NAW Dossier 13

HOOFDKANTOOR

Bouwfonds Ontwikkeling B.V. Westerdorpsstraat 66 Postbus 15 3870 DA Hoevelaken Telefoon 033 253 92 16 Fax 033 253 96 85 Email ontwikkeling@bouwfonds.nl COMMERCIEEL VASTGOED

Westerdorpsstraat 66 Postbus 15 3870 DA Hoevelaken Telefoon 033 253 97 15 Fax 033 253 97 77 Email ontwikkeling.cvg@bouwfonds.nl REGIO NOORD-OOST

Grote Voort 45 Postbus 10054 8000 GB Zwolle Telefoon 038 425 44 40 Fax 038 425 44 41 Email ontwikkeling.zwolle@bouwfonds.nl REGIO MIDDEN-OOST

De Brand 30 Postbus 1 3800 AA Amersfoort Telefoon 033 453 41 11 Fax 033 453 41 90 Email ontwikkeling.amersfoort@bouwfonds.nl REGIO NOORD-WEST

Schipholpoort 64 Postbus 4376 2003 EJ Haarlem Telefoon 023 530 66 03 Fax 023 536 63 94 Email ontwikkeling.haarlem@bouwfonds.nl

# 13 / zomer 2004

REGIO ZUID-WEST

Poortweg 4b Postbus 75 2600 AB Delft Telefoon 015 268 08 08 Fax 015 262 33 63 Email ontwikkeling.delft@bouwfonds.nl

Dossier Publiek-Private Samenwerking

REGIO ZUID

Vestdijk 61 Postbus 6540 5600 HM Eindhoven Telefoon 040 265 98 59 Fax 040 246 40 40 Email ontwikkeling.eindhoven@bouwfonds.nl

adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam

Samenwerking is basis van een goede PPS gebieden en die ook zoekt naar partners om die mogelijkheden uit te nutten. Oftewel: meer kunnen doen voor hetzelfde geld of hetzelfde realiseren voor minder. André Betting, plaatsvervangend directeur van het Kenniscentrum noemt dat in dit dossier voor het Ministerie van Financiën zelfs ‘de Heilige Graal’ van de publiek-private samenwerking. ‘Door’, aldus Betting, ‘het slim combineren van functies, door een uitgekiende fasering, door tempo te maken en door medewerking te regisseren in plaats van tegenwerking.’

Dit dossier staat geheel in het teken van Publiek-Private Samenwerking. Drie woorden die met een hoofdletter worden geschreven. De beginletter van het laatste woord is uiteraard de belangrijkste van de drie. Overheid en bedrijfsleven werken samen bij het realiseren van projecten. Dat dit gebeurt op basis van een heldere taak- en risicoverdeling én met behoud

Doorlooptijd

van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, is voorwaarde voor het slagen van een PPS. Maar vaak blijkt de praktijk een stuk weerbarstiger.

In Engeland weten ze hoe het moet. Sinds begin jaren negentig worden daar naast infrastructurele projecten ook scholen, railverbindingen, gevangenissen en ziekenhuizen in PPS-verband gerealiseerd. Al snel hadden de Engelsen namelijk door dat PPS een doortimmerd instrument kan zijn om publieke voorzieningen te realiseren waarbij de overheid in financiële zin minder zwaar wordt belast. Het principe van ‘handen ineen slaan’ waaide ook over naar Nederland met name rond sleutelprojecten en vernieuwingsprojecten. Op de Amsterdamse IJ-oevers werden de eerste voorzichtige schreden op het PPS-pad gezet.

Die eerste lichting PPS-projecten werd overigens geen eclatant succes. Sterker, menige PPS werd zelfs ontbonden. Een paar jaar geleden deed de Universiteit van Twente onderzoek naar 24 PPSprojecten en legden de vinger op de zere plek. Op basis van dit onderzoek concludeerde de Universiteit dat veel PPS-processen spaak lopen door een gebrekkige kennis van de belangen en posities van de betrokken partijen. ‘Ook verschillen in besluitvormingsprocessen en -structuren van de partners en onbekendheid daarmee, leidden vaak tot problemen in de samenwerking’, aldus de onderzoekers van de Universiteit van Twente.

Nieuwe ronde Inmiddels is PPS in de huidige gebiedsontwikkeling een niet meer weg te denken fenomeen. Alleen al door het feit dat belangrijke grondposities in Nederland vaak in opdracht van gemeenten zijn ingenomen. Maar afgezien daarvan is de tendens dat het bedrijfsleven steeds vaker het initiatief neemt en vervolgens de overheid vraagt daarbij aan te haken.

De sleutel voor succes ligt in wat de Universiteit van Twente schetst: een heldere besluitvormingsstructuur en duidelijkheid over ieders rol in de samenwerking. Om zeker gedurende het uitvoeringstraject niet voor verrassingen komen te staan, moeten er vooraf goede afspraken over de samenwerking worden gemaakt. Zo moet als eerste helder zijn wat de partijen met de samenwerking willen bereiken en op welke wijze die samenwerking vorm moet krijgen.

2

dossier publiek-private samenwerking

De ervaring van Bouwfonds is dat een samenwerkingsverband met een gezamenlijke grondexploitatie bij langlopende en complexe projecten het beste werkt. In dit model zijn gemeente en marktpartijen beide aandeelhouder in een grondexploitatiemaatschappij (GEM). Deze maatschappij verwerft vervolgens de gronden, regelt de planontwikkeling en geeft de gronden uit, al dan niet aan deelnemers binnen de GEM. Een dergelijke aanpak zorgt voor een gezamenlijk belang en het voorkomt dat sommige marktpartijen zich slechts focussen op de snelle winst. Ook is de betrokkenheid van de gemeente groter omdat het in deze vorm ook om hún portemonnee draait.

Succesfactoren van een grondexploitatiemaatschappij zijn onder andere een goede financiële onderbouwing, adequaat kunnen inspelen op steeds wijzigende (markt)omstandigheden, en een duidelijke gezamenlijke visie op het gebied c.q. project. Een GEM kan ook mislukken. Faalfactoren zijn onder meer ingebakken tegenstellingen, dat wil zeggen de neiging om opbrengsten voor jezelf te houden en tegenvallers op de gezamenlijkheid af te wentelen, onvoldoende kwaliteit bij zowel gemeenten als sommige ontwikkelaars, te grote invloed van externe factoren zoals openbaar vervoer, snelwegontsluiting en andere openbare voorzieningen en het te makkelijk sluiten van compromissen waardoor de visie wordt uitgehold.

Transparantie Aan de voorkant van het proces moeten de spelregels worden vastgesteld. Daarbij dient te worden voorkomen dat partijen met verborgen agenda’s werken. Transparantie in de gemaakte afspraken en de (financiële) gevolgen daarvan staan in deze fase dan ook voorop.

Elders in dit dossier zegt wethouder Sander van Bodegraven dat hij aan de marktpartijen die gaan samenwerken bij de realisering van het Rijnboog-project in Arnhem de reden vraagt waarom ze aan het project willen deelnemen. In zijn ogen moet iedereen die individuele belangen met elkaar durven uitwisselen. En vervolgens, zo stelt hij vast, ‘moet iedereen ook het lef hebben om die individuele belangen van elkaar te respecteren.’

En als eenmaal respect voor elkaars rol is ontstaan, ontstaat er

ook onderling vertrouwen. Nu klinkt het woord vertrouwen in onze sector altijd wat soft, maar het is wel een feit dat wantrouwen de dood in de pot van een PPS is.

Steekkarretje Spelregels dus. Ze hebben bijvoorbeeld betrekking op de grondexploitatie, wat te doen met de winsten en tijdplanning. Vervolgens kan worden overeengekomen om de gemaakte afspraken na een bepaalde periode te herzien. Dit voorkomt dat partijen gaandeweg de rit de spelregels willen wijzigen. Ook deze herijkingsmomenten horen voor de samenwerking wordt gesloten, te zijn vastgelegd.

Overigens hoeven de overeenkomsten geen lijvige contracten te zijn waar een steekkarretje voor nodig is om ze te versjouwen.

De samenwerking moet in de visie van Bouwfonds Ontwikkeling juist zo simpel mogelijk worden gehouden.

Dat houdt tegelijk in dat het aantal deelnemende partijen zo beperkt mogelijk moet worden gehouden. Bij voorkeur de marktpartij en de gemeente. Voordeel hiervan is dat er snel en adequaat op wijzigende marktomstandigheden kan worden ingesprongen. Nog belangrijker is dat duidelijk is wie in een dergelijke constructie probleemeigenaar is.

Voorbeelden uit het recente verleden zoals IJburg in Amsterdam maar ook Leidschenveen laten zien dat bij het stijgen van het aantal deelnemers aan de PPS de onwerkbaarheid navenant toeneemt.

Liever dus in de sturing zo min mogelijk partijen. Dat neemt niet weg dat in de uitvoering meerdere partijen kunnen worden betrokken.

Rijksoverheid De belangstelling van de rijksoverheid voor PPS neemt toe. Sinds enige tijd is bij het Ministerie van Financiën het Kenniscentrum PPS actief. Om PPS-constructies te bevorderen is het Kenniscentrum niet zo lang geleden begonnen met het online publiceren van een reeks handleidingen over PPS bij gebiedsontwikkeling. Want hoewel er op dat terrein al veel resultaten zijn geboekt is de kennis bij veel gemeenten (zowel groot als klein) nog vrij beperkt.

Maar de rijksoverheid wil meer. Er wordt gewerkt aan één loket voor het initiëren, ontwikkelen en uitvoeren van omvangrijke, complexe projecten. Een rijksoverheid die pro-actief kijkt naar potenties in

Kernpunt van ontwikkelingsplanologie is dat de overheid zich niet alleen bindt aan het plan maar ook aan de uitvoering daarvan.

Dat heeft onder meer consequenties voor de procedurele begeleiding van een project. De inzet en afhandeling van procedures en vergunningen worden afgestemd op de doorlooptijd van het project. Voor een succesvolle PPS is dit aspect van ontwikkelingsplanologie van grote betekenis: de overheid denkt en werkt mee in de strakke fasering waarmee marktpartijen plegen te werken.

Het houdt ook in consistent zijn in beleid en niet zonder meer terugkomen op eerder genomen beslissingen. Soms is dat, bijvoorbeeld door een politieke wisseling van de wacht, niet altijd mogelijk. Maar dan moet wel de consequentie van het eventueel opbreken van de samenwerking worden genomen. Een goed voorbeeld in dit kader is de Zuid-Hollandse gemeente Rozenburg die een overeenkomst had gesloten met een marktpartij voor de bebouwing van een voetbalveld.

Vervolgens boekte D66 een verkiezingswinst, onder andere door de belofte de plannen terug te draaien zodra de partij in het college zou komen. Men hield woord en haalde een streep door de overeenkomst.

De fikse afkoopsom werd vervolgens betaald door de OZB (Onroerend Zaak Belasting) te verhogen.

Imago Geconcludeerd kan worden dat er diverse redenen zijn om het instrument van de publiek-private samenwerking nu met kracht op te pakken en verder uit te bouwen. De grote achterstanden in het onderhoud van voorzieningen in de zorg, het onderwijs en de infrastructuur kunnen immers via PPS-constructies worden aangepakt, juist ook bij het huidige gebrek aan middelen.

Daarnaast draagt het bij aan de verbetering van het imago van de bouwsector. Immers, in de bouw heeft het capaciteitsdenken altijd hoogtij gevierd. Logisch ook, want de marges in de bouw zijn nu eenmaal door de vele risico’s en de aanhoudend scherpe concurrentie overwegend laag. Bouwers van nu zeggen dit traditionele denken vaarwel en hebben hun bedrijfsvoering strategisch vernieuwd.

Een PPS dwingt partijen te participeren in grote projecten, langdurige relaties aan te gaan en totaaloplossingen te bieden.

Realiteitszin Al in een vroegtijdig stadium meedenken en dus ook kennis en expertise inzetten ten faveure van een plan, daar draait het om. Gemeente en marktpartij hebben samen heel wat expertise in huis. Bundeling van die kennis en expertise is de toegevoegde waarde van een geslaagde publiek-private samenwerking. Een samenwerking met ambitie en visie die gepaard gaat met realiteitszin in de vorm van flexibiliteit in de planopgave en realistische uitvoeringsscenario’s.

•

dossier publiek-private samenwerking

3

Ries Jelier, directeur Bouwfonds Ontwikkeling regio Zuid-West

‘Zoeken naar goede balans tussen zeggenschap, risico en rendement’ ‘Voor mij is het belangrijkste kenmerk van een publiek-private samenwerking een vorm van risicodeling in combinatie met zeggenschap binnen publieke randvoorwaarden. Feitelijk staat PPS voor een samenwerkingsvorm tussen gemeente en een marktpartij, waarin beide partijen elkaars toegevoegde waarde maximaal benutten.’ Dat zegt Ries Jelier, directeur Bouwfonds Ontwikkeling regio Zuid-West. Een verhaal over PPS-en in de praktijk, de tendensen en over gemeenten die zich steeds privater opstellen als het om geld verdienen gaat.

Jelier lijkt door de vele publiek-private samenwerkingen die hij namens Bouwfonds Ontwikkeling al is aangegaan gepokt en gemazeld. ‘Waar het om gaat’, zegt hij halverwege het gesprek, ‘is dat bij iedere publiek-private samenwerking vooraf goede en heldere afspraken worden gemaakt. Wat is het doel van onze samenwerking en op welke wijze gaan wij dat doel bereiken?’

Het is simpel gesteld, maar in de praktijk vaak een stuk minder eenvoudig. ‘Er zijn in PPS-land wel bepaalde tendensen te bespeuren’, vertelt Jelier. ‘Steeds vaker stelt de gemeente gekoppeld aan een harde planning prestatieafspraken vast en definieert de kwaliteit van de locatie die moet worden ontwikkeld. Het gaat dan om zaken als kwalitatieve uitgangspunten voor de grondexploitatie. Zoals ruimtegebruik en materiaalkeuze maar ook de ruimtelijke kwaliteit, beoogde aansluitingen op de omgeving bijvoorbeeld aansluitingen op een bestaande groenstructuur, kwaliteit en omvang van de voorzieningen én kwaliteit van de woonfuncties; eengezinswoningen, meergezinswoningen. Kortom, eigenlijk het hele plaatje, zonder dat dit visueel wordt weergegeven. Vervolgens gaat de gemeente daarmee naar een marktpartij met de vraag of men bereid is risicodragend in te stappen.’

Een dergelijke werkwijze betekent volgens Jelier voor een partij als Bouwfonds dat het vroegtijdig kan meedenken over de uiteindelijke invulling van het plan. ‘Je ziet met name bij middelgrote gemeenten dat zij steeds vaker kiezen voor dit prestatieafspraken-model en daarbij risico’s willen spreiden cq opbrengsten zekerstellen. Dat is een verschuiving met vroeger waar gemeenten sterk uitvoeringsgericht waren. Daar was het ambtelijke apparaat natuurlijk ook sterk in. Tegenwoordig hoor je veel gemeenten zeggen ‘dat is niet langer meer onze kernkwaliteit, we gaan ons meer richten op de regisseursrol. Waar het feitelijk natuurlijk om gaat is geld, tijd en kwaliteit.’

Risicoparticipatie Uiteindelijk krijgt dus de marktpartij de vraag om een actieve financiële risicoparticipatie voorgelegd. ‘Daarbij zijn twee vormen denkbaar: Het volledige financiële risico wordt overgenomen en wat zijn wij als marktpartij bereid te betalen voor het uitontwikkelen van de locatie binnen de gestelde prestatieafspraken. Of de gemeente is zelf ook voor bijvoorbeeld vijftig procent risicodragend. Overigens vind ik het altijd prettig wanneer een gemeente financieel betrokken is bij een plan en dus niet alleen in procedurele zin. Ze zijn dan toch meer betrokken omdat het ook hún portemonnee is.’

Binnen de Haagse Vinexlocatie Leidschenveen is volgens Jelier een goed voorbeeld te vinden van de eerste vorm. ‘Daar is door de deelnemende marktpartijen op deelgebiedniveau met het ontwikkelingsbedrijf afgesproken om een vaste vierkante meterprijs te betalen voor de uitgifte van de grond. En dit ongeacht de woningdifferentiatie.

Hiermee is het geld voor de grondexploitatie geregeld. Met andere

4

dossier publiek-private samenwerking

woorden, de opbrengst voor de gemeente staat vast. Zie het als een lumpsum-achtige benadering. De gemaakte prestatieafspraken zijn gekoppeld aan tijd en kwaliteit. Er is dus een planningslijn opgesteld waarin opgenomen het tijdstip van betalen. De uitwerking van de prestatieafspraak is vervolgens aan de marktpartij. Parkeernormen en programma van eisen vormen natuurlijk onderdeel van deze prestatieafspraken. Verder is er nog een boeteclausule opgenomen waarin is vastgelegd, dat de partij die voor vertraging ten opzichte van de vastgestelde planning zorgt, ook opdraait voor de rentebetaling over de grond.’

In de ogen van Jelier is deze afspraak heel helder. ‘We kopen het risico van het ontwikkelingsbedrijf af. Bij sommige gemeenten bestaat echter de neiging als wij een slim plan hebben uitgedacht alsnog naast de grondexploitatie te willen meedelen in de vastgoedexploitatie. Ik vind eigenlijk dat dat niet kan. Afspraak is immers afspraak.’

Geld verdienen Jelier neemt hierbij overigens een tendens waar, dat de gemeentelijke partner in een publiek-private samenwerking zich steeds vaker privater opstelt als het om geld verdienen gaat. ‘Vroeger werden bijvoorbeeld vrij-op-naam-prijzen voor de goedkope en de middeldure sector nauwkeurig vastgesteld. Volkshuisvestelijke motieven moesten immers aan de vaststelling van de verkoopbedragen ten grondslag liggen. Tegenwoordig vinden wethouders dat er vooral marktconforme prijzen moeten worden gevraagd. Men kiest voor het maximum binnen de toegestane bandbreedte per financieringscategorie indien de markt dit toestaat. Dit onder het motto ‘we gaan mensen op een huis van 160.000 euro geen 40.000 euro cadeau doen’. ‘Maar’, benadrukt Jelier, ‘men wil wel gelijk even afspraken maken over de eventuele winsten die wij bij een hogere prijs boeken. Dat wij dan ook hogere afzetrisico’s lopen bij duurdere woningen wordt gemakshalve even vergeten.’

Overigens zal Jelier de laatste zijn om te zeggen geen afspraken te willen maken. ‘Die afspraken maken we dan wel gezamenlijk aan de voorkant. Die S in PPS staat nu eenmaal voor samenwerking. In de praktijk wordt die S nog wel eens uitgelegd dat er steviger en slimmer op het eigenbelang moet worden ingezet. Maar ik huldig de stelling, dat wanneer je het aan de voorkant goed met elkaar regelt dat een stimulans is voor een beter succes.’ Om er lachend aan toe te voegen: ‘en dat schrijf je ook allemaal met een s.’ Dan weer serieus: ‘En dan kun je best herijkingsmomenten inbouwen. Dat hebben wij bijvoorbeeld bij Wateringse Veld ook gedaan. In de samenwerkingsovereenkomst was afgesproken na ontwikkeling van 50 procent van de marktsectorwoningen te bezien of een aantal financiële afspraken, waaronder de grondkosten, nog passend waren. Dit is ook gebeurd.

Wat ik er mee wil zeggen is dat je aan de voorkant ook helder moet

zijn over herijkingsmomenten en met elkaar moet benoemen wat je uiteindelijke resultaat is. Je spreekt sámen de spelregels af. En dat betekent tegelijk dat deze niet onderweg en zeker niet eenzijdig gewijzigd kunnen worden.’

Wandeling Samen met Jelier maken we een virtuele wandeling langs de drie Vinexlocatie in de regio Haaglanden. Iedere locatie kent zijn eigen PPS-model. Zo is Ypenburg bijvoorbeeld vanuit een competitiemodel met deelcontracten in de markt gezet. ‘In de goede tijd prima maar nu in een wat mindere markt loopt het een stuk moeilijker door het strakke juridische kader van de overeenkomsten. Flexibel inspelen op een veranderende markt is hier een probleem. Dit is ook lastig want dat zou dan wel eens een precedentwerking voor andere deelplannen kunnen hebben. De duurzaamheid van dit soort constructies’, benadrukt Jelier, ‘is eenzijdig gericht op goede tijden, noem het een mooi weer model.’

Wateringse Veld biedt in zijn visie, door vooral het feit dat hier maar twee partijen de scepter zwaaien, mogelijkheden om snel op marktveranderingen in te spelen. ‘Duidelijk is ook wie de probleemeigenaar is. Zowel Den Haag als wij hebben baat bij een grondexploitatie die uitgaat van een hoogwaardige inrichting van de locatie.Er is bewust gekozen voor een ontwikkelingsconcept met consistente hoogwaardige ruimtelijke kwaliteit en met flexibel in te vullen deelgebieden.

De consument laat zich in zijn koopgedrag in belangrijke mate leiden door de kwaliteit van de locatie. In een reactie op de opmerking van Ruud Bergh, directeur van het Haags Ontwikkelingsbedrijf, elders in dit dossier, dat Bouwfonds Ontwikkeling belang heeft bij een lage grondexploitatie wuift hij resoluut van de hand. ‘Vanuit de grondexploitatie investeren in de ruimtelijke inrichting van de locatie betekent uiteindelijk hogere grondopbrengsten voor de grondexploi-

tatie. Van nature gaan wij voor opbrengstvermeerdering. Dit geldt zowel voor de grondexploitatie als voor de vastgoedexploitatie. En wat is mooier als dit gecombineerd kan gebeuren. We zijn in beide exploitaties heel transparant naar elkaar toe. Dat is voor ons ook erg belangrijk. Wij zijn ons er ook van bewust dat wij in een ‘glazen huisje’ zitten.’

Leidschenveen ten slotte is in zijn ogen complex door het gekozen samenwerkingsmodel. Jelier: ‘De veelheid van partijen zorgt er voor dat niemand zich nog locatie-eigenaar voelt. Kortom, het IJburgeffect.’

Positief Ondanks alle kanttekeningen is Jelier positief over de nieuwe generatie publiek-private samenwerkingen. ‘Je ziet wel dat er een effectiviteitslag heeft plaatsgevonden. Wat dat betreft hebben wij wel veel geleerd. Om een voorbeeld te noemen, het aantal deelnemers aan een PPS moet zo min mogelijk zijn. En de partijen die aan het stuur zitten moeten het project ook daadwerkelijk kunnen trekken.

In het verleden werd bijna iedere partij die een belang/positie had onderdeel van de PPS, ongeacht of deze werkelijk een toegevoegde waarde had. Dit belang kan wellicht ook zonder deelname aan de PPS ingevuld worden.Leidschenveen is door de veelheid aan partijen een voorbeeld van een hele ingewikkelde organisatiestructuur. Dat is overigens geen verwijt. Veel van de huidige PPS-en zijn feitelijk proefondervindelijk ontstaan. Maar dat zorgt er wel voor dat je nu als marktpartij wat kritischer kijkt naar de capaciteitsinzet van mensen en dus ook selectiever naar de aanvragen. Welke risico’s moet ik nemen en hoe verhoudt zich dat tot mijn zeggenschap? Het zijn toch belangrijke vragen die wij ons als organisatie stellen. Want daar gaat het natuurlijk om: een verantwoorde verhouding tussen zeggenschap, risico en rendement…’

dossier publiek-private samenwerking

5

Bouwlocaties creëren aan de Zuidas in Amsterdam Overheid NV en marktpartijen lopen zich warm De plannen voor Zuidas Dok in Amsterdam liegen er niet om. Een stuk van de ringweg A10, het ernaast gelegen spoor en een NS-station worden ondergronds gemaakt. Deze mega-investering moet worden terugverdiend met de uitgifte van de erboven gelegen grond voor de bouw van woningen, kantoren en commerciële voorzieningen. Een simpel basisidee met een complexe uitwerking. Maar ook de constructie van de publiek-private samenwerking is nog een hele toer.

‘Het leuke van Zuidas Dok is dat we bezig zijn met grondexploitatie, terwijl die grond er nog niet is.’ Aan het woord is Jeroen Galle, namens Bouwfonds Ontwikkeling verantwoordelijk voor Zuidas Dok. ‘Het basisidee is niet zo ingewikkeld’, vertelt hij. ‘De infrastructuur gaat onder de grond over een tracé ongeveer net zo lang als de Schipholtunnel. Daar bovenop komt ruim een miljoen vierkante meter beschikbaar voor vastgoed. Dat is vergelijkbaar met tien WTC’s.

Omdat een groot deel van de geluidsoverlast ondergronds blijft, kun je hier woningen, kantoren en voorzieningen bouwen. Bovendien verbind je de stadsdelen Amsterdam Zuid en Buitenveldert met elkaar. Eigenlijk heel simpel, maar qua projectorganisatie is dit natuurlijk wel iets gecompliceerder. Het moeilijke bij infrastructuur is dat het moet blijven rijden.’

Risicospreiding Het ondergronds brengen van de infrastructuur is kostbaar en de afzet van al die vierkante meters vastgoed is risicovol. Daarom heeft de gemeente Amsterdam samenwerking gezocht met een consortium van ABN AMRO/Bouwfonds, ING en de NS met als doel risico´s te beperken en het plan markttechnisch en financieel te optimaliseren.

De samenstelling van dit consortium is niet toevallig.

ABN AMRO/Bouwfonds is als projectontwikkelaar en financier al bij een aantal projecten in de Zuidas betrokken. Zij tekenen voor Eurocenter, Amsterdam Symphony en Gershwin. ING is met het hoofdkantoor en projectontwikkeling een belangrijke speler. En de NS is eigenaar van de ontwikkelingsrechten boven het spoor.

In 2002 sloot dit consortium een intentieovereenkomst met de gemeente Amsterdam. Hierin is vastgelegd dat het consortium een inkomstengarantie aan de gemeente Amsterdam afgeeft. In ruil daarvoor participeert het consortium in de gronduitgifte en verkrijgt het consortium voor de helft van de uit te geven grond het recht van eerste koop tegen marktconforme prijzen. Daarmee is het risico van de gemeente beperkt.

Overheid als ondernemer Zo’n garantstelling voor grondafname door private partijen is op zich al bijzonder, vindt Galle. ‘Maar echt uniek is het plan om een NV

Zuidas op te richten, waarin rijk en gemeente als risicodragende partners vermogen zullen inbrengen. De overheid als ondernemer dus. Elco Brinkman is door Rijk en Gemeente als een soort formateur aangesteld om te onderzoeken of zo’n NV haalbaar is. Participatie in deze onderneming door private partijen, en dan in eerste instantie door ons consortium, wordt eveneens onderzocht.’

Voordat zo’n nieuwe publiek-private samenwerking wordt opgericht, moet worden gekeken of de onderneming rendabel kan zijn. De vastgoedontwikkeling moet de meerkosten voor het ondergronds brengen van de infrastructuur dekken en daarnaast moet de onderneming winstgevend zijn. Brinkman presenteert in september van dit jaar zijn eindrapport aan het Rijk en gemeente Amsterdam.

Vooruitlopend daarop hebben de drie consortiumpartijen de Zuidas Dok CV opgericht. En die CV is nu bezig met een onderzoek naar de versnelling van de aanleg van het dok en de ontwikkeling van het stationsknooppunt inclusief zo’n 200.000 vierkante meter commercieel vastgoed. ‘Hoe sneller we erin slagen de infrastructuur onder de grond te krijgen, hoe sneller de gronduitgifte plaats kan vinden.

Die staat nu gepland voor 2008 of 2009, met een doorlooptijd van 25 jaar. Dat is voor financiers en projectontwikkelaars erg ver weg.

Met optimalisaties en een goede fasering moet dat sneller kunnen.’

Potentie Galle gelooft in de mogelijkheden van een publiek-private samenwerking voor Zuidas Dok. ‘Wij zien potentie in de overheid als ondernemer, maar dan moet er natuurlijk wel een goed ondernemingsplan liggen. De inbreng van marktpartijen met ervaring op het gebied van projectontwikkeling en financiering van infrastructuurprojecten zal daaraan een goede bijdrage leveren. Het is natuurlijk een zeer uitdagend project. Maar wij doen niet alleen mee voor de uitdaging; wij denken natuurlijk ook dat het winstgevend zal zijn.’

Publiek-private samenwerking is volgens Galle overigens niet altijd de oplossing. ‘Bij eenvoudige projectontwikkeling moet je het niet onnodig ingewikkeld maken. Maar als je het érgens kan doen, nee móet doen, dan is het hier wel.’

Wethouder Sander van Bodegraven over PPS Rijnboogproject ‘Ik wil geen steekwagen vol contracten’ Het Rijnboogproject in Arnhem is ambitieus. In twintig jaar tijd moet de binnenstad met de Rijn worden verbonden. Nieuwbouw, aanleg van een haven en een zorgvuldig ingerichte openbare ruimte zijn belangrijke dragers van het plan. Kosten: een slordige één miljard euro. Arnhem slaat voor de uitvoering de handen ineen met marktpartijen. ‘Ik zou mij namelijk pas echt zorgen gaan maken als wij dit project als gemeente alleen moeten trekken’, zegt Sander van Bodegraven (PvdA), wethouder van onder andere ruimtelijke ordening en volkshuisvesting.

Voor hem op tafel ligt het concept Masterplan Arnhem Rijnboog.

Het schetst de ontwikkelingen voor de Arnhemse buurten Coehoorn, Paradijs en Rijnkade. In de komende twee decennia worden deze buurten op een aantrekkelijke wijze bij de binnenstad betrokken.

Rijnboog transformeert het gebied namelijk tot vijf stadsbuurten die ieder een eigen karakteristiek en woningprogramma krijgen.

De aanleg van nieuwe straten, pleinen, leefblokken met woningen, parken en lanen brengen eenheid in de nu nog onsamenhangende buurten. ‘Met Rijnboog’, zegt Sander van Bodegraven, ‘hebben we de kans om definitief af te rekenen met onze wederopbouwperiode.’

Op het moment van ons gesprek is het concept masterplan nog volop in de inspraak. De marsroute naar uitvoering laat zien, dat nog voor het zomerreces de gemeenteraad de status van concept wijzigt in dat van definitief. Dat houdt in dat er wat Van Bodegraven betreft snel met de eerste fase kan worden begonnen. Maar tegelijk zegt hij realistisch genoeg te zijn om te weten dat er nog heel wat werk moet worden verzet.

Aanvullen Voor het opstellen van het concept masterplan is de gemeente Arnhem een samenwerkingsverband aangegaan met de marktpartijen Blauwhoed, BPF Bouwinvest, MAB, Portaal en Vesteda. Daarnaast waren ook de provincie Gelderland en het Knooppunt Arnhem Nijmegen bij de totstandkoming van het masterplan betrokken.

Van Bodegraven benadrukt dat de samenstelling van de marktpartijen niet toevallig tot stand is gekomen. ‘We hebben gezocht naar partijen die elkaar meer aanvullen dan beconcurreren. Het gaat vooral om kennis, kwaliteit en ervaring. Grondposities speelden bij de keuze geen rol omdat, op de woningcorporatie Portaal na, geen van de partijen bezit hebben in het gebied.’

Over het samenwerkingsproces tot nu toe zegt Van Bodegraven zeer tevreden te zijn. ‘Er is op een constructieve wijze gewerkt. Het gaat natuurlijk ook om een zeer ambitieus plan, dat hoeven we niet onder stoelen of banken te steken. En we merken als gemeente dat de marktpartijen daar zelf heel enthousiast over zijn.’

Eén van de dragers van het Rijnboogproject is het aantrekkelijk maken van de openbare ruimte. De suggestie dat marktpartijen hier toch wat minder in geïnteresseerd zijn omdat het alleen maar geld

6

dossier publiek-private samenwerking

kost, wuift de wethouder resoluut weg. ‘Dat zou betekenen dat er tegengestelde belangen zijn. Maar dat is dus niet het geval. Om een voorbeeld te geven: in de eerste fase zit de aanleg van een haven.

Ik ben ervan overtuigd, dat zonder die haven de waarde van het onroerend goed een stuk minder zal zijn. Met andere woorden, door de investeringen in de haven zal de waarde van het onroerend goed meegroeien. En daar is iedereen zich van bewust. Daarbij komt nog dat partijen als Vesteda en BPF Bouwinvest als verhuurder en belegger zich langdurig aan het gebied verbinden. En er dus baatbij hebben wanneer hun bezit in een aantrekkelijk en duurzame omgeving staat.

Voor deze partijen is het daarom zeker geen kwestie van komen, ontwikkelen, winst maken en vertrekken.’

Te vroeg In welke vorm de PPS straks gaat werken staat nog niet vast. ‘We zijn nu allemaal voor onszelf aan het inventariseren wat we willen. Het is te vroeg om daar al te diep op in te gaan. Ik ga dan ook niet zeggen dat het een ontwikkelingsmaatschappij moet worden of slechts een paraplu waarin alle partijen zijn vertegenwoordigd die boven een uitvoeringsorganisatie hangt. Elke partij moet aangeven waarom ze bij de uitvoering van Rijnboog betrokken wil zijn en op welke wijze.

En dan gaan we dat organisatorisch op de rails zetten. Zonder op de muziek vooruit te willen lopen denk ik wel dat vervolgens de uitvoering steeds in wisselende samenstelling zal plaatshebben.

Het wordt ondoenlijk om steeds ieder project door vijf partijen uit te laten voeren.’

Een goed onderling vertrouwen, dat is volgens Van Bodegraven wat de PPS voor het Rijnboogproject kenmerkt. ‘Wanneer je de mislukte PPS-constructies analyseert dan blijkt steeds dat de deelnemers alles tot op de kleinste details in de contracten willen vastleggen.

Vervolgens slaat men elkaar er mee om de oren op het moment dat er van wordt afgeweken. Als ik iets niet wil dan is het dat de uiteindelijke contracten op een steekwagen moeten worden binnengereden.

Ik vind het dan ook heel goed, dat we nu de fase hebben waarin alle partijen aan elkaar duidelijk maken waarom ze mee doen. Die individuele belangen moet je met elkaar durven uitwisselen. Vervolgens moet iedereen het lef hebben om dat van elkaar te respecteren.’

dossier publiek-private samenwerking

7

Marseille niet langer het afvoerputje van Frankrijk Euroméditerranée blaast stad nieuw leven in Het is een modelvoorbeeld van publiek-private samenwerking. Euroméditerranée, een megaproject in het Zuid-Franse Marseille moet de stad in de komende jaren verder uit het slop trekken. In de tien jaar dat het loopt, zijn de veranderingen gigantisch. ‘Alleen konden we het niet,’ zegt burgemeester Jean-Claude Gaudin. ‘Dankzij een goed plan en de investeringen van de overheden hebben we het bedrijfsleven weer teruggehaald naar de stad. Marseille bloeit weer als in de hoogtijdagen.

Er wordt gebouwd en er stromen banen naar de stad.’

Ruud Bergh, directeur Ontwikkelingsbedrijf Den Haag ‘Winstdeling versterkt gemeenschappelijk belang’ De drie Haagse modellen bieden een uitgelezen mogelijkheid voor vergelijking. Vooral als het gaat om de invloed van grondposities. In Leidschenveen was de grond in handen van marktpartijen. Bij Ypenburg was de situatie precies andersom.

En bij Wateringse Veld deelde de gemeente de regie met slechts één marktpartij. Directeur Ruud Bergh van het Haags Ontwikkelingsbedrijf analyseert de voor- en nadelen van de verschillende modellen en komt tot een ‘beste keus’.

De drie Vinex-locaties zijn ongeveer even groot, gemiddeld 10.000 woningen, en zijn omstreeks dezelfde tijd, halverwege de jaren negentig ten uitvoer gebracht. Leidschenveen ligt bij Leidschendam; Wateringse Veld tussen Wateringen en Rijswijk; Ypenburg strekte zich vóór de herindeling in 2001 uit over de gemeenten Rijswijk, Nootdorp en Pijnacker. Uitgangspunt van alle modellen was het betrekken van marktpartijen bij het ontwikkelingsproces. Eigendomsverhoudingen en andere overwegingen van financiële en kennisintensieve aard bepaalden de uiteindelijke inhoud van de respectievelijke modellen.

Kenmerkend voor Leidschenveen is de veelheid aan marktpartijen.

Bergh schat hun aantal op tien. ‘Omdat er al heel lang sprake was van woningbouw op deze locatie, hebben marktpartijen ruim de tijd gehad om grond te kopen. Via allerlei juridische constructies hebben zij zich verenigd in een organisatie die participeert in de grondexploitatie.’

Iedereen begrijpt dat het bereiken van consensus met zoveel partijen een ingewikkelde opgave is. ‘Iedereen heeft een marginaal belang bij het totaal en een heel groot belang bij z’n eigen stukje’, preciseert Bergh. ‘Een stukje dat bovendien maar een beperkt deel vertegenwoordigt van het totale bedrijfsbelang van die ontwikkelaar. Waarom zou je daar – vanuit je bedrijf geredeneerd – heel hard voor gaan lopen? Dan wordt de inzet erg afhankelijk van het commitment van personen’, wijst Bergh op de zwakste schakel in dit model. Hij voegt eraan toe dat hij de samenwerking niettemin positief heeft gewaardeerd, ‘maar ik zie wel de problemen van dit model.’

Belangenverstrengeling Over coöperatieve inzet van de markt valt bij Wateringse Veld niet te klagen. De keuze van de gemeente voor één marktpartij, zijnde Bouwfonds, impliceert dat Wateringse Veld een product is van gemeente en Bouwfonds. ‘Daardoor voelen ze zich meer betrokken.

En lopen ze er harder voor.’

De betrokkenheid van Bouwfonds omvat de grondverwerving, de grondexploitatie en de ontwikkeling van het stedenbouwkundig plan, alle tezamen met de gemeente, en een aandeel in de woningbouw.

‘Het voordeel van dit model is’, zet Bergh uiteen, ‘dat er meer bereidheid is om vanuit elkaars belangen te denken. Je hebt meer mogelijkheden met elkaar problemen op te lossen. ’Waar ik nog wel mee zit te worstelen’, plaatst Bergh een kanttekening bij dit model, ‘is de verstrengeling van de belangen die Bouwfonds

8

dossier publiek-private samenwerking

heeft in de grondexploitatie en in het vastgoed. Als het in de grondexploitatie wat minder gaat, zullen zij dat compenseren in de aanpassing van het woningbouwprogramma. Hoe moet je daar mee omgaan? Je zou het kunnen oplossen, denk ik, door naast de gemeenschappelijke grondexploitatie ook een soort open boekhouding te hanteren voor de woningbouw. Winstdeling met de gemeente in de opbrengst van vastgoed versterkt het gemeenschappelijk belang.’

Een ander punt waar Bergh achteraf kritischer over denkt, is de inschakeling van slechts één marktpartij. ‘Dat is wel héél weinig.

Daardoor heb je geen concurrentie. Bouwfonds zou oplossingen kunnen doordrukken door simpelweg te stellen; ‘wij zijn de markt en zó zit het’. Daar zit de spanning in deze variant.’

Gedoe Ypenburg is weer een ander hoofdstuk. Daar voert het gemeentelijk samenwerkingsverband tussen Den Haag en Pijnacker/Nootdorp het BOY (Bestuurlijk Orgaan Ypenburg) de grondexploitatie. Daar was het BOY in de gelegenheid een concessiemodel neer te leggen en te kijken wat de markt te bieden had. Optimalisatie van een mix van de opbrengsten en de kwaliteit van het stedenbouwkundig plan stond voorop. De bestbiedenden kregen de uitvoering van de deelplannen toegewezen.

Bergh: ‘Partijen hebben daar op ingetekend, dingen beloofd die zij in de goeie tijd wel konden waarmaken, maar nu de markt is omgeslagen, zie je dat ze moeite hebben met het strenge karakter van die contracten. De overheid zegt eenvoudigweg ‘it’s all in the game’.

‘Jullie zijn allemaal weldenkende mensen, hier hebben jullie voor getekend. Hier staat dat jullie voor dat jaar zoveel woningen moeten bouwen en dat je dan en dan zoveel moet betalen.’ Het resultaat is gedoe. Omdat je daar in de tijd van voorspoed geen gemeenschappelijkheid hebt opgebouwd, is er minder bereidheid vanuit elkaars belangen naar problemen te kijken en oplossingen te zoeken.’

‘Hoe het ideale model eruitziet? Als ik in de positie zou zijn om te kiezen, dan zou ik zeggen: blijf in gezamenlijkheid met de markt ontwikkelen. Leg geen overheidsdictaat op. De inbreng van de markt levert zeker wat op. Ik zou dat doen met een beperkt aantal op objectieve gronden te selecteren marktpartijen. En daarmee zou ik iets meer financiële gemeenschappelijkheid willen inbouwen. In het vastgoed, dus in het woningbouwdeel.’

De Zuid-Franse havenstad Marseille is, ‘bénie des dieux’, oftewel gezegend door de Goden. Alleen waren ze dat in de op een na grootste stad van Frankrijk, lange tijd een beetje kwijt. Na jaren van neergang zien de 1,4 miljoen inwoners van de agglomeratie steeds meer glimpen van het nakende succes van Euroméditerranée. Er is jarenlang over gesteggeld, de financiering is een wonder in zijn ZuidFranse overlevingskunst, de bewoners mopperen iedere dag opnieuw op de overlast en tóch: ze zijn in Marseille collectief trots op datgene wat langzaam rijst uit de puinhopen van de vervallen havens aan de Joliette, de slecht onderhouden woningen in wijken als Belle-de-Mai en de stationsbuurt Saint-Charles, die als een stinkende, rotte kies de stad domineerde.

Overal staan bouwkranen op het kerngebied van 765 hectare, her en der zijn bouwvakkers aan de slag in de stad, die volgens de overlevering in zee spiegelt, en aan de andere kant van de Middellandse Zee weer verrijst in de vorm van Algiers.

Marseille zette te lang in op de troefkaart, bestaande uit de koloniën en protectoraten Tunesië, Algerije en Marokko. In de vijftiger en zestiger jaren, toen de dekolonisatie in volle gang was en Frankrijk een bloedige oorlog uitvocht in Algerije, ging het mis. Marseille, oudste stad van Frankrijk en al 2600 jaar een metropool, raakte in verval. De stad leek rijp voor de sloop.

Wondermiddel Gaudin, die in 1995 pas bij zijn vierde poging om burgemeester te worden slaagde, paste een Frans wondermiddel toe voor zijn verziekte stad. Hij bedacht, net als de presidenten in Parijs deden, een ‘grand project’, een megaproject. Toen hij alle stadsdeelgemeenteraden beheerste, er in de regio Provence-Alpes-Côte d’Azur en het departement Bouches-du-Rhône bevriende politici de scepter zwaaiden en ook landelijk een president en regering van conservatieve signatuur zetelden, sloeg hij met de vuist op tafel. ‘Ik wil dat alle neuzen dezelfde kant op wijzen en dat we onze stad nieuw leven inblazen.’

Euroméditerranée aanschouwde het levenslicht. Gelijk Napoleon III die halverwege de twintigste eeuw Parijs door Baron Hausmann op de schop liet nemen, koos hij voor ‘het nieuwe Marseille’. Via het moderne toverwoord: publiek-private samenwerking. ‘Want de overheid of het stadsbestuur kan het niet alleen. Wij zorgen voor de infrastructuur en verdelen de te vernieuwen stadsdelen in behapbare parten. Het bedrijfsleven en de projectontwikkelaars bouwen. Ieder zijn verantwoordelijkheid.’

Tij mee Gaudin had het tij mee. De werkloosheid was met bijna 20 procent van de actieve bevolking hoog. Jongeren en ouderen uit de noordelijke stadswijken vroegen om een stadsbestuur, dat zou worden afgerekend op banen. De gesettelde bewoners wilden ook dat er een eind zou worden gemaakt aan het beeld van de stad, die de eigen broek economisch niet meer kon ophouden. Eerste project was het nieuw leven inblazen van de dokken in La Joliette, naast het stadshart.

De komst van hogesnelheidlijn TGV uit Parijs en Lyon zorgde voor een tweede injectie. De staat kwam met 800 miljoen euro over de brug. Regio en andere overheden zorgden ook voor geldelijke middelen. De dokken van La Joliette zijn deels gesloopt, maar ook gerenoveerd. Projectontwikkelaars als Bouygues, Sogeprom, Eiffage, Kaufman and Broad hebben al projecten gerealiseerd. Andere locaties worden nog verdeeld. Er zijn tientallen bedrijven die zich intussen in Marseille hebben gevestigd.

Voor een groot deel gaat het om schone industrie, media en telecom.

De stad en regio hebben verder geïnvesteerd in een rechtenfaculteit en tientallen nieuwe hogere scholen. ‘Marseille was een afvoerputje, maar daar raken we nu langzaam vanaf,’ zegt wethouder Renaud Muselier. ‘We denken niet alleen aan de investeerders, maar ook aan de gewone bewoners. De werkgelegenheid is de afgelopen jaren fors gegroeid. Raakte de stad tussen 1975 en 1990 31.000 voltijdbanen kwijt, nu kennen we een jaarlijkse banengroei van ongeveer 500.

En dat is veel, gezien het huidige economische klimaat.’

Gelukkig Vanuit zijn werkkamer aan de Vieux Port, de oude haven van Marseille, kijkt burgemeester Jean-Claude Gaudin, de geestelijke vader van het project, uit op de bonne mère, het sculptuur dat boven de stad uit troont. Gaudin (64), naast burgemeester ook senator, is een tevreden mens. ‘Het gaat goed met Euroméditerranée, dus het gaat beter met Marseille. Deze stad was op sterven na dood. Nieuwe bedrijvigheid, een betere bevolkingssamenstelling; dat waren twee van de speerpunten van Euroméditerranée. Het lukt. De bevolking staat achter de plannen en de bedrijven zijn dolenthousiast. Er is nog zat te doen.Want we willen op dezelfde manier, heel planmatig, projecten uitvoeren door de hele stad. Het gaat economisch beter en heel belangrijk, zelfs de toeristen hebben de weg naar Marseille teruggevonden. U spreekt met een gelukkige burgemeester van een stad, die iedere dag een beetje meer van de oude glorie terugvindt.’

dossier publiek-private samenwerking

9

Cees van Boven, directeur Nieuwe Sleutelprojecten VROM

Helderheid over doelen en belangen Het Rijk heeft in 1997 een zestal Nieuwe Sleutelprojecten benoemd: complexe projecten rondom stations die worden aangedaan door de toekomstige HSL. Ze worden uitgevoerd middels PPS- of liever gezegd PPPS-constructies, publiek-publiek-private samenwerking. Cees van Boven is namens het Ministerie van VROM verantwoordelijk voor de Nieuwe Sleutelprojecten en is bovendien voorzitter van de taskforce PPS in gebiedsontwikkeling. ‘De les die we leren is dat het Rijk eerst zelf zijn zaakjes op orde moet hebben.’

Minister Dekker, de huidige minister van VROM, wil PPS weer nadrukkelijker op de kaart zetten en spant zich actief in voor PPS bij gebiedsontwikkeling. In de opgaven voor de komende periode ziet het ministerie van VROM met name de integrale gebiedsontwikkeling als rode draad. Die opgaven dus waar verschillende functies als wonen, infra, voorzieningen en groen in een bepaald gebied bijeenkomen en gezamenlijk moeten worden ontwikkeld. Ook de Nieuwe Sleutelprojecten – de stationsgebieden van Breda, Rotterdam, Den Haag Centraal, Amsterdam WTC (Zuidas), Utrecht en Arnhem – zijn complex in opgave en uitvoering. Van Boven: ‘Het beleid van VROM is er op gericht om de investeringen die het Rijk doet voor de benodigde aanpassing van de stations, te gebruiken als hefboom voor de ontwikkeling van het totale stationsgebied. Een versterking van de economische structuur door toevoeging van commerciële functies staat daarbij voorop, samen met het versterken van de sociale structuur van die gebieden door het toevoegen van woningen en voorzieningen. Een mix van functies, die samen zorgen voor het ontstaan van een nieuw stukje stad aan de – internationale – stadspoort.’

Lessons learned

‘PPS is een ingewikkeld spel dat we met z’n allen steeds beter leren spelen’

Al eerder, in de Vierde Nota Extra, heeft het Rijk een aantal Sleutelprojecten benoemd. Voorbeelden daarvan zijn de Kop van Zuid en Den Haag Nieuw Centrum (met onder meer De Resident). Van Boven: ‘Met de Sleutelprojecten is veel ervaring opgedaan, ook wat betreft de samenwerking met private partijen. Die verliep niet altijd even vlekkeloos. De belangrijkste reden daarvoor is dat niet altijd goed duidelijk was waar ieders verantwoordelijkheden en belangen lagen.

Voor een deel is dat natuurlijk een kwestie van onderhandelen.

Maar het is ook een groeifase waar we met z’n allen in zitten.

PPS is een ingewikkeld spel, dat we in Nederland steeds beter leren spelen. De lessons learned kunnen we dan weer inzetten om het steeds beter te doen.’

‘Bij de Nieuwe Sleutelprojecten hebben we te maken met een veelheid van actoren, die ook nog eens in meerdere gedaantes op het toneel verschijnen. De NS bijvoorbeeld, bestaat in feite uit vijf zelfstandige business-units. Ook voor het Rijk zelf geldt, dat naast VROM het departement van VenW is betrokken, en beider belangen lopen niet op voorhand synchroon.’

Primair verantwoordelijk voor een Sleutelproject is de betreffende gemeente. Zij neemt het initiatief tot het maken van een masterplan en onderhandelt met de diverse private partijen. Het Rijk is betrokken vanwege het grote belang dat het hecht aan de projecten; naast de rol van investeerder heeft het Rijk voornamelijk een coördinerende en toetsende rol. Van Boven: ‘Het Rijk toetst op kwaliteit en moet uiteraard de gedane investeringen verantwoorden aan de Kamer.

In totaal gaat het om zo’n één miljard euro.’

Ambitieniveau Uitgangspunt van het Rijk is, dat als zijn investeringen mede leiden tot een algemene waardestijging van vastgoed in dat gebied, het redelijk is om te eisen dat degene die profiteert van de waardestijging ook

10

dossier publiek-private samenwerking

bijdraagt aan de kosten. Het ontrafelen van de verschillende belangen is dan ook een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle PPSconstructie, aldus Van Boven. ‘Er is een beweging gaande bij het Rijk om de verschillende belangen en verantwoordelijkheden al in een vroeg stadium zo duidelijk mogelijk te maken. Wie profiteert, betaalt mee. Dat is zeker een van de lessen die we uit eerdere ervaring hebben geleerd.’

Duidelijkheid scheppen geldt overigens ook voor het Rijk zelf.

Van Boven: ‘De eerste stap is dat de publiek-publieke samenwerking op orde moet zijn. En dat betekent niet alleen dat Rijk en gemeente moeten weten wat ze aan elkaar hebben en waar ze met elkaar naar toe willen. Het begint al bij het Rijk zelf, dat immers ook bestaat uit 13 departementen. Het kost moeite en tijd om tot een gezamenlijke wilsverklaring te komen. Toch is het absoluut noodzakelijk, omdat private partijen moeten kunnen vertrouwen op consistentie bij de publieke partijen; een duidelijke lijn uitzetten en daaraan vasthouden is dus van levensbelang. Overigens is met de Nota Ruimte een belangrijke stap gezet. Hierin is immers het ruimtelijk beleid van het Rijk vastgelegd, en niet alleen wat VROM betreft, maar in samenspraak met de andere departementen.’

Ook over het gewenste ambitieniveau moet in een vroeg stadium overeenstemming worden bereikt. ‘Het ambitieniveau is onderdeel van de opgave om alles zo helder mogelijk uiteen te zetten. Praat iedereen wel over hetzelfde en welke belangen horen er bij welke ambities? Wie profiteert er bijvoorbeeld als er een vijfsterrenhotel wordt gerealiseerd in plaats van een tweesterrenhotel? Het is een kwestie van zakelijk zijn. Je kunt wel van alles willen, maar van belang is ook wie aan het eind de rekening gaat betalen.’

Passie Inmiddels staan de Nieuwe Sleutelprojecten allemaal op de rails.

Voor Den Haag Centraal is een uitvoeringsovereenkomst gesloten tussen het Rijk en de gemeente Den Haag. Overeenkomsten voor de andere projecten volgen dit jaar, met uitzondering van de Zuidas, waarover de besluitvorming in 2005 wordt verwacht. ‘De uitvoeringsovereenkomst wil zeggen dat er in samenspraak een gemeenschappelijk beeld is ontstaan over wat je met elkaar wilt maken en wie waar voor aan de lat staat. PPS is vooral botje bij botje leggen om samen tot iets moois te komen. Wederzijds vertrouwen speelt daarbij een belangrijke rol. Ieder moet bereid zijn om ten behoeve van het totaal er samen iets van te maken. Als iedere partij alleen maar voor zijn eigen nut zou gaan, dan red je het niet. Je moet een gezamenlijke passie hebben, naast een flinke dosis volhardingsvermogen.’

De bereidheid om te leren van het verleden en nieuwe stappen durven zetten, leiden ertoe dat het spel steeds verder evolueert en de spelers hun rol beter leren spelen. Van Boven: ‘Bij het Rijk zijn er zeker vernieuwingsbewegingen te zien. Zo weten de verschillende departementen elkaar steeds beter te vinden. En bij de Zuidas maken we bijvoorbeeld schoorvoetend de slag van subsidieverstrekker naar risicodragend investeerder. Verder maken we afspraken met de gemeenten over benefitsharing: als de opbrengsten hoger zijn dan verwacht, dan vragen we een deel van de subsidie terug.’

dossier publiek-private samenwerking

11

Bert de Graaff, zelfstandig adviseur

Vervlechting van twee werelden Het op poten zetten van een samenwerking tussen infra- en gebiedsontwikkelingspartijen om te komen tot een integrale gebiedsontwikkeling is een vak apart, meent Bert de Graaff. Hij is werkzaam als adviseur bij projecten waarbij een stuk rijksinfrastructuur dwars door een ontwikkelingsgebied loopt, zoals de A2 in Maastricht. Naast het verschil in procedures en regelgeving waar je mee te maken hebt, is er de organisatie én vakmatige cultuur die hemelsbreed verschillend is.

‘Je moet taal- en cultuurverschillen overbruggen en erachter komen hoe de ander tekent én rekent.’

Er is steeds meer sprake van projecten waarbij de infrastructuur en de gebiedsontwikkeling elkaar beïnvloeden en elkaar nodig hebben.

Delen van een rijksweg of provinciale weg die door stedelijke gebieden lopen waar kansen zijn voor verdere stedelijke (her)ontwikkeling.

De Amsterdamse Zuidas is zo’n voorbeeld waar de gemeente allerlei centrumontwikkelingen wil stimuleren maar waar de A10 het gebied in tweeën verdeelt. De Graaff: ‘Een rijksweg door de stad is een onding. Hij scheidt de verschillende wijken, geeft overlast en is onveilig, en in het geval van Maastricht staan er ook nog eens stoplichten. De oplossing is dan om de weg ondergronds te brengen zodat daarboven kansen voor gebiedsontwikkeling ontstaan. Maar die oplossing is duur en de vraag is: ‘wie moet dat betalen?’

Bakkeleien

‘Taal- en cultuurverschillen overbruggen en erachter komen hoe de ander tekent én rekent’ 12

dossier publiek-private samenwerking

Met die oplossing beginnen dan ook de problemen. Want hoe krijg je partijen uit twee werelden zover dat ze samen een plan maken?

De Graaff: ’Vroeger deed ieder zijn eigen ding: eerst de infrastructuur plannen en aanleggen en daarna de rest van het gebied. Door het integrale karakter van de huidige opgaven moet je partijen die dat niet gewend zijn gelijktijdig op één lijn zien te krijgen. Het begint al bij de publiek-publieke samenwerking tussen Rijk en gemeente. Van oudsher ligt er een strijdvraag tussen die twee. De gemeente wil extra inpassing en het Rijk wil de kosten van inpassing van de infrastructuur zo laag mogelijk houden. Het Rijk wil wel meedenken over iets beters dan geluidsschermen plaatsen, maar als het als partner meedoet in de integrale gebiedsontwikkeling dan krijg je de volgende vraag: wie profiteert van de extra opbrengsten? Het Rijk wil meedelen in de vastgoedwinsten en de gemeente zegt: hoezo?

Publieke partijen zijn gewend over geld te bakkeleien en ineens moeten ze gaan samenwerken. Dat is nieuw, zo’n vorm van publiekpublieke samenwerking. En dan moet er ook nog met private partijen worden samengewerkt. Dat is ingewikkeld en een kwestie van veel met elkaar praten over wat je wilt bereiken en op welke manier en wie welk risico neemt.’

Het belang van het procesmanagement is dan ook buiten kijf.

‘Samenwerken gaat niet vanzelf. De procesmanager moet de verschillende partijen op orde houden, zorgen dat ze elkaar begrijpen en de samenwerking op gang houden. Zorgen ook dat er vanuit ieders belang goede voorstellen worden gedaan om het gemeenschappelijke doel weer een stapje dichterbij te brengen.

Extra component ’In het geval van projecten als de Zuidas en de A2-passage in Maastricht komt daar voor de procesmanager nog een extra component bij: de inhoudelijke kennis die nodig is om iets te ondernemen, waarvoor er geen blauwdruk is. De Graaff deed als econoom én ingenieur bij de Nationale Investeringsbank en later als partner bij een in gebieds-PPS gespecialiseerd adviesbureau jarenlang ervaring op met PPS-constructies en weet dus waar hij over praat.

De Graaff: ‘De moeilijkheid bij deze relatief nieuwe opgaven is de vervlechting van publieke procedures én van aanbestedings-

procedures. Je moet je in twee culturen kunnen bewegen en de verschillende procedures aan elkaar kunnen koppelen.’

Innovatief Infra-projecten verschillen traditioneel van gebiedsontwikkelingsprojecten in die zin, dat er geen sprake is van opbrengsten, alleen van kosten. Het betreft altijd openbare werken waarvoor de overheid via een aanbestedingsprocedure private partijen selecteert.

Bij gebiedsontwikkeling is de overheid veel vrijer in de selectie en is er bovendien sprake van een win-win situatie: samen bespreek je de kosten en de opbrengsten. De gemeente kan bijvoorbeeld risicodragende partij zijn samen met private partijen in een jointventure, zoals een ontwikkelingsmaatschappij. Adviseur De Graaff: ‘Bij infra-projecten spreken we niet zozeer van PPS-constructies maar eerder over innovatieve aanbestedingen. Die kunnen verschillende vormen hebben. De eerste stap is dat de partij die het werk aanneemt door de overheid ook wordt gevraagd om het ontwerp te maken, een zogenaamd Design & Build-contract. Dat kan dan worden uitgebreid met een Maintenance-overeenkomst van 30 jaar, en in sommige gevallen wordt tenslotte ook nog overeengekomen om het project 30 jaar te laten financieren door de aannemer. De overheid smeert de betaling dan over de looptijd uit en ondertussen financiert de aannemer het werk 30 jaar voor.’

Naast het verschil in de aanbestedingsprocedure (volgens de EURichtlijn Werken) zijn er de verschillende publieke procedures, die in de integrale projecten voor een dubbele moeilijkheid zorgen.

De Graaff: ‘Wat de rijksinfrastructuur betreft heb je te maken met de Tracéwetprocedure, voor de gebiedsontwikkeling geldt de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Je moet dus twee publieke procedures door plus de aanbestedingsprocedure en dat kan knap lastig zijn. In feite loop je voortdurend tegen nieuwe vraagstukken op. In de gebiedsontwikkeling is al zo’n 15 jaar ervaring met PPS-constructies, maar dit soort integrale opgaven met een belangrijke infrastructuurcomponent vragen om hele nieuwe oplossingen. Dan moet je creatief zijn.’

Afspraken Voor de A2-passage in Maastricht is er inmiddels een bestuursovereenkomst. ‘Dat betekent dat er op het niveau van de publiekpublieke samenwerking afspraken zijn over verdeling van kosten en opbrengsten. Als projectleider van het PPS-contracteringsteam ligt er voor mij nu de opgave om er marktpartijen via een aanbesteding bij te betrekken. Er zijn consortia van infra- en gebiedsontwikkelingspartijen nodig. Als de A2 over een traject van twee kilometer ondertunneld wordt, ontstaan er op verschillende punten op het nieuwe maaiveld kansen voor gebiedsontwikkeling. Verouderde flats vervangen bijvoorbeeld, en het toevoegen van kantoren bij de knooppunten. We staan nu voor de kernvraag om gezamenlijk een programma van eisen te maken op basis waarvan de marktpartijen een integraal plan maken, dat vervolgens moet worden goedgekeurd door de publieke partijen. En dat is beslist niet eenvoudig!’

dossier publiek-private samenwerking

13

Sylvo Thijsen, voorzitter Raad van Bestuur Grontmij

PPS niet zien als wonderolie In een land als Nederland waar ruimte schaars is, biedt meervoudig ruimtegebruik de oplossing. Vooral bij grote infrastructurele projecten. En in dat geval is publiek-private samenwerking de enige mogelijkheid.

Dat vindt Sylvo Thijsen, voorzitter van de Raad van Bestuur van Grontmij. 'Maar publiek-private samenwerking is geen wonderolie', stelt hij. 'Doorslaggevend bij het succes ervan is vaak bestuurlijke daadkracht.'

Sylvo Thijsen benadert de noodzaak tot meervoudig ruimtegebruik in eerste instantie economisch. De schaarse ruimte in Nederland wordt in zijn ogen niet alleen direct belast met bebouwing en infrastructuur.

Er is ook sprake van indirect ruimtegebruik: de uitstraling die direct ruimtegebruik kan hebben op de omgeving. Bijvoorbeeld de zones langs snelwegen waar je niet kunt bouwen, vanwege milieunormen en geluidsoverlast. ‘Die indirect gebruikte ruimte heeft geen rechtstreekse marktprijs’, rekent hij voor, ‘maar doordat je die gebieden alleen voor laagwaardige bedrijvigheid kunt gebruiken heeft dat indirecte ruimtegebruik wel degelijk invloed op ons welzijn en de welvaart. De maatschappelijke welvaart is daardoor lager dan die had kunnen zijn bij meervoudig ruimtegebruik.’

Als voorbeeld noemt Thijsen het project Sijtwende in Voorburg.

Enthousiast pakt hij een boek erbij om te illustreren hoe bij dit woningproject bovenop de stadsrandweg optimaal gebruik is gemaakt van de schaarse ruimte. ‘Normaal gesproken heeft een weg een zeer negatieve invloed op de ruimte er omheen. Je kunt daar niet bouwen wegens geluids- en milieunormen en dus zie je dat dergelijke stukken grond vaak alleen worden gebruikt voor laagwaardige functies.

Maar hier is meervoudig ruimtegebruik goed benut.’

Marktmechanisme

‘Iemand uit de publieke sector moet de wil hebben om een project te trekken’ 14

dossier publiek-private samenwerking

Dergelijke complexe projecten voor meervoudig ruimtegebruik zijn niet mogelijk zonder publiek-private samenwerking. Thijsen heeft zijn aantekeningen erbij gepakt van gastcolleges die hij heeft gegeven in Wageningen en Groningen. Op een whiteboard schetst hij een driehoek met op elke punt een factor van belang: de publieke sector, de private sector en de openbare ruimte. ‘In deze driehoek spelen twee mechanismen’, doceert hij. ‘Traditioneel heeft de overheid veel invloed op de openbare ruimte, door met restrictief beleid, met strenge regelgeving de inbreuk op de openbare ruimte te beperken.

Maar daarnaast zou de samenleving meer dan nu nog het geval is, gebruik moeten maken van een ander mechanisme: de marktwerking.’ Hiermee kan volgens hem veel extra kwaliteit worden toegevoegd. ‘De overheid levert iets in door een stuk eigendom en verdiencapaciteit over te dragen aan een marktpartij. Maar de samenleving als geheel profiteert van de extra kwaliteit die dit mechanisme met zich meebrengt. Met meervoudig ruimtegebruik kun je het nadeel van indirect ruimtegebruik omzetten in een hoger kwaliteitsniveau.’

Commerciële bronnen aanboren Publiek-private samenwerking is een goede manier om dat marktmechanisme een kans te geven. ‘De overheid moet niet ondernemen’, vindt Thijsen. ‘Vanuit het bedrijfsleven heb je namelijk een andere prikkel voor innovatie en een stimulans om te komen tot daadwerkelijk te realiseren oplossingen. Vernieuwingsdrang en commerciële motieven van goed ondernemerschap vormen een bron voor oplossingen. En die bron moet de overheid aanboren via publiek-private samenwerking. Projecten komen dan sneller van de grond en je bereikt hiermee hogere kwaliteit. Natuurlijk moet de overheid regels blijven stellen, maar door daaraan de

kracht van het marktmechanisme toe te voegen, kun je werken aan kwaliteitsverhoging.’

Majeure projecten Publiek-private samenwerking is een manier om meerdere partijen bij elkaar te brengen. Maar Thijsen vindt het niet zinvol voor alle projecten. ‘Het maatschappelijk rendement moet hoog zijn, zodat het voor de overheid de moeite waard is om zo´n ingewikkelde constructie aan te gaan.’ Hij vindt het middel geschikt voor strategische ruimtelijke projecten met grote economische ontwikkelingen.

Majeure projecten, zoals zeehavens, railverbindingen, waterwerken.

‘Bijvoorbeeld de A4-corridor Midden Delftland en de verbreding van de A2. Vooral bij complexe problemen met veel partijen en tegengestelde belangen kan het een goed instrument zijn. Zoals projecten met gebiedsontwikkeling waarbij veel partijen zijn betrokken, verspreid over een aantal planniveaus: Europa, rijk, provincie, regio, gemeenten. Hoe meer planniveaus, hoe langer een project duurt.

Daarom moeten overheden zich in dergelijke samenwerkingsverbanden het liefst laten vertegenwoordigen door een van de planniveaus. De overheid moet bereid zijn om allerlei dagelijkse beheers- en uitvoeringskwesties langdurig over te dragen aan een privaat consortium. Binnen een PPS moet je overigens niet teveel partijen laten samenwerken. Vijf is een werkbaar aantal.’

Lef, durf en daadkracht Dat we het kunnen, ook in Nederland, kun je volgens Thijsen zien aan het succes van een aantal winkelcentra. Maar het kan in zijn visie nog veel spectaculairder. ‘In alle metropolen zien we dat publiek-private samenwerking heeft geleid tot meer expressieve, grootstedelijke milieus. Boston, de Docklands in London, een winkelcentrum in Fukuoka’, somt Thijsen op. Dan springt hij uit zijn stoel en haalt een boek over die Japanse stad uit de kast. ‘Dat is toch wel heel erg mooi’, verzucht hij. 'En zoiets is alleen mogelijk in samenwerking met marktpartijen, dat krijg je als overheid nooit zo gemaakt.’

Ook dichterbij kent hij goede voorbeelden: ´Winkelcentra in Frankrijk, daar kijk je je ogen toch uit! En dat is nou precies wat ik bedoel met die extra kwaliteit, die je krijgt als je het lef hebt om samen te werken met marktpartijen.' De komende jaren ziet Thijsen in Nederland vooral mogelijkheden voor publiek-private samenwerking in binnenstedelijke projecten en de naoorlogse ring in de Randstad. Daar kan de samenwerking met marktpartijen leiden tot enorme kwaliteitsverbetering en een ruimtelijke transformatie. 'Nederland is niet vol, zeg ik wel eens, het is te laag!’

Buiten de steden ziet hij trouwens ook mogelijkheden, bijvoorbeeld bij groen-voor-rood-projecten. Vaak wordt vertrouwen tussen de partijen genoemd als doorslaggevend voor het succes van publiek-private samenwerking. Maar Thijsen noemt een nóg belangrijker factor: bestuurlijke daadkracht. ‘Iemand uit de publieke sector moet de wil hebben om een project te trekken. Vaak is dat een gedeputeerde bij de provincie of een wethouder van een stad. Geen enkel contract tussen overheid en bedrijfsleven kan op tegen een bestuurder met durf.’

dossier publiek-private samenwerking

15

Piet Eichholtz, hoogleraar vastgoedfinanciering

PPS is gewoon noodzaak ‘Waarom zou je als overheid projecten helemaal alleen financieren, als private partijen mee willen betalen? vraagt Piet Eichholtz zich af. Eichholtz is hoogleraar vastgoedfinanciering, oftewel als financieel econoom gespecialiseerd in onroerend goed. Hij houdt zich vooral bezig met de woningbouwmarkt. ‘Het probleem is dat de overheid veel te veel aan de touwtjes wil trekken.’

Eigenlijk werkte de overheid altijd al samen met andere partijen bij het realiseren van projecten in de woningbouw en de infrastructuur.

De overheid is immers nooit zelf bouwer geweest, maar heeft altijd uitvoerende bedrijven ‘ingehuurd’. De vorm van die samenwerking is echter aan het veranderen. Eichholtz: ‘De publiek-private samenwerkingen van de afgelopen jaren kenmerken zich doordat de overheid bepaalt wat er moet gebeuren, wie dat vervolgens gaat doen en tenslotte zelf alles betaalt. In PPS-constructies van nu is met name dat laatste aspect veranderd: ook aan de financieringskant is er nu sprake van samenwerking.’

Meepraten

‘Zonder publiek-private samenwerking krijg je de woningproductie echt niet op gang’ 16

dossier publiek-private samenwerking

Op dit gebied liggen volgens Eichholtz dan ook de grootste kansen.

‘Er is enorm veel beleggerskapitaal. Pensioenfondsen en verzekeraars hebben moeite om een goed product voor hun belegging te vinden. Onroerend goed, en met name woningbouw, is een product waarvoor structureel belangstelling bestaat bij grote beleggers.

Daar moet de overheid veel meer gebruik van maken, anders laat ze een groot potentieel onbenut.’

Trouwens, het zoeken naar dergelijke innovatieve manieren om projecten mede te financieren is gewoonweg noodzaak, aldus Eichholtz. Alleen dan kan de stagnerende woningbouwproductie weer vlot getrokken worden. ‘Zonder PPS krijg je geen woningbouw.’

Waarom lukt het nu dan niet?

Eichholtz: ‘Het heikele punt is de vraag: wie stuurt het aan? De overheid heeft van oudsher de touwtjes in handen gehad en heeft nog steeds veel te veel de neiging om de handen aan de knoppen te houden, op alle beslissingsniveaus. De overheid moet durven loslaten, alleen dan zijn financierders bereid om er in te springen.

Dat is ook logisch: zij willen het risicobeheer van hun investering zoveel mogelijk onder controle hebben. Het is hún geld, waar ze zelf over willen beslissen. Ze willen bijvoorbeeld op tijd bij kunnen sturen als marktontwikkelingen daar om vragen.’

Meepraten over beslissingen is dus van groot belang voor het welslagen van een PPS-onderneming. Eichholtz: ‘Het kan natuurlijk niet zo zijn dat de overheid alles beslist over een wijk, de stedenbouw, de architectuur, tot en met de dakkapellen toe, en dat de rekening vervolgens naar de beleggers en ontwikkelaars gaat.

De overheid moet dat krampachtige vasthouden aan de controleknoppen laten gaan en de samenwerkende partijen meer als gelijkwaardige partners zien, met een eigen stem in het geheel.’

Eigenbelang Gaat het hier om een kwestie van wederzijds vertrouwen of zijn er andere mechanismen in het spel?

Eichholtz: ‘Het gaat niet eens zo zeer om wederzijds vertrouwen.

In feite hebben namelijk alle partijen dezelfde belangen: een goede, prettige buurt bouwen, waar gelukkige mensen wonen. De overheid is blij met productieve burgers en de beleggers en ontwikkelaars met waardevaste woningen.’

Ook voor die laatste partijen is omgevingskwaliteit dus van belang,

en is er een bereidheid om daar in te investeren. De overheid zou er meer op moeten vertrouwen dat het in ieders eigen belang is om te zorgen voor een aantrekkelijke omgeving. Men moet ervan uitgaan dat iedere partij zijn eigen rol speelt in het geheel en dat in het samenspel het gezamenlijke doel bereikt wordt.

Eichholtz ziet de belangrijkste taak voor de overheid in het scheppen van kaders. ‘De overheid heeft als publiek orgaan de taak om randvoorwaarden te stellen. Geef aan wat de kwalitatieve eisen zijn, welke voorzieningen er moeten komen en hoeveel groen bijvoorbeeld.

Binnen die randvoorwaarden heerst er dan vrijheid-blijheid en kunnen de private partijen de rest zelf invullen. Als er harde afspraken over uitgangspunten zijn weet iedereen precies waar hij aan toe is, en hoeven private partijen omgekeerd ook niet bang te zijn dat de overheid ineens een heel andere koers gaat varen.

Maar nogmaals, de grootste belemmering van dit moment is de neiging tot micro-management van de overheid. De overheid moet niet tot in het laatste detail inspraak willen, dat wérkt gewoon niet.’

Wettelijke belemmeringen Het doorbreken van de huidige patstelling kan volgens Eichholtz alleen tot stand komen door een mentaliteitsverandering aan de kant van de overheid. ‘Dat is een langdurig en taai proces, maar in feite is het precies wat de huidige minister van VROM wil. Een overheid die kaders schept zodat andere partijen de bal in kunnen koppen.

Voor VROM ligt daar een taak naar de gemeentes toe. Als je alleen al kijkt naar de omvang van de gemeentelijke diensten: die zijn sinds de oorlog niet bepaald kleiner geworden. Terwijl de taak radicaal is veranderd. Er zijn gewoon teveel mensen die teveel tijd hebben om zich overal mee te bemoeien!’

De hoogleraar benadrukt dat het in de meeste gevallen niet gaat om het veranderen van wetten of regels. ‘Het is niet de regulering die succesvolle PPS-constructies in de weg staat. Het gaat puur om die oude reflex-beweging van het overheidsapparaat: controle!’

Op één gebied is er echter wél een wettelijke belemmering voor PPS-constructies. Eichholtz: ‘In de corporatiesector zijn er wel beperkingen in de mogelijkheden tot samenwerking met private partijen. Dat komt voort uit het idee dat de sociale woningvoorraad niet mag worden gefinancierd met particulier geld. De achterliggende motivatie is op zich nobel, want bedoeld wordt het uitverkopen van de voorraad aan huisjesmelkers tegen te gaan. Maar de wettelijke belemmeringen werken in dit geval een andere doelstelling van het beleid, namelijk bevordering van het eigenwoningbezit, tegen.

Beleggers zouden heel graag woningen van corporaties overnemen en ze vervolgens verkopen aan de bewoners, precies wat de overheid graag wil. Op dit punt bijt het beleid dus in eigen staart. Enerzijds moeten corporaties op eigen benen staan en de eigen boontjes doppen, anderzijds mogen ze zich niet geheel vrij bewegen op de markt. Dat is inconsequent, ook hier weer is mijn devies dat de overheid de teugels wat verder laat vieren en de handen van de knoppen houdt.’

dossier publiek-private samenwerking

17

André Betting Kenniscentrum PPS

Zalm wil geld verdienen met rijksgrondbedrijf ‘De vraag stellen, is hem beantwoorden’, snijdt André Betting aan het eind van het vraaggesprek een gevoelige kwestie aan.

‘Als alle grotere gemeenten allemaal een ontwikkelings- en grondbedrijf hebben, wordt het dan geen tijd dat het Rijk ook een soortgelijke voorziening heeft?’ Het is een idee dat Zalm sterk aanspreekt, vertelt de plaatsvervangend directeur van het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Voordat het zover is, zal er nog heel wat water naar de zee stromen.

Maar toch, ‘het idee zweeft door Den Haag.’

Het idee voor de oprichting van een soort rijksgrondbedrijf past in het streven naar één loket voor het initiëren, ontwikkelen en uitvoeren van omvangrijke, complexe projecten. Want, stelt Betting, hiér moet het in de visie van Financiën naar toe: ‘Een rijksoverheid die proactief kijkt naar potenties in gebieden. Die naar partners zoekt om die mogelijkheden uit te nutten. Dát is voor ons toch wel de Heilige Graal van publiek-private samenwerking. Meer doen voor hetzelfde geld of hetzelfde realiseren voor minder geld. Door het slim combineren van functies, door een uitgekiende fasering, door tempo te maken, door medewerking te regisseren in plaats van tegenwerking. Dit is PPS in de sfeer van gebiedsontwikkeling, een relatief nieuw aandachtspunt bij Financiën.’

‘Het huidige knelpunt bij PPS is het ontbreken van één loket voor grote projecten’

Vijf jaar geleden ging het Kenniscentrum van start met het verzamelen van kennis over wat in Engeland wordt aangeduid met PFI (Private Finance Initiative). ‘Wij hebben dat vertaald in ‘Design Build Finance Maintain/Operate’ (DBFM/O)’, zet Betting uiteen. ‘We hebben de gedachte geïntroduceerd dat je als overheid ook diensten kunt inkopen in plaats van producten. Leg bijvoorbeeld niet zelf een weg aan, maar koop de beschikbaarheid van een weg gedurende 30 jaar voor een x-aantal auto’s die voldoet aan de volgende Europese en Nederlandse eisen. Levert de aannemer deze dienst dan krijgt hij zijn centen, 30 jaar lang, en maakt hij een mooi rendement. Levert hij niet, krijgt hij zijn centen niet. Daar zitten prikkels in. Dat bedoelen wij met DBFM/O, het is een vorm van PPS. In Engeland werkt het fantastisch.

Projecten die in deze vorm worden uitgevoerd, zijn over het algemeen eerder klaar en zelden of nooit over budget. Ook in Nederland zijn de eerste ervaringen – met een tweetal wegen, afvalzuivering Delfland en de HSL-infraprovider – goed.’

Geldpotjes Als het over het falen van de rijksoverheid gaat, denkt iedereen meteen aan budgetoverschrijdingen en aan vertraging in de uitvoering. Financiën plaatst het falen in een breder verband. Betting spreekt liever van ‘het missen van kansen, zowel positief als negatief’. ‘In negatieve zin doordat de rijksoverheid gewend was te denken in termen van subsidies en niet in investeringen. Dat is logisch als het gaat om kunst en jongerenwerk, maar niet bij gebiedsontwikkeling, projecten waar een verdiencomponent in zit’, betoogt hij.

In positieve zin mist de rijksoverheid volgens Betting kansen doordat zij slecht is georganiseerd. ‘Bijna altijd is het de regio die trekt en duwt, die ervoor gaat. Terwijl de rijksoverheid naar elkaars geldpotjes wijst, en roept ‘onze procedure spoort niet met die van hen’, of ‘het is geen infraprobleem, maar een ruimtelijke ordeningsprobleem’.

Dat soort discussies krijg je vaak die en zijn in de huidige structuur begrijpelijk. Delft Spoorzone en Aalsmeer met de N201 zijn jaren kwijt met zoeken waar zij in Den Haag moeten zijn. Het is eigenlijk te treurig voor woorden dat de rijksoverheid niet met één mond spreekt.’

Dat was ook de uitkomst van het onderzoek van de interdepartementale Taskforce Gebiedsontwikkeling naar de oorzaken waarom het zo vaak fout gaat. ‘Omdat er niemand integraal verantwoordelijk is voor een gebied’, vat Betting de hoofdconclusie samen.

‘Geldstromen worden niet op elkaar afgestemd, niet in voorwaarden noch in fasering. Het eigenlijke knelpunt is het ontbreken van één loket voor dit soort projecten.’

Een positief voorbeeld van hoe het óók kan, is de aanleg van de

18

dossier publiek-private samenwerking

Westerscheldetunnel. ‘Het enige grote project dat in die periode binnen budget is gebleven. En hij was eerder klaar dan gepland.’

Betting schrijft dit succes toe aan de instelling van een separate projectorganisatie. ‘Er was één club die het tot zijn verantwoordelijkheid rekende die tunnel te realiseren.’

Voor Zalm betekende de Westerscheldetunnel een keerpunt in de aanwending van overheidsmiddelen. Vanaf het moment dat het Rijk en de provincie Zeeland de aanleg en de exploitatie van de tunnel in een gezamenlijke NV hadden ondergebracht, was de rijksbijdrage voor Zalm een investering geworden in plaats van een subsidie.

Een andere belangrijke katalysator in de omslag van denken in investeringen in plaats van subsidies was de Maasvlakte één. ‘Die is grotendeels aangelegd met geld van de Rijksoverheid. Het Rijk gooide een smak geld over de schutting naar Rotterdam, en Rotterdam ging daar leuke dingen mee doen. Geld verdienen! Moeten we dat nu weer gaan doen?, was de vraag bij de plannen voor Maasvlakte twee.

Of moeten we er nog eens kritisch naar kijken?’

Betting constateert dat de betrokkenheid van het Rijk bij gebiedsontwikkeling in de meeste gevallen verband houdt met de aanleg van infrastructuur. ‘Het gaat vaak om Sleutelprojecten met een belangrijke infrastructuurcomponent.’ Hij noemt de Zuidas als voorbeeld, óók met het oog op het voornemen hiervoor één loket te creëren, waar alle lijnen met de betrokken departementen bij elkaar moeten komen. ‘In de ministerraad is afgesproken dat de minister van VROM de coördinerend bewindspersoon is. VenW moet het grootste deel van de infra voor zijn rekening nemen. Financiën doet – als het project doorgaat – de voorfinanciering. Maar er komt één loket voor de uitvoering: VROM. We willen weten of dat werkt. Is VROM in staat de partijen bij elkaar te brengen en te houden?’

Noordvleugel Een andere grote opgave is de Noordvleugel, het gebied rond Schiphol, tussen Haarlem en Almere. Het moet allemaal nog besloten worden, maar het ligt volgens Betting voor de hand dat VenW daarvoor ‘het loket’ wordt, gezien de enorme infrastructuur-opgave. ‘Onze handen jeuken, ook bij VenW, om dit gebied geïntegreerd aan te pakken. Dus niet per dienstkring de infrastructuur op te bouwen, vanuit VROM per inspecteur de ruimtelijke ordening op te pakken, met Landbouw dat er dwars doorheen fietst omdat er ook nog zoveel vierkante meter groen moet worden gerealiseerd. We gaan het anders doen, beter.’

Bevordering van het leerproces bij de rijksoverheid is de primaire taak van het Kenniscentrum PPS. Gemeenten redden zich wel, want die doen dit soort projecten al jaren, was de redenering. Wat blijkt?

‘Naarmate we meer publiciteit geven aan onze activiteiten en onze website meer wordt aangekleed, komen er meer vragen binnen van gemeenten. Vaak zijn het kleinere gemeenten die bijvoorbeeld willen weten hoe ze kunnen voorkomen dat ze aan één ontwikkelaar vast komen te zitten. Maar ook bij grotere gemeenten is de kennis slechts beperkt in het apparaat verankerd. Er is een klein clubje echte deskundigen, maar die zijn vaak niet in dienst van gemeenten.

Doorgaans kunnen we niet meer doen dan verwijzen naar onze website (www.pps.minfin.nl). Een enkele keer verzorgen wij een presentatie. Handjes leveren in projecten is helaas niet mogelijk.’

dossier publiek-private samenwerking

19