Mecanismos para la ampliación... by Atelier Libros Jurídicos

9 Í ndice p rólogo ................................................... 13 agradeci M ientos ........................................... 19 a breviaturas 21 i ntroducción .............................................. 25 c apÍ tulo pri M ero. e l origen del proble M a del derecho a la vivienda : un M arco jur Í dico confuso y un parque público escaso .................................................... 29 I. El marco jurídico del derecho a la vivienda ..................... 29 1. Marco jurídico internacional y europeo del derecho a la vivienda . 29 1.1. Breve aproximación histórica .......................... 29 1.2. La vivienda social en el ámbito internacional y europeo .... 31 1.3. La vivienda social como concepto clave en Europa ......... 56 2. La configuración del derecho a la vivienda en el ordenamiento jurídico español ........................................ 60 2.1. El derecho a la vivienda en la Constitución de 1978 y en los distintos Estatutos de Autonomía ....................... 60 2.2. Reconocimiento legal del derecho de acceso a la vivienda 63 2.3. Las competencias transversales del Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia, sin olvidar el papel de los municipios 65 3. Marco jurídico estatal: la convivencia de planes vivienda y la normativa en esta materia 69

Índice 10 3.1. La política pública estatal en materia de vivienda y su evolución histórica: de las normas de principios de s. xx al Plan estatal 2018-2021 ............................. 69 3.2. Normas estatales que inciden directamente en la regulación del derecho a la vivienda ............................. 110 4. La regulación catalana sobre el derecho a la vivienda .......... 126 4.1. Antecedentes históricos de la política pública catalana en materia de vivienda ................................. 126 4.2. Normas catalanas que inciden directamente en la regulación del derecho a la vivienda ............................. 130 II. El parque público de vivienda: un repaso por nuestra realidad. Especial referencia al régimen jurídico de la vivienda de protección oficial 147 2. Una fotografía del parque público de vivienda estatal, catalán y barcelonés 157 2.1. Parque público de vivienda estatal en números 158 2.2. La vivienda pública en Cataluña en números 161 2.3. El parque público de vivienda en la ciudad de Barcelona en números 164 3. El régimen jurídico de las viviendas de protección oficial en Cataluña 165 3.1. Marco jurídico y concepto de VPO 165 3.2. Aspectos característicos del régimen jurídico de la VPO 168 3.3. Breve excursus sobre la financiación de las VPO .......... 191 4. A modo de conclusión: los errores cometidos 195 c apÍ tulo segundo. a nálisis sobre la adecuación de la reserva de suelo en suelo urbano consolidado coMo M edida prevista para incre M entar el parque público de vivienda ............... 201 I. La reserva de suelo como mecanismo urbanístico para la construcción de VPO ...................................... 202 1. Planteamiento: el derecho urbanístico y su estrecha vinculación con la vivienda mediante la figura de la reserva de suelo ....... 202 2. La reserva de suelo como mecanismo urbanístico para construir vivienda pública ........................................ 207 3. El régimen jurídico de la reserva de suelo para la construcción de vivienda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 4. La figura de la reserva de suelo: concepto, presupuestos y elementos 214 4.1. Concepto y naturaleza jurídica 214 4.2. Presupuestos de la reserva de suelo 215

Mecanismos para la ampliación del parque público de vivienda 11 4.3. Elementos de la reserva de suelo para la construcción de vivienda protegida ................................ 216 II. El establecimiento de reservas de suelo para la construcción de VPO en suelo urbano consolidado y sus efectos ................. 219 1. Introducción y punto de partida: la extensión de las reservas al suelo urbano consolidado .............................. 219 2. La reserva de suelo en suelo urbano consolidado en el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña: origen, notas características y aspectos clave ............................ 222 2.1. El establecimiento de la reserva de suelo para la construcción de vivienda social o asequible en suelo urbano consolidado: la modificación del Plan General Metropolitano de Barcelona ...................................... 224 2.2. Aspectos clave sobre la reserva de suelo en suelo urbano consolidado en Cataluña .............................. 228 3. Sobre los argumentos a favor y en contra de la reserva en suelo urbano consolidado para la construcción de vivienda social o asequible 233 3.1. Dos posturas claramente opuestas ...................... 234 3.2. La aplicación de la reserva en suelo urbano consolidado y los efectos generados 237 c apÍ tulo tercero. l a colaboración público - privada coMo ele M ento clave para incre M entar el parque público de vivienda ................................................... 253 I. La colaboración público-privada: el eje central de la política pública en materia de vivienda ..................................... 253 1. La colaboración público-privada: concepto e instrumentos previstos en el ordenamiento jurídico para su aplicación ........ 254 1.1. Concepto .......................................... 254 1.2. Los distintos tipos de CPP: contractual e institucional ....... 257 1.3. Instrumentos previstos en nuestro ordenamiento jurídico para desarrollar las técnicas de CPP: especial referencia a las sociedades de economía mixta ......................... 258 2. El impulso del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia a la colaboración público-privada: un nuevo escenario .. 264 2.1. El impacto del COVID-19 y la figura de los Fondos Next Generation EU 264 2.2. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y la aprobación del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre 267 2.3. Fórmulas de CPP previstas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia .......................... 272 2.4. El papel fundamental de la política de vivienda en los Fondos Next Generation EU a través de mecanismos de CPP . . 275

Índice 12 II. La colaboración público-privada como fórmula alternativa para incrementar el parque público de vivienda: el contrato de concesión, la sociedad de economía mixta y la covivienda .................. 280 1. El contrato de concesión de obra pública como instrumento de CPP contractual ..................................... 283 1.1. La figura contractual de la concesión de obra pública....... 283 2. Las sociedades de economía mixta como fórmula de CPP institucional ........................................... 296 2.1. La viabilidad de constituir sociedades de economía mixta como fórmula de CPP institucional para incrementar el parque público de vivienda ........................... 296 2.2. La vinculación entre el contrato de concesión de obra pública y las sociedades de economía mixta .............. 300 3. La fórmula de la vivienda compartida para incrementar el parque público de vivienda a través de la colaboración público-privada... 301 3.1. Fórmulas de vivienda compartida: el coliving y el cohousing ........................................ 301 3.2. La covivienda en Cataluña: una nueva modalidad de alojamiento en régimen de alquiler y calificada como VPO 325 4. Reflexión final sobre la necesidad de configurar una política de actuación global para incrementar el parque público de vivienda con la colaboración público-privada como elemento central 332 bibliograf Í a 339

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I. Tiene el lector en sus manos el libro de la Doctora Berta Bastús titulado “Los mecanismos para la ampliación del parque público de vivienda. El impacto de la Ley estatal por el derecho a la vivienda”. El mismo, tiene su origen en la tesis doctoral defendida en la Universidad de Barcelona ante un tribunal compuesto por los profesores Julio Ponce (Presidente), Josep Maria Aguirre (vocal) y Aina Salom (secretaria) y que obtuvo, por unanimidad, la máxima calificación académica en un precioso acto universitario, emotivo y que honra a la institución de la que formamos parte. Daba alegría ver un aula abarrotada de gente para un acto académico como es la lectura de la tesis doctoral que hoy ve la luz y dice mucho de la doctoranda, autora del presente libro, por la cantidad de gente que le quiere.

II. Berta Bastús parte de una idea clara y es la preocupación social que subyace en el tema elegido. Así como en el Estado Social y Democrático de Derecho los poderes públicos ya desde principios del siglo pasado (e incluso antes), se tomaron en serio el derecho a la educación (recogido en el art. 27 de la CE como derecho fundamental) o el derecho a la salud de las personas (art. 43 de la CE), no ha ocurrido lo mismo con el derecho a la vivienda reconocido en la Constitución de 1978 como principio rector en su art. 47. El mismo reconoce el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada e impone seguidamente a los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales y de establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el referido derecho. Todo ello como proyección del art. 9.2 de la CE que explica su ubicación sistemática en el capítulo 3 del Título Primero de la norma fundamental referido a los principios rectores de la política social y económica.

Sin embargo, a pesar de declaraciones rimbombantes, reconocimientos pomposos y afirmaciones grandilocuentes, lo cierto es que nuestras administraciones públicas han obviado la transcendencia del tema y han hecho deja-

ción de sus funciones. Han permitido que el problema de la vivienda golpee sobre las personas, las familias y la sociedad en su conjunto. Según los datos de los organismos especializados más del 70% de los ingresos de una familia deben ser destinados durante años a la compra o alquiler de la misma. Y ese fenómeno se ha ido agrandando sobre todo en las grandes ciudades donde la demanda de vivienda es, ha sido y será más elevada.

III. La ausencia de inversión pública en la materia y el olvido que la vivienda constituye el pilar central del bienestar social en cuanto lugar de desarrollo de la vida privada y familiar y centro de todas las políticas urbanas han provocado la situación en la que nos encontramos.

A pesar de la relevancia social del derecho a la vivienda recogido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 11), la Carta Social Europea desde 1961 y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea en su art. 34, entre otras, en España esa obligación de los poderes públicos ha dormido hasta ahora el sueño de los justos.

Así, España dispone de uno de los parques públicos más bajos de la UE (2,5% aprox.) en contraposición a la media de los países miembros de la UE que se sitúa alrededor del 9,3%.

Las causas de esta situación son fáciles de detectar:

A. La poca inversión pública en el parque de vivienda que contrasta con la apuesta sostenida por la sanidad y la educación. Cierto es que en los últimos años, a veces gracias a las fondos europeos, se ha destinado un presupuesto algo más elevado pero sigue siendo totalmente insuficiente. Así, por ejemplo, la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2023, prevé una partida de 3.476 millones de euros para vivienda social, un 5,5% más que en el año 2022.

B. Por otro lado, los juristas nos encontramos ante un auténtico alambique de normas. A nivel estatal, la aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda supone un impacto en la distribución de competencias establecida en la Constitución que a buen seguro será objeto de análisis por el Tribunal Constitucional. Hasta la fecha, no existía título competencial alguno que atribuyese al Estado la competencia de vivienda porque este es, en exclusiva, un título competencial autonómico y así se recoge en la globalidad de Estatutos de Autonomía. Esa es la razón por la que, como pone de relieve el libro que el lector tiene entre sus manos, el preámbulo de la ley estatal por el derecho a la vivienda se esfuerza en encontrar un título competencial que habilite a realizar semejante regulación y la mayoría de preceptos invocan su aplicación “en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación prevalecerán aquellas”, tal y como señala por ejemplo el artículo 3 de la referida Ley.

Prólogo 14

Mecanismos para la ampliación del parque público de vivienda

En esta línea de caos normativo comprobamos, por ejemplo, que desde el año 2019, en Catalunya, se han aprobado ocho normas distintas con rango de ley en materia de vivienda, la mayoría de ellas con sus correspondientes pronunciamientos jurisprudenciales algunos claramente contrarios a la regulación efectuada.

Y todo ello, envuelto en declaraciones grandilocuentes y promesas incumplidas que no se las cree ya casi nadie. Así, por ejemplo, de acuerdo con la normativa catalana uno de los objetivos primordiales en materia de vivienda pasa por incrementar el parque público o social de vivienda hasta el 15% sobre el total de la vivienda existente y todo ello en el plazo de 15 años. Una simple regla matemática arroja la imposibilidad de cumplir esos nobles objetivos. Si el porcentaje actual se aproxima al 2%, en quince años deberían construirse 511.403 viviendas destinadas a políticas públicas o sociales. Esto supone que para cumplir con la previsión del plazo que fija la norma deberían construirse un total de 93 viviendas al día. La realidad es que en los últimos años llevamos una media de 3.100 viviendas al año.

Todo ello hace que, como refleja el libro que el lector tiene entre sus manos, no cesen de aumentar el número de personas que reclaman viviendas de protección pública y que esa demanda no pueda ser satisfecha por ninguna administración pública.

IV. Cuatro días antes de las elecciones municipales, se nos publica en el Boletín Oficial del Estado, la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. En síntesis y con un mar de buenas intenciones, se plantean una serie de medidas de dudosa efectividad. Uno de los problemas de esta ley, y de algunas otras normas que se están haciendo por las CCAA es que, ante la dejación de funciones y de inversión por parte de los poderes públicos, se interviene directamente en el mercado y en las relaciones propietario-inquilino o simplemente en el derecho de propiedad. Así, y por el camino más largo y complicado, los poderes públicos sustituyen sus funciones cargando a los propietarios (de terrenos o viviendas) de los problemas de la vivienda y obligan a estos a pagar las consecuencias de su inacción. Así ocurre con mecanismos como la reserva del 30% de viviendas de protección pública en suelo urbano consolidado, suelo que por definición ya había realizado los deberes de cesión y equidistribución de beneficios y cargas, las declaraciones de áreas de mercado residencial tensionado en los que se limita el alquiler, los farragosos procedimientos para recuperar las viviendas ocupadas o los cambios en la responsabilidad del pago en las fianzas en los alquileres, entre otros.

V. Frente a medidas más o menos llamativas, el libro que prologamos hace un estudio serio y riguroso del derecho a la vivienda en el Estado Social. Parte del marco jurídico del derecho a la vivienda y de un análisis histórico del mismo incluyendo las últimas novedades legislativas y jurisprudenciales.

Como especialista que es la autora en derecho administrativo, y dado que el derecho a la vivienda irradia su vigencia sobre las relaciones entre particulares, el libro se centra en las cuestiones que aborda el derecho público y, en particular, el derecho urbanístico. Ahí, hace un repaso del régimen jurídico de las viviendas de protección oficial en nuestro ordenamiento. De esta primera parte del libro destacaríamos la dificultad del trabajo puesto que ha debido coordinar el conjunto de normas que se han ido dictando en los últimos tiempos.

En otro capítulo analiza la adecuación de la reserva de suelo en suelo urbano consolidado como medida prevista para incrementar el parque público de vivienda. Este, que es el núcleo central de su tesis, analiza las posturas jurídicas sobre la citada reserva de suelo en suelo urbano consolidado, si es un mero uso nuevo o constituye una carga para el propietario. En estas páginas se revela como la autora está profundamente preocupada por el problema social que constituye hoy en día la escasez de viviendas y no por ello orilla la necesidad de respetar la técnica jurídica y los principios del derecho administrativo que son garantes de la libertad de todos los ciudadanos.

El último capítulo se centra en propuestas concretas que deberían seguir los poderes públicos para solucionar el problema de la vivienda. Ahí examina la colaboración público-privada como elemento clave para incrementar el parque público de vivienda. En concreto examina el contrato de concesión, la sociedad de economía mixta, la covivienda o coaching.

VI. En definitiva, un gran trabajo que marcará, sin duda, un antes y un después del derecho a la vivienda en nuestro ordenamiento jurídico.

La autora estudió la carrera de derecho en la Universidad de Barcelona obteniendo uno de los mejores expedientes de su promoción.

Con una beca APIF (Ayuda al Personal Investigador en Formación) de la Universidad de Barcelona, se incorporó al área de derecho administrativo para impartir sus clases como profesora mientras elaboraba su tesis doctoral y publicaba algunos artículos sobre la materia en diferentes revistas especializadas.

Este trabajo, cuya publicación ve hoy la luz, le augura un prometedor futuro como jurista. Además de publicarse en el momento oportuno, sienta las bases de lo que debe ser el derecho a la vivienda en el Estado Social, de la implicación que han de tener los poderes públicos en la sociedad actual. Y por ello, Berta Bastús es crítica cuando ha de serlo pero no repara en elogios cuando considera que la medida se ajusta tanto a la preocupación social como al marco jurídico que ella tan bien estudia.

A lo largo de las páginas de este trabajo demuestra su fuste como jurista de una escuela que no olvida nunca que el derecho es, y ha de seguir siendo, garantía de libertad de todos los ciudadanos frente los excesos del poder.

A todo ello se unen unas cualidades excepcionales como persona y que no son ya desgraciadamente frecuentes en nuestra ajetreada vida: es trabajadora, responsable, rigurosa, vital. Tiene un futuro prometedor y espléndido.

Prólogo 16

Mecanismos para la ampliación del parque público de vivienda

Y esta obra marcará un referente, un antes y un después, del derecho a la vivienda. Felicidades a la autora y a la Universidad de Barcelona por tener tan brillantes profesionales entre sus filas.

Joan Manuel Trayter

Catedrático

de la Asociación Española de Derecho

Urbanístico de Derecho Administrativo Presidente

Joan.trayter@udg.edu

Mecanismos para la ampliación...

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