Position
Verbesserung des BVT-Prozesses und der Umsetzung
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.
Stand: 10.07.2018
Verbesserung des BVT-Prozesses und der Umsetzung
Inhaltsverzeichnis Einleitung ......................................................................................... 3 1. Vorschläge zur Verbesserung des Sevilla-Prozesses ............. 4 Verlässlicher Rahmen für einen effektiven und funktionsfähigen BVT-Prozess .................................................... 4 Workload an begrenzte Kapazitäten der beteiligten Stakeholder anpassen ................................................................ 4 Verbesserung von Kapazität und Kompetenz im Sevilla-Büro .... 5 Reduzierung der Datenerhebung auf das Wesentliche ............... 5 Verbesserung der Datenauswertung erforderlich ........................ 8 Stellenwert der TWG erhöhen..................................................... 9 Verpflichtung zu einer Folgenabschätzung ............................... 10 BVT-Schlussfolgerungen klar und technologieoffen ausgestalten.............................................................................. 10 2. Begleitprozess durch nationale Expertengruppe weiter intensivieren.................................................................................. 11 3. Vorschläge zur Verbesserung des Prozesses zur Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen in deutsches Recht .............................................................................................. 12 Vorrang für abstrakt-generelle Ausnahmeregelungen .............. 12 Vereinfachtes Verfahren für einmalige Fristverlängerungen .... 13 Über den BDI.................................................................................. 15 Impressum ..................................................................................... 15
Verbesserung des BVT-Prozesses und der Umsetzung
Einleitung Eine optimale Ausgestaltung des Prozesses zur Erarbeitung der BVT-Merkblätter zur Beschreibung der besten verfügbaren Techniken (sog. Sevilla-Prozess, BREF-Prozess oder BVT-Prozess) sowie die Umsetzung in deutsches Recht sind für die Industrie und ihre Fortentwicklung in Deutschland von großer Bedeutung. Das deutsche Anlagenzulassungsrecht und der Anlagenbestand werden maßgeblich durch die Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen beeinflusst. Nach der EU-Richtlinie über Industrieemissionen (IED; 2010/75/EU) werden in einem Informationsaustausch zwischen der EUKommission, den EU-Mitgliedstaaten, der Industrie und Nichtregierungsorganisationen BVT-Merkblätter zur Beschreibung der besten verfügbaren Techniken erarbeitet. Die Richtlinie über Industrieemissionen sieht im Vergleich zu ihrer Vorgängerrichtlinie (IVU-Richtlinie) eine Stärkung der BVT-Merkblätter vor. Die aus den BVT-Merkblättern entwickelten BVTSchlussfolgerungen geben verbindlich einzuhaltende Anforderungen an die Emissionsminderung für industrielle Anlagen vor (Artikel 15 IED). Das bedeutet, dass der Stand der Technik zur Vermeidung bzw. Verminderung von Emissionen aus Industrietätigkeiten nunmehr für alle Mitgliedstaaten verbindlich auf europäischer Ebene festgelegt wird. An zulässige Ausnahmen (Artikel 15 IV IED) werden sehr hohe Anforderungen gestellt, sodass diese in Deutschland bisher nur in wenigen Fällen zur Anwendung kommen. Die Umsetzung der BVT-Vorgaben kann für die betroffenen Industrieunternehmen - insbesondere auch für den Mittelstand - erhebliche Mehraufwendungen und Kosten zur Emissionsminderung und Prozessoptimierung des bestehenden Anlagenparks nach sich ziehen. Das gerade verabschiedete BVT-Merkblatt über Großfeuerungsanlagen (LCP) hat gezeigt, dass der Sevilla-Prozess verbessert werden muss. Zum einen wurde schon während des Prozesses durch Gutachten belegt, dass Teile der BVT-Schlussfolgerungen auf falschen Datenableitungen beruhen und über den Stand der Technik hinausgehen, was trotz der Kenntnis darüber bei der Verabschiedung der BVT-Schlussfolgerungen leider keine Beachtung fand. Deutschland und sieben weitere Mitgliedstaaten haben daher gegen die BVT-Schlussfolgerungen gestimmt. Zum anderen sollen bei der Abstimmung im sog. Art. 75-Ausschuss Verfahrensvorschriften verletzt worden sein. Die EU-Kommission hat die BVT-Schlussfolgerungen angenommen, ohne über die BVT-Schlussfolgerungen ablehnenden Stellungnahmen ausreichend und umfassend informiert worden zu sein.
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Der BDI bekennt sich zum Sevilla-Prozess und unterstützt einen europaweit einheitlichen und verbindlichen Stand der Technik. Der Sevilla-Prozess muss nach Auffassung der deutschen Industrie aber erheblich verbessert werden. Zusätzlich zur Verbesserung des Sevilla-Prozesses an sich müssen auch der nationale Begleitprozesses sowie die anschließende Umsetzung der BVT-Vorgaben in nationales Recht verbessert werden.
1. Vorschläge zur Verbesserung des Sevilla-Prozesses Verlässlicher Rahmen für einen effektiven und funktionsfähigen BVT-Prozess Es müssen verlässliche Rahmenbedingungen für einen effektiven und funktionsfähigen BVT-Prozess bestehen. Aufgrund der Vielzahl der beteiligten Stakeholder ist dies von besonderer Bedeutung. Eine feste Zeitachse, sowie angemessene Bearbeitungszeiträume sollten gewährleisten, dass für die sachgerechte Fragebogenkonzeption, die Datenerhebung und die Kommentierung ausreichend Zeit besteht. Doppelarbeit gilt es bereits vor Beginn des Prozesses durch eine klare Aufgabenverteilung zu verhindern. Darüber hinaus sollte es das Ziel sein, die beteiligten Stakeholder in einem transparenten Entscheidungsprozess miteinzubeziehen und möglichst alle EU-Mitgliedstaaten für die Erarbeitung von BVT-Merkblättern zu gewinnen. Auf diese Weise kann auch die Bereitschaft der Industrie, im BVTProzess mitzuwirken, deutlich erhöht werden. Es könnte zudem über eine transparente Gewichtung der Positionen nachgedacht werden. Positionen von Mitgliedstaaten und Verbänden mit einer hohen Anlagenzahl sollten mehr gewichtet werden als diejenigen mit einer geringeren Anzahl. Workload an begrenzte Kapazitäten der beteiligten Stakeholder anpassen Die Kapazitäten der beteiligten Industrieunternehmen und Behörden sind begrenzt. Diesem Umstand muss Rechnung getragen werden. Es sind sowohl vertikale wie auch horizontale BREF zu berücksichtigen. Der enge Rahmen, die BVT-Merkblätter innerhalb von vier Jahren zu vollenden, sollte abgeschafft werden. Zeitdruck darf in keinem Fall die Qualität eines Dokuments gefährden.
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Verbesserung von Kapazität und Kompetenz im Sevilla-Büro Im Sevilla-Büro sollte ausreichend Kapazität und Kompetenz des Personals installiert werden. Die Autoren sollten fachliche Kompetenz mitbringen, sich in der entsprechenden Branche auskennen, gemäß ihrer fachlichen Qualifikationen einem Thema zugewiesen werden und sich gegenseitig vertreten können. Ein Autor sollte den Prozess zur Erarbeitung eines BVT-Merkblattes von Anfang bis zum Ende begleiten. Es ergeben sich sonst Brüche in der Kontinuität der Erarbeitung. Falls ein Autor ausscheidet, sollte innerhalb von drei Monaten ein neuer Autor von der Kommission (DG Environmental und DG Economic and Financial Affairs) bestellt werden. Im Sinne eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses sollten die Autoren Fehler der Vergangenheit und die entsprechenden Rechtsgutachten kennen und daraus Lehren für zukünftige Arbeiten ziehen. Darüber hinaus sollten sich die Autoren potenzieller Überschneidungen mit anderen BVT-Merkblättern bewusst sein. Reduzierung der Datenerhebung auf das Wesentliche Eine fundierte Datengrundlage bildet das Grundgerüst eines jeden BVTProzesses und ist für die spätere Ableitung der BVT-Schlussfolgerungen und Emissionsbandbreiten von zentraler Bedeutung. Es müssen repräsentative Daten ermittelt werden, die die relevanten Sachverhalte richtig und aussagekräftig widerspiegeln. Insbesondere ist durch entsprechende Definitionen eine Vergleichbarkeit der an unterschiedlichen Stellen erhobenen Daten herzustellen. Systemgrenzen müssen eindeutig definiert werden, damit eine Vergleichbarkeit der Daten gegeben ist. Hierzu ist eine gewisse Mindestkenntnis des betroffenen Sektors notwendig. Um die Vergleichbarkeit der Daten zu gewährleisten, ist ein effizienter und transparenter Prozess unabdingbar. Dennoch hat es in der Vergangenheit Versäumnisse gegeben, so dass Teile von BVT-Schlussfolgerungen auf falschen Datengrundlagen beruhen (LCP-BREF). Zudem geht die Tendenz zunehmend dahin, dass in BVT-Merkblättern der neueren Generation nicht nur Emissionsbandbreiten (BAT-AEL) festgelegt werden, sondern auch Umweltleistungsstufen (sogenannte Emission Performance Levels (BAT-AEPL) wie Material-, Wasser- oder Energieverbrauch), die die Richtlinie über Industrieemissionen nicht kennt. Dies alles gilt es in Zukunft zu vermeiden. Der BDI schlägt folgende Verbesserungen vor:
BVT-Merkblätter sind grundsätzlich zu umfangreich. Daher sollte es das Ziel sein, nur die umweltrelevanten Prozesse und Schadstoffe zu ermitteln. Die zur Interpretation der Emissionswerte ggf. nötigen Informationen sollten aufgrund des enormen Aufwands zur
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Datenermittlung nicht generell, sondern lediglich im Bedarfsfall abgefragt werden.
Die Relevanz von Prozessen, Sektoren und Emissionen sollte besser berücksichtigt werden (focussed approach). Bereiche, die wenig zur Gesamtemission beitragen oder deren Emissionsminderungspotenzial gering sind, sollten nicht betrachtet werden. Ein BVT-Merkblatt sollte sich auf zentrale Umweltbelange konzentrieren, bei denen eine Harmonisierung auf EU-Ebene einen klaren Mehrwert verspricht. In vielen Fällen betreffen die Emissionen von Substanzen nur wenige Produktionseinheiten oder Prozesse. In diesem Fall sollten die BVT-Schlussfolgerungen und Überwachungsanforderungen nur für die betroffenen Einheiten gelten und nicht für die ganze Branche. Zur Ableitung der Relevanz von Schadstoffen sollte eine allgemein anerkannte Methode entwickelt werden. Die Expertise der Industrie sollte bei der Methodenentwicklung berücksichtigt werden.
Es finden zunehmend Aspekte in die BVT-Merkblätter Eingang, für die es in der Richtlinie über Industrieemissionen keine Grundlage gibt, die sogenannten Emission Performance Levels (BAT-AEPL), also Umweltleistungsstufen. Durch diesen neuen Ansatz werden in den Fragebögen Sachverhalte abgefragt, die weit über das bisherige Verständnis hinausgehen, z. B. nach Energieeffizienz, Produkteinsatz, und das, obwohl diese Regelungen für die Mitgliedstaaten - im Gegensatz zu den Emissionsbandbreiten (BAT-AEL) - nicht verbindlich sind und nicht in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Bei Umsetzung dieser Aspekte in nationales Recht sind Standortnachteile die Folge, was im Gegensatz zum Geist der IED steht. Informationen, wie nationale Grenzwerte oder Monitoringbestimmungen, können zum Hintergrundverständnis von Emissionswerten dienen, sollten aber nur im Bedarfsfall und nicht generell abgefragt werden, da dies zu sehr aufwendigen Datenerhebungen führt, die oftmals von den Betrieben nicht mehr geleistet werden können.
Mit Blick auf die Umsetzung neuer BVT-Schlussfolgerungen in den Mitgliedstaaten wäre zudem eine klare 1:1-Beziehung zu den Anhängen der IED erforderlich, da die IED als Ermächtigungsgrundlage insofern den zulässigen Regelungsrahmen vorgibt (keine neuen Anlagencluster, keine Jahresmittelwerte).
Änderungen des Anwendungsbereiches und an der Struktur der BVT-Merkblätter sollten nur nach Zustimmung der Technical Working Group (TWG) erfolgen. Es sollte angestrebt werden, nachträgliche Scope-Änderungen zu vermeiden.
Das „Expert judgement“ sollte vermieden bzw. auf die Fälle begrenzt werden, in denen eine geringe Datenbasis vorliegt.
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Schnittstellen zwischen horizontalen und vertikalen BVT-Merkblättern sind klar zu definieren, um Doppelregulierungen und damit verbundene Rechtsunsicherheiten, Standortnachteile und Ressourcenverschwendung zu vermeiden.
Im Vorfeld der Datensammlung sollten klarere Vorgaben für die Bestimmung gemacht werden (Art der Mittelwerte (Jahres- oder Tagesmittelwerte), Konformität mit IED, mit/ohne Messunsicherheiten, Daten mit deutlichem Abstand zur Messtoleranz, Messmethode und Definition „normaler Betrieb“, keine Berücksichtigung von Anlagen im Versuchsbetrieb). Es sollte auch eine Pflicht zur entsprechenden Kennzeichnung der Daten eingeführt werden. So kann vermieden werden, dass Daten nicht aussagekräftig sind, z. B. dass unklar ist, welche Messstatistik dahinter steht, bzw. sichergestellt wird, dass die Daten korrekt interpretiert werden.
Die angewandten Messmethoden sind mit dem Bezug auf die dafür existierenden Normen und den Nachweis der eingesetzten und zulässigen Messgeräte zu ergänzen. Daten ohne anerkannte Bezüge und Messgeräte ohne Eignung sind bei der Datenerfassung nicht zu berücksichtigen. In der Vergangenheit hat es sich als problematisch erwiesen, wenn Daten unterschiedlicher Herkunft, unterschiedlicher Qualität und ohne klare Kennzeichnung zusammengefasst werden (z. B. Ergebnisse von Einzelmessungen und kontinuierlichen Messungen, Daten von Neuanlagen und Altanlagen, unterschiedliche Mittelungszeiträume bei Min- und Maxwerten). Das wesentliche Problem besteht darin, wenn diese Datengrundlage undifferenziert vermischt, das Ergebnis als im Jahres- und Tagesmittel einhaltbare BAT-AEL ausgewiesen wird und schließlich als verbindlicher Grenzwert in nationales Recht umzusetzen ist. Ein solches Verfahren ist völlig ungeeignet und führt grundsätzlich dazu, dass selbst Referenzanlagen BVT-Anforderungen nicht mehr einhalten können. Bei nichtkontinuierlich erhobenen Messdaten kann der Unterschied zum Tages- und maximalem Tagesmittelwert bei kontinuierlicher Messung eine 10-er Potenz betragen. Solche Daten müssen in ihrer Wertigkeit gegenüber kontinuierlich gemessenen Daten entsprechend geringer gewichtet werden.
BVT-Grenzwerte dürfen sich nur auf Anlagen beziehen, die dem „Stand der Technik“ entsprechen oder gleichwertig sind und in einer repräsentativen Anzahl in der Praxis über eine längere Zeit die entsprechenden Emissionswerte belastbar nachgewiesen haben. Das heißt Einzelanlagen oder Versuchs- und Pilotanlagen, die eher dem „Stand der Wissenschaft und Technik“ zuzuordnen sind, dürfen nicht in Bezug genommen werden bzw. sind ausdrücklich auszuschließen.
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Während eines BVT-Prozesses sollten nur Daten abgefragt werden, die sicherstellen, dass keine Vertraulichkeitsprobleme auftreten. Dies ist insbesondere bei der Abfrage von sensiblen Daten zu berücksichtigen.
Verbesserung der Datenauswertung erforderlich Die Bereitschaft der Industrie an der Datensammlung teilzunehmen, hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Die Datengrundlage wird dadurch immer größer und die Datenauswertung aufwändiger. Grundsätzlich sollte die Datenauswertung in einem transparenten Prozess und nach einem festgelegten Prozedere erfolgen. Trotz des Leitfadens zur Erstellung von BVTMerkblättern ist häufig unklar geblieben, nach welchen Kriterien Emissionsbandbreiten abgeleitet werden. Die Einhaltung der abgeleiteten Emissionsbandbreiten muss tatsächlich in der Praxis realisierbar sein.
Die Industrie würde begrüßen, wenn die Datenauswertung in einem konsistenten und für alle Beteiligten transparenten Prozess nach vorab festgelegten Kriterien erfolgen würde. Dies würde auch in einer erhöhten Akzeptanz für erarbeitete Emissionsbandbreiten resultieren. Derzeit ist nach der Einspeisung von Daten deren Auswertung für die Unternehmen viel zu wenig transparent. Es fehlen klare Vorgaben und Kriterien zur Datenauswertung. Es wäre zudem hilfreich, wenn die Daten und die sich in Arbeit befindlichen Entwurfsfassungen besser zugänglich wären, um zeitnah Eingaben an die Verbände/Beteiligten geben zu können. Es sollte erkennbar sein, welche Kommentare bereits bearbeitet worden sind und welche nicht. Hierdurch wird neben Konsistenz und Transparenz auch ein zeitlicher Vorteil geschaffen.
Gelieferte Datensätze sollten obligatorisch berücksichtigt werden, wenn sie nachweislich den „Stand der Technik“ darstellen. Mangelhafte und nicht ausreichend vorhandene Datensätze sollten mit entsprechender Begründung verworfen werden. Dies sollte transparent gemacht werden. Aus nicht ausreichend vorhandenen Datensätzen, wenn z. B. ein neuer Parameter bisher EU-weit nicht ausreichend erfasst wurde, sollte keine Emissionsbandbreite abgeleitet werden. Ein Monitoring bis zur nächsten Überprüfung wäre dann angebrachter, denn auf der Grundlage weniger Daten bei vielen betroffenen Anlagen kann keine Emissionsbandbreite abgeleitet und festgelegt werden.
Es sollten grundsätzlich immer zwei Entwürfe vorgesehen werden. Im Kick-off-Meeting sollte zudem ein Schwerpunkt auf die inhaltliche Reduzierung und Gruppierung von typischerweise vergleichbaren Anlagen gelegt werden.
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Es ist nicht ausreichend, die Methodik in einem Webinar nur vorzustellen. Stattdessen sollte die Auswertung der Daten in Untergruppen erfolgen, in denen die entsprechende Expertise besteht. Auch hier ist die Transparenz des Prozesses zu gewährleisten. Außerdem würden Datenevaluierungsworkshops noch vor dem ersten Entwurf spätere Anfragen verhindern und somit den Prozess beschleunigen.
Stellenwert der TWG erhöhen Die Rahmenbedingungen des Sevilla-Prozesses sehen vor, dass die fachliche Erarbeitung eines BVT-Merkblattes, ebenso wie die Ableitung der BVT-Schlussfolgerungen, innerhalb der Technical Working Group (TWG) erfolgt. Entscheidungen müssen aufgrund von technischer Expertise getroffen und dürfen nicht durch politische Sichtweisen geprägt werden. Insbesondere bei folgenden Punkten besteht aus Sicht des BDI daher weiterhin Handlungsbedarf:
Die TWG sollte eine Geschäftsordnung erhalten, in der ausreichend präzise Vorgaben zu Mitgliedschaften, Benennung von Mitgliedern, Zuständigkeiten, Aufgaben und Abstimmungsmodalitäten festgelegt sind.
Sollten Definitionen oder die Struktur im Artikel 13-Forum oder Artikel 75-Ausschuss angepasst werden, müssen die daraus resultierenden Änderungen in enger Abstimmung mit der TWG getroffen werden.
Sollten sich Meinungsverschiedenheiten andeuten, sind diese frühzeitig auszuräumen. Hierfür ist ein Prozedere festzulegen. Bereits getroffene Entscheidungen der TWG sind, falls erforderlich, noch einmal nach gleichem Verfahren zu revidieren. Auf Bestreben der TWG sollte ein weiterer Entwurf grundsätzlich möglich sein.
Bei einer Vielzahl der abgefragten Daten handelt es sich um Geschäftsgeheimnisse, die nur dem Sevilla Büro, nicht aber der gesamten TWG zugänglich gemacht werden können. Auswertungen, die auf diesen Daten aufbauen, sind für die Beteiligten somit nicht transparent und nachvollziehbar.
Neben der DG Environment sollten auch Vertreter aus der DG Economic and Financial Affairs in die TWG aufgenommen werden, da vielfach Entscheidungen direkte ökonomische und volkswirtschaftliche Auswirkungen haben.
Es ist sicherzustellen, dass das Ergebnis der Meinungsbildung in der TWG durch qualifizierte Mehrheit bei der Abstimmung erfolgt. Die bisher übliche Abstimmung über eine Abfrage bei TWG-Mitgliedern hinsichtlich Ablehnung eines Vorschlags oder Enthaltung
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zeichnet nur ein unzureichendes Meinungsbild ab. Der Zustimmungsgrad wird nicht abgefragt, so dass unklar bleibt, ob nicht betroffene oder meinungslose TWG-Mitglieder sich tatsächlich immer bei der Abfrage von Enthaltungen melden. Unterlassene Meldungen führen automatisch zur Zustimmung. Bei derart wichtigen Entscheidungen ist die direkte Erfassung derjenigen, die ihre Zustimmung geben, von hoher Bedeutung. Verpflichtung zu einer Folgenabschätzung Eine Folgenabschätzung sollte verpflichtend sein. Dabei sollte abgeschätzt werden, welche Folgen eine BVT-Schlussfolgerung sowohl für die EU, einzelne Mitgliedsstaaten als auch für die Industrie in zeitlicher Hinsicht und in Bezug auf die zu erwartenden Kosten hat. Es sollte hierzu auch eine Stellungnahme der betroffenen Industriezweige eingeholt werden (mit Abschätzung der Investitions- und Betriebskosten). Die Stellungnahme sollte nach Erstellung des ersten BVT-Entwurfs abgefragt werden, in der TWG beraten, beim zweiten Entwurf berücksichtigt und ggf. aktualisiert, dem Art. 13-Forum und dem Art. 75-Ausschuss vorgelegt sowie in der Kommission beschlossen werden. In Deutschland sollte die Folgenabschätzung bereits im Vorfeld bei der Positionierung der Bundesregierung Berücksichtigung finden. BVT-Schlussfolgerungen klar und technologieoffen ausgestalten Es sollten nur klare und unmissverständlich formulierte BVT-Schlussfolgerungen herausgegeben werden, die in der Praxis umsetzbar sind. BVTSchlussfolgerungen, die nicht in allen Fällen generell anwendbar sind, sollten weiterhin auch in ihrer Anwendbarkeit klar formuliert werden. BVT-Schlussfolgerungen müssen IED-konform sein. Die IED ist die rechtliche Grundlage des BVT-Prozesses. Deshalb muss jede BVT-Schlussfolgerung und ihre Anwendbarkeit immer auf Konformität mit der IED überprüft werden. Diese Prüfung sollte dokumentiert werden. Schwierigkeiten müssen in der TWG ausgeräumt werden und sollten weder in das Art. 13-Forum bzw. den Art. 75-Ausschuss noch auf die Umsetzung auf Mitgliedstaatenebene verlagert werden. Mögliche Ausnahmen nach Artikel 15 Abs. 4 IED, wonach unter bestimmten Voraussetzungen weniger strenge Emissionswerte vorgegeben werden können, dürfen nicht als Blankoscheck dafür gesehen werden, Probleme und offene Fragen nicht im BVT-Prozess zu klären. Vielmehr sollte sich die EU-Kommission dazu äußern wie sie die Umsetzung bestimmter Schlussfolgerungen in nationales Recht erwartet.
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BVT-Schlussfolgerungen müssen technologieoffen sein und dürfen keine Technologien ausschließen, die zu gleichwertigen Resultaten führen (gleichwertigen Rückgängen führen/gleichwertigem Schutz der Umwelt beitragen). Die unternehmerische Freiheit und die Designfreiheit der Prozesse müssen hier obere Priorität haben. 2. Begleitprozess durch nationale Expertengruppe weiter intensivieren Für den auf EU-Ebene stattfindenden Sevilla-Prozess gibt es auch auf nationaler Ebene Anstrengungen, die deutsche Beteiligung am Prozess stärker zu koordinieren. Die vom Umweltbundesamt geleiteten Expertengruppen zu den verschiedenen Sektoren bilden ein zentrales Gremium für den Austausch zwischen Bund, Ländern, der Industrie und weiteren Stakeholdern. Mit der Vorbereitung eines anstehenden BVT-Prozesses mit der Sammlung von Daten über den in Deutschland angewandten Stand der Technik über die Unterstützung während der Bearbeitung bis hin zur Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen in deutsches Recht werden weitreichende Aufgaben verantwortet. Der Austausch in den Expertengruppen wird vom BDI ausdrücklich begrüßt. Für die Zukunft sollte die konstruktive Zusammenarbeit weiter intensiviert und die Industrie als Adressat der BVT-Vorgaben frühzeitig in alle Prozesse miteinbezogen werden. Eine frühzeitige Beteiligung der Industrie ist insbesondere deshalb sinnvoll, als dass mögliche Probleme bereits im Vorfeld diskutiert und ggf. einer Lösung zugeführt werden können. In der nationalen Expertengruppe sollte frühzeitig diskutiert werden, was in einem BREF verändert und welche gemeinsamen Ziele bei der BREFÜberarbeitung angestrebt werden sollen. Es kann in der nationalen Expertengruppe zum Beispiel gemeinsam überlegt werden, welche Schadstoffe zu betrachten sind oder inwieweit Techniken des derzeitigen BREF obsolet oder neu mit aufgenommen werden müssten. Aber auch Diskussionen zur Datensammlung oder das Erarbeiten von Vorschlägen eines Fragebogens könnten Aufgabe der Expertengruppe sein. Gleich zu Beginn vorgelagert bei den Unternehmen Daten abzufragen sollte vermieden werden. Es bedeutet für die Unternehmen einen erheblichen Aufwand, wenn im vorgelagerten Prozess detaillierte Daten abgefragt werden und im Sevilla-Prozess dann wegen des zeitlichen Abstandes nochmals eine Abfrage erfolgen muss. Zur Stärkung der nationalen Expertengruppe wäre ein offener Austausch zwischen Sevilla-Büro und Umweltbundesamt wünschenswert, insbesondere in Bezug auf die Datenauswertung. Kommen beim Sevilla-Büro spezielle Auswertetools zum Einsatz, sollten diese auch den deutschen Behörden zur Verfügung gestellt werden, um einen nationalen Abgleich durchzuführen.
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Der Abstimmungsprozess zwischen Bundesregierung, Bundesländern und Umweltbundesamt zur Vorbereitung des Mandats der deutschen Vertreter im Sevilla-Prozess ist manchmal nicht nachvollziehbar. Es wäre wünschenswert, wenn zumindest gegenüber der Expertengruppe Transparenz gewährleistet wird. Es ist von großer Bedeutung, dass die Expertengruppen auch in den Umsetzungsprozess intensiv mit einbezogen werden. 3. Vorschläge zur Verbesserung des Prozesses zur Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen in deutsches Recht Die Umsetzung von BVT-Schlussfolgerungen in deutsches Recht durch Rechtsverordnung und/oder Verwaltungsvorschrift hat sich bewährt. Für die verbindlich einzuhaltenden Anforderungen an die Emissionsminderung für industrielle Anlagen wird hierdurch eine verlässliche Rechtsgrundlage geschaffen. Wünschenswert wäre, dass die Umsetzung innerhalb der im Bundes-Immissionsschutzgesetz vorgesehenen Jahresfrist ab Veröffentlichung der BVT-Schlussfolgerungen möglichst abgeschlossen wird. Eine Umsetzung innerhalb der Jahresfrist dient der Rechts-und Planungssicherheit der Betreiber, die die neuen Emissionsgrenzwerte innerhalb von vier Jahren einhalten müssen. Wenn in den BVT-Schlussfolgerungen enthaltene Emissionsbandbreiten aus Sicht der Bundesregierung in Deutschland einer Korrektur bedürfen, sollte von der Möglichkeit einer abstrakt-generellen Ausnahmeregelung auf Verordnungsebene bzw. Ebene von Bundes-Verwaltungsvorschriften Gebrauch gemacht werden. In Fällen, in denen die Umsetzung in deutsches Recht nicht innerhalb der Jahresfrist gelingt, wäre ein vereinfachtes Verfahren für einmalige Fristverlängerungen eine Möglichkeit. Vorrang für abstrakt-generelle Ausnahmeregelungen In Deutschland sollte vorrangig von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden, abstrakt-generelle Ausnahmeregelungen in einer Rechtsverordnung bzw. in einer Verwaltungsvorschrift zu schaffen (vgl. § 7 Absatz 1b Nr. 1 und § 48 Absatz 1b Nr. 1 BImSchG). Im Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) wird die Bundesregierung in § 7 Absatz 1b Nr. 1 und § 48 Absatz 1b Nr. 1 ermächtigt, abstraktgenerelle Ausnahmen im Sinne des Artikels 15 Abs. 4 IED zu erlassen. Zum Zwecke des einheitlichen Vollzugs von Ausnahmen können nach diesen Vorschriften weniger strenge Emissionsgrenzwerte und Fristen für die betroffene Anlagenart abstrakt-generell in einer Rechtsverordnung bzw. in einer Verwaltungsvorschrift festgelegt werden. Als zusätzliche Möglichkeit sieht das Bundes-Immissionsschutzgesetz außerdem in § 7 Absatz 1b www.bdi.eu
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Nr. 2 und § 48 Absatz 1b Nr. 2 vor, dass den zuständigen Behörden in einer Rechtsverordnung bzw. in einer Verwaltungsvorschrift die Möglichkeit eröffnet werden kann, konkret-individuelle Ausnahmen zu erlassen, um weniger strenge Emissionsbegrenzungen und Fristen festzulegen. Der Bundesgesetzgeber hat durch die Stellung der Nummern im Gesetz verdeutlicht, dass auch im Bereich der Ausnahmen gemäß Artikel 15 Absatz 4 IED die Umsetzung in erster Linie durch BundesimmissionsschutzVerordnungen bzw. Verwaltungsvorschriften erfolgen sollte. Dies entspricht dem System, BVT-Schlussfolgerungen möglichst weitgehend und bundeseinheitlich auf Verordnungsebene bzw. auf Ebene der Verwaltungsvorschriften umzusetzen. Es bestehen auch keine Zweifel an der Europarechtskonformität von § 7 Absatz 1b Nr. 1 und § 48 Absatz 1b Nr. 1 BImSchG, denn die EU hat keine Kompetenz, über die Zuständigkeit nationaler Behörden bei der Umsetzung von EU-Recht zu entscheiden (vgl. hierzu auch Art. 6 IED, der beispielsweise auch allgemein bindende Vorschriften zulässt). Zudem kann durch abstrakt-generelle Ausnahmeregelungen in einer Rechtsverordnung bzw. Verwaltungsvorschrift gewährleistet werden, dass ein bundeseinheitlicher Vollzug erfolgt. Weiterhin entlasten abstrakt-generelle Ausnahmeregelungen die Behörden maßgeblich. Der Bundesgesetzgeber sollte die wichtige Entscheidung über weniger strenge Emissionsgrenzwerte und Fristen nicht auf die Ebene des Vollzugs weiterreichen, sondern dies nur in konkret individuellen Einzelfällen vorsehen. Letztlich kann bei Behörden und Betreibern Aufwand, Bürokratie, Kosten und Zeit eingespart werden, wenn Ausnahmeregelungen bereits eindeutig und bundeseinheitlich auf gesetzgeberischer Ebene getroffen werden. Vereinfachtes Verfahren für einmalige Fristverlängerungen Für Ausnahmegenehmigungen zur einmaligen Fristverlängerung sollte ein vereinfachtes Verfahren geschaffen werden. Nach § 7 Absatz 1a Nr. 1 BImSchG ist innerhalb eines Jahres nach Veröffentlichung einer BVT-Schlussfolgerung eine Überprüfung und ggf. Anpassung der Rechtsverordnung vorzunehmen, innerhalb von vier Jahren nach der Veröffentlichung müssen die betreffenden Anlagen die Emissionsgrenzwerte der Rechtsverordnung einhalten (§ 7 Absatz 1a Nr. 2 BImSchG). Die Erfahrung der letzten Jahre zeigt, dass die Umsetzung der BVTSchlussfolgerungen in Deutschland in Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften häufig länger dauert als die im Bundes-Immissionsschutzgesetz geregelte, vorzunehmende Umsetzung innerhalb eines Jahres. Aber auch wenn die nationalen Anforderungen beispielsweise erst nach www.bdi.eu
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zwei oder drei Jahren feststehen, muss sichergestellt werden, dass die betroffenen Anlagen nach vier Jahren die Emissionsgrenzwerte der Rechtsverordnung einhalten. In der Praxis ist diese extrem kurze Frist zur Anpassung der Anlagen an die neuen Vorgaben dann sehr häufig nicht mehr einzuhalten, so dass Fristverlängerungen nach Artikel 15 Abs. 4 IED erforderlich werden. Häufig wird die Einhaltung der BVT-Vorgaben eine Änderung der Anlagen erfordern, für die ein Genehmigungsverfahren - ggf. mit Umweltverträglichkeitsprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung - durchzuführen ist. In einem solchen Fall wird die im Gesetz vorgegebene Frist von vier Jahren oftmals nicht eingehalten werden können. Bereits für die Vorbereitung und Durchführung des Genehmigungsverfahrens zur Änderung der Anlagen müssen mindestens zwei Jahre eingeplant werden. Hinzu kommt, dass Nachrüstungen an Anlagen, die kontinuierlich betrieben werden, nur bei häufig mehrere Jahre im Voraus festgelegten Plan-Stillständen erfolgen können, was bei den Zeiträumen zur Nachrüstung ebenfalls beachtet werden muss. Bei großen Anlagen wie Raffinerien ist die Einbindung in den Prozess erst im Stillstand, typischerweise alle fünf Jahre, möglich. Solange das Verfahren zur Umsetzung der BVT-Emissionsbandbreiten in deutsches Recht nicht abgeschlossen ist, ist es für die Betreiber nicht sinnvoll, die Nachrüstung bereits zu beantragen. Das Argument, die Betreiber könnten sich an den in den BVT-Schlussfolgerungen vorgegeben Emissionsbandbreiten orientieren, kann nicht überzeugen. Denn bis zum Abschluss der Umsetzung in deutsches Recht bestehen Unsicherheiten, die im Gesetzgebungsverfahren und den zu beteiligenden Organen begründet sind. Es kann vom Betreiber nicht eingeschätzt werden, welche nationalen Anforderungen sich am Ende des Prozesses durchsetzen werden, welche Emissionsgrenzwerte innerhalb der BVT-Emissionsbandbreiten in Deutschland tatsächlich festgesetzt werden oder ob möglicherweise sogar über die Vorgaben der BVT-Schlussfolgerungen hinausgegangen wird und strengere Emissionsgrenzwerte einzuhalten sind. Ob sich die Bundesregierung mit ihren nationalen Grenzwerten am oberen Rand der BVT-Bandbreiten orientiert oder niedrigere Werte festlegt, hat entscheidenden Einfluss auf die zu wählende geeignete Minderungstechnologie, ggf. ist sogar ein anderes Konzept mit einer neuen Technologie erforderlich. Da solche Technologiesprünge nicht auszuschließen sind, kann ein Betreiber erst bei Erreichen einer ausreichenden Rechtssicherheit - also nach Abschluss der nationalen Umsetzung - mit der Bewertung, Planung, Genehmigung und Umsetzung geeigneter Maßnahmen beginnen.
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Über den BDI Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen. Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen Dienstleister. Er spricht für 36 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund 8 Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene.
Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Ansprechpartner Annette Giersch, LL.M. Rechtsanwältin Telefon: +49 30 2028 1608 a.giersch@bdi.eu
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