Integrationsbericht Europa 09/2018 by Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.

September 2018 INTEGRATIONSBERICHT EUROPA

Die Währungsunion festigen Kernpunkte zur Stärkung der EWWU

 Zur Stärkung des Euroraums sind institutionelle Änderungen sowie neue Rahmenregelungen und Instrumente erforderlich. Der Europäische Rat hat einige Dossiers auf die Tagesordnung gesetzt, andere jedoch vertagt. Reformen eilen!  Die Aufwertung des Europäischen Stabilitätsmechanismus ist zielführend. Die Letztabsicherung des Einheitlichen Abwicklungsfonds ist ein zentraler Baustein, um die Glaubwürdigkeit der Bankenunion im Finanzmarkt zu verankern.  Die finanzielle Stützung von Strukturreformen sollte zügig beschlossen werden.  Ein Instrument zur fiskalischen Stabilisierung auf Euroebene ist sinnvoll. Am besten wäre die Einrichtung eines antizyklisch wirkenden Schlechtwetterfonds, mit dem auf schwere Schocks reagiert werden könnte. Eine Investitionsstabilisierung wie im Kommissionsvorschlag wäre nur ein erster Schritt.  Die Vollendung der Bankenunion erfordert neben dem zügigen Abbau von notleidenden Krediten auch einen Fahrplan zur Einlagensicherung. Die Etablierung eines europäischen Systems kann nur in sehr strenger Ausgestaltung gelingen.  Die Schaffung der Rahmenbedingungen für ein Staatsanleihe-besichertes Wertpapier ist langfristig zielführend und sollte im Finanzmarkt getestet werden. Der Weg dorthin ist weit.

Die Währungsunion festigen | Für eine neue Rolle Europas in der Welt 10/09/2018

Inhaltsverzeichnis Die große Finanzkrise und die Vertiefung der EWWU ..................................................................... 3 Einige Reformen und wirtschaftspolitische Korrekturen sind bereits erfolgt .............................. 4 Weitere Reformen sind wünschenswert ........................................................................................... 5 Makroökonomische Stabilisierung stärken ...................................................................................... 5 Ein Instrument zur fiskalischen Stabilisierung ....................................................................................... 5 Reformunterstützungsprogramm........................................................................................................... 6 Bankenunion vollenden ...................................................................................................................... 7 Fiskalische Letzthaftung für Bankenabwicklung regeln ........................................................................ 7 Einlagensicherung vollenden ................................................................................................................ 7 Regulatorische Behandlung von Staatsanleihen in Bankbilanzen ........................................................ 8 Weitere Aufgaben .................................................................................................................................. 8 Krisenmanagement stärken, Europäischen Währungsfonds schaffen ......................................... 8 Vom ESM zum Europäischen Währungsfonds ..................................................................................... 8 Kapitalmarktunion vorantreiben, neue Anleihen einführen .......................................................... 10 Die Governance stärken ................................................................................................................... 10 Den Fiskalvertrag in die Verträge überführen ................................................................................ 11 Quellenverzeichnis ............................................................................................................................ 12 Impressum ......................................................................................................................................... 14 Autor ................................................................................................................................................... 14

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Die große Finanzkrise und die Vertiefung der EWWU Die große Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008-2012 hat nicht nur eine Reihe von nationalen wirtschaftspolitischen Fehlentwicklungen, außenwirtschaftlichen Ungleichgewichten oder fiskalischen Kontrollverlusten, sondern auch eine Vielzahl von Konstruktionsschwächen des Maastricht-Vertrags und der institutionellen Architektur der Währungsunion offengelegt. Das Design von Maastricht sah nur vor, dass ein fiskalisches Regelwerk für die öffentlichen Haushalte sowie Marktdisziplin für Staaten für solide öffentliche Haushalte und produktivitätsorientierte Lohnabschlüsse der Tarifparteien für stabilitätskonforme Lohnentwicklungen sorgen würden, dass nationale antizyklische Finanzpolitik vor allem über automatische Stabilisatoren und nationale Finanzmarktaufsicht ausreichen und Handel und Kapitalströme per se Konvergenz und nicht etwa Ungleichgewichte herbeiführen würden. Es rächte sich, dass in dem ursprünglichen Design der Währungsunion auf die Risiken privatwirtschaftlicher finanzieller Instabilität in Folge von Kreditbooms, die die häufigsten Auslöser von Krisen sind und es in der europäischen Krise auch hauptsächlich waren, 1 nicht ausreichend eingegangen worden war. Darüber hinaus nahm man die prinzipielle Unvereinbarkeit von Finanzbinnenmarkt, Währungsunion und nationaler Finanzmarktaufsicht trotz Mahnungen aus Wissenschaft und Praxis viel zu lange hin. Und drittens gab es keinen Konsens zur Frage, ob jedwede Währungsunion fiskalische Mechanismen zur Stabilisierung benötigt.2 In der politischen Entscheidungsphase Ende der 80er und Anfang der 90er Jahre waren diese eigentlich erforderlichen komplementären Regelungen zur Einführung der Währungsunion politisch nicht durchsetzbar und teilweise von den dominanten ökonomischen Denkschulen auch nicht wirklich berücksichtigt.3 Zudem sorgte man sich sehr stark um die Einhaltung der Fiskaldisziplin nach Einführung des Euro und um die reale Anpassung von Löhnen und Preisen, die bekanntlich träge reagieren und nach unten unflexibel sind, an heterogene zyklische oder strukturelle Entwicklung, wenn der Wechselkursmechanismus erst einmal entfallen ist. Diese Sorgen waren auch keinesfalls unbegründet und wurden in der Krise ebenfalls bedeutsam (etwa im Fall der griechischen Finanzpolitik oder der divergenten Lohnentwicklung von Krisenländern und Deutschland). Unbegründet war dagegen die Sorge, dass eine unabhängige, neue Notenbank „den Euro so stark wie die Mark“ halten könne, denn die EZB erwies sich als durchaus erfolgreich, hatte jedoch zuletzt eher das gegenteilige Problem, die Inflation „von unten“ zum Zielniveau zurückzuführen statt von überhöhten Niveaus herabzuführen.4 In den Krisenjahren wurden daher Rettungsmaßnahmen für Banken, Marktsegmente und Staaten ergriffen und neue Politikinstrumente und Institutionen wie der Europäische Stabilitätsmechanismus eingeführt, um die Lage wieder unter Kontrolle zu bringen und die multiplen Krisen von Banken, Finanzmärkten und Staaten zu bewältigen.5 Im Grunde holt man Einiges nach, was man von Beginn an benötigt hätte: die einheitliche Aufsicht über das Bankensystem in einem einheitlichen Regelwerk, einen Mechanismus zum Krisenmanagement und elementare fiskalische Instrumente. Die Stichworte in der Reformdebatte heißen daher Banken-, Kapitalmarkt- und Fiskalunion. Abgeschlossen ist der Prozess

Schularick und Taylor (2012) und Eichengreen (2015). Berger, Dell’Arricia und Obstfeld (2018). 3 Darauf weist Constâncio (2018a) hin. 4 Constâncio (2018b) und Praet (2018) schildern die Phasen der Geldpolitik. 5 Siehe z.B. Eichengreen (2015, 2018), Brunnermeier, James und Landau (2017), Cline (2016), Constâncio (2018a), Draghi (2018). 2

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freilich nicht. Dies liegt unter anderem daran, dass die Staats- und Regierungschefs bzw. die Finanzminister lange die Empfehlungen der europäischen Institutionen6 nur sehr selektiv berücksichtigten und erst einige Jahre nach der Krise umfassende Vorschläge zur Stärkung des Systems insgesamt auf den Tisch kamen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass nichts passiert wäre. Vielmehr haben die Regierungen und die europäischen Institutionen eine ganze Reihe von wirtschaftspolitischen Kursänderungen und neuen Regelwerken geschaffen, die zur Stabilität des Systems beitragen sollen und aller Wahrscheinlichkeit nach dies auch leisten werden.

Einige Reformen und wirtschaftspolitische Korrekturen sind bereits erfolgt Die Regulierung des Finanzsystems wurde im G20-Geleitzug in der EU vollständig überarbeitet. Die Kapital- und Liquiditätsausstattung von Banken wurde drastisch erhöht, das Risikomanagement gestärkt und eine Vielzahl von Finanzmarktregulierungen, insbesondere für Derivate, eingeführt. Der Rechtsrahmen für die Sanierung und Abwicklung von Banken wurde völlig neu geordnet, und ein Abwicklungs- und Restrukturierungsmechanismus für Kreditinstitute nebst Board und Fonds eingerichtet. Zudem gab es mehrere Gesetzes- und Regulierungspakete zum Abbau notleidender Kredite, die bereits einen erheblichen Abbau derselben herbeigeführt haben und weitere Korrekturen erzwingen werden. Zugleich durchliefen die Krisenländer eine mehrjährige Phase harscher Anpassungen der Inlandsnachfrage, der Außensalden, der Kreditvergabe, der öffentlichen Ausgaben und auf dem Arbeitsmarkt. Irland, Italien, Portugal, Spanien und Zypern haben die Kehrtwende hin zu wirtschaftlichem Wachstum, steigender Beschäftigung, soliden öffentlichen Haushalten und sogar Überschüssen in der Leistungsbilanz geschafft. Griechenland hat sich noch nicht erholt, aber immerhin die Programmfinanzierung verlassen können. Die Krise bremste jedoch die gesamte wirtschaftliche Entwicklung im Euroraum, stellte die EZB vor große Probleme und erzeugte sehr hohe volkswirtschaftliche Kosten, zum Teil unnötig hohe, weil etwa die Rettung zu lange dauerte, die Finanzpolitik 2012-13 restriktiv übersteuerte oder die Sanierung von Banken stark vom Lehrbuchkanon abwich. Es gab darüber hinaus weder einen abgestimmten finanzpolitischen Kurs für den Euroraum noch ein ausreichendes Instrumentarium, um die Wohlstandseinbußen abzufedern. Entsprechend langwierig war der Weg zu einer kollektiven Erholung, die 2017 erst richtig Fuß fasste und schließlich auch die Kreditvergabe und die Investitionstätigkeit erfasste. Am aktuellen Rand zeigt sich, dass die Finanzpolitik auch in Zeiten des Aufschwungs besser koordiniert werden muss. Eine Vielzahl an Volkswirtschaften verfolgt einen zu expansiven Kurs, sodass die Finanzpolitik für die Währungsunion insgesamt wohl zu offensiv gestaltet ist. Dies ist vor allem im Lichte des beträchtlichen Konsolidierungsbedarfs der öffentlichen Schuldenstände zu sehen.

So in den Vier- bzw. Fünf-Präsidentenberichten von Van Rompuy (2012) und Juncker (2015).

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Weitere Reformen sind wünschenswert Gleichwohl gibt es in Europa zumindest darüber Konsens, dass die bisher ergriffenen Schritte noch nicht ausreichen, um die Stabilität der Währungsunion in einer zukünftigen Krisensituation verlässlich aufrechterhalten zu können bzw. dies zu vertretbaren Kosten, in legitimen demokratischen Verfahren und in geordneten Prozessen bewerkstelligt zu bekommen. Daher gibt es nach wie vor eine Fülle von Reformvorschlägen. Es geht darum, die Marktdisziplin der Mitgliedstaaten vor einer Krise, und gegebenenfalls auch in einer Krisensituation, und die nationale Wirtschaftspolitik ganz generell zu stärken, die Aufgaben europäischer Institutionen (EZB, ESM, Europäische Kommission, Rat und Parlament) anzupassen und neue Rechtsgrundlagen, Institutionen und Politikinstrumente auf EU- oder EuroEbene zu schaffen, mit denen man die Interdependenzen in einem gemeinsamen Währungsraum managen kann. Zudem sind wirtschaftspolitische Maßnahmen angezeigt, die die Konvergenz in der Währungsunion insgesamt erhöhen.7 Die Debatte ist ebenso vielschichtig wie kompliziert. Besondere Prominenz hat die Diskussion durch die verschiedenen Vorschläge von Präsident Macron 8 nach Amtsantritt, durch die Europäische Kommission im Dezember 2017 und Mai 2018 und durch die Beschlüsse der Regierungen Deutschlands und Frankreichs auf Schloss Meseberg im Juni 2018 erhalten. 9 Auf akademischer Ebene gibt es ebenso eine Fülle an Beiträgen zum Mix aus Risikoreduktion und Risikoteilung, wie etwa die Kompromissvorschläge von 14 deutsch-französischen Ökonomen.10 Im Folgenden greife ich die wesentlichen Punkte auf.

Makroökonomische Stabilisierung stärken Die Eurozone muss zukünftig besser befähigt werden, die makroökonomische Stabilisierung in der Eurozone als Ganzes und im Hinblick auf asymmetrische Schocks auch durch Instrumente der Finanzpolitik anzugehen. Die Debatte zu diesem Thema ist zwar seit etwa fünf Jahrzehnten kontrovers, aber man nähert sich allmählich einer Einigung über praktische Schritte nach vorn. Seit Jahren liegen in Fachkreisen zahlreiche Konzepte auf dem Tisch, wie dies gelingen könnte. Ein Instrument zur fiskalischen Stabilisierung Für den Euroraum sollte ein fiskalisches Stabilisierungsinstrument geschaffen werden, wie dies in verschiedenen Berichten der vier bzw. fünf Präsidenten von EU-Institutionen seit 2012 vorgeschlagen worden ist. 11 Ein solches Instrument sollte zunächst dazu dienen, starke asymmetrische Schocks durch rasche Gegenmaßnahmen der Gemeinschaft und des Mitgliedstaats zu bekämpfen. Die letzte Krise hat gezeigt, dass selbst Länder mit hohen Haushaltsüberschüssen vor Krisenbeginn ggf. nicht den Spielraum haben, die automatischen Stabilisatoren der kompensierenden Sozialpolitik wirken zu lassen und antizyklisch gegenzusteuern. Um solche Situationen zu vermeiden, ist eine beherzte Strukturpolitik zur Ursachenprävention in Kombination mit einer frühzeitigen antizyklischen Stabilisierung

Enderlein et al. (2016). Macron (2017). 9 Europäische Kommission (2017a, 2018a, b). Bundesregierung (2018a, b). 10 Siehe Bénassy-Quéré et al. (2018). 11 Van Rompuy (2012), Juncker (2015). 8

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sinnvoll. Dazu können Zuschüsse oder subventionierte Kredite dienen, die aus dem EU-Haushalt, einem speziellen Fonds oder dem ESM bzw. EWF für einen begrenzten Zeitraum von ein bis drei Jahren gezahlt werden. Solche Mittel könnten zur Stabilisierung der öffentlichen und privaten Investitionstätigkeit, aber durchaus auch zur Glättung des privaten Verbrauchs, genutzt werden. Voraussetzung muss sein, dass sich ein Land an die Regelwerke der Union in der Wirtschafts- und Finanzpolitik hält (Stabilitätspakt, Ungleichgewichtsverfahren). Solche Programme sollten in regelgebundener Diskretion beschlossen werden. Als Auslöser kann durchaus ein rascher Anstieg der Arbeitslosigkeit gegenüber einem langfristigen Durchschnitt dienen. Besonders wirksam wäre die Finanzierung solcher Maßnahmen aus einem vorher dotierten Fonds in Höhe eine festzulegenden Zielvolumens (von 1-2 Prozent des EU-BIPs), das über mehrere Jahre aufgebaut würde (analog zum Bankenabwicklungsfonds), oder zukünftig aus einem EU-Haushalt, in Form von Zuschüssen. Bei Krediten würde vor allem der Zinsvorteil einer zentralen Bereitstellung wirken. Die Kommission hat jüngst vorgeschlagen, eine Kreditlinie im Umfang von bis zu 30 Milliarden Euro gegen den EU-Haushalt mit einer Zinssubvention zu verbinden und zur Sicherung des öffentlichen Investitionsniveaus in einem jeweils fünfjährigen Schnitt eines Landes. Dies ist besser als nichts, aber sicher noch keine ausreichende Lösung, zumal sich die Kreditaufnahmegrenzen für die Kommission nicht erhöhen, was die Kommission ohne weiteres einräumt.12 Normale nationale Stabilisierungsmaßnahmen über automatische Stabilisatoren und gezielte Gegenmaßnahmen im Rahmen der Fiskalregeln müssten hinzukommen. Zudem sollte die fiskalische Stabilisierung der gesamten Eurozone und die Entwicklung einer fiskalischen Ausrichtung besser durchdacht werden, da offenbar die grenzüberschreitenden Wirkungen sich konterkarieren oder verstärken können. Es ist keinesfalls so, dass spontan aus der Summe nationaler finanzpolitischer Ausrichtungen bereits der richtige Mix für die Eurozone insgesamt entstehen würde. Reformunterstützungsprogramm Ein weiteres Instrument zur Stärkung von Reformen ist das Reformumsetzungsinstrument, das die Europäische Kommission vorgeschlagen hat. Ähnliche Ideen sind auch von Bundeskanzlerin Merkel und anderen beigesteuert worden. Hierbei geht es darum, bestimmte Strukturreformen, die einen fiskalischen Mehraufwand zumindest anfänglich mit sich bringen, zu ko-finanzieren. Diese Reformen sollten selbstredend zu den Empfehlungen passen, die in der wirtschaftspolitischen Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Semesters für das Land ausgesprochen worden sind. Ein Beispiel könnte die Schaffung beruflicher Ausbildungswege sein. Im Vorschlag der Kommission zum Mittelfristigen Finanzrahmen ist für diese Zwecke ein Programmrahmen von 22 Milliarden Euro über sieben Jahre mit zwei Programmperioden für je 11 Milliarden Euro vorgeschlagen worden. Ergänzende Mittel für technische Hilfe und die Heranführung von Ländern an den Euro, die kein Opt-out aufweisen, sind ebenfalls vorgesehen. Dies ist zielführend und mit weiteren drei Milliarden Euro auch überschaubar budgetiert.

Europäische Kommission (2018b).

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Bankenunion vollenden Die EU hat in den letzten Jahren zahlreiche gesetzliche Regelungen getroffen, um die einheitliche Aufsicht durch die EZB sicherzustellen (Start 2014), die Widerstandsfähigkeit von Banken zu erhöhen und im Krisenfall die Haftung von Eigentümern und vorrangigen Gläubigern in der Restrukturierung oder Abwicklung von Banken zu erhöhen (Start 2016). Damit sind nun erhebliche Sicherheitspuffer eingebaut worden. Fiskalische Letzthaftung für Bankenabwicklung regeln Offen ist noch die fiskalische Letzthaftung für Rettungsmaßnahmen, mit der am Schluss einer Haftungskette von Eigentümern, Gläubigern und dem Einheitlichen Abwicklungsfonds, der bis 2024 mit einem Volumen von 55 Milliarden Euro ausgestattet sein wird, möglicherweise noch ein Finanzierungsdefizit in einer Krise temporär durch öffentliche Zuschüsse geschlossen werden kann. Hierzu ist vorgesehen, eine Kreditlinie des ESM einzurichten. Die entsprechend bereitgestellten Mittel müssten im Nachhinein von den abgabepflichtigen Banken zurückgezahlt werden. Ein solchermaßen vollständig finanziertes System würde es Aufsichtsbehörden auch erleichtern, durchzugreifen, ohne unbeherrschbare Konsequenzen fürchten zu müssen. Die entsprechenden gesetzlichen Regelungen sollen im Laufe des Jahres auf den Weg gebracht werden. Im Detail sind noch viele rechtlich und politisch komplexe Detailfragen zu klären. Zudem müssten entweder die Statuten des ESM oder die vertraglichen Grundlagen bei einer Überführung in Gemeinschaftsrecht geklärt werden. Einlagensicherung vollenden Darüber hinaus ist 2015 ein System der Einlagensicherung geschaffen worden, in dem alle Mitgliedstaaten bis 2024 0,8 Prozent der gesicherten Einlagen mit Mitteln unterlegen, Einlagen bis zur Höhe von 100.000 Euro sichern und weitere Mindeststandards erfüllen müssen. Die Umsetzung und Auffüllung der Einlagensicherungssysteme ist auf dem Weg, allerdings in unterschiedlichem Tempo. Auf freiwilliger Basis sind bereits heute Kreditlinien zwischen den Systemen von Ländern möglich. Es fehlt jedoch noch ein einheitliches System der Einlagensicherung in der Währungsunion und im europäischen Finanzbinnenmarkt. Letztlich geht es darum, rechtlich, politisch und institutionell Banken im Finanzbinnenmarkt restrukturieren und abwickeln und die Sicherung der Einlagen aus einer Hand entscheiden zu können. Denn nur so kann die volle Glaubwürdigkeit der Einlagensicherung hergestellt und im Krisenfall ein chaotischer Abzug von Geldern verunsicherter Anleger – ein bank run - vermieden werden. Damit würden auch Marktverzerrungen aufgrund unterschiedlicher Systeme beseitigt, die Verknüpfung von Banken mit den Staaten, in dem sie ihren Sitz haben, reduziert und die Verwundbarkeit von Bankensystemen gegenüber größeren nationalen Schocks drastisch verringert. Rein nationale Systeme können weder mit den grenzüberschreitenden Kapitalflüssen in einem Finanzbinnenmarkt noch mit den Ansteckungseffekten eines durch Krisen gerüttelten Bankensystems gut klarkommen. Die Versicherungsvorteile einer euroweiten Lösung sind eindeutig. 13 Klar ist jedoch auch, dass nur gesunde Banken und ausreichend sanierte Bankensysteme in ein solches System aufgenommen werden können.

Siehe Schoenmaker (2018) und Carmassi et al. (2018).

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Entscheidend ist, dass sich die Mitgliedstaaten nach jahrelangen Verzögerungen in der Behandlung des Dossiers, das 2015 formal von der Kommission vorgeschlagen und 2017 modifiziert worden war,14 auf einen Fahrplan einigen. Dabei muss festgelegt werden, wann und wie, das heißt: mit welchen Zwischenstufen und Meilensteinen, dieses Ziel zu erreichen ist, welches Ausmaß an Abbau von Risiken in Bankbilanzen vor dem Inkrafttreten noch erfolgen soll, welches Sicherungsniveau durch Eigenmittel vorzuhalten ist, welche Risikozuschläge auf Instituts- oder Länderbasis von der einheitlichen Behörde verlangt werden können und wie die institutionelle Lösung im Endausbau aussehen soll. Letztlich benötigt die EWWU eine einheitliche Institution, in der die Aufgabe der Bankenabwicklung und Einlagensicherung effizient gebündelt ist.15 Regulatorische Behandlung von Staatsanleihen in Bankbilanzen Die Rolle von Anleihen des eigenen Staats in Bankbilanzen wirft eine Reihe regulatorischer Fragen auf. Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, mit Obergrenzen, Konzentrationsregeln, generellen Eigenkapitalunterlegungspflichten oder aufsichtsrechtlichem Handel eine zu enge Verknüpfung von Staatsanleihen und Bankbilanzen zu lockern. Dies muss im Hinblick auf etwaige Marktverwerfungen jedoch mit großer Sorgfalt betrieben werden. Zudem kann dies alles erst mittelfristig wirken, da im Übergang zu einem neuen System die Finanzierung von Staaten sichergestellt bleiben muss. Ein etwaiges übermäßiges Konzentrationsrisiko kann auch heute bereits durch aufsichtsrechtliches Handeln angegangen werden. Eine grundsätzliche Einigung im internationalen Rahmen wäre im Hinblick auf gleiche Regeln in der Welt am besten, aber im Baseler Ausschuss konnte man keine Einigung erzielen. In der EU hat der Europäische Systemische Risikoboard die Optionen dargelegt,16 eine Einigung in den Ratsstrukturen war jedoch bislang nicht möglich. Weitere Aufgaben Zielführend wäre zudem eine Annäherung der Insolvenzsysteme, die zu einer ähnlichen Sicherheitenverwertung im Euroraum führen würde. Eine weitere Klärung ist noch im Hinblick auf die Liquiditätsbereitstellung der EZB im Fall einer Bankenabwicklung erforderlich.

Krisenmanagement stärken, Europäischen Währungsfonds schaffen Vom ESM zum Europäischen Währungsfonds Die Schaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus war notwendig geworden, um die Krise zu bewältigen und eine Finanzierung der Mitgliedstaaten in Schwierigkeiten zu ermöglichen. Die EU muss zukünftig vor allem selbständig in der Lage sein, etwaige Finanzkrisen in den Griff zu bekommen. 17 Um dieses Ziel zu erreichen, ist der Ausbau des ESM und zu einem Europäischen Währungsfonds angezeigt. Der ESM erfüllt schon die meisten Funktionen, d.h. er verfügt über ein institutionelles Gerüst und eine Governance, über Mittel zur Programmfinanzierung und Instrumente für langfristige Finanzierung und

Europäische Kommission (2015). Siehe Schoenmaker (2018), Sapir und Schoenmaker (2017) und Gros und Schoenmaker (2014). Im Bericht des ESRB (2015) sind die Optionen dargestellt. 17 Lang (2018), Sapir und Schoenmaker (2017). 15 16

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für Vorsichtsmaßnahmen (Vorsorge-Kreditlinien), er analysiert die wirtschaftliche Lage und nimmt Mittel am Kapitalmarkt erfolgreich auf. Jüngst ist auch eine Übereinkunft mit der Kommission über die Aufgabenteilung in der Analyse der Schuldentragfähigkeit der Mitgliedstaaten getroffen worden. Die fiskalische Letztsicherung für den SRF (und zukünftig für ein integriertes einheitliches Abwicklungsund Einlagensicherungssystem) sollte ebenfalls beim EWF angesiedelt sein (siehe oben). Neue Kreditfazilitäten wären nur dann sinnvoll, wenn präventive Maßnahmen der makroökonomischen Stabilisierung nicht über andere Instrumente im Haushalt erfolgen würden, was insgesamt vorzuziehen wäre. Sollte dies im ESM/EWF angesiedelt werden, dürfte dies nicht über die bisherigen Vollprogrammauflagen und Ratifikationshürden erfolgen. 18 Fonds- und Zuschusslösungen wären definitiv besser. Eine formale Schaffung eines Restrukturierungsmechanismus für Staatsschulden eines Programmlandes ist unseres Erachtens nicht erforderlich. Wichtiger wäre die Orientierung an Praxisregeln des Gläubiger-Schuldner-Dialogs, wie sie seit gut 20 Jahren im Rahmen des Pariser Clubs und des Institutes of International Finance vorliegen. Einige Entscheidungen könnten mit hohen Quoren in Mehrheitsentscheidungen getroffen werden. Die Überführung in das Europarecht wäre ebenfalls wünschenswert, ebenso eine ergänzende Rechenschaftspflicht gegenüber dem Europäischen Parlament. Die bisherigen Rechte der nationalen Parlamente wären sicherzustellen, da die Mittel aus nationalen Beiträgen aufgebracht werden und die Einheit von Haftung und Kontrolle erhalten bleiben muss. Keine Änderungen sind in der makroökonomischen und fiskalischen Überwachung der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Einhaltung der Regelwerke durch die Europäische Kommission erforderlich. Eine enge Zusammenarbeit in diesen Fragen ohne eine Duplizierung existierender Arbeiten ist hier zielführend. Dies gilt auch für Fragen der Finanzstabilität des Euroraums, die bereits in Kommission, EZB und ESRB eingehend bearbeitet sind. Zukünftig sollte zudem die EZB nicht mehr formal, sondern nur beratend (für Fragen des Banken- und Finanzsystems) in die Programmaushandlung und -vereinbarung einbezogen sein, da dies nicht zum normalen Aufgabenkatalog einer Notenbank zählt. Erforderlich ist dagegen ein Liquiditätsmanagementregime für den Krisenfall. Ob das existierende, aber nicht genutzte Instrument der direkten Bankenrekapitalisierung noch benötigt wird, ist dagegen fraglich. Für solche Probleme gibt es mittlerweile andere Mechanismen. Der IWF zum Beispiel vergibt auch keine solchen Programme an Mitgliedstaaten nur für solche Zwecke. Zudem sollte es im Regelfall so sein, dass die EU ihre Programme ohne zusätzliche IWF-Kredite stemmt, obwohl ein entsprechender Programmantrag wohl im Einzelfall nicht ausgeschlossen werden kann oder sollte. Die Umsetzung eines solchen inhaltlichen Reformpakets ist europa-, verfassungs- und völkerrechtlich sehr komplex und in den Mitgliedstaaten auch unterschiedlich verankert. Insofern kann an dieser Stelle nicht auf diese sehr vielschichtige Frage eingegangen werden.

Siehe zum Thema Andritzky (2018).

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Kapitalmarktunion vorantreiben, neue Anleihen einführen Die Integration der Finanzmärkte in der EU ist nach der großen Finanzkrise bis zur jüngsten Zeit mächtig ins Schleudern geraten.19 Erst jüngst normalisieren sich Teilsegmente des Finanzmarkts wieder. Dabei käme einem gut integrierten Finanzmarkt eine wichtige regionale Ausgleichsfunktion zu, die den Verbrauchern in kriselnden Regionen größere Stabilität über ihre Geldanlagen in sicheren Ländern ermöglichen würde. Zudem trüge eine starke Verflechtung über den grenzüberschreitenden Aktienbesitz, die Anleihenmärkte und über Direktinvestitionen zur Widerstandsfähigkeit bei. Außerdem wäre das Bankensystem stabiler, wenn grenzüberschreitende Aktivitäten auf der Einlagen- und Kreditseite des Geschäfts ein nennenswertes Volumen erreichen würden und Kreditinstitute Schwächen in einem regionalen Markt durch gute Entwicklungen in anderen Regionen ausgleichen könnten. Tatsächlich sind die Märkte für Eigenkapital und Kredit noch immer durch einen starken Inlandsbezug geprägt. Zudem ist ein effizienter und integrierter Kapitalmarkt wichtig für Innovation und Wachstum in der EU. Die Gesetzgebung zur Kapitalmarktunion hat zwar die Regeln für Risikokapitalfonds europäischer ausgerichtet, den Verbriefungsmarkt (mit gravierenden Schwächen) neu geregelt bzw. im Wertpapier- und Gegenparteibereich neue Regeln eingeführt, aber kaum Fortschritte bei der Unternehmensbesteuerung, dem Insolvenzrecht und der Stärkung der europäischen Wertpapieraufsicht erzielt. Zahlreiche Dossiers stecken noch in den Verhandlungen. Dies sollte in der nächstes Legislatur in Angriff genommen werden. Dies gilt auch für die Schaffung einer neuen Wertpapierklasse, nämlich der durch Staatsanleihen besicherten Wertpapiere (Sovereign-Bond Backed Securities), für die jüngst ein Regulierungsvorschlag für eine marktbasierte Entwicklung seitens der Kommission vorgelegt wurde. Ein solches Instrument könnte langfristig einen erheblichen Beitrag zur Durchbrechung des Teufelskreises von Bankbilanzen und Staatsanleihen leisten. Außerordentlich komplizierte Vorschläge liegen in Form eines Berichts des ESRB vor.20 Entscheidend für den Erfolg wäre die Annahme des Instruments im Kapitalmarkt selbst.

Die Governance stärken Die Vorschläge der Europäischen Kommission vom Dezember 2017 bzw. zweier Berichte des Europäischen Parlaments, einen Europäischen Wirtschafts- und Finanzminister zu schaffen, sind in den Ratsgruppierungen bisher ohne Ergebnis diskutiert worden. Mittelfristig spräche jedoch vieles dafür, die Governance des Euroraums durch eine Konzentration von Aufgaben und durch weitere institutionelle Reformen zu verbessern.21 Zu den plausiblen Aufgaben eines solchen Amtes müssten zählen: die makroökonomische Überwachung sowie die Koordination der Fiskal- und Wirtschaftspolitik und ihrer Regelwerke; der Einsatz von fiskalischen Stabilisierungsinstrumenten des Euroraums; die Leitung der Krisenmanagement-Institutionen (Einheitlicher Abwicklungsfonds, ggf. Einlagensicherung, ESM/EWF22); die Rechenschaft gegenüber dem Europäischen Parlament und die Wahrnehmung der

Europäische Kommission (2018b), EZB (2018), Sapir, Véron und Wolff (2018). ESRB (2018). 21 Europäische Kommission (2017a, b, c), siehe auch die Berichte des Europäischen Parlaments zur Reform der EU innerhalb der Verträge von Bresso und Brok sowie Verhofstadt (Europäisches Parlament 2017a, b) und Wolff (2017) zur Diskussion. 22 Dies wäre nur in Verbindung mit der Übernahme der Leitung der Eurogruppe in Ersatz eines befristeten bzw. dauerhaften Eurogruppenpräsidenten konsistent darstellbar. Die Aufnahme der Eurogruppe in die Verträge würde eine Vertragsänderung erfordern. 20

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internationalen Vertretung des Euroraums. Das Amt wäre idealiter in Kommission und Rat (Wirtschafts- und Finanzminister) analog zur Hohen Beauftragten für Außenpolitik verankert und sollte dann auch die Leitung der Eurogruppe, die ihrerseits formalisiert werden müsste, umfassen. Sollte dies zu strittig sein, könnte die Ratsformation von einem permanenten Eurogruppen-Chef in Vollzeitfunktion geleitet werden, der dann auch dem ESM/EWF vorstehen müsste. Eine Aufteilung der Aufgaben würde jedoch wieder das Problem aufwerfen, dass man im Krisenfall nicht notwendigerweise aus einem Guss handeln kann. Gleiches gilt nicht nur für die Aufgaben, sondern auch für die institutionelle Ansiedlung von fiskalischen Krisenmanagementaufgaben. Im Außenauftritt sollte vorrangig das neue Amt auftreten und nicht, wie bisher, eine von vier Institutionen in höchst komplexer Aufgabenteilung. Dies würde die Kohärenz des Handelns und der Kommunikation nach innen und außen deutlich stärken. Weitere Schritte zur Stärkung sind mit der Schaffung des europäischen Fiskalboards und nationaler Wettbewerbsfähigkeitsräte bereits erfolgt und weitgehend umgesetzt. Zukünftig kommt es entscheidend darauf an, diese Institutionen und ihre Empfehlungen auch für die nationale und europäische Wirtschafts- und Finanzpolitik zu nutzen.

Den Fiskalvertrag in die Verträge überführen Zielführend wäre es auch, den intergouvernementalen Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (ʺFiskalvertragʺ) ins Unionsrecht zu überführen und institutionell in die normale makroökonomische Überwachung zu integrieren. Dies ist in der Präambel ohnehin so als Absicht formuliert und vom Europäischen Parlament und der Kommission auch entsprechend eingefordert worden.

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