5.7.2. Experiencias nacionales como referentes para agilizar tramitación

productividad en el sector de la construcción

5.6.3. Recomendaciones

Recomendación 5.11: Mandatar al cmn el desarrollo de un catastro público de información relativo a hallazgos de tipo histórico, antropológico, arqueológico y/o paleontológico en el país, con base en los antecedentes que obran en su poder.

Su diseño debe incorporar mecanismos para facilitar su actualización periódica (modificación al Reglamento de la Ley 17.288, sobre excavaciones y/o prospecciones arqueológicas, antropológicas y paleontológicas (ds mineduc 484, de 1991)).

Recomendación 5.12: Modificar el Reglamento de la Ley 17.288, sobre excavaciones y/o prospecciones arqueológicas, antropológicas y paleontológicas (ds mineduc 484, de 1991), para armonizar categorías con aquellas contenidas en la ley, y precisar la definición de hallazgo establecida en la normativa.

Recomendación 5.13: Estructurar un procedimiento al interior del cmn, que defina plazos y trámites básicos asociados a hallazgos no previstos, modificando al efecto el artículo 23 del Reglamento de la Ley 17.288, sobre excavaciones y/o prospecciones arqueológicas, antropológicas y paleontológicas (ds mineduc 484, de 1991). Para ello se aconseja tener a la vista la Guía de Procedimiento Arqueológico desarrollada entre gps y cmn.

5.7. Rotura y reposición de pavimentos

5.7.1. Antecedentes

El desarrollo de obras en zonas urbanas suele requerir la destrucción y posterior reposición de pavimentos. Para tal efecto el serviu391 debe emitir un permiso de rotura

391 En este apartado las referencias a serviu serán respecto del serviu Metropolitano (dada la disponibilidad de información).

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capítulo 5. regulación requerida para el desarrollo de obras de construcción

y reposición de pavimentos, considerado de bajo riesgo en relación con, por ejemplo, autorizaciones sanitarias de residuos peligrosos, y que constituye un requisito normativo para la recepción de obras de edificación.392 Se trata de una autorización compleja que comprende numerosas etapas, desde la solicitud de rotura del pavimento hasta dos tipos de recepciones: de tipo provisorio y definitivo (2 años después de la recepción provisoria). En la práctica, una de las etapas más problemáticas de este permiso es la recepción provisoria. Esta es, en específico, un hito requerido para la recepción de obras de edificación, y en ocasiones tarda bastante. Entre 2016 y 2018 el promedio de tiempo de tramitación de esta etapa fue de 103 días corridos (alrededor de 3 meses y medio). Este factor ha dado lugar incluso a alteraciones en la programación de una obra. A modo de ejemplo, destaca un caso de obra pública393 que tuvo que extender su contrato en 74 días corridos (equivalentes al 14% del plazo recomendado originalmente) a causa de modificaciones de diseño solicitadas por el serviu, y de cambiar la fecha de recepción del pavimento, “dada la disponibilidad de la autoridad”. En particular, esta etapa está comprendida entre el momento en que el contratista da aviso del término de la reposición del pavimento (luego de romperlo) y el momento en que se emite el certificado de recepción provisoria. Para solicitar el certificado se requiere que el Inspector Técnico de Obras (ito) del serviu verifique en terreno la reposición del pavimento. Una vez que el ito da su visto bueno el contratista solicita formalmente la recepción provisoria a través de un formulario. Esta etapa, al igual que todo el permiso a nivel general, no tiene un plazo establecido.394 En términos relativos, la duración de la etapa descrita es relevante, dado que ocupa un 63%395 del tiempo de tramitación total del permiso si se considera la rotura del pavimento y la recepción provisoria.

5.7.1.1. Causas de extensa tramitación

Esta demora se debe, en primer lugar, a la alta carga administrativa para los itos, cuya dotación relativa ha disminuido en los últimos años, de 14 funcionarios en 2016, a 10 en 2018. Como contrapartida, la cantidad de permisos a tramitar ha aumentado, desde

392 Artículo 5.2.6., párrafo 5°, oguc, y cnp, 2019. 393 Código bip 30040123-0. 394 serviu Metropolitano, 2015 (serviu Metropolitano (2015). Procedimiento de revisión, inspección y recepción/certificación de las solicitudes y obras menores de rotura y pavimento)). 395 Valor promedio con base en 16.601 observaciones, se excluyeron valores negativos y aquellos que arrojaban porcentajes superiores a 100%.

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productividad en el sector de la construcción

4.949 en 2016, a 8.986 en 2018. Esto supone un incremento de 154% en los permisos promedio tramitados por cada ito, sobre los que debe efectuar la visita a terreno. En segundo lugar, los sistemas digitales que apoyan la tramitación del permiso se encuentran desactualizados. Si bien el serviu cuenta con plataformas de (i) tramitación en línea (sistema “Roturas online”396) y de (ii) control y seguimiento de los permisos (“siscorr”), estas presentan deficiencias relevantes. Respecto de siscorr, esta aún carece de firma electrónica, elemento clave para agilizar la entrega del certificado de recepción provisoria.397 Adicionalmente, este sistema presenta fallas en los mecanismos de comunicación entre interesados (por ejemplo, itos y contratistas). Además el serviu Metropolitano ha reportado dificultades para la digitalización de las boletas de garantía que caucionan las actividades del permiso, descritas posteriormente.398

Hallazgo 5.29: La recepción provisoria de pavimentos abarca más del 60% de la tramitación de todo el proceso de rotura y reposición de pavimentos. La falta de recursos humanos y materiales es la principal causa de la extensión de la recepción provisoria de pavimentos, retraso que, consecuentemente, puede afectar el desarrollo total de una obra.

5.7.2. Experiencias nacionales como referentes para agilizar tramitación

Existen experiencias a nivel nacional, en permisos que contemplan un nivel similar de riesgo, que poseen mecanismos de agilización de la tramitación. El permiso de rotura y reposición de pavimentos tiene condiciones habilitantes para la implementación de estos mecanismos. Estas experiencias son el objeto del siguiente análisis.

396 Ver: http://pavimentacion.metropolitana.minvu.cl/. 397 Requiere aprobación de un ministro de fe y de la jefatura del Departamento de Rotura y Recepción de Pavimentos del serviu. 398 cnp, 2019.

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capítulo 5. regulación requerida para el desarrollo de obras de construcción

5.7.2.1. Sistema de garantía

El Informe de Mitigación Vial (imiv) contempla actividades de mitigación que, al igual que la recepción provisoria de pavimentos, son requisito para la recepción de obras de edificación. No obstante, la normativa permite en su caso, como alternativa a la acreditación de la ejecución de las medidas de mitigación, el otorgamiento de una caución que garantice la ejecución.399 Al contraponer esta garantía con aquellas existentes en el caso del permiso de rotura y reposición de pavimentos (Tabla 5.18) se aprecia que, en teoría, estas son similares, pues se solicitan en contextos y cuantías análogos. Esto, respecto de la primera garantía que se constituye en el caso del permiso de rotura y reposición de pavimentos, que cubre la ejecución de la rotura y la posterior recepción provisoria del pavimento, y que justamente se tramita al solicitar el permiso.400 De esta forma, el permiso tiene asociado un mecanismo similar al imiv, el que en este último caso puede ser utilizado como insumo al momento de solicitar la recepción de obras de edificación. La presentación de la primera garantía, en el caso del permiso de rotura y reposición de pavimentos, no necesariamente reemplazaría la recepción provisoria pero sí permitiría agilizar la recepción de obras de edificación, asegurando mayor continuidad al proyecto y programando de mejor manera las visitas de los itos, aliviando su carga administrativa. Como condición habilitante adicional se requeriría que los sistemas de digitalización de boletas de garantía se encuentren totalmente operativos, en pos de la trazabilidad (particularmente porque se exige que estas permanezcan en el terreno al momento de ejecutarse los trabajos401). Asimismo, se precisaría una revisión del formato de las boletas de garantía para los contratistas que realizan numerosas obras de rotura y reposición de pavimentos al año (“boletas de convenio”), pues en estos casos debería aprobarse una única boleta por un monto fijo, a partir de la que se descuente el valor de las garantías de proyectos en curso.402 Sin embargo, en esta situación es posible que se sature la boleta de convenio.403

399 Artículo 173, lguc. 400 La garantía 2 no es mayormente relevante, por cuanto se constituye luego de la recepción provisoria. 401 serviu Metropolitano, 2015. 402 cnp, 2019. 403 Esto, pues puede aumentar la cantidad de boletas vigentes en el convenio si es que las garantías se extienden por más tiempo (por ejemplo, hasta que las obras de recepción provisoria se encuentren efectivamente realizadas).

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productividad en el sector de la construcción

Tabla 5.18. Comparativo de garantías: permiso de rotura y reposición de pavimentos e imiv. 404

Característica

Cobertura de la garantía

Momento de solicitud

Periodo de cobertura

Valor

Rotura y reposición de pavimentos Garantía 1 Garantía 2

Ejecución de las obras Mantención de las obras

Requisito para autorizar rotura del pavimento

Entre rotura del pavimento y recepción provisoria

La superficie por intervenir, valorizada de acuerdo con la lista de Precios Unitarios de Pavimentos. Para la valorización, esta superficie se incrementa dependiendo del tamaño del área a intervenir: 50% si es menor a 4m2; 40% entre 4m2 y 6m2; 30% superior a 6m2 . Posterior a otorgamiento de recepción provisoria del pavimento Entre recepción provisoria y recepción definitiva del pavimento (2 años)404

10% presupuesto oficial

Mitigaciones directas (imiv) Garantía 1

Ejecución de las medidas de mitigación Al momento de aprobar informe de mitigación mediante resolución

Un año luego de la recepción definitiva de obras (puede renovarse una vez)

Presupuesto de obras, incrementado en hasta un 50% (considerando imprevistos y costos administrativos)

Fuente: Elaboración propia a partir de normativa atingente: (i) ds Ministerio de Obras Públicas y Vías de Comunicación 411, de 1948 (artículos 26 y 27, descripción de depósito asociado al permiso), (ii) lguc (artículo 173), y (iii) Manual de Pavimentación serviu Metropolitano. Nota: Garantía 1, para el permiso de rotura y reposición de pavimentos, solo se asocia a obras programadas; obras de emergencia solicitan únicamente garantía 2.

5.7.2.2. Mecanismo de declaración

Los mecanismos de declaración son otra forma alternativa de agilizar la tramitación. Una declaración manifiesta el cumplimiento de los requisitos de la normativa a través de la cual el titular puede proseguir con el proyecto, sin la necesidad de una autorización expresa de parte del organismo público atingente (de todas formas, la declaración puede estar sujeta a revisión y fiscalización).

404 Alternativamente, por 3 años cuando las obras son de emergencia (en casos de emergencia no aplica cambio de boleta, pues inicialmente la boleta incluye actividades de mantención) (serviu Metropolitano, 2015).

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