Cartilha de Capacitação Plano Diretor Participativo de
Lima Duarte
FichaTécnica
Cartilha de Capacitação do Plano Diretor Participativo de Lima Duarte - MG Ano 2013 21 páginas, ilustrações à cores, formato A5 Textos: Rogéria da Silva Martins e Bárbara Lopes Barbosa Revisão: Paulo César Pontes Fraga e Janaina Sara Lawall Diagramação: Filipe Quaresma Poyares de Oliveira Ilustrações: Filipe Quaresma Poyares de Oliveira e Gabriela de Morais Realização: Prefeitura Municipal de Lima Duarte
Centro de Pesquisas Sociais (UFJF) Pró-Reitoria de Extensão (UFJF)
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Equipe Técnica
O Plano Diretor Participativo (PDP) de Lima Duarte está sendo desenvolvido a partir de um convênio firmado entre Prefeitura Municipal de Lima Duarte e a Universidade Federal de Juiz de Fora. •Coordenação Geral: Paulo César Pontes Fraga •Coordenação Executiva: Bárbara Lopes Barbosa Áreas de Concentração: •Organização Territorial Urbana e Habitação: Lívia Muchinelli •Meio Físico, Cartografia e Infraestrutura: Dr. Ricardo Zaidan •Dinâmica Socioeconômica: Dr. Eduardo Condé •Mobilização e Capacitação Social: Dra. Rogéria da Silva Martins •Evolução Histórica e Patrimônio Cultural: Pedro Henrique Leão Coelho Bolsistas: Arquitetura e Urbanismo Aline Fernandes Barata Bruna Alves Prado Martins Fabiana de Almeida Assis Filipe Quaresma Poyares de Oliveira Gabriela de Morais Marina Oliveira Franzini Marina Annes Duarte William Matos Engenharia Ambiental Laura Botelho Merij
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Geografia Fernanda Fontebassi Júlia de Oliveira Costa Talison Paulo Ferreira Ciências Sociais Paulo César Caminha Ramos Filho Comunicação Social Ana Eliza Avelar de Paula Vieira Halana Lima
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Sumário
Introdução.........................................................................5 O que é um plano diretor?................................................6 A função social.................................................................8 Todo município deve fazer o Plano Diretor?.....................9 Participação social..........................................................12 Como iniciar o processo do PDP....................................14 Possíveis instrumentos do Plano Diretor........................18 Conclusão.......................................................................19 Referências....................................................................20
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As cidades e municípios ao longo dos anos têm sofrido com acelerados processos de crescimento, sem previsão de alocação de seus recursos, prejudicando grande parte de sua população. Muitos das situações sociais como: ocupações desordenadas, enchentes, infraestruturas urbana e rural precárias, violência etc. são elementos constantes de problemas implicados pela falta de organização territorial , além de serviços inadequados que não foram planejados para as necessidades da população, da cidade
e da região em que se inserem. Para garantir que a cidade se constitua de forma harmoniosa, é preciso considerar os interesses de todos os cidadãos que ocupam esse espaço geográfico. Isto é, que a municipalidade cumpra seu papel social, dando direito aos benefícios que proporciona, a todos igualitariamente. E para defender esses interesses de forma mais coletiva exige-se a definição de princípios e diretrizes para essa política territorial.
Mas quem decide esses princípios e diretrizes? O processo de tomada de decisão, atualmente, não cabe somente ao poder políticoadministrativo local, ou seja, o prefeito e seus secretários, bem como os vereadores. Ao contrário, os mecanismos de participação popular existem e devem ser ocupados por todos os cidadãos para garantir os interesses coletivos. E, para começar, vamos procurar entender... PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO
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O que é um Plano Diretor?
É uma lei que funciona como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, organizando o crescimento e o funcionamento do município. Contudo, ele é um plano porque precisa ser elaborado com a participação de toda a sociedade, para que se atendam aos interesses da população, de modo a estabelecer a cidade que todos desejam.
Logo, tanto as áreas rurais quanto urbanas são pensadas, definindo um planejamento para alocação de recursos e a orientação de investimentos.
Para saber mais....
Estatuto da Cidade – lei federal (LF n. 10.257/2001) que orienta como será realizada a política urbana de todo o país. Enquanto o Plano Diretor organiza e projeta o município; o Estatuto da Cidade procura garantir o direito à cidade para a população, baseado nas regras definidas do Plano Diretor. Contudo, é o Estatuto que obriga a elaboração do Plano Diretor e também informa o prazo para que ele seja realizado! Para ainda mais informações: http://www.planalto.gov.br
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A existência do Plano Diretor direciona como o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) será aplicado em cada município. Um município com Plano Diretor exige que os gestores locais se submetam às definições estabelecidas por esse plano, que foi elaborado com a participação do povo, para garantir a função social do território. Além disso, uma grande característica dos novos instrumentos jurídicos de política urbana presentes
nestas leis está relacionada à participação e controle social na gestão da cidade. Sendo que os Poderes Legislativo e Executivo Municipal (Câmara de Veredores e Prefeitura) deverão garantir, não só na elaboração do Plano Diretor, a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população, quanto também nas decisões acerca do Planejamento da Cidade após a aprovação deste Plano.
Para saber mais...
Orientação de investimento – planejamento com a elaboração de Planos Plurianuais (PPA), bem como a elaboração de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) onde definirá a alocação de recursos, obras no município para evitar empreendimentos inacabados, projetos de pouco interesse da população ou de interesse particular de alguns grupos; obras sem continuidade a partir da mudança da gestão local etc. Tudo isso, com a participação comunitária.
O Plano Diretor vai definir os critérios de cada espaço no município, delimitando isso em seus mapas municipais e exigindo sua aplicação com instrumentos próprios para orientar e induzir os proprietários no cumprimento dessa função social no uso do solo. Esta fun-
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ção social não é a perda da propriedade privada, mas é um olhar diferente sobre ela. Toda propriedade localizada do município, deve cumprir uma função dentro das necessidades coletivas.
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De que forma a função social pode ser cumprida?
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O Plano dará projeções de como e onde as novas ocupações devem estar, onde deverão ser alocados novos postos de saúde, escolas, indústrias, reservas ambientais, moradias de interesse social, como serão os investimentos na educação, saúde, turismo e valorização e proteção do patrimônio cultural e ambien-
tal, por exemplo, de acordo com as necessidades levantadas através de uma leitura da realidade local. Assim, o planejamento busca atender a toda a comunidade, independente de classe social. Todos devem ter direito à moradia, saúde, educação, cultura, e aos demais serviços com boa qualidade.
Para saber mais...
Instrumentos normativos de função social – tipos de Edificação ou utilização compulsórios, Parcelamento, IPTU Progressivo no Tempo; Desagregação com Pagamentos em Títulos da Dívida Pública. Mais informações, buscar no Estatuto da Cidade.
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Em razão dessa necessidade de atender a função social da propriedade, de acordo com o art. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988(CF/88), muitos municípios estão realizando o Plano
Diretor, cumprindo essa exigência do Estatuto da Cidade. Uma questão importante a explicitar, segundo a determinação do Estatuto da Cidade é:
Qual município deve fazer o Plano Diretor?
• Municípios que tenham mais de 20 mil habitantes; • Integrem regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas; • Estejam incluídos em áreas de especial interesse turístico, ou os que têm grandes obras (aeroportos, barragens, hidrelétricas etc.); • Façam parte de áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional; • Queiram utilizar os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade.
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Todas essas condições alocam muitas conseqüências ao município, e, por isso, devem ser planejadas, bem como não o condiciona a um planejamento definitivo. Uma vez feito e votado pela Câmara Municipal, ele se aplica a uma projeção de no máximo 10 anos. Passando esse período, com certeza, muitas mudanças vão ocorrer, e, dessa forma, o Plano Diretor deve ser revisto, alterado ou refeito.
Afinal, os interesses e necessidades mudam e o Plano não pode deixar de considerar essas mudanças, sob pena de alimentar outros problemas, aplicando-se de forma desatualizada. Estas revisões e ajustes deverão ser discutidos e acordados de forma participativa, consolidados em confe rências municipais e articulados com as demais ações dos diferentes níveis de governo.
Mesmo que seu município não atenda a essas condições, nada impede que se realize o Plano Diretor. Na verdade, o Plano é um instrumento importante que norteará toda a política territorial de ocupação do município, e, sem
dúvida, esse planejamento é necessário para qualquer município, seja ele de pequeno porte ou de grande porte. Planejamento, diretrizes e princípios para regular uma política são, sem dúvida, instrumentos de boa gestão administrativa.
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Por que Lima Duarte deve fazer o Plano Diretor Participativo? O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana municipal, obrigatório para cidades integrantes de áreas de especial interesse turístico, de acordo com o art.41, inciso IV do Estatuto da Cidade. O município de Lima Duarte possui áreas de especial interesse turístico, sendo a mais conhecida
o Parque Estadual do Ibitipoca, assim se torna obrigatória a elaboração do Plano Diretor pelo município. O Plano Diretor de Lima Duarte vem sendo desenvolvido através de um Convênio firmado entre Prefeitura do município e a Universidade Federal de Juiz de Fora.
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Como o Plano Diretor é elaborado? De acordo com o Ministério das Cidades, o processo de elaboração do Plano Diretor pressupõe a realização de, pelo menos, quatro etapas: metodologia, leitura da realidade municipal, seleção e pactos em relação a temas prioritários e elaboração do projeto de lei do plano diretor. As etapas se distribuem da seguinte forma: PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO
• Plano Executivo; • Leitura Técnica e Comunitária da Realidade Municipal; • Diagnóstico Consolidado e Discussão de Propostas; • Caderno do PDP. Metas, propostas e diretrizes para os temas prioritários e definição de instrumentos e planos complementares. Estes produtos serão subdivididos a fim de se encaixar ao planejamento físico-financeiro do projeto. 11
Como acontece a participação social na elaboração do Plano Diretor e como ela pode ser organizada? O Plano Diretor orienta a utilização de ferramentas de participação social para o envolvimento da população, como Conselhos Municipais, Fundos de Participação, Gestão Orçamentária Participativa, Reuniões e Audiências Públicas, Projetos de Iniciativa Popular, Plebiscito e Referendo Popular. Todos estes instrumentos podem estar previstos no Plano Diretor como formas de controle social da administração municipal. Repare que, a partir da CF/88, o que não falta são espaços de participação, mas é preciso que sejam ocupados, de fato, pela sociedade, e não apenas interlocutores da gestão municipal. E, mesmo quando não existem no município esses espaços, é a própria participação popular que mobilizará a sua criação no município com a pressão para a criação de conselhos. Essa é uma forma de administrar a participação dos cidadãos. É a representação de uma aliança entre o poder público e a sociedade local.
A cidade é de todos, e é dever do cidadão definir o que é melhor para ela. CARTILHA DE CAPACITAÇÃO
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Mas você deve estar se perguntando... E se, mesmo com pressão popular realizada, a gestão local não realiza o Plano Diretor e/ou não aplica as orientações do Plano de
acordo com as normativas expressas na Lei, como podemos fazer para garantir o cumprimento das orientações do Plano Diretor?
O Plano Diretor é uma lei, e como tal, é dever cumpri-la. Se isto não acontece no município, a sociedade organizada, na forma de conselhos ou em grupos que reúnam representantes dos vários setores da cidade, deve cobrar estas ações através do Ministério Público (MP), que é um órgão importante para a garantia dos direitos da sociedade na sua forma coletiva. É ele quem defende e fiscaliza a aplicação das leis representadas na sociedade, cobrando e exigindo do Poder Público o cumprimento da lei. No caso específico do Plano Diretor, o MP procura
apoiar a sociedade atuando de forma preventiva e acusatória. Na forma preventiva, ele procura mediar uma interlocução entre seus Promotores e os Prefeitos, advertindo sobre a exigência da elaboração do Plano Diretor e sinalizando o prazo. A forma acusatória, através de instrumentos jurídicos próprios como Inquérito Civil, Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa pode até chegar a penalizar os gestores locais – prefeitos, uma vez que o descumprimento do Plano Diretor for observado, bem como sua ausência, em caso de obrigatoriedade.
Se você apoia e considera necessária a elaboração de um Plano Diretor, vamos agora iniciar o passo a passo para sua realização! PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO
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O que devo fazer para iniciar esse processo em meu município? 1. A iniciativa de elaboração do plano é sempre da prefeitura com a implantação de um núcleo gestor, caso a gestão local não tome a iniciativa, é necessário mobilizar um processo de pressão popular a partir dos instrumentos de participação social (Conselhos etc); mobilização dos vereadores e promover uma campanha popular.
Viu como você pode pressionar para a elaboração do Plano? 2.Identifique os prazos para mobilização da população e organize a gestão mediante uma metodologia participativa que considere o maior número possível de diversidade de pessoas e locais de fácil acesso. 3.Realize atividades de capacitação dessas pessoas, de modo a garantir uma participação efetiva e com domínio dos mecanismos de decisão investidos na organização do plano.
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4.A partir da convocação dessa mobilização popular,
realize a leitura técnica e comunitária da cidade.
5.Certifique-se que está havendo uma divulgação eficiente dos momentos de discussão e deliberação acerca do Plano Diretor. É obrigatório que este processo seja amplamente divulgado. 6.Uma vez realizada as leituras técnica e comunitária, é possível definir, para as pessoas, os temas e os objetivos do plano. Aqui, a participação social é imprescindível para garantir uma definição de objetivos de temas que atendam aos apelos dos cidadãos da cidade.
Para saber mais...
Núcleo Gestor do Plano Diretor (composto de técnicos do Poder Público e membros da sociedade civil organizada) divulga, com ampla comunicação, sobre todas as etapas do Plano Diretor. Na sua prefeitura, procure identificar esse núcleo gestor na secretaria que cuida do planejamento territorial em seu município, ou ainda através do Diário Oficial da cidade. Leitura da Realidade Local – é uma apresentação da realidade do município feita através de relatórios e mapeamentos com todas as suas potencialidades, conflitos e problemas. Em um outro momento dedicado à leitura comunitária, onde esses problemas e potencialidades são colocados com a visão da população local. Estas leituras apresentam um levantamento sobre várias questões do município, como leis municipais já existentes, área socioeconômica, meio físico e ambiental, mobilidade e infraestrutura municipal, cartografia da cidade, etc. A articulação dessas leituras é feita e dela é tirado o diagnóstico da situação atual do município.
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7.Visualizados e analisados os problemas e interesses da população, os técnicos e especialistas em cada tema organizam propostas para resolução dos problemas inventariados. Essa oferta de propostas deve sempre levar em consideração o interesse das pessoas. Nem sempre há acordos harmoniosos nesse momento, pois os interesses são diferenciados e, por isso, a participação da população é importante. Nesse momento é importante configurar a realização de Audiências Públicas. 8.Após a definição dessas propostas, o plano precisa pensar também na forma de colocar o planejamento em prática. Não adianta um plano cheio de ideias que não apresentam os instrumentos urbanísticos necessários para realizar o plano traçado. Assim, o Plano Diretor cria instrumentos ligados, diretamente, às propostas. Nessas propostas, os instrumentos precisam de uma delimitação do que será realizado.
Para saber mais...
Audiências Públicas – é um instrumento importante de participação social, pois é uma convocação oficial à população, para que ela possa se manifestar publicamente a respeito do Plano Diretor. Esse momento permite alterar as propostas, para garantir os interesses manifestos da população. É o momento em que o Poder Público local reúne a população para informar, debater, analisar, colher subsídios para definição do Plano Diretor. Instrumentos Urbanísticos – são ferramentas que devem viabilizar e facilitar o desenvolvimento do Plano Diretor. De acordo com o Estatuto da Cidade, o próprio Plano Diretor Participativo é um destes instrumentos. Alguns exemplos destas ferramentas presentes no Estatuto: Parcelamento e Edificação Compulsórios, IPTU Progressivo, Desapropriação Urbanística Sancionatória, Usocapião especial, Direito de Superfície, Direito de Preempção, Outorga Onerosa do Direito de Construir e Alteração de Uso, Operações Urbanas Consorciadas, Transferência do direito de Construir, Estudo do impacto de Vizinhança, ZEIS – Zona de Especial Interesse Social, Audiências e Consultas Públicas, Iniciativa popular de leis, etc. Para ainda mais informações consulte o Estatuto das Cidades.
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9.Após a realização das propostas, investidas de instrumentos urbanísticos adequados, a redação do Plano Diretor é realizada na forma de um Projeto de Lei. Pois ele precisa ser aprovado pela população e votado na Câmara Municipal. Sem essa etapa, o Plano Diretor não se concluiu. E o texto do Projeto de Lei deve ser aplicado, rigorosamente, conforme aprovação final da população.
10.A votação do Projeto de Lei do Plano Diretor do município é realizada na Câmara Municipal, com a participação de todos os vereadores. E esse projeto de lei não é particular de apenas um parlamentar, mas é um projeto de lei coletivo. O processo de desenvolvimento do trâmite desse projeto, em especial, pode variar em cada Câmara Municipal. É importante informar-se a esse respeito! 11.Como qualquer projeto aprovado pela Câmara Municipal, ele segue para apreciação do Prefeito. Uma vez aprovado, o projeto é assinado e se torna lei. Todo e qualquer prefeito que assumir a gestão local ficará submetido às orientações reguladas por esse Plano Diretor. PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO
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Todo Plano Diretor prevê um Conteúdo Mínimo, segundo o Estatuto da Cidade. É uma orientação básica para garantir os objetivos que o plano busca alcançar. Embora já abordado no texto, para delimitar de forma bem evidente esse conteúdo mínimo, segue abaixo as informações sistematizadas.
Alguns possíveis instrumentos do Plano Diretor segundo o Estatuto da Cidade : 1.Delimitação de áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificações ou utilização compulsórios; e, posteriormente, aplicar o imposto predial e territorial urbano e progressivo no tempo da desapropriação.
2.Atendimento ao direito à preempção, ou seja, direito a preferência na construção, direito de construir, operações consorciadas e transferência do direito de construir.
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3.Cumprimento da função social à propriedade, para garantia da adequação do uso da propriedade condizente com a utilização dos recursos naturais e preservação do meio ambiente urbano. Nessa aplicação, definem-se padrões mínimos e máximos de utilização que caracterizem esse uso da propriedade, definindo os locais, as finalidades para as quais o uso dessa propriedade foram autorizadas, bem como os critérios de transformação ou cessão onerosa do direito de construir. Nessa função social do uso do solo, identifica-se, também, a parcela da área urbana onde os imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados poderão ser objeto de parcelamento e edificação compulsórios. 4.Gestão Plano Diretor.
participativa no processo de elaboração do
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Dessa maneira... Reconhecemos que a tarefa de cumprir a elaboração de um Plano Diretor não é fácil, principalmente na forma de uma gestão participativa. Contudo, mais do que cumprir uma exigência legal, o reconhecimento dos benefícios coletivos da natureza desse processo revela uma dinâmica muito maior que o desenvolvimento urbano e territorial de uma cidade, para além da conformidade espacial do conjunto da cidade. Sem dúvida, esse pro cesso propicia um “reconheci-
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mento” da cidade pelos seus moradores, agora investidos dos domínios técnicos que passaram a incorporar durante o processo de construção coletiva do Plano Diretor. Esse domínio se estende às mais diferentes expressões de cidadania na vida comunitária, sempre necessária e urgente de compartilhar nas sociedades contemporâneas. Vale o esforço pela cidade e pelo aprendizado de cada morador desse município a elaboração do Plano Diretor.
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Este é o momento de discutir a cidade. Mais importante que o produto que vamos chegar, é o processo quando este envolve a participação de todos. Vamos pensar em uma cidade melhor, valorizando o que já temos e buscando o que nos falta! Você é parte fundamental nesta construção!
PARTICIPE!
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Referências BASSUL, J. R. Estatuto da Cidade. Quem ganhou? Quem perdeu? Brasília: Senado Federal, 2005. BRASIL. Estatuto da Cidade. Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001. Caderno do Plano Diretor Participativo de Mar de Espanha/M.G.. (2007) Juiz de Fora, UFJF, Prefeitura Municipal de Mar de Espanha. Caderno do Plano Diretor Participativo de Santana do Deserto/M.G.. (2007) Juiz de Fora, UFJF, Prefeitura Municipal de Santana do Deserto. LIMA, F. J. M. de (org.). Urbanismo em Minas Gerais: Pelas Cidades. Juiz de Fora: Editora UFJF, 2010. LIMA, F. J. M. de et al. (2007) Caderno do Plano Diretor Participativo de Chácara/M.G.. Juiz de Fora, UFJF, Prefeitura Municipal de Chácara. MARICATO, E. Brasil. Cidades: Alternativas para a crise urbana. Cidade: Editora. Ano OLIVEIRA, Isabel C. E. de et all. Estatuto da Cidade para compreender. Rio de Janeiro, IBAM/DUMA, 2001. RIANI, Frederico d’Ávila. Direito Urbanístico, Gestão do meio ambiente: Educação,Direito e Análise Ambiental. ROLNIK, Raquel .Plano Diretor Participativo: Guia Para Elaboração Pelos Municípios e Cidadãos. Brasil. Ministério das Cidades. 2ª edição/ Coordenação Geral de ROLNIK,Raquel e PINHEIRO, Otilie Macedo. Brasília: Ministério das Cidades; Brasília: Confea, 2005. SANTORO, P. F. e CYMBALISTA, R. Plano Diretor – participar é um direito. São Paulo, Instituto Pólis, 2005. Urbanismo em Minas Gerais, Por um Desenvolvimento Urbano e Rural com Bases Sustentáveis para Cidades Integrantes da Zona da Mata Mineira: Planos Diretores e Mapeamento Cultural. 2009. VILLAÇA, F. (1998) Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel/FAPESP/ Lincoln Institute. VILLAÇA, F. Espaço infra-urbano no Brasil. São Paulo: Nobel, 2001. http://www.cidades.gov.br/, site Ministério das Cidades, acessado em novembro e dezembro de 2010. http://www.limaduarte.mg.gov.br/, site da Prefeitura de Lima Duarte, acessado em julho de 2012.
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