5.2.2. Caracterización de los cambios de servicios en el contexto del sector de la construcción

productividad en el sector de la construcción

Finalmente, adicional a estas autorizaciones, y en línea con estudios previos de la Comisión en materia de eficiencia regulatoria (2019), se describe con mayor detalle en este apartado el caso de las plataformas digitales de tramitación, que son transversales para numerosas autorizaciones, y de alta utilidad para el desarrollo de proyectos tanto públicos como privados. Esto, en el contexto de los avances actuales, y de posibles desafíos a considerar.

Figura 5.1. Principales actividades de tramitación de proyectos. 1.a. Obras de infraestructura pública

1.b. Obras de edificación (privada)

Fuente: Elaboración propia a partir de información de otras diversas fuentes: (i) Cambios de servicios: obras viales (2015-2017, Dirección de Vialidad (diseño)); obras de transporte público (2015-2020, serviu (ejecución)), obras viales y de transporte público (2014-2020, base ex-post 274

capítulo 5. regulación requerida para el desarrollo de obras de construcción

mdsf y serviu (influencia en obras)). (ii) Expropiaciones: base ex-postmdsf (2014-2018). (iii) rca: base de datos seia (2017-2019 (tramitación)), Decreto Supremo mop 86, de 2017 (influencia en obras). (iv) Permiso de construcción: cnp 2019 (tramitación), Decreto Supremo mop 426, de 2011 (influencia en obras), datos presentados por Municipalidad de Estación Central (2019), Acción de Protección de Garantías Fundamentales presentada por Inmobiliaria Fortaleza Placilla SpA (2018) (antecedentes judiciales). (v) Hallazgos no previstos: información otorgada por transparencia (2017-2019, (tramitación)), base ex-postmdsf (2014-2018 (influencia en obras)). (vi) Rotura y reposición de pavimentos: cnp 2019 (tramitación), base ex-postmdsf (2014-2018 (influencia en obras)).

5.2. Cambio de servicios

5.2.1. Antecedentes

A propósito de la ejecución de proyectos de infraestructura pública, en ocasiones es necesario trasladar las redes que permiten la provisión de ciertos “servicios básicos”. Este proceso de traslado es conocido generalmente como “cambio de servicios”. Las redes que requieren traslado pueden ser “húmedas”, como cañerías, alcantarillados, tubos, oleoductos, gasoductos, etc., correspondientes al abastecimiento de servicios como agua potable, petróleo, gas natural, etc. O bien, “no húmedas”, como postes, cables, antenas, etc., correspondientes a la provisión de servicios como electricidad, telefonía, televisión, internet, etc. Estas instalaciones usualmente se encuentran alojadas en los denominados Bienes Nacionales de Uso Público (bnup) cuyo dominio pertenece a toda la nación, y su uso a todos sus habitantes.2 A nivel comunal, los bnup son administrados por las municipalidades,3 sin perjuicio de las atribuciones de otras entidades públicas respecto de determinados bnup, como las fajas de los caminos públicos, que son de competencia de la Dirección de Vialidad (dv) del Ministerio de Obras Públicas (mop).4 Para efectos de este apartado, los

2 Artículo 589, párrafos 1° y 2°, CC (Decreto con Fuerza de Ley N° 1 Ministerio de Justicia. Fija texto refundido, coordinado y sistematizado del Código Civil [y otras leyes que indica]. Diario Oficial de la República de Chile, 30 de mayo de 2000. Recuperado de: http://bcn.cl/2f8ub). 3 Artículo 5, párrafo 1°, letra c, locm (Decreto con Fuerza de Ley N° 1 Ministerio del Interior. Fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Diario Oficial de la República de Chile, 26 de julio de 2006. Recuperado de: http://bcn.cl/2kd8s). 4 Artículo 41, párrafo final, dfl mop 850, de 1998 (Decreto con Fuerza de Ley N° 850 Ministerio de Obras Públicas. Fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 15.840, de 1964 y del dfl. N° 206, de 1960. Diario Oficial de la República de Chile, 25 de febrero de 1998. Recuperado de: http://bcn.cl/2iqo0).

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productividad en el sector de la construcción

bienes que no constituyen fajas de caminos públicos se denominan “bnup regla general”, y aquellos asociados a la dv, “bnup fajas fiscales”. El proceso de “cambio de servicios” comprende dos etapas: (i) diseño del traslado (que involucra desarrollo de ingeniería y proyección de presupuesto), y (ii) ejecución material del cambio (llevada a cabo por la empresa de servicio). El procedimiento es complejo pues involucra la interacción de agentes con diversos intereses: quien ejecuta la obra pública (contratista), quien presta el servicio cuya red debe ser trasladada (empresa de servicio), las entidades que tienen potestades sobre los bnup, entre otros. Adicionalmente, tal como se analizará posteriormente, el proceso no se encuentra definido en detalle a nivel normativo, y usualmente la construcción de una obra requiere el traslado de más de un tipo de servicio. Todas estas dificultades generan importantes ineficiencias en las etapas del procedimiento, y la principal manifestación de problemas corresponde a retrasos en la ejecución del cambio, derivando incluso en la extensión del contrato de una obra pública. A continuación se realizará una caracterización de los procedimientos existentes para los principales tipos de servicio (eléctrico, sanitario, entre otros), y los problemas identificados (con sus respectivas causas). La información se presenta de manera separada para “bnup regla general” y “bnup fajas fiscales”, y se enfoca de mayor manera en las obras públicas de contratación tradicional, en comparación a concesiones.5

5.2.2 Caracterización de los cambios de servicios en el contexto del sector de la construcción

Tanto “bnup regla general” como “bnup fajas fiscales” son relevantes para el desarrollo de obras de construcción y, en particular, de infraestructura pública. Dependiendo de la tipología del proyecto, una categoría de bien puede ser más frecuente que la otra (por ejemplo, obras en la ciudad puede ser más posible relacionarlas con “bnup regla general”) (Tabla 5.1). Esta distinción se realiza pues los cambios de servicios reciben un tratamiento distinto en atención al tipo de bnup al que acceden, aun cuando en ambos casos comparten los mismos tipos de problemas (retrasos). La Tabla 5.1 presenta en detalle los bnup atingentes, e identifica a entidades asociadas a cambios de servicios. Si bien los “bnup regla general” comunales son administrados por

5 Esto último, dada la disponibilidad de información respecto de los tipos de obras.

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capítulo 5. regulación requerida para el desarrollo de obras de construcción

las municipalidades, estas no tienen atribuciones directas relacionadas con los cambios de servicios, y solo deben velar por que los traslados no perjudiquen los bnup administrados por ellas. Esto es relevante considerando que las concesiones de las empresas de servicios conllevan la posibilidad de usar bnup, por lo que las autoridades encargadas de su administración no pueden privarlas de su uso, a menos que ello menoscabe a los bnup. Por estas razones, si bien las municipalidades administran “bnup regla general” comunales, en la mayoría de los casos, a diferencia de la dv en “bnup fajas fiscales”, no tienen gran incidencia en los traslados salvo que se trate de un proyecto municipal. Asimismo, las entidades locales pueden establecer ciertas regulaciones relacionadas con la materia a través de ordenanzas, pero estas no deben obstaculizar a las empresas de servicios el uso de los “bnup regla general” comunales.

Tabla 5.1. Tipos de bnup sobre los que se efectúan cambios de servicios.

Tipo de

bnup Definición

bnup que no constituyen fajas de caminos públicos (“bnup regla general”).

Aquellos cuyo dominio pertenece a toda la nación y su uso a todos sus habitantes. A nivel comunal son administrados por las municipalidades, y no constituyen fajas de caminos públicos. Calles y veredas de zonas urbanas, o parques y plazas públicas.

Municipalidades (“bnup regla general” comunales).

Interesada. En gran parte de los casos son los Servicios de Vivienda y Urbanización

Ejemplos Entidad que administra

el bnup Entidad que gestiona los cambios de servicios

(servius).

bnup fajas de caminos públicos (“bnup fajas fiscales”).

Terrenos en donde se encuentran las vías de un camino (generalmente rural) y sus áreas adyacentes, terrenos destinados principalmente al uso de las obras de tal camino.6 Las vías, sus bermas y áreas contiguas, delimitadas por cierres o cercos.7

dv.

6 7

Fuente: Elaboración propia con base en: (i) normativa atingente, y (ii) Isensee, 2013.

dv.

6 Artículo 41, párrafo 1°, dfl mop 850, de 1998. 7 Isensee, 2013 (Isensee, C. (2013). Organismos competentes para administrar determinados bienes nacionales de uso público: caminos públicos, vías urbanas y el subsuelo de un cauce de río y estero. Revista de Derecho Público N° 78. Universidad de Chile. Recuperado de: https://revistas.uchile.cl/ index.php/RDPU/article/view/30951/32678).

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