24 minute read
4.1.2. Problemas
capítulo 4. la adjudicación de obras de infraestructura pública
4.1. Bases de licitación
En esta sección se analizarán las bases de licitación de contratos, parte relevante de los contratos de obras públicas, tanto para contratos de proyectos de infraestructura pública desarrollados por la vía tradicional o por concesiones. Estas contienen todos los detalles administrativos del contrato.
4.1.1. Antecedentes1
Los contratos de obras públicas, independiente de si se desarrollan por la vía tradicional o por concesiones, están conformados por una serie de documentos: las bases de licitación, los antecedentes referenciales y los anexos complementarios (si aplican). Las bases de licitación de la obra contienen todos los detalles administrativos del contrato incluyendo plazos, hitos relevantes, garantías, sanciones, descripción de otros insumos que son parte del contrato, entre otros. Las bases de licitación son la principal fuente de información que tienen los potenciales postulantes a un concurso para estudiar los elementos más relevantes de una obra. Estas son preparadas y analizadas detalladamente por una serie de entidades previa su presentación en cualquier concurso público. Estas entidades incluyen las divisiones jurídicas y técnicas de los organismos ejecutores, el Ministerio de Hacienda y, en gran parte de los casos, la Contraloría General de la República (cgr) a través de la toma de razón2 . Mediante el acto administrativo que formaliza la adjudicación de una obra —sea resolución para el caso de obra pública tradicional, o decreto supremo para el caso de concesiones— las bases se convierten en el elemento principal del contrato. Adicionalmente, las bases de licitación contienen un listado de documentos anexos que son los antecedentes referenciales de la obra. Estos corresponden a los insumos técnicos y/o manuales que el privado debe considerar, como, por ejemplo, estudios de ingeniería o anteproyectos, estudios medioambientales y de participación territorial, antecedentes de bim, 3 entre otros. En términos formales, estos documentos también forman parte de las bases de licitación (al estar listados en estas), pero se describen en este apartado de manera
1 En general, este apartado se enfoca en las bases de licitación asociadas al mop (tanto obra pública tradicional como concesiones). 2 Esto, sin perjuicio de que algunos contratos de obra pública tradicional sean exentos de toma de razón de las bases de licitación de acuerdo con la Resolución 1.600, según umbrales de montos de inversión. El año 2019 las provisiones de esta resolución fueron actualizadas, a través de las resoluciones N° 6, 7, y 8 de la cgr, dejándolas sin efecto. 3 Para mayores antecedentes sobre bim revisar sección 6.3.1.
219
productividad en el sector de la construcción
separada por el hecho de que, en la práctica, son insumos aledaños a los principales elementos del contrato. Las obras pueden licitarse utilizando bases de licitación tipo (“bases tipo”).4 Estas corresponden a bases estandarizadas, aprobadas previamente por la cgr, sobre las que no se requiere el trámite de toma de razón al momento de llamar a licitación a un proyecto particular que tiene este tipo de bases. Usualmente, aquello que se estandariza son antecedentes administrativos generales, a los que se incorporan los anexos complementarios, que comprenden los antecedentes tanto técnicos como administrativos particulares de cada obra (por ejemplo, los plazos específicos o el presupuesto de la obra). Una vez licitada la obra, la cgr debe tomar razón de los anexos complementarios en el proceso administrativo de adjudicación. Los antecedentes de licitación (en especial los anexos complementarios) deben ser revisados por otras autoridades antes del llamado a la licitación pública, según señala el Reglamento de Montos,5 para contratos de modalidad tradicional de obra pública financiados en parte o totalmente con recursos sectoriales del mop, dgop, servicios dependientes y dga. 6 La existencia de bases tipo permite, previo llamado a licitación, ahorrar el tiempo de toma de razón por parte de cgr de las bases, el que normativamente tiene un plazo de 15 días hábiles,7 pero que puede tomar hasta 5 meses.8
4.1.2. Problemas
El análisis identifica problemas respecto de la calidad de las bases, y de incertezas que se generan durante el proceso de licitación de un proyecto, lo que aumenta el riesgo de realizar las obras por parte del contratista. Esto puede generar incentivos en los contratistas de traspasar el riesgo de este tipo de fallas en la oferta que realiza a la autoridad, lo que inherentemente aumenta los costos de los proyectos. De esta forma,
4 Las bases tipo en el desarrollo de obra pública en Chile no solo se refieren al contrato de construcción, sino que también existen para asesorías de inspección fiscal y estudios de consultorías, y se ocupan tanto para concesiones como para obra pública tradicional. 5 Artículo 2, letra a), ds mop 1093, de 2003. 6 En este sentido, como límite superior se señala que para montos iguales o superiores a 300.000 utm se requiere firma del Director General de Obras Públicas con visto bueno del Ministro de Obras Públicas, mientras que, en el límite inferior, para montos menores a 120.000 utm requieren ser resueltos por Jefes de Oficinas Regionales con visto bueno de la seremi. 7 Plazo que puede extenderse por 15 días más frente a causas justificadas (artículo 10, párrafo 1°, Ley 10.336). Cabe notar que para la toma de razón no se aplica silencio positivo ni negativo. 8 Por ejemplo, Bases de Segunda Concesión Nogales-Puchuncaví.
220
capítulo 4. la adjudicación de obras de infraestructura pública
los contratistas podrían incorporar el costo de oportunidad de no contar con suficiente liquidez producto de modificaciones a los contratos a raíz de problemas en las bases o la posibilidad de disputas judiciales. Incluso, estos problemas pueden inducir a los privados a no participar del concurso, generando licitaciones desiertas.9 Asimismo, los proveedores podrían traspasar el costo a los contratistas frente a incertidumbres del contrato, como los posibles atrasos en los estados de pago. Ajustes al monto original de la obra manifiestan los problemas de las bases. Por ejemplo, en el caso del Hospital Marga Marga, la modificación de los antecedentes referenciales derivó en una disminución del anticipo a obtener de parte del contratista desde un 12% a un 3% generando déficits para el contratista avaluados en más de 330 millones de pesos. A continuación se describirán problemas particulares respecto de dos elementos: el contenido de las bases de licitación, y el proceso de licitación en el que estas se presentan.
La calidad de las bases administrativas puede medirse en cuanto a que incentiven la participación, que tiendan a asignar la obra al mejor postulante, que sean competitivas, que no generen renegociaciones, entre otros aspectos. Pero esto dependerá de la profundidad y/o precisión de su contenido, y respecto del nivel de disponibilidad de la información de manera oportuna, que afectaría el análisis que el privado realiza a la obra a la que está postulando. A continuación se abordan ambos aspectos.
La cgr ha señalado que las bases de licitación de contratos de infraestructura presentan debilidades recurrentes, entre las que se cuentan omisiones, ambigüedades y falencias significativas respecto de los controles, sanciones y obligaciones/facultades de las partes, hitos relevantes, protocolos, plazos y características generales.10 Por ejemplo, en 2019
9 cgr, 2016. Estudio sobre Observaciones y Recomendaciones en la Ejecución de Contratos de Obra Pública. 10 cgr (2016). Estudio sobre Observaciones y Recomendaciones en la Ejecución de Contratos de Obra Pública.
221
productividad en el sector de la construcción
se destacaron errores en las unidades de medida y pago, y otros aspectos financieros del contrato, además de factores de evaluación poco claros y de difícil aplicación.11, 12 Lo anterior refleja una falta de uniformidad en la definición de reglas y condiciones administrativas que son relativamente estándares en los contratos, e implica que para contratos similares cada servicio en cada oportunidad debe fijar nuevas reglas y condiciones. Esto presenta un alto riesgo ya que existen numerosos y diversos tipos de regulaciones sobre los que debe elaborarse un contrato de obra pública implicando que es necesario considerar cuidadosamente una serie de insumos relevantes para cada proceso de diseño de bases sobre los que no pueden existir contradicciones. Por otro lado, el contrato se convierte en el único instrumento que rige el desarrollo de la obra13 para entidades que no cuentan con normativa subyacente para la ejecución de obras públicas, por lo que en estos casos la calidad del contrato es incluso más crucial. Este problema también ha sido reportado por otras instancias del Estado. En 2018 el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (Ministerio Secretaría General de la Presidencia),14 alertó sobre la falta de claridad (por ejemplo, respecto de criterios de evaluación y adjudicación) y ambigüedad en las bases, además de ausencia de contenido mínimo en estas. Desde el sector privado, en particular la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), también se ha destacado este problema, señalando que, además de la presencia de errores existe poca claridad y ambigüedad respecto de definiciones de alcance.15 La academia también se ha pronunciado en torno a esta dificultad. Un estudio basado en encuestas y entrevistas revela que el principal problema de la etapa de licitación de un proyecto es la existencia de bases inadecuadas (reportado por un 25% de los encuestados).16
11 cgr (2019). Infraestructura Pública, mejoras normativas e institucionales. La mirada desde la cgr. P. 15 y siguientes. Ver http://www.infraestructurapublica.cl/wp-content/uploads/2019/07/Presentaci %C3%B3n-CPI_26-06-19-Jorge-Berm%C3%BAdez.pdf 12 Existen otros problemas que generan controversias entre los interesados que no están directamente asociados al diseño administrativo de las bases. Estos responden a mecanismos de incentivos de la propia autoridad reportados por la cgr (2019), como la existencia de factores que atentan a la competencia entre los cuales están la exclusión de licitantes por motivos no esenciales y el establecimiento de barreras de entrada a los oferentes y regulaciones confusas o incompletas, o ambas. 13 cgr (2016). Estudio sobre Observaciones y Recomendaciones en la Ejecución de Contratos de Obra Pública. 14 Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (2018). Actividades asociadas a la probidad administrativa. P. 39 y siguientes. Ver https://www.auditoriainternadegobierno.gob.cl/wp-content/ upLoads/2018/06/DOCUMENTO-TECNICO-N-102-OGA1.pdf. 15 Documento de Trabajo No. 96, enero 2020. Identificación de Variables Críticas en el Desarrollo de Obras Públicas, Héctor Acuña y Pablo Easton, pp. 7, 9. 16 Universidad Católica (2017) Infraestructura pública en Chile: una propuesta para mejorar su gestión (2017). P. 26. Ver https://politicaspublicas.uc.cl/wp-content//uploads/2017/11/Seminario_ InfraestruturaPublica.pdf.
222
capítulo 4. la adjudicación de obras de infraestructura pública
Las imprecisiones tienen efectos relevantes durante el desarrollo de los concursos de licitación: la poca claridad o completitud de las bases deriva en altos grados de incertidumbre, por cuanto los contratos son constantemente corregidos a lo largo del tiempo en que los concursos permanecen abiertos. Muchas de estas correcciones se realizan a propósito de consultas hechas por los mismos privados. Dichas correcciones se materializan públicamente a través de circulares aclaratorias, mediante las cuales mop también responde de manera pública respecto de dudas en torno a la licitación. Entre el 7% y 20% de las respuestas a consultas de los privados para una muestra de proyectos seleccionados de obra pública tradicional se remiten a rectificaciones de las bases de licitación.17 Para una muestra de proyectos concesionados esto ocurre entre el 27% y 49%.18 Esto refleja la existencia de una proporción relevante de consultas realizadas por los participantes de licitaciones que efectivamente dan cuenta de errores u omisiones que deben ser posteriormente corregidos de manera formal en las circulares aclaratorias. En el caso de concesiones, un 61% de las 411 circulares aclaratorias emitidas en la historia de esta modalidad de contrato modificaron las bases de licitación,19 incluyendo seis casos en donde incluso se modificó un antecedente tan relevante como el presupuesto de la obra. Si bien muchos de estos cambios pueden corresponder a modificaciones menores (por ejemplo, asociados a errores de forma), dan cuenta de aspectos no previstos en procesos de alta relevancia. Adicionalmente, las discrepancias presentadas al Panel Técnico de Concesiones clasificadas como conflictos sobre la “determinación de alcance de conceptos y aclaraciones” (por el propio Panel), tienen una frecuencia de 12,5%, siendo las más frecuentes luego de los conflictos por “compensación por mayores costos”.20 Por su parte, en el caso de obras complejas y emblemáticas como el Puente Chacao, 5 de las 11 circulares correspondientes modificaron contenidos de las bases de licitación.21
17 Los proyectos seleccionados de obra pública tradicional para efectos de esta contabilidad son el Puente de Chacao; la Reposición del Pavimento Ruta 215-CH, Sector Las Lumas; Reposición Rutas T-47 y T-45 Sector Choshuenco Riñihue; Construcción Embalse Chironta; Hospital de Curicó. Para efectos de estadísticas posteriores en este apartado, esta muestra se amplía. 18 Los proyectos seleccionados de concesiones para efectos de esta contabilidad son el Puente Industrial, el Hospital Félix Bulnes, el Embalse La Punilla, y el Complejo Fronterizo Los Libertadores. 19 En la historia del modelo concesionario se identifican 503 circulares aclaratorias a nivel público, pero solo se tiene acceso público a información respecto de 411 de estas. 20 http://www.panelconcesiones.cl/OpenDocs/Default.aspx?argCarpetaId=506&argInstanciaId= 66&argDocumentoId=3068. La materia “compensación por mayores costos” da cuenta de alrededor del 70% de las discrepancias. 21 En los concursos de obra pública mop, que por lo general ocupan bases tipo, no se evidencia cambios de las bases durante el concurso, pero sí de los anexos complementarios que rigen el contrato (considerado un complemento técnico del contrato, aunque norme materias administrativas). A pesar de que este caso sea similar a que se modifiquen las bases, su rectificación no debe pasar por toma de razón.
223
productividad en el sector de la construcción
La última de estas consideró modificaciones que incluyeron, por ejemplo, un cambio completo del seguro de responsabilidad civil22 y del seguro contra todo riesgo en la construcción,23 constitución de la sociedad prometida o agencia en Chile,24 aumento del presupuesto referencial,25 provisiones sobre incumplimientos,26 requisitos para la propuesta de financiamiento,27 modificación a las etapas del contrato28 y su distribución porcentual para el pago.29 Adicionalmente se agregaron nuevas personas al listado de personal profesional o expertos y antecedentes a presentar en la oferta técnica.30 De manera análoga al análisis de concesiones,31 alrededor del 50% de las circulares aclaratorias modificaron los antecedentes de licitación para una selección de 7 proyectos de obra pública tradicional.32 Otro problema de las rectificaciones es que estas usualmente quedan plasmadas solo en las circulares aclaratorias, no existiendo un ajuste en tiempo real de las bases para facilitar el análisis del contrato durante el concurso. Esto es un ejemplo adicional del bajo nivel de digitalización y sistematización de la información en el Estado. Para concesiones en construcción, que tuvieron modificaciones de las bases durante el concurso,33 solo en un caso (Puente Industrial sobre Río Biobío) estuvo disponible en el sitio web del servicio
22 Punto 3.8.2 de las Bases Administrativas. 23 Punto 3.8.2 de las Bases Administrativas. 24 Punto 3.4.2 de las Bases Administrativas. 25 Inciso 3° del punto 1.1 de las Bases Administrativas. 26 Punto 3.4.3 de las Bases Administrativas. 27 Anexo M. 28 Anexo E. 29 Anexo L. 30 Anexo I. 31 Debido al bajo nivel de digitalización y trazabilidad de la información, y del hecho de que la mayoría de las bases de licitación de obras se presentan escaneadas, se acotó la muestra de preguntas posibles de analizar. 32 Los 7 proyectos corresponden al Puente de Chacao; la Reposición del Pavimento Ruta 215-CH, Sector Las Lumas; Reposición Rutas T-47 y T-45 Sector Choshuenco Riñihue; Construcción Embalse Chironta; Hospital de Curicó; Reposición del Liceo Alberto Gallardo Lorca de Punitaqui, y Conservación Global Mixto por Nivel de Servicio y Por Precios Unitarios, de Caminos de la Provincia de Valdivia, Sector Urbano, Etapa II. Los proyectos Puente Chacao, Construcción Embalse Chironta, y Hospital de Curicó, se seleccionaron en función de la representatividad de tipologías de proyecto más relevantes para efectos del presente estudio (Embalses y Hospitales). Los proyectos Reposición del Pavimento Ruta 215-CH, Sector Las Lumas, Reposición Rutas T-47 y T-45 Sector Choshuenco Riñihue, y Conservación Global Mixto por Nivel de Servicio y Por Precios Unitarios, de Caminos de la Provincia de Valdivia, Sector Urbano, Etapa II, se seleccionaron por corresponder a obras viales relevantes de menor envergadura, pero representativas de la Dirección de Vialidad, considerando que esta Dirección es la que ejecuta más proyectos y presupuesto al año. Asimismo, el proyecto de Reposición del Liceo Alberto Gallardo Lorca de Punitaqui se seleccionó como obra de envergadura relevante asociada a edificación pública, de parte de la Dirección de Arquitectura (con base en datos de Mercado Público, se seleccionó al ser un proyecto de más de 5.000 utm, adjudicado recientemente). 33 10 de 13 proyectos, con base en la información de circulares aclaratorias disponibles a nivel público. 224
capítulo 4. la adjudicación de obras de infraestructura pública
el texto refundido de las bases de licitación a nivel público. Finalmente, las imprecisiones en las bases, que pueden generar iteraciones con la cgr, aportan más carga a la labor de este servicio y de las entidades ejecutoras.34
Rol de bases tipo
Las bases tipo propenden a una mayor eficiencia de los procesos de licitación, debido a la estandarización de procedimientos y criterios en los contratos (incorporando reglas comunes). Además de otorgar más certeza a la autoridad y a los postulantes a una licitación, generan ahorros de tiempo, al disminuir las iteraciones con la cgr al momento de confeccionar las bases, y un mejor uso de los recursos humanos del mop. 35, 36 Asimismo, las bases tipo tendrían beneficios adicionales para los contratistas, disminuyendo los costos de la realización de las ofertas de tipologías similares de obras (dado que enfrentan bases administrativas idénticas), y homogeneizando el acceso de oferentes a oportunidades de tipologías similares, que no posean criterios administrativos diferentes. Contar con estas bases para diferentes tipologías de proyectos permite a los servicios ejecutores enfocar esfuerzos en los aspectos técnicos y la personalización de los anexos según las necesidades del proyecto, nuevamente ahorrando costos. Adicionalmente, las bases tipo permiten realizar las actividades previas a la licitación en menores tiempos. En el caso de concesiones hospitalarias,37 el uso de bases tipo permite realizar los trámites previos a la licitación en 15 días, mientras que esto toma 120 días en promedio para todos los demás proyectos.38 La utilización de bases tipo exime tanto la toma de razón de la cgr como la firma de las bases por parte del Ministerio de Hacienda, siendo solo necesaria la aprobación de los anexos complementarios por parte de los
34 Reportado por doh, el 03/06/20. 35 Claudio Moraga Klenner —Revista de Derecho Público— Vol. 78, 1° Sem. 2013. 36 cgr (2019). Infraestructura Pública, mejoras normativas e institucionales. La mirada desde la cgr. P. 14. Ver http://www.infraestructurapublica.cl/wp-content/uploads/2019/07/Presentaci% C3%B3n-CPI_26-06-19-Jorge-Berm%C3%BAdez.pdf 37 También es posible identificar ganancias relevantes de tiempo en el caso de hospitales licitados con bases tipo para la modalidad de contrato de pago contra recepción (mop). En teoría, sin bases tipo, para proyectos que comprenden un proceso de precalificación los últimos antecedentes por desarrollar previo al concurso son (i) la aprobación del registro especial para la construcción del hospital (es decir, el listado de empresas seleccionadas a partir de la precalificación), y (ii) la aprobación de las bases de licitación, que incluye la toma de razón por parte de la cgr. Como contrapartida, dada la existencia de bases tipo, la segunda actividad se transforma en la aprobación de los anexos complementarios, los que usualmente se aprueban el mismo día que se aprueba el registro (información para tres proyectos desarrollados vía pago contra recepción). 38 Información obtenida para 21 proyectos concesionados, tomados de razón desde 2013.
225
productividad en el sector de la construcción
incumbentes,39 los que, en términos relativos, toman poco tiempo. La Figura 4.1 presenta las firmas relevantes —además de las del propio mop— necesarias para el llamado a licitación, en donde se aprecia la reducción de tiempo mencionada.40 Sin perjuicio de estos beneficios, pueden existir tipos de proyectos muy particulares en donde las obras poseen altos grados de variabilidad respecto de su modelo de negocios y otros antecedentes del contrato, por lo que no habría mayores ganancias de implementar bases tipo. Este es el caso, por ejemplo, del Puente Chacao, que requirió la creación de una base particular para el proyecto dada la consideración de una dinámica diferente de contratación, como es diseño y ejecución conjunto, que contempla diseño previo a la adjudicación (sea ds mop 108 o ds mop 75).
Figura 4.1. Comparación de procedimientos para el llamado a licitación, caso concesiones.
Fuente: Elaboración propia con base en datos obtenidos del sitio web de concesiones. Notas: (i) Se tiene información sobre 21 proyectos (incluyen obras viales, embalses, aeropuertos) que no poseen bases tipo, y de 3 hospitales concesionados vía bases tipo. (ii) Se consideró como tiempo aproximado del proceso de toma de razón los días transcurridos entre la última firma de la autoridad previo al ingreso de la base a cgr, y la fecha de la toma de razón. Esto es una aproximación, pues puede suceder que las bases tengan iteraciones internas adicionales (por ejemplo, en el caso del embalse Punilla, existe una ventana de tiempo relevante —9 meses— entre la firma de Hacienda, y el registro de ingreso del trámite a cgr). (iii) Para contabilizar fecha de aprobación de anexos complementarios, se consideró la fecha de la firma de la última autoridad pertinente.
39 En el caso de las concesiones hospitalarias, quienes aprueban los anexos son el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Salud, el director del Servicio de Salud correspondiente, y el mop. 40 Estos ahorros se dan a nivel de lo que sucede en cada proyecto, una vez que las bases tipo han sido diseñadas. A modo de referencia, la primera base tipo de hospitales concesionados tardó alrededor de 10,8 meses en su aprobación, considerando el tiempo transcurrido entre la fecha de la primera firma de una autoridad, y la toma de razón de esta (ver Resolución dgop 265/2011, https://www.contraloria.cl/documents/451102//1921306//%5DResoluci%C3%B3n+N%C2%B0 265+-+DIRECCI%C3%93N+GENERAL+DE+OBRAS+P%C3%9ABLICAS).
226
capítulo 4. la adjudicación de obras de infraestructura pública
Un beneficio adicional que podría derivar de un mayor uso de bases tipo se relaciona con la evolución del sistema a lo largo del tiempo. Aun habiendo preguntas para proyectos que se licitan con bases tipo, los privados tendrán conocimiento de que (a medida que la base tenga mayor antigüedad), las condiciones generales y posiblemente las más relevantes del contrato no cambiarán, e incluso podrían ser mejoradas frente a modificaciones que la autoridad realice dada la experiencia del proceso de consultas y respuestas. En otras palabras, estas bases estándar se corrigen y perfeccionan paulatinamente gracias a la experiencia ganada en los concursos previos. Todo esto redunda en una mayor certeza del proceso de adjudicación de obras. Un ejemplo de este fenómeno se encuentra en las bases tipo de concesiones hospitalarias las que fueron generadas el año 2011 y que han sido modificadas en dos ocasiones41 y que incluso en 2019 se especificaron bases tipo particulares para el segundo grupo de concesiones hospitalarias a licitar.42
Desafíos
El uso de bases tipo debe considerar también que la calidad y profundidad del contenido de estas sea el adecuado. Actualmente existen 46 resoluciones listadas por cgr sobre bases tipo de infraestructura en donde podría afirmarse que en la práctica al menos 29 son bases tipo (por cuanto las demás dan cuenta de modificaciones a bases existentes)43 para tipologías de proyecto que van desde construcción de hospitales hasta obras de espacios públicos y áreas verdes.44 También existen bases tipo para las asesorías a la inspección fiscal de las obras, tanto de obra pública tradicional como de concesiones.45 La dgop cuenta con 11 bases tipo y la dgc con una vigente (obras hospitalarias). En algunos de estos casos se han reportado imprecisiones relevantes. En el caso de modalidad obra pública tradicional la utilización de bases tipo particulares por tipología de proyecto pierde potencial debido a que a nivel mop existe una base tipo genérica que puede ser utilizada para contratos de ejecución de obras que celebren las distintas Direcciones dependientes de la dgop regidas por el Reglamento para
41 Resoluciones dgop 159 y 184, de 2012. 42 Resolución dgc 14, de 2019. 43 Análisis de bases tipo aplicables se realizó con base en el título de la resolución, en donde en ocasiones era explícita la constatación de modificaciones de bases ya existentes. 44 La base tipo vigente más antigua es del serviu de la Región Metropolitana para licitación de contratos de ejecución de obras de Construcción y Conservación de pavimentos; Soluciones de Aguas lluvias; Construcción de Edificios destinados a Equipamiento; Obras de Espacios Públicos, Áreas Verdes y Vivienda, publicada en Julio de 2009. 45 Resolución dgop 227, de 2009, y Resolución dgop 78, de 2017.
227
productividad en el sector de la construcción
Contratos de Obras Públicas (rcop).46 Esta base, aprobada por la Resolución 258 de la dgop se denomina “Bases administrativas para contratos de obras públicas, construcción y conservación”, aplicable a diversas tipologías de proyectos y modalidades de contrato. Esta deja gran parte de los detalles del proyecto —algunos de los cuales podrían ser estandarizables, como el tipo de contrato47— a los anexos complementarios que, si bien en teoría no debiesen ser objetados por la cgr al momento de la adjudicación (pues versan sobre detalles específicos del proyecto —de carácter usualmente técnico—), y considerando que el control de cgr se remite a la legalidad, podrían ser sometidos a un escrutinio más profundo si es que tales anexos contemplan numerosos aspectos que generalmente cubren las bases administrativas. Por lo tanto en la práctica, esta base tipo simplemente replica los antecedentes generales de la normativa atingente (rcop), pero no propende al mencionado concepto de estandarización que diferenciaría las bases al menos, por tipologías de proyecto, las que inherentemente poseen características que las destacan respecto de, por ejemplo, (i) tipos de contrato usuales (en donde obras viales generalmente utilizan la modalidad de precios unitarios en contraposición a suma alzada), o (ii) contingencias o elementos destacables por tipología de obra (por ejemplo, obras viales son intensivas en expropiaciones en comparación con obras de arquitectura). Por otro lado, aun cuando las bases tipo se refieran a actividades particulares, tales como las Asesorías a la Inspección Fiscal (aif), se identifican imprecisiones que pueden dañar la calidad del trabajo de estas consultoras. Por ejemplo, para aquellas bases tipo de aif en obra pública tradicional, hay poca claridad en las sanciones (por ejemplo, respecto de conceptos indeterminados en el ds mop 48, tales como qué se entiende como una negligencia o incumplimiento grave que da fin al contrato), e incluso en los objetivos de ciertos entregables (en la práctica, los objetivos generales del plan de calidad solicitado a la aif se definen para cada caso, dando incluso espacio para que la propia consultora sea quien los defina).48
46 Decreto mop 75, de 2004. 47 Sección 2 de condiciones de licitación, punto 2.2 de la Resolución dgop 258, de 2009. 48 Remitirse a apartado de Inspector Fiscal de Obra para mayor detalle sobre este tema.
228
capítulo 4. la adjudicación de obras de infraestructura pública
Hallazgo 4.1: Las bases administrativas de licitación de contratos de obra pública tradicional y concesionada han presentado importantes errores en términos administrativos. Las modificaciones de las bases frente a errores se contabilizan, por ejemplo, en más del 60% de las circulares aclaratorias en la historia de proyectos concesionados.
Hallazgo 4.2: Las bases tipo surgen como una solución efectiva para las imprecisiones en las bases de licitación. No obstante, sus beneficios disminuyen si la estandarización es en exceso general —para numerosos tipos de proyectos—, y si de todas formas mantienen imprecisiones que seguirán generando dudas relevantes en los procesos de consultas y respuestas.
4.1.2.2. Antecedentes referenciales: déficit de disponibilidad de la información
Tal como se describió anteriormente, los problemas en los contratos de licitación no solo se refieren a aspectos administrativos, sino que también al contenido de los antecedentes de referencia que los acompañan, tales como anteproyectos de ingeniería, informes de proyección de demanda, entre otros y que, una vez adjudicado el proyecto, se entienden aceptados por el contratista o concesionario. A continuación, se identifican dos problemas respecto del momento en que estos son dispuestos a los participantes de la licitación. En primer lugar, hay casos claros de entrega poco oportuna de los antecedentes, que se manifiestan en modificaciones o adiciones de antecedentes referenciales de ingeniería durante el concurso de licitación a través de circulares aclaratorias. Analizando todas las circulares aclaratorias en la historia de concesiones (1993-2019), se identifican modificaciones en un 15% de las obras que han sido adjudicadas. Por lo general estos cambios ocurren cuando ha transcurrido más de la mitad del tiempo original del concurso, incluso habiendo casos en donde la información se entrega cuando ha transcurrido el 90% del tiempo del concurso.49 Un ejemplo concreto del problema recién descrito es la licitación de construcción del embalse Chironta. En este caso, se agregaron durante el concurso variados antecedentes incluyendo aspectos altamente relevantes, tales como la mecánica de suelo. De la misma forma, en la licitación de la construcción del Hospital de Curicó, 4 meses después del inicio
49 Caso concesión de alternativas de acceso a Iquique.
229
