#Tax2025: Digitalisierung des Steuerrechts_neu

Digitalisierung des Steuerrechts –große Schritte

Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Deutschland

April 2023

Dringender Handlungsbedarf in Deutschland

Die Digitalisierung des Steuerrechts ist eine der dringend anstehenden steuerpolitischen Aufgaben. In Deutschland besteht erheblicher Handlungsbedarf. Zwar gibt es seit mehreren Jahren die Elektronische Steuererklärung, die Elektronischen Lohnsteuerabzugsmerkmale (ELStAM) und die E-Bilanz. Von einer Digitalisierung, die den gesamten Prozess von der Steuererklärung über den Steuerbescheid bis zur steuerlichen Betriebsprüfung umfasst, ist die deutsche Finanzverwaltung aber noch zu weit entfernt. Mit Blick auf fehlende Ressourcen bei den Unternehmen, aber auch bei der Finanzverwaltung sind jetzt weitreichende Verbesserungen und Fortschritte notwendig.

Digitales Steuerverfahren ist ein wesentlicher Standortvorteil

Digitale Steuerverfahren sind ein entscheidender Standortvorteil für die Unternehmen im internationalen Wettbewerb. Andere Staaten sind Deutschland dabei einen Schritt voraus: So wickelt Österreich mit dem E-Government-Portal „FinanzOnline“ das gesamte Besteuerungsverfahren digital ab – von der Erstellung und Übermittlung von Steuererklärungen bis zur Zustellung von Steuerbescheiden. In Deutschland ist das Besteuerungsverfahren dagegen noch viel zu oft ein papiergebundener Prozess Dies führt zu Medienbrüchen, digitalen Einbahnstraßen und Effizienzverlusten.

Konkrete Schritte zu einem digitalen Besteuerungsverfahren notwendig

Steuerpflichtige und Finanzverwaltung müssen in einem durchgehend digitalen Prozess miteinander kommunizieren können. Konkret heißt das, dass auf die elektronische Steuererklärung ein digitaler Steuerbescheid folgen muss Im Bereich der steuerlichen Betriebsprüfung müssen die digitale Kommunikation ausgeweitet und der digitale Datenaustausch ausgebaut und standardisiert werden.

Zudem muss – wie im Koalitionsvertrag verankert – sichergestellt werden, dass steuerliche Regelungen auch digital umsetzbar sind. Es gilt daher, bereits im Gesetzgebungsverfahren die digitale Umsetzung und Befolgung neuer Normen zu überprüfen. Vergleichbar mit der Überprüfung der Bürokratiebelastung neuer Regelungen durch den Nationalen Normenkontrollrat müssen Gesetzesinitiativen konsequent einem Digitalcheck unterzogen werden.

erforderlich

1. Digitalisierung bereits im Gesetzgebungsverfahren mitdenken

Bereits im Gesetzgebungsverfahren muss die digitale Umsetzung und Befolgung neuer Steuerrechtsnormen konsequent berücksichtigt werden (Digitalcheck) Hierzu ist zuerst das federführende Bundesministerium der Finanzen in der Pflicht. Begrüßenswert ist, dass die Durchführung des Digitalchecks ab dem 1. Januar 2023 durch den Nationalen Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags erfolgen kann. Ziel muss es sein, dass in jedem steuerlichen Gesetzgebungsprozesses die digitale Umsetzbarkeit des Steuerrechts beachtet wird und ein regelmäßiger Anhörungsgegenstand ist (fester Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens)

Konkret sollte anhand von objektiven Entscheidungskriterien eine Überprüfung erfolgen, ob und in welchem Ausmaß neue Steuerrechtsnormen digitalisierbar sind. Hierbei sollten Hindernisse wie zum Beispiel die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Komplexität im Zusammenwirken von Gesetzestext, Verwaltungsauffassung und Rechtsprechung beseitigt werden

Ein konkreter Anknüpfungspunkt zur Digitalisierung steuerrechtlicher Normen ist der Einsatz von Künstlicher Intelligenz durch juristische Algorithmen, um in einem Gesetzestext frühzeitig gesetzgeberische Widersprüche und Lücken zu identifizieren und zu vermeiden. So können bereits im Gesetzgebungsprozess Hindernisse für die digitale Gesetzesbefolgung beseitigt werden. Zudem sollten verstärkt bilinguale Gesetzesfassungen sowohl in menschlicher als auch in algorithmischer Sprache zum Einsatz kommen. Ein Beispiel hierfür ist der lohnsteuerrechtliche Programmablaufplan, den die Finanzverwaltung jährlich erstellt und der in die Entgeltabrechnungsprogramme der betrieblichen Praxis Eingang findet.

Das materielle Steuerrecht kann zudem stärker digitalisiert werden, indem anstelle von zunehmend komplexen Regelungen für einzelne Sachverhalte verstärkt auf Typisierungen und Pauschalierungen gesetzt wird. Der Gesetzgeber verfügt diesbezüglich grundsätzlich über einen weiten Entscheidungsraum, muss sich bei gesetzlichen Typisierungen jedoch realitätsnah am Regelfall orientieren. Dies betrifft insbesondere das Massenverfahren der Lohnsteuer, in dem erhebliches Digitalisierungspotenzial steckt, z. B. bei der Vereinfachung der Besteuerung von Sachbezügen. Die bestehenden Regelungen sind – auch im Zusammenspiel mit den sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften – oftmals so detailliert und kleinteilig, dass automatisierte Prozesse nicht möglich sind. Pauschalierungsregelungen sind dagegen deutlich einfacher und damit digital abbildbar. Unternehmen sollten daher die Möglichkeit erhalten, für eine grundlegend vereinfachte und digital abbildbare steuer- und sozialversicherungsrechtliche Abrechnung von Bewirtungen, Sachzuwendungen und Veranstaltungen bzw. Betriebsveranstaltungen mit festen Pauschalsteuersätzen zu optieren. Ziel muss sein, dass jede Eingangsrechnung bzw. Beleg in einem automatischen und digitalen Prozess zu einer Buchung führen kann

Eine zusätzliche Verbesserung kann auch durch eine Bündelung von Zuständigkeiten erfolgen: Bei der Umsetzung von Digitalisierungsmaßnahmen muss der Bund zukünftig – wie im Koalitionsvertrag vorgesehen – eine stärkere Rolle bei der Initiative und der Koordination spielen. Zudem müssen die personellen und finanziellen Ressourcen der Finanzverwaltung aufgestockt werden, um die Digitalisierung des Besteuerungsverfahrens zügig voranzubringen (z. B. bezüglich der notwendigen Programmierungen und IT).

BDI-Forderungen:

Digitale Umsetzung von Steuergesetzen bereits im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigen (Digitalcheck)

Künstliche Intelligenz durch Verwendung von Algorithmen einsetzen

Pauschalierungen und Typisierungen verstärkt einsetzen, um Digitalisierbarkeit von Massenverfahren zu erreichen

2. Durchgehend digitales Besteuerungsverfahren ermöglichen

Der vollständig digitale Steuerbescheid muss die Regel werden, denn hierfür wurde bereits 2017 die rechtliche Grundlage geschaffen (§ 122a AO) Dabei reicht es nicht aus, den Papierbescheid lediglich in elektronischer Form (z. B. im PDF-Format) zum Abruf bereitzustellen Vielmehr muss der Bescheid auch in strukturierter Form und damit maschinenlesbar erstellt werden Dies ermöglicht einen automatischen Vergleich der Daten des Steuerbescheids mit den Daten der elektronischen Steuererklärung. Medienbrüche und die aufwendige Erfassung von Papierbescheiden gehören damit der Vergangenheit an.

Im deutschen Besteuerungsverfahren gibt es positive Beispiele der Digitalisierung, u. a. die seit mehreren Jahren etablierte digitale Übermittlung der Lohnsteuerabzugsmerkmale an die Arbeitgeber. Jedoch existieren noch viele papiergebundene Verfahren und digitale Einbahnstraßen z. B., wenn Steuerpflichtige auf eine elektronische Steuererklärung einen Papierbescheid erhalten. Dies gilt insbesondere für die Unternehmensteuern, denn bei der Körperschaftsteuer und bei der Gewerbesteuer existiert noch kein vollständig digitales Verfahren. Insbesondere bei den folgenden Steuerarten und Verfahren müssen Fortschritte erzielt werden:

▪ Bei der Grundsteuer muss die Neuregelung in den Ländern und Gemeinden mit einem Digitalisierungsschub einhergehen. Auf die elektronischen Steuererklärungen und Anzeigen der Steuerpflichtigen muss eine digitale Bereitstellung strukturierter Bescheide sowohl auf Seiten der Finanzverwaltung als auch auf kommunaler Seite folgen Zudem sollte die programmtechnische Verbindung von Daten der Finanzverwaltung mit Daten anderer Behörden (v. a. Kataster-, Vermessungsund Grundbuchämter) zügig umgesetzt werden, um die Datenabfrage bei den Steuerpflichtigen zur reduzieren.

▪ Auch bei der Gewerbesteuer kann durch digitale Steuerbescheide eine erhebliche Bürokratieentlastung erreicht werden – insbesondere da die Papierbescheide der Gemeinden derzeit noch unterschiedlich strukturiert sind (siehe Beispiel). Das Projekt „Digitaler Gewerbesteuerbescheid“ bringt ab 2023 den digitalen Gewerbesteuerbescheid an den Start Dies ist ein wichtiger Meilenstein. Zudem sollte eine Gewerbesteuer-Clearingstelle geschaffen werden, um den hohen bürokratischen Aufwand bei der Zerlegung der Gewerbesteuer zu reduzieren. Unternehmen mit Betriebsstätten in mehreren Gemeinden werden so spürbar entlastet, da sie – statt in mehreren Gemeinden – nur noch einen einheitlichen Ansprechpartner haben. Im Ergebnis kann hiermit ein einheitliches digitales Besteuerungsverfahren bei der Gewerbesteuer geschaffen werden.

Beispiel: Bürokratieaufwand durch Steuerbescheide in Papierform

Solange Steuerbescheide nicht digital und in strukturierter Form bereitgestellt werden, sind Unternehmen gezwungen, die Steuerbescheide manuell zu erfassen und in sehr aufwendigen Prozessen – bei großen Unternehmen für eine Vielzahl von Betriebsstätten in zahlreichen Kommunen – zu digitalisieren (z. B. mittels Scan-Straßen) Dies ist erforderlich, um einen automatisierten Abgleich vornehmen oder Einspruchs- und Zahlungsfristen mit Hilfe eines digitalen Fristenkontrollbuchs überwachen zu können. Besonders problematisch ist dies bei der Gewerbesteuer, da Unternehmen oftmals mit einer Vielzahl unterschiedlich gestalteter und nicht maschinenlesbarer Bescheide konfrontiert sind.

▪ Bei der elektronischen Bilanz (E-Bilanz) sollte die bereits bei der Einführung diskutierte elektronische Datenrückübermittlung endlich ermöglicht werden. Dies würde eine automatisierte Verarbeitung steuerbilanzieller Korrektur-Buchungen in den Finanzbuchführungssystemen ermöglichen

BDI-Forderungen:

Steuerbescheide für alle Steuerarten vollständig in digitaler, maschinenlesbarer Form erstellen

Verzicht auf Papierbescheide und Datenübermittlung nur in elektronischer Form

3. Nachweise und Belege grundsätzlich in digitaler Form

Papiergebundene Prozesse sollten im Besteuerungsverfahren durch digitale Lösungen ersetzt werden. Dies gilt nicht nur für Steuerbescheide, sondern auch für Unterlagen, die Belegfunktion besitzen (z. B. Ein- und Ausgangsrechnungen, Reisekosten- und Bewirtungsbelege, Gelangensbestätigungen etc.) Diese Unterlagen erbringen den Nachweis über einen aufzeichnungspflichtigen Vorgang und bilden die Grundlage für dessen Abbildung in der Buchführung Solche Belege sollten von ihrer Entstehung (z. B. in Form einer Reisekostenabrechnung) über ihre Aufbewahrung und bis hin zur Verwendung in der steuerlichen Betriebsprüfung als strukturierte Daten digital vorgehalten und von der Finanzverwaltung anerkannt werden (digitales Belegwesen mit dem Ziel der Gleichwertigkeit der strukturierten Daten) So werden Belege automatisiert auslesbar und Medienbrüche vermieden. Nicht ausreichend ist ein bloßes „ersetzendes Scannen“, wenn dabei ein Papierbeleg lediglich in dessen gescanntes oder fotografiertes Abbild umgewandelt wird. Notwendig ist vielmehr die Nutzung strukturierter Datensätze, wie sie bei Eingangs- und Ausgangsrechnungen (EDI, X-Rechnung, ZUGFerD), Bankauszügen und Hauptbuchbelegen teilweise bereits zur Anwendung kommen. Hierzu sind die Entwicklung und der möglichst breite Einsatz von anerkannten Standards – z. B. in Form einer EU-weiten elektronischen Rechnung – erforderlich, um eine möglichst hohe Skalierung zu erreichen.

Grundsätzlich muss außerdem gelten: Soweit Daten bei den Behörden bereits vorhanden sind, sollten sie nicht erneut von den Steuerpflichtigen abgefragt werden. Dies vermeidet unnötigen Aufwand, reduziert Fehlerquellen und ermöglicht eine vorausgefüllte Steuererklärung, die – wo immer möglich – zur Regel werden muss

BDI-Forderungen:

Nachweise und Belege grundsätzlich in digitaler Form anerkennen

Nutzung maschinenlesbarer, strukturierter Datensätze

Doppelungen vermeiden, keine mehrfache Anforderung von Belegen

Vorausgefüllte Steuererklärung weiter voranbringen

4. Steuerliche Betriebsprüfungen weiter digitalisieren

Hohe Effizienzgewinne für Unternehmen und Finanzverwaltung können durch eine stärkere Digitalisierung der steuerlichen Betriebsprüfung erzielt werden. Dies betrifft insbesondere den Einsatz von standardisierten Schnittstellen für die Datenübertragung zwischen Unternehmen und Finanzverwaltung. Nach dem Vorbild der Lohnsteuer können diese auch bei der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer eingeführt werden. Die Neuregelung in § 147b AO schafft dafür den notwendigen rechtlichen Rahmen. Standardisierte Schnittstellen erleichtern auf Seiten der Unternehmen die Bereitstellung steuerlich relevanter Daten. Auf Seiten der Prüfer wird der Einstieg in die Datenanalyse verbessert. Entscheidend ist aber, dass diese Standardisierungsinitiativen stets in enger Abstimmung mit der betrieblichen Praxis erfolgen. So müssen z. B. Testmöglichkeiten für Softwarehersteller vorgesehen werden. Wichtig sind zudem ausreichend lange Umsetzungszeiten für die Anpassung von betrieblicher IT. Standardisierung im Bereich des Datenaustausches müssen außerdem kompatibel mit einem internationalen Standard (Standard Audit File – Tax, SAF-T) sein.

Eine Hürde für effiziente Betriebsprüfungen ist auch die Kommunikation mit der Finanzverwaltung, die oftmals noch in Papierform erfolgt. Eine Kommunikation per E-Mail ist in der Regel wegen des Steuergeheimnisses nicht möglich. Daher stellen die bereits von einzelnen Bundesländern eingeführten digitalen Datenräume für den Datenaustausch und die Kommunikation zwischen Unternehmen und Finanzverwaltung einen zukunftsgerichteten Ansatz dar („Securebox“ in Bayern, „HessenDrive“ in Hessen, „SHDrive“ in Schleswig-Holstein). Hierbei kommt es aber darauf an, dass nicht jedes Bundesland einzelne Verfahren entwickelt, sondern bestehende Initiativen zu einem einheitlichen Vorgehen zusammengeführt werden. Zudem sollten Standards für die digitalisierte Einbindung der Steuerpflichtigen in den Prüfungsprozess selbst geschaffen werden (z. B. für den Umgang mit Prüferanfragen).

Weiteres erhebliches Digitalisierungspotenzial liegt in der Einbeziehung von innerbetrieblichen Steuerkontrollsystemen in die Prüfungen. Im Zeitraum bis 2029 ist dies im Rahmen einer gesetzlichen Erprobungsregelung möglich: Liegt ein wirksames Steuerkontrollsystem vor, kann die Finanzverwaltung Beschränkungen der Ermittlungsmaßnahmen für die Zukunft verbindlich zusagen. Dies eröffnet die Möglichkeit, die Prüfungen noch zielgerichteter, effizienter und prozessual auszurichten.

Dies ist ein weiterer Schritt zu zeitgemäßen Betriebsprüfungen. Die Erprobungszeit sollte jedoch genutzt werden, um eine dauerhafte und rechtssichere Regelung zu schaffen. Dazu gehört eine eindeutige Rechtsfolge: Liegt ein wirksames innerbetriebliches Kontrollsystem vor, so muss dies zu einer beschleunigten und prozessorientierten Prüfung führen, ohne dass dies – wie in der Erprobungsregelung – als Ermessensentscheidung der Finanzverwaltung ausgestaltet ist. In diesem Zusammenhang können auch Rahmenvorgaben zur Ausgestaltung eines innerbetrieblichen Kontrollsystems unter Voraussetzungen sinnvoll sein.

Wichtig ist dabei, dass die betriebliche Flexibilität erhalten bleibt und keine starren Detailvorgaben erfolgen, die Unternehmen überfordern. Außerdem sollte keine Verpflichtung zur Einholung eines Testats eines Dritten bestehen – was nicht ausschließt, dass Unternehmen dies auf freiwilliger Basis tun können

BDI-Forderungen:

Digitalisierung der steuerlichen Betriebsprüfung durch Einsatz von standardisierten Schnittstellen für die Datenübertragung

Effiziente digitale Kommunikation, z. B. durch digitale Datenräume

Beschleunigung durch Einbeziehung innerbetrieblicher Kontrollsysteme (Tax CMS)

5. Digitalisierung der Umsatzsteuer: Elektronisches Meldesystem für Rechnungen einführen (E-Invoicing)

Der Koalitionsvertrag vom 24. November 2021 enthält das Ziel, schnellstmöglich ein elektronisches Meldesystem für Rechnungen einzuführen, um den Umsatzsteuerbetrug zu bekämpfen. Nach dem EU-Richtlinienvorschlag von Dezember 2022 „VAT in the Digital Age“ dürfen die EU-Mitgliedstaaten ab dem Jahr 2024 für inländische Umsätze elektronische Meldesysteme für Rechnungen einführen, sowohl für Umsätze zwischen Unternehmen als auch für Umsätze an Privatkunden

Für grenzüberschreitende Umsätze soll ab dem Jahr 2028 innerhalb der Europäischen Union ein elektronisches Meldesystem für Rechnungen eingeführt werden. Damit sollen Rechnungen an andere Unternehmen für grenzüberschreitende Umsätze innerhalb der EU nur noch in einem strukturierten elektronischen Format ausgestellt werden, das eine automatische und elektronische Verarbeitung ermöglicht. Ziel ist es, die Fragmentierung der bestehenden nationalen elektronischen Meldesysteme durch ein einheitliches europäisches System zu überwinden und den Umsatzsteuerbetrug mittels digitaler Meldeverfahren zu bekämpfen

Für ein deutsches elektronisches Meldesystem bedeuten die europäischen Vorgaben die Chance, von Anfang an das europäische System einzuführen und keine nationale Sonderlösung zu schaffen Aus Sicht der Wirtschaft ist entscheidend, dass der hiermit verbundene Zusatzaufwand begrenzt wird und mit der Einführung des elektronischen Meldesystems Effizienzgewinne entstehen.

Aus Sicht der Wirtschaft sollten folgende Anforderungen an ein deutsches Meldesystem für Rechnungen erfüllt sein:

▪ Einheitliches europäisches Rechnungsformat

▪ Beibehaltung der bisherigen Rechnungslegungssysteme der Unternehmen

▪ Kein staatliches Kontroll- und Weiterleitungssystem (kein Clearing)

▪ Praktikable Fristen zur Rechnungsstellung

▪ Einheitliche Umsetzung ohne Differenzierung von Unternehmensgrößen oder Rechnungsbeträgen

▪ Begrenzung der Meldepflichten und praktikable Vorgaben zu den Meldefristen

▪ Schutz der Daten der Unternehmen

▪ Kritische Prüfung der Vorgaben auf ihre Wirkung gegen die Betrugsanfälligkeit und deren Auswirkung auf die Unternehmen

Für die Ausgestaltung eines praktikablen elektronischen Rechnungsformats und darauf aufbauenden Meldepflichten ist eine frühzeitige Einbindung der Unternehmen in den Entwicklungsprozess unverzichtbar Ein solches System zur Modernisierung und Verbesserung der Betrugsbekämpfung sollte eine Win-Win-Situation für Finanzverwaltung und Unternehmen schaffen.

BDI-Forderungen:

Elektronisches Meldesystem für Rechnungen (E-Invoicing) auf europäischer Ebene einheitlich einführen und keinen deutschen Sonderweg gehen

E-Invoicing praktikabel ausgestalten und Effizienzgewinne für die Unternehmen schaffen

Meldepflichten begrenzen und unternehmerische Daten schützen

Zusammenfassung

Die Digitalisierung des Besteuerungsverfahrens und des Steuerrechts stärkt die Attraktivität des Industriestandorts Deutschland Dazu schlägt der BDI folgende konkrete Maßnahmen vor:

1. Digitalisierung des Steuerrechts im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigen

▪ Konsequenter Digitalcheck bei allen Gesetzesinitiativen

▪ Schrittweise Überprüfung des bestehenden, materiellen Steuerrechts

▪ Verstärkter Einsatz von Typisierung und Pauschalierung (v. a. bei Massensachverhalten) und von juristischen Algorithmen (Identifizierung von Widersprüchen und Fehlern)

2. Vollständig digitales Steuerverfahren ermöglichen

▪ Digitale Steuerbescheide in strukturierter und maschinenlesbarer Form für alle Steuerarten einführen

▪ Daten (z. B. E-Bilanzdaten) elektronisch rückübermitteln

▪ Nachweise und Belege in digitaler, maschinenlesbarer Form anerkennen

▪ Stärkere Rolle des Bundes bei der Koordination von Digitalisierungsprojekten etablieren

3. Digitalisierung der steuerlichen Betriebsprüfung weiter voranbringen

▪ Standardisierte Schnittstellen für die Datenübertragung in Kooperation mit der betrieblichen Praxis entwickeln und einsetzen

▪ Digitale Kommunikation zwischen Unternehmen und Finanzverwaltung ausbauen und dafür bundesweit einheitliche Standards definieren

▪ Innerbetriebliche Kontrollsysteme dauerhaft und rechtssicher in die steuerliche Betriebsprüfung einbeziehen

4. E-Invoicing und Meldesystem nach den europäischen Vorgaben praxisgerecht regeln

▪ Effizienzgewinne für Unternehmen und Verwaltung mit einer verbesserten Betrugsbekämpfung kombinieren

▪ Meldepflichten begrenzen, unternehmerische Daten schützen

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BDI-Dokumentennummer: D1500