Perequação no Urbanismo Espanho desde a Lei 1956 by José Antonio Hoyuela Jayo

“La equidistribución (perecuação) a través del planeamiento y la gestión urbanística en España, una visión histórica aplicada”

Plan o Artificio?

Lugar o Topografía?

... José Bonifácio, en 1823, propone la transferencia de la Capital para Goiás y sugiere el nombre de BRASÍLIA ... ... veamos como nació, se penso y resolvió la solución: 1. Nació del gesto primario de quien señala un lugar o de él toma posesión: dos ejes cruzándose en ángulo recto, o sea, la propia señal de la cruz. 2. Se buscó, después, la adaptación a la topografía local al saneamiento natural de las aguas, a la mejor orientación, arqueando uno de los ejes con el fin de conservarlo en el triángulo equilátero que define el área urbanizada...

Essa relação com o território pode observar-se na definição da rede urbana e no estabelecimento dos percursos regionais, na estruturação da malha urbana, na escolha de locais para a implantação de edifícios singulares, no estabelecimento dos principais percursos urbanos, na geração de espaços de confluência e de largos, bem como na geração de formas urbanas específicas. Se bem que esta relação com o território seja particularmente evidente nos traçados urbanos que se desenvolveram gradualmente de uma forma não planeada, o urbanismo português de carácter erudito soube contudo integrar este entendimento do território nos seus próprios planos de cidade.

Brasilia, capital aérea y viaria, ciudad parque. Sueño arquisecular del Patriarca. Relatorio del Plano Piloto de Brasilia, Lucio Costa Arquitecto, 1960

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(O Urbanismo portugués, Manuel c. Teixeira).

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Resumen ........................................................................................ 3 La historia de la equidistribución en el urbanismo español. ..... 4 Referentes históricos de los sistemas equidistributivos. ................................. 4 Ley de Urbanismo de 1956 ........................................................................... 11 Ley de Urbanismo de 1976 ........................................................................... 13 Ley de Urbanismo de 1990 y TR 1992 ......................................................... 17 Las legislaciones regionales ......................................................................... 22 Modificación de la Ley de Suelo, Julio 2007 ................................................. 24

La necesidad de la equidistribución. ......................................... 30 Definición de lo urbano, ¿porqué es necesaria la equidistribución? ............. 30 Ciudad como patrimonio histórico y artístico. ............................................... 30 Ciudad compleja y variada............................................................................ 32 Ciudad con equipamientos flexibles y adaptados ......................................... 34 Ciudad con diversos modelos: administración de la densidad...................... 35 Ciudad pública, “civitas”: Espacios Públicos / Espacios Libres..................... 36

La técnica e instrumentos en el planeamiento y la gestión. .... 38 La original técnica de clasificación española. ............................................... 38 La equidistribución en la planificación. ......................................................... 41 La Reparcelación .......................................................................................... 42 Ámbitos y Sistemas de Actuación para la Gestión. ...................................... 47

Conclusiones y desafíos............................................................. 54 Equidistribución, ¿un derecho público o un deber privado? ......................... 54 Obtención de cesiones y equipamientos. ..................................................... 55 Protección del Patrimonio y de la ciudad consolidada. ................................. 55 La equidistribución como mecanismo en la regeneración urbana. ............... 56 La Equidistribución desde la perspectiva territorial ....................................... 56

“... el enemigo principal es precisamente la ortodoxia; repetir siempre la misma receta, la misma terapia, para curar tipos de enfermedades diferentes; no admitir la complejidad, desear reducirla a toda costa; mientras las cosas reales son siempre un poco más complicadas” Extracto de la entrevista a Albert Hirschmann realizada por Carmine Donzelli, Marta Petrusewicz y Claudia Rusconi y publicada en español por el Fondo de Cultura Económica con el título de A través de las fronteras (México, 1999)

José Antonio Hoyuela Jayo Arquitecto terysos@ono.com Director Gerente de TERYSOS (Territorio y Sostenibilidad, SL http://www.freewebs.com/terysos/index.htm ) Miembro de la Comisión de Geomática del Consejo Superior Geográfico(http://www.idee.es) Presidente de la Agrupación de Urbanistas del COACYLE (http://www.coacyle.es) Miembro de la Junta Directiva de AESIG (http://www.aesig.es) Miembro del Instituto de Urbanística de la Universidad de Valladolid (http://www3.uva.es/iuu/)

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Resumen La equidistribución1 agrupa un conjunto amplio de conceptos e instrumentos urbanísticos en el contexto normativo español. Nos proponemos analizar la evolución del concepto en España y su aplicabilidad a través del planeamiento y la gestión. Como acompañamiento al lector, se trascriben literalmente, para su conocimiento y comprensión, extractos normativos y legislativos sobre el tema. La ciudad siempre vivió a caballo entre la utopía y el pragmatismo, entre el ideal y la realidad de lo cotidiano. La construcción intelectual de lo urbano ha de adecuarse a la casuística que imponen las relaciones sociales, culturales, económicas, topográficas, demaniales, ambientales y ecológicas que la envuelven. La construcción paulatina y progresiva, “orgánica”, de lo urbano, ha dejado lugar, en una sociedad acelerada y globalizada, a procesos más espasmódicos, rápidos y fugaces, que exigen claras y racionales reglas del juego que garanticen la ciudad y el derecho a su uso y disfrute por los ciudadanos. No es nada nuevo. En momentos clave de la historia del urbanismo ha sido necesario imponer un modelo sobre un territorio rápidamente (p.e. la época de expansión colonial del siglo XVI). En estos casos reglas de reparto y equidistribución fueron adaptadas a los requerimientos del modelo. Reglas que surgieron con las nuevas ciudades en la Edad Media, que se comenzaron a definir en las Siete Partidas de Alfonso X el Sabio en el territorio ibérico que ocupa nuestra actividad profesional a un lado y otro de la frontera. La ciudad no es homogénea y su origen e historia definen características diferenciales que es necesario saber equilibrar. La ciudad patrimonial y la ciudad del mercado, la ciudad que se transforma y la ciudad que se expande, la ciudad equipada y la ciudad infradotada, la ciudad densa y la ciudad jardín, la ciudad pública y la ciudad privada necesitan mirarse y entenderse, equilibrarse. La justifica y la equidad social y económica exigen una mirada hacia lo urbano como un complejo sistema que requiere reglas de justicia y distribución solidaria multidimensionales. En España, desde la temprana Ley de 1956, dichas reglas se han hecho presentes a través de los procesos de planificación y gestión urbanísticos, en lo que llamamos comúnmente “reglas de equidistribución” o de reparto de beneficios y cargas del urbanismo. A través de la clasificación del suelo (técnica de planificación mediante adscripción de cargas y sistemas generales) y de la gestión (mecanismos de equidistribución en el reparto de beneficios y cargas de la ordenación en los sistemas de actuación) se puede avanzar en la redacción de planes con una fuerte componente equidistributiva. La contemporaneidad nos exige además nuevas respuestas en relación, fundamentalmente, a la apuesta por la regeneración urbana y al desafío que implica la equidistribución desde la perspectiva territorial. Los instrumentos están ahí, esperándonos, pero la solución está en el planificador y en su forma de utilizarlos.

El término tiene distintas acepciones según los países denominándose “perecuazione” en Italia, “equidistribución” en términos generales en España y “perecuaçao” en Portugal

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La historia de la equidistribución en el urbanismo español. La equidistribución nace como necesidad histórica a lo largo de la historia de la construcción de las ciudades ibéricas. Son varios los referentes históricos que pretendemos analizar para avanzar el concepto que se desarrolla en nuestra moderna legislación urbanística.

Referentes históricos de los sistemas equidistributivos. La ciudad medieval se define en las Siete Partidas en los siguientes términos: «Otrosi decimos que do quier que sea fallado este nome de ciudad, que se entienda todo lugar que es cercado de los muros, con los arravales, e con los edificios que se contienen en ellos»’

En la época medieval el urbanismo se identificar por la adaptación a la topografía en el trazado de las calles; la jerarquía de los espacios y los edificios públicos posicionados aisladamente aprovechándose las particularidades paisajísticas del lugar; la especialización, jerarquízación y diferenciación de las plazas; el orden y regularidad en la subdivisión predial como búsqueda de una equidad social; la combinación de vivienda y comercio en el mismo edificio (comercio, en el primer piso y vivienda en los superiores). Podemos decir que con él nace la preocupación por la definición de reglas de racionalización del artefacto urbano. De hecho, la necesidad de ampliar la red urbana medieval lleva al planteamiento de las bastidas que en la mayoría de los casos adoptan un plano ortogonal, igualitario, que favorezca el reparto de las tierras dividiendo el territorio en: “ayral", a edificar, en el centro; "cazal" huertos situados en el contorno o perímetro inmediato; "arpende " sobre las tierras de cultivo y el "padouencs" propiedad indivisa de la comunidad. Estas ciudades medievales construidas en Europa entre los siglos XII y XIV de acuerdo con los planos regulares, generalmente ortogonales, son la expresión más visible de la continuidad de la cultura urbana de la antigüedad clásica pero también el germen de la regulación renacentista y moderna. La identidad morfológica de los trazados de estas ciudades, su estructura de manzanas y de parcelación regular implica la existencia de un conjunto de normas, medidas y reglas de planeamiento que eran aplicadas a las varias ciudades construidas en la época. Así, el trazado de las Bastidas nace de la plaza, el elemento a partir del cual las parcelas son repartidas en islotes que constituyen la cuadrícula de las calles. Hay una jerarquía de calles divididas en carruajes, las longitudinales más anchas que las transversales, donde pueden cruzarse dos carretas; caminos secundarios; callejuelas o "carreyrots" para los peatones; y los callejones que se suelen situar entre dos casas medianeras demasiado estrechos para la circulación. También son características las calles cubiertas por "soportales " generalmente alrededor de la plaza. La plaza da a la bastida el sentido de su primera función: el mercado, que ocupa la mayoría de las veces el centro (a veces sobre uno de los costados de la plaza) para proteger las mercancías. La sala del Consejo de los Cónsules se encontraba frecuentemente en el primer piso del mercado. En Portugal y Castilla la fundación de ciudades nuevas estaba ligada a la reconquista y a la

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repoblación de los territorios conquistados a los Moros, y a la reorganización política y económica del reino llevada a cabo por D. Alfonso III y D. Diniz en el siglo XIII.

En 1290 D. Diniz mando traducir y aplicar en Portugal la Ley de las Siete Partidas de Alfonso X, el Sabio, rey de Aragón, Castilla y León, código datado de 1260 – 1265 que trataba de la organización regular de las ciudades. El Código de las Siete Partidas constituye el centro de la actividad legislativa de Alfonso X. Busca la unidad legislativa de sus reinos aglutinando innumerables fueros municipales y resumiéndolo en un código territorial de carácter general. Se comienza en 1254 y finaliza en 1261. Las partidas parten de un reconocimiento de una sociedad presidida por Dios y sus Santos (el Pontífice es reconocido como la máxima autoridad espiritual) donde, através del monarca, se organiza una red de mutuas relaciones que envuelven a los vasallos y señores (a los que quiere mermar en sus poderes). Como el propio nombre indica, las Partidas constan de siete grandes libros que se dividen en títulos y estos en leyes. Parece fundamentarse en el Código de Justiniano: La Partida I trata de todas las cosas que pertenecen a la fe católica inspirado fuertemente en el Derecho Canónico y especialmente en las Decretales de Gregorio IX. La segunda Partida trata de la Constitución Política y Militar del Reino en íntima conexión con las antiguas leyes, costumbres y Fueros Municipales de Castilla. La tercera está dedicada a la Administración de Justicia y el procedimiento y es de influencia mixta, romano – canónica. La cuarta regula el matrimonio. La quinta los contratos y estipulaciones del Derecho contractual. La sexta regula el Derecho sucesorio y es de clara influencia romana y la séptima el derecho Penal.

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A finales del siglo XIV, D. Juan I inició la codificación y compilación de las muchas leyes y fueros que constituían el cuerpo legislativo portugués. Este trabajo de compilación que continuó durante los reinados de D. Duarte y de D. Alfonso V, sólo sería concluido en 1446, siendo finalmente conocido como las “Ordenanzas Alfonsinas”. La preocupación por la reforma y el ordenamiento de los espacios urbanos de las ciudades existentes se observa también a partir desde mediados del cuatrocientos. Espacios urbanos con sus raíces fundadas simultáneamente en la ciudad cristiana y en la ciudad musulmana estaban todavía bien presentes en las ciudades portuguesas del siglo XV, al inicio de la expansión ultramarina, constituyendo una referencia para la construcción de las ciudades ultramarinas. Esta preocupación por la codificación y la normalización se observa también en la regularidad de las ciudades nuevas medievales de finales del siglo XIII. La identidad morfológica de sus trazados, la estructura de sus manzanas y de las parcelaciones regulares implica la existencia de un conjunto de normas, que eran aplicadas a las distintas ciudades entonces construidas. Sucesivas cartas regias a lo largo de los siglos XV y XVI procurarán alterar esta situación, mandando demoler balcones, arcos, terrazas, muxarabis y otras características arquitectónicas medievales. En 1462, D. Alfonso V determinó que las casas de la calle Nueva en Lisboa, “fuesen hechas sobre arcos de canterías con paredes sobre ellas de piedra y cal hasta el tejado, sin tener frontales de tablazón como ahora tienen”. En 1474 el mismo rey D. Alfonso V “manda deshacer en Lisboa balcones, barandas, arcos y todo lo que pudiese embarazar la servidumbre pública y el paso de la procesión del Cuerpo de Dios”.

Ilustración 2 .- Trazado de la ciudad medieval planificada de Viana do Castelo, siglos XIIIXIV. Título: “Planta da Villa de Vianna e sua Barra e Castello” Sociedad Geográfica de Lisboa).

El descubrimiento de América dejo rápidamente espacio a la colonización, una vez descartado el concepto, aberrante ya en 1573, de conquista. De esta forma Jose Antonio Hoyuela Jayo

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la práctica dejo paso, poco a poco, a la sistemática organización del proceso de fundación y creación de una extensa y basta red de ciudades “nuevas”. Este desafío exigió la redacción de sucesivas leyes y ordenanzas sobre administración del Nuevo Mundo entre las cuales destacan las Leyes de Burgos, 1512; Instrucción a los monjes jerónimos, 1516; Ordenanzas sobre el buen tratamiento de los Indios de 1526, y Ordenanzas de Descubrimiento, Nueva Población y Pacificación de las Indias, 1573. Tras el dominio filipino, Felipe III en 1603 compilará las ordenanzas filipinas en el territorio brasileño. La fundación de ciudades se convierte así en un instrumento estratégico tanto para la ocupación y colonización como para el reparto de derechos y deberes a los ciudadanos y, en consecuencia, para la ordenación política del territorio y la consolidación de la administración imperial. La fijación de los ejes principales de desarrollo y de la plaza mayor; el reparto de solares, terrenos para ejidos, tierras de labor y ganado; la formación del cabildo y el reparto de encomiendas son las principales actividades que integran la fundación y que se verán reflejadas solemnemente en el acta fundacional como permanencias de la estructura dual, la organización real y los cabildos o repúblicas de villas y ciudades, y de la necesidad de regular lo urbano. La ciudad se convierte así en el centro civil y eclesiástico por excelencia y la plaza su máxima representación. La posición del palacio real, de la cámara o cabildo, de la iglesia, de las fortificaciones, la cárcel, la catedral, el palacio episcopal, del puerto,… pasarán a definir el carácter y la imagen de la ciudad que nace de su función en origen y en ocasiones evoluciona a lo largo del tiempo. Como bases de comercio e intercambio (puertos, centros comerciales,…), bases para la colonización agrícola, centros administrativos, espacios para la evangelización indígena, espacios para la defensa territorial, presidios, espacios para la explotación de los recursos naturales… las ciudades desarrollan múltiples y variadas funciones2. La ciudad, a pesar de la tendencia a la homogenización bajo el paradigma de la cuadrícula, acaba adaptándose al lugar y a sus funciones básicas generando una gran riqueza de manifestaciones caracterizadas por plazas, manzanas, arquitectura, fortificación, relación con el entorno rural inmediato y otros múltiples elementos. Estas múltiples dimensiones urbanas exigen respuestas jurídicas que permitan introducir conceptos racionales en la ordenación. 2

Jorge E. Hardoy, en su ensayo sobre ciudades iberoamericanas, consideró importante retomar el Catálogo de Planos de Ciudades Iberoamericanas elaborado por Julio González y publicado por el Instituto de Estudio de Administración Local, en Madrid, España, en 1951. Consta de 351 planos correspondientes a las colonias españolas en América y el resto a Brasil, Canadá, Estados Unidos de América, Filipinas, Jamaica, Islas Malvinas y Bahamas. En concreto, son los siguientes: México, 90 Planos; Cuba 49; Perú, 25; Chile, 25; Argentina, 1; Nicaragua, 3; Ecuador, 8; y otros varios de la República Dominicana y Venezuela. El autor hace una clasificación de las ciudades atendiendo a su localización, organización o jerarquía territorial, de la que resulta una división en diferentes categorías tales como: Centros de Administración Puertos Internacionales Puertos Regionales Centros Mineros Centros Indígenas Centros Agrícolas Presidios Centros Militares de Frontera Centros Religiosos (Misiones), etc.

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La ciudad colonial iberoamericana, tanto la portuguesa cuanto la española, es una parte del sistema geoestratégico de administración imperialista que ambas coronas desarrollan desde finales del siglo XV. Como tal se convierte en un instrumento de control territorial, político, social, religioso, económico y cultural. Para ello se desarrollan un conjunto de instrumentos de jerarquización social y política que se traducen en los diseños urbanos, en la traza, en la arquitectura, en la defensa, en la función y en el conjunto de elementos fundamentales de la urbs iberoamericana. Para desarrollar los abstractos conceptos de orden y regularidad utilizarán la cuadrícula o la retícula. Para no perder de vista estos principios, ambas coronas forman un conjunto de ingenieros militares, encargados de fortificar y mantener el orden en las fundaciones, con especial atención a las fundaciones litorales que son responsabilidad de la corona.

Ilustración 3 .- Comparación dimensional de plazas españolas, portuguesas e iberoamericanas con base en CEHOPU, 1989, Azevedo, 1998 y Reis, 2000. Diseño Luisa Durán. Hay una diversidad de formas y tamaños que se ajustarán más o menos al modelo dependiendo de la rigidez del plano fundacional pero lo importante es que marca el centro del valor de las propiedades. A partir de la plaza se empiezan a distribuir los predios entre los nuevos ciudadanos.

Las diferentes evoluciones de los procesos coloniales generará las desigualdades. Los territorios castellanos, animados en los éxitos mineros de Perú y Bolivia, desarrollarán una intensa red de ciudades que rápidamente se internará hacia el continente. El portugués tardará en incrementar su interés por Brasil (el oro se descubre a finales del XVII) y por tanto su desarrollo será fundamentalmente litoral. Comparando las plantas de las ciudades europeas y americanas se verifica que son características específicas de la ciudad colonial ibero-americana el mayor dimensionamento (frente a las medievales o incluso renacentistas), la plaza mayor como origen del trazado y su tratamiento como espacio cívico versátil y progresivamente multifuncional. También vale la pena destacar la adaptación de las tipologías arquitectónicas a los nuevos programas y requerimientos, en especial los generados por la imposición religiosa, minera, agrícola o cultural. Entre estos destacamos las aldeas misioneras, los pueblos de indios, las iglesias evangélizadoras, las capillas abiertas, los ingenios del

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azucar o las casas de moneda, entre otros. En todas ellas encontraremos manifestaciones del deseo precoz y sistemático por el orden y la justicia distributiva entre colonizadores. Ilustración 4 .- Plano Fundacional de San Juan de la Frontera. 108. A.G.I. 1562. San Juan de la Frontera. ARGENTINA. MP, Buenos Aires, 9. El plano hacia efectivo el reparto de tierras y se convertía, con ello, en el símbolo de la ciudad.. El ritual conllevaba la toma de posesión y su protocolo dependía de la solemnidad del acto. San Juan fue rápidamente destruida por una avenida y debió ser refundada a algunos kilómetros de distancia, pero el plano perduró en el nuevo emplazamiento como estructura jurídica y predial.

A finales del siglo XIX, después de publicar su Teoría General de la Urbanización, en 1867, Cerdá se plantea de nuevo la necesidad de solucionar un problema de extensión y regeneración urbana generado por el desarrollo industrial de Barcelona y la congestión del centro tradicional (alrededores del barrio gótico). El proyecto denominado “de reforma interior y ensanche” definirá parte de los principios que inspirarán el urbanismo en España a lo largo del siglo XX. Dichos principios, parten, como no podía ser de otra forma por su ideología progresista (fue diputado en Cortes por Barcelona en 1850 y presidente de la Diputación barcelonesa), de los principios de igualdad y de calidad urbana. Ambos principios resultaban necesarios en la Barcelona de finales del XIX congestionada y con graves problemas higiénicos. Disminuir la densidad ampliando la extensión urbana permitiría la mejora sanitaria de una ciudad enferma. El desafío consistía, en dicho contexto, en garantizar un equilibrio entre los beneficios esperados y los costes durante un proceso de gestión sensiblemente corto. La búsqueda de la “objetividad metodológica” le llevará a soluciones francamente originales y modernas, como el drenaje de las aguas pluviales a través de redes separativas, con una

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concepción integral que abarcaba tanto la construcción inicial como el mantenimiento, con un viario orientado al nuevo transporte, el tranvía, etc...

Ilustración 5 .- El trazado de Barcelona, eminentemente geométrico y rígido, se justifica en la necesidad de equidistribuir los beneficios y cargas del ensanche. Ildefonso Cerdá explica estos conceptos en su tratado “Cuatro Palabras Sobre el Ensanche Público de Barcelona” de 1861. Los propietarios del llano de Barcelona … deben ponerse en armonía aún cuando hayan de imponerse sacrificios que nunca serán más que aparentes, ya que con la reciprocidad de tales sacrificios todos y cada uno han de salir beneficiados CPE, Cuatro Palabras Sobre el Ensanche Público de Barcelona; pags 577-589; Ildefonso Cerdá, 1861

La solución del ensanche opta por la geometría como solución a dichos problemas de racionalidad, eficacia en la gestión y equilibrio de costes. Las amplias aceras arboladas, los chaflanes para el tranvía, las dimensiones de las manzanas y otros detalles del proyecto permitieron que incluso con mayores densidades de las previstas la solución final fuera eficiente y coherente con el proyecto inicial. La homogeneidad del trazado urbano busca de nuevo la máxima facilidad en la equidistribución y en la factibilidad del proyecto. Al mismo tiempo ha de garantizar las mejores condiciones de conectividad por carretera, puerto y ferrocarril.

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CPE, pags 577-589 Ildefonso Cerdá, 1861 Los propietarios del llano de Barcelona … deben ponerse en armonía aún cuando hayan de imponerse sacrificios que nunca serán más que aparentes, ya que con la reciprocidad de tales sacrificios todos y cada uno han de salir beneficiados

Ilustración 6 .- La rigidez del modelo permite, a través de fichas sistemáticas de todas las fincas, una equidistribución rápida que favorece el rápido desarrollo del modelo.

Ley de Urbanismo de 1956 Pero una de las principales innovaciones legislativas deberá esperar a la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 que por primera vez eleva el planeamiento a elemento fundamental del nuevo sistema. La Ley del 56 limita profundamente el ius aedificandi, intentando regular el uso del suelo conforme a la función social de la propiedad. Configura las facultades dominicales sobre los terrenos según su clasificación urbanística, constituyendo un estatuto jurídico del suelo cuyas limitaciones y deberes definen el contenido normal de la propiedad. El urbanismo pasa, pues, a convertirse en una competencia integral de la Administración, sin cuya previsión planificadora y autorización ninguna urbanización o construcción es ya posible. Reserva todas las plusvalías generadas por la renta urbana (100 % del aprovechamiento en términos actuales) a los propietarios sin participación social alguna, consagrando el nivel máximo de capitalismo urbanístico. Otra de sus novedades radica en que se introduce la clasificación urbanística del suelo cuyos límites físicos entre unos y otros vendrán determinados por los Planes Generales de Ordenación Municipal. Por primera vez en la historia urbanística se definen el: • Suelo urbano: aquel que está situado en zonas consolidadas por la edificación, o bien cuenta con una serie de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua y alcantarillado y suministro de electricidad).

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Suelo de reserva urbana: susceptible de urbanización mediante los correspondientes planes parciales. • Suelo rústico: el resto del territorio municipal, asignándosele un aprovechamiento directo de 1m3 de edificabilidad por cada 5m2 de superficie (0,2m3/m2). Esta estructura permanece inalterada hasta la nueva Ley de Suelo de 2007 en que desaparece o, más bien, se matiza el concepto de urbanizable restándole su capacidad expectante y volviendo a los valores reales y consolidados como principio y como veremos al final de estas reflexiones. Ilustración 7 .Clasificación y estructura general y orgánica de la revisión del PGOU de Valladolid. En este plano se pueden ver las distintas clases de suelo y los sistemas generales del PGOU de Valladolid en la revisión el año 20012003. Los trabajos fueron dirigidos por Antonio Hoyuela con un equipo mixto: municipal y asesoría técnica de COTESA (Centro de Observación y Teledetección Espacial).

La ley introduce un régimen de valoración del suelo por razones urbanísticas (en expropiaciones), en correspondencia con la desigualdad en la clasificación de los diversos suelos. • Al suelo urbano se le asignó el valor comercial o valor venal, tasándose según las cotizaciones del mercado; • Al suelo de reserva urbano, valor urbanístico y valor expectante, que trataban de captar las expectativas de urbanización y edificación • Al suelo rústico un valor inicial, que sólo tenía en cuenta sus rendimientos agrícolas, sin incluir aprovechamiento urbanístico alguno. Este sistema, que permite la apropiación desigual de las plusvalías urbanísticas generadas por la colectividad en favor de unos y no otros propietarios, se corregía únicamente en operaciones urbanísticas concretas, a través del principio de justa distribución de beneficios y cargas del

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planeamiento, mediante la técnica de la reparcelación que permite la unificación de todas las parcelas de un polígono y proceder después a su nueva división compensando a todos los propietarios por igual. • Culturales: elementos protegidos. • Ambientales (LICs, determinaciones de PORN, etc...) • De Infraestructura Viaria (distintos niveles de carreteras) • Otras infraestructuras (gas, electricidad, etc...) • De Dominio Público (hidraúlico, vías pecuarias, etc...)

Ilustración 8 .- Las afecciones sectoriales exigen la consideración de zonas de protección o sistemas generales que deben ser considerados en los sistemas equidistributivos para la compensación de los propietarios de dichos suelos.

Sin sujeción a estándares urbanísticos de obligado cumplimiento que sujetaran la discrecionalidad de arquitectos, funcionarios y políticos y la presión de los especuladores, se inició una fuerte presión en los cascos y ensanches de muchas ciudades españolas, así como de enormes zonas costeras.

Ley de Urbanismo de 1976 La Ley del 76 intentará compensar y corregir los problemas que pudo originar la legislación previa pero inicia la sistemática aplicación de los principios de equidistribución a través de la figura del Aprovechamiento Medio. Art. 84. … 2. A los efectos de la gestión urbanística, se determinará: a) El aprovechamiento medio de la totalidad del suelo urbanizable programado y el de cada sector en que se divida el mismo. b) El aprovechamiento de cada finca, refiriendo a su superficie el aprovechamiento medio del sector en que se encuentre enclavada, sin que tenga relevancia al respecto su calificación concreta en el Plan. Cuando el aprovechamiento medio de un sector exceda al de la totalidad del suelo urbanizable programado, el exceso será de cesión obligatoria y gratuita, a los

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fines de compensación previstos en el número 4 de este artículo. El sobrante, si lo hubiere, se incorporará al Patrimonio Municipal del Suelo. Si el aprovechamiento medio de un sector fuese inferior al de la totalidad del suelo urbanizable programado, se disminuirán proporcionalmente las cargas que implique la gestión urbanística, sufragando el resto el Ayuntamiento u órgano urbanístico actuante.

En principio aplicado exclusivamente a las nuevas masas de suelo pendientes de urbanización (urbanizables), el aprovechamiento medio se define como una referencia (derecho) aplicable al suelo que sólo se puede materializar donde la edificabilidad lo permita. Distintos suelos urbanizables podrían estar en situaciones diferentes respecto al aprovechamiento medio. Los excesos contribuirán a aumentar el Patrimonio Municipal de Suelo, los defectos se compensarán reduciendo las cargas, lo cual implica un grave problema de valoración que difícilmente será resuelto. El artículo 84 define las Cesiones obligatorias y gratuitas: Art. 84. … 3. Los propietarios de suelo urbanizable programado deberán: a) Ceder obligatoria y gratuitamente a favor del Ayuntamiento o, en su caso, órgano urbanístico actuante, los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos necesarios. b) Ceder obligatoria y gratuitamente el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. (Aprov. patrimonializable = 90 % del AM). c) Costear la urbanización. (De los Sistemas Locales). d) Edificar los solares, cuando el Plan así lo establezca y en el plazo que el mismo señale o, en su defecto, en los plazos fijados en el Capítulo primero del Título IV de la presente Ley. Los terrenos que, en virtud de este artículo, se incorporen al Patrimonio Municipal del Suelo se destinarán preferentemente a los fines previstos en los artículos 165 y 166 de esta Ley. 4. Cuando el aprovechamiento real de una finca, según la calificación establecida por el Plan General, no alcance el noventa por ciento del aprovechamiento que le corresponda, deberá compensarse, por adjudicación de terrenos edificables en áreas de situación y condiciones similares. Si este defecto fuere inferior a un quince por ciento del correspondiente a la finca, la adjudicación podrá sustituirse, a criterio de la Administración competente, por una indemnización en metálico.

Además otra de las novedades radica en la concreción de las cargas atribuibles a los propietarios entre las cuales la cesión de espacios para dotaciones públicas (equipamientos, infraestructuas, espacios libres y servicios), el 10% del aprovechamiento medio, que se incorpora al Patrimonio Municipal y consecuentemente a sus fines y la urbanización de los sistemas locales, no de

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los sistemas generales. Otro aspecto, controvertido en su aplicación, es la obligación de ejecutar los solares en el tiempo fijado. A pesar de los esfuerzos de algunos municipios los incumplimientos en los plazos y en la disciplina de los mismos permitirá la generación de grandes vacíos urbanos y el crecimiento discontinuo. La valoración del Suelo en la Ley 1976 reconoce el valor del aprovechamiento urbanístico: Artículo 105. 1. El valor urbanístico se determinará en función del aprovechamiento que corresponda a los terrenos según su situación, conforme al rendimiento que a dicho aprovechamiento se atribuya a efectos fiscales al iniciarse el expediente de valoración. 2. El aprovechamiento que, en todo caso, servirá de base para la determinación del valor urbanístico, una vez deducidos los terrenos de cesión obligatorias que afecten a aquél, será el siguiente: – En el suelo urbanizable no programado, el que resulte de su uso e intensidad de ocupación, determinado en el Plan General. – En el programado, el aprovechamiento medio del sector. – En el urbano, el permitido por el Plan o, en su caso, el aprovechamiento medio fijado a los polígonos o unidades de actuación sujetos a reparcelación, y en defecto de Plan, tres metros cúbicos por metro cuadrado, referidos a cualquier uso. 3. El valor urbanístico que se determine en función de estos criterios podrá aumentarse o disminuirse en un quince por ciento como máximo en consideración del grado de urbanización y de las particularidades específicas de los terrenos de que se trate. Dicha corrección se aplicará con independencia de las que, por conceptos análogos, procedieren con arreglo a la legislación tributaria.

Aunque no forma parte de las determinaciones urbanísticas, las valoraciones determinarán el futuro de este tipo de suelos y su consideración en el “mercado inmobiliario”. La Ley del 76 garantiza los valores expectantes al asociarlos a los valores de tasación con el pretendido o previsible objeto de aumentar la recaudación. Esta decisión contribuirá a un calentamiento del mercado que concluye con las drásticas medidas que impone la Ley del 2007. Reconocer el rendimiento del aprovechamiento como principio del valor de una finca produce un perverso efecto: la sobrevaloración de los terrenos con carácter previo a su incorporación en el mercado inmobiliario y el fomento de las prácticas de compra y venta de suelo previamente a su consolidación definitiva como procedimiento más eficiente para generar plusvalías. Las obligaciones puede ser monetarizadas como acepta el artículo 120 referente a los PAUs en la Ley de 1976 Art. 120. 1. Los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística están sujetos al cumplimiento de las siguientes cargas: a) Efectuar las cesiones de terrenos que se establecen en la presente Ley.

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b) Sufragar los costes de la urbanización. 2. La Administración vendrá obligada a afectar el suelo procedente de las cesiones al destino previsto en los Planes, y eventualmente al Patrimonio municipal del suelo, y a realizar la urbanización en los plazos previstos. La variación en el destino de los terrenos de cesión obligatoria no podrá implicar en ningún caso disminución de la cuantía de las cesiones correspondientes al aprovechamiento medio en cada caso.

Otra novedad de la Ley del 76 es el PAU, Proyecto de Actuación Urbanística, en Suelo Urbanizable No Programado que mediante el sistema de “concurso” permite optar por la mejor opción de ordenación en un determinado sector. La obligación a la cesión de terrenos gratuitamente. Este sistema ha sido retomado en algunos planes, como el PGOU de Valladolid, y en la “cultura del Convenio” que desbordó la práctica urbanística en los últimos años en prácticamente todo el territorio peninsular. Una interesante variante del PAU permitía la monetarización convenida de los aprovechamientos de obligada cesión por mayores cargas. De nuevo la valoración de las mismas generó desconfianzas e importantes fallas que recomendaron análisis econométricos y controles rigurosos por parte de las administraciones que lo aplicaon. Art. 146…4. La cesión del diez por ciento del aprovechamiento medio podrá sustituirse por las mayores obligaciones que, a tal efecto, establecieran las bases.

La cesión del 10% del aprovechamiento medio y las cargas del planeamiento se enlazan de esta forma a través de las bases del concurso del Programa de Actuación Urbanística (PAU). Este tipo de operaciones sirvieron de sustento al desarrollo de una gran parte de las iniciativas llevadas a cabo en el Sur de Madrid y otras ciudades teniendo como gran ventaja el control del procedimiento. La Ley también tiene que entrar en el cálculo de los gastos de Urbanización para facilitar las tareas de gestión y las propuestas de equidistribución incluidas en los proyectos de actuación. Artículo 155. Gastos de urbanización. 1. En los gastos de urbanización que deban ser sufragados por los propietarios afectados se comprenden los siguientes conceptos: a) El coste de las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería, que estén previstas en los planes y proyectos y sean de interés para la unidad de ejecución, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de suministro de agua y energía eléctrica con cargo a las empresas que prestaren los servicios, salvo la parte que deban contribuir los usuarios según la reglamentación de aquéllos, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 30 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RCL 1988\2607 y RCL 1989, 1851). b) Las indemnizaciones procedentes por el derribo de construcciones, destrucción de plantaciones, obras e instalaciones que exijan la ejecución de los planes.

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c) El coste de los planes parciales y de los proyectos de urbanización y gastos originados por la compensación y reparcelación. 2. El pago de estos gastos podrá realizarse, previo acuerdo con los propietarios interesados, cediendo éstos, gratuitamente y libres de carga, terrenos edificables en la proporción que se estime suficiente para compensarlos. (Pago en “especies”) Artículo 156. Cargas adicionales en el Programa de Actuación Urbanística. Además de las limitaciones, obligaciones y cargas a que se refiere el artículo 18.2, los adjudicatarios de la ejecución de un Programa de Actuación Urbanística, habrán de costear las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación, debiendo garantizarse un adecuado enlace con las redes viarias y servicios integrantes de la estructura del municipio en que se desarrolle el Programa.

En el artículo 176 la Ley establece con detalle las obras de urbanización “imputables” al promotor que con matices se conserva en la legislación autonómica en general bajo el concepto de “conexión con los sistemas generales” y que incluye tanto abastecimiento de agua, como saneamiento, como energía eléctrica, como grandes infraestructuras viarias, etc... Otro aspecto fundamental a incorporar en los proyectos de equidistribución (variable en función del sistema de actuación previsto) se constituye con la valoración de los elementos afectados (incluidas servidumbres, derechos, etc...) y el propio coste de los proyectos.

Ley de Urbanismo de 1990 y TR 1992 En la fase más consolidada del gobierno socialista se promueve la Ley de 1990 que luego será matizada por el texto refundido de 1992. Introduce el concepto de la adquisición gradual de facultades urbanísticas, el aprovechamiento tipo (que matiza algunos aspectos del aprovechamiento medio y lo extiende al suelo urbano a través de las áreas de reparto), sistemas o instrumentos de obtención de sistemas generales y locales, Una de las novedades más importantes de la Ley estriba en la definición de las facultades urbanísticas de la propiedad: Artículo 23. Facultades urbanísticas de la propiedad. 1. El contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria se integra mediante la adquisición sucesiva de los siguientes derechos: a) A urbanizar, entendiéndose por tal la facultad de dotar a un terreno de los servicios e infraestructuras fijados en el planeamiento o, en su defecto, en la legislación urbanística, para que adquiera la condición de solar. b) Al aprovechamiento urbanístico, consistente en la atribución efectiva al propietario afectado por una actuación urbanística de los usos e intensidades susceptibles de apropiación privada, o su equivalente económico, en los términos fijados por esta Ley. c) A edificar, consistente en la facultad de materializar el aprovechamiento urbanístico correspondiente.

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d) A la edificación, consistente en la facultad de incorporar al patrimonio la edificación ejecutada y concluida con sujeción a la licencia urbanística otorgada, siempre que ésta fuera conforme con la ordenación urbanística aplicable. 2. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en esta Ley o en la legislación o planeamiento urbanísticos aplicables.

Las dificultades instrumentales de la Ley del 90 y del TR del 92 encuadraban un sistema exhaustivo de consecución de niveles o facultades urbanísticas. Estas comenzaban con la aprobación del Plan y del derecho a urbanizar hasta la consecución del estatus de solar si el planeamiento no lo recogía previamente. Una vez conseguido el estatus de solar (vía planeamiento de desarrollo y urbanización) se obtenía el derecho al aprovechamiento y con él la posibilidad de desarrollar sus derechos urbanísticos o su monetarización. Con el correspondiente proyecto y su correspondiente licencia administrativa el propietario podía obtener su derecho a edificar o a materializare derecho concedido a través de las obras de edificación. La construcción y ejecución material de las obras acababan, al final de tan arduo camino, con el derecho a la edificación que habilita, definitivamente, si cumple los requisitos de la licencia, al registro de la propiedad y su uso conforme a la normativa. La segunda gran innovación viene de la mano de la definición del Aprovechamiento Tipo en Suelo Urbano: Artículo 96. Cálculo del aprovechamiento tipo en suelo urbano. 1. En suelo urbano, el aprovechamiento tipo de cada área de reparto se obtendrá dividiendo el aprovechamiento lucrativo total, incluido el dotacional privado, correspondiente a la misma, expresado siempre en metros cuadrados construibles del uso y tipología edificatoria característicos, por su superficie total excluidos los terrenos afectos a dotaciones públicas, de carácter general o local, ya existentes. El resultado reflejará siempre, unitariamente, la superficie construible de uso y tipología característicos por cada metro cuadrado de suelo del área respectiva. 2. La legislación urbanística podrá establecer un sistema de cálculo del aprovechamiento lucrativo total por referencia a índice de edificabilidad, aplicación de condiciones edificatorias zonales o cualquier otro procedimiento, debiendo siempre basarse en las determinaciones reales del planeamiento e incluir el aprovechamiento correspondiente al uso dotacional privado. 3. Para que el aprovechamiento tipo pueda expresarse por referencia al uso y tipología edificatoria característicos, el planeamiento fijará justificadamente los coeficientes de ponderación relativa entre dicho uso y tipología, al que siempre se le asignará el valor de la unidad, y los restantes, a los que corresponderán valores superiores o inferiores, en función de las circunstancias concretas del municipio y área de reparto.

Este tiene su correspondencia en al regulación del Aprovechamiento Tipo en Suelo Urbanizable, PG, PD y OT: Artículo 97. Cálculo del aprovechamiento tipo en suelo urbanizable.

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1. El Plan General en el suelo urbanizable programado o el Programa de Actuación Urbanística en el no programado fijarán el aprovechamiento tipo de cada área de reparto dividiendo el aprovechamiento lucrativo total de las zonas incluidas en ella, expresado en metros cuadrados construibles del uso característico, por la superficie total del área. 2. La ponderación relativa de los usos de las diferentes zonas, en relación siempre con el característico, se producirá en la forma señalada en el número 3 del artículo anterior. 3. Los Planes Parciales, respetando la ponderación fijada por el Plan General para las zonas que incluyan, establecerán la ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias resultantes de la subzonificación que contengan, con referencia igualmente el uso y tipología edificatoria característicos. 4. Si la legislación de las Comunidades Autónomas estableciera instrumentos de planeamiento que sustituyan en su territorio a los Planes Generales, normas subsidiarias o a los Programas de Actuación Urbanística, a ellos corresponderá la fijación del aprovechamiento tipo para cada área de reparto y las ponderaciones relativas de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias, de acuerdo con las reglas anteriores.

Para el suelo urbano se puede optar por una zonificación relativa o absoluta en la Ley 1992, las áreas de reparto entre el barrio y la ciudad pueden optar por una equidistribución sistemática y amplia o por un reparto más equilibrado y homogéneo. Artículo 98. Otras determinaciones. 1. Se considerará uso característico de cada área de reparto el predominante según la ordenación urbanística aplicable. 2. Los terrenos destinados por el planeamiento urbanístico a edificaciones o instalaciones de uso o servicio público tendrán carácter dotacional, por lo que no serán tenidos en cuenta a efectos del cálculo de los aprovechamientos lucrativos. 3. Si el planeamiento general calificara terrenos con destino a la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública, considerará esta calificación como un uso específico, asignándosele el coeficiente de ponderación que, justificadamente y en coordinación con los criterios de valoración catastral, exprese su valor en relación con el característico del área en que quede incluido. Artículo 99. Aplicación del aprovechamiento tipo y de las transferencias de aprovechamiento. 1. La aplicación efectiva del aprovechamiento tipo correspondiente para determinar el aprovechamiento susceptible de apropiación, según esta Ley, y de las transferencias de aprovechamientos vinculadas a éste, tendrá lugar, en los terrenos ya edificados no incluidos en unidades de ejecución, cuando se proceda a sustituir la edificación existente. 2. Los supuestos de rehabilitación no exigida por el planeamiento urbanístico o disposiciones especiales, que puedan considerarse en atención a sus características y alcance equivalentes a la sustitución de la edificación, se

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sujetarán al régimen de ésta. En todo caso, se considerará sustitución de la edificación la ejecución de obras que por su naturaleza hubieran permitido la declaración de ruina del inmueble. 3. En los supuestos de rehabilitación forzosa y respecto de edificaciones que tengan un aprovechamiento distinto al correspondiente al área de reparto en que se encuentren, se tendrá en cuenta esta circunstancia a efectos de ayudas específicas y beneficios fiscales.

Para el ejercicio de estas propuestas se debe proceder a la delimitación de unidades de ejecución y a la definición de las condiciones para la equidistribución: Artículo 145. Requisitos para la delimitación de unidades de ejecución. No podrán delimitarse unidades de ejecución en las que la diferencia entre el aprovechamiento lucrativo total de cada unidad y el resultante de la aplicación del aprovechamiento tipo, cuando exista, sobre su superficie, sea superior al 15 por 100 de este último, salvo que, en suelo urbano el planeamiento justifique la imposibilidad de respetar esta diferencia máxima. Artículo 154. Distribución justa de beneficios y cargas. 1. Los deberes y cargas inherentes a la ejecución serán objeto de distribución justa entre los propietarios afectados, juntamente con los beneficios derivados del planeamiento, en la forma que la legislación urbanística establezca. 2. Cuando en la unidad de ejecución existan bienes de dominio y uso público no obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico correspondiente a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquéllos. En el supuesto de obtención por cesión gratuita, cuando las superficies de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fueren iguales o inferiores a las que resulten como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras. Si tales superficies fueran superiores, la Administración percibirá el exceso, en la proporción que corresponda, en terrenos edificables.

A través del aprovechamiento tipo es como se puede optar a conseguir la propiedad y el dominio de los Sistemas Generales. Las determinaciones en Suelo Urbano del artículo 199 dicen literalmente: Artículo 199. Suelo urbano con aprovechamiento tipo. 1. Los terrenos destinados a sistemas generales adscritos, o en suelo urbano se obtendrán: a) Cuando estén incluidos en áreas de reparto, mediante los procedimientos previstos en la legislación urbanística vinculados a la delimitación e integración en unidades de ejecución y, en su defecto, por expropiación u ocupación directa. b) Cuando estén excluidos de dichas áreas, mediante expropiación u ocupación directa.

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2. Los terrenos destinados a dotaciones públicas de carácter local no incluidos en unidades de ejecución se obtendrán: a) Mediante transferencia, en virtud del correspondiente acuerdo de cesión, venta o distribución, de los aprovechamientos urbanísticos susceptibles de adquisición por su titular conforme a lo dispuesto en el artículo 27. La inscripción del mencionado acuerdo con el Registro de la Propiedad, precedida de la que se practique en el de Transferencias de Aprovechamientos, producirá la adscripción automática del terreno destinado a dotación a la Administración competente para la implantación del uso de que se trate. b) En efecto del anterior procedimiento, o del que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29.1b), establezca la legislación urbanística aplicable, mediante expropiación u ocupación directa.

Los sistemas de ocupación directa, expropiación y transferencia de aprovechamientos también se incluirán en los sistemas de actuación indirectamente como modo de ejecución de sus determinaciones. La Expropiación y la ocupación directa están definidos en el artículo 202 Artículo 202. Expropiación. 1. La expropiación u ocupación directa de los sistemas generales adscritos, o en suelo urbano y de las dotaciones de carácter local excluidas de unidad de ejecución en suelo urbano deberá tener lugar antes de la siguiente revisión del programa de actuación del Plan General. 2. Transcurrido el plazo a que se refiere el número anterior sin que se hubiera llevado a efecto la expropiación u ocupación directa el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la Ley, si transcurriesen otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia. A tal efecto, el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación u Organo equivalente, que fijará el justiprecio conforme a los criterios de esta Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 31 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa. … Artículo 203. Ocupación directa. 1. Se entiende por ocupación directa la obtención de terrenos afectos por el planeamiento o dotaciones públicas mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento real. […] 4. El aprovechamiento urbanístico que se tendrá en cuenta para la determinación del justiprecio en suelo urbano será el señalado en el artículo 32.1, o el 75 por 100 del correspondiente al área de reparto en que se encuentre incluido el terreno dotacional. En suelo urbanizable el terreno se valorará por aplicación a su superficie del 50 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentre.

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Otro aspecto muy destacado de la Ley es el mecanismo para el cálculo del aprovechamiento medio que se define en la Transitoria Segunda en la Ley 1992 Segunda. Cálculo del aprovechamiento medio. A los efectos de lo establecido en la disposición transitoria primera y para el suelo urbano en que no son aplicables la definición de áreas de reparto ni el aprovechamiento tipo, el aprovechamiento medio de una unidad de ejecución se calculará dividiendo la edificabilidad total, incluida la dotacional privada correspondiente a la misma, previamente homogeneizadas con los coeficientes de ponderación relativa que se definan, por la superficie total de la unidad de ejecución, excluidos los terrenos afectos a dotaciones públicas, de carácter general o local, ya existentes.

Las legislaciones regionales Legislación autonómica en materia de ordenación del territorio normativa urbanística autonómica en vigor de carácter general: ANDALUCÍA Ley 1/1994, 11 enero, de Ordenación Territorial. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística. Modificada por Ley 13/2005, de 11 noviembre, de medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo y por la Ley 1/2006, 12 junio. ARAGÓN Ley 11/1992, 24 noviembre, de Ordenación del Territorio, modificada por Ley 1/2001, 8 febrero. Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística. Modificada por Ley 24/2003, de 26 diciembre, de Medidas urgentes de política de Vivienda Protegida. ASTURIAS Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Modificado por Ley 2/2004, de 29 octubre, de medidas urgentes en materia de Suelo y Vivienda.Decreto 124/2005, 24 noviembre, por el que se varía la distribución territorial señalada en la disposición adicional primera de la Ley 2/2004. BALEARES Ley 14/2000, 21 diciembre, de Ordenación Territorial. CANARIAS Decreto Legislativo 1/2000, 8 mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales. CANTABRIA Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo. CASTILLA - LA MANCHA Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. Modificada por Ley 7/2005, de 7 julio y por Ley 12/2005, de 27 diciembre. CASTILLA Y LEÓN Ley 10/1998, 5 diciembre, de Ordenación del Territorio. Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo. Modificada por Ley 10/2002, de 10 julio.Decreto 22/2004, 29 enero, Reglamento de Urbanismo. CATALUÑA Ley 23/1983, 21 noviembre, de Política Territorial. Ley 1/1995, del Plan Territorial.Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo. EXTREMADURA Ley 15/2001, 14 diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial. Modicada por Ley 6/2002, de 27 junio, de Medidas de apoyo en materia de autopromoción de viviendas, accesibilidad y suelo.GALICIA Ley 10/1995, de 23 noviembre, de Ordenación del Territorio. Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural, modificada por Ley 15/2004, de 29 de diciembre. MADRID Ley 9/1995, 28 marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo (en vigor sólo sus Títulos II, III y IV, por derogación parcial contenida en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo). Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, modificada por Ley 14/2001, de 26 de diciembre y por Ley 2/2005, de 12 de abril, en su D.Tr. 6ª. MURCIA Ley 4/1992, 30 julio, de Ordenación y Protección del Territorio. Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio, aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia. NAVARRA Ley 35/2002, 20 diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Modificada en su D. A. 5ª por Ley Foral 2/2004, 29 marzo, por la Ley Foral 8/2004, de 24 junio, de protección pública a la vivienda en Navarra y por la Ley Foral 4/2005, de

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22 marzo, de intervención para la protección medioambiental. LA RIOJA Ley 10/1998, 2 julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Ley 5/2006, 2 mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. PAÍS VASCO Ley 4/1990, 31 mayo, de Ordenación del Territorio. VALENCIA Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje Ley 16/2005, de diciembre, Urbanística. Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del suelo no urbanizable

Las legislaciones autonómicas apenas han optado por innovar incorporando con pequeños matices la legislación básica estatal. Al final, la sentencia del Tribunal Constitucional de 1997 no ponía en duda los conceptos e instrumentos, sino simplemente las competencias. Como única novedad tardía incorporada en las últimas revisiones de dichas leyes, se introduce el sistema de concurrencia dividiendo en tres los principales agentes urbanísticos: el propietario de suelo, el urbanizador y el promotor / constructor. A pesar de dichas diferencias el sistema de equidistribución se mantendrá tanto en sus manifestaciones e instrumentos de ordenación como en sus instrumentos de gestión y sistemas de actuación. En Castilla y León la voluntad del legislador se puede resumir en: “ha de ser que el uso del suelo se realice conforme al interés general, con el objetivo de mejorar la calidad de vida y la cohesión social de la población, en especial mediante su acceso a una vivienda digna y a las dotaciones urbanísticas adecuadas, y de forma compatible con la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural”

Esta afirmación lleva implícita la necesidad de atender a los mecanismos de equidistribución que garanticen el interés general, la mejora de la calidad de vida y la cohesión social. Así la Ley desarrolla la voluntad de que la actividad urbanística “garantice la equidistribución o reparto equitativo de los beneficios y las cargas derivados de la actividad urbanística, entre todos los propietarios afectados por la misma” (art. 5 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León). La única limitación del deber de equidistribución lo establece la indemnización por limitaciones singulares que se impongan en orden a la protección, conservación o restauración de terrenos, edificios y demás bienes inmuebles en lo que excedan de los deberes urbanísticos exigibles, así como cuando produzcan una reducción del aprovechamiento que no pueda ser objeto de equidistribución entre los interesados. A tal efecto debe entenderse que exceden de los deberes urbanísticos exigibles las limitaciones o vinculaciones singulares que no estén previstas en los instrumentos de ordenación del territorio, planeamiento o gestión urbanística, ni en sus revisiones o modificaciones. Con ello el papel del planeamiento como instrumento de delimitación de los deberes y derechos urbanísticos se ve francamente reforzado y los planes adquieren la responsabilidad de marcar con claridad y determinación las cargas, deberes, y derechos de cada propietario. Dicha ordenación exige, concretamente, la definición de los terrenos donde sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de terrenos reservados para ubicar dotaciones urbanísticas públicas, que deban ser objeto de equidistribución o reparcelación tanto en Suelo Urbano No Consolidado como en Urbanizable. La equidistribución se ha de ejecutar, en dichos términos, antes de obtener la condición de solar y por tanto, antes de poder obtener licencia y el consecuente derecho a edificar.

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Modificación de la Ley de Suelo, Julio 2007 A pesar de la competencia básica (limitada) estatal en materia de urbanismo, el gobierno socialista actualmente en el poder, estimó conveniente la revisión de la Ley 6/1998 y con ello la incorporación de nuevos preceptos y determinaciones en relación al urbanismo y a las valoraciones bajo la denominación de “Ley de Suelo”. La nueva Ley, vigente desde el 1 de Julio, establece de forma exclusiva dos tipos de suelo, o “situaciones básicas de suelo”, el urbanizado y el rural. Con ello pretende eliminar los valores expectantes, controlar el precio del suelo y evitar la especulación que, como hemos dicho, nace con los preceptos explícitos de la Ley del 76. Artículo 12. Situaciones básicas del suelo. 1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado. 2. Está en la situación de suelo rural: a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente. 3. Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión a las instalaciones ya en funcionamiento.

La Ley sigue exigiendo la dotación de equipamientos e infraestructuras adecuados y exige a los documentos e planeamiento la previsión de dichos elementos entre sus determinaciones así como de los instrumentos de gestión adecuados. Las exigencias o deberes del promotor se regulan en el art. 16: Artículo 16. Deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística. 1. Las actuaciones de transformación urbanística comportan, según su naturaleza y alcance, los siguientes deberes legales:

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a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. b) Entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación. Con carácter general, el porcentaje a que se refieren los párrafos anteriores no podrá ser inferior al cinco por ciento ni superior al quince por ciento. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del veinte por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del artículo 10.

Básicamente la Ley estatal, intentando no limitar las competencias autonómicas define las situaciones mínimas exigibles tales como la cesión de viales, espacio para dotaciones y, muy importante, la cesión del 5% en suelo urbano (transformación urbanística) volviendo con ello a los preceptos de la Ley del 92 (TR 92 de la Ley del Suelo de 1990) que incluía este suelo en la equidistribución y que sólo algunas legislaciones autonómicas habían mantenido. En cualquier caso se entenderá que el Suelo Urbano de “licencia directa” o también llamado “consolidado” tendrá que asumir el mínimo del 5%. En estos casos se deberá, probablemente, en la mayoría de los casos, optar por la monetarización ya que hablamos de las operaciones ordinarias de substitución, agregación y segregación de parcelas donde el número de viviendas y la edificabilidad son muy pequeños. Artículo 16. Deberes c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos establecidos en la legislación aplicable. En las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora. d) Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras a que se refiere la letra anterior que deban formar

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parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública. e) Garantizar el realojamiento y el retorno de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles que constituyan su residencia habitual dentro del área de la actuación, cuando tengan derecho a ello y en los términos establecidos en la legislación vigente. f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse. Artículo 16. Deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística. 2. Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes del apartado anterior. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o, en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras. 3. Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente de acuerdo con lo dispuesto en este artículo, en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho.

La urbanización, ejecución de conexiones a infraestructuras y sistemas generales se mantiene como un deber básico y su ejecución deberá cumplir los principios de justicia y equidistribución entre propietarios definidas en la Ley Las valoraciones de suelo van a ser una de las grandes y más polémicas novedades de la Ley. En relación a las valoraciones del suelo rural dice: Artículo 22. Valoración en el suelo rural. 1. Cuando el suelo sea rural a los efectos de esta Ley: a) Los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento de la práctica de la valoración. La renta potencial se calculará atendiendo al rendimiento de la explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Incluirá, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo y se descontarán los costes necesarios para la explotación considerada. El valor así obtenido se corregirá proporcionalmente al alza en los lugares de mayor accesibilidad a los núcleos de población, a los centros de actividad económica y a los parajes naturales de demanda social intensa, en los términos que reglamentariamente se establezcan.

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b) Las edificaciones, construcciones e instalaciones, cuando deban valorarse con independencia del suelo, se tasarán por el método de coste de reposición según su estado en el momento de la práctica de la valoración. c) Las plantaciones y los sembrados preexistentes, así como las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo a los criterios de las Leyes de Expropiación Forzosa y de Arrendamientos Rústicos. 2. En ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados.

El cambio más sustancial que anticipabamos con anterioridad radica en las valoraciones. No será posible considerar, en valoraciones urbanísticas, valores expectantes sino, tan sólo, y exclusivamente, los valores realmente materializados y las obras o trabajos realmente ejecutados, incluído el planeamiento como trabajo no como derechos futuros. Se limita, o intenta limitar, con ello la existencia del suelo urbanizable “al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural” quedando como excepción su inclusión en el planeamiento siempre debidamente justificada. Cambia por completo la instrumentación de dicho suelo prevista en la Ley 6/1998 pero, a nuestro modo de ver, no sus efectos, que en definitiva buscan el control del precio del suelo y de la vivienda, como comentaremos más adelante en este texto. En relación a las valoraciones del suelo urbano la Ley exige: Artículo 23. Valoración en el suelo urbanizado. 1. Para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física: a) Se considerarán como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o alquiler. Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario de las edificaciones existentes en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido. b) Se aplicará a dicha edificabilidad el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático. c) De la cantidad resultante de la letra anterior se descontará, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes de entre los establecidos en el número 1 del artículo 16. 2. Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la tasación será el superior de los siguientes:

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a) El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada. b) El determinado por el método residual del apartado 1 de este artículo, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada. 3. Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen.

La valoración del suelo urbano incide en dichos aspectos regulando la valoración en términos de uso y valor real de las fincas pero, eso sí, entre el valor unitario (tasación conjunta) y el valor residual, entre la situación real de las fincas o la hipótesis de ejecución de los derechos que le otorga el planeamiento. Otro aspecto importante, que pone fin a las diferencias entre comunidades, aunque deje cierto margen, es la cesión de porcentajes para vivienda de protección oficial. El art. 10 LS ha elevado la reserva mínima para la construcción de viviendas con protección pública al 30 % de la edificabilidad residencial en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización que incluyen: - Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente… - Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.

La Ley del Suelo eleva la reserva de viviendas protegidas al 30 % de la edificabilidad residencial en los sectores de suelo urbano no consolidado (SUNC) y suelo urbanizable, tanto delimitado (SUD) como no delimitado (SUND).3 El impacto económico y social previsto de estas medidas excede con mucho un simple cambio legislativo y se convierte en un verdadero “impacto” en la gestión urbanística que esperamos tenga la continuidad y aplicabilidad que el legislador espera.

Art. 27 RUCyL: El suelo urbanizable es el conjunto de terrenos aptos para ser incorporados al proceso de urbanización o en curso de incorporación al mismo. Art. 26.1 RUCyL: Dentro del suelo urbano, deben incluirse en la categoría de suelo urbano no consolidado: a) Los terrenos donde sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de terrenos reservados para ubicar dotaciones urbanísticas públicas, que deban ser objeto de equidistribución o reparcelación. b) Los terrenos donde se prevea una ordenación urbanística sustancialmente diferente de la que estuviera vigente con anterioridad, cuando la misma no pueda materializarse mediante actuaciones de gestión urbanística aislada. c) Los terrenos que hayan adquirido la condición de suelo urbano prescindiendo de los procedimientos establecidos en la normativa urbanística vigente en su momento, salvo cuando ya tengan condición de solar. d) Los terrenos donde se prevea un aumento del número de viviendas o de la superficie o volumen edificables con destino privado, superior al 30 % respecto de la ordenación anteriormente vigente. e) De forma residual, los demás terrenos que se puedan clasificar como suelo urbano y que no cumplan las condiciones para ser incluidos en suelo urbano consolidado.

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En general la reserva era inferior, pues estaba modulada en función del tipo de Municipio y de la categoría de suelo. 4 Sintéticamente: SUNC SUD SUND Municipios con PGOU

10 %

20 %

30 %

Municipios sin PGOU > 1.000 habs.

10 %

30 %

Municipios sin PGOU < 1.000 habs. 0% 0% 0% La primera conclusión sería el aumento (ligero) de la reserva en los Municipios con Plan General de Ordenación Urbana (del 10 al 30 % en SUNC, del 20 al 30 % en SUD), un aumento de más envergadura en los demás Municipios con más de 1.000 habs. (aparece la reserva en SUNC, y sube en SUD del 10 al 30 %), y una vigorosa aparición en los Municipios pequeños, los que tienen menos de 1.000 habs. (salvo que aprueben un PGOU) a los que el RUCyL eximía de la reserva. En Comunidades como Castilla y León, con más de 2300 municipios de menos de 500 habitantes, el efecto es curioso, más reserva donde menos falta hace. Hay algún matiz y la D.T. 1ª LS dice que la reserva… se aplicará a todos los cambios… cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, en la forma dispuesta por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. En aquellos casos en que las Comunidades Autónomas no hubieren establecido reservas iguales o superiores a la que se establece en… esta Ley, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la misma, desde dicho momento y hasta su adaptación a esta Ley será directamente aplicable la reserva del 30 por ciento prevista en ésta… El paso de unos a otros porcentajes no es baladí y la aplicación de estas normas tendrá serios problemas en la práctica. La previsión es que se supere la capacidad de los entes públicos para absorber los suelos cedidos y que sólo con muchas dificultades seamos capaces de poner en el mercado tanta vivienda protegida

Esta modulación se justificaba porque la demanda de viviendas protegidas es superior en los Municipios con más población y más actividad urbanística, que objetivamente se identifican con los que cuentan con un Plan General de Ordenación Urbana (PGOU); solo en estos había reserva en SUNC (10 %) y la reserva en suelo urbanizable era mayor que en los demás (20 % en SUD y 30 % en SUND). En los Municipios de tipo medio, entendidos como aquellos que tienen una población superior a 1.000 habs. pero no cuentan con PGOU, no era exigible reserva en suelo urbano, y en suelo urbanizable era menor (10 % en SUD y 30 % en SUND). En cambio, para los Municipios con menos de 1.000 habs. (salvo que aprueben un PGOU) se entendía innecesaria la reserva, porque la demanda de viviendas protegidas se cubre con la promoción pública. Por otro lado, la reserva es más factible, tanto desde un punto de vista urbanístico como económico, en suelo urbanizable que en suelo urbano, y por eso en SUNC solo era obligatoria en los Municipios con PGOU.

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La necesidad de la equidistribución. La equidistribución es necesaria. La ciudad no es un artefacto homogéneo. La conservación de la ciudad como patrimonio histórico debe convivir con su modernidad; la complejidad con la jerarquía y el orden; el equipamiento con la sostenibilidad de los servicios; la administración de la densidad debe solventar las demandas y conflictos entre los diferentes modelos (baja y alta densidad); la ciudad Pública y la Civitas de los espacios públicos con la demanda de espacios privados.

Definición de lo equidistribución?

urbano,

¿porqué

necesaria

“La ciudad es sólo una parte de un conjunto económico, social y político que constituye la región. Yuxtapuestos a lo económico, a lo social y a lo político, los valores de orden psicológico y fisiológico propios del ser humano introducen en el debate preocupaciones de orden individual y de orden colectiva. La vida sólo se desenvuelve en la medida en que son conciliados los dos principios contradictorios que rigen la personalidad humana: lo individual y lo colectivo….esas constantes psicológicas y biológicas sufrirán la influencia del medio: situación geográfica y topográfica, situación económica y política” (Carta de Atenas, conclusiones del cuarto congreso de los CIAM,“La ciudad funcional”, versión francesa de la edición promovida por Le Courbusier, 1942)

La ciudad no se puede simplificar, es una entidad compleja donde se hace necesaria una visión holística capaz de entender que el todo no es simplemente la suma de las partes. La medida del alcance de la equidistribución tampoco se puede medir de forma absoluta y va a depender de las mismas componentes psicológicas y fisiológicas que definen la ciudad. La calidad de vida o el grado de globalización, el papel de la ciudad en su territorio inmediato y en el contexto mundial definirán el grado de “justicia social” que sirve como filtro a las decisiones en materia de equidistribución y a la fijación de los instrumentos de planeamiento y gestión disponibles para su puesta en escena.

Ciudad como patrimonio histórico y artístico. El valor patrimonial, histórico o artístico, acumulado en las ciudades y en los centros urbanos se han de proteger también desde una perspectiva racional de las cargas que dicha regulación impone a los propietarios de dicho suelo. La conservación, en las ciudades históricas y en los centros tradicionales de los valores morfotipológicos o arquitectónicos supone a menudo un lastre o una restricción a las capacidades urbanísticas de las fincas que ha de verse compensada con un mayor compromiso de los planificadores y, consecuentemente, de las administraciones públicas que ejecutan los planes. Jose Antonio Hoyuela Jayo

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Ilustración 9 .- La ciudad engloba elementos arquitectónicos, espacios públicos, paisajes, espacios naturales y ecológios de interés, que deben ser preservados de la urbanización y protegidos desde una perspectiva paisajística, urbanística, cultural, histórica, artística o ambiental.

La salvaguardia del “espacio de la memoria” tiene un coste en términos de recursos y energía que es necesario asumir desde los distintos agentes que participan en la gestión de la ciudad pero que también es necesario instrumentar desde los recursos equidistributivos disponibles: reparto de aprovechamientos, definición de sistemas generales, programas públicos de rehabilitación e incentivo a la conservación (financiados por patrimonio público de suelo, etc...). En la ciudad densa con una fuerte cívitas o urbanidad dicho valor también ha de ser preservado. A veces los valores no son claramente patrimoniales sino son valores sociales, o económicos que han de ser defendidos y protegidos con el mismo interés. En el caso de monumentos, la arquitectura de valor patrimonial, se hace mas evidente en el caserío tradicional, en el caserío adaptado a las condiciones del terreno, de la calle, … o en los espacios de excepcional valor como elementos

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que forman parte de un valor urbano patrimonial, histórico y/o artístico, o de un valor paisajístico concreto y determinado. A este respecto el instrumento de protección es el catálogo del que existen múltiples variedades: Arquitectónico, Arqueológico, Medio Ambiental, Espacios Públicos y paisajes, y otros. En, él se definen tanto el nivel de Catalogación, como la descripción del elemento, como el nombre, la ubicación, como la descripción exhaustiva de las causas y del interés de la catalogación proponiendo no sólo las medidas de protección y orientaciones a la protección del entorno sino también los instrumentos de gestión para su valoración.

• Tipo de catálogo • Arquitectónico. • Arqueológico. • Medio Ambiental. • Espacios Públicos y paisajes. • Otros. • Nivel de Catalogación. • Descripción del elemento. • Nombre del Elemento. • Dirección del elemento. • Descripción de las causas y del interés de la catalogación. • Medidas de protección y orientaciones a la protección.

Ilustración 10 .- El catálogo es el instrumento de planeamiento que establece la protección de los elementos de interés. El catálogo está ampliando sus ámbitos de protección desde la exclusividad de al arquitectura hacia la integración del paisaje. Hoy los modernos Planes Generales incorporan catálogos de elementos ambientales de interés, de zonas de riesgos, de espacios públicos, de paisajes urbanos destacados, de yacimientos arqueológicos, de bienes muebles, etc... Catálogo del PGOU de Valladolid donde se experimentó este tipo de estrategia de protección más global. A la protección del catálogo hay que dotarle de instrumentos de gestión equidistributiva adecuados que minimicen las cargas sobre la propiedad y garanticen la sostenibilidad de la protección.

Hoy la nueva cultural del paisaje exige además la ampliación de los límites y figuras de protección y la instrumentación imaginativa de los espacios a proteger. Evolucionando hacia el concepto de paisaje y espacio cultural el territorio entra a formar parte, como entorno, del objeto de la ordenación y gestión y consecuentemente se convierte en un reto más.

Ciudad compleja y variada. El lugar define el primer sustrato de variedad y complejidad en el análisis y en la gestión de la ciudad. La variedad topográfica y de las condiciones del lugar definen, en primera instancia, las respuestas urbanas que dan lugar a un abanico o conjunto de soluciones de gran variedad morfotipológica. La variedad y complejidad infraestructural crecen con el aumento de las exigencias de calidad de vida y la diversidad de tipos a los que nuestra

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sociedad nos somete. La consecución de estos nuevos elementos exige, de nuevo, la previsión de instrumentos que garanticen su ejecución, no sólo en los nuevos desarrollos, sino, especialmente, La variedad social se ha vinculado, en la legislación española, a un indicador básico, el porcentaje de vivienda social. En sucesivas ocasiones dichos índices han sido variados e incorporados a la planificación. La realidad ha demostrado que la verdadera eficacia en materia de vivienda depende de políticas no sólo urbanísticas sino económicas y tributarias que han de estar perfectamente combinadas y que evolucionan en ciclos temporales razonablemente cortos y variables en el espacio.

Ilustración 11 .- La inmensa variedad morfotipológica, infraestructural, topográfica y de las condiciones del lugar, social, económica, histórica, artística ... de las propias ciudades y al interno de ellas de los barrios y zonas que las componen exigen una respuesta desde la equidistribución y la compensación en el planeamiento.

De igual forma la preservación de los recursos o de los espacios productivos valiosos entra dentro del concepto de variedad económica. Determinados recursos económicos basan su productividad en su posición y en ese caso también se hace necesario preservar dichos valores a través de la equidistribución permitiendo el balance de gestión dentro de un ámbito más amplio que el que tenemos habitualmente asignado en el planeamiento. De

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hecho uno de los grandes desafíos de la equidistribución como veremos es la progresiva extensión de la escala espacial y funcional de su aplicación aumentando la interdisciplinariedad y la territorialidad de su aplicación.

Ciudad con equipamientos flexibles y adaptados El concepto tradicionalmente asociado a la equidistribución ha sido la obtención y distribución equitativa de dotaciones. El desarrollo de una red de equipamientos ha dado lugar a múltiples investigaciones y desarrollos como el conocido libro de la Ciudad de los ciudadanos de Agustín Fernández Aja. Intentar definir en las distintas escalas urbanas y territoriales los límites, los umbrales, los horizontes, los ideales de los equipamientos culturales, educativos, religiosos, sanitarios, sociales, deportivos, ...

Ilustración 12 .- Los equipamientos y servicios están íntimamente ligados con los cambios sociales y económicos. Las nuevas inserciones y demandas exigen un esfuerzo constante por equilibrar y racionalizar su distribución en el territorio. La apuesta por la flexibilidad de los nuevos “artefactos dotacionales” es sin duda uno de los desafíos más importantes del urbanismo de este siglo.

Ocurre igualmente una búsqueda continua de la sistematización de las infraestructuras, de una mejora de la accesibilidad mediante el desarrollo de un viario adecuado a la demanda de movilidad pero, ahora cada vez más,

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jerarquizado y sistematizado entre calles peatonales, viales de convivencia, avenidas, vías colectoras, ... La actual sociedad de la información conlleva igualmente una demanda de servicios y de infraestructuras de telecomunicaciones que rápidamente se han incorporado al largo elenco de demandas sociales. Conjuntamente la demanda energética también crece y la necesidad de buscar nuevos caminos en el entorno de las energías renovables y alternativas requiere nuevos espacios e inversiones. De igual manera crece la demanda de servicios de forma proporcional. Servicios asociados al Transporte, al abastecimiento de agua, al Saneamiento o al suministro de electricidad y energía.

Ciudad con densidad.

diversos

modelos:

administración

La diversidad urbana también se manifiesta en la necesidad de compaginar y coordinar modelos con distintas demandas de suelo, de infraestructuras de servicios y de equipamientos. Asistimos a una explosión de modelos, casi todos exógenos y poco probados, donde ni siquiera se ha hecho un análisis detallado de su impacto. 1. 2. 3. 4.

Mediana Actividad: Centro (75 viv/Ha) Gran Actividad: Rondilla (120 viv/Ha) Media Densidad: Huerta del Rey (62 viv/Ha) Baja Densidad: La Rubia (25 viv/Ha)

Valladolid media = 56 viv / Ha

Por áreas: Zona Noreste: 1,23 m2 /m2 y 83,20 viv./ Ha Zona Noroeste industrial: 0,79 m2 /m2 y 47,05 viv./ Ha Zona Este: 1,08 m2 /m2 y 61,78 viv./ Ha Zona oeste: 1,36 m2 /m2 y 75,38 viv./ Ha Zona Sur: 1,05 m2 /m2 y 50,79 viv./ Ha Zona poblados del sur: 0,15 m2 /m2 y 6,02 viv./ Ha

Ilustración 13 .- La densidad está siendo mal entendida. Los modelos “mediterráneos” como el ejemplo paradigmático de Barcelona, con unas 180 viv/Ha gararantizan la sostenibilidad de sus propuestas y la civitas urbana gracias a la densidad. En la imagen distintas texturas de densidad en la ciudad de Valladolid.

Partimos de la hipótesis de que el concepto de densidad está equivocado: la baja densidad es menos sostenible y la alta densidad más en la medida que es capaz de conseguir los mismos niveles de confort y calidad con una inversión per capita sensiblemente mejor, no sólo en términos económicos, sino también ambientales, y sociales, no sólo a corto plazo, sino, sobre todo, a medio y largo plazo.

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La densidad no es sólo una medida cuantitativa, es necesario cualificar la densidad y para ello es necesario parametrizarla y medirla. La econometría debería contribuir a pasar de un análisis coste / beneficio a un análisis más avanzado tipo coste / eficacia que tenga en cuesta los aspectos cualitativos y subjetivos (perceptivos) del desarrollo. El control de la densidad exige mecanismos de control como el cálculo del aprovechamiento medio que permiten distribución de cargas y beneficios del planeamiento. Este mecanismo permite administrar la edificabilidad y los distintos modelos urbanos dentro de un concepto de ciudad que admite y asume la variedad y la complejidad del artefacto.

Ciudad pública, “civitas”: Espacios Públicos / Espacios Libres. Pero no sólo el espacio privado ha de adecuarse mediante mecanismos de equidistribución, también el espacio público debe ser pensado y equilibrado a través de dichos instrumentos.

Ilustración 14 .- La capacidad de activar la “civitas” es una responsabilidad que el planeamiento debe asumir mediante un adecuado diseño del espacio público, de las centralidades, de los espacios libres y de la densidad. La “civitas” no es mensurable y sólo es perceptible a través de la visión del ciudadano. La ciudad habitable es un concepto subjetivo pero un valioso referente en términos de sostenibilidad. La consecución de ese diseño urbano ideal exige también la disposición de mecanismos equidistributivos eficientes que permitan trabajar la “urbis” para activar la “civitas”.

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Los espacios Libres como parques, jardines, corredores verdes o corredores ecológicos obedecen a una lógica territorial y a una lógica urbana que en ocasiones requieren la disponibilidad de mecanismos equidistributivos. El parque fluvial está cerca de la ribera y la obtención de los terrenos, por su escala, deberá ser una responsabilidad del conjunto de los ciudadanos, en determinadas escalas, del conjunto de los residentes del área metropolitana. También los espacios públicos urbanos tales como plazas, avenidas, alamedas, paseos, etc... o los espacios de comunicación y transporte, del viario, de los ferrocarriles, de los puertos y aeropuertos han de ser gestionados desde una perspectiva global, amplia, colectiva.

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La técnica e instrumentos en el planeamiento y la gestión. La original técnica de clasificación española se configura como la base fundamental para la equidistribución. La estanqueidad de las distintas clases de suelo exige que la equidistribución se analice categoría a categoría con instrumentos y determinaciones diferentes. El establecimiento de las finalidades del Plan orientarán las decisiones finales. La equidistribución es un instrumento, no un fin. Partimos, en la hipótesis de aplicación de los instrumentos de equidistribución de la definición de un decálogo del planeamiento urbanístico. La planificación, la gestión, la ejecución y la disciplina deben estar supeditados a dichos principios. La programación y la gestión del planeamiento definen un proceso de ida y vuelta donde las certezas dependen de oportunidades, agentes, y condiciones, no controlables por el planificador.

La original técnica de clasificación española. Como hemos señalado, en la tradición española, el urbanismo se basa, fundamentalmente en la técnica de clasificación de suelo.

Ilustración 15 .- Sectores y Sistemas Generales del área Noreste del PGOU de Valladolid. Imagen del Autor.

Existen básicamente tres grandes clases de suelo • Suelo Urbano que sería aquel ocupado por la edificación o con condición de solar. Las legislaciones autonómicas lo dividen en: a. Consolidado Jose Antonio Hoyuela Jayo

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b. No Consolidado, se desarrolla su ordenación de detalle por sectores y se gestiona por Unidades de Ejecución. • Suelo urbanizable: suelo apto para ser incorporado a la urbanización. a. Suelo Urbanizable No Delimitado, sin sectorizar. b. Suelo Urbanizable Delimitado, sectorizado, o lo que es lo mismo, agrupado para su desarrollo sistemático en áreas o sectores cuya regulación y condiciones de ejecución establece el Plan. • Suelo rústico dividido a su vez en dos grandes categorías: a. Común b. Especialmente Protegido por sus valores Las áreas del territorio que no tienen una ordenación de detalle deberán completarla a través de figuras de planeamiento parcial o planeamiento especial denominados sectores. Estos reciben las cargas de adscripción de sistemas generales y sistemas locales en función de los estándares establecidos en los planes.

Ilustración 16 .- Imagen del Plan General de Almazán en Soria. El decálogo urbanístico es una metodología de aproximación al proyecto urbano que ambiciona dar una respuesta holística al complejo fenómeno que llamamos ciudad.

Los planes se deben ajustar así a distintos principios establecidos en la legislación y en la práctica urbanística como son: • El nuevo marco urbanístico y territorial que supone un desafío constante por su inestabilidad y por los cambios que impone a los planificadores y la carga de tareas y trabajos que estos conllevan (análisis arqueológico, infraestructural, ambiental, etc...) • La concreción de un proyecto determinado con una clara estructura urbana, unas morfotipologías definidas y un proyecto de centralidad o centralidades que organicen dicha estructura.

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•

Modelos urbanos de crecimiento y transformación como proyectos para un programa urbano adecuado. • Un diseño del transporte y la movilidad sostenibles y acordes con los paradigmas energéticos y sociales. • La sostenibilidad de las infraestructuras y servicios pensada no sólo desde la ejecución de las mismas sino desde la óptica de su mantenimiento y gestión futuros como costes indirectos de los servicios asociados a su funcionamiento ordinario. • La flexibilidad y racionalidad de las dotaciones en su distribución y extensión garantizando su adecuación a las demandas sociales y su garantía de servicio. • La importancia de una correcta articulación de la participación de la sociedad que de credibilidad a las propuestas planteadas. • El uso sistemático de las Tecnologías de la Información y la Comunicación como instrumento de inventario, análisis y gestión de la información. • Ordenación activa en la diversidad y pluralidad de entornos y paisajes para una protección activa del patrimonio natural y cultural. • Ordenación urbanística flexible de fácil gestión y ejecución adaptable a las circunstancias y oportunidades de una sociedad globalizada y en continua transformación y evolución. Los instrumentos de equidistribución y ordenación deben abordar el desafío de una planificación orientada a la transformación y regeneración urbanas y basadas en el proyecto y la oportunidad frente al plan o al planeamiento estratégico a largo plazo

Ilustración 17 .- Ámbito de la operación del Ferrocarril, de la llegada de la alta velocidad, a Valladolid y propuesta ganadora del concurso de ideas del equipo de Ricardo Bofill & Partners.

Estamos asistiendo desde los años 90 a la ciudad de impulsos. Barcelona con las Olimpiadas y la exposición universal de 2004, Sevilla en torno a la Expo, Jose Antonio Hoyuela Jayo

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Córdoba en torno a la operación del ferrocarril como Zaragoza o Tarragona, ... Las ciudades se mueven con cortos ritmos de proyectos que intentan agitar la Urbis y promover operaciones de impacto urbano. Las operaciones ferroviarias dejan paso a importantes concursos de ideas. El triunfo de la idea, la libertad del proyecto, en torno a la Alta Velocidad o a otros proyectos singulares, deja paso a una ciudad pensada por piezas donde falta un pensamiento más amplio y ambicioso donde equilibrar las distintas piezas y elementos de la ciudad, donde trabajar simultáneamente con la urbis, la polis y la cívitas.

La equidistribución en la planificación. La equidistribución es gestionada en las distintas clases de suelo con instrumentos adecuados a cada situación. El sistema equidistributivo ha sido aplicado en suelo urbano, urbanizable y rústico en función de las determinaciones de los planes, en unidades discontinuas y asistemáticas y de forma sistemática en sectores y sistemas generales. La técnica de la equidistribución va a depender del tamaño del sector y de los déficits imputables al sector. Así en suelo urbano cuando la compensación es pequeña se suele optar por la monetarización del aprovechamiento de cesión obligatoria en aras a conseguir fincas más operativas para los fines dotacionales previstos. En Suelo Urbanizable donde los sectores son más grandes se adscriben las fincas dotacionales a los sectores netos que contienen las fincas edificables. De esta forma, previa concreción de los derechos en una finca resultante de la reparcelación, podrán ser ocupados directamente y ejecutados incluso antes de comenzar las primeras edificaciones. En Suelo Rústico la solución más recurrente es la expropiación de las fincas y su imputación a las promociones o fincas limítrofes o su compra o permuta por patrimonio municipal de suelo. En este sistema complejo es necesario separar dos conceptos fundamentales: • La edificabilidad se constituye como el derecho a edificar en una determinada zona ordenada por el Plan. • El aprovechamiento se define como el derecho que el propietario de una determinada finca y que deberá materializar donde la edificabilidad se lo permita. La suma de las áreas del plan x su aprovechamiento debe ser igual a la suma de las áreas ordenadas x su edificabilidad. De esta forma los aprovechamientos permiten compensar los derechos de fincas, como parques, dotaciones, etc... que no tiene posibilidades de edificar o materializar dicho derecho mediante transferencias. Estas se hacen por adscripción o transferencia. Antes, el aprovechamiento de la finca no edificable ha sido bien ocupada directamente, bien expropiada, bien comprada por el promotor del conjunto del sector. El área donde se concentra la edificabilidad se considera y denomina “sector neto” y suele tener un aprovechamiento (siempre menor que la edificabilidad) equivalente a los terrenos, sistemas generales, donde se ejecutarán las dotaciones (equipamientos, infraestructuras, espacios libres o viarios). Los principales elementos a tener en cuenta son: • La Parcelación original que representa la estructura de los predios originales

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•

El aprovechamiento o derechos, expresados en m2 x m2, del total de las fincas, las incluídas en el sector neto y las de sistemas generales, cuya suma, configura el sector bruto. • La Edificabilidad se suele expresar como media del sector, o, cuando existe la ordenación detallada, como suma de cada una de las áreas ordenadas por su edificabilidad (calificación de suelo). La edificabilidad se concreta en ámbitos de sector neto. Puede ser edificabilidad privada o pública. La edificabilidad asignada a las dotaciones públicas no computa como numerador en el cómputo del aprovechamiento medio en nuestra actual legislación. Los sistemas locales son de cesión libre y gratuita. Su urbanización corre por cuenta de los propietarios. La transferencia de los derechos de los propietarios de aprovechamiento y el reparto de la edificabilidad resultante de la ordenación se produce a través de los programas de actuación urbanística durante el proceso de gestión. La diferencia entre el aprovechamiento medio y la edificabilidad media del sector y entre sectores son una opción del Plan urbanístico. La calificación de suelo o asignación de intensidad y cualidad (tipo) de uso exige una equidistribución entre los propietarios que se materializa en los coeficientes de homogenización o también llamados de ponderación de uso. En la actual legislación están limitados a los usos del suelo y están limitados entre 0,5 y 2 a partir del uso predominante (=1). Esta ponderación permite compensar de forma diferente a los propietarios de usos con distinto lucro expectante tales como: - Vivienda libre. - Vivienda social. - Terciario. - Comercial. - Equipamiento privado. - y otros que defina el planeamiento El planeamiento (Plan General y Plan Parcial) y la gestión (Proyecto de Actuación / Reparcelación y proyecto de urbanización) garantizan así un reparto equitativo entre los distintos propietarios de suelo. Las claves: - Establecimiento de los derechos (aprovechamiento medio) - Asignación de sistemas generales. - Ordenación Plan Parcial. - Ponderación y valoración de los usos. - Asignación parcelas. Los Planes Generales de Ordenación Urbana definen así un conjunto de estándares que definen una superficie de sistemas generales global. Dichas áreas son adscriptas al desarrollo de sectores mediante la definición de un aprovechamiento que materializarán en dichos sectores netos.

La Reparcelación El proceso de reparcelación, independientemente del sistema de actuación, viene definido en el art. 245. La reparcelación es la operación jurídica de reparto de los beneficios y cargas por la cual a los propietarios iniciales se les convierten sus parcelas y derechos en nuevas fincas con unos determinados derechos. El Contenido de la Reparcelación es el siguiente: Artículo 245 DETERMINACIONES COMPLETAS SOBRE REPARCELACIÓN

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Si los Proyectos de Actuación no se limitan sólo a incluir las bases para la reparcelación de las fincas incluidas en la unidad de actuación, deben incluir las siguientes determinaciones completas sobre reparcelación, conforme a las reglas establecidas en los artículos 246, 247 y 248, reflejando dichas determinaciones en los documentos citados en el artículo 249: a) Determinación de los terrenos que deben ser objeto de cesión al Municipio. b) Definición de los derechos de los afectados por la reparcelación. c) Valoración de las parcelas resultantes de la reparcelación. d) Adjudicación de las parcelas resultantes de la reparcelación. e) Compensaciones e indemnizaciones que resulten de la reparcelación.

Parcelación Original

Ordenación General

Aprovechamiento / Edificabilidad

Ordenación ponderada por usos Ordenación ponderada por usos Ordenación ponderada por usos Aprovechamiento / Edificabilidad Aprovechamiento / Edificabilidad Aprovechamiento Medio

Ilustración 18 .- Esquema general del proceso de desarrollo de un sector.

Los Derechos de los propietarios no se limitan exclusivamente a las fincas. Servidumbres de todo tipo o derechos también han de ser valorados con carácter previo a la asignación definitiva como dicta el artículo 246: Artículo 246 DEFINICIÓN DE DERECHOS La definición de los derechos de los propietarios y demás afectados por la reparcelación debe realizarse con criterios objetivos y uniformes para toda la unidad de actuación, de acuerdo a las siguientes reglas: a) Los derechos de los propietarios son proporcionales a la superficie de sus fincas de origen respectivas, incluso si eran exteriores a la unidad de actuación. b) En caso de discordancia entre los títulos y la realidad física de los terrenos, debe prevalecer ésta. Si la discordancia se plantea en orden a la titularidad de derechos, dado que la resolución del conflicto corresponde a los Tribunales, el

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Proyecto de Actuación debe limitarse a constatar que la titularidad es dudosa o litigiosa, según proceda, asumiendo el Ayuntamiento la representación de los derechos e intereses de esas titularidades durante la tramitación del Proyecto de Actuación, salvo convenio entre las partes interesadas. c) Los propietarios de las obras de urbanización que puedan ser conservadas por resultar conformes con el planeamiento urbanístico y útiles para la ejecución de la actuación tienen derecho a ser indemnizados según el coste de reposición de las obras, corregido según su antigüedad y estado de conservación y con independencia del valor del suelo. d) Los propietarios de las construcciones y obras de urbanización existentes que no puedan ser conservadas tienen derecho a ser indemnizados según su coste de reposición, corregido según su antigüedad y estado de conservación y con independencia del valor del suelo.

De nuevo, como vemos, el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, en línea con la legislación anterior y la legislación básica del Estado, propone un sistema de valoración de las parcelas resultantes: Artículo 247 VALORACIÓN DE LAS PARCELAS RESULTANTES La valoración de las parcelas resultantes de la reparcelación debe realizarse con criterios objetivos y uniformes para toda la unidad de actuación, de acuerdo a las siguientes reglas en el marco de lo dispuesto sobre valoraciones en la legislación del Estado: a) Como regla general, la valoración se determina aplicando al aprovechamiento permitido por el planeamiento sobre cada parcela resultante, el valor básico de repercusión recogido en las ponencias de valores catastrales vigentes. b) En caso de inexistencia de los valores de las ponencias catastrales, o cuando los mismos sean manifiestamente incongruentes con la realidad del mercado inmobiliario, la valoración se determina aplicando los valores de repercusión obtenidos por el método residual, e introduciendo en caso necesario coeficientes de ponderación relativos al uso y la tipología edificatoria de la parcela resultante, conforme a la normativa sobre valoración catastral. Artículo 248

La definición del concepto de parcelas resultantes dicta el origen del sistema de adjudicación en el proyecto de reparcelación. En cualquier caso deberá adaptarse en el fondo y la forma a lo estipulado en el artículo 248: Artículo 248 ADJUDICACIÓN DE LAS PARCELAS RESULTANTES La adjudicación de las parcelas resultantes de la reparcelación, o parcelas resultantes, debe realizarse con criterios objetivos y uniformes para toda la unidad de actuación, de acuerdo a las siguientes reglas: a) Debe ser objeto de adjudicación toda la superficie que conforme a lo dispuesto en el planeamiento urbanístico sea susceptible de propiedad privada, aunque no sea edificable.

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b) Los propietarios, el Ayuntamiento y en su caso el urbanizador deben recibir parcelas aptas para materializar el aprovechamiento que les corresponda en proporción a sus derechos. c) Los propietarios deben recibir parcelas situadas sobre sus fincas de origen, o de no ser factible en el lugar más próximo posible, salvo cuando más de un 50 por ciento de la superficie de las fincas de origen esté reservada para dotaciones urbanísticas públicas. d) No deben adjudicarse como parcelas independientes superficies inferiores a la parcela mínima edificable definida en el planeamiento urbanístico, o que no sean adecuadas para su uso conforme al mismo. e) Cuando el aprovechamiento que corresponda a cada propietario no alcance o exceda de lo necesario para la adjudicación de parcelas completas en plena propiedad, los restos deben satisfacerse mediante adjudicación en proindiviso o, de no ser posible o conveniente, en efectivo. En particular, procede la adjudicación en efectivo para los propietarios a los que corresponda menos del 25 por ciento de la parcela mínima edificable. f) Los terrenos con construcciones e instalaciones conformes con el planeamiento, o que puedan ser conservadas por no encontrarse en las situaciones citadas en el artículo 246.d), deben adjudicarse a sus propietarios originales, sin perjuicio de que se normalicen sus linderos en la parte no edificada y de las compensaciones en efectivo que procedan. g) Los propietarios en régimen de comunidad de bienes, así como los propietarios de edificios en régimen de propiedad horizontal que no puedan ser conservados conforme al artículo 246.d), deben recibir parcelas en régimen de comunidad de bienes, con participaciones en proporción a sus derechos originales.

Siguiendo la misma línea argumental se valoran los Derechos de los propietarios de parcelas resultantes conforme al artículo 246: Artículo 246 DEFINICIÓN DE DERECHOS Asimismo los propietarios de las instalaciones y plantaciones existentes que no puedan ser conservadas tienen derecho a ser indemnizados conforme a lo dispuesto para su valoración en la legislación sobre expropiación forzosa y en la legislación sectorial aplicable, y de forma subsidiaria según las normas de Derecho Administrativo, Civil y Fiscal aplicables, y con independencia del valor del suelo. A tal efecto se entiende que no pueden ser conservadas las construcciones, instalaciones, plantaciones y obras de urbanización que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: 1ª. Que sea imprescindible su eliminación para ejecutar la actuación. 2ª. Que queden emplazadas en una parcela resultante que no se adjudique a su propietario. 3ª. Que estén destinadas a usos prohibidos en el planeamiento urbanístico vigente. 4ª. Que hayan sido declaradas fuera de ordenación por el planeamiento urbanístico vigente.

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5ª. Que sean disconformes con el planeamiento urbanístico y el aprovechamiento permitido por el planeamiento sobre la parcela resultante en la que queden emplazadas sea superior o inferior en más de un 15 por ciento al que corresponda a su propietario. e) Las reglas establecidas en la letra anterior son también aplicables para determinar las indemnizaciones a las que tienen derecho los titulares de servidumbres, cargas, derechos reales, derechos de arrendamiento y demás derechos que deban extinguirse por su incompatibilidad con el planeamiento urbanístico. f) Los titulares de derechos reales que no se extingan con la reparcelación, aunque no se les mencione, mantienen sus derechos y resultan adjudicatarios en el mismo concepto en que lo eran anteriormente por aplicación del principio de subrogación real.

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Ámbitos y Sistemas de Actuación para la Gestión. Una vez concretada la ordenación de detalle, bien en los planes generales, bien en los planes de desarrollo, se han de concretar las Unidades de Actuación como unidades mínimas para el desarrollo progresivo de las condiciones establecidas en dicha ordenación. Para el desarrollo de dichas unidades se establece, bien en el planeamiento, bien en el mismo momento de iniciar los trámites, un sistema de actuación. La legislación de Castilla y León establece cuatro tipos de sistemas: • Cooperación, cuando la iniciativa es pública. • Compensación, a través de una junta de propietarios regulada por unos estatutos. • Expropiación directa por la administración o por delegación. • Concurrencia, nuevo sistema que prevé una nueva figura, extraña a la propiedad, que es el agente urbanizador. • Concierto cuando el sistema de compensación se simplifica por ser gestionado por un propietario único. El Concepto de Unidad de Actuación se explica en detalle en el artículo 236 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León: Artículo 236 CONCEPTO DE UNIDAD DE ACTUACIÓN 1. Las unidades de actuación son superficies delimitadas de terrenos, interiores a los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable o coincidentes con los mismos, que definen el ámbito completo de una actuación integrada. 2. Los terrenos reservados en el planeamiento urbanístico para la ejecución de los sistemas generales y de las demás dotaciones urbanísticas públicas deben ser considerados como parte integrante de las unidades de actuación en las que hayan sido incluidos, y sus propietarios deben ser tenidos como propietarios de la unidad de actuación, a todos los efectos. 3. Cuando alguna de las fincas incluidas en una unidad de actuación pertenezca a una comunidad proindiviso, cada comunero puede disponer libremente de su parte sin necesidad de consentimiento de los demás comuneros, a los solos efectos de la gestión urbanística, incluido el cómputo de la mayoría exigida para proponer determinados sistemas de actuación.

Las unidades de actuación pueden o no coincidir con unidades de planeamiento o sectores. En realidad estos se suelen dividir en una o varias unidades de actuación en función de la “velocidad” esperada por los operadores. La delimitación de las UAs está regulada en el siguiente artículo: Artículo 237 DELIMITACIÓN Y MODIFICACIÓN 1. Las unidades de actuación se delimitan en el instrumento de planeamiento urbanístico que establezca la ordenación detallada del sector. 2. Las unidades de actuación pueden modificarse mediante los procedimientos de revisión y modificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. En particular, las modificaciones cuyo único objeto sea la agrupación o división de unidades ya existentes o la alteración de límites entre varias unidades, sin alterar ninguna otra determinación del planeamiento vigente, pueden tramitarse por el procedimiento del artículo 171.

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Aunque la previsión sea que el instrumento de planeamiento defina su ámbito existen numerosos recursos sencillos como las modificaciones puntuales previstas en el artículo 171 que inciden, de nuevo, en la prioridad a la factibilidad y facilidad de gestión frente a otros objetivos. El aprovechamiento lucrativo y total no puede ser equivalente en las distintas áreas. El Reglamento permite ajustar esas diferencias. En general los planes huyen de ese tipo de compensación porque dificulta enormemente la gestión: Artículo 239 DIFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO 1. Cuando el aprovechamiento lucrativo total permitido por el planeamiento en una unidad de actuación sea superior al aprovechamiento que corresponda al conjunto de sus propietarios, el exceso corresponde al Ayuntamiento y debe incorporarse al Patrimonio Municipal de Suelo. 2. Cuando el aprovechamiento lucrativo total permitido por el planeamiento en una unidad de actuación sea inferior al aprovechamiento que corresponda al conjunto de sus propietarios, el Ayuntamiento debe compensar la diferencia optando, previa audiencia a los propietarios afectados, por alguna o varias de las siguientes posibilidades: a) Atribuir a los propietarios afectados aprovechamiento de titularidad municipal en unidades de actuación que se encuentren en situación inversa. b) Abonar el valor de la diferencia de aprovechamiento en efectivo. c) Asumir gastos de urbanización por valor equivalente.

La tendencia natural en el planeamiento es la de equilibrar el aprovechamiento total de los propietarios con la edificabilidad (aprovechamiento lucrativo total de una unidad de actuación) pero la Ley también ha previsto mecanismos de compensación que siempre pasan por el intermedio del Patrimonio Municipal de Suelo. Estas situaciones han de estar perfectamente tasadas por el PGOU pues podrían generar, en el caso de decantarse por aprovechamientos que necesiten compensación a los propietarios, situaciones económicas complicadas e incluso ruinosas a los ayuntamientos afectados. El sistema de actuación denominado de Compensación ha venido siendo el más utilizado en la práctica urbanística. En él son los propietarios los que se convierten en urbanizadores. La falta de profesionalidad de estos ha originado, en no pocos casos, problemas serios de gestión o retrasos irreparables en la ejecución de los proyectos. Estas son algunas de las razones sugeridas para incorporar, como hace sistemáticamente la nueva ley, a los agentes urbanizadores, profesionales, en el intermedio entre el propietario y la administración, con la responsabilidad última de urbanizar. Artículo 259 SISTEMA DE COMPENSACIÓN El sistema de compensación tiene por objeto la gestión urbanística de una actuación integrada actuando como urbanizador el propietario o los propietarios a los que corresponda al menos el 50 por ciento del aprovechamiento lucrativo de la unidad de actuación, constituidos en Junta de Compensación.

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La Propuesta del Sistema de Actuación ya no tiene porque hacerla el planeamiento. De esta forma se flexibiliza mucho la elección del sistema: Artículo 260 PROPUESTA DEL SISTEMA 1. Aprobado definitivamente el instrumento de planeamiento urbanístico que establezca la ordenación detallada de la unidad de actuación, la propuesta para desarrollar una actuación integrada por el sistema de compensación puede realizarse por el propietario o los propietarios citados en el artículo anterior, presentando en el Ayuntamiento la propuesta de estatutos de la Junta de Compensación con el contenido señalado en el artículo 192, previa o simultáneamente a la presentación del Proyecto de Actuación. En el primer caso los estatutos se tramitan conforme al artículo 193, y el Proyecto de Actuación debe presentarse antes de seis meses desde la aprobación de los estatutos. En el segundo caso los estatutos se tramitan de forma conjunta con el Proyecto de Actuación. 2. Mientras no esté aprobado definitivamente el instrumento que establezca la ordenación detallada de la unidad, puede también realizarse la propuesta regulada en el apartado anterior, presentando dicho instrumento junto con el Proyecto de Actuación y la propuesta de estatutos de la Junta de Compensación, para su tramitación conjunta.

La participación de los propietarios se hace a través de la Junta de Compensación que puede expropiar a los más “discolos” o “perezosos” que no puedan o quieran entrar en la operación. Este hecho se regula en el artículo 261: Artículo 261 PARTICIPACIÓN DE LOS PROPIETARIOS 1. En el sistema de compensación los propietarios participan en la actuación integrándose en la Junta de Compensación, entidad urbanística colaboradora regulada por lo dispuesto en los artículos 192 a 197 y por las siguientes reglas complementarias: a) Publicado el acuerdo de aprobación de los estatutos de la Junta, todos los terrenos de la unidad quedan vinculados a la actuación, y los propietarios, tanto públicos como privados, que sean titulares de bienes incluidos en la unidad o de derechos de aprovechamiento que deban hacerse efectivos en la misma, quedan obligados a constituir la Junta de Compensación dentro de los tres meses siguientes a dicha publicación. b) Una vez constituida la Junta, pueden incorporarse a la misma otros titulares de bienes o derechos sobre la unidad así como empresas urbanizadoras, en las condiciones establecidas al respecto en los estatutos. c) El Ayuntamiento debe estar representado en el órgano de gobierno de la Junta. 2. Los propietarios que no deseen integrarse en la Junta pueden, a partir de la publicación del acuerdo de aprobación de sus estatutos, solicitar del Ayuntamiento la expropiación de sus bienes y derechos afectados en beneficio de la Junta, quedando inmediatamente excluidos de la obligación de integrarse en la misma. Asimismo el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de la Junta, puede expropiar los bienes y derechos de los propietarios que incumplan su obligación de integrarse en la misma. En todos los casos, el Ayuntamiento debe iniciar el expediente de expropiación antes de seis meses desde la solicitud. Aprobado definitivamente el instrumento que contenga las determinaciones completas sobre reparcelación, las

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parcelas resultantes que correspondan por subrogación real a las fincas expropiadas deben inscribirse a favor de la Junta de Compensación, en concepto de beneficiaria de la expropiación.

La Junta de Compensación actúa como órgano representativo de las varias propiedades que constituyen el sector. Su poder se ve reforzado por la legislación (por ejemplo a través de la capacidad expropiatoria) en beneficio, de nuevo, de la facilidad de gestión y de la factibilidad de estas complejas operaciones. El Contenido del Proyecto de Actuación es flexible siempre que exista el acuerdo de al menos el 50 % del aprovechamiento lucrativo de la unidad, es decir, del aprovechamiento ponderado excluídas las dotaciones públicas: Artículo 262 CONTENIDO DEL PROYECTO DE ACTUACIÓN En el sistema de compensación, el Proyecto de Actuación debe cumplir lo establecido en los artículos 240 a 249. No obstante, por acuerdo unánime de la Junta de Compensación, o bien por acuerdo del Ayuntamiento adoptado a instancia del propietario o propietarios a los que corresponda al menos el 50 por ciento del aprovechamiento lucrativo de la unidad, las reglas establecidas en los artículos 246 a 248 pueden sustituirse por otras diferentes.

La Tramitación del Proyecto de Actuación por la Junta de Compensación se basa, fundamentalmente, en el potencial que la legislación le otorga a esta “entidad urbanística colaboradora” con poderes incluso expropiatorios: Artículo 263 APROBACIÓN Y EFECTOS DEL PROYECTO DE ACTUACIÓN 1. En el sistema de compensación el Proyecto de Actuación se aprueba y se modifica según lo dispuesto en el artículo 251. En caso de tramitación conjunta con los estatutos de la Junta de Compensación, el procedimiento debe completarse con lo dispuesto en el artículo 193. 2. Además de los efectos citados en el artículo 252, la aprobación definitiva del Proyecto de Actuación implica la elección del sistema de compensación y otorga la condición de urbanizador, con carácter provisional, a la Junta de Compensación. Para adquirir tal condición con carácter definitivo, la Junta debe constituir dentro del mes siguiente a la notificación de la aprobación del Proyecto, una garantía de urbanización a determinar por el Ayuntamiento, por un importe mínimo del 4 por ciento de los gastos de urbanización previstos. 3. La Junta de Compensación actúa como fiduciaria con pleno poder dispositivo sobre las fincas de sus miembros, sin más limitaciones que las establecidas en los estatutos. Además la Junta puede imponer a sus miembros el pago de cuotas para sufragar gastos de urbanización y en general para hacer frente a cualesquiera otras responsabilidades derivadas de su condición de urbanizador. Cuando algún miembro incumpla sus obligaciones, la Junta puede instar al Ayuntamiento para que exija el pago de las cantidades adeudadas mediante el procedimiento administrativo de apremio y en su caso para que expropie sus bienes y derechos en beneficio de la Junta, conforme a lo dispuesto en el artículo 261.2. No obstante, el pago de las cantidades adeudadas antes del levantamiento del acta de ocupación, con los intereses y recargos que procedan, cancela el procedimiento de expropiación.

Sistemas de Actuación: Cooperación. La iniciativa pública

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En el Sistema de Cooperación la iniciativa del desarrollo corresponde a la administración, normalmente al Ayuntamiento que luego impone las cargas y costes a los propietarios en función de su proyecto de reparcelación. Ha sido un sistema insuficientemente utilizado y desarrollado por las dificultades que implica su gestión: 1. El sistema de cooperación tiene por objeto la gestión urbanística de una actuación integrada actuando como urbanizador el Ayuntamiento, mientras que los propietarios de la unidad de actuación cooperan aportando los terrenos y financiando la actuación. 2. El Ayuntamiento puede delegar todas o algunas de las facultades y obligaciones de su condición de urbanizador en una Asociación de Propietarios, así como encomendar su gestión a otras Administraciones públicas, entidades dependientes de las mismas, empresas públicas, mancomunidades, consorcios o sociedades urbanísticas.

El sistema de concurrencia por el contrario está siendo potenciado por las distintas legislaciones. En este sistema se introduce la figura de un tercero, el agente urbanizador, que se introduce como profesional del sector para llevar a efecto la urbanización y con ello entra en el reparto de cargas y beneficios: El sistema de concurrencia tiene por objeto la gestión urbanística de una actuación integrada actuando como urbanizador una persona física o jurídica seleccionada mediante concurso por el Ayuntamiento y retribuida por los propietarios de la unidad de actuación, conforme a lo dispuesto en los siguientes artículos de esta sección y de forma complementaria en la legislación sobre contratación administrativa.

Previamente se ha debido proceder a la aprobación del proyecto de actuación y concurso para la selección del urbanizador según lo establecido en los siguientes términos: 1. En el sistema de concurrencia el Proyecto de Actuación se aprueba y se modifica según lo dispuesto en el artículo 251, con las siguientes especialidades: a) Antes de la aprobación inicial el Ayuntamiento, comprobado que el Proyecto reúne los requisitos exigidos, debe elaborar un pliego de cláusulas administrativas para regir el concurso de selección del urbanizador, que contenga criterios de adjudicación objetivos y ponderados, vinculados a las condiciones económicas y de colaboración de los propietarios y a la idoneidad de las obras de urbanización y demás contenidos del Proyecto, tales como: 1º. Mayor disponibilidad de los terrenos por haber formalizado acuerdos con propietarios. 2º. Mayor calidad de la urbanización. 3º. Mayor garantía de urbanización. 4º. Mejor distribución de los gastos de urbanización. 5º. Menor retribución del urbanizador.

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6º. Plazos más breves para la ejecución de la actuación. 7º. Otros compromisos del urbanizador, tales como construcción de viviendas con protección pública, ejecución de dotaciones urbanísticas o afección de inmuebles a fines sociales.

La participación del agente urbanizador se produce como retribución por la urbanización y es la fórmula, en el sistema de concurrencia, no sólo de compensar sus actuaciones sino de garantizar una ejecución más rápida y segura de la operación: 2. La retribución al urbanizador en efectivo puede satisfacerse: a) Mediante cánones de urbanización impuestos conforme al artículo 201. b) Mediante cuotas de urbanización, conforme a las siguientes reglas: 1ª. El importe de las cuotas y el plazo para su pago en período voluntario, que no debe ser inferior a un mes, deben ser aprobados por el Ayuntamiento, sobre la base de una memoria y una cuenta detallada y justificada de los gastos de urbanización a realizar en los seis meses siguientes, y previa audiencia de los interesados. 2ª. Las liquidaciones individuales de cada propietario deben serles notificadas señalando el plazo para su pago en período voluntario, así como las posibilidades de aplazamiento y fraccionamiento de pago disponibles conforme al Reglamento General de Recaudación. 3ª. En caso de impago en período voluntario el Ayuntamiento debe recaudar las cuotas por el procedimiento administrativo de apremio. 3. La retribución al urbanizador mediante solares debe concretarse en el instrumento que contenga las determinaciones completas sobre reparcelación. Una vez aprobado el mismo, las fincas destinadas a retribuir al urbanizador quedan afectas a tal fin, como carga real por importe cautelar estipulado en la cuenta de liquidación provisional para cada propietario.

Entre los Sistemas de actuación la Expropiación siempre ha sido controvertida y complicada. El sistema de planeamiento lo limita, normalmente, y con contadas excepciones, a operaciones muy estratégicas donde se necesita rapidez o se quiere resolver un problema de propiedad muy controvertido. El sistema de expropiación se define así: 1. El sistema de expropiación tiene por objeto la gestión urbanística de una actuación integrada actuando como urbanizador el Ayuntamiento o cualquier otra Administración pública que expropie todos los bienes y derechos incluidos en la unidad de actuación, subrogándose en los derechos y deberes urbanísticos de los propietarios originales. 2. La Administración pública expropiante puede encomendar las facultades y obligaciones de su condición de urbanizador a otras Administraciones públicas, entidades dependientes de las mismas, mancomunidades, consorcios o sociedades urbanísticas. Asimismo puede otorgar la concesión de la condición de urbanizador a cualquier persona física o jurídica.

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Expropiación Artículo 283 CONCESIÓN DE LA CONDICIÓN DE URBANIZADOR 1. En el sistema de expropiación, la Administración expropiante puede conceder la condición de urbanizador a cualquier persona física o jurídica. En tal caso el concesionario asume la posición de beneficiario de la expropiación, y como tal debe: a) Abonar a la Administración expropiante el canon de concesión en efectivo, en terrenos edificables, o bien en forma de participación en los beneficios de la concesión. b) Financiar el pago del justiprecio y ejecutar la urbanización conforme a lo dispuesto en el planeamiento urbanístico y en el Proyecto de Actuación. 2. La concesión puede limitarse a una o varias de las facultades y obligaciones de la condición de urbanizador, tales como la ejecución de sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas públicas, la edificación de viviendas con protección pública o la gestión de los servicios públicos de la unidad de actuación. 3. La concesión se otorga mediante concurso, conforme a la legislación sobre contratación administrativa, cuyo pliego de cláusulas administrativas: a) Debe contener al menos los siguientes extremos: 1º. Objeto de la concesión. 2º. Plazos para la ejecución del objeto de la concesión. 3º. Cuantía y forma del canon de la concesión a abonar a la Administración concedente. 4º. Determinación de los factores a tener en cuenta para la fijación de los precios de venta de los solares resultantes. 5º. Deberes de conservación de la urbanización y de mantenimiento y conservación de los servicios públicos hasta la terminación del plazo de concesión. 6º. Relaciones del concesionario con los propietarios liberados de la expropiación y con los adquirentes de solares edificables. 7º. Penalidades derivadas del incumplimiento. 8º. Supuestos de resolución y de caducidad y sus consecuencias. 9º. Garantías a prestar por el concesionario como urbanizador y en su caso como gestor de servicios públicos.

Estos son, básicamente, los sistemas de actuación existentes en España en prácticamente todas las legislaciones autonómicas con ligeras excepciones y matices. El carácter básico de la legislación estatal ha hecho de la definición y puesta en marcha de estos sistemas una competencia exclusivamente autonómica. En esta reflexión nos hemos basado en los contenidos de la Ley y Reglamento de Urbanismo que la desarrolla en Castilla y León.

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Conclusiones y desafíos. Equidistribución, ¿un derecho público o un deber privado? La participación pública en los beneficios y las plusvalías generadas por la acción de expansión urbana parece un hecho innegable en nuestro cuerpo jurídico variando el valor entre un 5 y un 15%. Su uso en suelo urbano genera un mayor problema. Primero por no hacerse evidente el beneficio y las plusvalías en operaciones que en ocasiones tienen una rentabilidad dudosa. Segundo porque, siendo así, se está incentivando procesos expansivos que olvidan la ciudad consolidada y generan enormes vacíos urbanos (aree dismesse, en italiano, ver http://www.audis.it/ ) en el “corazón” de las ciudades. Múltiples variables en planeamiento y gestión (factores y matices referidos a situación geográfica, orografía, climatología, contexto social, presencia o ausencia de determinados servicios e infraestructuras, existencia de asentamientos urbanos realizados con posibles parcelaciones ilegales o clandestinas, cercanía inmediata a desarrollos urbanísticos al amparo de determinadas actividades socio-culturales, de ocio, recreativas,... y un largo etcétera que constituye una amplísima casuística) deben y pueden ser tenidas en cuenta en los procesos de equidistribución. Unas podrán incorporarse al proceso en el momento de la planificación, otras, lo serán durante el proceso de reparto de derechos y deberes entre los propietarios. Propuesta de ordenación en periferia urbana

•Fomentar

crecimientos estructurados

•Crear

grupos residenciales con cierto nivel de autosuficiencia.

•Centralidad

local con variedad de usos y variedad de tipos.

•Administrar

densidad garantizando sostenibilidad conjunto.

la la del

•Fomentar

espacios aptos para la vida urbana, la reactivación de la Civitas

Ilustración 19 .- La equidistribución en los nuevos desarrollos tiene menos limitaciones y facilita la aplicación de los principios y objetivos del planeamiento. En la imagen propuesta de crecimiento al Este de Segovia incluída en las Directrices de Ordenación del Territorio de Segovia. Trabajo realizado por el Instituto de Urbanística de la Universidad de Valladolid y COTESA.

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Podemos decir así que el planeamiento resuelve los problemas de equidistribución generados a escala urbana o territorial. La gestión resuelve los problemas de equidistribución entre los propietarios y de estos con las parcelas resultantes del proceso de reparcelación incluídas las públicas de cesión obligatoria y gratuita (dotaciones, calles, etc...). Asumir la cesión dentro del planeamiento es un deber de los planificadores desde una visión completa y compleja de la ciudad reconociendo los desequilibrios inherentes al fenómeno urbano e intentando compensarlos. Los fines a los que se dediquen las compensaciones, entendidas siempre como el patrimonio público (municipal, provincial o regional) de suelo además se deberán obligatoriamente aplicar a gastos cuyo fin último sea contribuir a dichas políticas urbanas. En ocasiones dichos fondos públicos no han seguido esta finalidad orientándose hacia el gasto “ordinario” y la intervención general del estado, a través del Tribunal de Cuentas, está presionando para reconducir esta situación.

Obtención de cesiones y equipamientos. La equidistribución en materia de dotaciones y equipamientos exige la definición de estándares en el planeamiento según el “Lugar”. Muchas leyes han intentado parametrizar los mínimos pero la realidad nos recuerda que no es una situación isótropa, que se pueda aplicar homogéneamente, y que además es una situación cambiante y compleja. La adaptación a la realidad pasa por la necesidad de definir equipamientos flexibles y la adaptación constante a los cambios sociales (envejecimiento, emigración, etc...) y pasa, seguramente, por revisar dichos estándares en el contexto del planeamiento general forzando la equidistribución de los beneficios y cargas en función de su carácter y escala, entre el barrio, la ciudad y el territorio.

Protección del Patrimonio y de la ciudad consolidada. En cualquier caso el planeamiento con estos mecanismos debe promover la transformación frente a la expansión. Esta apuesta deja en entredicho la equidistribución en suelo urbano que sólo bajo supuestos muy especiales y controlados podría encontrar sentido (protección del patrimonio, grandes áreas o sectores de urbano no consolidado, etc...). Quizás, por ello, sería interesante buscar mecanismos de conexión de las operaciones expansivas y de las de reforma para el equilibrio de las plusvalías. Estas actuaciones, contrarias a las “estanqueidad” de los suelos clasificados en el urbanismo español, y a su cultura consolidada, aportarían grandes ventajas en un contexto de ralentización de la expansión acelerada que han visto nuestras ciudades y nuestras grandes áreas metropolitanas. De esta forma, la protección de la CIVITAS como valor fundamental de la ciudad (Pajarillos / Rondilla) y de la URBIS como patrimonio (edificaciones, dotaciones e infraestructuras) deberían convertirse en las verdaderas protagonistas de las políticas urbanas. La equidistribución y sus mecanismos operativos contribuirían a invertir las tendencias y a orientar las políticas.

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La equidistribución como mecanismo en la regeneración urbana. Este será el gran desafío de los próximos años. Los sistemas de equidistribución deberán buscar mecanismos sociales (realojo, programas apoyo a las familias, etc…) y mecanismos económicos (mediante programas económicos específicos, …), además de los estrictamente urbanísticos, para poder afrontar el reto de la regeneración urbana. Estas acciones dotarán a nuestros territorios de una mayor sostenibilidad (la expansión en baja densidad no es sostenible) en la búsqueda de la ciudad compacta mediterránea.

Rondilla

Ilustración 20 .- El desafío de la regeneración urbana exige repensar e inventar mecanismos de equidistribución en suelos consolidados más acordes con las distintas realidades de los suelos en transformación. En la imagen propuestas del estudio de Regeneración Urbana de Pajarillos y Rondillas, accesit de los premios Gubbio de regeneración urbana, 2003. La propuesta fue elaborada por el Instituto de Urbanística de la Universidad de Valladolid y COTESA.

La Equidistribución desde la perspectiva territorial Otro aspecto importante de los procesos de equidistribución de los beneficios y de las cargas del planeamiento será el salto de escala. El rápido y vertiginoso crecimiento de los últimos años ha hecho que las áreas urbanas (las principales ciudades) se desborden y superen sus tradicionales límites. Desde esa óptica los servicios de la ciudad central tales como agua, saneamiento, equipamientos (culturales, deportivos, etc...), servicios (bomberos, protección civil, ...) han pasado a pertenecer a áreas funcionales no encuadradas en los rígidos límites administrativos.

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Modelo de Ciudad-región 1: Directrices para la Protección de Ámbitos Valiosos. Modelo de Ciudad-región 2: Elementos Estructurantes del Modelo Territorial. Directrices Sectoriales de Ordenación 1: Movilidad y Transporte. Directrices Sectoriales de Ordenación 2: Infraestructuras de Servicios Básicos. Directrices Urbanísticas: Guías para el Desarrollo del Modelo Territorial. Directrices Administrativas: Orientaciones para la Gestión del Territorio Planos de Ordenación.

Ilustración 21 .- El gran reto de los sistemas equidistributivos, en una sociedad cambiante y globalizada y en constante crecimiento, radica en abordar el reparto de beneficios y cargas de la ordenación desde una perspectiva más amplia e integrada, desde la ordenación del territorio. Imagen de los planos de ordenación de las Directrices de Ordenación del Territorio de Valladolid y Entorno, premio europeo de urbanismo 2003.

Hay que analizar el territorio desde dicha perspectiva orientando una nueva escala de la equidistribución, la territorial, a través de los Planes de Ordenación del Territorio, a la Protección de Ámbitos Valiosos, a la consecución de Elementos Estructurantes del Modelo Territorial (corredores ecológicos, vías verdes, redes de infraestructuras, etc...), a la consolidación de un modelo de Movilidad y Transporte adecuado, a garantizar la eficacia de las infraestructuras de Servicios Básicos, a proponer una administración capaz de gestionar dicho territorio y nos permita, como no, poner en práctica de forma operativa los principios, tan manidos, del desarrollo sostenible.

Muito obrigado / Muchas Gracias

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Ilustración 1 .- El ideal medieval considerado en el fenómeno de las " ciudades nuevas " del medievo no se restringe al sudoeste de Francia sino que también toca países como Eslovaquia, Silesia, Prusia, Poméranie, Mecklemburgo, Lombardía, Toscana, Piamonte, Suiza, Navarra, País de Gales, España y Portugal. A partir de él las ciudades son pensadas “ex novo” con principios de regularidad y distribución “equitativa”. En la foto, vista de Grenade – sur – Garonne y Briviesca (Burgos), ambas de inicios del s. XIV. ............................................................................................ 5 Ilustración 2 .- Trazado de la ciudad medieval planificada de Viana do Castelo, siglos XIII-XIV. Título: “Planta da Villa de Vianna e sua Barra e Castello” Sociedad Geográfica de Lisboa). ................................................................................... 6 Ilustración 3 .- Comparación dimensional de plazas españolas, portuguesas e iberoamericanas con base en CEHOPU, 1989, Azevedo, 1998 y Reis, 2000. Diseño Luisa Durán. Hay una diversidad de formas y tamaños que se ajustarán más o menos al modelo dependiendo de la rigidez del plano fundacional pero lo importante es que marca el centro del valor de las propiedades. A partir de la plaza se empiezan a distribuir los predios entre los nuevos ciudadanos. ........... 8 Ilustración 4 .- Plano Fundacional de San Juan de la Frontera. 108. A.G.I. 1562. San Juan de la Frontera. ARGENTINA. MP, Buenos Aires, 9. El plano hacia efectivo el reparto de tierras y se convertía, con ello, en el símbolo de la ciudad.. El ritual conllevaba la toma de posesión y su protocolo dependía de la solemnidad del acto. San Juan fue rápidamente destruida por una avenida y debió ser refundada a algunos kilómetros de distancia, pero el plano perduró en el nuevo emplazamiento como estructura jurídica y predial. .......................................................................................................... 9 Ilustración 5 .- El trazado de Barcelona, eminentemente geométrico y rígido, se justifica en la necesidad de equidistribuir los beneficios y cargas del ensanche. Ildefonso Cerdá explica estos conceptos en su tratado “Cuatro Palabras Sobre el Ensanche Público de Barcelona” de 1861. ....................................................................................... 10 Ilustración 6 .- La rigidez del modelo permite, a través de fichas sistemáticas de todas las fincas, una equidistribución rápida que favorece el rápido desarrollo del modelo. .................................................................................................... 11 Ilustración 7 .- Clasificación y estructura general y orgánica de la revisión del PGOU de Valladolid. En este plano se pueden ver las distintas clases de suelo y los sistemas generales del PGOU de Valladolid en la revisión el año 20012003. Los trabajos fueron dirigidos por Antonio Hoyuela con un equipo mixto: municipal y asesoría técnica de COTESA (Centro de Observación y Teledetección Espacial). ...................................................................................................... 12 Ilustración 8 .- Las afecciones sectoriales exigen la consideración de zonas de protección o sistemas generales que deben ser considerados en los sistemas equidistributivos para la compensación de los propietarios de dichos suelos. 13 Ilustración 9 .- La ciudad engloba elementos arquitectónicos, espacios públicos, paisajes, espacios naturales y ecológios de interés, que deben ser preservados de la urbanización y protegidos desde una perspectiva paisajística, urbanística, cultural, histórica, artística o ambiental. ..................................................................................................... 31 Ilustración 10 .- El catálogo es el instrumento de planeamiento que establece la protección de los elementos de interés. El catálogo está ampliando sus ámbitos de protección desde la exclusividad de al arquitectura hacia la integración del paisaje. Hoy los modernos Planes Generales incorporan catálogos de elementos ambientales de interés, de zonas de riesgos, de espacios públicos, de paisajes urbanos destacados, de yacimientos arqueológicos, de bienes muebles, etc... Catálogo del PGOU de Valladolid donde se experimentó este tipo de estrategia de protección más global. A la protección del catálogo hay que dotarle de instrumentos de gestión equidistributiva adecuados que minimicen las cargas sobre la propiedad y garanticen la sostenibilidad de la protección. .................................................................... 32 Ilustración 11 .- La inmensa variedad morfotipológica, infraestructural, topográfica y de las condiciones del lugar, social, económica, histórica, artística ... de las propias ciudades y al interno de ellas de los barrios y zonas que las componen exigen una respuesta desde la equidistribución y la compensación en el planeamiento. .............................................. 33 Ilustración 12 .- Los equipamientos y servicios están íntimamente ligados con los cambios sociales y económicos. Las nuevas inserciones y demandas exigen un esfuerzo constante por equilibrar y racionalizar su distribución en el territorio. La apuesta por la flexibilidad de los nuevos “artefactos dotacionales” es sin duda uno de los desafíos más importantes del urbanismo de este siglo. ...................................................................................................................... 34 Ilustración 13 .- La densidad está siendo mal entendida. Los modelos “mediterráneos” como el ejemplo paradigmático de Barcelona, con unas 180 viv/Ha gararantizan la sostenibilidad de sus propuestas y la civitas urbana gracias a la densidad. En la imagen distintas texturas de densidad en la ciudad de Valladolid. ....................................................... 35 Ilustración 14 .- La capacidad de activar la “civitas” es una responsabilidad que el planeamiento debe asumir mediante un adecuado diseño del espacio público, de las centralidades, de los espacios libres y de la densidad. La “civitas” no es mensurable y sólo es perceptible a través de la visión del ciudadano. La ciudad habitable es un concepto subjetivo pero un valioso referente en términos de sostenibilidad. La consecución de ese diseño urbano ideal exige también la disposición de mecanismos equidistributivos eficientes que permitan trabajar la “urbis” para activar la “civitas”. .......... 36 Ilustración 15 .- Sectores y Sistemas Generales del área Noreste del PGOU de Valladolid. Imagen del Autor. ............ 38 Ilustración 16 .- Imagen del Plan General de Almazán en Soria. El decálogo urbanístico es una metodología de aproximación al proyecto urbano que ambiciona dar una respuesta holística al complejo fenómeno que llamamos ciudad. .......................................................................................................................................................................... 39 Ilustración 17 .- Ámbito de la operación del Ferrocarril, de la llegada de la alta velocidad, a Valladolid y propuesta ganadora del concurso de ideas del equipo de Ricardo Bofill & Partners. ..................................................................... 40 Ilustración 18 .- Esquema general del proceso de desarrollo de un sector. ................................................................... 43 Ilustración 19 .- La equidistribución en los nuevos desarrollos tiene menos limitaciones y facilita la aplicación de los principios y objetivos del planeamiento. En la imagen propuesta de crecimiento al Este de Segovia incluída en las Directrices de Ordenación del Territorio de Segovia. Trabajo realizado por el Instituto de Urbanística de la Universidad de Valladolid y COTESA. .............................................................................................................................................. 54 Ilustración 20 .- El desafío de la regeneración urbana exige repensar e inventar mecanismos de equidistribución en suelos consolidados más acordes con las distintas realidades de los suelos en transformación. En la imagen propuestas del estudio de Regeneración Urbana de Pajarillos y Rondillas, accesit de los premios Gubbio de regeneración urbana, 2003. La propuesta fue elaborada por el Instituto de Urbanística de la Universidad de Valladolid y COTESA. ...................................................................................................................................................................... 56 Ilustración 21 .- El gran reto de los sistemas equidistributivos, en una sociedad cambiante y globalizada y en constante crecimiento, radica en abordar el reparto de beneficios y cargas de la ordenación desde una perspectiva más amplia e integrada, desde la ordenación del territorio. Imagen de los planos de ordenación de las Directrices de Ordenación del Territorio de Valladolid y Entorno, premio europeo de urbanismo 2003......................................................................... 57

Jose Antonio Hoyuela Jayo

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17/05/2009