Desarrollo infantil temprano en México: diagnóstico y recomendaciones

Banco Interamericano de Desarrollo División de Protección Social y Salud

Desarrollo infantil temprano en México: diagnóstico y recomendaciones

NOTAS TÉCNICAS # IDB-TN-477

Resumen Ejecutivo Robert Myers Arcelia Martínez Marco Antonio Delgado Juan Luis Fernández Adriana Martínez

Noviembre 2012

Desarrollo Infantil Temprano en México: Diagnóstico y recomendaciones Resumen Ejecutivo

Documento preparado por: Hacia una Cultura Democrática, A.C. (ACUDE) México DF, México

Autores: Robert Myers Arcelia Martínez Marco Antonio Delgado Juan Luis Fernández Adriana Martínez Edición: Alejandra Adoum Supervisión: María Caridad Araujo División de Protección Social y Salud 2012

Las opiniones expresadas en este documento son las de sus autores y no representan ni al Banco Inter Americano de Desarrollo ni a sus países miembros.

La versión completa del estudio al cual corresponde este resumen ejecutivo puede encontrarse en la siguiente página: www.iadb.org/proteccionsocial

Introducción

El propósito principal de este documento es describir y analizar algunas opciones dirigidas al mejoramiento del desarrollo infantil temprano (DIT) en México, país grande y diverso, con múltiples contextos y poblaciones. Lo haremos con la intención de responder a un conjunto de preguntas clave, entre las cuales están: 1. ¿Cuáles son las estrategias, programas y servicios en marcha para mejorar el DIT? 2. ¿Qué sabemos sobre su efectividad?

3. ¿Son equitativas y, si no, cómo se puede moderar la inequidad?

4. ¿Los programas y servicios están coordinados e integrados para producir los mejores resultados?

5. ¿Cómo se financian los programas y servicios y cuáles son sus costos?

6. ¿Cuáles son los desafíos que se deben superar si se quiere mejorar el DIT? 7. ¿Qué es posible y conveniente hacer?

¿Qué es el desarrollo infantil temprano?

La definición de desarrollo que sirve para guiar nuestro análisis es un proceso de cambio en que el niño aprende a dominar niveles siempre más complejos de movimiento, pensamiento, sentimientos y relaciones con los demás.1 En esta visión del DIT, es importante que un niño cuente con vida, salud y buena alimentación como parte de su bienestar y como bases para desarrollarse, pero no bastan para favorecer

un desarrollo pleno. Un entorno propicio para el DIT –sea el hogar o un centro de cuidado– debe garantizar que se satisfagan no solo esos requerimientos de alimento, amparo, atención de salud, nutrición y protección, sino también las necesidades que el niño tiene de afecto, interacción social, comunicación, seguridad emocional, consistencia y acceso a las oportunidades para la exploración y el descubrimiento.

Las palabras “infantil y “temprano” ubican el desarrollo en el tiempo. Se refieren a los periodos del embarazo, puerperio, infancia y edad preescolar, es decir hasta los 6 años de edad. Nuestro documento pone el acento en los programas que atienden a niños en los primeros 3 años de vida, pero también incluimos consideraciones sobre el periodo preescolar (3-6 años).

Estrategias para promover el DIT Para la clasificación y análisis del DIT se utiliza una tipología de tres estrategias principales.2 Estrategia 1. Apoyar a quienes cuidan a los niños en el hogar para mejorar las condiciones y las prácticas de crianza que propicien el desarrollo durante los primeros años.

Con su enfoque en el hogar, la familia y los adultos, esta aproximación refuerza y mejora

Así, el desarrollo es conceptualizado de forma multidimensional y las diferentes dimensiones o elementos están interrelacionados: deben ser considerados en su conjunto, es decir en una forma integral. El desarrollo es un proceso continuo que se produce cuando el niño interactúa (toma la iniciativa y responde) con las personas, las cosas y otros estímulos en sus ambientes biofísicos y sociales, y aprende de ellos. Poner las interrelaciones e interacción en el centro del proceso de desarrollo significa que su fomento integral exige que el niño tenga experiencias relacionadas con todas las dimensiones del desarrollo, no solamente del físico, y demanda ir más allá de la simple provisión de estímulos. Implica, asimismo, un reconocimiento, impulso y aprovechamiento de las iniciativas del niño y de las respuestas que a éstas se dé.

2 La tipología fue construida a partir de la revisión de programas en México pero pensamos que puede ser aplicada para analizar servicios y programas en otros contextos.

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las condiciones del ambiente en que ocurre el desarrollo y las prácticas de crianza que lo favorecen.3 Estrategia 2. Ofrecer atención especializada para detectar y atender directamente problemas individuales de salud, nutrición y/o desarrollo.

Esta estrategia se enfoca en los niños y su tratamiento individual por parte de especialistas. Empieza con un diagnóstico de la condición en que se encuentran los menores, para luego ofrecer servicios especializados destinados a prevenir o tratar determinados problemas individuales que pueden presentar.

La atención, que se brinda normalmente fuera del hogar, se organiza a partir de chequeos periódicos, seguidos de las acciones pertinentes lideradas por el sistema de salud tanto para atender insuficiencias de salud y nutrición, que se consideran esenciales, cuanto para detectar y tratar posibles rezagos en el desarrollo.

Estrategia 3. Crear ambientes para el desarrollo infantil temprano fuera del hogar, que combinen la atención de niños en centros de cuidado y actividades continuas de desarrollo.

Esta estrategia requiere que los niños y niñas se ausenten de casa por periodos relativamente largos durante el día, que es cuando reciben atención. Se encargan de atenderlos, entre otros, las guarderías del Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS), las Estancias Infantiles de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), los Centros de Desarrollo Infantil (CENDI) de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y los Centros de Asistencia para el Desarrollo Infantil (CADI) y Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAIC) del Sistema Nacional del Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Esta estrategia propicia la integración de servicios de educación, salud y alimentación así como la interacción de los niños con sus pares.

Programas y servicios para asalariados y para la población abierta Una dimensión importante en el análisis deriva del hecho de que las madres y padres asalariados que trabajan en el sector formal gozan de prestaciones sociales como parte de sus beneficios laborales., subsidiados en parte por sus empleadores y el Estado mientras la otra parte de la población que trabaja principalmente en el sector informal o no trabaja (la llamada población abierta) se beneficia de otros programas y servicios. Esta división histórica –atribuible a dicotomías entre poblaciones urbanas y rurales y entre indígenas e hispanohablantes– ha reforzado desigualdades en la sociedad y entre los niños según el tipo de servicio al que tienen acceso.

Un panorama de los servicios y programas En la Tabla 1 presentamos un panorama de los servicios y programas que se analizan en este documento, clasificados según la entidad responsable de la atención en salud/nutrición o en el desarrollo y por edad de la población a los que se dirigen.

Metodología Para nuestras descripciones y análisis recurrimos a información específica sobre los programas considerados, sus reglas de operación, informes anuales, estadísticas, reportes no publicados, normas, evaluaciones (de impacto, operativas y de satisfacción), artículos y otras fuentes secundarias, recurriendo muchas veces a internet. Asimismo, entrevistamos a actores clave de organizaciones que ofrecen programas y servicios con un componente de DIT.

Existen varias posibles formas de apoyo: apoyo monetario (ej., el Programa Oportunidades); apoyo en especie (ej., entrega de leche en el programa de LICONSA); Apoyo educativo y de acompañamiento (ej., cursos de educación inicial no escolarizada ofrecidos por el Consejo Nacional de Fomento Educativo CONAFE).

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Capítulo 1

El Contexto

La niñez y su situación actual De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda de 2010 (INEGI), en ese año había en México un total de 10’528.332 niños y niñas menores de 5 de edad. De estos, 51,3% eran niños. El porcentaje de niños y niñas de esta edad bajó de 10,8% en 2000 a 9,4% en 2010. Del total, 26,2% de los niños menores de 5 años vivían en 2010 en áreas rurales (es decir, en localidades con menos de 2.500 personas) y 35,6% en ciudades con 250.000 o más habitantes. Se estima que en 2012 alrededor de un millón de niños viven en casas donde se habla una lengua indígena y representan el 9,5% del total de niños en edad temprana en México.4 Mortalidad infantil. El indicador de mortalidad infantil bajó de 31,5 por mil nacidos vivos en 1992 a 16,2 en 2006 y 14,2 en 2010. Sin embargo, varía mucho según el contexto. Entre los indígenas, por ejemplo, la mortalidad infantil es 1,7 veces más alta que para la población general y en ciertas etnias llega a ser 7 veces mayor.

Estado nutricional. De los resultados de las Encuestas Nacionales de Salud y Nutrición realizadas en 1988, 1999 y 2006 se desprende que el estado nutricional ha mejorado entre 1988 y 2006 (el porcentaje de niños con bajo peso bajó de 14,2% a 5,0% y con baja talla de 22,8% a 12,5%). No obstante, existen variaciones por regiones y una brecha entre el estado nutricional de la población en general y el de los niños y niñas indígenas, especialmente respecto de su talla. La prevalencia de la baja

talla es del 33,2% entre los niños indígenas, comparado con un 12,5% para la población en general. La encuesta de 2006 mostró importantes deficiencias de micronutrientes: 26% para el hierro, 28% para el zinc, 7,3% para la vitamina B12 y 3,6% para el ácido fólico.

La prevalencia de anemia fue de 24% para los menores de 5 años. Los resultados de la encuesta de 2012 permitirán poner estos datos al día.

Lactancia materna. Según el Secretario de Salud, solamente 22% de las madres brindan leche materna de manera exclusiva a sus hijos durante los seis meses, que es lo que se recomienda. Además, el 56,7% la combinan con otros líquidos tres días (72 horas) después del parto.

Sobrepeso. Según UNICEF (en línea) “México ocupa el primer lugar mundial en obesidad infantil”.

Desarrollo infantil. No existe un acuerdo sobre cómo evaluar el desarrollo físico, cognitivo, social y emocional de los niños en México.

Según un estudio del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), en el último año de educación preescolar en promedio más de 90% de los niños y niñas manejaban un nivel básico de lenguaje y comunicación. Los niños y niñas de las áreas rurales están en desventaja (el porcentaje de niños que alcanzan el nivel básico en lenguaje comunicación es 26% en establecimientos comunitarios y 19% en escuelas rurales públicas contra 7% y 1% en escuelas urbanas públicas y privadas,

Según la definición utilizada para definir a la población indígena, ésta representa entre 6,6% y 11,3% del total (PNUD y Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2010).

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respectivamente). Los niños y niñas de las escuelas privadas mostraron un nivel mucho más avanzado que los demás, sin controlar por otras características de los niños y sus familias.

El estudio no incluyó a niños de centros preescolares indígenas y utilizó una definición muy limitada de desarrollo.

Condiciones que afectan la sobrevivencia, el crecimiento y el desarrollo infantil El contexto económico Entre 2008 y 2010 el Producto Interno Bruto (PIB) se contrajo y para 2011 cayó en 6,3%. Aunque se reporta igualmente cierta recuperación durante 2010, no se ha llegado a los niveles previos a la crisis. Como resultado, la población en situación de pobreza aumentó de 48,8 a 52 millones de personas entre 2008 y 2010, lo que significa un aumento del 44,5 % de la población total del país en el primer año a 46,2%. De acuerdo a UNICEF (en línea), de la población total de niños menores de 5 años, en 2009 el 61,2 % vivía en condiciones de pobreza patrimonial y el 27,4% en pobreza alimentaria.

El contexto social Las tendencias continúan marcando el crecimiento de la urbanización y de la participación de las mujeres en el mercado laboral formal e informal. El número de familias extensas disminuye y aumentan las familias uniparentales, particularmente las de madres jefas del hogar. La migración temporal y permanente, tanto nacional como internacional, ha fragmentado a muchas familias. Por otra parte, la violencia intrafamiliar parece haberse incrementado.

El contexto político El contexto político cambió en 2000 con la salida del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que había permanecido en el poder 70 años. Desde entonces gobernó, a nivel federal, el Partido Acción Nacional (PAN). Sin embargo, a la fecha de la publicación de este

documento, el PRI está a punto de regresar a liderar el gobierno federal. El periodo más reciente se ha caracterizado por un aumento de la inseguridad relacionada con el crecimiento de la delincuencia organizada. Esto ha producido una baja en la confianza en el gobierno y un incremento en la percepción de la corrupción (datos del Latinobarómetro 2011).

El acceso a servicios Aunque el porcentaje de la población sin acceso a servicios de salud se redujo de 40,8% en 2008 a 31,8% en 2010, 35.8 millones de personas quedaban al margen de esos servicios (CONEVAL 2011). Respecto de la seguridad social, la falta de acceso a algún servicio ha bajado mucho durante los últimos 20 años: de 69,3% en 1992 a 39,5% en 2010, incluso para el 20% de la población con el ingreso más bajo entre la que disminuyó de 89,1% a 22,3% con la llegada del Seguro Popular.

El acceso a la educación preescolar se incrementó sustancialmente desde la promulgación en 2002 de la Ley de Obligatoriedad para los niños desde los 3 años de edad. La matrícula preescolar para los de 5 años se aproxima al 100% y para las edades de 3 a 5, el porcentaje en 2010 fue de 71,9% (66,6% para el 20% de la población más pobre).

Pese a que el gobierno de Felipe Calderón introdujo un nuevo programa de estancias infantiles, el porcentaje de niños menores de 3 años con acceso a centros de atención no ha superado el 10%. Los centros de atención se encuentran principalmente en las áreas urbanas.

En octubre de 2011 se promulgó la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, cuidado y Desarrollo Integral Infantil.

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Capítulo 2

Marcos normativos para los servicios y programas destinados a mejorar el desarrollo infantil temprano La normativa respecto de los servicios y programas de desarrollo infantil temprano tiene por lo menos cuatro niveles que deben ser considerados: 1) Los acuerdos internacionales suscritos por el país; 2) Los artículos de la Constitución de la República; 3) Las Leyes Generales; y, 4) Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) y las Reglas de Operación.

Los acuerdos internacionales Conforme a lo estipulado en el Artículo 133º de la Constitución Mexicana, los acuerdos internacionales ratificados por México alcanzan una jerarquía jurídica superior a la legislación secundaria, sin importar si ésta es de orden federal o estatal (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 2011). Con la reciente modificación del Artículo 1º de la Constitución (junio de 2011) se reconoce por primera vez que todas las personas gozarán de los Derechos Humanos contenidos en la Carta Fundamental y en los tratados internacionales de los que México es parte. Así, se obliga a las autoridades de gobierno a interpretar y aplicar la ley conforme al principio pro persona; es decir a que cuando existan dos normas aplicables en la materia se opte siempre por aquella que favorezca más a la persona, con independencia del orden normativo fijado en el Artículo 133º (Concha 2011). Con esta reforma se estarían sentando las bases para garantizar los derechos a la protección y el desarrollo integral de la infancia que se fundamenten en la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) así como en los acuerdos internacionales pertinentes al DIT sobre la salud, la educación, el trabajo infantil y los derechos de la mujer.5

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La CDN es clave porque se trata del único instrumento internacional que incluye toda la gama de derechos humanos: civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (UNICEF 2011b, Sottoli, 2010: iii), ahora aplicados a la infancia y adolescencia. Además, se basa en una concepción novedosa de los derechos de los niños, que afirma su estatus de sujetos de derechos, es decir de titulares de los derechos y no como objetos de la caridad (Cohen 2000; Zermatten 2003; UNICEF 2011c).

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos De la Constitución Política de México emanan los principios fundamentales de la organización política y jurídica nacional. Por consiguiente, toda legislación secundaria, sea de orden federal o estatal, debe subordinarse a lo convenido en la Constitución. En lo relacionado con el DIT, algunos artículos constitucionales reconocen derechos de la infancia y establecen medidas para promover su protección y desarrollo, mientras que otros se refieren a Derechos Humanos que son aplicables a ella.

Los artículos pertinentes al tema incluyen: Artículo 1: Reconoce los derechos humanos pro persona.

Artículo 2: Reconoce la diversidad cultural y especifica condiciones mínimas en los pueblos indígenas para promover su supervivencia: salud, educación y nutrición. También trata de la participación de la mujer en el desarrollo.

Artículo 3: Vuelve obligatoria la educación preescolar.

Existen expectativas altas en algunos grupos de la sociedad de que los cambios van a facilitar la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos.

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Artículo 4: Reconoce los derechos de los niños. También establece el derecho a la salud, que originalmente era considerado como un derecho laboral y ahora lo es como un derecho humano.

Artículo 31: Los padres están obligados a asegurar la asistencia de sus hijos a los establecimientos educativos.

Artículo 73: Reconoce el principio del “interés superior de niños, niñas y adolescentes.

Artículo 123: Establece el derecho laboral a prestaciones sociales, incluso de tiempo de maternidad y servicios de cuidado para los infantes.

Leyes generales y federales En el orden jurídico nacional, las Leyes Generales determinan las reglas que son aplicables a la generalidad de sujetos y situaciones en todo el territorio nacional. Su objetivo es regir aspectos de carácter nacional como la salud, la educación y el trabajo, entre otros, en los que convergen tanto autoridades locales como federales, por lo que ambas están sujetas a dicha reglamentación. Las Leyes Federales, por su parte, marcan las disposiciones para regular las atribuciones de las instituciones del ámbito federal, por lo que su aplicación no alcanza un carácter nacional sino que se limita al ámbito de los estados.

Las mejoras introducidas en las Leyes Generales en los últimos años y la nueva Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil contribuyen, potencialmente, a crear una base relativamente sólida para el desarrollo de una política nacional y de programas más integrales.

Entre las leyes pertinentes al tema se destacan las siguientes: Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes. Incorpora muchas provisiones de la CDN y sanciona los principios, derechos y medidas de protección mínimas para la niñez y la adolescencia en México.

Ley General de Salud. Establece que dicha atención debe darse durante el embarazo, el parto y el puerperio, así como al recién nacido.

Para este último, la atención debe incluir la vigilancia de su crecimiento y desarrollo, su inmunización, la detección temprana de problemas auditivos o visuales y su tratamiento, así como acciones para diagnosticar estos mismos problemas en las escuelas, tanto públicas como privadas (Art. 61). La Ley especifica acciones que el Sistema de Salud debe emprender para prevenir la mortalidad infantil y la mortalidad materna, y para cumplir con su papel de fijar los procedimientos para que la familia participe en la prevención y atención oportuna de enfermedades y padecimientos. Asimismo, establece (2003) que mediante el Programa IMSS-Oportunidades se puedan proporcionar servicios de salud a la población no asegurada (Art. Transitorio 16).

Ley General de Educación. Entre muchas otras cosas y en relación específicamente a la Educación Preescolar, la Ley señala que ésta forma parte de la educación básica que el Estado está obligado a impartir (Art. 3); que es obligatoria, laica y gratuita si el servicio es público. Encarga a la Secretaría de Educación la formulación de planes y programas de estudio, la creación de materiales y la supervisión y evaluación de escuelas.

Ley Federal del Trabajo. Enuncia los derechos laborales de la mujer en relación con la protección de la maternidad y establece que el IMSS presta los servicios de guardería.

Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del Estado. Establece que los trabajadores al servicio del Estado tienen derecho a la seguridad y los servicios sociales, incluyendo atención médica por maternidad, y se reconoce como prestación de los trabajadores del Estado los servicios de cuidado y desarrollo infantil a través de las Estancias para el Bienestar y Desarrollo Infantil (EBDI)

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Ley del Seguro Social. De acuerdo con su artículo 11, las personas derechohabientes del régimen obligatorio tienen derecho al seguro de maternidad, el cual comprende atención médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria por maternidad, así como acceso a servicios de guardería y prestaciones sociales. Estas últimas pueden ser en dinero o en especie, como subsidios por incapacidad temporal (periodo pre y posnatal) o la dotación de suplementos durante el periodo de lactancia. Los artículos 201 al 207 de la Ley reglamentan los servicios de guardería, los cuales se otorgan a la madre o al responsable del niño mientras sean derechohabientes del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y no estén en capacidad de proporcionarle atención y cuidado. Los servicios de guardería pueden ofrecerse en un horario matutino o vespertino e incluyen aseo, alimentación, cuidado de la salud, educación y recreación para niños y niñas desde la edad de 43 días hasta cumplir los 4 años (DOF 2011).

Para la prestación de los servicios se prevé que el IMSS instale y administre sus propias guarderías (Art. 205). Además el IMSS tiene facultades para celebrar convenios de cuotas o subrogación de servicios de guardería en sus diferentes esquemas (Art. 213 y 237). En todos los esquemas subrogados, los prestadores deben sujetarse a las instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia del IMSS, instancia a la que deben presentar informes y estadísticas respecto de la prestación de los servicios (Art. 237A). Además, la Ley especifica prestaciones adicionales para trabajadoras del IMSS.

Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil Potencialmente muy importante, esta nueva ley (octubre de 2011) no solamente pretende establecer condiciones y sanciones relacionadas a la atención, cuidado y desarrollo integral infantil (en centros de cuidado) sino que exige la creación de un Consejo Nacional para determinar una política y un programa nacional en la materia, coordinar esfuerzos,

dar seguimiento y evaluar actividades en esta área e, incluso, hacer un esfuerzo de clarificar la normatividad tal como consta en varias Normas Oficiales de México. La Ley fue producto de una iniciativa ciudadana y se basa en los derechos del niño.

Para potenciar el alcance de esta nueva ley se requiere de: •

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Una visión amplia de los servicios y programas que se ocupan del DIT, que vaya más allá del énfasis puesto por la ley en la atención en centros de cuidado y desarrollo. Es necesario incorporar servicios de atención directa y periódica a los niños en los centros de salud y, sobre todo, servicios de apoyo a los padres de familia para fortalecer sus prácticas de crianza en el hogar.

Conceder al desarrollo integral la misma importancia que actualmente se da a la seguridad, la supervivencia, la salud y el crecimiento relacionado con la alimentación.

Una puesta al día de las Normas Oficiales Mexicanas pertinentes al DIT, aprovechando de modo crítico las iniciativas que están en proceso explicitar su contenido y las acciones necesarias tendientes a mejorar el DIT. Una colaboración real entre las instituciones, que debe incluir la representación efectiva de la sociedad civil.

Mejoramiento en el contenido, disponibilidad y transparencia de los sistemas de información relativos al DIT. Seguimiento de cerca de la implementación de ley y una demanda constante de que se la cumpla.

Normas Oficiales Mexicanas Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) establecen los lineamientos que los prestadores de servicios públicos o privados deben cumplir.

Entre las más pertinentes para el tema del DIT están:

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NOM-031-SSA2-1999 para la Atención a la Salud del Niño.

NOM-008-SSA2-1993 para el Control de la Nutrición, Crecimiento y Desarrollo del Niño y del Adolescente NOM-167-SSA1-1997 para la Prestación de Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores NOM-032-2011. Clasificada como una norma “emergente”, esta NOM ha quedado al nivel de una propuesta con el fin de remplazar, para menores, la NOM 167. La propuesta incluye aspectos relacionados tanto con las guarderías como con la atención de los niños y trae apéndices normativos de seguridad más rígidos (orientados principalmente a evitar incendios).

Actualmente es posible identificar por lo menos tres actividades que suponen cambios en la normatividad para el desarrollo infantil contemplada en las NOM anteriores: •

Una actividad dentro del programa de Seguro Popular, que busca consenso en torno al tamizaje de niños pequeños en los centros de salud y al protocolo y las actividades que se deben emprender luego de la prueba.

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Un ejercicio colaborativo coordinado por Educación Inicial, que pretende crear un conjunto de principios para guiar la atención al desarrollo infantil, sea en centros o en el hogar.

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El mandato al nuevo Consejo para la Prestación de Servicios de revisar y poner al día las normas correspondientes.

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Capítulo 3

El Desarrollo Infantil Temprano en el sector salud

El sector salud ha puesto el énfasis en la estrategia de ofrecer atención especializada para detectar y atender directamente problemas individuales de salud y nutrición, fortaleciendo así la base para el desarrollo. Sin embargo, ha sido menos exitoso en la aplicación de aquellas acciones orientadas a promoverlo. También se ha concentrado en la estrategia de apoyar a quienes cuidan de los niños en el hogar para mejorar las condiciones y las prácticas de crianza pero, nuevamente, con menos éxito en su aplicación al desarrollo.

3. La ausencia de una política de atención a niños y niñas pequeños. Tradicionalmente, la responsabilidad de cuidar a los niños pequeños ha estado en manos de las familias y no ha sido una consideración central en la política social en México.

4. Financiamiento compartido. La intención es evitar la idea de que los programas son simplemente caritativos. El resultado es que se hace a los beneficiarios una transferencia parcial del costo que le corresponde al gobierno.

Cuatro características asociadas con la evolución del sector salud durante el siglo XX resultan pertinentes respecto de la discusión del DIT:

Los siguientes servicios y programas son los que se describen y analizan detalladamente en el estudio:

1. El énfasis en curar y prevenir enfermedades. Como resultado, la perspectiva de “desarrollo” no ha estado presente y, en particular, el desarrollo psicosocial no ha constituido una dimensión importante para el sector.

2. Un vínculo directo entre la política en salud y el empleo asalariado. Esta relación creó una división inequitativa entre, por un lado, las personas asalariadas empleadas en el sector formal con acceso a beneficios de salud como parte de su seguridad social y, por otro, las personas no asalariadas empleadas en el sector informal, que operan su propio negocio, trabajan en la casa sin remuneración, y los desempleados que, juntos, constituyen “la población abierta” y carecen de los beneficios de la seguridad social.6

Arranque Parejo en la Vida (APV). El propósito principal de APV ha sido reducir la mortalidad materna e infantil por medio de la atención materno-infantil. Su diseño original incluyó la promoción del desarrollo infantil temprano ofreciendo 10 consultas desde el nacimiento hasta los 2 años de edad, la aplicación del esquema completo de vacunas, megadosis de vitamina “A” y micronutrientes, y capacitación a madres en técnicas de estimulación temprana e identificación de signos de alarma. Con la creación de Seguro Popular y Seguro Médico para una Nueva Generación, las madres y sus niños tienen acceso a los paquetes básicos.

Con el tiempo, el APV se centró en brindar siempre más atención a las embarazadas y la atención a los niños se concentró en el tamiz neonatal, la prevención de discapacidad y en los ciudados de los primeros 28 días. No aparecen acciones relacionadas con el DIT en

Este es el caso pese a que los no asalariados tienen la opción de afiliarse voluntariamente al IMSS, opción que no resulta atractiva para la mayoría de las personas.

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el Programa de Acciones Específicas para 20072012. La formación de “brigadas” integradas por personal de salud y promotores voluntarios y el fortalecimiento de redes sociales no tuvieron éxito por varios motivos y el programa no logró promover bien el DIT pese a contar con materiales creados con este propósito.

Embarazo Saludable (ES). Creado en 2008, el ES forma parte del Seguro Popular. Ofrece servicios similares a los descritos para APV. No incluye un componente específico de DIT. Seguro Médico para una Nueva Generación (SMNG). Empezó en 2006, dirigido a niños menores de 5 años de edad cuyas familias no están afiliadas a la seguridad social.

Actualmente participan mas de 4.4 millones de niños. Ofrece protección contra los principales padecimientos neonatales y los que se presentan en los primeros 5 años de vida. El seguro incluye atención médica en materia de prevención, diagnóstico, estudios de laboratorio y gabinete, tratamiento y rehabilitación para enfermedades adicionadas al Catálogo Universal de Servicios Esenciales de Salud (CAUSES) y al Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC). El Comité Nacional de Seguro Popular está realizando un Proyecto Piloto del Desarrollo en el que un cuerpo de psicólogos aplican instrumentos para evaluar y dar seguimiento al estado de desarrollo, así como evaluaciones del estado nutricional para determinar si un niño debe ser enviado a un especialista o puede participar en actividades de estimulación temprana. Se propone ofrecer talleres de estimulación temprana y desarrollo infantil a las madres y los padres de familia.

Nuestra impresión es que hasta ahora se sigue poniendo el acento en el diagnóstico y tratamiento de problemas y que el protocolo requiere de ajustes para que todas las familias puedan tener acceso a talleres que fortalezcan sus capacidades de promover el desarrollo de sus hijos¡.

Oportunidades - Componentes de Salud y Nutrición. Participan actualmente en Oportunidades más de 1.6 millones de niños

menores de 5 años que viven en familias cuyo ingreso per cápita estimado está por debajo de la Línea de Bienestar Mínimo. El programa ofrece gratuitamente –con la condición de que las familias coparticipen– consultas médicas y acceso al Paquete Básico Garantizado de Servicios de Salud; apoyo alimentario de 405 pesos mensuales a las familias que asisten a las consultas y los talleres programados; 105 pesos mensuales por niño a las familias con niños menores de 9 años (subsidio limitado a 3 niños); dotación de suplemento alimenticio (para mujeres embarazadas y lactantes, todos los niños de 6 a 23 meses y niños de 24 a 59 meses con algún grado de desnutrición); y, seguimiento del estado nutricional y tratamiento especial de casos de desnutrición.

Como parte de la corresponsabilidad, se exige de las familias su participación en los Talleres Comunitarios de Autocuidado de Salud (TCAS) ofrecidos por medio del sistema de salud.

Las evaluaciones de Oportunidades muestran poco efecto en el DIT de los niños participantes, reflejando el énfasis que el programa ha puesto desde desde su inicio en los componentes de salud y nutrición. Para mejorar el desarrollo, Oportunidades ha explorado, con el Consejo Nacional de Fomento Educativo, varias maneras posibles de colaboración relacionadas con su Programa de Educación No-escolarizada para padres de familia. Nuestra hipótesis, consistente con los primeros hallazgos de la evaluación de este esfuerzo, es que la dependencia de voluntarios para las sesiones relacionados con el DIT y que se basan en un sistema abreviado del CONAFE resulta una estrategia insuficiente para producir resultados significativos.

En años recientes Oportunidades ha formado redes sociales comunitarias que funcionan en paralelo con las del sistema de salud. Esas redes están lideradas por vocales (voluntarias) que participan en el programa como beneficiarias.

En la operación de estas redes el DIT es un tema totalmente ausente.

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Programas de apoyo alimentario, micronutrientes y lactancia materna. En México existe una plétora de programas de apoyo alimentario dirigidos a familias con pocos recursos y, en algunos casos, específicamente a niños menores de 5 años de edad. Aunque fortalecen la base para el desarrollo integral, el vínculo con el desarrollo no es siempre evidente y se quedan en general queda al nivel fisiológico. Los programas incluyen: 1. Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA. El programa ofrece productos básicos, con descuentos de aproximadamente 20%, en tiendas ubicadas en localidades con entre 200 y 2.500 habitantes que presentan altos niveles de marginación.

2. Programa de Apoyo Alimentario (PAL) para menores de 5 años de edad y mujeres embarazadas o lactantes, administrado por Oportunidades.

3. Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA (PASL). Su propósito es mejorar los niveles de nutrición de familias en condiciones de pobreza patrimonial, especialmente niños de hasta 12 años de edad. Para ello distribuye leche fortificada a un precio reducido. En un estudio de INSP (2007) se reportó que el programa permitió disminuir la tasa de anemia, la deficiencia de hierro y la desnutrición crónica.

4. Existen también dotaciones de alimentación en los programas de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA), las Caravanas de Salud y en varios programas del DIF, incluyendo Desayunos Escolares.

El nivel de duplicidad entre estos programas no es claro.

Micronutrientes y sobrepeso. Las deficiencias de micronutrientes en México constituyen un problema invisible (Rivera, marzo-abril de 2012, p. 101). Pese a la incorporación de suplementos

de micronutrientes en varios programas de cobertura amplia, persisten deficiencias importantes de varios micronutrientes, especialmente hierro y zinc. Actualmente se presta más atención al problema emergente del sobrepeso que a las deficiencias de micronutrientes.

Lactancia materna. En general, las acciones para promover y mejorar la lactancia materna forman parte de componentes de prevención y promoción de salud dentro de programas más amplios, sin que se conozca su efecto.

El Programa de Comunidades Saludables. Ofrece fondos a municipios (que pueden emplearse en localidades rurales de entre 200 y 2.500 habitantes) para incrementar la conciencia pública sobre la salud, propiciar estilos de vida saludables y estimular la participación en actividades que modifiquen conductas importantes para la buena salud. Incluimos este programa en nuestro análisis porque nos parece importante, a la luz de la fragmentación de programas y diversidad de estrategias de atención, fortalecer la capacidad de familias y comunidades para integrar componentes que llegan de diferentes sectores y entidades gubernamentales. Sin embargo, de las Reglas de Operación se desprende que el programa presta poca atención a la coordinación intersectorial al nivel local.

El Programa de Atención a la Salud y Desarrollo de la Población Indígena. Se distingue por su focalización en municipios con una concentración grande de indígenas y por los esfuerzos concretos de incorporar a las culturas indígenas, ofreciéndoles información y servicios en los idiomas pertinentes y promoviendo la participación local en el proceso de prevención y atención de problemas de salud. El programa depende en gran medida de la extensión y ajuste cultural de las acciones actualmente contempladas a las circunstancias de los pueblos y comunidades indígenas.

La incorporación a Oportunidades ha facilitado la coordinación de este programa con otros pero también ha creado confusión porque 1) pueden coexistir pagos de PAL con otras dotaciones de alimentos de Oportunidades (y también con Seguro Popular y Caravanas de Salud); y, 2) las condiciones de corresponsabilidad son diferentes para los dos programas aun si operan en la misma localidad.

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Capítulo 4

El desarrollo infantil temprano en el sector educativo

Como parte del contexto para la discusión en torno a la educación inicial y preescolar es necesario tener en cuenta algunos elementos: • La decentralización del sistema (1992), asociada a la diversidad y fragmentación de programas; • La presencia de entidades especiales, con un alto grado de independencia, para atender a las áreas rurales aisladas (el Consejo Nacional de Fomento Educativo CONAFE) e indígenas (La Dirección General de Educación Indígena); • La poca importancia asignada por el sector a la educación inicial; • La reciente consolidación de la conceptualización del desarrollo relacionada a la reforma curricular en educación preescolar (2004) y al programa actual de fortalecimiento de la educación temprana y el desarrollo integral; • La obligatoriedad de la educación preescolar (2002) a partir de los 3 años de edad; • El predominio de la educación pública.

Los servicios y programas de educación inicial 1. Centros de Desarrollo Infantil (CENDI). El modelo CENDI, similar en operación a las guarderías y estancias del IMSS y el ISSSTE ofrece atención a niños de 45 días a 3 años 11 meses de edad e incluye, además de los servicios educativos, atención médica, psicológica, trabajo social y comedor. En su origen estuvo destinado a madres trabajadores de la SEP. Opera en diversos horarios y

mayormente de lunes a viernes de acuerdo al calendario escolar. La SEP es la responsable de los CENDI en el Distrito Federal y cada secretaría estatal en el área de su incumbencia.

La operación cotidiana en los CENDI “oficiales” es competencia de la SEP federal o estatal.

Estos CENDI atienden a empleados de la SEP. En los otros casos que son la mayoría, la responsabilidad de proveer el servicio corresponde a otra instancia del gobierno o a una organización privada8, supervisada por la SEP dentro de un marco creado por Educación Inicial al nivel federal. No se restringe la atención a niños y niñas de trabajadores del sector formal. En 2011 hubo 236.924 niños matriculados en CENDI en toda la República.

2. Centros de educación inicial no-escolarizados.

Creados en los 1990 con el nombre de Centros Infantiles Comunitarios, operan solamente en el Distrito Federal. Atienden a niños de 2 a 4 años y funcionan a través de los padres de familia con grupos de 15 a 20 niños. Trabajan de 3 a 5 horas o hasta 8 en el caso de los servicios mixtos.

La SEP proporciona capacitación y, en algunos casos, materiales.

3. El Programa de Educación Inicial Noescolarizada del CONAFE. El programa es el ejemplo más ilustrativo de la Estrategia 1 para promover el DIT (la de apoyar a quienes cuidan de los niños en el hogar para mejorar las condiciones y las prácticas de crianza que propicien el desarrollo durante los primeros años). Comenzó en 1992 y ofrece un servicio de educación no formal a padres de familia que viven en comunidades con menos de 500

El Frente Popular “Tierra y Libertad” es una experiencia exitosa del modelo CENDI, destacada por su calidad y su relación con los padres/madres de familia así como con las comunidades marginadas en que funcionan los centros. El modelo ha sido replicado en Colima.

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habitantes (principalmente rurales, mestizas e indígenas) con la intención de ayudarles a mejorar sus prácticas de crianza. En 2010 el programa sirvió a 424.202 padres directamente, con un cálculo de 452.599 niños beneficiados.

Para operar, se requiere grupos conformados por integrantes de al menos 8 familias. En cada comunidad atendida se abre un grupo de padres que asisten a una sesión semanal durante 9 meses. Existen libros gratuitos para los asistentes, diseñados con ilustraciones que los hacen accesibles a poblaciones con bajo nivel educativo. También hay materiales para niños y para los instructores comunitarios (usualmente miembros de la comunidad). La definición de desarrollo es bastante completa: conceptualiza salud, alimentación, higiene y protección como condiciones de cuidado y protección que son necesarias para que se produzca el desarrollo personal y social, de lenguaje y comunicación, y de exploración y conocimiento del medio.

Las evaluaciones cualitativas tienden a señalar beneficios en los niños, en su entrada a la escuela, así como mayor autoestima entre las madres. Señalan también que las mujeres a cargo del programa en las comunidades, en la supervisión y en general en su operación, hacen grandes esfuerzos a cambio de la satisfacción de descubrirse útiles para ellas y sus comunidades. Sin embargo, el Programa parece demandar mucho trabajo por el que reciben una remuneración muy limitada que brinda pocas oportunidades de romper el círculo de pobreza.

(Evaluación del Ciesas: Galván Lafarga et al. s/f). El programa no ha tenido una evaluación de impacto rigurosa.

4. Educación Inicial Indígena. Bajo la responsabilidad de la Dirección General de Educación Indígena se ofrece atención en centros para niños de 2 a 3 años así como talleres para padres de familia y agentes comunitarios indígenas. La atención directa a los niños se da en centros con un máximo de 20 niños y suele acompañarse con la presencia de los padres u otros adultos para

realizar actividades de juego y de estimulación siguiendo el currículo desarrollado para Educación Indígena. La atención de agentes comunitarios es individualizada y se realiza a través de visitas domiciliarias o a otros lugares culturalmente relevantes. La característica más importante es el esfuerzo por brindar un servicio cultural y lingüísticamente apropiado.

En 2010 la cobertura del programa alcanzó a 61.342 niños y 60.942 padres (84% mujeres).

5. El Programa de Fortalecimiento a la Educación Temprana y el Desarrollo Infantil (PFETyDI).

Creado en 2008, después de casi dos décadas en las cuales no hubo mayor movimiento en el nivel inicial. Este programa fue el encargado de construir el Modelo de Atención con Enfoque Integral orientado al fortalecimiento del desarrollo físico, afectivo, social y cognitivo de las niñas y los niños del nacimiento a los 3 años de edad, que es el nuevo currículo. El modelo y nuevo currículo deben ser pertinentes y aplicables en cualquier centro de educación inicial del país así como en programas de educación inicial no escolarizada. El proceso participativo con el que se determinó el modelo involucró a 26 instituciones que operan programas de atención a niños pequeños (incluyendo el IMSS, el ISSSTE y el programa de estancias de SEDESOL).

Los servicios y programas de educación preescolar La educación preescolar está descentralizada.

El nivel federal es el responsable de las normas, el contenido del currículo y la evaluación pero la operación administrativa de las escuelas es competencia de las entidades federativas, hecho que lleva a mucha variación dentro del sistema.

A partir de noviembre de 2002 la educación preescolar se volvió obligatoria para todos los niños de entre 3 y 5 años de edad9.

En el ciclo 2010-2011, 82% de los niños de estas edades fueron matriculados (frente a

La inclusión de niños de 3 años de edad obedeció más a una consideración política que científica y no se cuantificó seriamente la inversión que demandaría la infraestructura para estar en capacidad de atender el crecimiento en la matrícula (Villa Lever et al. 2008).

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Desarrollo Infantil Temprano en México: Diagnóstico y recomendaciones | Resumen Ejecutivo

67% en 2005-2006). La matrícula se acercó a 100% para niños de 4 y 5 años de edad y fue de 44% para los de 3 años. De los 4’641.060 matriculados, 14% corresponden a centros privados10. Las modalidades de educación prescolar son: general, tanto rural como urbana (86% de la matrícula en 2010-11); indígena (8,4%); comunitaria (3,4%); y, CENDI (1,4%).

En 2004 se hizo oficial un nuevo currículo basado en competencias en las áreas de desarrollo personal y social; lenguaje y comunicación; pensamiento matemático; exploración y conocimiento del mundo; expresión y apreciación artísticas; y, desarrollo físico y salud. Aunque la “equidad” parece haber mejorado con el incremento en la matrícula y el nuevo currículo, hay evidencia (OCE, Martínez y Myers 2008) de que la calidad de la educación preescolar ha bajado ligeramente y que persiste la brecha entre centros urbanos y rurales e indígenas. Existe también presión para que se haga más “escolarizado” el ambiente preescolar.

Educación preescolar indígena. En general, se sabe que la educación indígena es el servicio que posee la peor infraestructura y tiene los resultados más bajos del sistema educativo en las evaluaciones nacionales (véase, por ejemplo, el informe del INEE: Backhoff et al. 2007).

Se sigue el currículo general de educación preescolar. Existen, pero son pocos, los materiales en lengua indígena y con contenido cultural pertinente a las distintas etnias.

Los esfuerzos por mejorar estas condiciones incluyen el programa de la “Gestión al Tequio Educativo: estrategia de fortalecimiento de gestión para la calidad de la educación indígena” y un proyecto en Michoacán y Yucatán titulado “Acompañamiento de la Educación Básica Indígena en México”11.

Educación Preescolar Comunitaria – CONAFE. El programa principal de educación comunitaria es operado por el CONAFE y está dirigido a niños de 3 a 5 años que viven en comunidades

rurales pequeñasm en donde no se justifica la construcción de una escuela y el mantenimiento de una planta docente, según la norma de la SEP (comunidades de menos de 500 habitantes).

La cobertura fue de 158.120 niños en el ciclo 2010-11. Se ofrecen tres modalidades de atención: preescolar comunitario rural, preescolar comunitario indígena y preescolar comunitario migrante. El sistema depende de instructores jóvenes, sin título pero capacitados por el CONAFE, que dedican uno o dos años a la enseñanza, viviendo en las comunidades, que cubren su alojamiento y alimentación.

El análisis del DIT en el sector educativo concluye lo siguiente: 1. La educación inicial formal ofrecida en los CENDI requiere de más estudio para entender las variaciones entre los servicios a cargo de distintos proveedores, la administración por parte de las entidades federativas, su calidad, su financiamiento y sus efectos sobre el desarrollo. El programa de Fortalecimiento de Educación Temprana y Desarrollo Integral ha logrado unir fuerzas para definir un nuevo modelo de atención en los CENDI, pero su falta de financiamiento ha hecho difícil su tarea de publicar y aplicar los resultados de su trabajo.

2. El CONAFE, con su programa no escolarizado dirigido a madres y padres de familia, sigue siendo la entidad con la mayor cobertura en educación inicial.

Tiene experiencia, un currículo probado, y cuenta con la aceptación en la gran mayoría de las comunidades donde funciona. Sin embargo, requiere de ajustes en las áreas indígenas. Falta evidencia contundente sobre sus efectos en las prácticas de crianza y el desarrollo. Debe prestar atención a la remuneración y formación de las promotoras que sostienen el programa, así como a su permanencia en las comunidades.

En 2011 el gobierno decretó que las colegiaturas podrían ser deducidas de impuestos, lo que puede resultar en un incremento de la matrícula en los centros privados.

11 Financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Proyecto ATN/JO-13025-ME. 10

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3. El Sistema de Educación Indígena ha logrado algunos avances en la oferta y contenido de la educación inicial.

4. La educación preescolar ha incrementado su cobertura para llegar a casi todos los niños y niñas de 4 y 5 años de edad, pero no logra incorporar a la mayoría de los de 3 años, como resultado de una

controvertida reforma que decreta su obligatoriedad para esa edad, sin contar con los suficientes recursos para hacerla posible. Falta atención a la calidad de la educación preescolar, especialmente en las áreas rurales e indígenas, pese a los esfuerzos que en esa dirección despliega el subsistema de educación indígena.

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Capítulo 5

Cuidado infantil en centros de atención

La estrategia de promover el desarrollo infantil temprano mediante programas de atención en centros extra domésticos ha estado íntimamente vinculada al crecimiento en el trabajo asalariado de mujeres y al lento cambio social operado en la creencia de que las madres deben ser las únicas responsables del cuidado infantil.

Es a partir de la década de 1970 que se reconoce en la práctica el derecho de las mujeres trabajadoras a tener acceso a “guarderías” para sus niños, pese a que ese derecho fue incluido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Se crearon el Programa de Guarderías del IMSS (nótese la implicación de custodia y de “guarda” del nombre) en 1973 y las Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil (IBDI) del ISSSTE en 1985. Posteriormente, ya en la década de los 1990, comienza a configurarse una concepción más integral del cuidado infantil, ligada al desarrollo del menor en términos de construcción de capacidades y formación integral para la vida, y entendida como parte de los derechos sociales y de una política laboral de mayor alcance. Si bien la creación en los 1980 de los Centros de Atención de Desarrollo Infantil (CADI) y de los Centros de Atención Infantil Comunitaria (CAIC), del Sistema Nacional DIF amplió ligeramente el rango de cobertura de atención al ofrecer esta clase de servicios a los hijos e hijas de la llamada población abierta o sin aseguramiento formal, la mayor expansión comenzó en 2007

con el arranque del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras y Padres Solos (PEI) operado por SEDESOL y DIF. En 2011, la matrícula reportada para estos cinco servicios citados fue de 644.485, distribuida de la siguiente manera: Guarderías del IMSS, 206.078; Estancias del ISSSTE, 37.740; DIFCADI y CAIC, 134.398; y Estancias SEDESOL, 266.269. Tomando en cuenta que algunos de estos programas incluyen a niños de entre 3 y 5 años de edad y que existen otros servicios públicos de atención en centros12, se estima que la cobertura se acerca –pero no supera– al 10% de la población total de niños menores de 3 años.

Guarderias del IMSS El servicio de guarderías se proporciona bajo dos modalidades: 1) prestación directa, mediante los esquemas “Madres IMSS” y “Ordinario”; y, a partir de 1997, 2) prestación indirecta (o subrogada), a través de los esquemas “Vecinal Comunitario Único”, “Guardería Integradora” y “En el Campo”13. Los distintos esquemas de guarderías atienden de una manera integral a los niños y niñas desde los 43 días hasta los 4 años, hijos e hijas de trabajadores derechohabientes del IMSS con la excepción del esquema “Madres IMSS” que es exclusivo para las trabajadoras del Instituto y el rango de edad para atender a los niños es

Por ejemplo, existen centros operados por PEMEX, SEDENA, la Comisión Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de México, Nacional Financiera y Teléfonos de México y varias otras entidades públicas o paraestatales que no están incluidas en ISSSTE, así como por universidades. En capítulo 4 se indicó que 236,924 niños matricularon en CENDIs pero que no se sabe cuantos de estos representan un “doble conteo” por su nombre de CENDI pero su afiliación con IMSS o ISSSTE o DIF. No discutimos en este capítulo la atención en centros de educación preescolar para niños de 3 a 5 años de edad.

13 La modalidad de prestación directa depende directamente del IMSS, por lo que su personal es contratado, capacitado y supervisado por el propio Instituto. En la modalidad de prestación indirecta el IMSS suscribe contratos anuales o plurianuales con terceros para que presten el servicio de guardería y verifica que cumplan con la normatividad.

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más amplio, ya que va de los 43 días a los 6 años. Los centros de administración directa (con 12% de la matrícula total) tienen, en general, una mejor infraestructura, financiamiento y servicio que los de administración indirecta.

Los primeros no cobran cuotas para el servicio mientras que los segundos suplementan su subsidio del IMSS (ahora de 2.800 pesos por mes por niño) con cuotas. Es evidente que, aún dentro del IMSS, existen importantes inequidades.

Entre 2000 y 2006 el número de niños beneficiados se incrementó en casi 100% pero entre 2006 y 2011 no hubo aumento en la matrícula, en parte por el cierre temporal o permanente de algunos centros de administración indirecta por razones de seguridad después del trágico incendio ocurriod en 2009 en uno de los centros subrogados del IMSS. Este evento también llevó a la introducción de varios cambios en el servicio, incluso nuevos reglamentos y mayor participación de las familias de los matriculados. A finales de 2010 la Coordinación de Guarderías del IMSS puso en marcha el proyecto Desarrollo Armónico, Nuestra Responsabilidad, cuyo propósito es elevar la calidad del servicio de guarderías mediante la mejora de sus procesos de operación y de supervisión. Pese a los cambios señalados, permanece no sólo el reto de ofrecer una cantidad mayor de espacios que cubran la demanda por el servicio, sino de que estos espacios cumplan con los requisitos mínimos de seguridad y calidad.

Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil (EBDI) del ISSSTE Similar a las guarderías del IMSS, las EBDI del ISSSTE proporcionan su servicio bajo dos modalidades: administración directa (75% de la matrícula total) e indirecta. La población objetivo de las estancias del ISSSTE son los niños de 60 días hasta 6 años de edad (es decir, incluye educación prescolar), hijos e hijas de madres o padres (viudos o divorciados con la custodia legal), que trabajen al servicio del

Estado (gobierno federal). Brindan atención integral en los rubros de trabajo social, nutrición, salud, educación, psicología y odontología. Sus programas están sujetos a la normatividad de la SEP y se encuentran en el proceso de adecuar el currículo de educación inicial al nuevo modelo de atención establecido como parte del Programa de Fortalecimiento a la Educación Temprana y Desarrollo Infantil.

Estos centros tienen la reputación de ser de buena calidad y varios de ellos cuentan con certificaciones de estándares internacionales.

Esta circunstancia no es consistente con el dictamen de la Auditoría Superior de la Federación (2011) que señala, en términos generales, que el ISSSTE no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a los procesos de contratación, regulación, supervisión y vigilancia de los servicios de EBDI que presta a sus derechohabientes. Esto, pese a que el costo estimado por niño por año es alto comparado con los demás servicios. Cabe señalar, asimismo, que se sabe poco sobre la influencia de los EBDI en el desarrollo de los participantes.

Centros operados por el DIF Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI). Operados a través de los sistemas estatales y municipales DIF con fondos que provienen del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, su población objetivo son las niñas y niños de 45 días a 5 años 11 meses, hijos de madres o padres sujetos de asistencia social, de escasos recursos económicos y carentes de prestaciones sociales. Los CADI brindan atención integral que incluye servicios para los niños y la familia. Su objetivo es contribuir al desarrollo integral de los niños en condiciones de desventaja social mediante servicios de trabajo social, educación, alimentación, salud, servicios generales y asistenciales. El componente educativo es educación preescolar en modalidad escolarizada durante el ciclo escolar regular, con base en el programa oficial de la SEP.

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Desarrollo Infantil Temprano en México: Diagnóstico y recomendaciones | Resumen Ejecutivo

Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAIC). Con frecuencia instalados en casas adaptadas y con un promedio de 20 niños, estos centros funcionan como espacios de protección temporal y atención integral que dependen del Sistema Nacional DIF (Secretaría de Salud y Sistema Nacional DIF 2008). Brindan servicios de cuidado, asistenciales y educativos en una modalidad semiescolarizada, principalmente a través de “madres educadoras” de las comunidades en que se encuentran. Su propósito es contribuir al desarrollo integral infantil con la participación de los padres de familia y la comunidad, mediante pláticas y orientaciones sobre diversos temas. Conjugan acciones asistenciales dirigidas por el DIF con el modelo de educación inicial de la SEP. La ayuda financiera a los CAIC no es alta y varía según estado y municipalidad. Normalmente las familias pagan una cuota para suplementar esta ayuda. Existen pocos fondos al nivel federal para supervisar y dar seguimiento al servicio.

Falta información sobre la calidad y los efectos sobre el desarrollo infantil temprano tanto de los CAIC como de los CADI. Para conocer con mayor detalle la operación, alcances y retos de estos centros será útil llevar a cabo una investigación de campo en varios estados.

Programa de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras (PEI) Este programa surge en respuesta a la demanda de cuidado infantil y a su baja cobertura, expresada en múltiples diagnósticos, en los sectores de madres con menos recursos y necesitadas de integrarse a actividades remuneradas. Ofrece el servicio de cuidado infantil a niños y niñas de entre 1 año y 3 años 11 meses de edad (o 5 años 11 meses para discapacitados), hijos de madres trabajadoras y padres trabajadores solos (o madres y padres solos que estudian o buscan trabajo) sin prestaciones sociales. El PEI es mayoritariamente urbano y semiurbano.

Administrado por SEDESOL, la supervisión del servicio está a cargo del DIF nacional, que además capacita a los operadores. La operación

se encuentra a cargo de terceros responsables, que cuentan con las instalaciones y la capacidad o experiencia necesarias para ofrecer dichos servicios. La mayoría de las estancias tienen menos de 25 niños y funcionan bajo la norma de 1 “asistente” (cuidador) por cada 8 niños.

El modelo es de bajo costo. Los asistentes perciben salarios bajos, lo que redunda en una alta rotación del personal. Una sugerencia ha sido la de elevar el salario para atraer a gente más calificada y reducir la rotación. Se complementa el subsidio modesto del Estado (700 pesos por niño por mes en 2011) a cada centro con cuotas pagadas por las familias. El subsidio no ha cambiado en los últimos cuatro años, situación que pone en peligro la operación del programa.

Originalmente, el programa no fue integral pues no incluía trabajo social, educación y cuidado de la salud. Ha cambiado con el tiempo y ahora está en el proceso de diseñar su propio currículo para la educación inicial y un sistema para evaluar el desarrollo. Incluye apoyo nutricional y la atención a la salud se improvisa con la ayuda de las familias, estudiantes universitarios que hacen su trabajo social y recurso al sistema de salud en caso de emergencias.

Los estudios sobre la satisfacción de los usuarios muestran que el servicio tiene un efecto positivo en la vida de las mujeres beneficiarias. Una evaluación de impacto llevada a cabo en 2011 por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP 2011) encontró impactos positivos, aunque modestos y acotados exclusivamente a subgrupos de la muestra estudiada.

Del análisis de los servicios de cuidado infantil en centros concluimos que: 1. Si bien ha habido una expansión muy importante de los centros públicos que ofrecen servicios de cuidado infantil en los últimos años –la oferta aumentó en un 690 % de 1995 a 2009 (Gerhard 2010: 49)–, el número de centros es aún insuficiente

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Desarrollo Infantil Temprano en México: Diagnóstico y recomendaciones | Resumen Ejecutivo

y la oferta se sigue concentrando en las capitales de los estados y en las ciudades medias y grandes. La expansión de la cobertura ha sido posible a partir, antes que nada, de la subrogación a privados (en los casos del IMSS y del ISSSTE) y, en segundo lugar, tras el lanzamiento del PEI en que la operación de las estancias también está en manos de terceros. Esta manera de reducir costos y “privatizar” el servicio sin abrogar la responsabilidad del Estado en su operación, no siempre parece haber ido acompañada del suficiente cuidado en la selección de terceros y su supervisión y monitoreo.

2. El mayor reto es igualar los parámetros de calidad de la oferta de servicios pues existe una gran desigualdad en la distribución del gasto y la calidad del servicio ofrecido, tanto entre las poblaciones de derechohabientes y la población abierta como entre los diferentes modelos de atención en las mismas organizaciones y servicios.

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Capítulo 6

La coordinación e integración de programas y servicios de DIT Se trata el tema en relación con esfuerzos por lograr integración y coordinación respecto de 1) la conceptualización de DIT; 2) el contenido de políticas, planes y programas; 3) la organización e implementación de servicios y programas; 4) los sistemas de información construidos para ayudar a la formación de políticas, los procesos de planeación y la rendición de cuentas; y, 5) las acciones y prácticas de crianza de familias y comunidades.

•

Del análisis se concluye que: • •

•

•

Existe más coordinación (a veces exclusivamente formal y no en la práctica) que integración.

La integración de ideas en un marco conceptual común para guiar acciones en salud, educación, protección social y desarrollo social es algo por hacerse pese a los esfuerzos emprendidos para lograr acuerdos. Los distintos sectores obedecen a sus propias normas respecto del desarrollo. La Ley de Prestación de Servicios abre la posibilidad de consolidar normas, por lo menos para programas que ofrecen atención en centros.

No existe una política general sobre el desarrollo infantil integral. En planes y programas, la tendencia es a incluir varios componentes juntos pero sin coordinarlos o integrarlos. Tampoco hay integración o coordinación entre programas dirigidos históricamente a la población asalariada y los que atienden a la población abierta.

Existen varios esfuerzos por integrar el contenido de los programas pero

•

•

esto ocurre en paralelo dentro de las diferentes líneas de acción de salud, educación y seguridad social. La integración de contenidos es más fuerte dentro de los programas que entre programas, incluso entre programas dentro de un mismo sector.

La organización e implementación de programas es todavía vertical y, con excepciones, falta construir una colaboración efectiva, aún dentro de sistemas de entrega de diferentes componentes del mismo programa. Al mismo tiempo, se pueden identificar ejemplos de coordinación operacional que parecen funcionar relativamente bien como el Programa Oportunidades y la Comisión Nacional del Sistema de Protección Social en Salud.

Los sistemas de información al nivel nacional todavía no han encontrado la manera de incorporar dimensiones del estatus del desarrollo psicosocial de los niños y niñas para facilitar el seguimiento y para rendir cuentas claras respecto del desarrollo. El proceso de comparecer ante el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas puede verse como un esfuerzo por integrar información sobre la primera infancia.

La prueba final de la coordinación e integración de componentes del desarrollo infantil integral es su presencia y aplicación en las familias y comunidades. Hay que entender mejor la operación de las redes sociales establecidas para promover acciones de desarrollo integral al nivel de las comunidades. Nuestra impresión es que funcionan a medias. Para lograr

Desarrollo Infantil Temprano en México: Diagnóstico y recomendaciones | Resumen Ejecutivo

una mejor integración a este nivel es necesario prestar más atención que en el pasado a la “convergencia” de programas y componentes en las comunidades y familias. Además, parece importante

construir una política y estrategias concretas de colaboración e integración entre servicios de salud, educación y desarrollo social al nivel local.

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Capítulo 7

Costos y financiamiento

Costos La presentación y discusión de los costos comienza con ideas aclaratorias:

1. Calcular el costo de algo sin referirse al objetivo deseado puede ser engañoso.

2. El gasto programado o ejercido diferirá del presupuesto que se estuna debería ser programado o ejercido para lograr los resultados esperados.

3. Los costos siempre son pagados por alguien. Este documento se centra en los costos y el financiamento ejercidos por el gobierno para favorecer el DIT pero en ocasiones ha sido necesario considerar los gastos en los que incurren otros actores, como las familias o las comunidades.

4. El cálculo del costo total de una actividad o programa debería incluir el valor del tiempo y de los recursos en especie que han sido utilizados para producirla.

¿Cuanto gasta el gobierno en servicios y programas del DIT? Para poder contestar parcialmente a esta pregunta se ha recabado información de los informes gubernamentales sobre gastos presupuestados y gastos ejercidos publicados anualmente. En su mayor parte, la información se obtuvo del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), difundido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en Internet. En algunos casos ha sido posible encontrar información específica por programa, ya sea consultando evaluaciones mediante conversaciones con los funcionarios responsables. Los datos que se presentan en Tablas 2 y 3 están organizados según las estrategias para promover el DIT.

Tabla 2. Análisis de Presupuesto: Programas que afectan el desarrollo infantil temprano. Estrategias 1 y 2: Apoyo y Educación a la Familia para Cambiar Prácticas de Crianza y Programas de atención especializada e individual para madres y niños (Millones de pesos)

Programa

Presupuestado 2008

2011

Variación 2012

’08-‘12

’11-‘12

Estrategia 1. Apoyo y Educación a la Familia para Cambiar Prácticas de Crianza Educación Inicial No-Escolarizada (CONAFE) Educación inicial y básica para la población rural e indígena

n.d.

424.7

427.5

2051.0 2,783.4 2,739.9

¿

+0.6%

+36%

-1.5%

Estrategia 2. Programas de atención especializada e individual a madres y niños Servicio Médico para una Nueva Generación

2641.2

2,563.3 2,653.0

Fuentes: Presupuestos de Egresos de la Federación 2008, 2011 y 2012. CONAFE, Departamento de Finanzas. n.d.: no se dispone de información.

+0.4%

+3.5%

Desarrollo Infantil Temprano en México: Diagnóstico y recomendaciones | Resumen Ejecutivo

Tabla 3. Análisis de Presupuesto: Programas que afectan el desarrollo infantil temprano. Estrategia 3: Atención en Centros de Cuidado y Desarrollo (Millones de pesos)

Programa

Presupuestado 2008

2011

Cambio 2012

’08-‘12

’11-‘12

+94.5%

-2.8%

-

+209%

-9.4%

+2.6%

427.5

0.0

+12.8%

Estrategia 3. Atención en centros de cuidado infantil Estancias – SEDESOL Estancias – DIF

1,499.2 3,000.5 2,915.5 0

202.4

624.5

IMSS – Guarderías

9,011.4 7,954.9 8,160.6

ISSSTE – Estancias

1,274.9 1,126.3

SEP – CENDI

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

SEP - Fortalecimiento a la educación temprana y desarrollo infantil (incluye CENDI)

600.0

550.0

700.0

+16.7%

+27.2

DIF - Programa para la Protección y Desarrollo Integral de la Infancia

135.5

143.6

145.0

+7.0%

+0.9% 28

Fuentes: Presupuestos de Egresos de la Federación 2006, 2011 y 2012. n.d.=No data: no se dispone de información.

El análisis del presupuesto muestra que el DIT no es una prioridad para el gobierno, lo que se refleja no solamente en los montos relativamente bajos asignados para programas específicos sino en la incapacidad de organizar el presupuesto de una manera tal que resulte fácil determinar cuánto se ha invertido en DIT

El crecimiento del Programa de Estancias Infantiles supuso un compromiso importante de nuevos recursos. Pese a que su objetivo explícito es ayudar a las madres a participar en el mercado laboral, este programa tiene un componente de DIT que ha ganado importancia con el paso de los años.

La cantidad invertida en la estrategia de orientar o educar a padres es muy pequeña. De manera similar, el financiamiento que se prevé para la atención directa a través de diagnóstico y seguimiento (a través de la EDI) es limitada.

No obstante, hay mejoras en los niveles de financiamiento disponible para mejorar el estado nutricional y de salud.

El análisis del gasto revela inequidades. Por ejemplo, la cantidad total destinada a los niños hijos de derechohabientes (considerando tanto al IMSS como al ISSSTE) equivale a dos y media veces lo que se destina a la población abierta pese a que la cantidad de niños atendidos por la primera estrategia es ligeramente menor a la atendida por la segunda.

La cantidad de recursos disponibles en 2012 para la estrategia de atención a niños en centros de cuidado y desarrollo parece ser aproximadamente 14 mil millones de pesos (US$ 1,12 mil millones). Esta estimación muy gruesa indica que se hace una inversión considerable en esta modalidad, pero al mismo tiempo muestra en perspectiva que esta cantidad es muy pequeña comparada con el presupuesto total o, aún con el presupuesto para programas sociales.

¿Cuál es el costo unitario para los diferentes programas?

Los datos están presentados en las Tablas 4 y 5. Estas estimaciones deben tomarse con precaución aunque muestran tendencias generales. En el texto completo se discuten las estimaciones para cada programa y se las compara con estimaciones de costos unitarios hechas en otros estudios.

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Tabla 4. Estimaciones gruesas de Costos Unitarios financiados con fondos públicos de programas de atención a niños y niñas menores de 5 años de edad, Estrategias 1 y 2

Programa

Presupuesto 2012

Atendidos 2011

Educación Inicial No-Escolarizada CONAFE

427’520.632

SMNG

Costo Unitario/año Pesos

US dólares

452.599

944

76

2.653’000.000

4’444.227

597

48

Embarazo Saludable

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

Apoyo Infantil Vivir Mejor*

2.068’933.860

1’642.011

1.260

101

PAL**

3.545’890.000

677.000

5.237

419

3.6

.29

familias PASL

13’797.000

3’800.000

* Tomados de tabuladores proporcionados por la Dirección General de Información Geoestadística, Análisis y Evaluación, Oportunidades. ** La cobertura corresponde a 2010. Fuente: CONEVAL 2012.

Los costos unitarios varían ampliamente, con estimaciones muy bajas para las estrategias 1 y 2 cuando se comparan con el gasto en la atención en centros. Por ejemplo, el costo unitario por niño-año para la atención en una guardería del IMSS es 42 veces más alto que el costo por niño cuyos padres participan en el programa de educación inicial no escolarizada del CONAFE. También los costos unitarios anuales para diferentes modalidades de atención en centros varían, desde 10.000 pesos (Estancias Infantiles) hasta casi 40.000 pesos y probablemente más si se pudiera desglosar la cifra para los diferentes modelos que coexisten dentro de los sistemas del IMSS y del ISSSTE. Existen inequidades obvias entre el financiamiento disponible para la atención a los niños de familias derechohabientes y aquellos que no lo son, lo que es evidente no sólo en las cantidades totales sino también en los costos anuales por niño de los diferentes servicios, programas y estrategias.

Financiamiento Hay que notar los obstáculos que México tiene, comparado con muchos otros países, de financiar este tipo de programas con recursos fiscales. Estos problemas se relacionan con: la

incapacidad de recaudar impuestos personales; la dependencia de precios fluctuantes del petróleo; y, el acatamiento de los estados –con poca capacidad para recaudar fondos propios– al gobierno federal. También, el sistema complicado de distribución del presupuesto hace difícil la transparencia y la rendición de cuentas.

México no utiliza varias de las estrategias y mecanismos para el financiamiento del DIT que se aplican en otras partes. Por ejemplo, no utiliza: • • • • •

Subsidios estandarizados universales a familias para ayudarles con la crianza; Licencia de maternidad/paternidad independiente del estatus laboral; Subsidios o “becas” para que los niños acudan a centros infantiles o preescolares; Vales (vouchers); Deducciones fiscales para absorber los costos que implica el cuidado infantil en un centro acreditado.

Las estrategias utilizadas incluyen: •

Licencia materna (pero para un periodo relativamente corto), solamente si la madre es empleada;

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Tabla 5. Estimación gruesa de Costos Unitarios financiados con fondos públicos - Centros de cuidado14 , Estrategia 3

Programa

Presupuesto 2012

Atendidos 2011

Estancias (SEDESOL)

2.915’500.000

IMSS Guarderías

Costo Unitario/año Pesos

US dólares

266.269

10.949

876

8.160’600.000

206.078

39.600

3.168

ISSSTE (EBDI)

1.271’000.000

37.740

33.676

2.694

SEP - CENDI

n.d.

236.924*

CADI

n.d.

52.248

CAIC

n.d.

82.150

Educación preescolar**

n.d.

4’670.216

* Cobertura CENDI 2011. Fuente: SEP. “Quinto Informe de Labores”, p. 183, Educación Extraescolar. ** Cobertura preescolar 2011. Íd. p. 103.). n.d. = No data: información no disponible.

• •

• • •

Servicios gratuitos financiados públicamente (Seguro Popular, algunos centros de atención infantil, preescolar); Subsidios a organizaciones privadas o sociales para establecer centros (subrogados del IMSS, el ISSSTE, el PEI) a veces con resultados negativos (una baja en la calidad, prácticas corruptas, transferencia parcial de costos del gobierno a la familia); Subsidios a la demanda por medio de transferencias condicionadas a ciertas acciones que promueven el DIT; Fondos etiquetados de fuentes específicas de ganancias gubernamentales (existe pero en una escala reducida); Financiamiento internacional (a través de deuda).

El hecho de vincular los pagos de los empresarios a un seguro social que beneficia solamente a sus trabajadores contrasta con una política en Colombia en virtud de la cual un impuesto sobre el padrón se aprovecha para establecer un sistema de centros comunitarios que brindan servicios de cuidado y están focalizados a la población de los estratos socioeconómicos más pobres.

Es importante recordar que la mayor parte de los recursos empleados para promover el DIT no provienen del gobierno sino que los generan en efectivo, especie o tiempo las familias con niños menores de 5 años.

Las principales conclusiones del análisis sobre los costos y el financiamiento del DIT son las siguientes: 8. Una buena decisión sería reexaminar las estrategias que actualmente se usan para favorecer el DIT. Este ejercicio incluye la consideración de estrategias que no se utilizan, como por ejemplo subsidiar la asistencia de los niños a centros de cuidado y la posibilidad de crear impuestos etiquetados para cubrir los costos de servicios con componentes de DIT. También se debe reconsiderar la tensión que se produce entre una política que pone el acento en construir y operar nuevos centros y una eventual estrategia de subsidiar la crianza de los niños en casa hasta los tres años.

9. Se requiere de reformas estructurales que permitan una mayor eficiencia en la recaudación de impuestos y para su devolución a los estados.

http://www.dgpp.sep.gob.mx/Rendicion%20de%20cuentas/INFORME%20LABORES/INFORME_LABORES/5to_Informe_Labores.pdf

14

30

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10. También se requiere de un esfuerzo continuo para superar las desigualdades entre las poblaciones urbanas y rurales, indígenas e hispano-parlantes. Es especialmente importante una reforma que ponga fin a la división existente entre la

población asalariada en el sector formal y la población abierta para que esta última pueda beneficiarse de los servicios y programas dirigidos a promover el DIT.

31

Capítulo 8

Conclusiones, retos y recomendaciones

Conclusiones y retos 1. El desarrollo infantil temprano está más vigente en el discurso, en los programas y en los servicios que en 2000.

•

•

Esta mayor presencia del DIT en el discurso y las políticas públicas está en parte relacionada con el desarrollo de nuevos conocimientos y su diseminación.

Es producto de una necesidad política de responder a la demanda de mujeres trabajadoras por servicios de cuidado diario y a las grandes desigualdades presentes en México. Es también resultado del cabildeo alrededor de los derechos de niños y niñas. Y, sin duda, su inclusión en la agenda pública es una reacción a la demanda organizada de padres y madres de familia.

La nueva presencia se evidencia en la puesta en marcha y evolución del Programa de Estancias Infantiles; la nueva Ley de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil; las nuevas iniciativas de crear currículos para Educación Inicial (en la SEP, Educación Indígena y varios servicios de atención en centros); y, los esfuerzos de Seguro Popular y Oportunidades para incluir el DIT en el proceso de diagnóstico y seguimiento de la salud.

 Reto: Mantener y aprovechar este interés de incluir el desarrollo infantil temprano (DIT) en el diseño de políticas y programas para extender y mejorar su calidad.

2. Todavía persiste la noción dominante de que el desarrollo infantil es el resultado espontáneo

de la buena salud, alimentación y cuidado en vez de un proceso integral que incluye el impulso al desarrollo motor, cognitivo, de lenguaje, social y emocional de los niños y niñas. El DIT requiere por tanto de la atención directa y en sinergia de distintas acciones sobre la salud y el crecimiento.

• En la estrategia de atender a niños y niñas en centros de cuidado todavía subsiste el concepto de “guardar”, custodiar o mantener seguros a los niños y niñas sin considerar las potencialidades para el desarrollo que podrían brindar los servicios.

• En la estrategia de atención directa a mujeres embarazadas así como niños y niñas prevalece un enfoque centrado en la enfermedad y el déficit en salud. Todavía no existe una visión de cómo promover el máximo desarrollo infantil posible, ni que lo incluya como uno de los principales objetivos de las intervenciones.

• Aunque en la estrategia dirigida a cambiar las condiciones en el hogar y la comunidad y mejorar las prácticas de crianza, el “desarrollo integral” aparece como un concepto clave en los programas de educación, éste no es el caso en los programas de salud. En estos últimos se habla más de “estimulación temprana” pero no necesariamente de “desarrollo integral.”

• Por otro lado, en los programas educativos en efecto aparece el objetivo de desarrollo integral pero pocas veces la atención a la salud o el cuidado de la nutrición figuran como algo más que contenidos educativos.  Reto: Cambiar el lenguaje; dejar de utilizar “guardería” y “estancia.” Buscar, en su

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lugar, una palabra o definición que incluya las múltiples dimensiones del desarrollo integral y, asimismo, poner el énfasis en la interacción del niño con su entorno.

3. La disminución en el número absoluto de niños y niñas menores de cinco años de edad durante los últimos años, así como las mejoras en la supervivencia y el estatus nutricional de los menores ofrecen una ventana de oportunidad para mejorar el desarrollo infantil temprano.

•

No obstante, los cambios en la estructura de la familia y en las prácticas de crianza, la crisis económica reciente con su consecuente incremento en el nivel de pobreza y el crecimiento de la inseguridad y la violencia complican la atención al DIT y al mismo tiempo hacen aún más importante su atención.

 Reto: Reconocer y reafirmar la importancia del DIT en condiciones difíciles para aprovechar la ventana de oportunidad.

4. El marco normativo para servicios y programas del DIT ha mejorado pero todavía requiere de modificaciones.

•

Aunque México ha suscrito muchos compromisos internacionales y se han introducido cambios importantes en la Constitución, las Leyes Generales y las Normas Oficiales Mexicanas que fundamentan el derecho de los niños y las niñas al desarrollo integral, las normas están dispersas y obedecen a la organización de los sistemas de Seguridad Social así como a la división del gobierno por sectores. Si bien la Ley de Prestación de Servicios abre nuevas posibilidades de mejorar y consolidar normas, estos avances legislativos y normativos no parecen apuntar todavía a una estrategia sólida de integración de servicios o de elaboración de estrategias sinérgicas que pongan en el centro al DIT.

 Reto: Aprovechar el nuevo nivel jurídico de los compromisos internacionales y la Ley de Prestaciones de Servicios para mejorar la normatividad y promover el DIT. 5. La atención al DIT está muy fragmentada, entre diferentes estrategias y entre (y dentro de) las diferentes instancias gubernamentales.

•

La fragmentación es producto de la historia y evolución de múltiples sistemas de seguridad social así como de políticas y programas distintos dentro de los sectores (educación, salud, desarrollo social) que parten de diferentes conceptos y modos de operación; la falta de planeación estratégica que, en la mayoría de los casos, no consideró o reforzó lo que ya existía, dando como resultado la adición sucesiva de servicios y programas no integrados y la eliminación de otros; procesos de descentralización parciales o incompletos, con resultados distintos para cada programa y para cada entidad federativa; la gran diversidad de contextos geográficos y culturales dentro del país; y, criterios políticos que se antepusieron al interés supremo de la niñez.  Reto: Crear una política nacional que aúne esfuerzos y elimine, en la medida de lo posible, las grandes diferencias entre la población derechohabiente y la población abierta, y que tenga como eje el bienestar y el interés supremo de la niñez.

6. Existe una tensión entre la perspectiva del DIT como un derecho universal y la focalización en grupos definidos de niños y niñas.

•

Persiste una focalización “regresiva” que favorece a hijos e hijas de trabajadores asalariados pese a la emergencia de nuevos esfuerzos para ampliar las posibilidades de atención a la población abierta.

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•

•

•

La focalización hacia la detección y tratamiento de problemas y carencias de salud es comprensible para el sector pero no propicia la implementación de acciones que promuevan el derecho al desarrollo integral temprano para todos.

La focalización hacia los grupos más vulnerables no solamente tiene la ventaja de identificar a niños y niñas con más necesidades sino de facilitar la convergencia e integración de servicios. Sin embargo, esta focalización compite con el derecho de todos los niños al DIT. La discriminación positiva en la focalización de programas en la población abierta de bajos ingresos, la estrategia de liberar a familias con bajos recursos del pago de servicios y la inclusión de familias con más recursos en los programas siempre y cuando paguen una cuota (de acuerdo a la capacidad de pago) pueden matizar la tensión entre la focalización y la universalidad de los servicios.  Reto: Extender la convergencia e integración de servicios y programas que favorecen a comunidades y familias de bajos recursos al tiempo de abrir a otras la posibilidad de participar por su cuenta y según su capacidad de pago.

7. Ha habido un incremento en el número de lugares disponibles, principalmente para niños y niñas de la población abierta, en centros de atención, cuidado y desarrollo fuera del hogar.

Sin embargo: •

La disponibilidad de lugares, tanto para hijos e hijas de derechohabientes como de personas sin un esquema de aseguramiento, es todavía limitada e insuficiente. Esto es evidente cuando se considera que menos del 10% de las familias tienen acceso a servicios de atención en centros y que existen listas de espera significativas en los distintos centros.

•

•

La diferencia en la calidad del servicio es notable entre los centros privilegiados del IMSS y el ISSSTE, en comparación con los que ofrecen una prestación indirecta (los llamados subrogados) o los que brindan atención a la población abierta, que funcionan con menos recursos y con menos personal (y menos capacitado).

La calidad de las condiciones y la atención varía mucho entre programas, en general y más específicamente en relación al componente de desarrollo integral.  Reto: Extender el acceso a servicios, fortalecer el componente de desarrollo integral en estos programas y mejorar la calidad de la atención, especialmente en centros que atienden a la población abierta.

8. Las iniciativas recientes del sistema de salud para incluir el DIT en su programación muestran potencialidad pero están lejos de incorporarlo satisfactoriamente.

•

•

Para tomar fuerza, estas iniciativas requieren de un cambio de conceptualización (como se mencionó en el punto 2). La contratación de psicólogos para evaluar a niños y niñas, por ejemplo, no va resolver la necesidad de llegar a las madres y padres de familia con información, orientación y apoyo en el hogar relacionados al DIT. El personal de salud y sus vocales presentan sobrecarga de trabajo y difícilmente podrían incorporar estrategias de promoción del DIT en sus actividades por lo que es necesario repensar las responsabilidades asignadas y entender, definir y mejorar el funcionamiento de las redes sociales en la promoción y capacitación para el mejoramiento del DIT.  Reto. Experimentar y evaluar iniciativas innovadoras con la intención de hacer los ajustes necesarios para su implementación a gran escala.

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9. El apoyo alimentario para niños y niñas menores de cinco años de edad es extenso.

Sin embargo: • •

Falta coordinación y definición clara de los beneficiarios.

Hay que repensar la relación entre desnutrición, suplementos alimentarios, recuperación nutricional y DIT, especialmente en su forma de estimulación temprana.

•

 Reto: Estudiar, entender y mejorar estas relaciones.

10. En educación la atención ha privilegiado al nivel preescolar casi durante dos sexenios.

La educación inicial no ha tenido el mismo impulso y se corre el peligro de no tener efectos significativos por el atraso sufrido en su implementación.

•

•

Aunque la cobertura de educación preescolar ha mejorado mucho, la calidad de los centros sigue siendo baja, con inequidades que favorecen a los centros urbanos e hispanohablantes en comparación con centros rurales e indígenas.

El programa de Educación Inicial Noescolarizado del CONAFE, con una cobertura de cerca de un medio millón de niños y niñas, parte de un currículo integral y representa una opción importante para llegar a familias de áreas rurales e indígenas. Aunque ha sido bien recibido en la mayoría de las comunidades donde opera, es esporádico, no permanente. El efecto del programa sobre las prácticas de crianza y el DIT parece positivo pero la evidencia es débil. Su financiamiento es muy modesto y pone una carga muy grande a la comunidad: en términos financieros, exige mucho trabajo esencialmente voluntario, algo difícil de sostener por largos periodos, lo cual atenta contra un impacto a largo plazo. Con su experiencia y organización, el CONAFE es una institución que está en capacidad de llevar el DIT a más

•

familias en las áreas rurales e indígenas, pero requeriría de una base financiera más sólida que le permita ofrecer una atención más intensa y sostenida. Es necesario reflexionar sobre la duración de su intervención y el desarrollo de su personal, aspectos que sí se toman en cuenta en otros programas del mismo CONAFE. El Programa de Fortalecimiento a la Educación Temprana y el Desarrollo Integral (PFET-DE) ha funcionado casi sin presupuesto. Ha facilitado la comunicación entre organizaciones que atienden a niños y niñas de 43 días a 6 años de edad en centros pero no ha logrado publicar una nueva norma o currículo.

Educación Indígena ha creado y publicado una nueva norma y currículo para uso en sus programas de educación inicial y representa un esfuerzo por ser cultural y lingüísticamente apropiado. Además se ha empeñado en lograr un trabajo interinstitucional pero no específicamente para promover el DIT.  Retos: -

-

-

Aprovechar la experiencia y organización del CONAFE para trabajar con familias en áreas rurales e indígenas, probablemente en coordinación con Salud.

Tomar en cuenta el trabajo de Educación Inicial de la SEP en la creación de una nueva norma para programas de DIT, sea en centros o para trabajar con familias.

Mejorar la calidad de la educación preescolar particularmente en las zonas rurales e indígenas.

11. Los programas y actividades dirigidos a apoyar a familias y comunidades con pocos recursos (CONAFE, Redes Comunitarias de salud y los Talleres Comunitarios de Auto Cuidado en Salud), así como los centros de atención a la población abierta (CAIC y Estancias) dependen mucho de la voluntad de mujeres que reciben una remuneración muy baja o que, en ocasiones,

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trabajan de modo totalmente voluntario.

En general, esta circunstancia hace que los programas: •

•

No ayuden a valorar profesional, social y económicamente a los adultos que podrían estar abocados a promover el DIT. Casi todos estos programas basan su implementación en una preparación mínima para las actividades, escasas posibilidades de formación en el trabajo, falta de esquemas de mejoramiento financiero que podría resultar precisamente de la formación en el trabajo o de la conexión con otras posibilidades de desarrollo profesional o económico.

Refuercen roles tradicionales de género en virtud de los cuales las mujeres se encargan, sin recibir ingresos o a cambio de una remuneración muy baja, del cuidado y bienestar de los menores.  Reto: Encontrar la manera de ofrecer a las mujeres promotoras y/o responsables de los programas una mejor formación y capacitación, así como condiciones e incentivos para desempeñar su trabajo mejorando, junto con el desarrollo de los niños, las condiciones de las comunidades a las que pertenecen.

12. Existen varias iniciativas tendientes a promover el trabajo interinstitucional entre las instancias encargadas de la atención a la primera infancia con el fin de obtener mejores resultados en sus objetivos, incluso el de mejorar el DIT. •

Entre ellas se puede citar la participación de múltiples sectores en el Programa Oportunidades y el acercamiento de Oportunidades y el CONAFE; el trabajo del Programa de Fortalecimiento de Educación Temprana y Desarrollo Integral; la coordinación de esfuerzos que ocurre en la Comisión Nacional de Protección Social en Salud; y, la creación del nuevo Consejo para la Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil.

Sin embargo: •

•

•

•

•

No existe una política general sobre el desarrollo integral temprano. En los planes y programas la tendencia es incluir varios componentes, unos junto a otros, pero sin coordinar o integrarlos. No hay integración o coordinación entre programas dirigidos históricamente a la población asalariada y aquellos destinados a la población abierta.

La integración de ideas en un marco conceptual común para guiar acciones en salud, educación, protección social y desarrollo social es algo que está por hacerse pese a los esfuerzos desplegados por lograr acuerdos. Los distintos sectores obedecen a sus propias normas respecto del desarrollo.

La organización e implementación de programas es todavía vertical y, con excepciones, falta construir colaboración efectiva, incluso dentro de sistemas de entrega de diferentes componentes del mismo programa.

Los sistemas de información al nivel nacional todavía no han encontrado la manera de incorporar dimensiones del estatus del desarrollo psicosocial de niños y niñas para facilitar el seguimiento y para rendir cuentas claras respecto del desarrollo.

Al nivel local existen redes sociales que funcionan en paralelo. Las municipalidades no parecen haber asumido un papel fuerte en lo que concierne a coordinar y facilitar la colaboración en sus ambientes de influencia de salud, educación y desarrollo social a pesar de la “convergencia” de programas y componentes en las mismas comunidades y familias.  Reto: Superar la organización por sectores en líneas verticales, la competencia entre organizaciones para la consecución de fondos y la simulación de colaboración e integración que se evidencia en los numerosos comités y consejos.

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13. En las condiciones actuales es imposible determinar el total de los recursos financieros públicos destinados a programas y servicios de desarrollo infantil temprano.

•

•

Las erogaciones no están clasificadas por edad pero algunos esfuerzos para estimar recursos dirigidos a la infancia y la adolescencia pueden servir como precedente para estimar los destinados solo a la primera infancia.

El nivel de desagregación actual no permite identificar algunos servicios y programas conocidos y muchas actividades que incluyen elementos de desarrollo infantil quedan escondidas dentro de partidas más amplias.  Reto: Mejorar las bases de información sobre los recursos asignados a programas de desarrollo infantil temprano.

14. Con la información disponible es posible decir que el financiamiento de programas y servicios del DIT es todavía relativamente bajo, está concentrado en recursos para la operación de centros de cuidado y desarrollo, y la distribución es muy inequitativa.

•

• •

La diferencia entre los recursos disponibles para programas dirigidos a la población abierta y a los derechohabientes del seguro social es notoria en favor de estos últimos.

La gran variación entre los costos/niño guarda estrecha relación con la calidad del servicio.

Los recursos disponibles para la estrategia de apoyo y educación a familias –que forma parte del esfuerzo por reducir las desigualdades– son mínimos, lo que se evidencia en el bajo presupuesto destinado al Programa de Educación Inicial Noescolarizada del CONAFE. Por su parte, el fortalecimiento del apoyo y educación a familias recibe poca atención, como se pone de manifiesto en la improvisación de las nuevas iniciativas en Seguro Popular y Oportunidades.

 Reto: Aumentar los recursos disponibles para programas con componentes de DIT con énfasis en la población abierta y atención especial a la estrategia de apoyo y educación a familias.

Recomendaciones A continuación se presentan recomendaciones organizadas en relación a las tres estrategias abordadas a lo largo del documento.

Apoyo y educación a la familia/prácticas de crianza 1. Crear una NOM aplicable a todos los servicios y programas que ofrecen apoyo, orientación y educación a madres y padres de familia para mejorar las prácticas de crianza relacionadas con el mejoramiento del DIT en el hogar.

La NOM debe poder aplicarse independientemente de a) si los servicios o programas son ofrecidos por el sector educativo, de salud o de desarrollo social; b) si los programas están dirigidos a niños y niñas de derechohabientes o de familias de la población abierta; y, c) si operan en Talleres Comunitarios de Autocuidado de Salud (como parte de la corresponsabilidad) o en programas ofrecidos a familias por los centros de atención.

Para construir la NOM se debe tomar en cuenta la larga experiencia y el currículo de educación inicial no-escolarizada del CONAFE, el programa de trabajo con madres y padres creado por CENSIA, las ideas expresadas en materiales creados por UNICEF para el Seguro Popular y el trabajo de Educación Inicial de la SEP. La nueva normatividad debe sentar las bases para consolidar las diferentes maneras de tratar el tema del DIT con madres y padres de familia, que se

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encuentran actualmente en las Reglas de Operación de los diferentes programas.

2. Fortalecer el Programa de Educación Inicial del CONAFE para utilizar la experiencia acumulada y su presencia en áreas rurales para impartir talleres de educación a los padres.

•

Se requiere de más recursos para mejorar la formación y la remuneración de las promotoras.

• Como en otros programas del CONAFE, es necesario incluir objetivos de desarrollo profesional y académico del personal en el programa.

• Hay que considerar la permanencia del programa. Actualmente atiende solo nueve meses (un ciclo educativo) en cada comunidad.

• Es importante continuar la búsqueda de una manera de vincular al CONAFE con el Programa Oportunidades para el diseño e implementación de los Talleres Comunitarios de Autocuidado en Salud sobre desarrollo infantil.

Lo mejor sería hacerlo con su ciclo completo y no con una versión abreviada.

• La experiencia del CONAFE puede también ser útil para el funcionamiento de los talleres de las redes sociales de Oportunidades, ayudando a introducir un componente de DIT que no está presente actualmente.

• Los libros diseñados para los padres asistentes pueden ser distribuidos entre aquellos de las zonas más favorecidas e incluso entre los de niños usuarios de estancias, guarderías y CENDI. 3. Buscar presupuesto para mejorar la preparación y los incentivos para las personas que ofrecen los TCAS, sea a través del CONAFE o de redes sociales conformadas por Salud.

4. Involucrar más a los gobiernos municipales en programas de apoyo y atención a las familias para que sirvan como un elemento integrador al nivel local en el propósito de impulsar acciones

dirigidas al desarrollo integral que tienen su origen en Salud, Educación y en el DIF. Atención especializada individual de madres y niños 1. Incluir en los programas de salud con corresponsabilidad la participación –desde el embarazo– de madres y/o padres de todos los niños en un programa de estimulación temprana y desarrollo integral sin importar su condición de salud o el estado nutricional de la familia. Ello implica cambiar el protocolo que define a quién se ofrece estimulación temprana en los TCAS. 2. Hasta donde los números lo permitan, reunir a las madres embarazadas y de recién nacidos (con sus bebés) para hacer sus chequeos y orientaciones mensuales en grupo y participar en los TCAS. 3. Buscar la manera de incorporar, de forma más sistemática y como complemento a los talleres, visitas domiciliarias.

4. Además de contratar psicólogas para administrar pruebas y dar seguimiento a casos con problemas graves, aumentar el número de enfermeras y promotoras en los centros de salud del primero y segundo niveles y capacitarlas para administrar pruebas, organizar talleres y dar seguimiento a los niños y sus familias.

5. Hacer estimaciones de lo que costaría entregar con calidad el servicio en contextos distintos y bajo supuestos diferentes (por ejemplo, relacionados con el grado en que se depende de voluntarios).

Atención en Centros de Cuidado 1. Considerar la necesidad de transformar el actual sistema fragmentado de atención en centros en un sistema vecinal y único de atención en centros de desarrollo infantil en las áreas urbanas.

•

Ofrecer acceso a centros existentes en un barrio o colonia a todos los niños

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•

•

•

y niñas locales, dando prioridad a los de la vecindad y rompiendo con la clasificación de niños y niñas de padres asalariados, por un lado, y de la población abierta, por el otro. De esta manera, el acceso no dependería de la afiliación a un programa específico de la organización gubernamental que históricamente ha tenido la responsabilidad de operar los servicios.

Dar un subsidio, pagado con presupuesto federal, para cubrir los costos de la atención a hijos de familias con bajos ingresos en el barrio o colonia y cobrar una cuota progresiva a aquellas familias con más recursos que quieran utilizar el servicio del centro.

Los subsidios pueden ser financiados en parte por un impuesto sobre la nómina de todos los empleadores (privados o gubernamentales) destinado a sufragar los costos de los y que puede ser complementado con una contribución del gobierno, financiada desde el presupuesto general. El impuesto sobre la nómina puede reemplazar al monto que una empresa paga actualmente, sólo para sus empleados, al sistema de seguro social que brinda atención en centros. Las familias que pagan por la atención pueden deducirla de sus impuestos sobre la renta.

Acompañar la transformación con un programa de mejoramiento de la infraestructura y de los procesos de selección y formación de personal en los centros rezagados. Debe ser dirigida a emparejar los salarios pagados al personal en cada centro según la definición del trabajo requerido e independientemente del tipo de centro.

También debe ir acompañada de un programa que cree nuevos centros de atención en barrios y colonias en donde no existen o en donde la demanda excede la oferta.

2. En general, mejorar la formación de las personas que atienden a los niños en los centros.

Como parte de este proceso, se recomienda fortalecer sistemas de supervisión, vinculándolos a la formación continua en el trabajo y al mejoramiento progresivo del ingreso. Solo bajo estas condiciones puede lograrse una mayor valoración social de la actividad profesional encargada de promover el DIT. 3. Dar seguimiento a las actividades del nuevo Consejo, que entre otras cosas tiene a su cargo la construcción de una política nacional, la revisión de normas y la creación de un sistema de información.

4. Elevar el subsidio gubernamental al Programa de Estancias Infantiles (que no ha subido en cuatro años y puede llevar al quiebre de muchos centros).

5. Brindar la posibilidad a los responsables de los Centros de Atención Integral Comunitarios (CAIC) de incorporarse a la red de centros de Estancias.

De lograrlo, cuando sirvan a la misma población y con los mismos propósitos debe resultar en un mejoramiento de los CAIC y también contribuir a reducir los costos administrativos.

6. Repensar el sistema de supervisión y acompañamiento al nivel de educación preescolar para construir un vínculo más directo con la formación continua de directoras y maestras en aras de mejorar la calidad de la educación.

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