El registrador de títulos: estatuto jurídico, función y responsabilidad

DERECHO INMOBILIARIO

Ariella Adames Rojas

Abogada, magíster en Derecho Inmobiliario. ariellaadamesrojas@hotmail.com

EL REGISTRADOR DE TÍTULOS:

ESTATUTO JURÍDICO, FUNCIÓN Y RESPONSABILIDAD

RESUMEN: El registrador de títulos es un funcionario público que está subordinado a la Dirección Nacional de Registro de Títulos. Determinar el régimen jurídico de este funcionario es de suma importancia debido a la trascendencia de su actividad como registrador de la propiedad inmobiliaria y al impacto que tendrá lo registrado en el mercado inmobiliario. A través de la función calificadora, el registrador examina los documentos que intentan ingresar al registro y determina su legalidad, de manera que solo se inscriban los derechos que no entren en contradicción con la ley.

PALABRAS CLAVES: Registrador, función calificadora, responsabilidad, mercado inmobiliario, derecho inmobiliario, República Dominicana.blica Dominicana.

ESTATUTO JURÍDICO Y FUNCIÓN

El registrador de títulos es un funcionario público administrativo1 que tiene a su cargo las oficinas de los registros de títulos, de acuerdo al artículo 11 del Reglamento General de Registro de Títulos (en lo adelante “el Reglamento”). Ejerce la función calificadora sobre la documentación que le es sometida. Esta función, mediante la cual se controla la legalidad de los títulos formales (documentos) sometidos a examen, se ejerce de manera obligatoria, ya que el registrador no puede eximirse ni delegar en otra persona la petición de inscripción. Existen diferentes posiciones doctrinales2 sobre el estatus personal del registrador. La posición administrativa considera que el registrador es un funcionario administrativo, regido por leyes de derecho público frente al Estado. En España se considera al registrador como un profesional que ejerce un ejercicio privado de funciones públicas.

La seguridad del tráfico jurídico inmobiliario requiere la independencia funcional del registrador; este, para ser verdaderamente independiente, no podrá recibir presiones ni injerencias internas o externas en la calificación de las actuaciones que les son sometidas. Así lo indica el artículo 51 del Reglamento, de manera tal que el registrador debe calificar de forma autónoma cada solicitud recibida. Para garantizar la independencia del registrador es aconsejable su inamovilidad, excepto en el caso de que cometa faltas disciplinarias en el ejercicio de sus funciones.

El Registro de Títulos, debido a su importancia e impacto en la nación, organizado como servicio público registral, debe ser eficiente y dar respuestas ágiles, tal como necesita el comercio inmobiliario. Es por ello que el registro concebido como oficina tiene funciones contempladas en el artículo 13 del Reglamento, que garantizan su buen funcionamiento y eficacia para el logro

1 BONILLA ATILES, J. A. Legislación de tierras dominicana. El sistema Torrens, 2.ª ed.: Santo Domingo, Librería Dominicana, 1974, p. 71.

2 MANZANO SOLANO, Antonio y MANZANO FERNÁNDEZ, M.a del Mar. Instituciones de derecho registral inmobiliario: Madrid, J. San José, 2008, p. 145.

de la seguridad jurídica del mercado inmobiliario. Entre estas funciones se pueden mencionar:

a) Velar por el cumplimiento de la Ley núm. 108-05, de Registro Inmobiliario, del 23 marzo 2005, y sus reglamentos, así como de otras normas aplicables en el ámbito de su competencia. b) Registrar los derechos, cargas, gravámenes y demás afectaciones sobre inmuebles, así como sus modificaciones y cancelaciones, de conformidad con la Ley núm. 108-05, de Registro Inmobiliario, del 23 de marzo de 2005, sus reglamentos y normas complementarias. c) Emitir los certificados de título y sus correspondientes duplicados o extractos. d) Llevar y mantener actualizado el Registro Complementario. e) Emitir certificaciones, según corresponda. f) Rechazar las actuaciones sometidas a su consideración, cuando no sean procedentes. g) Llevar y mantener actualizados los distintos libros y registros que sustentan la publicidad inmobiliaria y velar por su custodia y conservación, hasta que sean entregados de manera definitiva al Archivo Central de la Jurisdicción Inmobiliaria. h) Dar publicidad a los derechos registrados sobre inmuebles y su estado jurídico. i) Velar por la integridad, conservación y actualización de

los archivos físicos o digitales a cargo del Archivo Activo, hasta que sean entregados de manera definitiva al Archivo Central. j) Ofrecer la debida orientación al usuario acerca de los trámites comprendidos en el ámbito de su competencia. k) Dar soporte a los demás Registros de Títulos en los casos y en la forma que establezca la Dirección Nacional de Registro de Títulos, procurando una nivelación de la carga de trabajo en el país.

El artículo 16 del Reglamento indica los requisitos para ser registrador:

a) Ser dominicano, mayor de edad y estar en el pleno goce y ejercicio de los derechos civiles y políticos. b) Ser licenciado o doctor en Derecho. c) No haber sido condenado a pena aflictiva o infamante, ni haber sido sancionado disciplinariamente de manera definitiva por el Colegio de Abogados de la República Dominicana, el Colegio Dominicano de Notarios, la Suprema Corte de Justicia o por el Consejo de Poder Judicial, salvo la amonestación. d) Tener un mínimo de tres (3) años ejerciendo la abogacía o la profesión de Derecho en la materia de Derecho inmobiliario y registral o en áreas afines. e) Tener grado

de maestría o especialización en Derecho inmobiliario y registral o en áreas afines. f) Aprobar las pruebas generales de ingreso para ser empleado del Poder Judicial. g) Aprobar las pruebas específicas de capacidad para el desempeño del cargo previstas por el Poder Judicial. h) Aprobar el programa de formación especializada para aspirantes a Registradores de Títulos de la Escuela Nacional de la Judicatura. Párrafo. Para ser Registrador de Títulos adscrito se requieren los mismos requisitos que para ser Registrador de Títulos.

Entre las incompatibilidades e inhabilidades3 del cargo de registrador podemos indicar que este solo podrá ejercer la docencia. Asimismo, no podrá llevar actividades comerciales o económicas. De igual modo, quien haya cometido faltas graves en el ejercicio profesional, en un cargo público o privado, no podrá ocupar el cargo de registrador. El Reglamento contempla la inhibición del registrador en los casos en los cuales el registrador pudiera tener un interés especial en la calificación de la actuación sometida.

El Reglamento contempla la figura del registrador de títulos adscrito en el artículo 15 párrafo I: “En aquellos Registros de Títulos en los cuales el volumen de operaciones lo justifique, el Consejo del Poder Judicial puede designar Registradores de Títulos adscritos, según los requerimientos de estas oficinas”. Estos funcionarios tienen la facultad de ejercer a plenitud la función calificadora. Al ejercer la función calificadora, el registrador de títulos se erige en guardián de la seguridad jurídica preventiva. En el ejercicio de dicha función, cumple con el principio de legalidad, que consiste “en la depuración previa del derecho a registrar”. No accederán al registro los actos que adolezcan de los requisitos exigidos por la ley. Luego de inscritos, los derechos tendrán un fuerte impacto en el mercado inmobiliario, produciendo importantes efectos jurídicos. De ahí la importancia del ejercicio de la función calificadora y su carácter.

El alcance de la función calificadora variará dependiendo del tipo de documento por calificar. Tratándose de documentos privados, el espectro de la calificación del registrador es de gran amplitud, no así tratándose de documentos judiciales o administrativos.

El registrador podrá ejecutar, es decir, extender el asiento correspondiente cuando, como resultado de la función calificadora, la documentación cumpla con los requisitos de forma y fondo establecidos en la Ley de Registro Inmobiliario, el Código Civil, otras leyes aplicables, el Reglamento, la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias que procedan. En caso de que los títulos formales presentados a escrutinio no cumplan con los criterios de legalidad exigidos en la normativa, el registrador rechazará la solicitud de inscripción u anotación, de acuerdo al artículo 63 del Reglamento.

RESPONSABILIDAD

El Estado de derecho conlleva la responsabilidad de sus funcionarios o agentes en caso de perjuicios derivados de la “actividad o inactividad de la administración”4; esto representa una conquista frente a la arbitrariedad y la irresponsabilidad del Estado, ya superada en este siglo. La Constitución define en el artículo 148 la responsabilidad civil de las entidades públicas, de sus funcionarios o agentes de esta manera: “Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica”. El registrador de títulos es un funcionario público que ejerce funciones administrativas regidas por la Ley 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, por lo que compromete su responsabilidad en caso de causar un perjuicio o lesión al patrimonio de una persona debido a un error, negligencia, dolo o inexactitud al ejercer la función calificadora.

El Registro de Títulos, al estar supeditado jerárquicamente a la Dirección Nacional de Registro de Títulos, como indica el artículo 7 del Reglamento, es de naturaleza administrativa, ya que esta dirección es un órgano administrativo del Estado, dependiente a su vez del Registro Inmobiliario, que es una dependencia del Consejo del Poder Judicial. Por tanto, el registrador se rige al ejercer la función calificadora por la Ley 107-13, que en el párrafo 2 del artículo 2 indica:

A los órganos que ejercen función o actividad de naturaleza administrativa en los Poderes Legislativo y Judicial, así como en los órganos y entes de rango constitucional, se aplicarán los principios y reglas de la presente ley, siempre que resulten compatibles con su normativa específica, no desvirtúen las funciones que la Constitución les otorga y garanticen el principio de separación de los poderes.

La responsabilidad disciplinaria que atañe a los registradores es fiscalizada por el Consejo del Poder Judicial, de acuerdo al artículo 2 de la Ley 28-11 Orgánica del Poder Judicial: “El Consejo del Poder Judicial es el órgano constitucional de administración y disciplina del Poder Judicial de la República Dominicana”, constituyendo el “máximo órgano disciplinario del Poder Judicial, es el responsable de determinar el nivel de responsabilidad y de aplicar las sanciones correspondientes a los jueces del Poder Judicial, con excepción de los Jueces de la Suprema Corte de Justicia, por la comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones, así como de los funcionarios y empleados del Poder Judicial”, de acuerdo al artículo 3 de la Ley 28-11.

Por otra parte, el Código Civil dominicano establece en su artículo 1382 la responsabilidad por el hecho personal: “Cualquier

3 GÓMEZ, Wilson. Manual de derecho inmobiliario registral: Santo Domingo, Amigo del Hogar, 2014, p. 60.

4 GARCÍA DEL ROSARIO, Argenis. Fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado, 2.ª ed.: Santo Domingo, Impresora Soto Castillo, 2017, p. 48.

hecho del hombre que causa a otro un daño, obliga a aquél por cuya culpa sucedió a repararlo” y el artículo 1383 dispone: “Cada cual es responsable del perjuicio que ha causado, no solamente por un hecho suyo, sino también por su negligencia o imprudencia”. Estos artículos configuran la responsabilidad extracontractual.

Al ejercer la función calificadora, el registrador establecerá la veracidad de un asiento registral, creando un impacto lo inscrito en el mercado inmobiliario, así como en intereses pecuniarios. Por lo que un error, negligencia, dolo o inexactitud del registrador a la hora de extender un asiento causará un perjuicio que deberá ser reparado a la víctima. Esta responsabilidad extracontractual ha evolucionado hacia una responsabilidad objetiva que operará en ausencia de dolo o culpa, en la cual la ocurrencia del daño o perjuicio es lo que determinará la obligación de reparación5. La inexactitud registral se define en el Reglamento en el artículo 116:

Se entiende por inexactitud registral todo asiento de un derecho real, carga, gravamen, anotación, medida o cualquier actuación, diferente a lo inscrito o rogado originalmente, o se asientan inmuebles con errores, tales como un error puramente material, un asiento registral incompleto o deficiente y la ausencia de un asiento registral.

En España el registrador tiene una responsabilidad patrimonial de indemnizar a la víctima por el perjuicio causado al extender un asiento inexacto, por no practicar los asientos necesarios en los plazos exigidos por la ley, por la cancelación de un asiento sin los documentos o requisitos que exige la ley, así como por errores u omisiones en las certificaciones6. Esta responsabilidad de indemnización a la víctima en España es exclusiva del registrador, no teniendo el Estado la obligación de reparación por errores en la calificación. El Estado solo será responsable en caso de la indebida prestación del servicio público registral, como pudiera ser en lo atinente a la organización administrativa del registro. El servicio público registral es exclusivo del registro de la propiedad, por lo que en su prestación debe lograr el fin para el que fue instituido y los perjuicios causados en la prestación de este servicio deberán ser reparados por el Estado. Este enfoque de la responsabilidad del Estado fue recogido en el artículo 121 de la Constitución española de 1978.

En la República Dominicana el registrador tiene una responsabilidad patrimonial en los casos de extensión de asientos inexactos que causen un perjuicio en el patrimonio de la víctima. El fondo de garantía establecido en el artículo 39 de la Ley 108-05 de Registro Inmobiliario equivale al fondo de seguro en el sistema australiano Torrens, que en este sistema funciona para resarcir al verdadero propietario afectado por la inatacabilidad del certifica-

5 BERIZONCE, Roberto O. y FUCITO, Felipe. Los recursos humanos en el Poder Judicial: Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni editores, p. 128.

6 Artículos 296 a 312 de la Ley Hipotecaria actual del 20 de marzo de 1946.

do de título. No obstante, en nuestro sistema el fondo de garantía no se ha habilitado en la práctica. La ley indica, sobre el fondo de garantía, que “es la garantía establecida a los fines de indemnizar a aquellas personas que sin negligencia de su parte y actuando de buena fe, hayan sido perjudicadas con la aplicación de la presente ley…”. En consecuencia, el registrador deberá responder por los daños y lesiones causados al ejercer la función calificadora, asumiendo que el Estado solo será responsable en caso de fallas en la prestación del servicio público registral.

En cuanto a la responsabilidad penal, el registrador será responsable en caso de violación a la Ley 155-17 sobre Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo que indica en su artículo 4 numeral 11 lo siguiente:

Los notarios públicos, registradores públicos, incluyendo los registradores mercantiles, que sin constancia fehaciente del medio de pago participe, instrumente o registre cualquiera de las operaciones en efectivo prohibidas en esta ley, serán sancionados con una pena de seis meses a un año de prisión menor. En el caso de los notarios públicos se le revocará su investidura como oficial público.

El artículo 64 de la Ley 155-17 indica:

Se prohíbe a toda persona, física o moral, liquidar o pagar, así como aceptar la liquidación o el pago de actos u operaciones mediante el uso de efectivo; monedas y billetes, en moneda nacional o cualquier otra, así como a través de metales pre-

ciosos, según los siguientes umbrales: a. Constitución o transmisión de derechos sobre inmuebles, por un monto superior a un millón de pesos dominicanos (RD$1,000,000.00).

Asimismo, el párrafo 2 del artículo 64 de la Ley 155-17 dispone:

Los notarios públicos y los registradores, incluyendo los registradores mercantiles, se abstendrán de instrumentar o registrar cualquiera de las operaciones en efectivo prohibidas en este artículo, a menos de que se les entregue, para fines de conservación, constancia fehaciente del medio de pago.

También el registrador de títulos comprometerá su responsabilidad penal en caso de violación a leyes de orden público, en las cuales se protege el interés general.

BIBLIOGRAFÍA

BERIZONCE, Roberto O. y FUCITO, Felipe. Los recursos humanos en el Poder Judicial: Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni editores.

BONILLA ATILES, J. A. Legislación de tierras dominicana. El sistema Torrens, 2.ª ed.: Santo Domingo, Librería Dominicana, 1974.

GARCÍA DEL ROSARIO, Argenis. Fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado, 2.ª ed.: Santo Domingo, Impresora Soto Castillo, 2017.

GÓMEZ, Wilson. Manual de derecho inmobiliario registral: Santo Domingo, Amigo del Hogar, 2014.

MANZANO SOLANO, Antonio y MANZANO FERNÁNDEZ, M.a del Mar. Instituciones de derecho registral inmobiliario: Madrid, J. San José, 2008.