NAW Dossier 7

Dossier Grondbeleid adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaatsnaam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam adres woonplaats naam

Grondbeleid mythe en werkelijkheid Met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en de parlementaire enquête naar de bouwfraude is het grondbeleid voor de zoveelste maal na de oorlog in het middelpunt van de belangstelling komen te staan. In de jaren zeventig viel er nog eens een regering over. De huidige discussie over het grondbeleid heeft weliswaar een andere invalshoek, maar gaat in feite over hetzelfde fenomeen. Toen wilde de PvdA voorkomen dat de boeren rijk werden door de verkoop van grond. Nu is de klacht dat marktpartijen door hun grondposities ‘excessieve’ winsten maken en de woningkopers onvoldoende waar krijgen voor hun geld.

Net als de discussie in de jaren zeventig heeft echter ook het huidige debat over het grondbeleid een hoog ideologisch karakter.

Niet de feiten tellen, maar de mate waarin op de buis kan worden gescoord voor het brede publiek. Door deze onjuiste voorstelling van zaken wordt de aandacht gefocused op schijnproblemen, terwijl de echte problemen onvoldoende worden aangepakt. Een dossier over verleden, heden en toekomst van het grondbeleid. Grondbeleid: mythe en werkelijkheid.

De huilverhalen over grondspeculatie bij de Vinex-operatie zijn een prachtig voorbeeld van mythevorming. De indruk wordt gewekt dat bouwbedrijven en ontwikkelaars de grond voor de neus van de gemeenten wegkaapten en de samenleving het nakijken had.

De werkelijkheid is anders. Met het verschijnen van de nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ onder Heerma, kreeg de marktsector eind jaren tachtig een dominante positie. Het accent kwam te liggen op de bouw van koopwoningen en op kwaliteit.

De verschuiving in de productie van huur naar koop had mede te maken met de noodzaak bij de (rijks)overheid om het financieringstekort te verminderen en dus te bezuinigen. Gevolg was dat de gemeenten bij gebiedsontwikkelingen geconfronteerd werden met een hele andere context dan in het verleden. De risico’s bij de grondexploitatie werden niet of veel minder afgedekt door allerlei woningen locatiesubsidies. De risico’s werden nog eens vermeerderd door de onbekendheid van gemeenten met het te ontwikkelen product: geen standaard sociale huurwoningen, maar koopwoningen in alle soorten en maten voor een kritische woonconsument.

Met de aanwijzing van de Vinex-locaties door het Rijk – die overigens al veel langer in allerlei provinciale en rijksnota’s over verstedelijkingsrichtingen circuleerden; daar waren geen corrupte

te doen is, is beperkt. Maar wel hinderlijk. De nieuwe eigendomssituatie leidde overigens wel tot een ordeningsvraagstuk waar de publieke en private sector tot de dag van vandaag niet helemaal uit zijn: hoe kunnen partijen het beste samenwerken om hun eigen doelstellingen optimaal te realiseren? Het is duidelijk dat hiermee de regievraag – wie bepaalt, maar vooral ook bewaakt de kwaliteit – nauw verbonden is.

Het afgelopen decennium is tastenderwijs gezocht naar formules die het traditionele grondexploitatiemodel konden vervangen. In het traditionele model kocht de gemeente de grond, maakte ze een stedenbouwkundig- en bestemmingsplan, realiseerde ze het openbaar gebied en gaf ze tot slot kavels uit aan corporaties en ontwikkelaars. Door de gewijzigde eigendomsverhoudingen en ontwikkelingsopgave – meer koop dan huur – functioneerde dit model niet meer.

Iedereen moest een nieuw spel leren.

In grote lijnen hebben zich in de praktijk van de Vinex drie hoofdmodellen uitgekristalliseerd. Het bouwclaimmodel lijkt nog het meeste op het traditionele model. In dit model leveren de bedrijven hun grond in bij de gemeente, al dan niet met een disagio (tekort).

Gemeenten kiezen hiervoor omdat zij de grondexploitatie zelf willen doen, vanwege de baten van het grondbedrijf of omdat zij meer grip

‘De marktsector kreeg eind jaren tachtig een dominante positie’ ambtenaren voor nodig – stelden de meeste gemeenten zich dan ook in eerste instantie terughoudend op. Bouwers en ontwikkelaars werden in veel gevallen nadrukkelijk door de gemeenten benaderd om grond te verwerven. Uit een interne analyse van Bouwfonds blijkt dat dit bij liefst 75 procent van de grondposities die Bouwfonds verwierf het geval was. Natuurlijk verwerft Bouwfonds, om de continuïteit van het bedrijf te waarborgen, ook op eigen initiatief gronden.

Hinderlijk Andere ontwikkelaars en bouwers doen dat op een zelfde manier; in deze branche is dat een zekerstelling voor productie op langere termijn. Het aantal speculanten, die het alleen om de snelle winst

2

dossier grondbeleid

willen hebben op de ruimtelijke kwaliteit. De ontwikkelaars krijgen in dit model een ontwikkelingsrecht terug voor het inleveren van hun grond. Anders dan in het traditionele model worden ontwikkelaars, mede vanwege de veranderde bouwopgave, vaak wel bij de planontwikkeling betrokken. Voorbeelden zijn De Reeshof (Tilburg), Weidevenne (Purmerend) of Meerhoven (Eindhoven).

Tweede model betreft het concessiemodel. In dit model verwerft de gemeente zelf de grond, voert zij de regie over het programma en het stedenbouwkundig plan en bewaakt zij de uitvoering. Via een openbare aanbesteding wordt de integrale ontwikkeling van deelplannen uitbesteed aan (consortia van) ontwikkelaars en bouwers.

Het risico van de grondexploitatie en het ontwikkelingsrisico per

deelgebied liggen volledig bij de marktpartijen. Voorbeelden van zo’n manier van werken zijn Ypenburg (Den Haag) en kleinschalige binnenstedelijke locaties als Park de Meer (Amsterdam). Dit model is ook toepasbaar als een professionele ontwikkelaar de grond zelf heeft verworven en een-op-een een concessieovereenkomst met de gemeente sluit.

speculanten. De meeste boeren hebben overigens hun geld in bedrijfsverplaatsing gestoken en hun bedrijf elders voortgezet.

Mythe 2. Kopers hebben miljarden meer betaald dan nodig was en minder kwaliteit voor hun geld gekregen dan in het verleden. Het verhaal is dat de ontwikkelaars door hun bouwclaims de prijzen hebben

‘De jaarverslagen van de meeste bouwbedrijven laten nog steeds geen florissant beeld zien’ De gezamenlijke grondexploitatie vormt het laatste model. Gemeente en marktpartij(en) zijn beide aandeelhouder in een grondexploitatiemaatschappij (GEM) die gronden verwerft, de planontwikkeling regelt en vervolgens gronden uitgeeft, al dan niet aan deelnemers in de GEM. Deze formule wordt onder meer gehanteerd in Wateringse Veld (Den Haag), Waalsprong (Nijmegen) en Saendelft (Zaanstad).

Mythes op een rij Rond deze nieuwe ordening zijn de afgelopen jaren – en recent bij de bouwenquête – allerlei mythen gecreëerd. Voor de volledigheid worden ze hier maar weer eens doorgeprikt.

Mythe 1. Ontwikkelaars en bouwers hebben zich excessief verrijkt.

Met deze mythe kan snel worden afgerekend. De jaarverslagen van de meeste bouwbedrijven laten nog steeds geen florissant beeld zien: rendementen rond de twee tot vijf procent op de omzet en zeven procent op het totale vermogen. In andere bedrijfstakken worden al jaren dubbele cijfers gepresenteerd, zo niet meer. De ontwikkelaars hebben het beter gedaan met behoorlijke, maar ook weer niet excessieve rendementen. Echt rijk geworden aan de Vinex zijn maar een paar spelers. En dan hebben we het over boeren, enkele grote particuliere grondeigenaren en slechts een handjevol

1

kunnen opdrijven. Ook dit is een sprookje. De koopprijzen van nieuwbouwwoningen zijn inderdaad fors gestegen in de afgelopen jaren.

De prijsontwikkeling in de voorraad was echter nog veel hoger.

De prijzen van nieuwbouwwoningen zijn zelfs, mede door afspraken tussen gemeente en ontwikkelaars, relatief achtergebleven. Uit onderzoek van Ecorys- Kolpron 1 blijkt ook dat de prijs van ruwe bouwgrond als aandeel van de stichtingskosten de afgelopen twintig jaar gelijk is gebleven. De gemeentelijke grondbedrijven (dus indirect de samenleving) hebben fors geprofiteerd van deze ontwikkeling. Dit dankzij het systeem van residuele grondwaarde, waarbij de grondprijs gerelateerd is aan de verkoopprijs van een woning in de markt.

De hoogte van de verkoopprijs is echter geen dictaat van gemeente of marktpartijen, maar wordt bepaald door de prijsontwikkeling in de totale voorraad. En de prijsstijgingen in de voorraad in de afgelopen jaren zijn weer mede te danken aan het restrictieve beleid van de rijksoverheid zelf: door het buitengebied, terecht of ten onrechte, op slot te doen, is de druk op de markt opgevoerd.

Mythe 3. Als de gemeente, net als vroeger, zelf het openbaar gebied had gerealiseerd en niet was gebonden aan marktpartijen, was men goedkoper uit geweest. Deze kritiek slaat met name op het concessiemodel, waar woningen en openbaar gebied turnkey

>

Zie artikel ‘Vast aanbod, flexibele vraag’, in Dossier Grondmarkt, Economisch Statistische Berichten (dd 09-12-99).

Auteurs: drs. B. de Graaf en prof. W. Korthals Altes.

dossier grondbeleid

3

‘Samenwerking met private partijen kost geen geld, maar levert alleen maar geld op’ worden opgeleverd door de marktpartijen. Ook deze kritiek is onjuist.

Uit onderzoek 2 blijkt dat de voorbereidingskosten onder regie van de gemeente 22 procent van de totale civiele kosten uitmaken en onder regie van private partijen zo’n 16 procent. De oorzaak is dat die private partij de ingenieursbureaus en aannemers scherper aanstuurt, terwijl onnodige detaillering in plan en uitwerking wordt vermeden. De werkelijkheid is dat samenwerking met private partijen bij een goede aanpak geen geld kost, maar alleen maar geld oplevert.

Dit speelt ook op een ander belangrijk punt. Bedrijven zijn sterk gericht op een positieve cashflow. Doordat planvorming, verwerving en realisatie in de tijd hand in hand gaan, tikt de rentemeter langzamer. De klant profiteert hiervan uiteindelijk.

Commitment en chemie In de publieke discussie over het grondbeleid bepalen de mythen echter het beeld. Het gaat over geschapen of gepercipieerde problemen. Natuurlijk zijn er echte problemen, maar die halen niet de krant en zijn veel taaier op te lossen.

Een van die problemen is de traagheid van de locatieontwikkeling.

Dit heeft overigens vooral andere oorzaken dan het grondbeleid, zoals de continue stroom nieuwe regelgeving en gemeentelijk beleid ten aanzien van architectuur en duurzaam bouwen. Dit betekent dat van projectmanagers, zowel aan de kant van de ontwikkelaars als aan die van de gemeente, gevraagd wordt zich deze nieuwe zaken, en alle consequenties daarvan, eigen te maken. Projecten managen wordt complexer en goeie projectmanagers zijn schaars.

Ook het verminderende draagvlak bij de bevolking voor ruimtelijke investeringen is een oorzaak van vertraging. En niet te vergeten de achterblijvende investeringen van het rijk of semi-overheidsbedrijven, met name in de aanleg van infrastructuur voor de auto

2

en openbaar vervoer. De nieuwe ordening van partijen rond de grondexploitatie is echter zeker ook zelf debet aan een aantal problemen. Partijen zoeken nog steeds naar de meest effectieve en efficiënte samenwerkingsformule. En deze problemen worden alleen maar lastiger naarmate de markt verslechtert.

Zo is de gemeente in het bouwclaimmodel volledig verantwoordelijk voor het risico van de grondexploitatie. Private partijen kunnen rustig achterover hangen en wachten tot het beter wordt. In het concessiemodel liggen de exploitatie- en ontwikkelingsrisico’s bij de marktpartijen, maar ontstaan er fricties en dus vertraging als de afgesproken programma’s en kwaliteit niet meer door de markt worden opgenomen. Als er te weinig flexibiliteit is ingebouwd voor veranderende omstandigheden en de gemeente zich op detailniveau met de uitvoering wil bemoeien, leidt dit tot stagnatie en dus voortdurende druk op de bestaande voorraad. Bij de GEM’s is weer het probleem dat partijen door de lange tijdshorizon hun eigen belangen voorop stellen. Gemeenten focussen zich monomaan op de kwaliteit en private partijen op de snelle winst.

Voor al dit soort problemen bestaan echter geen gemakkelijke ‘politieke’ oplossingen. De oplossing is in essentie om gezamenlijk en in een vroegtijdig stadium goede plannen te maken met voldoende flexibiliteit om ze in slechtere tijden aan te passen, maar wel met behoud van het stedenbouwkundig plan en de kwaliteit van woningen, voorzieningen en de openbare ruimte. Dit kan alleen als partijen voortdurend oog houden voor elkaars belangen en zich niet verliezen in detailzucht of de neiging tot winstmaximalisatie. Maar ook hier gaat het uiteindelijk minder om grondbeleid sec, dan wel om chemie in de samenwerking en de ambitie om samen een goed plan te realiseren.

Rapport ‘Kostenverhaal in de grondexploitatie op Vinex-locaties’, Ecorys-Kolpron 10-04-00 (zie ook Neprom-site).

Waardeketen

3

10 3

20 1

3

Waardeketen 1.

-

Planvorming idee/visie onderzoek/conceptontwikkeling planontwikkeling procedures/vergunningen

2. Ruimtelijke plan/grondexploitatie; Locatie-ontwikkeling - voorbereiding - realisatie

3. Functioneel plan (bouwexploitatie) Opstalontwikkeling - voorbereiding - realisatie

15

4. Exploitatie - gebruik/nut direct - waarde/nut indirect

75

5. Herontwikkeling (terug naar 1)

Bron: Kolpron Consultants, 1997

4

Tijd (in jaren)

dossier grondbeleid

Waardetoevoeging

▲

1

Toelichting op de waardeketen

▲

2

▲

3

▲

4

▲

5

De waardeketen (ontleend aan Ecorys-Kolpron) laat zien hoe, onder gelijke marktomstandigheden, de waarde van grond in de verschillende fasen van de gebiedsontwikkeling toeneemt. Dat gaat dus niet ‘in een klap’ op het moment dat voor de grond een ‘rode’ bestemming in beeld komt, zoals wel wordt gedacht. Het gebruik van de waardeketen sluit aan bij de methode van residuele waardebepaling. In fase drie van de bouwexploitatie houdt deze veelgebruikte methode in, dat de verkoopprijs van het eindproduct op de vrije markt, bijvoorbeeld een woning, minus ontwikkelings- en bouwkosten van dat eindproduct, de waarde van de grond bepaalt.

En daarmee veelal ook de prijs die de grondeigenaar – vaak de gemeente – kan incasseren. De waarde is dus als het ware het residu van verkoopopbrengst minus gemaakte kosten (inclusief marge voor de ontwikkelaar).

Naast de knelpunten die te maken hebben met een nieuwe ordening van partijen, zijn er nog een paar andere problemen die om een oplossing vragen. Wat betreft de hoge grondprijzen is de volgende ontwikkeling zichtbaar. Steeds meer gemeenten stappen af van het systeem van de starre grondquote naar de zogenaamde residuele grondwaardebepaling. Een systeem dat veel flexibeler inspeelt op de marktontwikkelingen, en dus nu moet leiden tot prijsverlagingen.

Een punt is wel dat gemeenten zich soms te traag aanpassen aan wijzigende marktomstandigheden. Ook valt de grondquote wat creatiever in te zetten: bijvoorbeeld door lagere quotes te hanteren bij intensief ruimtegebruik. Van zo’n stimulans profiteert de gemeenschap en niet alleen het grondbedrijf of de ontwikkelaar.

Een ander veelbesproken probleem betreft de financiering van bovenwijkse voorzieningen (met name infrastructuur). Ontwikkelaars kunnen niet worden gedwongen daaraan mee te betalen. Het probleem wordt overigens overdreven; het spitst zich vooral toe op een handjevol speculanten. Dat kan, waar het zich voordoet, wel heel lastig zijn.

hoofdstructuur. En de huidige regering wil hierop nog meer bezuinigen. De Open Ruimteheffing is verder in het regeeraccoord geschrapt. Verevenen van ‘rood naar groen’ is mogelijk op bescheiden schaal, maar er moeten geen wonderen van worden verwacht.

Dit impliceert dat provincie, gemeenten en private partijen zelf het voortouw moeten nemen. Integrale gebiedsontwikkeling met een stevige groene component is echter een complexe materie. Rijk (VROM, LNV), provincie en gemeenten moeten inhoudelijk op een lijn zitten. Dat is sowieso een voorwaarde vooraf. Vervolgens is het zaak vroegtijdig private partijen bij de planontwikkeling te betrekken die willen investeren in de totale concept- en gebiedsontwikkeling (en niet alleen de krenten uit de pap halen).

Tijdig grondverwerven tegen een passende prijs is bovendien cruciaal, want nog meer dan bij ‘rode’ plannen telt hier elke gulden per vierkante meter. Al met al vraagt dit een stevige dosis visie en organisatiekracht. Bestuurlijk ligt hier een belangrijke taak voor de provincies. Wellicht trekken zij de komende jaren de regierol naar zich toe en ontstaat er meer planologische ruimte voor rood-groene plannen.

Dwingen Met de grondexploitatieheffing kunnen gemeenten bij het afgeven van een bouwvergunning bouwers dwingen om mee te betalen aan de exploitatie van bovenwijkse voorzieningen. Op zich is dit dus een uitstekend instrument om speculanten in het gareel te houden.

Probleem is alleen de invulling van het instrument, waar overheid en marktpartijen het overigens in principe over eens zijn. De rijksoverheid heeft het instrument in de nota Grondbeleid opgeblazen tot een middel om niet alleen marktpartijen mee te laten betalen aan de bovenwijkse voorzieningen, maar ook om allerlei andere ambities te realiseren, zoals dertig procent particulier opdrachtgeverschap. Een overheid die zegt tempo te willen maken en daarbij het grondbeleid als instrument wil inzetten, moet het simpel houden.

Met de uitbreiding van het voorkeursrecht voor gemeenten en het instellen van een grondexploitatieheffing wil het Rijk deze problemen uit de wereld helpen. Uitbreiding van het voorkeursrecht is op zich een positieve zaak. Speculatie wordt aan banden gelegd en gemeenten krijgen zo de vrijheid om zelf te bepalen of ze een ‘actief’ grondbeleid (= grondbezit gemeente) of ‘faciliterend’ grondbeleid (= grondbezit marktpartijen) willen voeren en zelf hun partners te bepalen. Dit werkt echter alleen op de langere termijn want de meeste grond voor de productie tot 2010 of 2015 is al in bezit van marktpartijen. Een kritisch punt bij het uitgebreide voorkeursrecht is overigens wel dat de raad toestemming moet geven voor grondaankopen. Dit impliceert dat de boel op straat ligt en de onderhandelingspositie van de gemeente verslechtert.

Rood en groen Tot slot is er dan nog het probleem van de stadsranden en het regionale groen. Aan die randen en tussen de steden is de verstedelijkingsdruk het grootst. Deze opgave vraagt echter geld, visie en organisatiekracht. Bij het Rijk valt financieel voorlopig weinig te halen: het afgelopen gouden decennium lukte het al niet om voldoende geld bij elkaar te krijgen voor regionaal groen en de ecologische

Gebruik praktijkkennis voor verbetering Grondbeleid is een lange termijnverhaal en bovendien behoorlijk complex. Voor het ontwerpen van verbeteringsvoorstellen is naast visie ook gebruikmaking van praktijkkennis onontbeerlijk. De voorstellen van de regering hebben echter een hoog theoretisch gehalte.

Terwijl VNG en Neprom werkbare voorstellen op tafel hebben gelegd die aansluiten bij de praktijk. In essentie komt het aan op het vermogen van publieke en private partijen om samen te werken.

Steekwoorden daarbij zijn: gezamenlijke concept- en gebiedsontwikkeling, professionaliteit en selectiviteit bij de keuze van partijen.

In de samenwerking zou de gemeente zich moeten richten op haar regierol. Dus concentreren op het opstellen van een stedelijke visie, het definiëren van de kwaliteit van het openbaar gebied, het organiseren van de uitvoering en – zeker bij langlopende projecten – zelf ook daadwerkelijk meedoen in de grondexploitatie. Van marktpartijen wordt een brede en langdurige betrokkenheid gevraagd in plaats van alleen gaan voor de snelle winst. Ze moeten in de praktijk waarmaken wat ze pretenderen. Commitment van beide partijen: daar gaat het uiteindelijk om.

Op (middel)lange termijn hangt de effectiviteit van het grondbeleid nauw samen met het totale ruimtelijke beleid. Het meer liberale ruimtelijke beleid van deze demissionaire regering kan wellicht wat druk van de ketel halen. Of de grondprijzen dan ook zakken is de vraag, gezien het grote aantal ruimteclaims en de positie van ons land in de Europese en internationale economie. Een ding is wel zeker: vanwege de conflicterende belangen zal er rond de steden en rond waardevolle groene en blauwe gebieden sowieso een sturend ruimtelijk beleid gevoerd moeten worden, contouren of niet. De opgave van de toekomst ligt dan ook hier: investeren in nieuwe vormen van wonen, werken, recreatie en mobiliteit, en tegelijk voorkomen dat de open ruimte tussen de steden verder dichtslibt en we nog meer dan nu het gevoel krijgen dat Nederland vol is. •

‘De grondquote valt veel creatiever in te zetten: lagere quotes hanteren bij intensief ruimtegebruik’

dossier grondbeleid

5

Manifest

Friso de Zeeuw en Henk van Zandvoort

Benut praktijkkennis van marktpartijen en overheid bij vernieuwing grondbeleid Het grondbeleid vormt een belangrijk onderdeel van het ruimtelijk beleid. Op korte en middellange termijn (tot 2010) is de effectiviteit van nieuwe regelgeving gering. Het overgrote deel van grond voor verstedelijking is al in handen van gemeenten of marktpartijen. Niettemin zijn op onderdelen verbeteringen mogelijk, terwijl wij alert moeten zijn op voorstellen die de facto het ontwikkelingsproces verder zullen vertragen. Als het gaat om de werkwijze, dan valt er morgen nog een wereld te winnen. Grondbeleid speelt in, wat tegenwoordig heet, ‘ontwikkelingsplanologie’ een vooraanstaande rol. Als grootste woningontwikkelaar van Nederland en betrokken bij een groot aantal gebiedsontwikkelingen wil Bouwfonds Wonen een bijdrage leveren aan de discussie over het grondbeleid. Hier dan ook puntsgewijs onze visie in de vorm van praktische en wettelijke maatregelen, geformuleerd door Henk van Zandvoort, Algemeen Directeur Bouwfonds Wonen, en Friso de Zeeuw, Directeur Nieuwe Markten.

6

dossier grondbeleid

De werkwijze: ‘haal het beste uit twee werelden’ Gemengd model: actief én faciliterend grondbeleid Gemeenten moeten de vrijheid hebben om zelf te kiezen tussen een actief grondbeleid (grondbezit gemeente) of faciliterend grondbeleid (grondbezit marktpartijen). Als ze zelf, om redenen van financiën en/of zeggenschap, de grond in handen willen hebben moeten ze wel alert en risicodragend optreden. Bouwfonds is dan ook voorstander voor een gemengd model waarbij de gemeente de ene of andere weg kan bewandelen.

■

partijen, waarbij het aantal tot een of twee per plangebied beperkt moet blijven. Qua samenwerkingsvorm gaat onze voorkeur uit naar concessie- of pps-constructies. Het traditionele grondexploitatiemodel kan ook, als de marktkennis en creativiteit van de marktpartij maar van begin af aan benut wordt voor de concept- en gebiedsontwikkeling en de gemeente zich daarbij concentreert op haar eigen regierol.

Flexibiliteit in plannen en grondprijzen; tempo omhoog Plannen moeten voldoende flexibel zijn om in te spelen op wijzigende marktomstandigheden. Bij herijking van plannen moeten publieke en private partijen de stedenbouwkundige kwaliteit overeind houden.

Dit vergt een zakelijke vertrouwensrelatie tussen partijen. Wij zijn er geen voorstander van om alles in (starre) contracten te regelen die alleen nog maar met een steekkarretje kunnen worden binnengereden.

Wij kunnen ons goed vinden in het systeem van residuele grondprijzen. Dat brengt wel met zich mee, dat bij minder gunstige marktomstandigheden, de grondprijzen ook neerwaarts worden bijgesteld. Flexibiliteit in plannen en prijzen werkt mee aan een hoger ontwikkelings- en bouwtempo.

■

Concentratie van de gemeentelijke regierol De gemeente moet zich concentreren op haar regierol en uitvoering en detaillering zoveel mogelijk overlaten aan de markt. Kernpunten van de regierol zijn naar onze opvatting: a. de stedelijke visie, b. het programma, prioriteiten en politiek-bestuurlijke randvoorwaarden, c. organiseren van de uitvoering en d. meedoen in de grondexploitatie bij grootschalige, langlopende projecten.

■

Effectieve samenwerking in concept- en gebiedsontwikkeling In wezen komt het aan op de samenwerkingsmentaliteit en professionaliteit van publieke en private partijen. Beslissende factoren zijn onder meer: professionaliteit en selectiviteit bij de keuze van markt■

Wettelijke maatregelen: ‘praktische aanpassingen voor een beter product in een hoger tempo’ Wet Voorkeursrecht Gemeenten: een aanvaard instrument Uitgaande van het gemengde model, is Bouwfonds er niet tegen dat de werkingssfeer van de Wet Voorkeursrecht enigszins wordt verruimd en procedures worden vereenvoudigd.

■

Grondexploitatieheffing: voer de VNG/Neprom regeling in De grondexploitatieheffing is een instrument om speculatie te voorkomen en ‘free-riders’ te laten meebetalen aan bovenwijkse voorzieningen en infrastructuur op een nieuwbouwlocatie. Bouwfonds pleit ervoor om het voorstel van VNG en Neprom zo snel mogelijk in te voeren. Aanvullend kan de gemeente aanwijzingen voor de woningdifferentiatie geven, met name voor de sociale sector. Het voorstel van het Rijk om dit instrument ook in te zetten voor de realisatie van allerlei beleidsambities en altijd een vergunning te eisen, is contraproductief. Het leidt tot verdere vertraging bij de locatieontwikkeling.

■

Geen aanbestedingsplicht van ontwikkelingsrechten Bouwfonds is tegen een aanbestedingsverplichting (voor gemeenten) van ontwikkelingsrechten voor gronden die zij (met voorkeursrecht of met onteigening) heeft verworven. Zo’n verplichting beperkt gemeenten onnodig, beperkt gezamenlijke concept- en gebiedsontwikkeling en werkt vertragend en bureaucratiserend.

■

Wet op de Ruimtelijke Ordening: projectplan niet schrappen In de nu aanhangige herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt de pas ingevoerde projectprocedure weer geschrapt.

Wij zijn juist voor uitbreiding van dit soort projectplannen, omdat die veel minder star en dichtgeregeld zijn dan het traditionele bestemmingsplan.

■

Actief grondbeleid provincies: vooral voor groene projecten De problematiek van de stadsranden en regionaal groen vormt de uitdaging voor de toekomst. Provincies moeten de gelegenheid krijgen om een actief grondbeleid te voeren en zelf grond te verwerven. Het is van belang dat de Onteigeningswet en de wet Voorkeursrecht ook ingezet kunnen worden bij de verwerving van natuurgebieden.

■

Baatbelasting infrastructuur: te onderzoeken Aanleg van nieuwe infrastructuur door de overheid leidt vaak tot waardevermeerdering van de grond in de omgeving. Bouwfonds wil de discussie wel aan dat de overheid een deel van die waardevermeerdering afroomt. Een ‘onevenredige’ batenregeling is zo het spiegelbeeld van de bestaande planologische schaderegeling.

Zwak punt is de praktische hanteerbaarheid van een dergelijke regeling. • ■

dossier grondbeleid

7

Intensieve samenwerking noodzakelijk op Leidschenveen

De eerste plannen voor nieuwbouw op de locatie waar nu de Vinexlocatie Leidschenveen verrijst, dateren al uit eind zeventiger jaren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de gronden in de loop der tijd in handen zijn gekomen van veel verschillende eigenaren. ‘Voor de ontwikkeling van Leidschenveen betekende dit dat intensieve samenwerking met marktpartijen, vooral op het gebied van grondbeleid, noodzakelijk was’, aldus wethouder Lenie Dwarshuis van de gemeente Leidschendam-Voorburg.

‘Samenwerking betekent afstemmen en onderhandelen, maar heeft zeker meerwaarde.’

In 1976 is de plek waar nu Leidschenveen ligt voor het eerst door de overheid aangewezen als nieuwbouwlocatie. Dit gebeurde door de provincie in de vorm van het streekplan. Vanaf dat moment wisten ontwikkelaars, groot en klein, dat er eens gebouwd ging worden.

Het gevolg daarvan was dat veel verschillende partijen grond hebben aangekocht. Dwarshuis: ‘De gemeente heeft tijdens de rit geen actief aankoopbeleid gevoerd, met als gevolg een gebrek aan strategisch eigendom. In 1985 is het gebied door het rijk nogmaals aangewezen als nieuwbouwlocatie. Uiteindelijk zijn de plannen die er al lagen, in 1994 ingepast in de Vinexopgave. Al met al is dit dus een lang proces geweest, waarbij steeds bekend was dat er gebouwd zou gaan worden.’

Ontwikkelingsbedrijf Bij de daadwerkelijke start van de ontwikkeling van het Vinexproject Leidschenveen, was de grond in handen van meer dan zestig eigenaren. De gemeente Leidschendam, toen trekker van de ontwikkeling van het gebied, heeft vier van de grote eigenaren uitgenodigd. Dit waren Bouwfonds Wonen, HBG, Heijmans en Wilma. ‘Met hen is gepraat over de mogelijkheden van samenwerking. De gemeente wilde zo min mogelijk risico lopen en zoveel mogelijk zeggenschap houden. Dat kan natuurlijk niet zomaar, want de marktpartijen hadden ook hun eigen agenda. Om hier een goede balans in te vinden, waren lange onderhandelingen nodig.’ Het resultaat was de oprichting van het Ontwikkelingsbedrijf Leidschenveen (OBL). Leidschenveen is een van de eerste projecten waar een dergelijke grote PPS-constructie is ontstaan.

Meerwaarde Dwarshuis is erg te spreken over de gekozen samenwerkingsvorm.

‘Het grote voordeel van een PPS-constructie als deze is, dat je elkaar scherp kunt houden. Aan het begin van de onderhandelingen hadden alle partijen last van het stereotype beeld van ‘de gemeente’ en

8

dossier grondbeleid

‘de ontwikkelaar’. Geleidelijk zijn we dichter tot elkaar gekomen.

Natuurlijk bestaan er verschillen in belangen die wij als gemeente hebben en die een marktpartij heeft. Maar je kunt erg veel van elkaar leren.’

Verwerving In het OBL is gezamenlijk een grondexploitatie opgezet. Ook zijn afspraken gemaakt over het verwerven van de overige gronden.

Vanaf dat moment is een actief grondaankoopbeleid gevoerd. ‘Een aantal keer is de onteigeningsprocedure in gang gezet. Steeds kwamen we tijdens deze procedure toch op een minnelijke manier tot overeenstemming. Op een klein gedeelte van de grond na, is alle grond nu in handen van het OBL. Vooral op strategische plekken in de wijk, waar bijvoorbeeld de infrastructuur gepland was, waren de onderhandelingen stevig. Deze gevallen hebben het OBL dan ook veel geld gekost. Maar de grondexploitatie, die met gedeeld risico en rekening is opgesteld, bevatte ook een inschatting van deze extra verwervingskosten. Moeilijk was, dat vanuit het Rijk de Vinexopgave – met alle daarbij behorende verplichte percentages qua differentiatie – was opgelegd. Ook was een goed instrumentarium niet voorhanden. De Wet Voorkeursrecht Gemeenten bijvoorbeeld, was in 1995 nog niet in werking getreden. Intensieve samenwerking was dus een noodzakelijke optie.’

Verdeelsleutel Uit de voorcalculatie bleek dat de gezamenlijke grondexploitatie sluitend is. Voor de eventuele opbrengsten heeft het OBL een verdeelsleutel ingesteld. Dwarshuis: ‘Aan het einde van de rit wordt gekeken of en hoeveel winst er is. Omdat de ontwikkeling van Leidschenveen, vanwege een gemeentelijke herindeling, op 1 januari 2002 is ondergebracht bij de gemeente Den Haag, onderhandelen wij nu met hen over de vergoeding die Leidschendam-Voorburg moet ontvangen voor haar rechten in het OBL.’ •

Grondaankopen voor Parkhaven niet eenvoudig

Parkhaven is een binnenstedelijke Vinexopgave in Utrecht. Het plan – dat voorziet in 950 woningen, bedrijfsruimte, voorzieningen en een historische haven – ligt in Dichterswijk-West. Het gebied heeft, vanwege de strategische ligging dichtbij het station en het centrum, een belangrijke verbindende functie voor het westen van Utrecht met de binnenstad. De grond was bij aanvang van het project – ruim tien jaar geleden – voor het merendeel in handen van verschillende bedrijven ter plekke.

‘Wat het nog gecompliceerder maakte, is dat de grond deels erfpacht en deels eigendom was’, aldus Guus Verduijn, directeur van het Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente Utrecht. ‘Een intensief proces van grondverweving was het gevolg.’

De gemeente Utrecht is allereerst met Bouwfonds Fortis in onderhandeling gegaan. Verduijn: ‘In Leidsche Rijn hadden zij veel grond in handen. In ruil voor deze grond in Leidsche Rijn heeft Bouwfonds Fortis bouwclaims gekregen, onder andere in Parkhaven. Kijk, als ontwikkelaars weten dat er gebouwd gaat worden, springen ze daar op in. En het zijn niet alleen weilanden die ze opkopen. Ook zij verleggen hun aandacht steeds meer naar binnenstedelijke gronden.

De gemeente kan hieraan een voorbeeld nemen, door soms wat commerciëler te denken.’

Parallel In 2001 heeft de gemeente een samenwerkingsovereenkomst getekend met Bouwfonds Fortis en SFB. Deze overeenkomst is gebaseerd op een eerder getekende intentieovereenkomst uit 1998. Na het tekenen van de samenwerkingsovereenkomst is begonnen met het verwerven van de gronden. Het merendeel van de grond was in bezit van particuliere kleinschalige bedrijvigheid. Het gemeentelijk eigendom was minimaal. Verduijn: ‘De gemeente heeft zich jarenlang zeer terughoudend opgesteld. De plannen voor de ontwikkeling van dit gebied liggen er al 16 jaar. Vanaf toen zou er steeds in het opvolgende jaar met de bouw begonnen zijn. Nooit is in die tijd actief grondaankoopbeleid gevoerd. Om te verwerven heb je een juridische basis nodig in de vorm van een bestemmingsplan. Op dat document heeft de gemeente steeds gewacht. Ik denk dat we soms meer parallel hadden kunnen werken. Daarmee bedoel ik naast het opstellen van een bestemmingsplan, ook al actief grond aankopen. Nu is dat allemaal erg serieel gegaan, keurig volgens de regels. Dat heeft gezorgd voor grote vertraging. Het verwerven van de grond is namelijk een zeer moeizaam proces geweest. Momenteel zijn

nagenoeg alle gronden in bezit van de gemeente. Allemaal verworven op een minnelijke manier, zonder onteigeningsprocedures.’

Taakverdeling De gemeente draagt zorg voor verwerving, uitplaatsing, sloop, bodemsanering en het bouwrijp maken van de grond in Parkhaven.

Ook de inrichting van de openbare ruimte is een taak van de gemeente. De marktpartijen zorgen voor de bouw en inrichting van de semi-openbare binnenterreinen en het toekomstige beheer daarvan. Verduijn: ‘Met de marktpartijen hebben we ook een afspraak gemaakt over de grondexploitatie. Bij het opzetten van deze berekening hebben natuurlijk alle partijen eigen doelen en verwachtingen.

In de loop van het proces wordt de exploitatie steeds aangepast.

Tekenen en rekenen gaan hand in hand. Forse kostenposten – zoals ondergronds parkeren en voorzieningen in de wijk – moeten wel met opbrengsten gecompenseerd worden. De stijging van de vrij-opnaamprijs van de woningen de laatste jaren, is voor ons voordelig.’

Kwaliteit Dat het verwerven van de gronden lang heeft geduurd, is volgens Verduijn niet alleen maar negatief. ‘Natuurlijk hebben we vertraging opgelopen. Daardoor kunnen we nu wel een andere wijk neerzetten.

Hadden we Parkhaven tien jaar geleden gebouwd, dan was het waarschijnlijk een typische jaren tachtig wijk geworden. Daar is op zich niets mis mee, maar nu kunnen we iets heel anders neerzetten. De marktsituatie is veranderd, evenals de ideeën over stedenbouw en architectuur. Parkhaven wordt een wijk met bijzondere kwaliteiten, zoals ondergronds parkeren en een historische haven waardoor een bijzondere openbare ruimte ontstaat.’ •

dossier grondbeleid

9

Wateringse Veld: goede voorbereiding is halve werk

Wateringse Veld, één van de drie Haagse Vinexlocaties, wordt in een publiek private samenwerking (PPS) ontwikkeld. Hiervoor heeft de gemeente Den Haag in 1995 samen met Bouwfonds Wonen de Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV) opgericht. ‘De voorbereiding heeft anderhalf jaar geduurd. Daar is veel tijd in gestoken met als gevolg dat we in de afgelopen zeven jaar vrijwel geen dingen zijn tegengekomen waar we toen niet aan hebben gedacht’, zegt Dick van der Harst, namens de gemeente Den Haag directeur van de ontwikkelingscombinatie.

Het gebied aan de zuidoostkant van Den Haag werd in de Vierde Nota-extra als uitbreidingslocatie voor de bouw van 7.500 woningen aangewezen. Een groot deel van Wateringse Veld was echter grondgebied van de gemeente Wateringen waardoor een grenscorrectie nodig was. Het plangebied bestond uit eenderde grasland en tweederde glastuinbouw, sport, recreatievoorzieningen en tuincentra. ‘Een deel van het grasland was al in handen van de gemeente Wateringen.

Het andere deel was door ontwikkelaars, waaronder Bouwfonds Wonen en wat Westlandse bouwbedrijven, verworven.’

Toenmalig wethouder ruimtelijke ordening Peter Noordanus wilde Wateringse Veld in een PPS-constructie gaan ontwikkelen. ‘We hadden het natuurlijk ook op de traditionele wijze kunnen doen waarbij wij als gemeente de grond aan de verschillende ontwikkelaars zouden uitgeven. Maar omdat er voor de resterende grondverwerving veel geld nodig was ging de voorkeur uit naar een nauwe samenwerking met een marktpartij.’

Die partij werd gevonden in Bouwfonds Wonen. ‘Niet zozeer omdat Bouwfonds al gronden verworven had en de gemeente niet om Bouwfonds heen kon, maar omdat beide partijen een PPS wilden aangaan. Bouwfonds beschikte door haar omvang en financiële positie over middelen om aanzienlijke verwervingen te doen.’

In 1994 werd door beide partijen een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Het opstellen van het stedenbouwkundig plan en de bijbehorende grondexploitaties en het doen van een marktonderzoek werden vervolgens gezamenlijke activiteiten. Anderhalf jaar later werd een letter of intent ondertekend en niet lang daarna was de oprichting van de Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld een feit.

10

dossier grondbeleid

Bouwfonds verwierf de gronden tussen 1994 en 1996. Vanaf de start van de Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld nam de gemeente de verwervingen over met nu als stok achter de deur de onteigeningsprocedure. ‘Een succes’, noemt Van der Harst achteraf deze aanpak. ‘Uiteindelijk zal de totale verwerving in guldens uitkomen op een bedrag tussen de 350 en 400 miljoen. Dat is niet ver boven de oorspronkelijke raming. En daarbij hebben we nauwelijks de gerechtelijke fase van de onteigeningsprocedure hoeven te volgen.’

Neutrale grondexploitatie De twee partijen zijn van begin af aan uitgegaan van ten minste een neutrale grondexploitatie. Potentiële extra opbrengsten zouden terugvloeien naar de locatie zelf. Daarnaast werd een kwaliteitsfonds ingesteld om aanvullende investeringen in en rond de sociale woningbouw te kunnen doen. Dit fonds werd gevoed vanuit de grondexploitatie. ‘Maar ook de helft van het verschil tussen de overeengekomen en later hoger vast te stellen vrij-op-naamprijzen moet worden gestort in het kwaliteitsfonds. Diverse verbeteringen in de openbare ruimte worden vanuit het kwaliteitsfonds bekostigd.’

Van der Harst zegt dat voor de PPS, door de hoogconjunctuur in de woningmarkt, het tij heeft meegezeten. ‘Nu zie je dat er met name in het duurdere segment een terugval is en de PPS zal zich meer moeten gaan bewijzen. Aan de andere kant hebben we de nodige risico’s al gepasseerd. En dan denk ik alleen al aan de forse kostenstijgingen van bouw- en woonrijp maken in de afgelopen twee à drie jaar. Die stijging konden we door de opbrengstenstijging compenseren, zodat we de huidige dip, als die zich tenminste niet ontwikkelt tot een ware recessie, waarschijnlijk relatief simpel zullen uitzingen.’ •

Intensieve samenwerking in Wieringerwerf: twee weten meer dan één

Op een voormalig bedrijventerrein in het centrum van Wieringerwerf ontwikkelt Bouwfonds Wonen in directe samenwerking met de gemeente Wieringermeer het project ‘De Werf ’. De grondexploitatie is hier gezamenlijk opgezet. In totaal worden er 66 woningen gebouwd, voornamelijk twee-onder-een-kap. De wijk wordt in twee fasen ontwikkeld.

Door verschuivingen van de dorpsgrenzen is het bedrijventerrein bijna in het centrum van Wieringerwerf komen te liggen. Mede door deze ligging wilde het gemeentebestuur van Wieringermeer het terrein met een twaalftal bedrijfspanden een woonbestemming geven. Pas eind jaren negentig, onder een nieuw bestuur en in een betere markt, is een begin gemaakt met de ontwikkeling van ‘De Werf’.

De grond was toen nog in handen van allerlei particulieren.

De gemeente heeft voor de transformatie van het bedrijventerrein verschillende opties bekeken.

De keuze om het terrein zelfstandig te ontwikkelen viel volgens Folkert Niemantsverdriet, Hoofd Grondgebiedzaken van de gemeente Wieringermeer, snel af. ‘Voor de gemeente was het project te risicovol om alleen te ontwikkelen. Ik kwam toen in contact met Bouwfonds Wonen. In een aantal gesprekken zijn de voor- en nadelen van een gezamenlijke grondexploitatie besproken. Een substantiële bijdrage van de overheid was wel nodig om de exploitatie sluitend te maken.

Omdat het ging om een kwaliteitslocatie in het centrum, hebben we van de provincie Noord-Holland een ISV-subsidie gekregen.

Daarnaast heeft de gemeente zelf ook een aanzienlijke financiële bijdrage aan het project toegekend. Voordat met de bouw begonnen kon worden moesten eerst alle panden – en de bijbehorende gronden – worden aangekocht. Vervolgens moesten de panden gesloopt worden, waarna de grond gesaneerd kon worden.’

Niemantsverdriet benadrukt dat er gedurende het proces steeds een open overlegstructuur is geweest. ‘Beide partijen hebben in overleg de grondexploitatie opgesteld. Hierin hebben we ook steeds openheid van zaken gegeven.’

Intentieovereenkomst Vervolgens is een intentieovereenkomst getekend, waarin staat dat de exploitatie met gedeelde rekening en risico werd aangegaan. ‘Elk half jaar maken we een correctie op de vooraf gemaakte berekeningen. Door wat problemen met het verwerven van een aantal panden, is er vertraging opgelopen en zijn de kosten van de verwerving hoger geworden dan geraamd. Dit tekort betalen we dus samen.’ Een bijkomend voordeel van deze aanpak is volgens Niemantsverdriet, dat je elkaar scherp kunt houden. ‘Twee weten meer dan één. Dat is een voordeel. Bouwfonds kan natuurlijk een goed product bouwen. Ze hebben veel ervaring en dat merk je. Zij hebben bijvoorbeeld ook de verwerving van de panden begeleid. Hun ervaring met het ontwikkelen van woningbouwlocaties is voor ons een meerwaarde geweest.

Omdat het een binnendorps project is, moet in relatief hoge dichtheden worden gebouwd. De mensen zijn in deze omgeving toch gewend een groot stuk grond om hun huis te hebben. Dat kan hier niet en dus moesten we op zoek naar andere meerwaarden. De woningen zijn door een architect zo ontwikkeld, dat een hoge ruimtelijke kwaliteit ontstaat.’ •

dossier grondbeleid

11

Grondbeleid Leeuwarden: afhankelijk van project

Het grondbeleid van de gemeente Leeuwarden is gerelateerd aan marktontwikkelingen. Afhankelijk van het project voert de gemeente een actief of passief grondbeleid. Voor de uitleglocatie Leeuwarden Zuid heeft de gemeente een ontwikkelingsplan opgesteld en daarom voert zij hier een actief grondbeleid. Samen overigens met Bouwfonds Wonen, BAM en Heijmans, waarmee de gemeente voor deze locatie een PPS (publiek-private samenwerking) heeft gevormd.

De samenwerking in een PPS heeft gevolgen voor het gevoerde grondbeleid. ‘Binnen de PPS wordt een aparte CV/BV opgericht, waarvan de gemeente voor vijftig procent eigenaar is en de private partijen voor de ander vijftig procent’, vertelt Menno Brouwer, hoofd Grondzaken van de gemeente Leeuwarden. Deze PPS gaat een geheel nieuw stadsdeel ontwikkelen aan de zuidkant van Leeuwarden in de komende twintig jaar. Daarbij gaat het om 6500 woningen, 150.000 vierkante meter kantoren en 40.000 vierkante meter voorzieningen. ‘De gemeente is verantwoordelijk voor de grondverwerving, maar doet dit namens het consortium. Dit betekent dus dat alle grondverwervingen eerst afgestemd worden met de private partijen, en alleen bij consensus worden verworven. Die grond wordt vervolgens ingebracht in de gezamenlijke exploitatiemaatschappij.’

De gemeente koopt de grond van boeren en privé-personen, maar ook van ontwikkelaars die in een eerder stadium gronden in het gebied hebben verworven. De betaalde grondprijs is afhankelijk van de functie die de grond later krijgt: wonen, groen of voorzieningen.

Ook Bouwfonds had een grondpositie, maar die is inmiddels binnen de PPS ingebracht. Brouwer: ‘We hebben op dit moment een goede

12

dossier grondbeleid

grondpositie met betrekking tot de locaties die we op korte termijn willen ontwikkelen. Gronden die later in het project Leeuwarden Zuid nodig zijn, met name in het plangedeelte ‘Waterrijk’ laten we voorlopig even rusten.’

Grondprijsbeheersing De verworven grond wordt straks bij de uitvoering van de plannen op aanvraag ingebracht in de CV/BV, in fiscaal bouwrijpe staat. ‘De door de CV/BV uit te geven grond wordt in principe vermarkt op basis van residuele grondwaarde, zoals dat ook door de Rijksoverheid wordt aangeraden’, vertelt Brouwer. ‘Overigens’, zo voegt hij daaraan toe, ‘wordt deze benadering niet altijd door de gemeente toegepast.

Afhankelijk van het project worden ook wel eens andere manieren van grondprijsberekening toegepast, zoals bijvoorbeeld bij binnenstedelijke projecten.’ De openbare ruimte en infrastructuur worden door de PPS aangelegd. Nadat de wijk klaar is, worden deze weer aan de gemeente overgedragen voor het verdere beheer. De planning is dat de Gezamenlijke Exploitatiemaatschappij begin 2003 van start gaat met de ontwikkeling van Leeuwarden Zuid. •

Pro-actief en betrokken: grondbeleid in Breda

‘Uit ervaring blijkt, dat twintig jaar vooruit durven denken bij grondbeleid de beste manier is om je regierol duidelijk uit te kunnen voeren én een goede grondopbrengst te realiseren’, aldus mevrouw B.J.M. Drummen, directeur Gemeentelijk Grondbedrijf Breda. ‘Daarom voeren we in Breda sinds een jaar niet meer een actief, maar een pro-actief grondbeleid.’ Breda is een gemeente met een duidelijke visie op het te voeren grondbeleid. Een visie waar ook marktpartijen zich in kunnen vinden.

Een pro-actief grondbeleid betekent in Breda dat niet alleen grond aangekocht wordt van locaties die nu ontwikkeld (gaan) worden, maar ook van locaties waarvan nog onbekend is of ze ooit ontwikkeld zullen worden. Drummen: ‘Dat heeft wel een aantal consequenties.

We hebben nu bijvoorbeeld ook gronden in beheer die onderdeel zijn van de Ecologische Hoofdstructuur of in agrarische reconstructiegebieden. Dit betekent, dat we als grondbedrijf een bredere functie hebben dan alleen grond aankopen voor woningen of bedrijven.’

Gemeente en grondbedrijf zijn nog in gesprek over het risicoprofiel van het grondbeleid. Er wordt uitgegaan van een financieel neutrale aankoopstrategie. De eventuele winsten die op grond worden geboekt, vloeien terug naar de algemene middelen van de gemeente.

‘Hoewel we daar nu voor de herstructurering van de wijk ‘De Heuvel’ voor het eerst een uitzondering op maken. Alle kosten en opbrengsten worden naar het gebied teruggesleuteld’, vertelt Drummen. ‘Daar is in dit geval voor gekozen omdat het financieel moeilijk bleek om de integrale aanpak van de problematiek van de wijk voor elkaar te krijgen. Met deze strategie proberen we een nieuw financieel regime voor herstructureringsgebieden te creëren.’

Marktpartijen positief

er in Breda ook marktpartijen die gronden hebben. Hoe de gemeente daarmee omgaat, is sterk afhankelijk van de locatie en wat Breda er zelf mee wil. Drummen: ‘Als de ontwikkeling in onze strategie past, dan proberen we zoveel mogelijk mee te werken. Maar we hebben bijvoorbeeld ook bouwclaimsituaties gehad.’ Ook op het bepalen van de grondquote heeft Breda een eigen visie. ‘We baseren de grondquote op de residuele grondwaardemethode, maar we houden daarbij wel rekening met factoren als de locatie en de kwaliteit van de ontwikkeling. Door dit maatwerk hoeft de grondquote in Breda geen belemmering te zijn voor de ruimtelijke kwaliteit.’

Regiefunctie essentieel Breda probeert zoveel mogelijk samen te werken met marktpartijen bij de ontwikkeling van gronden. Drummen: ‘Wat we absoluut essentieel vinden, is dat we als gemeente de regie houden. Zowel bij aankoop van de grond als tijdens de uitvoering. Dit betekent overigens niet dat we alles zelf willen doen. We vinden het prima als marktpartijen een gebied ontwikkelen. Maar we blijven die projecten wel heel goed volgen en zorgen er op die manier voor dat de kwaliteit van de ontwikkelingen in Breda gewaarborgd is.’ •

‘Marktpartijen blijken ons pro-actieve grondbeleid wel te waarderen.

Zij vinden het toch vaak niet prettig dat ze tegen elkaar op moeten bieden om gronden voor ontwikkeling aan te kopen.’ Natuurlijk zijn

dossier grondbeleid

13

‘Het bewijst wel mijn stelling dat als je tegen de markt zegt: ‘maak het maar’, ontwikkelaars dit soort plannen nooit tot stand kunnen brengen zonder subsidies’

14

dossier grondbeleid

Amsterdams grondbeleid maakt het leven een stuk eenvoudiger Halverwege het gesprek wijst Edo Arnoldussen naar de kaart van Amsterdam die in zijn kamer aan de muur hangt. Het merendeel van de plattegrond van de hoofdstad is geel gekleurd. Slechts hier en daar zijn wat kleine witte vlekjes te zien. ‘Geel is de grond die in ons bezit is’, licht de algemeen directeur van het Gemeentelijk Grondbedrijf toe. Arnoldussen steekt niet onder stoelen of banken dat hij hier heel gelukkig mee is. ‘Wij hebben in Amsterdam een heel principieel standpunt en dat is dat grond de gemeenschap toekomt. We zitten gelukkig ook niet in de dwangbuis van ontwikkelaars die grond zonder overleg hebben aangekocht.’

Amsterdam hanteert een actief grondbeleid. Door het erfpachtprincipe dat de hoofdstad al meer dan honderd jaar voert, is en blijft de grond in handen van de gemeente. En de delen die, witgekleurd op de kaart, nog niet in gemeentelijke handen zijn, worden indien nodig verworven. ‘Voorbeelden daarvan zijn het Oosterdokseiland of het Shellterrein in Amsterdam-Noord. We kopen die gronden aan en maken ze bouwrijp. We leggen de infrastructuur aan en geven het vervolgens uit aan ontwikkelaars. Kortom, het traditionele model. De markt kan dan binnen structuurplan en bestemmingsplan de gronden verder ontwikkelen. Wij hebben daarbij de actieve regie’, vertelt Arnoldussen. Volgens de algemeen directeur van het Grondbedrijf maakt dit het leven een stuk eenvoudiger. Het komt dan ook zelden voor dat hij een marktpartij aan tafel krijgt die een stuk grond heeft aangekocht. ‘We zitten dus niet in een dwangbuis van ontwikkelaars.’

Overigens mag ieder stadsdeel in Amsterdam onder het motto ‘laat velen bloemen groeien’, wel zijn eigen beleid voeren. ‘Park de Meer, de woningbouwontwikkeling op het gebied van het voormalig Ajaxstadion, is hier een goed voorbeeld van. De grond voor Park de Meer is aan ontwikkelaars uitgegeven die daar turnkey een woonwijk op hebben gerealiseerd. Dit inclusief bouwrijp maken en het aanleggen van de infrastructuur. Het project is nog niet geëvalueerd, dus we weten ook nog niet of dit nu tot kwaliteit of kostenvoordelen heeft geleid.’

Mogen stadsdelen hun eigen grondbeleid voeren, de prijzen die zij voor de gronduitgifte rekenen zijn wel centraal vastgelegd. ‘We hebben een zogenoemd grondprijzenboek en daarin staat per stadsdeel wat de grondprijzen zijn. Ook de erfpacht is centraal geregeld.’ Bij de grondprijsbepaling wordt uitgegaan van een residuele grondprijs. ‘We werken niet met het rigide systeem van grondquotes. Een paar jaar geleden is alleen besloten dat, wanneer woningen duurder op de markt worden gebracht dan aanvankelijk het plan was, de grondprijs in dat geval percentueel wordt verhoogd. Dat hebben we vooral gedaan omdat we als gemeente anders achter de feiten aanliepen terwijl de marktpartijen grotere winsten maakten.’

Verevenen Dit grondbeleid heeft in de ogen van Arnoldussen als grootste voordeel dat de dienst kan verevenen. ‘Het betekent gewoon dat we tussen projecten kunnen plussen en minnen. Aan de andere kant is winst op woningbouw in de bestaande stad nauwelijks nog aanwezig.

We hebben geen weilanden meer die we kunnen volbouwen. De ont-

wikkelingen op de IJ-oevers bijvoorbeeld kosten ons, om de gronden bouwrijp te maken, handenvol geld. Het maken van die kademuren bijvoorbeeld is ongelofelijk duur. En de grondopbrengsten van de Zuid-as ploegen we naar verwachting in z’n geheel terug in de aanleg van het dokmodel (het verdiepen van de A10).’

Daarmee wil Arnoldussen vooral ook gezegd hebben dat zijn grondbedrijf niet de rijkste dienst van Amsterdam is, zoals vaak wordt gedacht. ‘Ontwikkelaars denken altijd in termen van grond is macht.

En omdat wij alle grond hebben zijn wij in hun ogen niet alleen de machtigste maar dus ook het rijkst. Dat is een misvatting die ik vaak tot in den treuren moet weerleggen. De winsten die wij al zouden hebben, vloeien rechtstreeks naar de algemene middelen van de gemeente. Met andere woorden, je zit hier absoluut niet bij de rijkste man van Amsterdam.’

Dat marktpartijen graag een minder dominante rol van gemeenten zouden zien is Arnoldussen bekend. ‘Maar het gekke is dat ze dit alleen maar willen in tijden dat het goed gaat. Dan moeten overheden zich nergens mee bemoeien. Maar op het moment dat het slechter gaat of wanneer er problemen zijn, dan krijgt de overheid er plotseling weer taken bij.’

IJburg Als voorbeeld geeft hij de ontwikkeling van IJburg, de woningbouwlocatie op opgespoten land aan de rand van het IJmeer.

‘Oorspronkelijk was het de bedoeling dat een consortium deze hele locatie zou aanleggen en bouwrijp maken. Uiteindelijk is de opdracht teruggegeven want ze vonden het te moeilijk. Wij hebben het dus op de traditionele wijze gedaan. Overigens levert ook IJburg geen winst maar kost het circa 200 miljoen euro. Dat moet je niet treurig vinden, daar gaat het ook niet om. Uiteindelijk hebben we de aanleg van IJburg bekostigd uit de verkoop van de kabeltelevisie aan UPC. Maar het bewijst wel mijn stelling dat als je tegen de markt zegt: ‘maak het maar’, ontwikkelaars dit soort plannen nooit tot stand kunnen brengen zonder subsidies.’

Op zich zegt Arnoldussen er ook helemaal niets op tegen te hebben wanneer ontwikkelaars na de gronduitgifte de grond zelf bouwrijp maken. ‘Voor de tweede fase van IJburg gaan we dat misschien weer proberen. Maar dan wel met één partij en geen consortium van meerdere partijen. Het verleden heeft ons geleerd dat in dat geval niemand zich probleemeigenaar voelt, er niets van terechtkomt. Dat doen we dus niet meer…’ •

dossier grondbeleid

15

‘ Waar het om gaat is dat er nieuwe locaties worden ontwikkeld met producten die bijdragen aan het functioneren van de stad’

16

dossier grondbeleid

Grondbeleid slechts middel om wijken te realiseren ‘Wanneer marktpartijen meer zeggenschap zouden hebben op uitleglocaties, dan zouden deze nieuwbouwwijken er heel anders uitzien. Minder hoge dichtheden, meer ruimte voor de auto, maar vooral ook wijken met meer producten die aansluiten bij wat de woonconsument wil.’ Dat zegt Jan Fokkema, directeur van de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM). Dit is volgens hem mede het gevolg van het gemeentelijk (grond)beleid dat gevoerd is bij Vinexlocaties.

Meer marktwerking was volgens Fokkema het sleutelwoord bij de rijksoverheid voor de realisering van de Vinexlocaties. Dit beleid was vooral ingegeven om de risico’s voor de lokale overheid zo klein mogelijk te maken. ‘Marktpartijen gingen de boer op en verwierven de gronden. In bijna alle gevallen zijn die gronden weer bij de gemeente ingeleverd, in ruil voor bouwclaims en vaak met een fors deficit.’ Hierdoor kreeg de gemeente de regie over de uitleglocaties in handen. ‘Vanuit deze positie houden de gemeenten een stevige vinger in de pap bij zowel de planvorming, de programmering als de zeggenschap over de stedenbouw.’

In de visie van Fokkema moeten de lokale overheden alleen het collectieve belang dienen. ‘Waar het om gaat is dat er nieuwe locaties worden ontwikkeld met producten die bijdragen aan het functioneren van de stad. Dat is dus een publiek collectief belang. Dit houdt in dat gemeenten zorgdragen voor sociale woningbouw en het aanleggen van wegen en verlichting en andere collectieve voorzieningen. Het is vervolgens aan de markt om woningen te bouwen waar de markt om vraagt. Maar in de praktijk komen gemeenten vaak met gedetailleerde kwaliteitseisen waar consumenten niet altijd op zitten te wachten.

Denk aan het opstellen van architectenlijstjes waar marktpartijen uit moeten kiezen. Het gaat mij er niet om met een beschuldigende vinger naar de gemeente te wijzen, maar om een situatie te creëren waarin de burger als consument beter wordt bediend.’

Traditionele houding Fokkema benadrukt dat deze vaak traditionele houding van de gemeente de komende tijd zal veranderen, omdat de consument er in feite om vraagt. ‘Gemeenten zullen zich minder gaan bemoeien met zaken die zich op het laagste schaalniveau afspelen, omdat daar de burger als consument steeds meer eisen zal stellen. Gemeenten zullen meer moeten gaan toetsen op het collectieve belang. Dat is volgens mij een ontwikkeling die onontkoombaar is. Ook als we het hebben over gebiedsontwikkeling waar ontwikkelaars zelf collectieve zaken als wegen en straatverlichting aanbrengen. In dat kader kan de gemeente de hoofdlijnen en randvoorwaarden aangeven waarbinnen de locatie moet worden gerealiseerd. Het is vervolgens aan de marktpartijen op welke wijze en met welke producten ze dat doen.

En het is de consument die de ontwikkelaar daar dan op afrekenent.’

Los daarvan vindt Fokkema dat gemeenten goede instrumenten moeten hebben om de collectieve belangen te waarborgen. Zaken als de aanleg van wegen en straatverlichting moeten uit de grondexploitatie worden bekostigd. Maar ook moet het mogelijk zijn om geld uit de grond te halen om die binnen de locatie bij minder rendabele stukken grond, bijvoorbeeld bebouwd met kassen, in te zetten. ‘De grondexploitatievergunning zoals wij die met de VNG en het Instituut voor Bouwrecht hadden opgesteld bevatte, zeker wat die aspecten betrof, goede voorstellen. Het is jammer dat het kabinet daar nu ook zaken als particulier opdrachtgeverschap en het hele kwaliteitsvraagstuk mee wil ondervangen. Ik weet zeker dat dit traject voor vertraging gaat zorgen en een averechts effect zal hebben op het vlottrekken van de woningbouwproductie.’

Grondprijs Overigens is daarbij de vraag welk grondbeleid moet worden gevoerd, in de visie van Fokkema van ondergeschikt belang.

‘Grondbeleid is een middel om gebouwde omgeving te realiseren.

Het al dan niet in gemeentelijk bezit zijn van de grond zou geen invloed mogen hebben op de manier waarop dit gebeurt. Alleen de prijs die daarvoor moet worden betaald is in dat kader van belang.

En op de wijze waarop gemeenten de grondprijs berekenen valt wel eens wat af te dingen’. Hiermee doelt de NEPROM-directeur op het rigide hanteren van de grondquote, waardoor de keuze van de koper om een duurdere keuken aan te schaffen rechtstreeks invloed heeft op de grondprijs. ‘Een vreselijke regel waar we als NEPROM samen met de VNG een Convenant Grondprijs voor hebben gesloten. Dit convenant sluit een dergelijke berekening uit. Het convenant schrijft een andere manier voor van omgaan met de grondprijs en het bepleit afspraken te maken tussen gemeenten en marktpartijen over de manier waarop met mee- en tegenvallers moet worden omgegaan.

De kwaliteit van de woning en het luxeniveau zijn niet meer van invloed op de grondprijs. Extra kwaliteitseisen van de gemeenten worden onmiddellijk vertaald in een lagere grondprijs.’

Diverse gemeenten hebben inmiddels aangegeven dat zij met dit convenant willen werken. Een VROM-monitoring moet nu de vinger aan de pols houden om te kijken of gemeenten zich er in de praktijk daadwerkelijk aan houden. •

dossier grondbeleid

17

‘ Kernpunt bij de sleutelprojecten is dat deze vaak slecht faseerbaar zijn.

Dit dwingt tot grote voorinvesteringen en alles-of-niets keuzes’

18

dossier grondbeleid

Elkaar de ruimte geven om goede producten te ontwikkelen ‘De gemeente moet vooral sturen op hoofdlijnen. Probeer opzetten te bedenken die ruimte geven om producten te ontwikkelen die goed zijn. Dat betekent aan de voorkant de kosten helder houden en daar afspraken over maken, maar de uitvoering van de uiteindelijke projecten vooral aan marktpartijen overlaten. Met andere woorden: minder op detail maar meer op structuur.’

Peter Noordanus, voorzitter van de Vromraad, houdt college over het grondbeleid in Nederland. ‘Feitelijk zijn er drie arena’s waar grondbeleid speelt: herstructurering, sleutelprojecten en uitleg.’ Een relaas over de voor- en nadelen.

Snel en staccato schetst Noordanus in het kantoor van zijn huidige werkgever Boer & Croon Process Managers bv, het speelveld van het Nederlandse grondbeleid. ‘Kijkend naar de uitleggebieden, dan zijn er drie modellen die in het kader van een faciliterend grondbeleid door elkaar heen worden gehanteerd. Dat is het bouwclaimmodel, het concessiemodel en het model van de gemeenschappelijke grondexploitatie. In mijn visie levert het bouwclaimmodel, waarbij ontwikkelaars verworven gronden inleveren bij de gemeente, voor de gemeente zelf het grootste risico. De gemeente is in die constructie namelijk volledig verantwoordelijk voor het risico van de grondexploitatie. De risicoverdeling is eenzijdig want de gemeente zit qua programma niet meer aan de knoppen. Er is in deze constructie vaak nauwelijks ruimte om tegenvallers in de afzet van woningen op te vangen.’

Bij het concessiemodel, waarbij de gemeente zelf de gronden verwerft en deze na planvorming aan ontwikkelende partijen uitgeeft met afspraken over de (kwaliteit van de) terug te leveren openbare ruimte, ligt dit volgens de voorzitter van de Vromraad anders. ‘Mits over eventuele tegenvallers goede afspraken zijn gemaakt zodat je eventueel kunt bijsturen. Ik vind dit persoonlijk een aantrekkelijk model. Wel is het noodzakelijk dat de gemeente op hoofdlijnen of randvoorwaarden stuurt en niet op detail. Op deze wijze kunnen de partijen elkaar op hun verantwoordelijkheden aanspreken. Ook moeten de aanbestedingen in dit model EU-proof zijn.’

Voertuig De gezamenlijke grondexploitatie is het derde model. In deze constructie zijn gemeente en marktpartijen beiden aandeelhouder in een grondexploitatiemaatschappij (GEM) die gronden verwerft, de planontwikkeling regelt en vervolgens de gronden weer uitgeeft.

Noordanus: ‘De GEM is een voertuig om snel gezamenlijk bouwgrond te verwerven. Soms loopt deze constructie goed, maar vaak zie je dat het los komt te staan van het oorspronkelijke project. De essentie van een GEM is niet de handel in grond, dat is slechts een doel. In de praktijk verliest een GEM in sommige gevallen na een aantal jaren de betrokkenheid op de gezamenlijke planvorming. Of de partijen binnen de organisatie gaan na verloop van tijd hun eigen belangen voorop stellen. De gemeente richt zich in dat geval meer op details en de marktpartijen in de GEM stellen op hun beurt het boeken van snelle winst centraal.’

Deze drie modellen vormen in de visie van Noordanus het speelveld.

‘Het is feitelijk de technische uitwerking om stedelijke ontwikkelingen te realiseren. Waar het om gaat is dat partijen in alle gevallen elkaar de ruimte geven om producten te realiseren die goed zijn. Over de hele linie geldt verder dat het faciliterend grondbeleid niet goed

geïnstrumenteerd is. Voor vereveningsmodellen om goedkoop door middel van gouden randen te financieren is bijvoorbeeld nog geen goede oplossing gevonden. Hoewel, de exploitatievergunning had dat kunnen zijn. De door de VNG, Vromraad en Neprom voorgestelde exploitatievergunning, waar die verevening in geregeld was, was heel simpel. Maar het kabinet wil daar nu, naast onder andere kwaliteitseisen, ook het particulier opdrachtgeverschap in onderbrengen. Ik begrijp dat wel, maar het maakt alles wel een stuk gecompliceerder. Het dossier is inmiddels zo lijvig geworden, dat een bibliothecaris daar nog een hele klus aan heeft om het allemaal te archiveren.’

Herstructurering Grondbeleid in het kader van herstructurering is in de visie van Noordanus een verhaal apart. ‘Eigenlijk een eitje in vergelijking met de stadsvernieuwing die we in de jaren tachtig hebben gekend, waarbij het grondeigendom enorm versnipperd was. In de naoorlogse wijken is het bezit in handen van corporaties en de gemeente, die in sommige grote steden de grond in erfpacht heeft uitgegeven. Door herverkaveling van het corporatiebezit kun je een eind komen.

De gronden kunnen vervolgens, al dan niet samen met marktpartijen, worden herontwikkeld. De corporaties hebben hier het voortouw.

Er kan gekozen worden voor een wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) als uitvoeringsvoertuig. Ook in deze constellatie bepleit ik overigens sturen op hoofdlijnen om zoveel mogelijk ruimte te geven aan adequate productontwikkeling.’

Als valkuil noemt Noordanus de wens van de partijen om een totale wijk geïntegreerd aan te pakken. ‘Beter is het om óók projectgewijs te werken. Te integraal aan de slag gaan is niet alleen moeilijk, in de praktijk wordt er dan ook vaak te weinig tempo gemaakt.’

Monopolistisch Sleutelprojecten vormen de derde en laatste arena waar grondbeleid van belang is. ‘En dan bedoel ik vooral de stationslocaties, vaak bij stadscentra. Hier is de Nederlandse Spoorwegen/NS Vastgoed vaak een monopolistische grondeigenaar. We hebben geen grote traditie om hier stralende knooppunten te realiseren. Toch is het van belang om van de stationslocaties uitnodigende overstapmachines te maken.

Het is noodzakelijk dat daarover afspraken tussen NS/NS Vastgoed en Rijk worden gemaakt. Tijdens de volgende kabinetsperiode moet over de tweede generatie sleutelprojecten worden beslist. De vraag daarbij is ‘wat kan het Rijk zich financieel permitteren’ en ‘hoe gaat het Rijk om met een monopolist als NS/NS Vastgoed?’ Die keuze behoort de nieuwe bewindslieden toe. Kernpunt bij de sleutelprojecten is dat deze vaak slecht faseerbaar zijn. Dit dwingt tot grote voorinvesteringen en alles-of-niets keuzes.’ •

dossier grondbeleid

19

HOOFDKANTOOR

Bouwfonds Wonen B.V. Westerdorpsstraat 66 Postbus 15 3870 DA Hoevelaken Telefoon 033 253 91 11 Fax 033 253 96 85 Email contactwonen@bouwfonds.nl REGIO NOORD-OOST

Grote Voort 45 Postbus 10054 8000 GB Zwolle Telefoon 038 425 44 40 Fax 038 425 44 41 Email wonen.zwolle@bouwfonds.nl REGIO MIDDEN-OOST

De Brand 30 Postbus 1 3800 AA Amersfoort Telefoon 033 453 41 11 Fax 033 453 41 90 Email wonen.amersfoort@bouwfonds.nl REGIO NOORD-WEST

Schipholpoort 64 Postbus 4376 2003 EJ Haarlem Telefoon 023 530 66 03 Fax 023 536 63 94 Email wonen.haarlem@bouwfonds.nl REGIO ZUID-WEST

Poortweg 4 Postbus 75 2600 AB Delft Telefoon 015 268 08 08 Fax 015 262 33 63 Email wonen.delft@bouwfonds.nl REGIO ZUID

Vestdijk 61 Postbus 6540 5600 HM Eindhoven Telefoon 040 265 98 59 Fax 040 246 40 40 Email wonen.eindhoven@bouwfonds.nl