender del riesgo analizado debido, por un lado, a su propia naturaleza y dinámica y, por otro, al estado de conocimiento actual en el momento de elaboración del plan. Dicho conocimiento evolucionará en el tiempo mediante los mecanismos definidos por los propios planes (cada uno en su nivel de determinaciones) y la profundización sectorial o territorial, por riesgos o por áreas geográficas, que permitan llegar a definir con mayor precisión la zonificación previa.

3.4.Otras determinaciones complementarias para el control del riesgo. Para acompañar los actos de regulación del suelo con la dinámica de gestión y ejecución de dicha ordenación necesitamos una mayor coordinación de políticas, planes y normativas. La 19

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística mejora de la seguridad jurídica en los actos más comunes como el tráfico inmobiliario, la disciplina urbanística o la información pública también se pueden aplicar a la gestión de riesgos. No sólo se protege así los derechos de los titulares inscritos sino también sus efectos con relación a terceros. La protección de los derechos dominicales, responsabilidad del Registro de la Propiedad, no puede ser ajena al contenido de los propios derechos urbanísticos. En este sentido, la información sobre los riesgos a los que se ven sometidos algunos espacios exige un esfuerzo en su clarificación. La normativa que regula el registro de la propiedad permite la inscripción de notaciones marginales que garanticen que el tracto o el tráfico inmobiliario se produzca con las garantías y cautelas necesarias en este tipo de suelo. En un sentido positivo garantiza la transacción frente al ciudadano y, por otro lado, garantiza la utilidad pública a través de la aplicación del ordenamiento urbanístico o territorial. El derecho a la información y el deber de eficacia en la gestión pública exigen un esfuerzo en beneficio de la coordinación en materia de información específica de riesgo y peligrosidad, de difusión de la planificación en materia de protección civil, urbanismo y ordenación del territorio y de información básica relevante de carácter cartográfico, parcelario, climático, etc… La coordinación, a través de infraestructuras de datos espaciales interoperables con otros organismos (hoy al alcance de la tecnología) es uno de los objetivos básicos. Otra vía indirecta en la gestión del riesgo es aquella que procede de los instrumentos tributarios. La viabilidad para una asignación selectiva de los coeficientes de situación en las ponencias de valoración catastral puede ser un instrumento que a pesar de no entrar en las competencias de este tipo de planes si que permite contribuir a sus objetivos y finalidades últimas. La coordinación de dichas políticas (tributaria y urbanística) será competencia exclusiva de los municipios. La protección de la legalidad urbanística, expresión que es empleada en un sentido amplio, comprensivo de la inspección, las medidas preventivas y de reacción frente a las infracciones, las medidas de restauración de la legalidad y la sanción, se han de convertir en un pilar fundamental de este tipo de Planes. Se ha de actuar bajo los principios de reintegración del orden urbanístico a su primitivo estado (si no es posible la legalización), y la necesidad de colaboración administrativa en las actuaciones inspectoras para reforzar la eficacia del control. Se han de incluir previsiones específicas para la colaboración con el Registro de la Propiedad y los Colegios profesionales y la posibilidad de acudir a la expropiación como medida sancionadora. Finalmente se podría regular la actuación de las instituciones supramunicipales ante la inactividad municipal, conjugando las prescripciones específicas de planes territoriales especiales con la autonomía municipal reconocida en nuestro ordenamiento jurídico. Otro de los instrumentos que se plantea como altamente eficaz es la adopción de medidas tendentes a la especificación o personalización de las pólizas de seguros en determinados supuestos de riesgo. No podemos dejar de revisar las posibilidades aportadas por el mismo en el marco de la ordenación de riesgos y por ello debemos reflexionar sobre la fuerza que ejercería una política aseguradora acorde con el nivel de exposición sobre el tiempo y el nivel de ejecución de los planes.

La integración de los riesgos naturales en la planificación territorial y urbanística

4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y ALGUNAS DIRECCIONES DE INTERÉS.

4.1.Imágenes, ilustraciones y mapas. Figura 1 .- Criterio cuantitativo de admisibilidad del riesgo del gobierno de Hong Kong. ........... 4 Figura 2 .- El sitio que hoy ocupa Santiago de Guatemala –La Antigua– en el Valle de Panchoy es el tercero desde su fundación en Julio de 1524 por Pedro de Alvarado, Teniente de Cortés. 7 Figura 3 .- Ocupación de la Laguna de Mexico. Tenochticlan fue construída en el interior de un lago y su ampliación se hizo desecando dicha Laguna. Hoy los problemas de abastecimiento de agua y subsidencia así como la vulnerabilidad sísmica caracterizan dicho asentamiento. .... 9 Figura 4 .- La producción energética de la isla de Tenerife depende del gasoil y del exterior convirtiéndose en uno de los aspectos más vulnerables en caso de crisis. ............................... 10 Figura 5 .- El tiempo en la ordenación del territorio se manifiesta como un protagonista fundamental. Hay que anticipar los fenómenos y hay que fomentar una ordenación preventiva, no correctiva. ............................................................................................................................... 11 Figura 6 .- Las escalas de aproximación al análisis de riesgo han de ser múltiples y progresivas. ................................................................................................................................. 17 Figura 7.- Las distintas zonificaciones exigen un esfuerzo en la clarificación de la simbología y de la representación de los resultados. ...................................................................................... 19

4.2.Referencias AYALA – CARCEDO, FRANCISCO J. Y OTROS. 2000. La ordenación del territorio en la prevención de catástrofes naturales y tecnológicas. Bases para un procedimiento técnicoadministrativo de evaluación de riesgos para la población. Instituto Geológico y Minero de España. Boletín de la A.G.E. N.º 30 - 2000, págs. 37-49. AYALA-CARCEDO, F.J. (Dir.) Riesgos naturales en Castilla y León. Madrid: Instituto Geológico y Minero de España, 1991. 91 p. y mapa escala 1:400.000. AYALA-CARCEDO, F.J. Análisis de los conceptos fundamentales de riesgos y aplicación a la definición de tipos de mapas de riesgos geológicos. Boletín Geológico y Minero, 1990, vol. 1013, p. 456-467. AYALA-CARCEDO, F.J. Catástrofes naturales, mitos, religiones e historia. In AYALACARCEDO, F.J. y OLCINA CANTOS, J. (Coords.). Riesgos naturales. Barcelona: Ariel, 2002, p. 103-124. AYALA-CARCEDO, F.J. Estrategias para la reducción de desastres naturales. Investigación y Ciencia, 1993, n1 200, p. 6-13.

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