USA-Länderbericht 2019 by Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.

Februar 2020

USA-Länderbericht 2019 Sicher ist nur die Unsicherheit: Die US-Wirtschaft im Wahljahr

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Solide US-Konjunktur: Die US-Konjunktur ist solide; im vierten Quartal 2019 belief sich das Wachstum des Bruttoinlandprodukts (BIP) auf annualisierte 2,1 Prozent. Dies ist eine Abschwächung gegenüber dem Vorjahr 2018, als das Wachstum für das Gesamtjahr bei 2,9 Prozent lag. Das Wachstum speist sich hauptsächlich aus steigenden Konsumausgaben; zusätzlich stützen hohe Staatsausgaben die Konjunktur.

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Staatsausgaben – Stütze und Risiko: Den konjunkturstützenden, expansiven Staatsausgaben stehen fiskalpolitische Risiken eines wachsenden Haushaltsdefizites und einer wachsenden Staatsverschuldung gegenüber. Laut Zahlen des USFinanzministeriums betrug das Haushaltsdefizit im Fiskaljahr 2019 984 Milliarden US-Dollar (4,6 Prozent des BIP).

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Fast Vollbeschäftigung: Die Arbeitslosigkeit erreichte im Dezember 2019 einen Tiefstand von 3,5 Prozent. Ungewöhnlich für einen Arbeitsmarktboom ist die seit Jahren auf niedrigem Niveau stagnierende Partizipationsrate. Sie lag im Dezember 2019 bei 63,2 Prozent – deutlich unter ihrem Vorkrisenniveau von rund 66 Prozent (2007).

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Unsicherheitsfaktor Handelskonflikte: 2019 spitzte sich der Handelskonflikt zwischen den USA und China immer wieder zu, bevor sich Washington und Peking Ende 2019 auf einen sogenannten Phase One-Deal verständigten. Das Abkommen ist ein Hoffnungsschimmer – ein Ende des Konflikts stellt es hingegen nicht dar. Das Zollniveau im US-China Handel ist nach wie vor hoch und wirkt sich negativ auf die Wachstumsaussichten der USA aus.

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USMCA ersetzt NAFTA: Überraschend schnell verabschiedeten das US-Repräsentantenhaus und der US-Senat das Abkommen zwischen den USA, Mexiko und Kanada um die Jahreswende 2019/2020. In einigen Bereichen ist USMCA eine sinnvolle Modernisierung von NAFTA; in anderen Bereichen stellt das Abkommen einen deutlichen Rückschritt dar, beispielsweise im Automobilsektor.

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Blockade der WTO: Die Trump-Administration hat durch ihre Blockade der Nachbesetzung von Mitgliedern für das Berufungsgremium die WTO in eine tiefe Krise gestürzt. Erstmals seit 25 Jahren ist WTO-Recht damit nicht mehr effektiv einklagbar. Dem regelbasierten Handel fehlt so bis auf weiteres eine zentrale Stütze.

Sicher ist nur die Unsicherheit – Die US-Wirtschaft im Wahljahr 05/02/2020

Inhaltverzeichnis Wirtschaftliche Lage ........................................................................................................................... 3 Wirtschaftswachstum ............................................................................................................................ 3 Einkommen, Konsum und private Verschuldung .................................................................................. 5 Armut und Ungleichheit ......................................................................................................................... 6 Investitionsquote ................................................................................................................................... 7 Beschäftigung ........................................................................................................................................ 7 Immobilienmarkt .................................................................................................................................... 9 Der Staatshaushalt ................................................................................................................................ 9 Struktur des Haushalts und Ausgaben .................................................................................................. 9 Haushaltsdefizit ................................................................................................................................... 11 Staatsschulden und Schuldengrenze .................................................................................................. 11 Der aktuelle Haushalt der US-Regierung ............................................................................................ 13 Schuldenfinanzierung .......................................................................................................................... 13 Außenhandel ....................................................................................................................................... 14 Exporte und Importe von Waren und Dienstleistungen ...................................................................... 14 Außenhandelssalden nach Waren- und Dienstleistungskategorien ................................................... 15 Entwicklung der US-Leistungsbilanz und ihrer Komponenten ............................................................ 18 Ausländische Direktinvestitionen......................................................................................................... 19 Energiedaten ....................................................................................................................................... 21 Wechselkurs und Geldpolitik ............................................................................................................... 22 US-Handelspolitik .............................................................................................................................. 24 Schwerpunkte der US-Handelspolitik unter Präsident Trump ............................................................. 24 Handelspolitische Schutzmaßnahmen ................................................................................................ 26 Im Namen der Nationalen Sicherheit: Abschnitt 232 des Handelsgesetzes von 1962 ....................... 27 America First im Autohandel: Anhaltende Ungewissheit im Streit um US-Autozölle .......................... 29 Atempause aber kein Ende des US-chinesischen Handelskonflikts................................................... 30 Folgt dem Handelskonflikt ein Währungskrieg? .................................................................................. 40 Auf dem Weg zu neuen transatlantischen Handelsabkommen? ........................................................ 41 Der WTO-Streit um Subventionen für Boeing und Airbus ................................................................... 43 Die USA in der WTO ........................................................................................................................... 44 USMCA – Freihandelsabkommen mit Abstrichen ............................................................................... 48 Verschärfung der Investitionskontrollen .............................................................................................. 53

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Reform der Exportkontrolle und Entity Liste ........................................................................................ 55 Executive Order 13873: Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain ....................................................................................................................................... 58 Sanktionen........................................................................................................................................... 59 Quellenangaben .................................................................................................................................. 63 Impressum ........................................................................................................................................... 69

Sicher ist nur die Unsicherheit – Die US-Wirtschaft im Wahljahr 05/02/2020

Wirtschaftliche Lage Wirtschaftswachstum Nach einem Jahr mit starkem Wachstum 2018 verzeichnete die US-Wirtschaft auch 2019 einen soliden, wenn auch schwächeren Aufwärtstrend. Die positiven Impulse der Steuerreform unter Präsident Donald Trump haben sich abgenutzt. Die mit der aktuellen Wirtschafts- und Außenpolitik der USA verbundenen Unsicherheiten und die weltweit schwächelnde Konjunktur dämpfen zunehmend die Wachstumsaussichten. Nach Zahlen des Bureau of Economic Analysis (BEA) verzeichnete die US-Wirtschaft im ersten Quartal 2019 noch ein annualisiertes Wachstum von 3,1 Prozent. Danach wuchs die Wirtschaft nur noch um 2 Prozent im zweiten Quartal und 2,1 Prozent im dritten und vierten Quartal. Besonders der Rückgang von privaten Sachinvestitionen dämpfte das Wirtschaftswachstum. Rückläufig waren vor allem Investitionen in gewerbliche Bautätigkeit sowie in Maschinen und Anlagen. Dem standen höhere Investitionen in Software und Wohnungsbau gegenüber. Gestützt wird das Wirtschaftswachstum durch einen Anstieg der öffentlichen Ausgaben und durch eine deutliche Steigerung privater Konsumausgaben. Insgesamt dürfte damit das Wachstum der US-Wirtschaft im Jahr 2019 laut aktuellen Schätzungen des BEA mit 2,3 Prozent um mehr als einen halben Prozentpunkt geringer ausfallen als 2018, als es bei 2,9 Prozent gelegen hatte (BEA 2020). Bemerkenswert waren im 4. Quartal zudem ein starker Rückgang der Warenimporte sowie ein merklicher Abbau nicht-landwirtschaftlicher Lagerbestände. Im Zuge des Handelskonfliktes zwischen den USA und China war es vermehrt zu Hamsterkäufen gekommen, um die für das 4. Quartal angekündigten Zollerhöhungen zu umgehen. Diese Lagerbestände werden nun abgebaut. Damit ist auch mit einem Wiederanstieg der Importe zu rechnen. Da die US-Sonderzölle gegenüber China trotz des Mitte Januar 2020 unterzeichneten sogenannten Phase One Deals größtenteils bestehen bleiben, werden die entsprechenden Preiseffekte nach Abbau der Lagerbestände voll auf die Wirtschaft durchschlagen. Auch für das Jahr 2020 ist von einer weiteren Abschwächung der Konjunktur auszugehen. Stimulierende wirtschaftspolitische Maßnahmen vor der Präsidentschaftswahl im November 2020 dürften für die Demokraten im Kongress nur von geringem Interesse sein, da eine stark wachsende US-Wirtschaft die Chancen des Präsidenten zur Wiederwahl erhöhen würden.

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Reales Wachstum des BIP Prozent, 1999 - 2019 10

Wachstum (quartalsweise)

Wachstum (geglättet)

2019

2018

2017

2016

-10

2015

-10

2014

-8

2013

-8

2012

-6

2011

-6

2010

-4

2009

-4

2008

-2

2007

-2

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

Quelle: Bureau of Economic Analysis, Gross Domestic Product: Percent Change from Preceding Period, <https://www.bea.gov/national/xls/gdpchg.xls> (eingesehen am 30.01.2020).

Beitrag zum BIP-Wachstum nach Komponenten Quartalsweise im Vergleich zum Vorjahresquartal in Prozentpunkten Öffentliche Ausgaben

Nettoausfuhren 1. Quartal 2019 Lagerinvestitionen

2. Quartal 2019 3. Quartal 2019 4. Quartal 2019

Private Sachinvestitionen

Private Konsumausgaben

Gesamtwachstum -1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Quelle: Bureau of Economic Analysis, Contributions to Percent Change in Real Gross Domestic Product, <https://www.bea.gov/news/2019/gross-domestic-product-3rd-quarter-2019-advance-estimate> (eingesehen am 30.01.2020).

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Einkommen, Konsum und private Verschuldung Laut BEA betrug das verfügbare Einkommen pro Kopf im dritten Quartal 2019 auf das gesamte Jahr hochgerechnet 50.300 US-Dollar. Damit liegt es um knapp 2.000 US-Dollar über dem Vorjahreswert. Das verfügbare Einkommen legte im ersten Quartal 2019 um 4,9 Prozent im Vergleich zum Vorquartal deutlich zu. Im zweiten Quartal 2019 schwächte sich das Wachstum mit 3,9 Prozent leicht ab, bevor es im dritten Quartal 2019 mit 4,5 Prozent im Vergleich zum Vorquartal wieder stärker stieg. Mit etwa 70 Prozent des BIP ist der private Konsum der Motor der US-Wirtschaft. Im ersten Quartal 2019 nahmen die Ausgaben für den privaten Konsum leicht zu (+ 1,1 Prozent). Nachdem sie im zweiten Quartal sogar um 4,6 Prozent gestiegen waren, flachte das Wachstum im dritten Jahresquartal wieder ab (3,2 Prozent). Im Vergleich zum Vorjahr ist der Anteil des verfügbaren Einkommens, der angespart wird, leicht gestiegen: Im dritten Quartal 2019 lag die Sparquote bei 7,8 Prozent, während sie im Vorjahresquartal 7,5 Prozent betragen hatte (BEA 2019a). Laut der Federal Reserve Bank of New York lag die Gesamtverschuldung privater Haushalte im dritten Quartal 2019 bei 13,95 Billionen US-Dollar. Die private Verschuldung stieg somit das 21. Quartal in Folge und liegt nun über eine Billion US-Dollar über dem letzten Höchststand von 12,68 Billionen USDollar (Q3/2008) während der Finanz- und Wirtschaftskrise. Trotz nominell steigender Schulden blieb die Verschuldungsquote durch eine starke Wirtschaftsleistung im Vergleich zum Vorjahreswert (Q3/2018) relativ konstant bei 65,1 Prozent (- 0,5 Prozent) des BIP und liegt damit deutlich unter dem Spitzenwert von 87 Prozent, der während der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 erreicht wurde. Die private Verschuldung als Anteil am verfügbaren privaten Einkommen lag im dritten Quartal 2019 bei 84,4 Prozent (BEA 2019a; Federal Reserve Bank of New York 2019). Angesichts des Schuldendienstes der privaten Haushalte als prozentualer Anteil des verfügbaren Einkommens – 9,7 Prozent im dritten Quartal 2019 (einem der geringsten Werte in den letzten sieben Jahren) – und der noch positiven Wirtschaftslage halten die meisten Analysten die Gesamtverschuldung für ein überschaubares Risiko. Ein erstes Warnzeichen für eine wirtschaftliche Verschlechterung ist jedoch die Kreditausfallrate im dritten Quartal 2019: mit 4,8 Prozent hat sie sich im Vergleich zum Vorquartal um 0,4 Prozentpunkte verschlechtert. Allerdings bleibt abzuwarten, wie sich die jüngsten Zinssenkungen der US-Notenbank und der leichte Anstieg der Sparquote auf die steigenden Zahlungsverpflichtungen auswirken werden (Federal Reserve Bank of St. Louis 2019, Federal Reserve Bank of New York 2019). Nachdem der Anteil der Hypothekenschulden an der Gesamtverschuldung seit 2008 rückläufig war, nimmt dieser seit 2012 wieder zu. Im dritten Quartal 2019 machten Hypothekenschulden mit 68 Prozent den größten Teil an den Gesamtschulden der privaten Haushalte aus. Mit etwa elf Prozent lagen die Studienkredite auf Platz 2. Die Tendenz ist hier steigend – seit 2003 hat sich ihr Anteil von rund drei Prozent auf das aktuelle Niveau fast verdreifacht. Autokredite (ca. 9 Prozent) und Kreditkartenschulden (ca. 6 Prozent) stehen an dritter und vierter Stelle der Gesamtschuldenanteile.

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Gesamtschulden der US-Privathaushalte Billionen US-Dollar, 2003 bis drittes Quartal 2019 16 14

Hypotheken

Hauspfandkredite

Autokredite

Kreditkartenschulden

Studienkredite

Sonstige

12 10 8 6 4 2 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Quelle: Federal Reserve Bank (New York), Quarterly Report on Household Debt and Credit, <https://www.newyorkfed.org/medialibrary/interactives/householdcredit/data/pdf/HHDC_2019Q3.pdf> (eingesehen am 09.01.2020).

Armut und Ungleichheit Im Vergleich zu anderen Industrieländern fallen sowohl Armut als auch Ungleichheit in den USA sehr hoch aus. 2017 betrug der Anteil an der Bevölkerung, deren Haushaltseinkommen unterhalb von 50 Prozent des Medians aller Haushaltseinkommen liegt, in den USA nach Daten der OECD 17,8 Prozent. Unter allen OECD-Ländern hatte nur Israel 2017 mit 17,9 Prozent einen knapp höheren Wert (OECD). Der Anteil der Armen lag in den USA damit zuletzt etwas über dem Wert von 2015, als 16,8 Prozent der Bevölkerung betroffen waren. Besonders hoch ist der Anteil der Kinder und Jugendlichen (0-17 Jahre), die in von Armut betroffenen Haushalten leben; er betrug 21,2 Prozent. Zum Vergleich: In Deutschland betrug die Armutsrate bezogen auf die Gesamtbevölkerung 10,4 Prozent (2016), in Kanada 12,1 Prozent (2017) und in Tschechien 5,6 Prozent (2016). War Armut in den USA in den letzten Jahrzehnten hauptsächlich ein Problem der innenstädtischen Bezirke, so sind in den letzten zwanzig Jahren zunehmend Gemeinden in den Vororten, den Suburbs, betroffen. Dies stellt diese traditionell von der Mittelschicht geprägten Gemeinden zunehmend vor neue Herausforderungen. Ein weiterer Trend ist, dass neben schwarzen Bevölkerungsgruppen zunehmend auch weiße und hispanische Bevölkerungsgruppen stärker von Armut betroffen sind (Economist 2019). Die Einkommensungleichheit wird mit dem GINI-Index gemessen; dieser liegt zwischen 0 (alle haben das gleiche Einkommen) und 1 (eine Person hat das gesamte Einkommen). Der aktuellste Wert für die USA beträgt laut Weltbank 0,415 (2016) und liegt damit etwas höher als im Jahr 2000 (0,404). Zum Vergleich: Das GINI-Ungleichheitsmaß für verfügbare Einkommen beträgt für Deutschland 0,317 (2015), für Kanada 0,340 (2013) und für Finnland 0,271 (2015) (World Bank 2020).

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Investitionsquote Die Investitionsquote, also der Anteil der privaten Investitionen am Bruttonationaleinkommen (BNE), lag im dritten Quartal bei 17,8 Prozent (- 0,2 Prozentpunkte gegenüber Q2/2019). In den letzten zwei Jahren lag die Investitionsquote konstant bei rund 18 Prozent – mit dem Höchstwert von 18,6 Prozent im ersten Quartal 2018 und einem neuen Tiefstwert von 17,8 Prozent im dritten Quartal 2019. Im vierten Quartal 2019 war (saisonbereinigt und annualisiert) ein kleiner Anstieg der privaten Investitionstätigkeiten um 0,1 Prozent zu verzeichnen. In den beiden Vorquartalen war die Investitionstätigkeit jeweils zurückgegangen, mit Raten von -0,8 Prozent im dritten und -1,4 Prozent im zweiten Quartal, nachdem sie zu Beginn des Jahres noch um 3,2 Prozent zugenommen hatten. Die Entwicklung ist zuletzt einem starken Rückgang von Investitionen in gewerbliche Bautätigkeit sowie reduzierter Investitionstätigkeiten von Unternehmen in Kapitalgüter geschuldet. In beiden Bereichen waren in der ersten Jahreshälfte 2018 noch steigende Investitionen zu verzeichnen. Investitionen in Software und den Bau von Wohnimmobilien nahmen hingegen weit überproportional zu (BEA 2019b). Beschäftigung Bedingt durch das anhaltende Wirtschaftswachstum nähert sich der US-Arbeitsmarkt der Vollbeschäftigung. Die Arbeitslosigkeit hat historische Tiefstände erreicht: Laut Zahlen des Bureau of Labor Statistics (BLS) betrug die Arbeitslosigkeit im Dezember 2019 nur 3,5 Prozent (Vorjahreswert: 3,9 Prozent). Damit war sie so niedrig wie zuletzt in den sechziger Jahren. Die Zahl der Langzeitarbeitslosen – also derjenigen, die seit mindestens 27 Wochen arbeitslos sind – lag im Dezember 2019 bei 1,2 Millionen. Im Vorjahresmonat waren es noch 1,31 Millionen. Langzeitarbeitslose machten im Dezember 2019 20,5 Prozent aller Arbeitslosen aus (Vorjahresmonat: 20,7 Prozent). Die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit lag bei 20,8 Wochen. Im Dezember 2018 hatte sie noch 22 Wochen betragen (Bureau of Labor Statistics 2019). Nach wie vor lässt sich nicht eindeutig einschätzen, wie knapp das Angebot auf dem Arbeitsmarkt tatsächlich ist. Die Partizipationsrate (auch Erwerbsbeteiligungsquote genannt), also der Anteil derjenigen, die einen Arbeitsplatz haben oder aktiv auf Arbeitssuche sind, lag im Dezember 2019 bei 63,2 Prozent und hat sich im Vergleich zum Vorjahresmonat kaum verändert (Dezember 2018: 63,0 Prozent). Trotz des leichten Anstiegs ist die Erwerbsbeteiligungsquote seit Jahren relativ stabil – im Gegensatz zur Arbeitslosenquote, die seit Jahren rückläufig ist – und liegt nach wie vor deutlich unter ihrem Vorkrisenniveau von rund 66 Prozent (2007). Dies ist ein Hinweis darauf, dass sich ein Teil der Bevölkerung vom Arbeitsmarkt zurückgezogen hat. Hier spielen auch Alterungseffekte eine Rolle. Bisher hatten die gute Konjunktur und der dynamische Arbeitsmarkt nur zu moderaten Lohnsteigerungen geführt. Im Vergleich zu vorangegangenen Expansionsphasen fällt der bisherige Anstieg der Löhne seit 2009 schwach aus. Inflationsbereinigt verdienten Amerikaner im Alter zwischen 25 und 54 im Jahr 2019 nur vier Prozent mehr als im Jahr 2009 (Martin 2019). Nach den Daten der Federal Reserve Bank of St. Louis (FRED) stagnierten die durchschnittlichen Reallöhne insbesondere in den Jahren 2000 bis 2014. Seitdem sind moderate Steigerungen zu verzeichnen; zuletzt war das Lohnwachstum im Jahr 2019 etwas höher und betrug im ersten Quartal real 1,2 Prozent, im zweiten und dritten Quartal jeweils real 1,7 Prozent (jeweils saisonal angepasst gegenüber dem Vorjahresquartal) (Federal Reserve Bank St. Louis 2020c). Ein Risiko für die Arbeitsmarkt- und Lohnentwicklung geht von der Handelspolitik der Trump-Administration aus. Moody’s errechnete im September 2019, dass aufgrund des Handelskonfliktes zwischen den USA und China im Vergleich zum Basis-Szenario allein bis zu diesem Zeitpunkt 300.000 USArbeitsplätze verloren gegangen sind (Moody’s 2019). Die OECD schätzt in ihrem Economic Outlook von November 2019, dass das US-BIP aufgrund der Sonderzölle und entsprechender Gegenzölle im

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Jahr 2021 um einen halben Prozentpunkt niedriger ausfallen wird als es ohne den Handelskonflikt der Fall gewesen wĂ¤re (OECD 2019a).

Diagrammtitel

US-Arbeitslosenrate in Prozent 2008 - 2019 12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0 Jan 08

Jan 09

Jan 10

Jan 11

Jan 12

Jan 13

Jan 14

Jan 15

Jan 16

Jan 17

Jan 18

Jan 19

Quelle: Bureau of Labor Statistics, Unemployment Rate, <http://data.bls.gov/timeseries/LNS14000000> (eingesehen am 10.01.2020).

US-Partizipationsrate (Anteil der Arbeitsplatzinhaber und Arbeitsplatzsuchenden in Prozent) 2008 - 2019 66,5 66,0 65,5 65,0 64,5 64,0 63,5 63,0 62,5 62,0 Jan 08

Jan 09

Jan 10

Jan 11

Jan 12

Jan 13

Jan 14

Jan 15

Jan 16

Jan 17

Jan 18

Jan 19

Quelle: Bureau of Labor Statistics, Civilian Labor Force Participation Rate, <https://data.bls.gov/timeseries/LNS11300000> (eingesehen am 10.01.2020).

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Immobilienmarkt Das U.S. Department of Housing and Urban Development (HUD) zieht eine gute Bilanz zur Lage des Immobilienmarktes im dritten Quartal 2019. Die Zahl der Baubeginne stieg im dritten Quartal 2019 um 3,0 Prozent im Vergleich zum Vorjahresquartal. Die Zahl der Baubeginne von Mehrfamilienhäusern zog gegenüber dem dritten Quartal 2018 deutlich an (+ 7,1 Prozent), die für Einfamilienhäuser nahm mit 2,6 Prozent leicht zu. Die Zahl der im Bau befindlichen Häuser nahm im dritten Quartal 2019 geringfügig um 2,5 Prozent gegenüber dem Vorjahresquartal auf 1,16 Millionen Einheiten zu; auch die Zahl der fertiggestellten Häuser stieg um 2,2 Prozent im Vergleich zum Vorjahresquartal auf 1,21 Millionen Einheiten (HUD 2019). Diesem positiven Trend liegen unter anderem ein Anstieg der Medianeinkommen sowie die fallenden Immobilienzinsen zugrunde. Nach Angaben des CoreLogic Case-Shiller Index und des House Price Index der Federal Housing Finance Agency (FHFA) stiegen die Immobilienpreise im dritten Quartal 2019 gegenüber dem Vorquartal um 0,7 Prozent beziehungsweise um 1,1 Prozent. Im Vergleich zum Vorjahr legten die Preise um 3,2 Prozent beziehungsweise um 4,9 Prozent zu. Somit steigen die Immobilienpreise weiterhin schneller als die Inflationsrate und die Löhne. Beiden Indizes zufolge hatten die Immobilienpreise ihren letzten Höhepunkt während der Immobilienblase im ersten Quartal 2007. Laut des FHFA-Index lagen die Preise für Immobilien im dritten Quartal 2019 ganze 22,4 Prozent über diesem Spitzenwert; dem CoreLogic Case-Shiller Index zufolge fielen die Preise 13,9 Prozent höher aus als der vorherige Höchstwert. Nach Angaben der National Association of Realtors (NAR) sank die Zahl der Verkäufe von Immobilien, die gewöhnlich zu geringen Preisen verkauft werden, im dritten Quartal 2019 im Vergleich zum Vorjahr (- 1,0 Prozent gegenüber Q3/2018). Anlegerkäufe, die gewöhnlich den Druck auf Immobilienpreise erhöhen, machten 13 Prozent der Gesamtverkäufe aus und sind im Vergleich zum Vorjahr um ein Prozent gefallen (HUD 2019). Die Verkaufszahlen von neuen Einfamilienhäusern sanken im dritten Quartal 2019 gegenüber dem zweiten Quartal 2019 um 6,1 Prozent. Im Vergleich zum Vorjahresquartal (Q3/2018) war ein gewaltiger Anstieg von 15,6 Prozent zu verzeichnen. Für bereits bestehende Einzelfamilienhäuser stieg die Verkaufszahl im dritten Quartal 2019 im Vergleich zum vorherigen Quartal um 2,6 Prozent. Gegenüber dem Vorjahr legten sie um 2,3 Prozent zu. Laut dem NAR Composite Housing Affordability Index wurde Wohneigentum im dritten Quartal 2019 etwas erschwinglicher. Dies ergibt sich aus einem Anstieg mittlerer Familieneinkommen und einem Rückgang der Hypothekenzinsen. Dennoch bleibt es gerade für junge Erwachsene zunehmend schwierig, eine Immobilie zu erwerben. Dies ist insbesondere auf eine steigende Verschuldungsquote, vor allem durch hohe Studienkredite und strengere Standards bei der Bankenkreditvergabe zurückzuführen (HUD 2019). Der Staatshaushalt Struktur des Haushalts und Ausgaben Der US-Staatsetat wird für drei Arten von Ausgaben aufgewendet: Der größte Teil, ungefähr 64 Prozent der Ausgaben, ist in bestehenden Gesetzen mehrjährig festgeschrieben (mandatory spending). Etwa acht Prozent der Ausgaben fließen aktuell in den Schuldendienst. Über rund 31 Prozent der Ausgaben wird jährlich in den Haushaltsgesetzen entschieden. Über diese Ermessensausgaben (discretionary spending) muss der Kongress jedes Jahr in zwölf sogenannten appropriation bills abstimmen, von denen die wichtigsten in einem oder mehreren Sammelhausgesetzen (omnibus/minibus spending bill) zusammengefasst werden (OMB 2019a). Der Großteil der Staatsausgaben entfiel im Fiskaljahr 2018 auf soziale Sicherungen (37 Prozent, Rentenversicherung, Arbeitslosenhilfe), Gesundheit und Medicare (28 Prozent öffentliche Krankenversi-

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cherung für Rentner). Die Ausgaben für Verteidigung und nationale Sicherheit lagen bei rund 20 Prozent. Alle anderen Ausgabenposten (Forschung und Bildung, Zinsen, Sonstige) summierten sich auf rund 16 Prozent der Ausgaben. Ausgaben der US-Bundesebene (Fiskaljahr 2018) Diagrammtitel Prozent der Gesamtausgaben Bildung und Forschung 3%

Sonstige 5%

Zinsen 8%

Soziales 37%

Verteidigung 20%

Gesundheit und Medicare (Krankenversicherung) 28% Quelle: White House Office of Management and Budget, Table 3.2 - Outlays by Function and Subfunction, <https://www.whitehouse.gov/omb/historical-tables/> (eingesehen am 09.01.2020).

Seit den 1990er Jahren liegen die Staatseinnahmen und -ausgaben relativ konstant bei jeweils etwa 20 Prozent des BIP, wobei die Ausgaben die Einnahmen in der Regel übersteigen. Im Verlauf der letzten Finanz- und Wirtschaftskrise gingen die Einnahmen zurück, während die Ausgaben deutlich stiegen. Mittlerweile haben beide Posten wieder etwa das Vorkrisenniveau erreicht, allerdings weiterhin mit höheren Ausgaben als Einnahmen. Staatsausgaben, Staatseinnahmen und Staatsschulden der USA (Bundesebene) Diagrammtitel 1990-2018, Prozent des BIP 120,0 Einnahmen 100,0

Ausgaben Überschuss oder Defizit (-)

80,0

Brutto Bundesschuld

60,0 40,0 20,0 0,0 -20,0 Quelle: White House Office of Management and Budget, Table 1.2 - Summary of Receipts, Outlays, and Surpluses or Deficits (-) as Percentages of GDP und Table 7.1 - Federal Debt at the End of the Year, <https://www.whitehouse.gov/omb/historical-tables/> (eingesehen am 09.01.2020).

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Haushaltsdefizit Einen Haushaltsüberschuss gab es zuletzt im Fiskaljahr 2001 (+ 1,2 Prozent), das höchste Defizit seit 1948 fiel im Fiskaljahr 2009 an (- 9,8 Prozent). In den Jahren nach der Krise ging das Defizit leicht zurück; seit 2016 ist hingegen ein erneuter Anstieg zu verzeichnen (FJ 2016: - 3,2 Prozent; FJ 2017: - 3,5 Prozent; FJ 2018: -3,9 Prozent) (OMB 2020). Laut Zahlen des US-Finanzministeriums betrug das Haushaltsdefizit im Fiskaljahr 2019 984 Milliarden US-Dollar, was 4,6 Prozent des BIP entspricht (U.S. Department of the Treasury 2019a). Das zum Weißen Haus gehörende Haushaltsbüro, das Office of Management and Budget (OMB), rechnet für die kommenden Jahre mit einem zunächst steigenden, dann sinkenden Haushaltsdefizit: - 4,9 Prozent im Jahr 2020 und - 4,5 Prozent im Jahr 2021. Bis zum Fiskaljahr 2024 soll das Defizit dann auf - 2,6 Prozent des BIP zurückgehen (OMB 2019b). Das zum Kongress gehörende Congressional Budget Office (CBO) projiziert (basierend auf abweichenden Annahmen) hingegen ein deutlich höheres Defizit: Für das Fiskaljahr 2024 schätzt das CBO immerhin noch ein Defizit von - 4,5 Prozent des BIP. Bis zum Fiskaljahr 2030 wird dann mit einem steigenden Defizit auf - 5,4 Prozent des BIP gerechnet (CBO 2020). Hintergrund des gestiegenen Defizits 2019 (16 Prozent Steigerung im Vergleich zum Vorjahr) – dem höchsten Wert seit der Rezession im Fiskaljahr 2012 – sind vor allem die mit dem Bipartisan Budget Act of 2018 und dem Consolidated Appropriations Act 2018 verbundenen Mehrausgaben. In Verbindung mit der Steuerreform 2017 kurbelten die steigenden Staatsausgaben die Wirtschaft zwar an, gleichzeitig führte dies aber auch dazu, dass das Haushaltsdefizit und die Staatsverschuldung langfristig gewachsen sind. Zudem wird erwartet, dass der Bipartisan Budget Act of 2019, der die Budgetgrenze für diskretionäre Ausgaben erhöht, das Defizit für das Fiskaljahr 2020 weiter ankurbeln wird. Dann könnte das Defizit zum ersten Mal seit dem Fiskaljahr 2012 eine Billion US-Dollar übersteigen (Committee for a Responsible Federal Budget 2019). Staatsschulden und Schuldengrenze Während und nach der letzten Finanz- und Wirtschaftskrise sind die Staatsschulden der USA stark gestiegen. Im Jahr 2012 betrug die Schuldenlast erstmals 100 Prozent des BIP; 2018 lag sie bei 106,1 Prozent. Damit haben sich die Schulden im Vergleich zum Jahr 2001, ihrem letzten Tiefstand, fast verdoppelt (54,8 Prozent im Jahr 2001). Die Vereinigten Staaten haben eine gesetzlich festgeschriebene Schuldenobergrenze, welche die staatliche Verschuldung in Schach halten soll. Wenn diese erreicht ist, kann das US-Finanzministerium zunächst extraordinary measures (außergewöhnliche Maßnahmen) einsetzen, um die Zahlungsfähigkeit der Regierung für eine begrenzte Zeit sicherzustellen. Grundsätzlich kann die Regierung dann aber keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Sie finanziert sich dann hauptsächlich über laufende Einnahmen. Zusätzlicher Spielraum im Haushalt wird über Umschichtungen in der Finanzplanung des US-Finanzministeriums geschaffen. Wenn die Schuldenobergrenze schlussendlich erreicht wird, kann die Regierung ihre Ausgaben nicht mehr finanzieren – seien es die Löhne von öffentlichen Angestellten, Programme der sozialen Sicherung oder auch Zinszahlungen, die für Staatsschulden anfallen. Da der Schuldenberg jedoch kontinuierlich wächst, muss der Kongress die Schuldengrenze regelmäßig per Gesetz anheben. In den vergangenen Jahren gab es immer wieder Auseinandersetzungen zwischen dem Kongress und dem Präsidenten über die Haushaltspolitik. Letztlich wurde die Schuldengrenze immer wieder durch einen vorläufigen Kompromiss zwischen Demokraten und Republikanern angehoben oder temporär ausgesetzt. Dies ist notwendig, da der Budget Control Act of 2011 vorschreibt, dass es zu automatischen Kürzungen (sequestration) bei den Ermessensausgaben (discretionary spending) kommt, sollte die Schuldengrenze erreicht werden. Gleichzeitig eröffnet das Gesetz die Möglichkeit, die Schuldengrenze zu erhöhen, um die Zahlungsfähigkeit der Regierung zu

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gewährleisten (Kenton 2019). Zuletzt wurde im Bipartisan Budget Act of 2019 (in Kraft getreten im August 2019) die Schuldengrenze bis zum 31. Juli 2021 ausgesetzt (U.S. Congress 2019a). Zudem wurden die vom Budget Control Act of 2011 vorgeschriebenen Ausgabengrenzen für Verteidigungsund Nichtverteidigungsausgaben für die Fiskaljahre 2020 und 2021 erhöht (Daniels, Harrison 2019). Nach Schätzungen des OMB liegen die Staatsschulden (gross federal debt) für das Haushaltsjahr 2019 bei 22,7 Billionen US-Dollar. Die Staatsschuldenquote entspricht 107 Prozent des BIP und liegt somit leicht über dem Wert des Vorjahres (106,1 Prozent des BIP). Die von der Öffentlichkeit gehaltenen (Netto-)Staatsschulden (debt held by the public) belaufen sich laut OMB im Fiskaljahr 2019 auf 79,3 Prozent des BIP. Bis zum Fiskaljahr 2029 rechnet das OMB mit einem Sinken der Netto-Staatsschulden auf 70 Prozent des BIP (OBM 2019c). Das CBO sieht dies anders und rechnet damit, dass die Netto-Staatsschulden bis zum Fiskaljahr 2030 deutlich auf 98 Prozent des BIP ansteigen werden. Bis zum Jahr 2050 wird in einem Szenario unter Fortschreibung bestehender Zahlen sogar ein Anstieg auf 180 Prozent des BIP prognostiziert (CBO 2020). Der US-Schuldendienst als Anteil an den Gesamtausgaben lag im Jahr 2018 laut Angaben des OMB bei fast acht Prozent und damit auf dem Niveau von 1974. Nachdem der Anteil der Zinszahlung an den Gesamtausgaben mit 15 Prozent im Jahr 1996 einen historischen Höchststand erreicht hatte, war dieser zunächst wieder rückläufig. Seit 2009 hat sich dieser Trend allerdings wieder umgekehrt. Das OMB erwartet, dass der Schuldendienst bis 2024 rund 13 Prozent der Gesamtausgaben ausmachen wird.

US-Schuldendienst als Anteil der Gesamtausgaben Interest Expense % Total 1972 - 2024, in Prozent

Expense

2 * Schätzung 0

Quelle: Office of Management and Budget, Outlays by Function and Subfunction: 1962-2024, <https://www.whitehouse.gov/omb/historical-tables/> (eingesehen am 09.01.2020).

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Der aktuelle Haushalt der US-Regierung Nachdem es dem Kongress und Präsidenten nicht gelungen war, einen Haushalt bis zum Beginn des Fiskaljahres 2020 (Oktober 2019) zu verabschieden, wurden die Regierungsgeschäfte bis zum 20. Dezember 2019 durch vorläufige Haushaltsgesetze (sogenannte continuing resolutions) finanziert. Damit konnte ein government shutdown – eine Niederlegung eines Großteils der Regierungstätigkeiten – verhindert werden. Am 20. Dezember 2019 verabschiedete der US-Kongress schließlich nach langem Ringen zwei Gesetze: den Consolidated National Security Bill (H.R. 1158) und den Consolidated Domestic and International Assistance Bill (H.R. 1865). Beide Gesetze betreffen die Finanzierung der Ermessensausgaben (discretionary spending) bis zum Ende des Fiskaljahres und beinhalten alle zwölf nötigen appropriations bills. Das Consolidated National Security Bill sichert beispielsweise die Finanzierung der Verteidigungsausgaben. Unter anderem stellt dieses Gesetz 1,375 Milliarden US-Dollar für den Bau einer Grenzmauer bereit sowie weitere in diesem Kontext verwendbare 22 Milliarden US-Dollar, die für militärische Zwecke genutzt werden sollen. Gerade die Finanzierung der von Trump geforderten Grenzmauer zu Mexiko – ein zentrales Wahlversprechen des Präsidenten – war in den vergangenen Jahren ein zentraler Streitpunkt in der Haushaltsgesetzgebung. Ende 2018 war es wegen des Streites um die Grenzmauer und das Haushaltsgesetz für das Fiskaljahr 2019 zu einem 35-tägigen government shutdown gekommen. Außerdem stellt das Gesetz die nötigen Gelder für den Aufbau einer neuen Streitkraft des US-Militärs, der sogenannten Space Force, zur Verfügung. Zudem wird mit diesem Gesetz auch die Finanzierung der 2020 stattfindenden Zensus-Befragung gesichert. Mit dem Consolidated Domestic and International Assistance Bill stellte der Kongress die Finanzierung der Nicht-Verteidigungsprogramme der US-Regierung sicher, zum Beispiel bundestaatliche Behörden für Bildung, Landwirtschaft und Gesundheit (United States Committee on Appropriations 2019). Der Regierungshaushalt für das Fiskaljahr 2020 ist somit gesichert. Allerdings beginnt bereits im Oktober 2020, nur einen Monat vor der Präsidentschaftswahl, das neue Fiskaljahr 2021. Die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes für das kommende Fiskaljahr dürfte somit kaum weniger umkämpft werden. Schuldenfinanzierung Die USA finanzieren ihre Schulden, indem sie US-Staatsanleihen (treasury securities) verkaufen. Den größten Anteil (Stand Ende Oktober 2019) hält Japan mit Anleihen im Wert von 1,17 Billionen USDollar (17,2 Prozent), gefolgt von China mit 1,10 Billionen US-Dollar (16,2 Prozent). Mit deutlich geringeren Anteilen folgen das Vereinigte Königreich (334,1 Milliarden US-Dollar oder 4,9 Prozent) und Brasilien (298,6 Milliarden US-Dollar oder 4,4 Prozent).

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Beim wem sind die USA verschuldet? Die größten ausländischen Investoren in US-Staatsanleihen Anteile in Prozent, Stand Ende Oktober 2019

Alle anderen Länder 36,0%

Japan 17,2%

China 16,2%

Belgien 3,1%

Vereinigtes Königreich 4,9%

Hongkong 3,3% Cayman-Inseln 3,3%

Brasilien 4,4% Irland 4,2%

Schweiz 3,4% Luxemburg 3,9% Quelle: Department of the Treasury / Federal Reserve Board, Major Foreign Holders of Treasury Securities, <http://ticdata.treasury.gov/Publish/mfh.txt> (eingesehen 09.01.2020).

Außenhandel Exporte und Importe von Waren und Dienstleistungen Daten des BEA zufolge betrug der Wert von Waren- und Dienstleistungsexporten der USA im dritten Quartal 2019 rund 626 Milliarden US-Dollar. Im Vergleich zum Vorjahresquartal blieb diese Zahl unverändert (626 Milliarden US-Dollar Q3/2018). Der Export von Dienstleistungen verzeichnete eine positive Entwicklung (die Dienstleistungsexporte lagen bei 207 Milliarden US-Dollar Q3/2018 und 212 Milliarden US-Dollar Q3/2019), während der Export von Waren leicht zurück ging (die Warenexporte lagen bei 420 Milliarden US-Dollar Q3/2018 und 414 Milliarden US-Dollar Q3/2019) (BEA 2019c). Der Wert der US-Importe von Waren und Dienstleistungen betrug rund 783 Milliarden US-Dollar (Q3/2019). Im Vergleich zum Vorjahresquartal entsprach dies einer Abnahme um 0,8 Prozent oder etwa 7 Milliarden US-Dollar (790 Milliarden US-Dollar Q3/2018). Die Warenimporte (633 Milliarden USDollar Q3/2019 und 647 Milliarden US-Dollar Q3/2018; Abnahme um 2,2 Prozent) nahmen deutlicher ab, während sich die Dienstleistungsimporte mit einer Zunahme von 5,3 Prozent (150 Milliarden USDollar Q3/2019 und 142 Milliarden US-Dollar Q3/2018) positiv entwickelten. Somit belief sich das Handelsbilanzdefizit im dritten Quartal 2019 auf 157,4 Milliarden US-Dollar (Waren und Dienstleistungen). Damit ist das Defizit leicht zurückgegangen. Im dritten Quartal 2018 hatte es noch 163,4 Milliarden US-Dollar betragen. Aufgeschlüsselt nach Waren und Dienstleistungen ergab sich für das dritte Quartal 2019 im Warenhandel ein Defizit in der Höhe von 219,6 Milliarden US-Dollar und im Handel mit Dienstleistungen ein Überschuss von circa 62 Milliarden US-Dollar (BEA 2019c).

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US-Außenhandel (Waren und Dienstleistungen) Diagrammtitel 1992 - 2018, Milliarden US-Dollar 3.500,000 3.000,000 2.500,000

Handelsbilanz Exporte Importe

2.000,000 1.500,000 1.000,000 500,000 0,000 -500,000 -1.000,000

Quelle: Bureau of Economic Analysis, International Trade in Goods and Services, <https://www.bea.gov/data/intl-trade-investment/international-trade-goods-and-services/> (eingesehen am 09.01.2020).

Außenhandelssalden nach Waren- und Dienstleistungskategorien Die USA verzeichneten für das Jahr 2019 erneut hohe Defizite im Handel mit Kraftfahrzeugen (155,9 Milliarden US-Dollar) und der Telekommunikationstechnik (95,5 Milliarden US-Dollar), obwohl beide Werte im Vergleich zum Vorjahr rückläufig waren (170,6 Milliarden US-Dollar beziehungsweise 112,6 Milliarden US-Dollar). Deutliche Überschüsse erzielten die USA hingegen erneut bei Transportmaschinen (92,1 Milliarden US-Dollar), geringwertigen Warensendungen, zum Beispiel aus dem Onlinehandel (low-value shipments; 34,4 Milliarden US-Dollar) und Gas (19,2 Milliarden US-Dollar). Im Dienstleistungshandel erwirtschafteten die USA 2018 wieder den höchsten Überschuss bei Finanzdienstleistungen (80,7 Milliarden US-Dollar), Gebühren, die durch die Nutzung geistigen Eigentums anfallen (72,6 Milliarden US-Dollar), und Reisen (70,2 Milliarden US-Dollar). Defizite bestanden dagegen bei Versicherungs- (25 Milliarden US-Dollar) und Transportdienstleistungen (15,4 Milliarden USDollar). Die wichtigsten Exportmärkte der USA für Waren und Dienstleistungen – bezogen auf das Jahr 2018 – waren Kanada mit einem Volumen von 364,5 Milliarden US-Dollar (15 Prozent der Gesamtexporte), Mexiko mit 299,8 Milliarden US-Dollar (12 Prozent), China mit 178 Milliarden US-Dollar (7 Prozent) und das Vereinigte Königreich mit 140,8 Milliarden US-Dollar (6 Prozent). Bezogen auf US-Importe war China mit einem Volumen von 558,8 Milliarden US-Dollar (18 Prozent der Gesamtimporte) der wichtigste Partner, gefolgt von Mexiko mit 378,4 Milliarden US-Dollar, Kanada mit 360,9 Milliarden USDollar (jeweils 12 Prozent) und Japan mit 179,1 Milliarden US-Dollar (6 Prozent). Die Vereinten Staaten exportierten im Jahr 2018 Waren und Dienstleitungen im Wert von 159,8 Milliarden US-Dollar nach Deutschland, was 5 Prozent ihrer Gesamtexporte ausmachte. Besonders hohe Handelsbilanzdefizite (Waren und Dienstleistungen) hatten die USA folglich mit China (380,8 Milliarden US-Dollar), der EU

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(114,6 Milliarden US-Dollar) und Mexiko (78,6 Milliarden US-Dollar). Das Handelsbilanzdefizit mit Deutschland betrug rund 67 Milliarden US-Dollar.

US-Warenhandel: Die 10 Warenkategorien mit den größten Defiziten Milliarden US-Dollar, Güterklassifizierung nach SITC (2019) Kraftmaschinen Möbel Verschiedene Waren Elektrische Maschinen und Geräte Medizinische und pharmazeutische Erzeugnisse Bürogeräte und Datenverarbeitungsanlagen Besondere Warenverkehrsvorgänge Bekleidung und Bekleidungszubehör Telekommunikationstechnik Kraftfahrzeuge -180

-160

-140

-120

-100

-80

-60

-40

-20

Quelle: U.S. Census Bureau, Exports and Imports Totals 2-digit SITC, <https://www.census.gov/foreigntrade/statistics/country/sitc/index.html> (eingesehen am 10.01.2020).

US-Warenhandel: Die 10 Warenkategorien mit den größten Überschüssen Milliarden Milliarden US-Dollar, Güterklassifizierung nach SITC (2019)USD Fleisch und Fleischzubereitungen Gold, nicht monetär Getreide und Getreideerzeugnisse Metallurgische Erze Chemische Erzeugnisse Ölsaaten und öhlhaltige Früchte Kunststoffe in Primärformen Gas (Erdgas und Industriegas) Geringwertige Sendungen (Low Value Shipments) Transportmaschinen 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Quelle: U.S. Census Bureau, Exports and Imports Totals 2-digit SITC, <https://www.census.gov/foreigntrade/statistics/country/sitc/index.html> (eingesehen am 10.01.2020).

100

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US-Dienstleistungshandel: Handelsbilanzüberschüsse und -defizite in Milliarden US-Dollar (2018) -50

100 80,7 72,6 70,2 53,9

Finanzdienstleistungen Gebühren für die Nutzung geistigen Eigentums Reisen (inkl. Bildungsreisen) Andere Unternehmensdienstleistungen Wartungs- und Reparaturdienstleistungen

22,3

Telekommunikation, Computer- und IT-Dienstleistungen

2,0

Regierungsgüter und -dienstleistungen

-1,7

Transport

-15,4

Versicherungsdienstleistungen

-25,0

Quelle: Bureau of Economic Analysis, U.S. International Transactions - Expanded Detail, <https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?ReqID=62&step=1> (eingesehen am 10.01.2020).

Haupthandelspartner der USA, 2018

Exporte (Waren- und Dienstleistungshandel)

Mrd. USDollar

Importe (Waren- und Dienstleistungshandel)

Mrd. USDollar

Gesamtes Handelsvolumen (Waren- und Dienstleistungshandel)

Mrd. USDollar

Kanada

364,5

China

558,8

China

736,7

Mexiko

299,8

Mexiko

378,4

Kanada

725,4

China

178

Kanada

360,9

Mexiko

678,2

Vereinigtes Königreich

140,8

Japan

179,1

Japan

300,3

Japan

121,2

Deutschland

159,8

Vereinigtes Königreich

262,9

Deutschland

92,4

Vereinigtes Königreich

122,1

Deutschland

252,3

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Südkorea

79,9

Südkorea

87,3

Südkorea

167,3

Brasilien

67,6

Indien

142,8

Indien

58,8

Frankreich

71,3

Frankreich

129,2

Frankreich

57,9

Italien

68,3

Brasilien

103,5

Quelle: Bureau of Economic Analysis, <https://www.bea.gov/data/intl-trade-investment/international-tradegoods-and-services> (eingesehen am 10.01.2020).

Handelspartner der USA mit größten Überschüssen und Defiziten, 2018

Handelspartner der USA mit den größten Defiziten gegenüber den USA (Handelsvolumen, Waren- und Dienstleistungshandel)

Mrd. USDollar

Handelspartner der USA mit den größten Überschüssen gegenüber den USA (Handelsvolumen, Waren- und Dienstleistungshandel)

Mrd. USDollar

Hongkong

33,8

China

380,8

Brasilien

31,7

Mexiko

78,6

Vereinigtes Königreich

18,6

Deutschland

67,4

Singapur

18,3

Japan

Kanada

3,6

Italien

35,4

Quelle: Bureau of Economic Analysis, <https://www.bea.gov/data/intl-trade-investment/international-tradegoods-and-services> (eingesehen am 10.01.2020).

Entwicklung der US-Leistungsbilanz und ihrer Komponenten Eine wichtige Kennziffer einer Volkswirtschaft ist ihre Leistungsbilanz. Diese besteht aus den Salden der Handelsbilanzen (Waren und Dienstleistungen) und den Salden von Primäreinkommen (Erträge aus Auslandsinvestitionen und Lohnzahlungen aus dem Ausland) und Sekundäreinkommen (Transferzahlungen, etwa Entwicklungshilfe und Überweisungen privater Haushalte ins Ausland). An ihr lässt sich ablesen, ob eine Volkswirtschaft insgesamt gegenüber dem Rest der Welt Netto-Vermögen anhäuft oder abbaut. Nach Daten des BEA summierte sich das Leistungsbilanzdefizit der USA im dritten Quartal 2019 auf 124,1 Milliarden US-Dollar (2,3 Prozent des BIP) – ein Rückgang um 0,9 Prozent im Vergleich zum zweiten Quartal 2019 (125,2 Milliarden US-Dollar). Getragen wurde die positive Entwicklung durch ein geringeres Defizit im Warenhandel, aber auch ein höheres Plus bei Primareinkommen. Dem Defizit im Warenhandel von 219,6 Milliarden US-Dollar im dritten Quartal 2019 standen Überschüsse im Dienstleistungshandel von rund 62,2 Milliarden US-Dollar, ein positiver Saldo bei den Primäreinkommen in der Höhe von rund 68,7 Milliarden US-Dollar und eine negative Differenz der Sekundäreinkommen von 35,4 Milliarden US-Dollar gegenüber (BEA 2019d).

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Leistungsbilanz der USA und ihre Komponenten der USA und 1999 - 2018, Leistungsbilanz Prozent des BIP

ihre Komponenten in Prozent des BIP

2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -7%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Leistungsbilanz

Handelsbilanz (Waren)

Handelsbilanz (Dienstleistungen)

Saldo Primäreinkommen

Saldo Sekundäreinkommen Quelle: Bureau of Economic Analysis, U.S. International Transactions, Expanded Detail, <https://www.bea.gov/data/intl-trade-investment/international-transactions/> (eingesehen am 10.10.2020).

Ausländische Direktinvestitionen Die Bestände ausländischer Direktinvestitionen (Foreign Direct Investment, FDI) in den USA lagen im Jahr 2018 bei rund 20,8 Prozent des US-BIP und damit auf demselben Niveau wie 2017 (20,8 Prozent). In absoluten Zahlen stellt dies eine Zunahme von rund 319,1 Milliarden US-Dollar im Vergleich zu 2017 und einen Zuwachs von 579,5 Milliarden US-Dollar im Vergleich zum Jahr 2016 dar. Die Zunahme der ausländischen Investitionen in den USA liegt im Rahmen des längerfristigen Trends; im Verlauf der vergangenen zehn Jahre haben die FDI-Bestände um ganze 109,9 Prozent zugelegt. Der Bestand der US-Investitionen im Ausland lag 2018 bei 28,5 Prozent des US-BIP und hat entgegen dem steigenden Trend im Vorjahresvergleich etwas abgenommen (-62,3 Milliarden US-Dollar). Dieser Rückgang ist ungewöhnlich; im Zeitraum 2008 bis 2018 hatten die Bestände von US-Investitionen im Ausland um 84 Prozent zugelegt (BEA 2019e). Eine Ursache für den rückläufigen Trend könnte in der Politik der Trump-Administration liegen, Produktion, Wertschöpfung und zu versteuernde Gewinne von US-Unternehmen aus dem Ausland zurück in die USA verlagern zu wollen. So wurde es mit der im Dezember 2017 in Kraft getretenen US-Steuerreform attraktiver für US-Unternehmen, Gewinne in die USA zu veranlagen, anstatt diese im Ausland zu investieren (UNCTAD 2019). Allerdings sind die Entscheidungen von Unternehmen für Investitionen im Ausland vielfältig und folgen nicht nur steuerlichen Erwägungen. Trotz des leichten Rückgangs der Bestände von US-Investitionen im Ausland hielten die USA im dritten Quartal 2019 ihre Position als wichtigstes Herkunftsland für globale ausländische Direktinvestitionen laut OECD, gefolgt von Japan und Irland (OECD 2019b). Gemessen an der Bestandshöhe der Direktinvestitionen pflegen die USA die wichtigsten Investitionsbeziehungen mit Westeuropa (Vereinigtes Königreich, Niederlande, Deutschland, Luxemburg, Irland, die Schweiz, Frankreich, Belgien) und Kanada. Auch Japan und Kanada sind wichtige Investoren in

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den USA. Internationale Finanzzentren und Länder mit niedrigen Kapitalsteuern nehmen für Direktinvestitionen der USA im Ausland eine besondere Rolle ein. Dazu gehören beispielsweise kleinere Länder wie Luxemburg und Irland sowie die Inseln des Vereinigten Königreichs und Bermuda. Ziel und Herkunftsländer ausländischer Direktinvestitionen, 2018 Direktinvestitionen in den USA (Herkunftsländer)

Bestände, Mrd. US-Dollar

Direktinvestitionen aus den USA (Zielländer)

Bestände, Mrd. US-Dollar

Vereinigtes Königreich

560,9

Niederlande

883,2

Kanada

511,2

Vereinigtes Königreich

757,8

Japan

484,4

Luxemburg

713,8

Niederlande

479

Irland

442,2

Luxemburg

356

Kanada

401,9

Quelle: Bureau of Economic (eingesehen am 08.01.2020).

Analysis,

<https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?ReqID=2&step=1>

Direktinvestitionen in den USA aus dem Ausland nach Herkunftsländern in Prozent (Bestände, 2018) Diagrammtitel Investitionsbestände in den USA aus dem Ausland insgesamt: 4,3 Bio. US$ Sonstige 16%

Vereinigtes Königreich 13%

Belgien 2% Kanada 12%

Irland 5% Frankreich 7%

Japan 11%

Schweiz 7% Deutschland 7%

Niederlande 11% Luxemburg 8%

Quelle: Bureau of Economic Analysis, Balance of Payments and Direct Investment Position Data: Foreign Direct Investment in the U.S., <https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?ReqID=2&step=1> (eingesehen am 14.01.2020).

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Direktinvestitionen aus den USA im Ausland nach Zielländern in Prozent (Bestände 2018) Diagrammtitel Investitionsbestände aus den USA in anderen Ländern insgesamt: 6 Bio. US$ Niederlande 15% Sonstige 25% Vereinigtes Königreich 13%

Australien 3% Singapur 4% Luxemburg 12%

Bermuda 4% Schweiz 5% Inseln des Vereinigten Kanada Königreichs/Karibik 7% 6%

Irland 7%

Quelle: Bureau of Economic Analysis, Balance of Payments and Direct Investment Position Data: U.S. Direct Investment Abroad, <https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?ReqID=2&step=1> (eingesehen am 14.01.2020).

Energiedaten Nach Angaben des Short-Term Energy Outlook (STEO) vom Januar 2020 der U.S. Energy Information Administration (EIA) betrug die US-Rohölproduktion im Jahr 2019 12,2 Millionen Barrel pro Tag (b/d). Für das Jahr 2020 wird eine Rohölproduktion in der Höhe von 13,3 Millionen Barrel pro Tag erwartet. Die Förderung von US-Rohöl hat in den letzten zehn Jahren erheblich zugenommen, was hauptsächlich auf neue Produktionstechniken und die damit verbundenen geringeren Kosten (Seismic Drilling, Fracturing und zunehmende Digitalisierung im Ölgeschäft) zurückzuführen ist. Die EIA schätzt, dass die US-Rohölproduktion auch im Jahr 2021 mit durchschnittlich 13,71 Millionen b/d auf Wachstumskurs bleiben wird. Laut Daten der EIA exportierten die USA im September 2019 erstmals seit Beginn der EIA-Aufzeichnung im Jahr 1949 mehr Erdöl als sie importierten. Auch für das Jahr 2020 rechnet die EIA mit positiven Netto-Exporten von durchschnittlich 800.000 b/d. Für 2021 erwartet die EIA positive Netto-Exporte von durchschnittlich 1,4 Millionen b/d. Nachdem der Rohölpreis der Sorte West Texas Intermediate (WTI) von 65,06 US-Dollar pro Barrel im Jahr 2018 auf 57,02 US-Dollar pro Barrel im Jahr 2019 gefallen ist, erwartet die EIA für 2020 eine Preissteigerung auf 59,25 US-Dollar pro Barrel (EIA 2020). Die US-amerikanische Erdgasproduktion erreichte im Jahr 2019 den Rekordwert von durchschnittlich 92,00 Milliarden Kubikfuß pro Tag (ft³/p.d.) (etwa 2,6 BCM im europäischen Maß). Dies entspricht einem Anstieg von zehn Prozent gegenüber dem Vorjahr (83,8 Milliarden ft³/p.d. beziehungsweise 2,4 BCM) (EIA 2019). Für das Jahr 2020 werden zwar weitere, aber deutlich kleinere Zuwächse in der Erdgasproduktion erwartet. Die EIA geht von einem Wachstum auf durchschnittlich 94,7 Milliarden ft³/p.d. (etwa 2,7 BCM) aus. Als Grund hierfür wird der sinkende Erdgaspreis genannt. 2021 erwartet die EIA jedoch einen Rückgang der Erdgasproduktion aufgrund des Wettbewerbs durch erneuerbare Energien. Im vierten Quartal 2019 betrug der Preis für Erdgas 2,40 US-Dollar pro Million British Thermal Units und lag damit nur gering über dem Preis des Vorquartals (2,38 US-Dollar). Für 2020 erwartet die EIA ein Niveau von etwa 2,33 US-Dollar pro Million British Thermal Units (EIA 2020).

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Die EIA prognostiziert für Privathaushalte einen moderaten Anstieg des Strompreises. Dieser lag im Jahr 2019 durchschnittlich bei 13,01 US-Cent pro Kilowattstunde und wird für 2020 auf 13,06 US-Cent pro Kilowattstunde geschätzt. Für das Jahr 2021 wird eine weitere Preissteigerung von rund einem Prozent auf 13,32 US-Cent pro Kilowattstunde erwartet. Für den Industriesektor schätzt die EIA, dass der Preis für Strom von 6,85 US-Cent im Jahr 2019 auf 6,89 US-Cent pro Kilowattstunde im Jahr 2020 steigen wird (EIA 2020). Strom bleibt in den USA dennoch weiterhin vergleichsweise günstig; dies stützt das Wirtschaftswachstum. Wechselkurs und Geldpolitik Der US-Dollar war im Jahr 2019 ungewöhnlich stabil. Der US-Dollarindex der Federal Reserve Bank of St. Louis, welcher den Wert des Dollars gegenüber einem handelsgewichteten Währungskorb misst, änderte sich im Jahresverlauf (2. Januar bis 25. Dezember) kaum von 128,1 auf 129,1 (Federal Reserve Bank of St. Louis 2020a). Gegenüber dem Euro wertete der US-Dollar im Jahresverlauf 2019 moderat um rund 2,6 Prozent auf und stand am 31. Dezember 2019 bei 0,891 Euro. Im Verhältnis zum britischen Pfund ließ der USDollar um 3,4 Prozent nach und stand Ende 2019 bei 0,758 Pfund. Gegenüber dem japanischen Yen blieb der Dollar praktisch unverändert (Abwertung um 0,4%) und stand Ende 2019 bei 108,7 Yen (PoundSterling Live). Diese Änderungen liegen im Bereich üblicher monatlicher Schwankungen an den Währungsmärkten. Daher kann 2019 als ein unauffälliges und stabiles Jahr für den Außenwert des US-Dollars bewertet werden. In der Geldpolitik brachte das Jahr 2019 eine Trendwende hin zu einer Lockerung. So lag das Zinsziel (Federal Funds Target Rate) der US-Zentralbank FED bis Ende 2015 bei einem Korridor zwischen 0 und 0,25 Prozent. Zwischen Dezember 2015 und Dezember 2018 wurde die Geldpolitik gestrafft und dieser Satz schrittweise auf 2,25 bis 2,5 Prozent erhöht. Zwischen Juli 2019 und Dezember 2019 wurde der Satz dann jedoch wieder in drei Schritten auf nun 1,5 bis 1,75 Prozent gesenkt (Federal Reserve Bank of St. Louis 2020b). Damit fällt die US-Zinswende genau auf den Zeitraum der Eskalation des Handelskonfliktes mit China. Hintergrund ist, dass die FED (im Gegensatz zur Europäischen Zentralbank) neben dem Ziel stabiler Preise auch dem Ziel eines hohen Beschäftigungsgrads verpflichtet ist. Trotz Rekordbeschäftigung sah die FED dieses Ziel aufgrund der handelspolitischen Unsicherheiten in Gefahr. Zudem steht die FED unter massivem Druck von US-Präsident Trump, der offensiv eine noch stärkere Absenkung des Zinsziels auf 0 Prozent oder darunter fordert. Kritiker werfen Trump vor, dass er hiermit die Unabhängigkeit der FED attackiert, mit dem Motiv vor den Präsidentschaftswahlen 2020 eine geldpolitische Stützung der Wirtschaft zu erhalten (Smialek 2019).

Sicher ist nur die Unsicherheit â&#x20AC;&#x201C; Die US-Wirtschaft im Wahljahr 05/02/2020

AuĂ&#x;enwert des US-Dollar 1995 - 2019*, gewichtet nach Handelspartnern, normiert auf Januar 1997=100 140

130

120

110

100

*bis zum 1. Januar 2020

80 95

Quelle: Federal Reserve Bank of St. Louis, Trade Weighted U.S. Dollar Index: Broad, Goods, <https://fred.stlouisfed.org/series/TWEXB?utm_source=series_page&utm_medium=related_content&ut m_term=related_resources&utm_campaign=categories#0> (eingesehen am 10.01.2020).

Wechselkurs Euro in US-Dollar, monatlicher Durchschnitt 1999 - 2019 1,6

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

0,8 Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan Jan 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Quelle: Bundesbank, Euro-Referenzkurs der EZB, <https://www.bundesbank.de/Navigation/DE/Statistiken/Zeitreihen_Datenbanken/Makrooekonomische_Zeitreih en /its_details_value_node.html?nsc=true&https=1&https=1&tsId=BBEX3.M.USD.EUR.BB.AC.A02> (eingesehen am 10.01.2020).

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US-Handelspolitik Schwerpunkte der US-Handelspolitik unter Präsident Trump Kaum ein Land hat das multilaterale Handelssystem so geprägt wie die USA. Mit seiner America FirstPolitik untergräbt US-Präsident Donald Trump jedoch immer mehr internationales Handelsrecht – mit teils erheblichen Kosten auch für die USA. Der Rückzug der USA aus der Transpazifischen Partnerschaft (TPP), die Neuverhandlungen der Abkommen mit Mexiko und Kanada (NAFTA; jetzt USMCA) und Südkorea (KORUS), die Blockade der Nachbesetzung des Berufungsgremiums (Appellate Body) der Welthandelsorganisation (WTO) sowie die Erhebung von Zöllen auf Stahl und Aluminium oder auch die eskalierende Zollspirale zwischen den Vereinigten Staaten und China – US-Präsident Donald Trump hat deutlich mit der Handelspolitik seiner Vorgänger gebrochen. Für Präsident Trump scheint Handel ein Nullsummenspiel zu sein. Für ihn bedeutet eine negative Handelsbilanz, dass die jeweiligen Handelspartner die geltenden Regeln des Handelssystems nicht respektieren. Der Präsident und sein Team vergleichen Land mit Land, Sektor mit Sektor und Produkt mit Produkt. Ganz oben auf der Agenda Trumps steht China; jedoch ist der Präsident ebenso kritisch gegenüber der Handelspolitik enger Partner wie der Europäischen Union und Japans. Um seine Ziele zu erreichen, setzt Präsident Trump den Schwerpunkt auf bilaterale und quid-pro-quo-Lösungen anstelle einer multilateralen Zusammenarbeit. Da er sich mehr für „Deals“ als für durchsetzbares internationales Handelsrecht zu interessieren scheint, ist der Ansatz des Präsidenten sehr transaktionsorientiert. Seine Devise ist America First. Die handelspolitische Agenda von Präsident Trump basiert auf vier Säulen: ▪

Neuausrichtung der US-amerikanischen Handelsbeziehungen durch die Durchsetzung nationaler Sicherheitsinteressen: Handelspolitik müsse gemäß der Trump-Administration die nationalen Interessen der USA stärker in den Vordergrund stellen. Deshalb müsse die Handelspolitik der nationalen Sicherheitsstrategie der USA entsprechen. Es würde keinen Sinn ergeben, Handelsabkommen zu schließen, die Gegner stärken oder die USA schwächen, so die Agenda des Präsidenten. Mit dem Argument der nationalen Sicherheit begründet seine Administration beispielsweise auch die Zölle auf Stahl und Aluminium.

▪

Neuverhandlung von „veralteten und unfairen“ Freihandelsabkommen: Die Trump-Administration möchte fairere und ausgewogenere Handelsabkommen verhandeln, um US-amerikanische Arbeitsplätze und Wohlstand zu fördern. Das zwischen den USA, Mexiko und Kanada bestehende Freihandelsabkommen NAFTA wird deswegen durch USMCA ersetzt. Der Handelsvertrag zwischen den USA und Südkorea wurde nachverhandelt.

▪

Aggressive Durchsetzung von US-Handelsrecht: Zu den Prioritäten der Trump-Administration gehört zudem eine rigorose Anwendung der nationalen Handelsgesetze. Unfaire Handelspraktiken sollen nicht mehr toleriert werden. Zu diesen Gesetzen gehört beispielsweise das Handelsgesetz aus dem Jahr 1974 mit seinem Abschnitt 301. Dieser erlaubt es dem Präsidenten, als vergeltende Maßnahmen Zölle und Quoten einzusetzen, wenn ein Land den USA unter einem Freihandelsabkommen Rechte verweigert oder Maßnahmen ergreift, die unberechtigt, unangemessen oder diskriminierend sind. Ein weiteres Instrument ist der Abschnitt 232 des Handelsgesetzes aus dem Jahr 1962 bezüglich der Auswirkungen von Importen auf die nationale Sicherheit. Die Trump-Administration hat nicht nur mehrere solcher Untersuchungen eingeleitet, sondern bereits 232-Zölle auf Stahl und Aluminium sowie 301-

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Zölle auf chinesische Einfuhren erhoben. Zudem hat sie mehr Antidumping- und Ausgleichsmaßnahmen ergriffen als ihre Vorgänger. ▪

Verteidigung der US-Interessen bei der WTO: Die Trump-Administration sieht die WTO kritisch. Die Organisation sei „nicht mehr in der Lage, mit den modernen wirtschaftspolitischen Herausforderungen Schritt zu halten“. Trump kritisiert beispielsweise, dass das Streitbeilegungssystem der WTO sein Mandat überschritten und in Bereiche eingegriffen habe, für welche die WTO-Mitglieder selbst verantwortlich seien. Als Reaktion blockiert die Trump-Administration die Benennung von Mitgliedern in das Berufungsgremium und weigert sich, ernsthafte Reformdiskussionen zu führen. Damit gefährden die USA massiv die Funktionsfähigkeit der gesamten Organisation.

Meinungsumfragen zeigen, dass nicht jeder mit Trumps Handelspolitik zufrieden ist. Laut einer New York Times-Umfrage vom September 2019 waren 58 Prozent der Befragten der Meinung, dass die steigenden Zölle auf US-Importe chinesischer Waren negative Auswirkungen auf die Vereinigten Staaten haben werden – im Juni 2019 waren es noch 52 Prozent der Befragten gewesen. Im September 2019 waren nur noch 38 Prozent der Befragten der Meinung, dass die Zölle gut für die Vereinigten Staaten seien (Juni 2019: 44 Prozent). Auch unter den Republikanern nimmt die Zustimmung zu Trumps Handelspolitik ab (Juni 2019: Zustimmungsrate 80 Prozent; von Juni bis September 2019 Minus sechs Prozentpunkte); 69 Prozent der republikanischen Befragten sind allerdings weiterhin der Meinung, dass die Wirtschaftsbedingungen in den USA auch in den nächsten zwölf Monaten gut oder sehr gut sein werden, im Vergleich zu 12 Prozent der demokratischen Befragten (Wronski 2019). Dies ist zum Teil auf die Polarisierung in Politik und Gesellschaft zurückzuführen. Insgesamt steigt in der Bevölkerung die Zustimmung zum Handel. Laut einer Gallup-Umfrage vom Oktober 2019 sind 74 Prozent die Befragten der Meinung, dass Handel positive Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum der USA hat – 2015 waren es nur 58 Prozent. Im Oktober 2019 bewerteten 21 Prozent der Befragten Handel als Bedrohung (2015: 33 Prozent). Sowohl bei den demokratisch als auch republikanisch wählenden Befragten ist der Anteil derjenigen gestiegen, die Handel als Chance bewerten. Hatten 2015 noch 61 Prozent der Demokraten Handel als Chance gesehen, lag diese Zahl im Oktober 2019 bei 79 Prozent. Bei den Republikanern stieg dieser Anteil im selben Zeitraum von 51 Prozent auf 70 Prozent. Bemerkenswert ist, dass die Zustimmung unter den Demokraten mittlerweile höher ausfällt als unter den Republikanern. Traditionell standen die demokratisch Wählenden Handel kritischer gegenüber. 1992 waren 36 Prozent der demokratisch wählenden Befragten der Meinung, dass Handel eine Chance darstellt; bei den Republikanern waren es 49 Prozent. Dieser Trend kehrte sich 2011 um (Gallup 2019). Die Business Community steht den Trump-Zöllen äußerst kritisch gegenüber. Insbesondere die Landwirte, die durch die Vergeltungsmaßnahmen Chinas große Verluste erlitten haben, fordern die Abschaffung der neuen Handelsbarrieren. Die Gewerkschaften stehen der Handelspolitik von Trump positiver gegenüber, fordern aber, dass die Lasten der Zölle fairer verteilt werden. Laut US-Verfassung hat zwar die Legislative die Kompetenzen über die Handelspolitik. Der Kongress hat jedoch wiederholt die Befugnisse des Präsidenten ausgeweitet. Dies geschah beispielsweise durch Gesetze wie dem Trade Expansion Act aus dem Jahr 1962 und dem Trade Act von 1974. Das Repräsentantenhaus und der Senat sind jedoch zunehmend frustriert über die aggressive Zollpolitik von Trump. Der von Mike Gallagher (R-WI) und Senator Pat Toomey (R-PA) eingebrachte Gesetzesentwurf Bicameral Congressional Trade Authority Act zielt beispielsweise darauf ab, die Befugnisse des Präsidenten unter Abschnitt 232 einzuschränken. Ähnliche Initiativen gibt es bei Abschnitt 301 allerdings nicht.

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Ob der Kongress den Präsidenten in seine handelspolitischen Schranken verweisen wird, bleibt abzuwarten. Die Republikaner werden sich kaum im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen im Jahr 2020 gegen den Präsidenten stellen können. Für die Demokraten wird es schwierig sein, stärker für Freihandel einzutreten, da einer ihrer wichtigsten Stakeholder, die Gewerkschaften, dem Freihandel skeptisch gegenübersteht. Handelspolitische Schutzmaßnahmen Die USA waren in den vergangenen zwei Jahrzehnten nach Indien der zweitgrößte Initiator handelspolitischer Schutzmaßnahmen weltweit. Dazu gehören Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen, um unfairen Wettbewerb auszugleichen sowie Schutzklauselmaßnahmen (safeguard measures). Letztere erlauben temporäre Importbeschränkungen, um Sektoren eine Atempause im internationalen Wettbewerb zu gewähren und Strukturanpassungen zu erlauben. Dass die USA Schutzinstrumente nutzen, ist also nicht neu – auch unter Präsident Barack Obama waren sie ein wichtiger Bestandteil der Handelspolitik der USA. Unter Präsident Trump werden sie jedoch noch aktiver genutzt. Die Trump-Administration führte 194 handelspolitische Untersuchungen gegen 37 Länder, darunter 125 Antidumping- und 69 Antisubventionsuntersuchungen durch (Stand Mitte Januar 2019). In 155 Fällen, also 80 Prozent, wurden auf Grundlage dieser Untersuchungen handelspolitische Maßnahmen ergriffen. Von den 37 Ländern auf sechs Kontinenten, gegen die Untersuchungen (Antidumping und Antisubventionsuntersuchungen) geführt wurden, geriet China mit 61 Untersuchungen am häufigsten unter Verdacht. Eine dieser 61 Untersuchungen wurde von der Regierung selbst eingeleitet, das erste Mal seit 1985 (DoC 2018a). Normalerweise werden Untersuchungen auf Ersuchen der Wirtschaft durchgeführt. 20 Untersuchungen richteten sich gegen Indien, 15 gegen Südkorea. Darüber hinaus gab es zehn Untersuchungen gegen Kanada, acht gegen Taiwan und sieben gegen Thailand. Importe aus Deutschland gerieten in zwei Fällen unter Verdacht: kalt nachgezogene Rohre sowie Edelstahlkegs. Mit 76 Untersuchungen war der Stahlsektor am häufigsten betroffen. Weitere Untersuchungen betrafen fossile Energieträger, Metalle, Harz, Polyester und Silizium. Zudem leitete die Trump-Administration bisher drei Safeguard-Untersuchungen ein: Eine zu Waschmaschinen, eine zu Solarzellen und -modulen sowie eine zu kristallinen Silizium-Photovoltaikzellen. Diese Untersuchungen berufen sich auf Abschnitt 201 des Handelsgesetzes von 1974. Dieser erlaubt den USA, Importe temporär zu beschränken, sofern diese aufgrund unvorhergesehener Entwicklungen oder infolge von Verpflichtungen aus dem GATT-Abkommen der WTO so stark ansteigen, dass sie für die heimische Industrie ernste Schäden verursachen oder zu verursachen drohen. In allen drei Fällen wurden Maßnahmen in Form von Schutzzöllen eingeleitet.

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Eingeleitete Antidumping, Antisubventions- und Safeguarduntersuchungen der EU und USA, im Vergleich (2017 - Oktober 2019)

Untersuchungen (2019) USA Untersuchungen (2018)

Untersuchungen (2017)

Quelle: Welthandelsorganisation, Trade Monitoring Reports, <https://www.wto.org/english/news_e/archive_e/trdev_arc_e.htm> und U.S. Department of Commerce, Trade Enforcement, <https://www.commerce.gov/issues/trade-enforcement>; BDI-Analyse (eingesehen am 10.01.2020).

Eingeleitete Antidumping, Antisubventions- und Safeguardmaßnahmen der EU und USA, im Diagrammtitel Vergleich (2017 - Januar 2020) Maßnahmen (2019)

Maßnahmen (2018)

USA Maßnahmen (2017)

Quelle: DG Trade, Trade Defence Notices, <https://trade.ec.europa.eu/tdi/notices.cfm> und U.S. Department of Commerce, Trade Enforcement, <https://www.commerce.gov/issues/trade-enforcement>; BDI-Analyse (eingesehen am 10.01.2020).

Im Namen der Nationalen Sicherheit: Abschnitt 232 des Handelsgesetzes von 1962 Die Handelspolitik der USA soll gemäß der Trump-Administration die nationalen – auch sicherheitspolitischen – Interessen der USA stärker in den Vordergrund stellen. Ein Ausdruck dessen ist die verstärkte Nutzung des Abschnitts 232 des Trade Expansion Act von 1962. Mit einer 232-Untersuchung soll festgestellt werden, ob Importe die nationale Sicherheit der Vereinigten Staaten gefährden. Kommt diese zu dem Ergebnis, dass die nationale Sicherheit der USA gefährdet ist, kann der Präsident den Import des betreffenden Produktes einschränken. Für die Untersuchung hat das US-Wirtschaftsministerium (Department of Commerce, DoC) maximal 270 Tage Zeit. Dazu verfasst das Bureau of Industry and Security, das dem DoC untergeordnet ist, einen entsprechenden Bericht. Im Anschluss wird der Bericht an den Kongress übermittelt. Der Präsident entscheidet innerhalb von 90 Tagen, ob er der Einschätzung des Wirtschaftsministers folgt und ob importbeschränkende

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Maßnahmen ergriffen werden sollen. Danach muss er innerhalb von 30 Tagen seine Entscheidung gegenüber dem Kongress begründen. Diese Fristen sind de facto um 180 Tage verlängerbar, wenn der Präsident anordnet, durch Verhandlungen mit dem betroffenen Handelspartner die Bedrohung der heimischen Sicherheit aufzuheben. Der United States Code (19 USC §1862 c 3 A & B) sieht vor, dass die entsprechende Entscheidung, Zölle zu verhängen oder davon abzusehen, im Federal Register zu veröffentlichen ist. Im November 2019 bestätigte zudem der U.S. Court of International Trade (CIT) in einem Urteil zum Fall Transpacific Steel LLC v. United States, dass Abschnitt 232 keine Carte Blanche ist. Laut der Administration könne der Präsident nach Belieben alle Zölle unter Abschnitt 232 fortsetzen oder ändern, solange er zu einem früheren Zeitpunkt mit dem Wirtschaftsminister übereinstimmte, dass Importe die nationale Sicherheit gefährden. Der CIT vertrat mit Nachdruck eine andere Meinung: die klaren und eindeutigen Schritte des Abschnitts 232 – Untersuchung, Konsultation, Berichterstattung, Prüfung und Maßnahmen – erforderten rechtzeitiges Handeln des Wirtschaftsministers und des Präsidenten. Der CIT unterstrich dabei noch einmal die spezifischen Fristen unter Abschnitt 232. Stein des Anstoßes war der bisher (Stand 31. Januar 2020) unveröffentlichte 232-Bericht zur Gefährdung der nationalen Sicherheit durch Importe von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen. Der US-Kongress griff dieses Thema im Haushaltsgesetz Consolidated Appropriations Act, 2020 vom 20. Dezember 2019 auf. Das Gesetz sieht vor, dass der Bericht innerhalb von 30 Tagen im Federal Register veröffentlicht werden solle. Den US-Kongressmitgliedern sollten zudem Teile des Berichts, die unter Geheimhaltung stehen, vorgelegt werden (U.S. Congress 2019b). Daraufhin veröffentlichte das US-Justizministerium am 17. Januar 2020 eine Einschätzung, in der die weitere Geheimhaltung des Untersuchungsberichts gerechtfertigt wird. Konform der Doktrin des Executive Privilege des US-Präsidenten dürfe die US-Administration im Interesse der nationalen Sicherheit die Veröffentlichung des Untersuchungsberichts untersagen. Abschnitt 232 ist ein Relikt des Kalten Krieges. Vor der Amtszeit von Präsidenten Trump wurde er kaum angewandt. Seit Inkrafttreten des Trade Expansion Act von 1962 wurden nur 28 Untersuchungen auf Basis des Abschnittes 232 durchgeführt – das letzte Mal vor der Trump-Administration im Jahr 2001 unter dem damaligen US-Präsidenten George W. Bush. In 19 Fällen wurden keine Maßnahmen ergriffen. Anfang März 2018 beschloss Präsident Donald Trump die Einführung von 232-Zöllen auf Stahl (25 Prozent) und Aluminium (10 Prozent). Bereits im Wahlkampf hatte er angekündigt, heimische Wirtschaftszweige wie die Stahlindustrie vor vermeintlich unfairem Wettbewerb schützen und unvorteilhafte Handelsbeziehungen neu ausrichten zu wollen. Die Trump-Administration begründet die Zölle mit nationalen Sicherheitsbedenken. Die Europäische Union (EU) sowie andere Verbündete (u. a. die US-Nachbarn und NAFTA-Partner Kanada und Mexiko) waren zunächst bis Mai 2018 von den Zöllen ausgenommen. Wenige Stunden vor Ablauf der Schonfrist verlängerte Trump die Ausnahmeregelung für die EU, Kanada und Mexiko erneut bis Juni 2018. Laut dem Weißen Haus hatten die USA bis dahin Abkommen mit Argentinien, Australien und Brasilien geschlossen. Auf der Grundlage weicher Importquoten sind diese Länder dauerhaft von den Zöllen befreit. Südkorea konnte auf Basis des Freihandelsabkommens KORUS (Handelsabkommen zwischen den Vereinigten Staaten und der Republik Korea) eine Einigung erzielen, musste dafür aber auch bestimmte Zugeständnisse machen. Seit Juni 2018 gelten US-Zölle auf Stahl und Aluminium aus nationalen Sicherheitsgründen auch für die EU. Von den Einfuhrzöllen betroffene Nationen und Entitäten antworteten ihrerseits mit Vergeltungszöllen und leiteten Streitbeilegungsverfahren bei der WTO ein.

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Ende Januar 2020 kündigte die Trump-Administration an, die 232-Zölle auf Stahl und Aluminium zum 8. Februar 2020 auf Produkte mit einem hohen Anteil dieser Metalle, wie etwa Nägel, Kabel und bestimmte Automobilteile, auszuweiten. Zur Begründung hieß es, dass der Import dieser Produkte nach Einführung der Stahl und Aluminiumzölle stark angestiegen sei, womit die Ziele der ursprünglichen Zölle untergraben würden (Whitehouse 2020). Tatsächlich sind solche Marktreaktionen natürlich, da die Produktionskosten der betroffenen Produkte in den USA durch die Zölle gestiegen sind. Die heimischen Produkte werden in der Folge durch billigerer Importprodukte substituiert. Zugleich besteht nun zusätzliche Unsicherheit, ob noch mit weiteren solcher Zollausweitungen zu rechnen ist, da auch viele der nun betroffenen Produkte selbst wichtige Input-Faktoren für Industrieprodukte sind. Zudem muss mit entsprechenden Gegenmaßnahmen durch die Handelspartner der USA gerechnet werden. Im Mai 2018 initiierte das DOC eine Untersuchung nach Abschnitt 232 im Automobilsektor. Mitte Juli 2018 leitete das DOC eine weitere Untersuchung auf Grundlage von Abschnitt 232 ein. Diese soll feststellen, ob Importe von Uranerzen oder anderen (wiederaufbereiteten) Uranprodukten die nationale Sicherheit der USA gefährden. Am 12. Juli 2019 veröffentlichte das Weiße Haus ein Memorandum, nach dem der Bericht des DOC zwar eine solche Gefährdung durch Uranimporte feststellt. Das Memorandum erklärt aber zugleich, dass Präsident Trump diese Einschätzung „zum gegenwärtigen Zeitpunkt“ nicht teile und weitere Untersuchungen anordne. Zu diesem Zweck solle eine Arbeitsgruppe eingeführt werden (Whitehouse 2019). Anfang März 2019 initiierte das DOC eine 232-Untersuchung zu Titanschwamm. Die Ergebnisse wurden im November 2019 dem Weißen Haus vorgelegt. Seitdem hat sich die Trump-Administration jedoch zu dem Thema nicht mehr geäußert. America First im Autohandel: Anhaltende Ungewissheit im Streit um US-Autozölle Einem unveröffentlichten Bericht des US-Wirtschaftsministeriums zufolge gefährden US-Importe von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen die nationale Sicherheit der USA. Das Wirtschaftsministerium hatte den 232-Bericht zu Kraftfahrzeugen und deren Teile Mitte Februar 2019 dem US-Präsidenten vorgelegt. Einen Tag vor Ablauf der 90-tägigen Frist veröffentlichte das Weiße Haus Mitte Mai 2019 eine Proklamation des Präsidenten, in welcher der Präsident die Entscheidung über Importrestriktionen um 180 Tage aufschob. Außerdem beauftragte Präsident Trump den US-Handelsbeauftragten (USTR), in Absprache mit anderen Mitgliedern der Regierung Verhandlungen mit der EU, Japan und anderen Ländern zu führen, um die Bedrohung der nationalen Sicherheit abzuwenden. Der USTR sollte den Präsidenten innerhalb von 180 Tagen über das Ergebnis dieser Verhandlungen Bericht erstatten. Mitte November 2019 sollte der US-Präsident eine Entscheidung über die Verhängung von Zöllen auf Automobilimporte treffen und wurde Medienberichten zufolge vom USTR entsprechend unterrichtet. Allerdings ließ Trump die gesetzlich festgelegte Frist verstreichen, ohne eine Entscheidung bekanntzugeben (Behsudi, Palmer 2019). Umso länger sich der Präsident nicht zu den möglichen Autozöllen äußert, umso schwieriger dürfte es für ihn werden, Abschnitt 232 anzuwenden. Für eine Entwarnung ist es jedoch noch zu früh. Laut Presseberichterstattung scheint die Trump-Administration die Anwendung eines alternativen Handelsinstrumentes gegen die EU in Erwägung zu ziehen: Abschnitt 301 des Handelsgesetzes von 1974. Dieses, vor allem im Handelskonflikt mit China genutzte Instrument, würde es den USA erlauben, eine breite Palette von EU-Waren mit Zöllen zu belasten. Im Gegensatz zu den 232-Zöllen hat sich zu Abschnitt 301 noch kein Widerstand im Kongress formiert. Sollte der Präsident diese Karte ziehen, würde es zu einer gravierenden Eskalation in den Handelsstreitigkeiten zwischen den USA und der EU kommen. Entgegen der Einschätzung des DOC gefährden Importe von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen nicht die nationale Sicherheit der USA. Stattdessen spielen ausländische Hersteller eine wichtige Rolle für die US-Wirtschaft, indem sie Arbeitsplätze und Wertschöpfung generieren. Beispielsweise beschäftigte die deutsche Automobilindustrie im Jahr 2018 über 100.000 Mitarbeiter in den USA: 38.000 in

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den Werken selbst und 80.000 bei Zulieferern (Verband der Automobilindustrie 2019). Seit Jahren ist die Zahl der Importe deutscher Automobile rückläufig, da immer mehr deutsche Marken in den USA produziert werden: 2018 wurden über 744.300 deutsche Automobile in den USA produziert und nur 470.500 aus Deutschland importiert. Damit hat sich die Produktion deutscher Automobile in den USA seit 2009 fast vervierfacht. 55 Prozent der 2018 in den USA produzierten deutschen Automobile werden exportiert. Die zwei größten Automobilexporteure der USA sind deutsche Konzerne. Deutschland ist der drittwichtigste ausländische Markt für US-Fahrzeugexporte. So wurden 149.000 US-produzierte Fahrzeuge 2018 nach Deutschland exportiert, darunter waren 43.000 Fahrzeuge deutscher Hersteller. Die Trump-Administration kritisiert zudem immer wieder, dass die EU im Automobilhandel deutlich geschlossener sei als die USA. Es stimmt zwar, dass Zölle auf PKW in der EU höher sind als in den USA (EU: 10 Prozent, USA: 2,5 Prozent), allerdings bleibt oftmals unerwähnt, dass die USA einen Zoll in Höhe von 25 Prozent auf leichte Nutzfahrzeuge verhängen, während dieser in der EU bei zehn Prozent liegt. Die Einfuhrzölle der USA auf Industriegüter sind im Durchschnitt etwas niedriger als die der EU. Wenn man jedoch den bilateralen Handel mit Industriegütern zwischen der EU und den USA danach gewichtet, was tatsächlich gehandelt wurde, lagen die Durchschnittszölle im Jahr 2017 in Europa nur leicht über denen der USA: 2,7 Prozent versus 2,2 Prozent (WTO 2019a). Unter dem Strich ist im bilateralen Handel die Zollbelastung für die meisten Produkte sehr ähnlich oder gleich. US-Wirtschaftsminister Wilbur Ross fordert ferner absolute Reziprozität im Handel. Er vergleicht dabei Produkt mit Produkt, Sektor mit Sektor und Land mit Land. Reziprozität stellt seit jeher eines der fundamentalen Prinzipien der Welthandelsorganisation (WTO) dar. Es besagt, dass sich gegenseitig gewährte Marktzugangsrechte die Waage halten sollen. Die bei der WTO gebundenen Zollobergrenzen sind das Ergebnis jahrzehntelanger Verhandlungen zwischen Staaten, die verschiedene Schutz- und Marktzugangsinteressen haben. Dementsprechend kann Reziprozität gewahrt sein, wenn sich Staaten gegenseitig Marktzugangsrechte in verschiedenen Sektoren einräumen. Als Ergebnis können die Zollsätze auf dasselbe Produkt von Land zu Land durchaus unterschiedlich ausfallen. Zudem zeigen zahlreiche Studien, dass die Autozölle die US-Wirtschaft massiv schädigen würden. Laut dem Peterson Institute for International Economics könnten Autozölle in der Höhe von 25 Prozent und entsprechende Vergeltungsmaßnahmen 624.000 Arbeitsplätze in den USA gefährden (Peterson Institute for International Economics 2018). Eine Analyse der europäischen Kommission beziffert darüber hinaus die negativen Auswirkungen eines Zollsatzes in der Höhe von 25 Prozent auf das US-BIP auf 13 bis 14 Milliarden US-Dollar. Die US-Handelsbilanz im Warenverkehr würde sich durch solche Maßnahmen nicht verbessern. Zudem würden die Gegenmaßnahmen der US-Handelspartner die negativen Effekte der Zölle signifikant verstärken. US-Exporte im Wert von bis zu 294 Milliarden USDollar könnten von den Gegenmaßnahmen betroffen sein (European Commission 2018). Zudem würden laut des Center for Automotive Research (CAR) auch US-Verbraucher die Effekte der Importzölle direkt zu spüren bekommen: Im schlimmsten Fall würde allein durch US-Zölle der Preis kleinerer Kraftfahrzeuge, die in den USA gefertigt werden, durchschnittlich um 2.750 US-Dollar steigen, der Preis importierter Fahrzeuge sogar um 3.700 US-Dollar. Die Zahl verkaufter Automobile würde um etwa 1,3 Millionen Stück fallen (CAR 2019). Atempause aber kein Ende des US-chinesischen Handelskonflikts Von Sommer 2018 bis Spätsommer 2019 spitzte sich der Handelskonflikt zwischen den USA und China immer mehr zu. Hatte der durchschnittliche US-Zoll auf Importe aus China Ende 2017 noch bei 3,1 Prozent gelegen, kletterte er Anfang September 2019 auf 21,0 Prozent. Die durchschnittliche Zollbelastung für US-Exporte nach China hat sich von Ende 2017 bis Mitte September von 8,0 Prozent auf 21,1 Prozent fast verdreifacht. Juristische Grundlage der Zölle auf US-Seite ist Abschnitt 301 des Handelsgesetzes von 1974.

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Die Hoffnungen nach dem G20-Gipfel in Argentinien Ende 2018 waren groß, dass der Konflikt zügig beigelegt wird. Die Streitparteien wollten sich auf ein Abkommen über Marktzugang, strukturelle Reformen in China und einen Durchsetzungsmechanismus verständigen. Ende April 2019 schlug die Stimmung jedoch abrupt um. Trump kritisierte, Peking habe zuvor gemachte Zugeständnisse wieder zurückgenommen. Anfang Mai 2019 hob Trump Sonderzölle auf ein Handelsvolumen von 200 Milliarden US-Dollar von zehn auf 25 Prozent an. Trotz einer Übereinkunft beim G20-Gipfel Ende Juni 2019 in Osaka, an den Verhandlungstisch zurückzukehren, eskalierte der Konflikt im August weiter. Im direkten Anschluss an die erste Runde der wiederaufgenommenen Verhandlungen verkündete Präsident Trump Anfang August 2019 weitere Zölle in Höhe von zehn Prozent auf praktisch alle bisher nicht mit Sonderzöllen belegten US-Importe aus China (Volumen von etwa 300 Milliarden US-Dollar). Diese Zölle betrafen erstmals auch Konsumgüter wie Spielzeug und Kleidung. Damit allerdings nicht genug: Vor dem G7-Gipfel in Frankreich verkündete Trump, dass die USA alle Sonderzölle um weitere fünf Prozentpunkte erhöhen werden. Anfang September 2019 traten dann die Sonderzölle in Höhe von 15 Prozent auf einen Teil der sogenannten Liste 4-Produkte im Wert von 112 Mrd. US-Dollar in Kraft. Einige Konsumgüter der Liste 4 sollten wegen des Weihnachtsgeschäfts erst ab dem 15. Dezember mit US-Zöllen belegt werden. China erhob als Antwort Zölle auf US-Waren im Wert von 75 Mrd. US-Dollar. Für zusätzliche Unruhe sorgte ein Tweet von Donald Trump, in dem er US-Unternehmen anwies, nach Alternativen zu China zu suchen. US-Finanzminister Steven Mnuchin erklärte, dass der Präsident auf Grundlage eines Notstandgesetzes durchaus die Kompetenz habe, dies anzuordnen, diesen Notstand aber noch nicht erklärt habe. Eine ebenso besorgniserregende Entwicklung war der Vorwurf der Vereinigten Staaten, dass China seine Währung manipuliere, womit der Handelskonflikt auf die internationalen Währungsbeziehungen ausgeweitet wurde. Dies erhöht die Unsicherheit und verursacht erhebliche Kosten in der Währungsabsicherung für global tätige Unternehmen. Als Zeichen der Annäherung nahm China Mitte September 16 Produktkategorien von Zöllen aus. Daraufhin verschob US-Präsident Trump die Erhöhung von bereits angekündigten Sonderzöllen von 25 auf 30 Prozent. Nach weiteren Verhandlungen verkündeten US-Präsident Trump und der chinesische Vize-Ministerpräsident Liu He im Oktober eine Teileinigung, den sogenannten Phase One Deal. Mitte Dezember 2019 wurde diese Übereinkunft weiter konkretisiert. Die USA verzichteten im Gegenzug auf die für den 15. Oktober und den 15. Dezember geplanten Anhebungen der Sonderzölle. Am 15. Januar 2020 unterzeichneten Präsident Trump und Vize-Ministerpräsident Liu He den Phase One Deal. China erklärte sich bereit, in den kommenden zwei Jahren zusätzliche US-Produkte und Dienstleistungen in einem Wert von 200 Milliarden US-Dollar zu kaufen. Dies umfasst US-Industriegütern im Wert von insgesamt 77,8 Mrd. US-Dollar, Energie (LNG, Rohöl und Raffinerieprodukte) im Wert von 52,4 Mrd. US-Dollar, Agrarprodukte im Wert von 32 Mrd. US-Dollar und Dienstleistungen (u. a. Patente, Tourismus) im Wert von 37,9 Mrd. US-Dollar. Zudem will sich das Reich der Mitte mehr für ausländische Finanzdienstleister öffnen. Auch auf erzwungenen Technologietransfer will Peking in Zukunft verzichten. China will strafrechtliche Konsequenzen bei behördlich erzwungenem Technologietransfer vorzusehen. China will zudem sicherstellen, dass jeglicher Technologietransfer freiwillig und zu Marktbedingungen erfolgt. Auch der Schutz geistigen Eigentums soll gestärkt werden. So will China Verlängerungen des Schutzes von Patenten erleichtern. Zudem verständigten sich die USA und China auf neue Prinzipien gegen gezielte Währungsabwertungen. Teil des Abkommens ist schließlich ein Überwachungs- und Streitschlichtungsmechanismus. Die USA senken im Gegenzug die am 1. September 2019 eingeführten Zölle auf chinesische Importe im Wert von 120 Mrd. US-Dollar von 15 Prozent auf 7,5 Prozent. An den Zusatzabgaben von 25 Prozent auf US-Einfuhren chinesischer Waren im

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Wert von 250 Milliarden US-Dollar solle sich vorerst nichts ändern. Damit ist nach wie vor ein Importvolumen in der Höhe von 370 Mrd. US-Dollar mit Zusatzzöllen belegt – etwa 70 Prozent der gesamten chinesischen Importe. So behalten die USA ein wichtiges Druckmittel in der Hand. Mit dem Abkommen konnte Präsident Trump einen innenpolitischen Sieg für sich verzeichnen. Umfragen zeigen zwar, dass die Mehrheit der US-Amerikaner die Chinapolitik der Trump-Administration unterstützt. Die Landwirte, die zur Kernwählerschaft von Präsident Trump gehören, leiden jedoch stark unter den eingebrochenen Exporten nach China. 2019 erreichte die Verschuldung im Agrarsektor einen historischen Höchststand. Von September 2018 bis September 2019 stieg die Zahl der Insolvenzen um 24 Prozent (Bloomberg 2019). Umso wichtiger war es für Präsident Trump, ein Abkommen zu schließen, in dem sich China zum Kauf von mehr Agrargütern aus den USA verpflichtet. Das Abkommen dürfte zu einer Atempause im US-China Konflikt führen. Es ist zwar mehr als eine Einkaufliste für US-Waren und Dienstleistungen, da auch strukturelle Probleme angesprochen werden. Zahlreiche Konfliktpunkte wie Chinas Industriepolitik oder auch die unfaire Subventionierung chinesischer Staatsunternehmen bleiben allerdings ungelöst und sollen in Phase 2 angegangen werden. Den grundlegenden Konflikt zwischen den USA und China löst das Abkommen überdies nicht. Was steckt hinter dem Handelskonflikt? Die USA haben seit Jahren ein riesiges Handelsbilanzdefizit mit China. 2018 waren es 381 Milliarden US-Dollar. Die USA werfen China zu Recht vor, dass die Volksrepublik die Vorteile des internationalen Handelssystems nutzt, während es sich in vielen Fällen nicht an seine Versprechen aus dem WTO-Beitritt hält. Präsident Trump moniert richtigerweise den mangelnden Schutz geistigen Eigentums, staatliche Subventionen sowie den erzwungenen Technologietransfer bei Joint Ventures in China. Im Konflikt zwischen den USA und China geht es aber um mehr. Zum einen besteht in den USA die Sorge, die Vormachtstellung als alleinige Supermacht in der Welt in Zukunft mit China teilen zu müssen. Noch bedeutsamer ist aber der zugrunde liegende Wertekonflikt. Der Handelskonflikt ist Ausdruck eines immer deutlicheren Wettstreits vollkommen unterschiedlicher wirtschaftlicher und politischer Systeme. Chinas wirtschaftliches Hybridmodell mit einem starken Einfluss des Staates kollidiert in immer mehr Bereichen mit den marktwirtschaftlichen und demokratischen Systemen des Westens. In dem Konflikt geht es also auch darum, wer und wie in Zukunft die Weltordnung gestaltet wird. Auf beiden Seiten gibt es deshalb Bestrebungen, wirtschaftliche Abhängigkeiten zu reduzieren. Ausdruck dessen sind beispielsweise ein überarbeitetes Exportkontrollrecht oder auch strengere Kontrollen für ausländische Direktinvestitionen in den USA. Auch auf chinesischer Seite ist das Bemühen erkennbar, die Abhängigkeit von ausländischer Technologie etwa im Bereich von Halbleitern, Mikroprozessoren oder auch Software zu reduzieren. Ein Entkoppelungsprozess der zwei größten Volkswirtschaften birgt jedoch nicht nur für US-Unternehmen und -Konsumenten enorme Risiken, sondern auch für die Weltwirtschaft. Zudem steht das Abkommen im Widerspruch zu den Regeln der WTO. Grundsatz der WTO ist die Meistbegünstigungsklausel (MFN). Demnach müssen Zugeständnisse, die einem WTO-Mitglied eingeräumt werden, auch den anderen Mitgliedern zugestanden werden. Eine wichtige Ausnahme davon ist Artikel 24 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) und Artikel 5 des Allgemeinen Abkommens über den Handel mit Dienstleistungen (GATS). Demnach können Mitglieder bi- und plurilaterale Präferenzabkommen untereinander abschließen, wenn bestimmte Kriterien erfüllt sind. Dazu gehört beispielsweise, dass annähernd der gesamte Handel liberalisiert werden muss. Dies ist im US-China Deal nicht der Fall. Unklar ist schließlich auch, inwieweit Unternehmen aus Drittländern von den rechtlichen Verbesserungen wie beispielsweise beim Schutz geistigen Eigentums und dem erzwungenen Technologietransfer profitieren können.

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US-Warenhandel: Exporte nach China (2018) nach Warenkategorien, in Prozent Sojabohnen Chemikalien, andere 3% Medizinische Ausstattungen 3% Kunststoffe 3%

Mess-, Prüf- und Steuergeräte 3%

Diagrammtitel

Rohöl 4% KFZ, neu & gebraucht 5% Sonstige 49%

Industriemaschinen 6%

Halbleiter 6% Zivile Luftfahrt, Motoren, Ausstattung und Teile 15% Quelle: U.S. Census Bureau, U.S. Exports to China by 5-digit End-Use Code, <https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/product/enduse/exports/c5700.html> (eingesehen am 10.01.2020).

US-Warenhandel: Importe aus China (2018) nach Warenkategorien, in Prozent Handys und andere Haushaltswaren 13%

Computer 9%

Sonstige 43%

Fernübertragungseinrichtungen 6%

Computerzubehör 6% Spielzeuge, Spiele, Sportartikel 5% Kleidung, Textilen Elektrische Geräte (außer Baumwolle, 3% Wolle) 5% Haushaltsgeräte Andere Teile, Zubehör von 3% Möbel, Fahrzeugen Haushaltswaren… 3% Quelle: U.S. Census Bureau, U.S. Imports from China by 5-digit End-Use Code, <https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/product/enduse/imports/c5700.html> (eingesehen am 10.01.2020)

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Verlauf des US-Chinesischen Handelskonflikts Wer

Was

Betroffene Handelsvolumina

Ab wann

USA

Globale Schutzzölle (Safeguard Measures) auf Basis des Abschnitts 201 des Handelsgesetzes 1974 in Höhe von 30 Prozent auf Solar Paneele (Ausnahme: Paneele aus Kanada).

8,5 Milliarden US-Dollar

7. Februar 2018

Globale 201-Schutzzölle in Höhe von 20 Prozent auf Waschmaschinen.

USA

Globale Sicherheitszölle auf Basis Abschnitt 232 des Handelsgesetzes von 1962 in Höhe von 25 Prozent auf Stahlimporte

1,8 Milliarden US-Dollar

46 Milliarden US-Dollar (European Parliament 2018)

23. März 2018

(Ausnahmen: Stahl aus Argentinien, Australien, Brasilien, Südkorea, später auch Kanada und Mexiko).

Globale 232-Sicherheitszölle in Höhe von 10 Prozent auf Aluminiumimporte (Ausnahmen: Argentinien, Australien).

China

Retorsionszölle in Höhe von 15-25 Prozent auf 128 US-Produktkategorien (u.a. Früchte, Schweinefleisch, recyceltes Aluminium, Stahlrohre).

3 Milliarden US-Dollar

2. April 2018

USA

Sonderzölle auf Basis von Abschnitt 301 des Handelsgesetzes von 1974 in Höhe von 25 Prozent auf 818 chinesische Produktkategorien wie Flugzeugteile, Batterien, medizinische Geräte (Liste 1).

34 Milliarden US-Dollar

6. Juli 2018

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China

Retorsionszölle in Höhe von 25 Prozent auf 545 US-Produktkategorien wie landwirtschaftliche Erzeugnisse und Automobile.

34 Milliarden US-Dollar

6. Juli 2018

USA

301-Sonderzölle in Höhe von 25 Prozent auf 333 chinesische Produktkategorien wie Chemikalien, Plastik, Motorräder und Elektro Scooter (Liste 2).

16 Milliarden US-Dollar

23. August 2018

China

Retorsionszölle in Höhe von 25 Prozent auf 333 US-Produktkategorien wie Kohle, Busse, Medizingeräte.

16 Milliarden US-Dollar

23. August 2018

USA

301-Sonderzölle in Höhe von anfänglich 10 Prozent mit der Option diese auf 25 Prozent am 1. Januar 2019 zu erhöhen (Liste 3).

200 Milliarden US-Dollar

24. September 2018

China

Retorsionszölle in Höhe von 5 bis 10 Prozent.

60 Milliarden US-Dollar

24. September 2018

Auf dem G20-Gipfel in Buenos Aires einigen sich Trump und Xi auf einen vorläufigen Verzicht weiterer Zollerhöhungen.

1. Dezember 2018

China

Im Zuge des mit den USA verein144 verschiedene Autobarten Waffenstillstands setzt produkte und China die angekündigten Zölle von 5 und 25 Prozent auf US-Autos 67 Autoteilprodukte und US-Autoteile aus.

1. Januar 2019

USA

Erhöhung der Sonderzölle von 10 auf 25 Prozent auf chinesische Produkte der Liste 3.

200 Milliarden US-Dollar

10. Mai 2019

USA

Aufnahme von Huawei auf die Entity List; alle Geschäftsbeziehungen mit Huawei werden nach dem US-Exportkontrollgesetz genehmigungspflichtig.

N.N.

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China

Retorsionszölle werden von jeweils 10 auf 20 oder 25 Prozent erhöht, sowie von 5 auf 10 Prozent. Weitere Produkte werden erstmalig mit einem 5-prozentigen Zusatzzoll belegt.

60 Milliarden US-Dollar

1. Juni 2019

USA

110 chinesischen Produkten wie beispielsweise medizinischen Geräten wird eine Ausnahme von dem 25%-Zoll für ein Jahr gewährt.

N.N.

9. Juli 2019

USA

Das US-Wirtschaftsministerium er- N.N. klärt, dass Huawei eine temporäre Lizenz bis zum 19. August 2019 ausgestellt wird, um eine Wiederaufnahme der Geschäftsbeziehungen zu gewährleisten.

9. Juli 2019

USA

US-Präsident droht mit neuen Zöl- 300 Milliarden US-Dollar len von 10 Prozent ab dem 1. September 2019 auf noch nicht betroffene chinesische Produkte (Liste 4).

Ankündigung am 1. August 2019, soll ab dem 1. September 2019 gelten

USA

Das US-Finanzministerium erklärt, dass China ein Währungsmanipulator sei.

6. August 2019

USA

Der USTR erklärt, dass einige Pro- 300 Milliarden US-Dollar dukte von der Liste 4 erst ab dem 15. Dezember mit neuen Zöllen belegt werden (Liste 4B, ungefähr 156 Milliarden US-Dollar). Der Rest der Produkte wird regulär ab dem 1. September mit den angekündigten Zöllen belegt (Liste 4A, ungefähr 111 Milliarden US-Dollar). Einige Produkte werden ganz von den beiden Listen gestrichen, also von den Zöllen ausgenommen.

Ankündigung am 13. August 2019

USA

Das US-Wirtschaftsministerium verlängert die temporäre Lizenz für Huawei bis zum 18. November 2019.

Ankündigung am 19. August 2019

N.N.

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China

Ankündigung von Retorsionszöllen 75 Milliarden US-Dollar in Höhe von 5 und 10 Prozent auf noch nicht betroffene US-Produkte teils ab dem 1. September 2019, teils ab dem 15. Dezember 2019.

Ankündigung am 23. August 2019

Zölle von 5 und 25 Prozent, die Anfang des Jahres auf US-Autos und Autoteile von China ausgesetzt waren, sollen ab dem 15. Dezember 2019 wieder erhoben werden.

USA

US-Präsident Trump kündigt an, die Zusatzzölle auf chinesische Importe jeweils um 5 weitere Prozent zu erhöhen:

550 Milliarden US-Dollar insgesamt

Ankündigung am 23. August 2019

111 Milliarden US-Dollar

1. September 2019

▪ ab dem 1. September und dem 15. Dezember sollen die bereits angekündigten Zölle von 10 auf 15 Prozent auf das Volumen von ungefähr 300 Milliarden US-Dollar erhöht werden ▪ ab dem 1. Oktober soll der bereits erhobene Zoll auf Waren von 250 Milliarden US-Dollar von 25 Prozent auf 30 Prozent erhöht werden. USA

Der 301-Sonderzoll von 15 Prozent auf Importe aus China in einem Volumen von 111 Milliarden US-Dollar wird erhoben (Produkte der Liste 4A).

China

Der Retorsionszoll auf Importe aus Erster Teil der den USA von 5 und 10 Prozent wird erhoben. 75 Milliarden US-Dollar

1. September 2019

China

Als Zeichen des guten Willens befreit China 16 Produktkategorien von Importzöllen und schließt für ein Jahr weitere Zölle für diese Produkte aus.

11. September 2019

16 Produktkategorien, u.a. Krebsmedikamente und Pestizide

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USA

Als Reaktion auf das Entgegenkommen Chinas verschiebt Präsident Trump die angekündigte Erhöhung von bereits erhobenen Sonderzöllen auf Waren aus China von 25 auf 30 Prozent vom 1. auf den 15. Oktober 2019.

China

Als Reaktion auf Präsident Trumps u. a. Sojabohnen, SchweiAnkündigung, die Erhöhung von nefleisch Sonderzöllen zu verschieben, kündigt China an, unterschiedliche landwirtschaftliche Produkte aus den USA von weiteren Zöllen auszuschließen.

13. September 2019

USA

USA und China melden Durchbruch für die Phase One einer Übereinkunft. Die USA streichen die für den 15. Oktober geplante Anhebung der Sonderzölle auf Waren aus China von 25 auf 30 Prozent. Angekündigt wurden weitere Vereinbarungen zu Wechselkursschwankungen.

250 Milliarden US-Dollar

11. Oktober 2019

China

China erklärt sich bereit, Sojabohnen und Schweinefleisch mit einem Wert von 40 bis 50 Milliarden US-Dollar von den USA zu kaufen. Der chinesische Finanzmarkt soll für ausländische Finanzunternehmen weiter geöffnet werden.

Sojabohnen, Schweinefleisch

11. Oktober 2019

USA

Lizenz des US-Wirtschaftsministeriums für Huawei wurde bis zum 16. Februar 2020 erneut verlängert.

N.N.

18. November 2019

China

WTO gewährt in einem älteren Anti-Dumping Fall China das Recht, Vergeltungszölle mit einem Wert von 3,6 Milliarden Dollar gegen die USA zu verhängen.

3,6 Milliarden US-Dollar

1. November 2019

250 Milliarden US-Dollar

11. September 2019

40 - 50 Milliarden US-Dollar

Das Schiedsurteil wird am 22. November rechtsgültig.

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USA

China

Nach einer politischen Einigung zu 111 Milliarden US-Dollar einem Phase One Deal zwischen den USA und China erklärt Präsident Trump, dass der am 1. September erhobene Sonderzoll von 15 Prozent auf Importe aus China auf Produkte der Liste 4A von 15 Prozent auf 7,5 Prozent halbiert wird. Der angedrohte Sonderzoll von 15 Prozent auf Importe aus China der Liste 4B, die ursprünglich am 15. Dezember verhängt werden sollten, wird ausgesetzt.

156 Milliarden US-Dollar

Der für den 15. Dezember ursprünglich angekündigte Retorsionszoll von 5 und 10 Prozent auf Importe aus den USA wird bis auf weiteres ausgesetzt.

Zweiter Teil der

Ursprünglich für den 15. Dezember 2019 vorgesehen, aber nicht umgesetzt

15. Dezember 2019

75 Milliarden US-Dollar

Die angedrohten Zölle auf US-Autos und Autoteile werden bis auf weiteres ausgesetzt.

USA

China

Der Phase One Deal wird am 15. Januar 2020 unterschrieben. Die USA setzen in Aussicht, Zölle auf Warenimporte aus China mit einem Volumen von ungefähr 120 Milliarden Dollar von 15 auf 7,5 Prozent ab dem 14. Februar 2020 zu reduzieren.

111 Milliarden US-Dollar

15. Januar 2020/ 14. Februar 2020

China willigt ein, US-Waren in Warenkäufe im Wert von Höhe von 200 Milliarden US-Dollar 200 Milliarden US-Dollar in den nächsten zwei Jahren zusätzlich zu importieren. In dem Phase One Deal werden auch Vereinbarungen zum Schutz von geistigem Eigentum, zur Verhinderung von erzwungenem Technologietransfer und zu Wechselkursfragen getroffen.

14. Februar 2020

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Folgt dem Handelskonflikt ein Währungskrieg? Über das weltweite Währungssystem pendeln sich die im Welthandel geltenden relativen Preise ein. Ein stabiler US-Dollar dient den Märkten als Leit-, Transaktions- und Reservewährung. US-Präsident Donald Trump kündigte die Grundprinzipien der US-Währungspolitik auf, indem er offen für einen schwachen Dollar eintritt und massiv die Unabhängigkeit der US-Zentralbank FED attackiert. Der Wechselkurs beeinflusst den Preis und damit Angebot und Nachfrage von Gütern und Dienstleistungen im internationalen Handel. Eine gewisse Flexibilität der Wechselkurse hilft der effizienten Preisfindung der Märkte. Starke Wechselkursschwankungen bedeuten jedoch für international tätige Unternehmen höhere Absicherungs- und Transaktionskosten. Der Außenwert einer Währung ist das Ergebnis von Markterwartungen und Zentralbankpolitiken. Zinserhöhungen stärken eine Währung, Zinssenkungen führen tendenziell zu Abwertungen. Kurzfristig kann eine Volkswirtschaft durch eine Abwertung der eigenen Währung ihre Produkte international preisgünstiger anbieten, ähnlich eines Rabattes. Zugleich sinkt die internationale Kaufkraft, was Importe verteuert. Dies erhöht zum einen die Bereitschaft der inländischen Konsumenten, Importe mit inländischen Produkten zu substituieren. Zum anderen steigt die Inflation, da manche Produkte nun schlicht teurer importiert werden, etwa Erdöl. Tendenziell haben also Importeure und Gläubiger ein Interesse an einer starken Währung, Exporteure und Schuldner eher an einer schwachen Währung. Die gewünschte Verbesserung der Exportwettbewerbsfähigkeit funktioniert jedoch nur, wenn einzelne Länder durch Zinssenkungen ihre Währung abwerten. Senken alle Wirtschaftsräume die Zinsen, bleiben die Wechselkurse unberührt, da hier die Unterschiede zwischen den Wirtschaftsräumen und nicht das Niveau ausschlaggebend sind. Da der Gewinn von Marktanteilen nicht auf fundamentalen Faktoren wie Produktivität oder Qualität zurückzuführen ist und zu Lasten von Handelspartnern geht, spricht man auch von einer Beggar thy Neighbour Policy. Der Vorwurf, China würde seine Währung künstlich abwerten, um eigene Produkte für ausländische Käufer zu verbilligen und demnach deren Absatz auf unfaire Weise zu steigern, ist nicht neu. Auch unter Präsident Trumps Vorgängern war den USA die Währungspolitik Chinas ein Dorn im Auge. Nach der Definition der USA ist Währungsmanipulation das gezielte Bemühen eines Landes, die Wechselkurse zwischen seiner Währung und dem US-Dollar zu beeinflussen, um einen „unfairen Wettbewerbsvorteil im internationalen Handel“ zu erzielen. Das letzte Mal wurde China von 1992 bis 1994 offiziell vom Finanzministerium als Währungsmanipulator gelistet (Swanson 2019). Unter Präsident Trump spitzte sich der Währungskonflikt zwischen den USA und China weiter zu. Als Reaktion auf US-Zollerhöhungen hatte China nach US-Angaben Anfang August 2019 aufgehört, seine Währung durch Dollarverkäufe zu stützen, weshalb sie über die Marke von sieben Yuan pro Dollar abgewertet wurde (U.S. Department of the Treasury 2019b). China hatte also seine aufwertenden Interventionen in den Währungsmärkten eingestellt und die Marktreaktion auf die US-Sonderzölle zugelassen. Der IWF hatte China noch im Juli 2018 nach einer Untersuchung vom Vorwurf der Währungsmanipulation freigesprochen. Einem Wahlkampfversprechen Trumps folgend stufte die US-Administration China jedoch Anfang August 2019 als Währungsmanipulator ein. Dies erfolgte außerhalb des üblichen US-Verfahrens. China erfüllte nur eines der offiziell für eine Listung notwendigen Kriterien. Die Einstufung war hauptsächlich ein politisches Signal. Am 28. Mai 2019 hatte das US-Wirtschaftsministerium zudem eine Notice for Proposed Rulemaking veröffentlicht: Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings. Unter dem Zollgesetz von 1930 kann die Exekutive Zölle verhängen, wenn ausländische

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Regierungen ihren Unternehmen durch Subventionen einen unfairen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Das DoC schlug vor, dass die Unterbewertung einer Währung und unfaire Wechselkurse als Subventionstatbestand gelten sollten. Anfang Februar 2020 veröffentlichte das DOC die endgültige Regulierung. In der öffentlichen Debatte in den USA wird auch der EU und Deutschland Währungsmanipulation vorgeworfen; Deutschland steht auf einer entsprechenden Monitoring-Liste der US-Behörden. Im Zuge der Verhandlungen des Phase One Deals zwischen den USA und China kam es schließlich auch in Währungsfragen Mitte Januar 2020 zu einer Entspannung. Am 14. Januar 2020 nahm das USFinanzministerium seine Entscheidung zurück, China als Währungsmanipulator zu bezeichnen. Laut US-Finanzminister Steven Mnuchin sei China durchsetzbare Verpflichtungen eingegangen, um Abwertungswettbewerbe zu vermeiden und gleichzeitig Transparenz und Rechenschaftspflicht zu fördern (BBC 2020). Auf dem Weg zu neuen transatlantischen Handelsabkommen? Die transatlantischen Handelskonflikte sorgen für anhaltende Unsicherheit bei Unternehmen und Investoren. Dies hat negative Folgen für Investitionen, Wirtschaftswachstum und Arbeitsplätze auf beiden Seiten des Atlantiks. Der beste Weg, den Konflikt zu deeskalieren, wäre ein Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU. Der Trump-Juncker Deal Erste Schritte dazu gab es bereits: Im Juli 2018 einigten sich US-Präsident Trump und Kommissionspräsident Juncker auf Verhandlungen zum Abbau von Industriegüterzöllen und nicht-tarifären Handelshemmnissen. Beide Seiten verständigten sich im Grundsatz auf: ▪

den Abbau aller Industriegüterzölle, nicht-tarifärer Handelshemmnisse und Subventionen, wobei der Automobilsektor ausgenommen wurde („work together toward zero tariffs, zero non-tariff barriers, and zero subsidies on non-auto industrial goods“);

▪

den Abbau von Handelsbarrieren insbesondere in folgenden Sektoren: Dienstleistungen (nicht weiter spezifiziert), Chemikalien, Arzneimittel, medizinische Geräte und Sojabohnen;

▪

einen Dialog über Standards, um den Handel zu vereinfachen und bürokratische Kosten abzubauen;

▪

ein gemeinsames Vorgehen mit anderen „gleichgesinnten Partnern“, um die WTO zu reformieren und gegen unfaire Handelspraktiken wie den Diebstahl geistigen Eigentums, erzwungenen Technologietransfer, Industriesubventionen, Marktverzerrungen durch Staatsunternehmen und Überkapazitäten vorzugehen;

▪

die Einrichtung einer Arbeitsgruppe (Executive Working Group), die diese gemeinsame Agenda vorantreiben soll;

▪

die erhöhte Abnahme von US-Flüssiggas (liquefied natural gas, LNG) durch die EU.

Im Januar 2019 legten die USA ihre Verhandlungsziele für ein Abkommen mit der EU vor. Die Amerikaner wünschen sich ein umfassendes Abkommen unter Einbeziehung des Agrarsektors. Mitte April 2019 verabschiedete auch der Rat der Europäischen Union zwei Verhandlungsmandate. Die Mandate beziehen sich zum einen auf den Abbau von Industriegüterzöllen, zum anderen auf die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsprüfungen, um nicht-tarifäre Handelshemmnisse zu beseitigen. Das Verhandlungsmandat der EU ist im Vergleich zu den Verhandlungszielen der USA wesentlich enger gefasst. Insbesondere lehnt die EU die Einbeziehung von Agrarthemen ab. Auch will die EU ein

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Abkommen nur dann abschließen, wenn die Zusatzzölle auf Stahl- und Aluminiumprodukte aufgehoben werden. Die Kommission und der Rat haben zudem angekündigt, die Verhandlungen abzubrechen, sollten die USA neue Sonderzölle verhängen. Erste Gespräche über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsprüfungen fanden Anfang Mai 2019 in Washington D.C. statt. Angesichts der politisch schwierigen Beziehungen ist nachvollziehbar, dass die Europäische Kommission ein schlankes, nach einzelnen Themenfeldern verhandeltes Abkommen mit den USA anstrebt. Dies verläuft mit unterschiedlichem Erfolg. Während die Verhandlungen über den beidseitigen Abbau von Industriegüterzöllen kaum vorangehen, gibt es nach Auskunft beider Seiten Fortschritte zu einem Abkommen über Konformitätsbewertungen. Für das verarbeitende Gewerbe mit seinen internationalen und hoch spezialisierten Wertschöpfungsstrukturen ist die verstärkte transatlantische Zusammenarbeit im Bereich der Regulierung von großer Bedeutung. Ein erster europäischer Vorschlag für die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsprüfungsinstanzen liegt seit Ende Oktober 2019 den US-Behörden vor. Der „Rindfleischdeal“ Ein wichtiger Meilenstein in den transatlantischen Verhandlungen war der sogenannte „Rindfleischdeal“. Seit 1989 schwelte der Konflikt über EU-Rindfleischimporte zwischen den USA und der EU. Damals verbot die EU Rindfleischimporte von Tieren, die mit wachstumsfördernden Hormonen behandelt wurden. Die USA verhängten daraufhin 1999 im Einklang mit WTO-Regeln Retorsionszölle. 2009 einigten sich die EU und die USA schließlich auf eine Quotenregelung. Die EU verpflichtete sich, jährlich zollfreien Zugang zum EU-Markt für 45.000 Tonnen hormonfreies Rindfleisch zu gewähren (während einer Übergangsfrist von drei Jahren lag die Importquote bei 20.000 Tonnen). Die Quote gilt jedoch nicht exklusiv für die USA, sondern gemäß WTO-Recht für alle Länder. Aufgrund der niedrigeren Produktionskosten profitierten letztlich vor allem Australien, Uruguay und Argentinien von der Quote. 2016 drohte die damalige US-Regierung von Präsident Barack Obama deshalb mit der Wiedereinführung von Retorsionszöllen. Nach schwierigen internen Verhandlungen erteilten die EU-Mitgliedsstaaten der EU-Kommission im Oktober 2018 das Mandat, die Rindfleischquoten mit den USA neu zu verhandeln. Am 1. August 2019 unterzeichneten die USA und die EU daraufhin eine neue Übereinkunft: Aus der jährlichen Gesamtquote für nicht hormon-behandeltes Rindfleisch wird den USA ein spezielles Kontingent in der Höhe von 35.000 Tonnen zugesprochen. Die Übereinkunft soll über die folgenden sieben Jahre vollständig umgesetzt werden. An sich bedeutet dies also keine quantitative Erhöhung des Gesamtkontingents, sondern eine Umschichtung – dies allerdings zugunsten der USA. Das Europäische Parlament sowie der Rat stimmten dieser Übereinkunft zu (Reuters 2019, European Council 2019). Abkommen zu Konformitätsbewertungen Damit ein Produkt in den jeweils anderen Markt exportiert werden kann, muss geprüft werden, ob es den jeweiligen nationalen Anforderungen entspricht. Diese Konformitätsprüfung wird von nationalen Konformitätsprüfungsinstitutionen vorgenommen. Der Handel könnte deutlich erleichtert werden, indem es Unternehmen ermöglicht wird, Produkte im exportierenden Land nach den Regeln des importierenden Landes prüfen zu lassen. Ende November 2019 legte die EU-Kommission einen Vorschlag für ein Abkommen im Bereich Konformitätsbewertungen vor (European Commission 2019). Kern des EU-Vorschlages ist, dass rechtsverbindliche Konformitätsbewertungen in den USA und der EU nun auch nach den Bestimmungen des Rechtsrahmens des Partnerlandes vorgenommen werden können. Um dies zu ermöglichen, sollen Prüfinstitute in einem Wirtschaftsraum eine Akkreditierung der jeweils anderen Partei erhalten können. Der EU-Vorschlag enthält detaillierte Bestimmungen zur Lizenzvergabe sowie

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Positiv- und Negativ-Listen, für welche Branchen solche Prüfungslizenzen möglich sein sollen. Zudem werden einige Sonderregelungen festgehalten. Ausdrücklich werden keine Anforderungen oder Regeln der anderen Partei übernommen und die Regulierungshoheit nicht eingeschränkt. Der WTO-Streit um Subventionen für Boeing und Airbus Seit Jahren werfen sich die transatlantischen Partner gegenseitig vor, ihre jeweilige Luftfahrtindustrie staatlich zu subventionieren und so gegen das Regelwerk der WTO zu verstoßen. Lange Zeit bestand zwischen den USA und der EU dabei ein Gentlemen‘s Agreement, dies gegenseitig zu tolerieren. Im Jahr 2004 beendeten die USA diese Vereinbarung und reichten Klage bei der WTO gegen die Förderung des Flugzeugbauers Airbus durch die EU-Mitgliedsstaaten Frankreich, Spanien, Großbritannien und Deutschland ein (WTO 2019b). Daraufhin verklagte auch die EU die USA wegen der Förderung von Boeing (WTO 2019c). Seitdem hat die WTO in Schiedssprüchen beiden Seiten bescheinigt, dass die Subventionen der jeweils anderen Seite teilweise gegen WTO-Regeln verstoßen. In einem zweiten Schritt bezifferte ein WTO-Streitschlichtungspanel am 2. Oktober 2019 die Höhe der durch die Subventionen für Airbus verursachten Schäden auf etwa 7,5 Milliarden US-Dollar. In diesem Volumen darf die klagende Partei dann Retorsionszölle erheben. Daraufhin verhängten die USA am 18. Oktober 2019 Zölle, wobei sie mit Zollsätzen von 25 und 10 Prozent unter der maximal möglichen Zollhöhe von 100 Prozent blieben (USTR 2019a). Die Zölle sind WTO-konform, belasten jedoch das transatlantische Verhältnis und führen zu erhöhten Kosten für Konsumenten und Produzenten auf beiden Seiten des Atlantiks. Ein am 2. Dezember 2019 von der WTO veröffentlichter Panelbericht kam zu dem Ergebnis, dass die EU-Mitgliedstaaten ihre Fördermaßnahmen nach wie vor nicht in Einklang mit WTO-Regeln gebracht haben. Die WTO bestätigte dadurch, dass das erlaubte Zollvolumen von 7,5 Milliarden US-Dollar auch nach aktueller Datenlage rechtsgültig ist. Die EU-Seite kritisierte hingegen schwere juristische Fehler im Bericht und legte entsprechend Berufung gegen den Panelbericht ein. Da die WTO-Berufungsinstanz aufgrund der Blockade der USA nicht mehr funktionsfähig ist, wird es voraussichtlich Jahre bis zu einem Berufungsverfahren dauern. Die abschließende juristische Klärung des Streits um die Förderkredite der EU-Länder an Airbus ist daher vorerst nicht möglich. Die Trump-Administration nahm den Panelreport zum Anlass, mit einer Erhöhung oder Ausweitung der US-Zölle zu drohen. Dies wäre legal möglich, da die USA bisher nicht das gesamte von der WTO erlaubte Retorsionszollvolumen ausschöpfen. Hierzu lief bis Mitte Januar 2020 ein Anhörungsverfahren (USTR 2019b). Die Ergebnisse dieses Verfahrens wurden bisher nicht veröffentlicht (Stand 27.01.2020). Die Festlegung der Schadenshöhe im Boeing-Fall steht noch aus und wird für Juni 2020 erwartet. Erst dann hat die EU ihrerseits das Recht, Retorsionszölle gegen die USA zu verhängen. Der Streit um Luftfahrtsubventionen ist nicht rein juristisch lösbar. Die verhängten und möglicherweise noch steigenden US-Zölle verursachen hohe Kosten für Unternehmen und Konsumenten auf beiden Seiten des Atlantiks. Genauso schmerzhaft werden absehbare EU-Retorsionszölle nach Abschluss des Boeing-Verfahrens Mitte 2020 sein. Vor diesem Hintergrund ist also eine politische Verhandlungslösung, welche zur Aufhebung von Zöllen führt und den Streit nachhaltig befriedet, im Interesse beider Seiten. Die EU hat daher laut Presseberichten den USA bereits einen Vorschlag unterbreitet. Dazu gehört neben der Begrenzung von Subventionen die Schaffung eines bilateralen Überwachungs- und Streitschlichtungsmechanismus. Zudem schlägt die EU eine Weiterentwicklung des WTO-Regelwerks vor,

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da dieses für Subventionen in der Luftfahrtindustrie nur sehr schwach ausgeprägt ist. Die Trump-Administration scheint jedoch momentan abzuwarten – zumindest bis auch im Boeing-Fall EU-Retorsionszölle angekündigt werden. Die USA in der WTO Die USA gehören zu den Gründervätern und Architekten der WTO, aber inzwischen auch zu den größten Kritikern des multilateralen Handelssystems. Seit Jahren ist Washington mit den zentralen Funktionen der WTO unzufrieden, insbesondere mit den stockenden Verhandlungen über Marktzugang und neue Regeln, mit der Überwachung der Handelspolitiken der WTO-Mitglieder und der Schichtung von Streitfällen. Unter Präsident Trump eskalierte der Konflikt jedoch. Verbesserung des Marktzugangs und neue Regelsetzung Ungeachtet jahrelanger Verhandlungen ist es bis heute nicht gelungen, den notwenigen Konsens unter den mittlerweile 164 WTO-Mitgliedern herzustellen, um gerade die Märkte der aufstrebenden Schwellenländer substanziell zu öffnen. Als die Doha-Entwicklungsrunde 2001 ins Leben gerufen wurde, war die Hoffnung groß, dass der Handel weiter liberalisiert und neue Regeln geschaffen würden, um Protektionismus einzudämmen. Abgesehen von dem Abkommen über Handelserleichterungen hat die Doha-Runde bisher allerdings nur sehr wenig geliefert. Die Vereinigten Staaten haben seitdem die Zuversicht verloren, dass die WTO einen fairen internationalen Wettbewerb, insbesondere mit China, garantieren kann. Die Subventionsregeln der Organisation sind eher schwach. Zudem sagt das Regelbuch wenig über staatliche Unternehmen und erzwungenen Technologietransfer aus. Auch über Überkapazitäten und daraus folgende Marktverzerrungen steht kaum etwas in den WTO-Abkommen. Die EU und Japan teilen die Auffassung, dass die bestehenden multilateralen Regeln für Subventionen oder auch den Schutz geistigen Eigentums sowie zu Staatsunternehmen nicht weit genug gehen. Ende 2017 gründeten die Vereinigten Staaten, die EU und Japan daher das Trilaterale Forum, um sich mit diesen Fragen zu befassen. Mitte Januar 2020 einigten sich die drei, auf eine Verschärfung der bestehenden Regeln für Industriesubventionen im Rahmen der WTO hinzuarbeiten, um gegen markt- und handelsverzerrende Subventionen vorzugehen. Entsprechend müsste das WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen um neue Arten von vorbehaltlos verbotenen Subventionen ergänzt werden. Zudem schlagen sie vor, dass bei besonders schädlichen Arten von Subventionen die Beweislast umgekehrt wird. Das heißt, dass das subventionierende WTO-Mitglied nachweisen muss, dass seine Subventionen keine ernsthaften negativen Auswirkungen auf den Handel haben. Zudem sollte das entsprechende Mitglied Transparenz über seine Subventionen sicherstellen. Auch erörterten die USA, die EU und Japan mögliche Regeln, die eingeführt werden sollten, um erzwungene Technologietransferpraktiken von Drittländern zu verhindern (European Commission 2020). Zudem laufen unter dem Dach der WTO vier plurilaterale Initiativen: zu E-Commerce, Investitionserleichterungen, kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) sowie Dienstleistungen. Während die Vereinigten Staaten an den Gesprächen über elektronischen Handel teilnehmen, bringen sie sich noch nicht aktiv in die Initiativen zu KMU und Investitionserleichterungen ein. Überwachung der Handelspraktiken Die USA kritisieren ferner, dass die Meldepflichten für handelsbezogene Maßnahmen nicht angemessen durchgesetzt worden seien. Die Trump-Administration legte daher Ende 2018 einen Vorschlag für eine bessere Transparenz und Notifizierung vor. Am 27. Juni stellten die USA zusammen mit Argentinien, Australien, Costa Rica, der Europäische Union, Japan, Kanada, Neuseeland und ChinesischTaipeh einen überarbeiteten Entwurf vor. Diskutiert wird nicht nur, wie die Anreize für WTO-Länder

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verbessert werden können, handelsbezogenen Maßnahmen bei der WTO zu melden. Beispielweise beklagen kleinere Entwicklungsländer oftmals fehlende interne Kapazitäten. Der Vorschlag enthält zudem einen Sanktionsmechanismus. Entsprechend kritisch wurde er in den Reihen der Entwicklungsund Schwellenländer aufgenommen. Streitschlichtungsmechanismus Der Streitschlichtungsmechanismus der WTO (Dispute Settlement Mechanism, DSM) ist den USA ein besonderer Dorn im Auge. Dabei gehören die USA zu seinen aktivsten Nutzern. Kein anderes WTOMitglied hat bislang annähernd so häufig den DSM genutzt wie die USA. Seit Gründung der WTO im Jahr 1995 bis Ende 2019 reichten die USA 124 Mal Klage ein (21 Prozent der gesamten 593 Streitschlichtungsfälle). Zum Vergleich: die EU klagte im selben Zeitraum 104 Mal. China trat seit seinem Beitritt zur WTO im Jahr 2001 in 21 Fällen als Kläger auf. Allerdings sitzen die Vereinigten Staaten auch am häufigsten auf der Anklagebank: Von 1995 bis Ende 2019 wurden sie 155 Mal verklagt; das sind 26 Prozent der gesamten registrierten Schlichtungsfälle (86 Klagen wurden gegen die EU und 44 gegen China eingereicht). Die Vereinigten Staaten gehören auch zu den besonders aktiven Nutzern der Berufungsinstanz (1995 bis Ende 2019). In 34 Prozent der Fälle, die sich gegen die USA richteten, ging Washington in Berufung (53 Mal). Zum Vergleich: die EU ging in 24 Prozent der Klagen gegen die EU in Berufung (21 der 86 Klagen gegen die EU). In den Fällen, in denen die USA als Kläger auftreten, ist die Rate der Berufung deutlich niedriger mit nur sechs Prozent. Dies überrascht jedoch nicht, da die USA eine hohe Erfolgsquote ihrer Klagen bereits in der ersten Instanz verzeichnen können. WTO: Die USA, die EU und China als Kläger und Angeklagter Diagrammtitel (1995 - 2019, China erst WTO-Mitglied seit Dezember 2001*) 180 160 USA

EU (vormals EC)

China*

140 120 100 80 60 40 20 0 Kläger Angeklagter Quelle: Welthandelsorganisation, Dispute Settlement, <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm> (eingesehen am 08.01.2020).

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WTO: Die USA, die EU und China als Kläger und Angeklagter - Berufungsfälle Diagrammtitel (1995 - 2019, China erst WTO-Mitglied seit Dezember 2001*) 60

USA

EU (vormals EC)

China*

0 Kläger Angeklagter Quelle: Welthandelsorganisation, Dispute Settlement, <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm> (eingesehen am 31.01.2020).

Anzahl der bei der WTO eingereichten Beschwerden Diagrammtitel (1995 - 2019) 60

Quelle: Welthandelsorganisation, Dispute Settlement, <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm> (eingesehen am 08.01.2020)

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Ungeachtet der regen Nutzung des DSM kritisieren die USA seit vielen Jahren einzelne Aspekte des Streitschlichtungsmechanismus. Unzufrieden sind die USA beispielsweise mit den Urteilen zur USAntidumpingpraxis, insbesondere der Berechnungsmethode der Dumping-Spanne (zeroing). In der Vergangenheit haben die Vereinigten Staaten regelmäßig in Streitfällen verloren, in denen andere Länder gegen das Zeroing vorgegangen sind. Noch kritischer stehen die USA allerdings dem Berufungsgremium (Appellate Body, AB) gegenüber. Zu den Kritikpunkten zählt unter anderem die lange Dauer der Bearbeitung der Streitfälle, die häufig die gesetzten Fristen überschreitet. Zudem lehnen die USA ab, dass Mitglieder des Berufungsgremiums Fälle nach ihrem Austritt aus dem Gremium weiter behandeln. Schließlich unterstellen die USA dem Berufungsgremium, sein Mandat zu überschreiben, indem es nicht nur Recht auslege, sondern mit den Panelberichten neues Recht schaffe. Als Konsequenz blockieren die USA die Nachbesetzung von Posten im AB. Mittlerweile hat der normalerweise siebenköpfige AB nur noch ein Mitglied. Da drei Mitglieder notwendig sind, um über einen Fall zu befinden, ist das Gremium seit Mitte Dezember 2019 funktionsunfähig. Am 10. Dezember 2019 lief die Amtszeit von zwei der drei verbliebenen Mitglieder aus. Auf Druck der USA wurde im Dezember 2019 zudem das WTO-Budget für die Streitschlichtung im Jahr 2020 massiv zurückgeschnitten. Die USA tun sich besonders unter Präsident Trump schwer damit, internationale, unabhängige und verbindliche Schiedssprüche und international vereinbarte Abkommen zu akzeptieren. Mittlerweile haben zwar zahlreiche WTO-Mitglieder Reformvorschläge für den Streitschlichtungsmechanismus vorgelegt. Mit einer raschen Lösung der Blockade des AB ist jedoch solange nicht zu rechnen, bis das Regelwerk der USA modernisiert wird. Zudem müsste eine weitere wichtige Forderung der USA erfüllt werden: Die WTO-Mitglieder müssten sich auf eine genauere Differenzierung der Mitglieder nach Entwicklungsstatus verständigen. Entwicklungsländer genießen eine besondere und differenzierte Behandlung innerhalb der WTO (special and differential treatment). Das heißt beispielsweise, dass sie ihre Märkte nicht in demselben Maße öffnen müssen wie Industrieländern. Kriterien, die zwischen Entwicklungs- und Industrieländern unterscheiden, hat die WTO allerdings nicht. Vielmehr bestimmen die Mitglieder ihren Entwicklungsstatus selbst. Folglich werden große Schwellenländer wie China (aber auch Brasilien, Argentinien, Indien, Russland und viele andere) immer noch als Entwicklungsländer geführt. Im September 2018 sprachen sich die USA zusammen mit der EU und Japan dafür aus, dass wirtschaftlich weit entwickelte Schwellenländer stärker in der WTO in die Pflicht genommen werden. Am 15. Februar 2019 schlugen die Vereinigten Staaten vier Kriterien vor, anhand derer geprüft werden soll, ob einem WTO-Mitglied Ausnahmen von den Regeln zugestanden werden, darunter bespielweise Mitgliedschaft in der G20 und OECD oder auch der Anteil am Welthandel (0,5 Prozent des weltweiten Warenhandels, Ein- und Ausfuhren). Demnach würden viele Länder ihren Entwicklungslandstatus bei der WTO verlieren. Dazu gehören unter anderem China, Indien, Südkorea, Südafrika, Singapur, Israel, Mexiko, Indonesien und Chile. Entsprechend kritisch wurde der Vorschlag in der Mitgliedschaft aufgenommen. Das Verhalten der USA hat die WTO in eine tiefe Krise gestürzt. Andere wichtige WTO-Mitglieder werden nur dann Reformen zustimmen, wenn die USA ihrerseits Respekt für die internationalen Regeln zeigen und die Streitschlichtung nicht länger blockieren.

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WTO-Streitschlichtung: Beschwerden gegen die USA Diagrammtitel 2018-2019 6

2018

2019

Quelle: Welthandelsorganisation, Dispute Settlement, <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm> (eingesehen am 10.01.2020).

USMCA – Freihandelsabkommen mit Abstrichen Bereits im Wahlkampf hatte US-Präsident Donald Trump das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (North American Free Trade Agreement, NAFTA) als schlechtesten Deal aller Zeiten bezeichnet und mit einer Kündigung gedroht. Schließlich wurde doch über eine Neuauflage verhandelt: das U.S.Mexico-Canada Agreement (USMCA). Das Abkommen wurde zu einer der handelspolitischen Topprioritäten des Präsidenten. Ziel von Trump war, das Handelsdefizit mit Mexiko abzubauen und die industrielle Fertigung in den USA zu stärken. Am 1. Oktober 2018 verständigten sich die Verhandlungspartner auf einen Vertragstext. Die Demokraten forderten jedoch Nachbesserungen; insbesondere wollten sie stärkere Durchsetzungsmechanismen für Arbeits- und Umweltschutzbestimmungen sowie Änderungen bei Regeln für den PharmaSektor. Nachdem die Demokraten in den Zwischenwahlen am 6. November 2018 die Mehrheit im Repräsentantenhaus gewonnen hatten, verfügten sie auch über den entsprechenden Hebel. Für die Ratifizierung eines Handelsvertrags müssen beide Häuser des Kongresses zustimmen. Es folgten monatelange Auseinandersetzungen zwischen den Demokraten, Republikanern und der Trump-Administration sowie Nachverhandlungen mit Kanada und Mexiko. Am 10. Dezember 2019 stimmten die Verhandlungspartner einigen Zusatzbestimmungen zu. Gegenüber dem Originaltext gab es Änderungen beim Arbeits- und Umweltschutz, den Ursprungsregeln im Automobilbereich und einzelnen Bestimmungen in den Bereichen des Streitschlichtungsmechanismus und des Geistigen Eigentums (USTR 2019c). Mexiko ratifizierte den ergänzten Vertrag schließlich am 12. Dezember 2019. Am 19. Dezember 2019 stimmte auch das US-Repräsentantenhaus dem Vertragstext mit einer großen Mehrheit von 385 gegen 41 Stimmen zu (Cochrane, Swanson 2019). Am 16. Januar 2020 wurde USMCA dann auch durch den US-Senat ratifiziert (89-10). Damit steht noch die Ratifizierung des Vertrages durch Kanada aus. Die Zustimmung gilt jedoch als politisch gesichert.

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Inhalte von USMCA Mit einer Gesamtbevölkerung von fast 500 Millionen Menschen und einer Gesamtwirtschaftsleistung von rund 23 Billionen US-Dollar (Weltbank) ist USMCA eine der größten Freihandelszonen weltweit. In einigen Bereichen ist USMCA eine sinnvolle Modernisierung von NAFTA, etwa bei Vereinheitlichungen auf best regulatory practices für die Sektoren Informationstechnologie, Medizintechnik, Kosmetika und Chemie. Auch die neuen Regeln zum grenzüberschreitenden Datentransfer und Datenlokalisierung, die detailliert Grundsätze und Ausnahmen anschaulich regeln, sind positiv. In anderen Bereichen ist USMCA deutlich protektionistischer als NAFTA. Insbesondere betrifft dies den Automobilsektor, wo stark erhöhte Ursprungsanforderungen vereinbart wurden. Dies wird es auch Unternehmen aus Drittstaaten deutlich erschweren, zollfrei in Nordamerika zu handeln. Zudem bereitet die Sunset-Klausel, nach der USMCA nur auf 16 Jahre Laufzeit ausgelegt ist und bereits nach 6 Jahren überprüft werden soll, für eine gewisse Planungsunsicherheit. ▪

Für den Automobilsektor wurden die Ursprungsregeln deutlich verschärft. Ursprungsregeln legen fest, wann eine Ware unter den präferenziellen Bedingungen eines Freihandelsabkommens gehandelt werden kann. Beispielsweise wird festgelegt, welcher Anteil der Produktion oder Wertschöpfung in den Vertragsstaaten erfolgt sein muss. Für PKW und Light Trucks wurden diese auf 75 Prozent erhöht, für Nutzfahrzeuge auf 70 Prozent. Auch für Teile beziehungsweise Komponenten gelten je nach Relevanz des Teiles strengere Regeln – für die sogenannten Schlüsselkomponenten (core parts) im PKW-Bereich sind dies 75 Prozent. Zudem müssen PKW zu 40 Prozent und Light Trucks zu 45 Prozent mit einem Mindestlohn von 16 US-Dollar hergestellt werden. Den Unternehmen werden Übergangsfristen gewährt – je nach Anforderung zwischen drei und sieben Jahren. Schließlich müssen die Hersteller nachweisen, dass mindestens 70 Prozent des im Vorjahr von ihnen gekauften Stahls und Aluminiums nordamerikanischen Ursprungs sind.

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Für Sektoren wie die Informationstechnologie, die pharmazeutische Industrie, Medizintechnik, Kosmetika und Chemikalien könnten Vereinbarungen über eine einvernehmliche kompatible Rechtsetzung, den Angleich von best regulatory practices und den allgemeinen Ausbau der Handelsbeziehungen positive Effekte haben. Davon könnten auch deutsche Unternehmen vor Ort profitieren.

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Das Abkommen enthält unter anderem Kapitel zum Wettbewerb, zu Staatsunternehmen und gegen Währungsmanipulationen.

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Das Kapitel „Digitaler Handel“ verhindert die Beschränkung der grenzüberschreitenden Übermittlung von Informationen – mit Ausnahmen, die für legitime politische Ziele erforderlich sind. Hier gelten ein Diskriminierungsverbot sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Maßnahme.

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Die Regelungen zur Datenlokalisierung verbieten es, die Nutzung lokaler Computereinrichtungen beziehungsweise das Einrichten solcher Einrichtungen als Voraussetzung für die Geschäftstätigkeit im Land vorzuschreiben. Eine Ausnahme hiervon ist im Abkommen nicht vorgesehen. Daher schränkt das USMCA das Verhalten staatlicher Behörden stark ein.

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Kanada öffnet den Markt für US-Milchprodukte im USMCA etwas mehr als unter NAFTA, ändert einige Produktklassifizierungen und gibt finanzielle Anreize für die Nutzung bestimmter kanadischer Produkte bei der Käseherstellung auf.

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Verhandelt eines der drei Länder ein Freihandelsabkommen mit einem Land, das einer der Partner als Nichtmarktwirtschaft einstuft oder mit dem noch keines der USMCA-Länder ein

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FTA hat, werden Konsultationen geführt. Die jeweils anderen USMCA-Länder haben nach Vorlage des FTA-Textes das Recht, aus USMCA auszutreten. Die verbleibenden USMCAPartner handeln dann ein bilaterales Abkommen aus. Dies kann als Signal gewertet werden, dass die USA ein FTA Kanadas oder Mexikos zum Beispiel mit China bestrafen würden. ▪

Für das USMCA ist eine 16-jährige Laufzeit vorsehen. Nach sechs Jahren soll eine Überprüfung des Abkommens stattfinden, in deren Verlauf identifizierte Probleme diskutiert und gegebenenfalls beseitigt werden, ohne das Abkommen als Ganzes infrage zu stellen. Die Partner sollen bei der Überprüfung auch schriftlich festlegen, ob das Abkommen um weitere 16 Jahre verlängert wird. Diese Überprüfungen und Festlegungen zur Verlängerung finden dann alle sechs Jahre statt. Grundsätzlich ist die Möglichkeit, Probleme zu beseitigen, positiv zu bewerten. Dieser Mechanismus darf allerdings nicht zu Rechtsunsicherheit für Unternehmen führen.

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In NAFTA gab es drei separate Mechanismen zur Streitbeilegung. Diese waren in den Verhandlungen teils stark umstritten, sind nun aber wieder Teil des Abkommens. Es gibt allerdings Anpassungen in den einzelnen Verfahren. ▪

Zum einen geht es um die Schlichtung von zwischenstaatlichen Handelsstreitigkeiten. Hier wurden die Regeln zur Besetzung eines Streitschlichtungspanels geändert. Ziel ist, dass das Verfahren nicht mehr durch eine einzelne Partei blockiert werden kann.

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Verfahren, in denen es konkret um Anti-Dumping- und Anti-Subventionszölle geht, wurden im Wesentlichen nicht verändert. Sie bleiben insbesondere auf Druck Kanadas Teil von USMCA.

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Das Verfahren zur Schlichtung von Streitfällen zwischen den USMCA-Staaten und Investoren (ISDS) wurde deutlich angepasst: ▪

Die ISDS-Regelungen von NAFTA laufen aus und werden durch USMCARegeln ersetzt. Für bestehende Investitionen gelten die alten Regeln aber noch drei Jahre weiter, bereits laufende ISDS-Verfahren werden noch nach den alten Regeln abgewickelt.

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Die neuen Streitschlichtungsregeln sehen für Klagen zwischen Kanada und den anderen Vertragspartnern vor, dass Klagen nicht mehr von internationalen Schiedsgerichten, sondern von staatlichen Gerichten der Unterzeichnerstaaten verhandelt werden. Für Investitionsstreitigkeiten der Vertragspartner USA und Mexiko untereinander sind zumindest in bestimmten Branchen (etwa Öl, Gas, öffentliche Dienstleistungen) und unter bestimmten Voraussetzungen Schiedsgerichtsklagen möglich, aber auch nur dann, nachdem der nationale Gerichtsweg erfolglos durchschritten wurde.

Nebenvereinbarung zu Stahl- und Aluminiumzöllen Im Mai 2019 verständigten sich die USA, Kanada und Mexiko auf eine von USMCA separate Vereinbarung, die Zölle auf Stahl und Aluminium und die entsprechenden Gegenmaßnahmen abzuschaffen. Kanada und Mexiko verpflichten sich dabei, den Import von Stahl und Aluminium, der ‚unfair‘ subventioniert oder zu Dumping-Preisen angeboten wird, zu verhindern.

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Für den Fall, dass die Importe von Aluminium- oder Stahlerzeugnissen über einen längeren Zeitraum hinweg deutlich das historische Handelsvolumen übersteigen, kann das importierende Land Konsultationen mit dem exportierenden Land erbitten. Wenn diese scheitern, kann das einführende Land Zölle in Höhe von 25 Prozent auf Stahl und 10 Prozent auf Aluminium erheben. Das ausführende Land wäre dann berechtigt, Gegenmaßnahmen im betroffenen Sektor zu ergreifen. Hintergrund: Handel und Investitionen zwischen den USA, Mexiko und Kanada Für die USA waren Kanada mit 14,6 Prozent und Mexiko mit 12,0 Prozent der Gesamtexporte 2018 die beiden Hauptexportmärkte (Waren und Dienstleistungen), wenn man die EU-Staaten einzeln betrachtet. Bezogen auf die Importe betrugen die Anteile 12,1 Prozent für Mexiko und 11,5 Prozent für Kanada. Beim Import belegten sie damit hinter China die Plätze zwei und drei, wenn man die EUStaaten einzeln betrachtet. Die USA haben ein Handelsbilanzdefizit mit Mexiko in der Höhe von 78,6 Milliarden US-Dollar (Waren - 86,6 Milliarden US-Dollar, Dienstleistungen + 8,0 Milliarden US-Dollar) und einen Handelsbilanzüberschuss mit Kanada in der Höhe von 3,6 Mrd. US-Dollar (Güter - 24,6 Milliarden US-Dollar, Dienstleistungen + 28,2 Milliarden US-Dollar). Das Handelsvolumen der USA mit ihren beiden NAFTA-Partnern entspricht 24,9 Prozent des gesamten US-Außenhandels (BEA 2019f). Intra-USMCA-Güter und Dienstleistungshandel Diagrammtitel 1999 - 2018, Millionen US-Dollar 800000

Importe USA aus Mexiko/Kanada Importe Kanada aus USA/Mexiko Importe Mexiko aus USA/Kanada

Exporte USA nach Mexiko/Kanada Exporte Kanada nach USA/Mexiko Exporte Mexiko nach USA/Kanada

700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Quelle: Bureau of Economic Analysis, U.S. International Trade by Selected Countries and Areas, <https://www.bea.gov/data/intl-trade-investment/international-trade-goods-and-services>; Statistics Canada, International transactions in services/goods, by selected countries, annual (x 1000000), <https://www150.statcan.gc.ca/t1/tbl1/en/cv.action?pid=3610000701#timeframe> und <https://www5.statcan.gc.ca/cimt-cicm/sectionsection?lang=eng&dataTransformation=0&refYr=1994&refMonth=12&freq=12&countryId=874&usaSt ate=0&provId=1&retrieve=Retrieve> (eingesehen am 08.01.2020).

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Die ausländischen Direktinvestitionen der USA in Mexiko und Kanada steigen seit 1999 stetig an. 2018 investierten US-Unternehmen die Rekordsumme von 402 Mrd. US-Dollar in Kanada, während Mexiko als Ziel für US-Direktinvestitionen 115 Mrd. US-Dollar im selben Zeitraum verzeichnen konnte. Ausländische Direktinvestitionen aus den USA in USMCA-Staaten (Bestände) Diagrammtitel 1994 - 2018, in Milliarden US-Dollar 450 400 350 300 250 200 150

Kanada Mexiko

100 50 0

Quelle: Bureau of Economic Analysis, U.S. Direct Investment Position Abroad on a Historical-Cost Basis, <https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?isuri=1&reqid=2&step=1#isuri=1&reqid=2&step=1> (eingesehen am 10.01.2020).

Kanadische Direktinvestitionen in die USA steigen im Trend seit 1994 stetig an. 2018 lag der Wert bei einem Rekord von 511 Mrd. US-Dollar. Mexikanische Direktinvestitionen in den USA sind im Vergleich recht gering. 2018 betrugen diese 19 Mrd. US-Dollar.

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Ausländische Direktinvestitionen aus den USMCA-Staaten in den USA (Bestände) Diagrammtitel 1994 - 2018, in Milliarden US-Dollar 600

500

400

Kanada Mexiko

300

200

100

Quelle: Bureau of Economic Analysis, Foreign Direct Investment in the United States: Selected Items by Detailed Country, <https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?isuri=1&reqid=2&step=1#isuri=1&reqid=2&step=1> (eingesehen am 10.01.2020).

Verschärfung der Investitionskontrollen Nicht nur Importe ausländischer Güter, auch der Zustrom ausländischen Kapitals wird unter der TrumpAdministration zunehmend mit sicherheitspolitischer Brille bewertet. Mit dem Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) verschärfte die US-Regierung 2018 die staatlichen Kontrollen ausländischer Investitionen (U.S. Department of the Treasury 2018). US-Präsident Trump unterzeichnete FIRRMA im August 2018 als Bestandteil des National Defense Authorization Act (NDAA). Zu dem neuen Gesetz gehört auch eine Reform des US-Exportkontrollrechts. Im September 2019 wurde ein Verordnungsvorschlag zur Anwendung der verschärften Prüfungen veröffentlicht, der spätestens am 13. Februar 2020 in Kraft treten soll. Die staatliche Überprüfung ausländischer Investitionen in den USA ist nicht neu. Schon seit 1975 unterzieht die US-Regierung Auslandsinvestitionen einer Kontrolle. Die Prüfungen erfolgen durch das Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) (U.S. Department of the Treasury 2019c). In diesem Ausschuss sind die Ministerien für Wirtschaft, Justiz, Homeland Security, Verteidigung, Äußeres, Handel und Forschung und Energie vertreten. Ausdrückliches Ziel der Überprüfungen war schon vor FIRRMA der Schutz der nationalen Sicherheit. Wenn CFIUS im Rahmen seiner Untersuchungen zu dem Ergebnis kommt, dass eine Investition die nationale Sicherheit gefährden könnte, kann das Gremium den Fall dem US-Präsidenten vorlegen. Seine Entscheidung ist bindend und nicht rechtlich anfechtbar. Von 2014 bis 2018 prüfte CFIUS 627 Übernahmen; in drei Fällen führten die Untersuchungen zu einem Verbot durch den Präsidenten. Allein 2018 untersagte Präsident Trump zwei Beteiligungen; in beiden Fällen ging es um chinesische Investitionen in US-Technologieunternehmen (Xcerra und Qualcomm).

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Mit FIRRMA wurden die Kompetenzen von CFIUS deutlich ausgeweitet. Der Vorschlag der Durchführungsverordnung konkretisiert, in welchen Wirtschaftssektoren und unter welchen Umständen Auslandsinvestitionen überprüft beziehungsweise untersagt werden können. Erstens ermöglicht die Reform die Untersagung von Investitionen in Immobilien, wenn sich diese etwa in der Nähe von USMilitäranlagen befinden. Zweitens sind Überprüfungen bei der Übernahme von Unternehmen vorgesehen, die sich mit bestimmten Technologien, mit Infrastruktur oder mit der Verarbeitung personenbezogener Daten befassen (TID businesses, technology, infrastructure, and data). In der Durchführungsverordnung werden für die Immobilienbranche sowie die drei TID-Sektoren Präzisierungen vorgenommen. Kritische Technologien sind im Sinne der Verordnung etwa Waffentechnologie, Nukleartechnik, bestimmte toxische Chemikalien sowie eine neue Kategorie von exportkontrollrechtlich relevanten Schlüsseltechnologien (emerging or foundational technologies), die in Abschnitt 1758 des Exportkontrollgesetzes von 2018 (ECRA) aufgeführt sind (abgegrenzte Bereiche der Biotechnologie, der Künstlichen Intelligenz, IT-Technik, Quantencomputer, Robotik, Ultraschall u. a.). Zur kritischen Infrastruktur gehören im Sinne der Verordnung Netze in den Bereichen Telekommunikation, Energieversorgung, Öl/Gas, Wasserversorgung, Infrastruktur zum Betrieb der Finanzmärkte sowie etwa Infrastrukturen zum Betrieb militärischer Einrichtungen. Datenverarbeitende Unternehmen sind einer Prüfung zu unterziehen, wenn sie in größerem Maßstab personenbezogene Daten verarbeiten, die zur Schädigung der betroffenen Personen verwendet werden können (Gesundheitsdaten, persönliche Kommunikation, biometrische Daten) oder sicherheitsrelevant sind (etwa Ausweisdaten, Geodaten oder auch Regierungsdaten). Nach der alten Regelung konnten Investitionen ausländischer Unternehmen nur dann geprüft werden, wenn diese mit tatsächlichen Kontrollmöglichkeiten bei dem gekauften Unternehmen einhergingen. Nun kommt es nicht mehr nur darauf an, ob eine Investition die Kontrolle über ein Unternehmen erlaubt. Vielmehr kann CFIUS auch solche Investitionen überprüfen, die dem Investor Aktivitäten innerhalb des Unternehmens erlauben („nicht-passive Investitionen“). Der Fokus der Investitionskontrollen wird somit erweitert: von der Möglichkeit der Kontrolle der unternehmerischen Entscheidungen durch den Investor hin zu den Handlungsmöglichkeiten des Investors innerhalb des erworbenen Unternehmens. FIRRMA bringt längere Prüffristen mit sich. So hat CFIUS nun maximal 60 statt früher 30 Tage Zeit für die Bearbeitung einer Investitionsprüfung. Zudem sollen Gebühren für durchgeführte Investitionsprüfungen in Höhe von einem Prozent des Transaktionswertes (bis maximal 300.000 US-Dollar) eingeführt werden. Der Verordnungsvorschlag enthält zwar noch keine Gebührenverordnung, diese soll aber zu einem späteren Zeitpunkt gesondert geregelt werden. Problematisch ist die Ausweitung der Prüfungen auf „nicht-passive Investitionen“. Während Eigentumsverhältnisse etwa über Prüfschwellen rechtlich klar zu fassen sind, gehen die erweiterten Prüfmöglichkeiten nun mit der Einführung ungenauer Rechtsbegriffe einher. Auf der anderen Seite sieht FIRRMA ein vereinfachtes Anmeldeverfahren vor, mit dem ein Unternehmen Vorabgenehmigungen für Investitionen beantragen kann. Außerdem wird CFIUS stärker institutionalisiert. Das Gremium hat ein autonomes Haushaltsbudget erhalten und das Recht bekommen, selbstständig Personal anzustellen. Ein positiver Beitrag zur Transparenz ist die Einführung einer Berichtspflicht für CFIUS gegenüber dem Kongress und der Öffentlichkeit. Zudem wurde mehr Klarheit geschaffen, in welchen Sektoren und unter welchen Umständen Auslandsinvestitionen einer Prüfung zu unterziehen sind. Gleichwohl wird es in der Praxis nicht immer einfach sein, Unternehmen den Kategorien zuzuordnen.

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Insgesamt erhöht FIRRMA die Hürden für Auslandsinvestitionen in die USA. Das geht zulasten ausländischer Investoren, aber auch der Unternehmen in den USA, die Kapital benötigen. Der Umfang der Prüfungen wurde ausgeweitet; in vielen Fällen wird die Prüfung verpflichtend. Mit FIRRMA liegt die Auslandsinvestitionspolitik nicht nur auf der Linie der sicherheitspolitisch und protektionistisch ausgerichteten Wirtschaftspolitik der Trump-Administration. Sie liegt auch im internationalen Trend zunehmend schärferer Investitionskontrollen. Reform der Exportkontrolle und Entity Liste Unter der Trump-Administration ist es zu einer Verschärfung der Exportkontrolle gekommen. Export Control Reform Act: Behandlung von Zukunfts- und Basistechnologien (Emerging and Foundational Technologies) 2018 wurde die US-Exportkontrolle durch den Export Control Reform Act (ECRA) auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt. Das vorausgegangene Exportkontrollgesetz, der Export Administration Act (EAA), stammte aus dem Jahr 1979 und musste wegen einer Auslaufklausel regelmäßig verlängert werden. 1994 weigerte sich der Kongress, das EAA zu erneuern; eine letzte Frist endete 2001. Präsident Clinton und seine Nachfolger stützten sich in der Folge auf den International Economic Emergency Powers Act (IEEPA) von 1977, um in Abwesenheit einer gesetzlichen Grundlage ein Exportkontrollrecht in den USA aufrechtzuerhalten. IEEPA erlaubt dem Weißen Haus, den Notstand aufgrund einer „unüblichen und außergewöhnlichen Gefahr für die nationale Sicherheit, Außenpolitik oder Wirtschaft der Vereinigten Staaten“ zu verhängen. Dieser Notstand ermöglichte es dem Präsidenten, die Exportkontrolle per Durchführungsverordnungen (executive order) weiterzuführen. Auch diese Durchführungsverordnungen musste regelmäßig erneuert werden, weshalb es schon während der Regierung von Präsident Barack Obama Bestrebungen gegeben hatte, das US-Exportkontrollrecht mittels neuer Strukturen und Genehmigungsprozesse zu vereinfachen. ECRA reguliert den Export, Re-export, den Transfer von Gegenständen und bestimmte Handlungen von US-Bürgern ungeachtet ihrer Verortung mit dem Ziel, die nationale Sicherheit zu schützen. Schwerpunktmäßig widmet sich das Gesetz der Regulierung des Exports von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (sogenannte Dual Use Güter). Es schafft eine dauerhafte Ermächtigungsgrundlage für die Export Administration Regulations (EAR). Die EAR ist die Ausführungsverordnung des USExportkontrollrechts; sie wird vom Bureau of Industry and Security (BIS) erlassen. Güter mit doppeltem Verwendungszweck werden auf der Commerce Control List (CCL) nach unterschiedlichen Kategorien aufgeführt und erhalten eine Export Control Classification Number (ECCN). Soweit ein Gut als solches klassifiziert wurde, untersteht dessen Ausfuhr grundsätzlich einem Genehmigungsvorbehalt. ECRA verpflichtet den Präsidenten ausdrücklich, die Exportkontrolle zu nutzen, um die wirtschaftliche Führungsrolle der USA in den Natur- und Ingenieurswissenschaften, der Industrie und der Grundlagenforschung aufrecht zu erhalten. Dazu wird unter §4811, Absatz 3 ausgeführt: „Für die nationale Sicherheit der Vereinigten Staaten ist es erforderlich, dass die Vereinigten Staaten ihre Führungsrolle in den Bereichen Wissenschaft, Technologie, Ingenieurwesen und Fertigung beibehalten, einschließlich der grundlegenden Technologien, die für die Innovation von wesentlicher Bedeutung sind. Eine solche Führungsrolle setzt voraus, dass Personen aus den USA auf den globalen Märkten wettbewerbsfähig sind. Die Auswirkungen der Implementierung dieses Unterkapitels auf die Führung und Wettbewerbsfähigkeit müssen fortlaufend bewertet werden […].“ Wie schon bei den Zöllen auf Stahl und Aluminium kann die US-Regierung nun auch durch das Exportkontrollrecht verstärkt Standortpolitik mit dem Argument der nationalen Sicherheit betreiben. Damit entfernen sich die USA von den Grundsätzen der multilateralen Exportkontrollregime zur Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen.

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Zudem führt ECRA weitere Kontrollen für neu entstehende (emerging technologies) und Basistechnologien (foundational technologies) ein und weitet die Befugnisse des BIS bei der Untersuchung möglicher Verstöße gegen die EAR aus. Dem Gesetz zufolge soll der Präsident Zukunfts- und Basistechnologien identifizieren lassen, die für die nationale Sicherheit der USA entscheidend sind. Im November 2018 veröffentlichte das BIS eine vorläufige Liste dieser Technologien im Rahmen einer Advance Notice of Proposed Rulemaking (ANPR), also einer Vorab-Bekanntmachung geplanter Gesetzgebung. Die Frist zur Kommentierung lief im Dezember 2018 aus. Nach dieser Bekanntmachung sollen die Technologien letztlich einem Exportverbot mit Genehmigungsvorbehalt unterliegen. In der ANPR wurde angekündigt, dass für emerging and foundational technologies neue ECCNs zu erwarten sind. Dabei geht es um 14 Technologiekategorien. Eine begrenzte Auswahl der 14 Kategorien aus dem übersetzten Originaltext lautet: Biotechnologie, so wie Nanotechnologie […]; künstliche Intelligenz (KI) und Machine Learning Technologie sowie neuronale Netzwerke und Deep Learning, Reinforcement Learning, Maschinelles Sehen, Sprachverarbeitungstechnologie […]; additive Herstellung […]; Datenanalyse, so wie Visualisierung, automatisierte Auswertealgorithmen oder Kontextabhängige Software (…); und Logistiktechnologie sowie mobile elektrische Energie, Modellierung oder Simulation der Gesamtsichtbarkeit der Vermögenswerte oder verteilungsbasierte Logistiksysteme […]” (DoC 2018b). In seiner Rede auf der Jahreskonferenz des BIS „Exportkontrolle und Sicherheit“ im Juli 2019 argumentierte Wirtschaftsminister Wilbur L. Ross: „Der zukünftige Wohlstand der Vereinigten Staaten hängt von unserem strategischen Vorteil bei fortschrittlichen Technologien ab […]. Wir können den Niedergang der US-Industrien aufgrund staatlich unterstützter Überkapazitäten und der strategischen – oft heimlichen – ausländischen Käufe und Investitionen in unsere wichtigsten Technologieunternehmen nicht länger akzeptieren.“ Dass der Systemwettbewerb mit der Volksrepublik China einer der Haupttreiber dieser Initiative ist, zeigt auch eine Konferenz, die das US-Außenministerium im September 2019 veranstaltete. Unter dem Titel Multilateral Action on Sensitive Technologies (MAST) versuchen die USA, die teilnehmenden Partner für die Gefahren erzwungenen chinesischen Transfers von kritischen Technologien zu sensibilisieren. In einem persönlichen Beitrag des US-Außenministeriums wurde explizit zu verstärkter Vorsicht im Umgang mit chinesischen Akteuren aufgerufen. Dabei seien strategische Gründe sowie Sicherheitserwägungen ausschlaggebend. Konkret sei Huawei Ausdruck der chinesischen Einflussnahme im Ausland und müsse daher in einem breiteren geostrategischen, politischen und militärischen Kontext gesehen werden (DoS 2019). Weiterführende Überlegungen oder konkrete multilaterale Initiativen als Konsequenz der MAST-Konferenz sind bisher nicht bekannt. Das US-Exportkontrollrecht hatte bereits vor ECRA einen ausgesprochen extraterritorialen Anwendungsrahmen. Das heißt, dass die Regeln auch auf Personen und Sachverhalte außerhalb der USStaatsgrenzen anwendet und durchsetzt werden. ECRA hat erwartungsgemäß diese Extraterritorialität verstetigt. Im Gegensatz zu anderen Ländern untersteht auch der Reexport einem Genehmigungsvorbehalt durch das BIS. Das heißt: weil nach dem US-Exportkontrollrecht US-Waren ihre „Staatsbürgerschaft“ auch in einem Veredelungsprozess nicht verlieren, müssen auch beim Transfer bestimmter Waren zwischen zwei Drittstaaten und nicht-US-Unternehmen Genehmigungen beim BIS eingeholt werden. Dies umfasst Waren, die in den USA hergestellt wurden sowie solche, die einen nach EAR kontrollierten de minimis-Anteil von mindestens 25 Prozent des Gesamtwarenwerts aus den USA beinhalten (diese Schwelle liegt bei 10 Prozent sobald Länder und Märkte mit Terrorbezug im Spiel sind). Unternehmen oder Personen, die in Kenntnis eines bestehenden oder zu erwartenden Verstoßes gegen das Verbot des Exports oder Reexports handeln, machen sich strafbar. Dies bedeutet, dass sich auch Kreditgeber wie Banken in solch einem Fall strafbar machen könnten. Dieser Regulationsanspruch greift auch direkt in betriebliche Prozesse ein. So kann es innerhalb eines Unternehmens zu sogenannten deemed exports kommen, bei denen ein Gut die Firma zwar nicht verlässt, aber von Mitarbeitern mit US-amerikanischer Staatsbürgerschaft mit Mitarbeitern anderer Nationalität geteilt wird. Dieser Austausch ist potenziell genehmigungspflichtig.

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Entity List (Supplement No. 4 to Part 744) Die Entity List ist ein Instrument der US-Exportkontrolle, die durch die EAR näher geregelt wird. Laut Paragraphen §§ 730 ff. der EAR kann die Warenausfuhr einem Genehmigungsvorbehalt unterstellt werden. Das gilt für solche Fälle, bei denen die Ausfuhr aufgrund einer möglichen nicht-zivilen Nutzung, des Zielorts oder des Abnehmers als Sicherheitsrisiko eingestuft wird. Sofern Unternehmen oder Personen auf der Entity List aufgeführt sind, gilt bei der Bearbeitung des Ausfuhrantrags eine starke Ermessenslenkung, die sogenannte Presumption of Denial, die sich praktisch meist als Ausfuhrverbot an die gelisteten Unternehmen oder Personen auswirkt. Diese Liste ist in den USA bereits lange etabliert. Üblicherweise werden auf der Entity List Unternehmen geführt, die erwiesenermaßen gegen USGesetze verstoßen haben. Das trifft etwa auf Unternehmen zu, die an terroristische Organisationen oder Länder geliefert haben, welche einem Embargo unterstehen. Am 19. Mai 2019 fügte das BIS Huawei Technologies Co., Ltd. sowie 68 Zweiggesellschaften des Konzerns der Entity List hinzu (BIS 2019a). Die Entscheidung, ein Unternehmen, eine Organisation oder eine Person auf die Liste aufzunehmen, untersteht dem interministeriellen End-User Review Committee (ERC). Das ERC besteht aus Vertretern des US-Wirtschaftsministeriums (Department of Commerce), US-Außenministeriums (Department of State), US-Verteidigungsministeriums (Department of Defense), US-Energieministeriums (Department of Energy) und (wo angemessen) des US-Finanzministeriums (Department of Treasury). Eine Besonderheit in diesem Prozess ist, dass die Aufnahme auf die Liste nach dem Mehrheitsprinzip innerhalb des ERC vorgenommen wird, die Streichung von der Liste jedoch einstimmig erfolgen muss. Das ERC begründet die Aufnahme des chinesischen Technologieunternehmens Huawei mit dem Verstoß gegen bestehende US-Sanktionen. So habe das Unternehmen ohne vorherige Genehmigung Lieferungen an den Iran vorgenommen. Dies laufe den sicherheits- oder außenpolitischen Interessen der Vereinigten Staaten zuwider. Im Nachgang der Listung wurde Huawei eine temporäre Lizenz für die weitere Geschäftstätigkeit bis zum 19. August 2019 zugestanden, die für weitere 90 Tage bis inklusive dem 18. November 2019 verlängert wurde. Diese umfassen vier Tätigkeitskategorien: (1) fortgesetzter Betrieb bestehender Netze und Ausrüstungen; (2) Unterstützung für vorhandene Mobilteile; (3) Cybersicherheitsforschung und Offenlegung von Sicherheitslücken; und (4) Engagement, das für die Entwicklung von 5G-Standards durch eine ordnungsgemäß anerkannte Normungsorganisation erforderlich ist. Am 18. November 2019 wurde die Lizenz wiederum auf weitere 90 Tage bis zum 16. Februar 2020 verlängert. Die Aussetzung der Wirkung der Entity List ist dabei sowohl für chinesische wie US-amerikanische aber auch europäische Konzerne von herausgehobener Bedeutung, um sicherzustellen, dass Kundinnen und Kunden mit entsprechenden Services wie (Sicherheits-)Updates und ähnlichem versorgt werden können. Andere Unternehmen, die auf der Entity List geführt werden, reichen von Kleinstunternehmen mit Verbindungen beispielsweise in den Iran oder auch Russland bis hin zu chinesischen Mikrochipherstellern und Nuklearkraftwerkbetreibern (BIS 2019b). Am 7. Oktober 2019 nahm das US-Wirtschaftsministerium 28 chinesische Regierungsstellen und Unternehmen auf die Entity List auf, die mit dem staatlichen Überwachungsapparat in der chinesischen Region Xinjiang in Verbindung stehen. Begründet wurde die Listung mit einer Beteiligung der entsprechenden Entitäten an Menschenrechtsverletzungen. Die Listung aufgrund von Menschenrechtsverstößen stellt ein Novum für die Verwendung der Entity List dar. Diese erweitert ihre potenzielle Reichweite deutlich und schafft Möglichkeiten zur Nutzung dieser Liste, die nicht allein nationalen und multilateralen Sicherheitsinteressen verpflichtet ist.

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Executive Order 13873: Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain Das von Präsident Trump am 15. März 2019 erlassene Dekret, Executive Order 13873 (Executive Office of the President 2019), überträgt dem Wirtschaftsminister die Kompetenz, bestimmte Transaktionen (transactions) von Gütern und Dienstleistungen zu verbieten oder unter einen allgemeinen Genehmigungsvorbehalt zu stellen, wenn diese Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) beinhalten. Als Begründung wird ausgeführt, dass „ausländische Gegner“ (foreign adversaries) zunehmend Schwachstellen in der US-amerikanischen IKT-Infrastruktur ausnutzten oder selbst schaffen könnten. Dies führe zu unverhältnismäßigen Risiken für die Infrastruktur, den digitalen Wirtschaftssektor sowie die Sicherheit der Vereinigten Staaten. Die Möglichkeit einer Bewertung als ausländischer Gegner ist sowohl hinsichtlich privater als auch staatlicher Akteure bislang einzigartig. Als Grundlage des Dekrets dient der International Emergency Powers Act (IEEPA) von 1977. Am 28. November 2019 wurde ein Verordnungsvorschlag (proposed rule) veröffentlicht, welcher die Anwendung des Dekrets konkretisiert. Dieser führt aus: „Der Präsident hat festgestellt, dass der uneingeschränkte Erwerb oder die uneingeschränkte Nutzung solcher IKT eine ungewöhnliche und außergewöhnliche Bedrohung für die nationale Sicherheit, Außenpolitik und Wirtschaft der Vereinigten Staaten darstellt“ (DoC 2019). Der Begriff transaction umfasst den Erwerb, die Einfuhr, die Installation, die geschäftliche Tätigkeit sowie jeglichen Gebrauch dieser IKT. IKT-Bereiche, die von dem Dekret und der Ausführungsverordnung betroffen sind, reichen von Telekommunikationsanbietern (Festnetz und Mobilfunk) bis hin zu Internet- und Clouddienstleistern. Mit einbezogen werden zudem Entwickler von Software sowie Plattformen, Telefon- und Handyhersteller, aber auch Betreiber im Netzwerkausbau. Die Transaktion muss von einer Person oder mit Eigentum durchgeführt werden, die der US-Gerichtsbarkeit unterliegen. Somit sind auch Niederlassungen deutscher Unternehmen in den USA von dem Dekret betroffen. Das Dekret definiert als ausländischer Gegner „jede ausländische Regierung oder ausländische Nichtregierungspersonen, die ein langfristiges Muster oder schwerwiegende Fälle von Fehlverhalten aufweisen, welche die nationale Sicherheit der Vereinigten Staaten oder die Sicherheit und den Schutz von Personen in den Vereinigten Staaten erheblich beeinträchtigen“. Für die Identifizierung eines ausländischen Gegners werden öffentliche und nicht-öffentliche Informationen genutzt. Der Direktor der US-Nachrichtendienste fasst alle Informationen in einer Gefahrenlage zusammen. Betroffene Individuen haben ein Widerspruchsrecht. Ein Verstoß gegen erlassene Transaktionsverbote soll mit einer hohen Geldstrafe vom Wirtschaftsminister geahndet werden. Technologien, die von einem Hersteller produziert, konzipiert oder geliefert worden sind, der durch die US-Administration als ausländischer Gegner eingestuft worden ist, können entsprechend unter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt und verboten werden. Stellt der Wirtschaftsminister fest, dass eine Transaktion ein unangemessenes oder inakzeptables Risiko birgt, kann er Maßnahmen zur Minderung der Risiken der Transaktion verlangen oder die Transaktion untersagen. Er kann unter anderem verlangen, dass die an der Transaktion beteiligten Parteien die Nutzung der IKT sofort einzustellen, selbst wenn diese vor der Entscheidung installiert wurde oder in Betrieb war. Voraussetzung für ein derartiges Verbot ist, dass die Transaktion i) ein unzumutbares Risiko der Sabotage oder Unterminierung der Integrität, der Herstellung, des Vertriebs, der Installation, des Betriebs, des Designs oder der Wartung von Informations- und Kommunikationstechnologien oder -diensten in den Vereinigten Staaten darstellt; ii) ein unzumutbares Risiko katastrophaler Auswirkungen auf die Sicherheit oder Ausfallsicherheit kritischer Infrastrukturen der Vereinigten Staaten oder der digitalen

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Wirtschaft der Vereinigten Staaten darstellt; oder (iii) auf andere Weise ein unannehmbares Risiko für die nationale Sicherheit der Vereinigten Staaten oder die Sicherheit von Personen der Vereinigten Staaten darstellt. Dem Entwurf der Ausführungsverordnung zufolge soll der Wirtschaftsminister einen fakten- und fallspezifischen Ansatz verfolgen, um die Transaktionen zu bestimmen, die den Anforderungen des Dekrets entsprechen und daher verboten sind oder angepasst werden müssen. Bestimmte Technologien oder Marktteilnehmer sollen nicht kategorisch den in dem Dekret festgelegten Verboten unterworfen werden. Sollte der Wirtschaftsminister in Zukunft feststellen, dass es angebracht ist, ganz Klassen an Transaktionen kategorisch einzubeziehen oder auszuschließen, sollen zu diesem Zeitpunkt weitere Leitlinien veröffentlicht werden. Grundsätzlich soll der Wirtschaftsminister seine Entscheidung zu betroffenen Transaktionen in Abstimmung mit dem Finanzminister (Secretary of Treasury), dem Außenminister (Secretary of State), dem Verteidigungsminister (Secretary of Defense), dem Generalstaatsanwalt, dem Innenminister (Secretary of Homeland Security), dem US-Handelsbeauftragten (United States Trade Representative), dem Director of National Intelligence, dem Administrator of General Services und dem Chairman der Federal Communications Commission. Wo es angemessen scheint, können noch weitere Behörden mit einbezogen werden. Sanktionen Iransanktionen Am 14. Juli 2015 einigten sich die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (Großbritannien, Frankreich, USA, China und Russland) und Deutschland auf ein Atomabkommen mit dem Iran (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPoA). Am 16. Januar 2016 trat dieses Abkommen in Kraft. Damit wurde zunächst eine umfassende Aufhebung aller Sanktionen erreicht, die mit dem iranischen Atomprogramm in Verbindung standen. Einige Beschränkungen blieben jedoch in Kraft: Beschränkungen für die Weitergabe proliferationsrelevanter Güter, die Embargos für Waffen und Trägersysteme und die restriktiven Maßnahmen gegen einige Personen und Einrichtungen. Eingebettet in Sicherheitsratsresolution 2231 verpflichtete sich der Iran zu einem umfassenden Kontrollregime seiner nuklearen Ambitionen. Durch den Sicherheitsrat wurde das Abkommen auch in das Völkerrecht integriert. Obgleich der Iran allen Anforderungen des Vertrags Folge leistete, verkündete US-Präsident Donald Trump am 8. Mai 2018 den Ausstieg der USA aus dem JCPoA mit der Begründung, dass der Iran gegen den Geist des Vertrags verstoße. Ein Verstoß gegen die vereinbarten Maßnahmen, vor allem der Rückbau der Reaktoren, die Verringerung der Anreicherung sowie die Menge angereicherten Materials, konnte von der Internationalen Atomenergie Organisation in Wien nicht festgestellt werden. Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich beschlossen daher, an dem Abkommen festzuhalten. Mit dem Austritt aus dem JCPoA kündigten die USA an, die Sanktionen gegen den Iran nicht nur wiedereinzusetzen, sondern weiter verschärfen zu wollen. Die erste Runde der US-Sanktionen gegen den Iran trat Anfang August 2018 in Kraft; eine zweite folgte Anfang November 2018. Eine weitere Verschärfung erfolgte im April 2019 mit dem Ablauf der bis November 2018 von den USA erteilten Ausnahmegenehmigungen, mit denen für sechs Monate weiter Geschäfte mit dem Iran gemacht werden durften. Als Reaktion hierauf begann der Iran seinerseits mit der laut JCPoA unzulässigen Anreicherung von Uran und überschritt auch die vertraglich zulässigen Grenzen der verarbeitbaren Mengen von Uran.

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Um europäischen Unternehmen weiterhin legalen Handel (das heißt in erster Linie den Handel mit humanitären Gütern) mit dem Iran zu ermöglichen, wurde seitens der Europäischen Union zunächst das sogenannte Blockadestatut herangezogen. Die Verordnung (EG) 2271/96 wurde am 22. November 1996 verabschiedet, um europäische Unternehmen vor der extraterritorialen Anwendung von in Drittstaaten erlassenen Rechtsakten zu schützen. Danach werden Entscheidungen US-amerikanischer Gerichte und Behörden in Zusammenhang mit US-Sanktionen in der EU nicht anerkannt und nicht vollstreckt. Unternehmen ist es untersagt, Forderungen oder Verboten, die sich auf derartige Entscheide stützen, nachzukommen. Zudem gründeten Deutschland, Frankreich und Großbritannien in Zusammenarbeit mit dem Iran im Januar 2019 die Zweckgesellschaft Instrument in Support of Trade Exchanges (INSTEX), die den Zahlungsverkehr für Iran-Geschäfte ermöglichen soll, ohne dass private Banken Gefahr laufen, US-Sanktionsrecht zu verletzen. Auch wenn es großes Interesse an dem Instrument gab und im November 2019 Belgien, Dänemark, Finnland, die Niederlande, Norwegen und Schweden der Zweckgesellschaft beitraten, ist es bisher nicht gelungen eine erfolgreiche Transaktion durchzuführen. In Folge der gezielten Tötung des iranischen Generals Qasem Soleimani am 3. Januar 2020 durch eine US-Drohne kündigte der Iran jegliche Anreicherungsbegrenzung, zu der sich das Land im JCPoA verpflichtet hatte. Darüber hinaus kam es durch den Iran zu einer ersten Vergeltungsmaßnahme. Am 8. Januar 2020 griffen iranische Revolutionsgarden zwei US-Militärstützpunkte im Irak an. US-Präsident Trump kündigte daraufhin weitere Wirtschaftssanktionen gegen den Iran an. Bereits 2019 war der deutsch-iranische Warenverkehr massiv eingebrochen. Von Januar bis November 2019 addierte sich das Volumen des gegenseitigen Warenverkehrs auf 1,534 Milliarden Euro – im Vorjahresvergleich war dies ein Rückgang um rund 49 Prozent. Die deutschen Warenexporte in den Iran gingen um 48,1 Prozent auf 1,343 Milliarden Euro zurück, die iranischen Warenexporte nach Deutschland um 54,7 Prozent auf 190 Millionen Euro (Statisches Bundesamt 2020). Russlandsanktionen 2019 wurde in verschiedenen Gremien des US-Kongresses über eine Reihe neuer Russlandsanktionen diskutiert. Grund hierfür war vor allem die Unzufriedenheit des Kongresses mit der mangelnden Umsetzung des Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA) durch die Trump-Administration. Dieses Gesetz hatte, insbesondere wegen vermuteter Einmischung in US-Wahlen, bereits im Sommer 2017 schärfere Sanktionen gegen Russland vorgeschlagen. Es wurde jedoch durch den Präsidenten bislang kaum genutzt. Kurz vor dem Jahreswechsel 2019/2020 kam es dann zur Einführung neuer bindender Russlandsanktionen gegen die Pipeline-Projekte Nord Stream 2 und TurkSteam. Diese Sanktionen betreffen insbesondere europäische Unternehmen. Begründet wurden die Sanktionen zum einen mit einer angeblich drohenden gefährlichen Abhängigkeit der EU und Deutschlands von russischen Energielieferungen. Zum anderen wurde eine mögliche Destabilisierung der Ukraine genannt, die jährlich russische Transitgebühren in Milliardenhöhe verbuchen kann, wodurch auch das nationale Interesse der USA tangiert sei. Kritiker unterstellen zudem als Motiv, dass die Maßnahmen die Absatzchancen für US-LNG-Lieferungen nach Europa verbessern sollen. So war es in einem Passus des Sanktionspakets CAATSA offen formuliert worden. Der Passus zu den Sanktionen war auf Betreiben der Senatoren Ted Cruz (R-Texas) und Jim Risch (R-Idaho; Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses des US-Senats) kurzfristig in das 3000-Seiten starke Gesetzespaket zum US-Verteidigungshaushalt (National Defense Authorisation Act, NDAA) aufgenommen worden. In der Substanz handelt es sich dabei um den von Cruz bereits im Sommer vorgelegten Sanktionsentwurf Protecting Europe‘s Energy Security Act PEESA, der als Einzelgesetz durch eine Blockade einzelner Senatoren im Senat hängegeblieben war. Die Sanktionen richten sich

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direkt gegen die am Bau von Nord Stream 2 und TurkStream (beziehungsweise möglichen russischen Nachfolgeprojekten) beteiligten Verlegeschiffe. Personen, die derartige Schiffe verkaufen, verleasen oder zur Verfügung stellen, oder sich an irgendwelchen Transaktionen beteiligen, die zur Bereitstellung der Schiffe beitragen, werden mit Visa-Entzug und der Blockade ihres Eigentums in den USA bedroht. Ausgenommen sind Personen, deren Aktionen zur Gewährleistung der Sicherheit der Schiffe oder zum Umweltschutz beitragen. Auch Reparaturarbeiten an den Pipelines sind weiterhin möglich. Die Maßnahmen richten sich auch ausdrücklich gegen „ausländische Personen“, wirken also exterritorial. Der Verteidigungshaushalt, inklusive des Sanktionspassus, wurde am 20. Dezember 2019 durch Präsident Trump unterschrieben, woraufhin die Schweizer Firma Allseas unmittelbar ihre Spezialschiffe vom Pipelineprojekt Nord Stream 2 abzog. Die Fertigstellung der Pipeline wird sich dadurch voraussichtlich bis Ende 2020 verzögern, weil das einzige existierende russische Spezialschiff für die Pipelineverlegung erst aus dem Pazifik in die Ostsee verlegt und umgerüstet werden muss. Die Pipeline TurkStream ist hingegen noch vor Sanktionsbeginn fertiggestellt worden und liefert seit Anfang Januar Gas aus Russland Richtung Türkei zur weiteren Vermarktung in der EU. Unmittelbar vor dem Sanktionsbeschluss einigten sich zudem die Ukraine und Russland auf einen neuen Gastransitvertrag für die nächsten fünf Jahre. Die Bundesregierung lehnt die Einmischung der USA in das Nord StreamProjekt und die Exterritorialität der Sanktionen ab. Zwei deutsche Firmen sowie Unternehmen aus Österreich, den Niederlanden, Großbritannien und Frankreich sind als Mitfinanziers des Nord StreamProjektes mittelbar von den US-Maßnahmen betroffen. Neben PEESA liegen in US-Senat und -Repräsentantenhaus aktuell mindestens fünf weitere Gesetzesentwürfe vor, die zu neuen Wirtschaftssanktionen gegen Russland führen könnten. Darunter befinden sich der Defending Elections against Trolls from Enemy Regimes Act (DETER), der Defending American Security from Kremlin Aggression Act (DASKA) und der Energy Security Cooperation with Allied Partners in Europe Act (ESCAPE). Am intensivsten wird derzeit an DASKA gearbeitet. Dessen Verabschiedung würde 180 Tage nach Inkrafttreten zu umfassenden neuen Sanktionen gegen Russland führen. In dem Paket werden Bezüge zu russischen Einmischungsversuchen in den Wahlkampf 2016, Cyberattacken und dem Einsatz des Giftstoffes Novitchok (Stichpunkt: Skripal-Fall) hergestellt. Sanktionen könnten unter anderem alle neuen Energieprojekte außerhalb Russlands, alle Ölförderprojekte innerhalb Russlands sowie die größten russischen Banken und Staatsanleihen betreffen. Zudem werden Sanktionen gegen Geschäftsleute und deren Familien aus dem unmittelbaren Umfeld Putins gefordert. Außerdem wird unterstrichen, dass das bereits bestehende umfassende Sanktionsgesetz CAATSA durch die TrumpAdministration endlich stärker umgesetzt werden soll. Insgesamt würde die vollständige Umsetzung von DASKA bedeuten, dass westlichen Unternehmen weitere Handelsbeziehungen mit Russland quasi unmöglich gemacht werden würde, ähnlich wie dies mit dem Iran bereits heute der Fall ist. Der Eingriff in russische, aber auch europäische Wirtschaftsinteressen wäre massiv. Senator Risch äußerte Kritik am Umfang des Sanktionspakets DASKA. Er bevorzuge „gezielte“ Sanktionen und sprach sich deshalb auch für PEESA aus. Änderungen an DASKA sind daher wahrscheinlich. Die Debatte zu den Gesetzesentwürfen könnte im Laufe des Jahres 2020 und mit zunehmender Nähe zu den Präsidentenwahlen im Herbst an Fahrt gewinnen. Weiterhin in Kraft sind die im Frühjahr und Sommer 2014, damals noch in Abstimmung mit der EU, eingeführten Russlandsanktionen. Diese beinhalten Restriktionen für Bankgeschäfte sowie ein Verbot von Technologielieferungen für die russische Ölindustrie und den Verteidigungssektor. Russland hatte darauf mit einem Verbot von Landwirtschaftsimporten geantwortet. Teilweise in Kraft sind auch Sanktionen, welche die USA Anfang April 2018 als bislang einzigen Umsetzungsschritt von CAATSA gegen einige russische Oligarchen und deren Unternehmen verhängt hatten (u. a. Oleg Deripaska, Viktor

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Wexelberg). Aufgrund dieser Maßnahmen, die auch das Unternehmen Rusal betrafen, war der europäische Aluminiummarkt in schwere Turbulenzen geraten. Rusal wurde, auch wegen des Drucks aus Europa, Anfang 2019 von der Sanktionsliste genommen. Weiterhin gelistet ist dagegen das Automobilunternehmen GAZ, welches Autos einiger westlicher Unternehmen in Russland montiert. In diesem Kontext erteilt die Trump-Administration seit April 2018 allerdings regelmäßig Ausnahmegenehmigungen, die den laufenden Betrieb ermöglicht.

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Quellenangaben BBC 2020, US Reverses China 'Currency Manipulator' Label, <https://www.bbc.com/news/business-51098294> (eingesehen am 14.01.2020).

14.1.2020,

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