Gestión de presupuestos participativos

Gesti贸n de Presupuestos Participativos

Decidiendo las

inversiones con todos

Serie Comunicaci贸n y Participaci贸n Ciudadana para el Desarrollo Local

18 Asociación Calandria Gestión de Presupuestos Participativos

La serie Comunicación y Participación Ciudadana para el Desarrollo Local está dirigida a líderes sociales, autoridades y funcionarios locales, comunicadores y a todos los ciudadanos y ciudadanas que se sienten comprometidos con el desarrollo de su comunidad.

Mediante los folletos que componen esta serie, la Asociación de Comunicadores Sociales Calandria comparte con ustedes un conjunto de reflexiones, experiencias y propuestas de acción en torno a los procesos de participación y concertación local que aportan efectivamente a la mejora de la calidad de vida de la población.

Estamos seguros que esta serie contribuirá a enriquecer las iniciativas de desarrollo humano con equidad que un conjunto de instituciones y personas llevan adelante en nuestro país.

Gestión de Presupuestos Participativos. Decidiendo las Inversiones Locales con Todos es un folleto que forma parte de la serie Comunicación y Participación Ciudadana para el Desarrollo Local.

Es una publicación de:

Asociación de Comunicadores Sociales Calandria Cahuide 752 Jesús María, Lima.

265-0811 Email: postmast@caland.org.pe Editada con el apoyo de

Diciembre 2001

Dirección de la serie: Tatiana Acurio Contenidos y textos del folleto: Enrique Quedena Diseño y edición: Javier Ampuero Ilustraciones: Juan Carlos Rodríguez centroproduccióncalandria 266-0732

y PGU/ALC

Asociaci贸n de Comunicadores Sociales Calandria

1 Asociaci贸n Calandria Gesti贸n de Presupuestos Participativos

Gesti贸n de Presupuestos Participativos

Decidiendo las inversiones locales con todos

2 Asociación Calandria Gestión de Presupuestos Participativos

INDICE 3

El presupuesto participativo: un mecamismo útil y eficaz para el desarrollo local

4

Para entendernos mejor: Algunas definiciones previas ¡

El presupuesto participativo como desarrollo de las potencialidades ciudadanas ¡ El presupuesto participativo se da en relación a mecanismos participativos de planificación integral ¡ El fortalecimiento del desarrollo local y la descentralización política

¡

9

Permite la concreción del trabajo de desarrollo con enfoque de género

Apuntes metodológicos. ¿Cómo gestionar un presupuesto participativo? ¡

Estructura y organización

¡

El ciclo del presupuesto participativo

¡

Los criterios objetivos para calificación

13 Apuntes

finales. Los cambios que trae el presupuesto participativo

15 Experiencia.Procesos

de presupuesto participativo en América Latina

17 Bibliografía

A manera de introducción

El presupuesto participativo: Un mecanismo útil y eficaz para el desarrollo local

Iniciado en 1989 en Porto Alegre, el Presupuesto Participativo se aplica hoy en más de 70 municipalidades de todo el Brasil, existiendo experiencias en curso en El Salvador, Ecuador y más recientemente en Perú.

Aún cuando el término de Presupuesto Participativo (PP) genere como primera impresión la idea de una repartición de recursos locales con intervención de la población, en realidad implica un conjunto de temas que van mucho más lejos, como por ejemplo el establecimiento de criterios para: ¡ Conformar representaciones más amplias, que facilite el ejercicio de derechos y que genere prácticas cada vez más cercanas a la democracia directa, resaltando valores de solidaridad y de equidad, combatiendo de esta manera la marginación y la exclusión social por razones de pobreza, sexo, cultura, etc. ¡ Facilitar el acceso a la toma de decisiones y el control de los asuntos públicos, por parte de sectores de la población que no gozan de estas prerro-

gativas. Se trata en la generalidad de los casos de establecer canales de participación para sectores mayoritarios de mujeres y jóvenes que carecen de estos mecanismos, siendo el caso también de los diferentes grupos étnicos, entre muchos otros. ¡ Alterar la cultura política local basada en la simple protesta o en las relaciones clientelares, que enturbian buena parte de las relaciones entre gobernantes y gobernados. El PP se enmarca en la perspectiva de fortalecer a los actores sociales, creando canales para la construcción concertada de alternativas y la asunción de compromisos. ¡ Moderar las expectativas sin limitar el entusiasmo de los participantes, creando agendas más realistas y orientadas por objetivos estratégicos.

En ese sentido, Calandria propone incorporar este instrumento en la gestión pública con la perspectiva de aportar a la gobernabilidad local, fortaleciendo el tejido social y renovando las políticas participativas municipales

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El Presupuesto Participativo (PP) local es un mecanismo de democracia directa que permite a la ciudadanía tomar conocimiento exacto sobre su realidad, discutir públicamente problemáticas y formular propuestas de solución a las mismas a partir de procesos colectivos de toma de decisión y control, influyendo directamente sobre la utilización de recursos públicos municipales, en el marco de una perspectiva de desarrollo humano expresada en un Plan Estratégico para la localidad.

Para entendernos mejor

Algunas definiciones previas

Este concepto exige considerar un conjunto de factores especiales que revisaremos brevemente a continuación.

1.

El Presupuesto Participativo como desarrollo de las potencialidades ciudadanas El PP se realiza en la perspectiva de otorgar a la ciudadanía atribuciones para intervenir en la discusión y decisión sobre aspectos centrales de su realidad local. Esta posibilidad descansa en la existencia de una voluntad política que busca devolver al pueblo su capacidad de decisión sobre los asuntos públicos de su localidad y en el empleo de formas de planificación que afirman la capacidad y responsabilidad de la comunidad para decidir y administrar los asuntos públicos.

No obstante, ciertos sectores muestran como argumentos para oponerse a las prácticas participativas la falta de conocimiento técnico en las poblaciones, la persecución de intereses privados y hasta ocultos, la posibilidad que se privilegie la reivindicación frente a la propuesta, así como el riesgo de desborde que pueden provocar las demandas populares. Temores ante los cuales conviene hacer ciertas precisiones.

En primer lugar, oponer el conocimiento técnico al saber popular ha sido un error planteado desde hace mucho tiempo y que en estos momentos viene siendo ampliamente superado. Por un lado, los distintos conocimientos se complementan, se trata

de acercamientos desde distintas perspectivas pero que tienen más de un punto en común o, en su defecto, datos interesantes que sirven para replantear posiciones de una y otra parte. Esto ha sido particularmente útil en el medio rural donde prácticas y conocimientos tradicionales que habían resistido a las tecnologías modernas vienen ahora siendo revaloradas, dentro de una perspectiva de desarrollo ecológico y sustentable.

Sabemos de la enorme importancia que tienen para nuestro país la realización de estudios científicos y de lo necesario que resultan las propuestas técnicas bien fundamentadas. Sin embargo, se trata de valorar también el saber que posee la población sobre determinadas materias, así como de promover su ilustración respecto a temas que no son de su dominio pero sí de su interés.

Debemos considerar además situaciones que siendo importantes, por lo general no son consideradas en la realización de los estudios técnicos: los sentimientos, percepciones y cosmovisiones de los propios pobladores respecto a su ambiente y al propio hábitat. La práctica nos muestra

muchos ejemplos de propuestas técnica que fracasaron porque afectaban el sentir y las creencias de las poblaciones y provocaron su resistencia.

Las prácticas participativas, al permitir la generación de espacios para el diálogo y el debate, favorecen la comunicación entre autoridades, ciudadanos y técnicos para producir de manera conjunta conocimientos y alternativas. Hay que recordar que esta capacidad dialógica entre estos actores es construida únicamente gracias a procesos participativos desarrollados a nivel local y, por tanto, que se constituyen en mecanismos útiles y valiosos.

Sobre lo que podría ser la persecución de intereses privados u ocultos, el PP le permite a cada actor exponer de manera explícita y transparente sus particulares intereses en mesas o foros públicos. Por otro lado, actores ignorados normalmente en las decisiones tienen, mediante estos procesos, la oportunidad de un interesante protagonismo: mujeres, jóvenes, productores, entre tantos otros que, como portadores de sus propios y legítimos intereses, enriquecen la agenda del desarrollo local con nuevos temas y problemáticas.

Estos procesos han demostrado en el Perú y en todo el mundo-, que actúan como una escuela para la práctica democrática que contribuye a madurar condiciones para el desarrollo de los derechos

Las prácticas participativas favorecen la comunicación entre autoridades, ciudadanos y técnicos para producir de manera conjunta conocimientos y alternativas.

cívicos, políticos, culturales y económicos. Actúan además como un antídoto comprobado frente a las prácticas clientelares y la corrupción gracias a la transparencia y decisión conjunta entre autoridades y pobladores.

Finalmente, respecto a la posibilidad que el PP privilegie la reivindicación frente a la propuesta, el asunto es mucho más sencillo. Si el PP se dejara llevar por las reivindicaciones llegaría rápidamente a su límite ya que, por un lado, las municipalidades no disponen de los recursos suficientes para satisfacer las demandas planteadas por los vecinos y, por otro lado, el impacto sería muy limitado, generando con seguridad amplio descontento en la población. Se puede asegurar, en cambio, que la autoridad que desea manejarse con reglas clientelares atenderán ciertas reivindicaciones y recusarán los mecanismos participativos para invisibilizar sus transacciones, refugiándose de esta manera en las prácticas tradicionales.

En cuanto al riesgo de desborde ciudadano debido al empleo de estas prácticas, no sólo no existen casos de esta naturaleza sino que, por el contrario, debido a que el proceso requiere del respeto de los derechos, intereses y puntos de vista de los demás, los actores requieren dotarse de un conjunto de nuevas reglas de juego que regulen el proceso, procesen las diferencias y garanticen los compromisos.

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2.

El Presupuesto Participativo se da en relación a mecanismos participativos de planificación integral Normalmente, el PP es la fase que sigue a la Planificación Participativa de una localidad, actuando como un mecanismo que facilita su implementación. Esto quiere decir que antes de realizar el PP se debe contar con diagnósticos exhaustivos, con una visión compartida del futuro, con objetivos y estrategias, así como una primera identificación de los grandes programas y proyectos que se requieren ejecutar.

Se trata, por tanto, del momento en que se materializan las propuestas estratégicas de desarrollo, expresadas previamente en perfiles de programas y proyectos capaces de provocar efectos en cadena en una realidad local y de generar sinergias en el accionar de los distintos actores.

Se puede decir por ello que el PP tienen un marcado sesgo estratégico, que lo convierte en un instrumento de gestión muy valioso. Sin embargo, advertir que empleado al margen de una propuesta integral y estratégica de planificación, puede ser fácilmente desnaturalizado, prestándose para reforzar conductas clientelares, que permita a las autoridades responder a las reivindicaciones planteadas por ciertos sectores con poder en la localidad.

7

3.

El fortalecimiento del desarrollo local y descentralización política El PP pone en evidencia la necesidad de dotar de mayores atribuciones y recursos a las municipalidades, así como respetar su autonomía. Así mismo, se requiere de una sociedad bien organizada y articulada para facilitar la cogestión, no es casual que en el caso peruano Villa El Salvador sea un distrito pionero en este tema, debido entre otras razones al grado de consolidación de su organización social.

En efecto, la acción municipal se encuentra fuertemente vinculada a la idea de obra física, como puede ser la construcción de una carretera o un edificio, perdiéndose la oportunidad de trabajar temas relacionados directamente al desarrollo de capacidades y potencialidades humanas. En ese sentido, el PP ofrece la oportunidad de incorporar en las agendas locales temas referidos justamente a estos puntos cruciales para alentar una propuesta viable y sustentable.

Pero el fortalecimiento del sistema organizativo de la sociedad civil muestra una oportunidad adicional, se trata de la posibilidad de incorporar desde allí discusiones y propuestas de desarrollo humano que puede replantear el concepto de lo que tradicionalmente se entiende por obra municipal y, por lo tanto, cambiar las limitadas expectativas que muchas veces se tiene respecto a la labor de los gobiernos municipales.

La identificación de la acción municipal con la obra física lleva a privilegiar los proyectos de inversión, de esta manera se pierden de vista otros objetivos trabajados arduamente en instancias de concertación temáticas que no se materializan en los presupuestos. En cambio, el PP debe permitir la incorporación también de programas y proyectos sociales que tienen resultados intangibles pero que son claramente de desarrollo humano.

Presupuesto Participativo Prioridades de inversión

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4.

Permite la concreción del trabajo de desarrollo con enfoque de género En la actualidad existen aplicaciones de la perspectiva de género en la elaboración de los presupuestos nacionales, pero consideramos que esto es perfectamente posible de trabajar desde la dimensión local, si se toman en cuenta criterios como los siguientes:3

3

Adaptado de Diane Elson por D. Budlender y R. Sharp, Cómo realizar un análisis de presupuesto sensible al género: investigaciones y prácicas contemporáneas .

Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, Canberra y la Secretariía de la Mancomunidad Británica, Londres. 1998.

4

Ver al respecto, Simel Esim.

Iniciativas de Presupuestos para América Latina y el Caribe con Enfoque de Género: Una Herramienta Para Mejorar la Fiscalización y Lograr la Implementación Efectiva de Políticas .

Informe preparado para la Octava Conferencia Regional Sobre la Mujer de América Latina y el Caribe Beijing + 5 Lima, 8-10 de Febrero del 2000.

¡ Evaluar si las políticas municipales, que se desprenden de los planes integrales y estratégicos de desarrollo local, se encuentran orientados a desarrollar la equidad entre hombres y mujeres o si, por el contrario, refuerzan las diferencias existentes. ¡ Identificar a los beneficiarios de las acciones, desagregándolos por género y precisando no sólo los aspectos cuantitativos (cantidad de beneficiarios/as, montos asignados, etc.), sino también las metas específicas de los y las participantes. ¡ Considerar dentro de los costos el trabajo no remunerado que realizan las mujeres, así como los aportes comunales consistentes en trabajo no remunerado realizado por mujeres y hombres, registrados muchas veces como participación comunitaria . ¡ Evaluar la forma en que las políticas sectoriales del Estado impactan sobre las condiciones de vida de hombres y mujeres, así como en sus oportunidades de desarrollo.

Cuando en los procesos de planificación participativa se crean instancias como una Mesa Temática sobre Género, en realidad se están creando condiciones para desarrollar esta perspectiva. De la misma manera, el PP permite poner en práctica estos criterios con ocasión, por ejemplo, de realizar una evaluación de resultados4: ¡ Pueden demostrar el avance del compromiso del gobierno hacia la equidad de género, enfocando su atención en los resultados y el impacto de los gastos gubernamentales. ¡ Pueden evidenciar el nivel de avance con respecto al compromiso gubernamental (en la instancia local por lo menos) hacia la equidad de género. ¡ Pueden contribuir a garantizar una correspondencia entre políticas nacionales de promoción de las mujeres y asignación de presupuesto. ¡ Previenen las pérdidas para la nación ocasionadas por el descuido de las implicancias de género en los gastos y rentas públicas. ¡ Brindan una oportunidad para que los gobiernos persigan retos de desarrollo más balanceados y sostenibles. ¡ Pueden ser útiles para mejorar la rendición de cuentas, así como para lograr la implementación efectiva de las políticas.

Apuntes metodológicos

¿Cómo gestionar un presupuesto participativo?

1.

Estructura y organización El PP emplea la estructura organizativa generada durante el planeamiento participativo, esto quiere decir que en principio no se requeriría crear una estructura especial para ello. Se trata, por supuesto de una situación totalmente diferente a lo ocurrido en Porto Alegre que, como se ha señalado, se inició de una manera inversa y al final se dotó de la estructura apropiada para incorporar los principios del planeamiento estratégico participativo.

organización, pueden generarse incontables modelos.

Esto quiere decir que no cabe aquí ninguna fórmula, pues en base a las características que presenta cada sociedad, a la cultura organizacional de la municipalidad y a la orientación política del gobierno local y a las características de la

Finalmente, el proceso está abierto a todas las organizaciones sociales, económicas, culturales y políticas sin ningún tipo de exclusión, colocándose por encima de cualquier tipo de rivalidad vecinal o política.

Lo que sí resulta claro es que inicialmente lo convoca el gobierno local hasta que una instancia de cogestión se encargue de ello, recordemos cómo la municipalidad de Porto Alegre fue reemplazado en esta función luego por el Consejo de Presupuesto Participativo, mientras que el gobierno local asume la fase final de integración de las propuestas técnico-sociales con la responsabilidad política y jurídica.

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2.

El ciclo del Presupuesto Participativo El PP describe necesariamente un ciclo que permite separar fases y elaborar un cronograma de acciones, y posibilita también a los participantes preparar adecuadamente sus propuestas.

Quinto momento Balance y evaluación del Presupuesto Participativo

Obsérvese que en el marco general del planeamiento estratégico local, el PP aparece en la etapa de implantación, casi cerrando el círculo. Sin embargo, el PP en sí mismo tiene un comportamiento cíclico, pues cada año deberá repetir etapas, favoreciendo de esta manera la generación de un orden para el trabajo específico de formulación, fiscalización y evaluación.

5

En el caso peruano, si tomamos en consideración los calendarios legales y los ritmos de trabajo municipal podemos tener la siguiente situación5: a. Entre enero y febrero se elabora y aprueba en sesión de Concejo Municipal, el Plan de Acción Municipal y su respectivo presupuesto, pero la ciudadanía tiene poco acceso e interés en estos temas pues se desconoce su importancia y la forma de participar. b. Cada tres meses la oficina de planificación y presupuesto o algún encargado evalúa la marcha de la ejecución presupuestal, pero los resultados no son informados a la ciudadanía. c. A mitad de año la ley permite realizar modificaciones al presupuesto para plantear su aumento o disminución, de acuerdo a la evaluación del primer semestre. A fin de año, el Concejo Municipal aprueba el balance anual de la ejecución del presupuesto.

Rendición de cuentas de obras y proyectos aprobados en el Presupuesto Participativo.

Evaluación cualitativa de los resultados, tomando en consideración enfoque de desarrollo humano. Evaluación del proceso social y del rol de los actores.

Recomendaciones sobre la asignación presupuestal y sobre el mejoramiento del proceso.

Cuarto momento Segunda fase de ejecución y control del Presupuesto Participativo En ejecución y control se comparte responsabilidades con la población.

Garantizar información oportuna y completa.

4

En función a esta situación, pensamos que en un PP podrían seguirse procedimientos cercanos al planteado en el esquema de la siguiente páginas: Tercer momento 5

Desarrollamos este punto, tomando en consideración el trabajo de Lucy Guerrero ¿Cómo participar en el Plan de Acción Municipal? , Asociación Calandria. Lima.

2001.

Evaluación semestral

3

Evaluación de los procedimientos.

Evaluación de los resultados parciales.

Correcciones y precisiones al PP.

Primer momento Elaboración y discusión del Presupuesto Participativo Convocatoria al PP. Recoger las demandas de la población y priorizarlas en base a los lineamientos de un plan de desarrollo integral del distrito (pre existente). Involucrar a la ciudadanía en la elaboración del presupuesto. Compartir información para la toma de decisiones. Aprobación del presupuesto general.

1

Segundo momento Primera fase de ejecución y control del Presupuesto Participativo

2

Rondas de discusiones territoriales y temáticas, destinadas a precisar inversiones específicas, atendiendo criterios objetivos.

Elaboración de los expedientes técnicos sustentatorios de las propuestas aprobadas.

Generación de mecanismos expeditivos de control.

Garantizar información oportuna y completa.

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3.

Los criterios objetivos para la calificación

Gestión de Presupuestos Participativos

Finalmente, un tema crucial en la ejecución del proceso lo constituye la determinación de los denominados criterios objetivos que deben servir de guía para la calificación de propuestas y la asignación presupuestal.

En el caso brasileño que comentamos se consideran los siguientes criterios: ¡ La carencia de servicios o infraestructuras urbanas, de acuerdo a los datos proporcionados por el gobierno municipal y los delegados comunales ¡ El volumen de población en las áreas de extrema necesidad, considerando las poblaciones que no logran los niveles mínimos de infraestructura y servicios urbanos ¡ La población total de la región ¡ Las prioridades asignadas por cada región a los sectores de inversión demandados.

Sobre esta base, se construye un sofisticado sistema de puntuaciones que busca asignar los recursos de manera ajustada a las necesidades objetivas detectadas. Como señala De Sousa, el sistema de puntaje fue la metodología concebida a fin de jerarquizar prioridades y volverlas recursos y cantida-

6

De Sousa Santos, op. cit.

7

Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo del Ministerio de Fomento de España. 2000.

des de inversión determinadas por objetivos y criterios transparentes (...) El objetivo del sistema de puntos es transformar las decisiones políticas en una distribución detallada de recursos incluidos en el plan de inversión, asegurándose que dicha conversión sea la más objetiva, fiel y transparente posible 6.

«Se trata de asuntos de importancia toda vez que definen a los beneficiarios locales y a que, como se afirma, los recursos invertidos desde sus inicios suman a la fecha cifras superiores al orden de los 700 millones de dólares, destinado principalmente en infraestructura urbana y mejoramiento del nivel de vida de la población, siendo una experiencia seguida muy de cerca por los Organismos de Cooperación Internacional»7.

El propósito de los criterios objetivos es ejercer una justicia redistributiva, permitiendo destinar mayores recursos a los sectores poblacionales que más lo necesitan sin que ello implique descuidar a los otros sectores de la sociedad. Trata simplemente de reconocer las situaciones de inequidades realmente existentes en una localidad y tomar eso como un punto de partida. En otras palabras, la gestión no cierra los ojos a las urgencias y estados de necesidad pre-existentes en la población.

Apuntes finales

Los cambios que trae el presupuesto participativo

Los ciudadanos se reapropian de su realidad local Con los procesos participativos, se incrementa sustancialmente la conciencia social y política en la ciudadanía, incrementándose con ello la posibilidad de dar pasos más avanzados en la participación ciudadana. Por ejemplo, siendo de trascendental importancia la aprobación de los planes urbanísticos, ya que implica la definición de los usos del suelo, la carga demográfica, la concentración de servicios, la afectación de terrenos con vocación agrícola, etc., se trata de un tema que pasa totalmente desapercibido en la ciudadanía, y constituye por el contrario, un coto cerrado para los

Municipalidades que modernizan su funcionamiento La formulación e implementación de un PP supone una reestructuración del funcionamiento y organización al interior del aparato municipal, ya que se alteran los procedimientos rutinarios y las formas de ejercer los controles. El proceso obliga a modernizar el aparato municipal y a introducir mecanismos de gestión por programas y proyectos, así como sistemas de auditoria popular y transparencia en el manejo de las cuentas y empleo de los recursos.

técnicos que quedan como únicos titulares para decidir sobre buena parte del destino de las personas. La práctica del PP constituye, en ese sentido, un paso importante en la comprensión de los temas de la planificación integral y una forma de re-apropiación de la realidad local por parte de todos los ciudadanos.

La acción municipal se hace eficiente En la medida que la acción municipal se encuentra sometida a la vigilancia pública de manera permanente, se favorece una mayor calidad de los resultados, existiendo mecanismos para intervenir en el logro de resultados de modo más eficientes.

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Fomenta una mirada generacional y de género El PP promueve directamente las perspectivas de género y la generacional en la tarea del desarrollo, al permitir la creación de plataformas de estudio, debate y formulación de propuestas y políticas, que si bien tienen una presentación temática, logran en muchos casos convertirlas en ejes transversales para todo el proceso.

Normas que promuevan la participación Deben dotarse de garantías mínimas a estos procesos para favorecer su sustentabilidad. Asunto que pasa, en términos políticos por la consolidación de las prácticas del PP, mientras que en términos legales significa la necesidad de contar con un nuevo marco normativo municipal.

Autoridades que no teman compartir las decisiones con los ciudadanos Los procesos participativos requieren un adecuado equilibrio en el uso del poder y en la manifestación del liderazgo: la autoridad municipal debe promover y facilitar el proceso, pero no copar todo el protagonismo. Se puede decir que una experiencia participativa requiere autoridades políticas con cierta madurez y desprendimiento, que permita la interacción de actores diversos que se van fortaleciendo al margen de cualquier tipo de tutela.

Una vigilancia ciudadana preventiva En cuanto a la transparencia de la gestión pública local, deben reemplazarse los mecanismos que buscan una persecución judicial ex post a los infractores, impracticables la mayor de las veces, por otros que descansen en la vigilancia ciudadana, de naturaleza procesal e incluso ex ante.

Sistemas que faciliten los procesos participativos Cualquiera sea el modelo a adoptar, es recomendable evitar la formación de estructuras demasiado complejas. Así mismo, se requiere simplificar los mecanismos que permitan la toma de decisiones participativas.

EXPERIENCIA

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Procesos de Presupuesto Participativo en América Latina

Asociación Calandria

El Presupuesto Participativo (PP) nació en 1989 en la ciudad brasileña de Porto Alegre, una urbe con más de un millón trescientos mil habitantes. Como parte de una ambiciosa propuesta política encaminada a proporcionar mejor nivel de vida a la población, especialmente aquella en situación de pobreza, empleando para ello criterios redistributivos en la gestión local.

Porto Alegre, Brasil Para llevar adelante esta iniciativa, las autoridades y ciudadanos dividieron la ciudad en 16 regiones (modificándose la anterior de sólo cinco), considerando criterios de homogeneidad social, cultural y físicas-políticas. Adicionalmente, se crearon cinco instancias de discusión temática: tránsito y transporte; salud y promoción social; educación, cultura y ocio; desarrollo económico y política tributaria; planeamiento urbano.

El carácter pionero del PP de Porto Alegre, tuvo un precio en términos de aprendizaje, especialmente en dos puntos: A. La necesidad de dotar de recursos económicos importantes a la propuesta para generar credibilidad, a partir de cambios concretos en la realidad, algo que no se pudo lograr a plenitud en la primera gestión municipal.

B. La necesidad de vincular directamente el PP al planeamiento y no antecediéndolo, tal como ocurrió y que creó ciertos inconvenientes.

Para superar esa situación, se impulsaron dos iniciativas complementarias: Las plenarias temáticas que alentaron la realización del primer Congreso Constituyente de la Ciudad en 1993, que dio lugar a la generación de los lineamientos principales del desarro-

llo urbano y económico , convertidos desde entonces en los principios básicos del gobierno municipal y del PP. Y la realización del segundo Congreso, dos años después, cuyo objetivo principal fue dotar a la ciudad de una planificación estratégica, conocido como Plan Director.

Pero llevar adelante un proceso participativo como éste requiere generar una estructura organizativa bastante compleja. Como señalamos, entre las unidades territoriales y las temáticas suman 21 instancias de organización para facilitar la participación ciudadana.

Además, dentro del aparato municipal también debieron dotarse de una organización especial compuesta por una Oficina de Planeamiento, Comités de Asesores, una Coordinación de Relaciones con la Comunidad, un Foro de Asesores Comunales, Coordinadores Regionales y Coordinadores Temáticos, lo que supuso una reestructuración del aparato burocrático tradicional.

También se crearon instancias de cogestión, siendo la más importante el Consejo de Presupuestación Participativa (COP), integrada por dos consejeros provenientes de cada una de las 16 regiones y dos consejeros de cada una de las 5 estructuras temáticas. Completándose su composición con la integración de consejeros que representaban a los empleados municipales y las organizaciones comunales. La COP es la instancia central que recibe los trabajos de una serie de instancias de participación y consolida una propuesta general1.

El PP de Porto Alegre, describe un ciclo en el resaltan tres aspectos fundamentales: -

Un señalamiento claro de las fases que permiten avanzar desde la identificación de problemáticas, discusiones públicas y toma de decisiones

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desde el nivel de base, hasta instancias de cogestión e interacción con las autoridades municipales, sin perder de vista las aristas territoriales y temáticas.

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-

Hacia el segundo semestre los términos de las discusiones tienen un marcado carácter político que termina con la aprobación de los documentos de inversión para las regiones, áreas temáticas y para la ciudad en su conjunto.

-

Una clara identificación de los momentos en que se produce la renovación de cargos directivos, enfatizándose de esta manera el carácter democrático del proceso.

Es importante señalar que la experiencia brasileña se realizó sin contar con un marco normativo expreso, pero gozando de una gran legitimidad social y sin descuidar el criterio técnico, ni la responsabilidad social.

La población consultada por encuestas, reconoce que tiene mucho margen de decisión en el proceso, así mismo manifiesta un alto grado de satisfacción por los resultados2.

Finalmente, en cuanto al criterio técnico, éste es tan importante que constituye un límite real para la participación, lo que quiere decir que las propuestas planteadas por la comunidad deben ser técnicamente viables . A cambio, el profesional está obligado a explicar acerca de las bondades y riesgos que presenta la propuesta, así como ser receptivo a los argumentos que manifiestan los pobladores, teniendo como criterio no desechar ningún planteamiento que provenga de la comunidad mientras no se demuestre su falta de viabilidad.

Por eso dice De Sousa Santos que donde antes prevalecía una cultura tecnocrática, emerge una cultura tecnodemocráctica .

Villa El Salvador, Perú En Villa El Salvador, con una población superior a 270,000 habitantes, el PP ha obligado a replantear la antigua organización distrital basada inicialmente en sectores, pues la realidad del distrito se ha complejizado lo mismo que el conglomerado urbano, como resultado, se cuenta ahora con una estructura de 8 territorios. Villa El Salvador también cuenta con una organización sectorial, a través de la conformación de Mesas Temáticas.

En Villa El Salvador el PP tiene como antecedente el documento base del Plan de Desarrollo que contiene la visión de futuro al 2010 y que prioriza además los ejes de desarrollo para el mediano y largo plazo. La propuesta del Plan de Desarrollo del distrito fue sometida a consulta ciudadana en noviembre de 1999 y contó con la participación de 48,119 personas que lo aprobaron. Igualmente, la aplicación de una experiencia piloto sobre PP en el año 2000, en donde participaron alrededor de 5,200 personas.

En el Perú el sistema normativo no reconoce expresamente formas de planificación participativa y por el contrario, la ley orgánica de municipalidades limita persistentemente la participación ciudadana, por lo que cualquier proceso de PP si bien no es ilegal -si se tiene especial cuidado de no violar ninguna prohibición expresa-, tampoco goza de mayores garantías jurídicas, por lo que se requiere consolidar socialmente el proceso y, en una perspectiva estratégica, corregir el limitado marco normativo actual.

Cuenca, Ecuador Otra experiencia interesante y reciente es la de Cuenca, en Ecuador, donde el PP se ha dotado de una legislación específica que regula los mecanismos de votación y la formación de los Consejos del Distrito como parte de su estructura.

Simultáneamente, el gobierno local ha establecido ciertas reformas fiscales, mientras que los distritos rurales han empezado a elaborar sus planes estratégicos de largo plazo, como una base para sustentar sus decisiones en el proceso participativo.

Montevideo, Uruguay Otra experiencia muy interesante es la del PP de Montevideo que ha logrado llevar hasta el nivel de zonas las consultas y las discusiones en torno al destino de los recursos y la propia acción del gobierno local.

Bajo la modalidad participativa, es común ver al intendente y su equipo de gobierno participar en asambleas junto a los vecinos organizados también con órganos de gobierno zonal, como son las juntas locales y los concejos vecinales. En la actualidad 18 gobiernos locales vienen realizando su planificación estratégica y se encuentran muy interesados en las propuestas que plantea el PP.

17 Bibliografía Asociación Calandria

Gestión de Presupuestos Participativos

De Sousa Santos, Boaventura Presupuestación participativa.

Hacia una democracia redistributiva. Ruralter N° 16/17.

CICDA. La Paz. 1998.

Diane Elson por D. Budlender y R. Sharp Cómo realizar un análisis de presupuesto sensible al género: investigaciones y prácticas contemporáneas. Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, Canberra y la Secretaría de la Mancomunidad Británica. Londres. 1998.

Guerrero, Lucy ¿Cómo participar en el Plan de Acción Municipal? Asociación de Comunicadores Sociales Calandria.

Lima, 2001.

Grupo Propuesta Ciudadana Descentralización y Política Social. Lima, Ed. Propuesta Ciudadana. 1995.

Husson, Bérnard El proceso de descentralización en Francia. En: Globalización, descentralización y desarrollo local. Escuela para el Desarrollo.

Lima, 2000.

FICONG Financiamiento de iniciativas comunitarias. Ed. FICONG. Buenos Aires, 1983.

Simel Esim Iniciativas de presupuestos para América Latina y el Caribe con enfoque de género: Una herramienta para mejorar la fiscalización y lograr la implementación efectiva de políticas. Informe preparado para la Octava conferencia regional sobre la mujer de América Latina y el Caribe - Beijing.

Lima, 8 - 10 de febrero del 2000.

Ministerio de Fomento de España Documento de la Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo del Ministerio de Fomento de España. 2000.

La serie Comunicación y Participación Ciudadana para el Desarrollo Local está dirigida a líderes sociales, autoridades y funcionarios locales, comunicadores y a todos los ciudadanos y ciudadanas que se sienten comprometidos con el desarrollo de su comunidad.

Mediante los folletos que componen esta serie, la Asociación de Comunicadores Sociales Calandria comparte con ustedes un conjunto de reflexiones, experiencias y propuestas de acción en torno a los procesos de participación y concertación local que aportan efectivamente a la mejora de la calidad de vida de la población.

Estamos seguros que esta serie contribuirá a enriquecer las iniciativas de desarrollo humano con equidad que un conjunto de instituciones y personas llevan adelante en nuestro país.

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