LIBRO CINCO by Carlos Lopez

Rector Moisés Wasserman Lerner Vicerrectora General Beatriz Sánchez Herrera Vicerrectora Académica Natalia Ruiz Rodgers Vicerrector Sede Medellín Óscar Almario García Decano Facultad de Arquitectura Juan Carlos Ochoa Botero Vicedecano Juan David Chávez Giraldo Director de Bienestar Aurelio Arango Sierra Director de Investigación y Extensión Fabián Adolfo Beethoven Zuleta Ruiz Secretaria de Facultad Gloria Patricia Sánchez Aristizabal Director Área Curricular de Arquitectura y Urbanismo Ader Augusto Garcia Cardona Director Área Curricular de Tecnología y Construcción Julio César Sánchez Henao Directora Área Curricular de Artes Edith Arbeláez Jaramillo Director Escuela de Arquitectura Pedro Ignacio Torres Arismendi Directora Escuela de Artes Marta Lucía Ramírez Uribe

Director Libro Cinco Henry Quesada Gómez Pares Evaluadores • Enfoque Normativo Augusto Cesar Pinto Carrillo Arquitecto • Enfoque Ambiental Luis Carlos Agudelo Patiño Ingeniero Forestal • Enfoque Social María Victoria Rivera Montoya Socióloga Colaboradores Profesores Luis Carlos Agudelo Patiño Estudiantes Ángela Milena Alzate Navarro Nancy Marín Toro Ana Yadira Saldarriaga Orozco Luis Fernando Montoya González Silvia Isabel Lopera Giraldo Álvaro Alejandro Aguirre Cadavid Jovanny Ramírez Berrío Hugo Hernán Muñóz Muñóz Luz Adriana Echeverri Martínez Otoniel de Jesús Muñóz Arango Carátula Obra: Urbano Autor: Luis Fernando Escobar Arango Fotografía: Carlos Eduardo López Piedrahita Diagramación Verónica Morales García Apoyo Técnico Natalia Morales

Director Escuela de Construcción Román Botero Restrepo Director Escuela de Medios de Representación Edgar Arroyo Castaño Directora Escuela del Hábitat María Cecilia Múnera López Directora Escuela de Planeación Urbano Regional Análida Rincón Patiño Asistente Administrativa Ana María Rodríguez Rangel Director Oficina de Comunicaciones Carlos Eduardo López Piedrahita Auxiliar de Comunicaciones Ricardo Federico Vásquez Cárdenas Libro Cinco de Arquitectura ISBN: Primera Edición 2009 Versión 2008 - 2009 Impreso en Medellín, por el Centro de Publicaciones de la Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín

Material Educativo para ser divulgado con fines académicos. El contenido de esta publicación pertenece a la Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín. Todas sus partes, pueden reproducirse, almacenarse o transmitirse de cualquier forma por todos los medios, sean estos electrónicos, químicos, ópticos, de grabación o fotocopia, sin autorización por parte de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, reconociendo los créditos respectivos a la institución y a los autores. La Universidad no se pronuncia, ni expresa implícitamente, respecto a la exactitud de la información contenida en este libro, razón por la cual no puede asumir ningún tipo de responsabilidad en caso de error u omisión.

CONTENIDO 8 10

PRESENTACIÓN EDITORIAL CAPÍTULO UNO

PLANEACIÓN URBANÍSTICA EN COLOMBIA: RETOS Y REALIDADES

14 16 53

1. Introducción 2. Urbanización, modelos de desarrollo y sociedad 3. Las dualidades del desarrollo interno de las ciudades

61 63 65

Conclusiones Bibliografía General Bibliografía sobre normatividad CAPÍTULO DOS

Enfoque Normativo

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN INMOBILIARIA Y DEL SUELO EN EL VALLE DE ABURRÁ: ESTADO DEL CONOCIMIENTO

76 76

1. Introducción 2. Soporte conceptual de los instrumentos de gestión territorial 3. Clasificación de los instrumentos de gestión territorial

81 100 102

Conclusiones Bibliografía

105

REVISIÓN Y AJUSTE DE LA ZONIFICACIÓN DEL SUELO, ACCIONES URBANÍSTICAS Y TRATAMIENTOS URBANÍSTICOS EN EL SUELO URBANO Y DE EXPANSIÓN URBANA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE CALDAS

106 106 109

1. Introducción 2. Marco Teórico del Ordenamiento Territorial 3. Evaluación general del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Caldas 4. Resultados en el análisis de la zonificación del uso actual del suelo 5. Propuestas de ajuste a la zonificación del uso actual del suelo.

111 113 132 133

Conclusiones Bibliografía

CAPÍTULO TRES 135

Enfoque Ambiental

141

MECANISMOS JURÍDICOS QUE LE PERMITAN A UN ENTE TERRITORIAL GESTIONAR SU MEDIO AMBIENTE Y LA ADMINISTRACIÓN DE SUS RECURSOS NATURALES RENOVABLES

142 160

1. Introducción. 2. Mecanismos constitucionales y legales

179 181

Conclusiones Bibliografía

185

REVISIÓN NORMATIVIDAD AMBIENTAL. EL POT DEL MUNICIPIO DE ENVIGADO

185 196 208

1. Introducción 2. Referentes normativos 3. Concordancia entre el Plan de Ordenamiento Territorial y el estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo plan de ordenamiento territorial –Acuerdo 056 de 2001– 4. Pioms, los Planes de Ordenamiento de las cuencas hidrográficas como instrumentos de armonización entre el plan de ordenamiento territorial y el estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial –acuerdo 056 de 2001-

211

214 216

Conclusiones Bibliografía

219

INCENTIVOS A LA CONSERVACIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA

219 220 228

1. Introducción 2. Incentivos a la conservación ambiental en Colombia 3. Propuesta de incentivos a la conservación ambiental en tierras de propiedad privada en Colombia

244 246

Conclusiones Bibliografía CAPÍTULO CUATRO

247

Enfoque Social

255

PROBLEMÁTICA DE LA FINANCIACIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN Y ADQUISICIÓN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL EN COLOMBIA, EN LA DÉCADA 1994 – 2004

256 257

1. Introducción 2. Marco teórico

263 264 271

3. Comparativo, desde la normatividad jurídica, de los instrumentos financieros para vivienda de interés social en la década 1994 – 2004 4. Modelos de financiación de vivienda en la década 1994 – 2004 5. Financiación para la vivienda de interés social ¿utopía o realidad?

284 288

Conclusiones Bibliografía

293

AJUSTE DE LA METODOLOGÍA DE INTERVENCIÓN URBANÍSTICA EN SECTORES DE OCUPACIÓN INFORMAL

293 294

1. Introducción 2. La informalidad, fenómeno histórico-contemporáneo en América Latina 3. Revisión de los planes y programas de intervención urbanística en la parte alta de la comuna nororiental de Medellín convenio 158 de 2003 (estudio de caso) y propuesta de titulación de predios del municipio de Medellín año 2005 4. Ajuste de la metodología de intervención urbanística en sectores de ocupación informal

307

324 326

Bibliografía

329

PROCESO DE TITULACIÓN Y LEGALIZACIÓN A PARTIR DEL ESTUDIO DE CASO DE LOS ASENTAMIENTOS INFORMALES DEL BARRIO MORAVIA EN MEDELLÍN

330 331 347 340

1. Introducción 2. La regularización como objeto jurídico y social 3. Regularización en Colombia 4. Proceso de titulación y legalización a partir del estudio de caso de los asentamientos informales del barrio Moravia en Medellín

347 348

Conclusiones Bibliografía

353

RELOCALIZACIÓN DE UN GRUPO DE FAMILIAS UBICADAS EN EL CORREDOR VIAL DEL PROYECTO ABURRÁ – RÍO CAUCA EN EL TRAMO COLPISOS – LOMA HERMOSA

354 354 357 369 371

1. Introducción 2. Antecedentes 3. Marco teórico 4. Análisis específico por sectores 5. Desarrollo de la propuesta

375 377

Conclusiones Bibliografía

PRESENTACIÓN Juan Carlos Ochoa Botero Decano Profesor Asociado Escuela de Construcción Universidad Nacional de Colombia

El “Libro” es una de las líneas editoriales de la Facultad de Arquitectura que publicó su primer número hace seis años con el propósito de “dar a conocer una muestra representativa de la producción académica de la Facultad de Arquitectura … “; es pues, un espacio donde los profesores, estudiantes y egresados dejan en la memoria, y en la historia institucional, sus más recientes reflexiones teóricas, experiencias académicas, resultados investigativos y aplicaciones técnicas. Esta vez presentamos a usted el “Libro CINCO” que ratifica ese propósito y que consolida un proyecto editorial de la Facultad que crece y se especifica en otras líneas como son: notas de clase, libros con productos investigativos, libros de pedagogía, anuario de facultad y otras publicaciones. Al interior de la Facultad, la Especialización en Gestión Inmobiliaria consciente de su papel en la generación de conocimiento y de los desafíos que impone el mundo moderno, mediante la investigación, los trabajos técnicos y científicos y la creación, se propone divulgar la producción intelectual de sus estudiantes, a través de la publicación de los trabajos de grado producidos como parte del trabajo académico desarrollado. Considerando con ello que es una manera de incentivar y dar a conocer parte del ejercicio académico adelantado al interior de la Universidad, lo cual beneficia tanto a los estudiantes como a la Especialización y a la comunidad académica interesada en las “Alternativas en la aplicación de Instrumentos de Gestión del suelo en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá”; así, esperamos contribuir a la discusión que actualmente se tiene sobre este tema a nivel local y regional. Los instrumentos de gestión del suelo pretenden cumplir objetivos diversos y complejos para un desarrollo urbano en equilibrio. Como gestión del suelo se entiende el conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente peligrosas, dada la naturaleza económica de la tierra y de manera aún mas simple, todas las acciones tendientes a asignar una utilización a los terrenos1. El alcance, era elaborar un documento que agrupara por áreas temáticas los trabajos de grado presentados por los estudiantes de la Especialización en Gestión Inmobiliaria, lo que permite identificar diversas líneas de investigación, base fundamental para el reconocimiento del trabajo académico elaborado hasta la fecha. Luego de la selección de tres enfoques, normativo, ambiental y social, que se presentan a continuación, se elaboró una síntesis a cada trabajo de grado con una extensión aproximada de 30 páginas en el que se incluye 1 COMBY Joseph, RENARD Vincent “Les politiques foncieres”, Paris: PUF, 1996.

un resumen, palabras clave, consideraciones teóricas y empíricas, conclusiones y bibliografía; además de la selección de figuras y tablas que complementan el texto. No es fácil construir un proyecto editorial con el rigor académico y la calidad editorial con la que hoy ponemos a circular el “Libro CINCO”. Sólo es posible si se conjugan el interés y la voluntad de aquellos que hacen de la escritura una actividad académica indispensable e inevitable; la constancia y perseverancia de un comité editorial y con la disposición y dedicación de los diseñadores gráficos y diagramadores. A todos ellos muchas gracias.

EDITORIAL Juan David Chávez Giraldo Profesor Asociado Escuela de Arquitectura Universidad Nacional de Colombia DICIEMBRE DE 2009

Cinco números de una publicación periódica ya hablan de cierta continuidad. Nuestra Facultad, en aras de fortalecer el proyecto académico que respalda, se ha empeñado en mantener este espacio de pensamiento en el que expone algunos de los trabajos e ideas de los miembros de su comunidad; y más allá de la continuidad del LIBRO, en él se dejan ver algunos de los desarrollos alcanzados y de la madurez adquirida por el grupo de docentes y estudiantes de los programas curriculares impartidos en estos claustros. Es por esto, que en esta oportunidad, el Consejo de Facultad ha reconocido una deriva de la línea editorial de lo que hasta ahora se venía incorporando en esta publicación institucional, y presenta entonces lo que se ha denominado una versión temática del LIBRO. El LIBRO CINCO está pues, conformado por el primero de dos grupos de trabajos realizados en el marco de la Especialización en Gestión Inmobiliaria y que versan sobre un enfoque normativo, otro ambiental y un tercero social. Es un privilegio presentar este conjunto de textos que abren la mirada de lo académico sobre la realidad y pretenden hacer un aporte reflexivo en pos de una cualificación del entorno construido de nuestro medio. Una vez más, la Facultad de Arquitectura se complace en apuntalar desde su óptica, la misión fundamental de la Universidad Nacional de Colombia para retribuir en la sociedad de esta nación el esfuerzo mancomunado por mejorar la calidad de vida de los colombianos.

Planeación urbanística en Colombia: retos y realidades Henry Quesada Gomez Profesor Asistente Universidad Nacional de Colombia – Sede Medellín

RESUMEN: Hasta la aprobación de los Planes de Ordenamiento Territorial - POT1, en los municipios colombianos no se contaba con una clara regulación del suelo en cuanto a los derechos y deberes urbanísticos, considerados como intrínsecos al derecho de propiedad, usufructuando los beneficios generados por las actuaciones públicas y transfiriendo a los propietarios los plusvalores que se generaban por las diferentes acciones urbanas. El suelo es el soporte de las actividades económicas y sociales de la ciudad, y en su comercialización existen una serie de externalidades que no hacen consecuente los costos y los beneficios públicos y privados; como no es un recurso reproducible, la especulación y las actividades ligadas a la producción de infraestructuras públicas dificultan su desarrollo. La reglamentación urbana, las características físico – topográficas de la localización, la factibilidad de servicios públicos y de transporte, le dan la clasificación al suelo; así, el valor, los usos y la estructura del suelo urbano están regulados por un mercado muy particular. Ha sido el Estado quien históricamente ha provisto el suelo para las infraestructuras y los equipamientos urbanos sin que el privado revierta en algunos casos los grandes beneficios económicos que contribuyan a una equidistribución socioespacial en la ciudad; han sido la zonificación y la tributación inmobiliaria, los instrumentos más frecuentes que el Estado ha utilizado para intervenir en la acción privada, intentando minimizar las distorsiones en busca de un desarrollo territorial en equilibrio. PALABRAS CLAVE: suelo, ordenamiento territorial, Estado, equidistribución, normatividad, gestión, valor, usos, infraestructuras públicas, plusvalía.

1 Los POT municipales en Colombia se aprobaron a partir de 1998; en 2019 Visión Colombia II Centenario. Construir ciudades amables. Propuesta para discusión. Presidencia República de Colombia; Departamento Nacional de Planeación – DNP, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. 2006. Pag. 15.

SUMMARY: Until the adoption of Land Management Plans POT, in the Colombian municipalities there was no clear regulation regarding land rights and duties urban, regarded as intrinsic to the right of ownership, usufruct benefits generated by public action and transferred to the owners of surplus values being generated by the different urban actions. The soil is the support of the economic and social activities of the city, and in marketing there are a number of externalities that are not consistent costs and public and private benefits; land is a resource that can not be played, speculation and production activities related to public infrastructure development difficult. The urban regulations, physical characteristics topographical location, the feasibility of public services and transport, give the soil classification; thus the value, uses and structure of urban land are regulated by a very particular market. It was the state that historically has provided the land for infrastructure and urban facilities without the private reverse in some cases, larger economic benefits that contribute to equitable social and spatial distribution in the city; have been zoning and property taxation, the most common instruments that the state has used to intervene in the private action, trying to minimize distortions in search of a balanced territorial development. KEYWORDS: soil, land use, state equidistribution, regulation, management, value, uses, public infrastructure, capital gain. 1. Introducción Las ciudades del tercer mundo están absorbiendo las dos terceras partes del incremento total de la población, convirtiéndose en importantes centros de actividad productiva y crecimiento económico a todos los niveles y desempeñando un papel primordial en el desarrollo social; sin embargo, la velocidad de su expansión tiene efectos nocivos en la calidad del medio ambiente urbano, dejando hoy una gran incertidumbre sobre la sostenibilidad y calidad de vida que se espera tener en estos centros urbanos2. En el desarrollo de la ciudad intervienen diferentes agentes que deben “integrarse” para lograr una mejor sostenibilidad urbana. El funcionamiento de las ciudades no solo ha asumido la falta de capital, sino que históricamente han tenido la carencia de personal con capacidad gerencial y de gestión. En la actualidad no solo se han acumulado los desequilibrios propios de las ciudades que han visto multiplicar su población en pocas décadas, sino que se tiene el reto de lograr que las ciudades sean más competitivas y establezcan adecuadas redes de comunicación e intercambio para su desarrollo. 2 Lozano, Alfredo. Programa de Ciudades Sustentables. Organismos responsables: Programas de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo – UNEP – UNDP, Banco Mundial – OMS – OIT, Gobiernos de Canadá. Dinamarca, USA, Italia, Japón, Suecia, Países Bajos. 1997

Los cambios en las ciudades y en las políticas públicas deben ser acordes con las necesidades de los ciudadanos y con la constante evolución de la sociedad de la información. La gestión de estos cambios engloba diferentes disciplinas, como son la arquitectura, la gestión de las infraestructuras, la sociología, la geografía humana y física, y el urbanismo en general. Es necesario profundizar sobre las nuevas tendencias y la evolución de las ciudades y desarrollar las habilidades necesarias para potenciar las capacidades de acción para una gestión eficaz en diferentes ámbitos profesionales relacionados con la ciudad y su desarrollo. En el mundo, los centros urbanos inician sus redes de asociación y fortalecimiento de su imagen a nivel nacional y regional: en el desarrollo actual de las ciudades competir es equivalente a ganar. El escenario de principios del siglo XXI está caracterizado por procesos de fuerte impacto territorial como la globalización económica, cultural y tecnológica, la conformación de nuevos espacios integrados para el desarrollo y la creciente urbanización de las sociedades modernas. Todos los proyectos, independientemente de su escala de impacto urbano deben estar orientados hacia la búsqueda de una mejor calidad de vida de la población a partir de una gestión más eficiente y eficaz del espacio urbano. Entonces el desarrollo del territorio es el resultado de un proceso de construcción, reflejo de la calidad institucional, de la organización de los actores, de sus estrategias para afrontar desafíos y oportunidades y de los fenómenos de aprendizaje colectivo; conviene pensar más en términos del territorio como un recurso construido a partir de prácticas concretas y comportamientos identificables, que permitan evaluar la capacidad que tienen las ciudades para brindar a los ciudadanos entornos productivos y saludables. Así, han surgido nuevas corrientes de pensamiento que analizan los procesos de desarrollo territorial, y que consideran al crecimiento económico y al desarrollo social no como producto del libre juego de las fuerzas del mercado, sino como consecuencia de la interacción entre iniciativas privadas y decisiones públicas, entendiendo que las formas que adopta una comunidad para atender sus necesidades y prioridades, influencian directamente su capacidad para sostenerse a sí misma hacia el futuro3. El presente trabajo desarrolla el marco conceptual de la gestión territorial, definiendo inicialmente los retos y realidades de la planeación urbanística en Colombia y América Latina, a través de conceptos que dan el soporte para la comprensión de los diferentes mecanismos de gestión del suelo. Profundizar en los modelos de gestión territorial, obliga a retroceder en el tiempo, para conocer la forma de ocupación de las áreas urbanas e identificar los elementos determinantes que han incidido en el crecimiento acelerado y en la conurbación de los municipios. Hoy las siete principales ciudades del país agrupan cerca del 45% de la población4.

3 Madoery, Oscar. La búsqueda de enfoques más apropiados para el desarrollo territorial; en: El territorio como factor estratégico de desarrollo; hacia un espacio de gestión metropolitana en el Gran Rosario. Seminario Ciudad Futura; Nuevas Modalidades en Planificación y Gestión de Ciudades. 1999. Pag. 5 4 2019 Visión Colombia II Centenario. Construir ciudades amables. Propuesta para discusión. Presidencia República de Colombia; Departamento Nacional de Planeación – DNP, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. 2006. Pag. 8.

El enfoque que se le da al presente trabajo es desde las áreas consolidadas urbanas, teniendo en cuenta la alta presión que reciben las ciudades por ser los ejes de las dinámicas comerciales, industriales y de servicios especializados en salud, educación y banca empresarial (o financieros), entre otros. Es necesario reconocer los fuertes procesos migratorios de población rural hacia las periferias urbanas, determinantes para cualquier reflexión y análisis de la gestión del suelo en las ciudades colombianas. 2. Urbanización, modelos de desarrollo y sociedad En Colombia la acción de la planificación ha estado acompañada de una clara intervención privada, encargada de dotar las infraestructuras de servicios públicos a partir de los desarrollos urbanísticos. La construcción de equipamientos y la generación de espacios públicos ha sido asumida de forma independiente por el desarrollo de cada operación urbana. Por un lado, los agentes privados con sus proyectos inmobiliarios, generalmente predio a predio y a través de la gestión individual, han intervenido la ciudad cumpliendo con las mínimas obligaciones urbanísticas que, en muchos casos, no compensan el impacto que generan los nuevos procesos de urbanización sobre las infraestructuras públicas ya instaladas, canalizando la responsabilidad de subsanar estos déficit de cobertura en servicios domiciliarios, zonas verdes y equipamientos colectivos a las entidades públicas5. Hasta el momento de expedición de la Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial se identificaron cuatro problemas claves que no había enfrentado la planeación urbanística en Colombia en relación con el suelo: • La regulación de los derechos y deberes urbanísticos. Se ha considerado que, inherente al derecho de propiedad está el derecho a construir y urbanizar, y no se le han reconocido a la sociedad los plusvalores generados a partir de la acción urbanística; un ejemplo de ello son los altos aprovechamientos de edificabilidad que le ha otorgado la norma urbana a extensos sectores de las ciudades, condicionando significativamente el desarrollo de otras zonas. • La corrección de inequidades producidas por la planeación. Las decisiones urbanísticas favorecen a unos y perjudican a otros; es necesario aplicar el principio constitucional de igualdad de todos los actores ante la Ley y la administración pública; por ejemplo, el incentivo normativo otorgado por décadas en algunos sectores (para el caso de la zona centro de la ciudad de Medellín) de no asumir obligaciones urbanísticas, ha generado al Estado la inversión de recursos públicos en estas zonas para atender las demandas de la comunidad). 5 Molina, Humberto. En “De la Reforma Urbana a la Ley de Desarrollo Territorial: un nuevo marco para la planeación y el financiamiento del Desarrollo Urbano. 1997.

• Los mecanismos para obtener suelo público. Se debe resolver el problema de cómo adelantar los procesos sobre el suelo privado que es afectado por uso público y destinado a obras de infraestructura o equipamientos. • El pacto social que sustentan los planes. Se deben resolver los conflictos de intereses que desata cualquier acción planificadora para legitimar los procesos de desarrollo urbano6. Hasta la aprobación de los Planes de Ordenamiento Territorial - POT en los municipios colombianos no se contaba con una clara regulación en cuanto a los derechos y deberes urbanísticos, considerados como intrínsecos al derecho de propiedad, el privado obtenía todos los beneficios generados por las actuaciones públicas y se transferían a los propietarios del suelo, todos los plusvalores que se generaban por las diferentes acciones urbanísticas. En el mercado del suelo existen una serie de externalidades que no hacen consecuentes los costos y beneficios públicos y privados, la especulación con el suelo urbano y las actividades ligadas a la producción de infraestructuras públicas; con otra gran dificultad como es que el suelo como soporte de las actividades económicas y sociales de la ciudad, no es un recurso reproducible. El grado de desarrollo del suelo está determinado por una serie de factores como son la reglamentación urbana, las características físico – topográficas de su localización, la factibilidad de servicios públicos y de transporte; así el valor, los usos y la estructura del suelo urbano están regulados por un mercado muy particular. Se trata de un recurso natural no renovable; ha sido el Estado quien históricamente ha provisto el suelo para las infraestructuras y los equipamientos urbanos sin que el privado revierta en algunos casos los grandes beneficios económicos que contribuyan a una equidistribución socioespacial en la ciudad; hasta la fecha han sido la zonificación y la tributación inmobiliaria los instrumentos más frecuentes que el Estado ha utilizado para intervenir en la acción privada intentando minimizar las distorsiones en busca de un desarrollo territorial en equilibrio. Sin embargo, y aunque la Ley 388 de 1.997 de Ordenamiento Territorial en Colombia define una serie de instrumentos para la regulación del suelo, en la práctica no han sido de fácil operación7. El suelo urbano es un bien escaso y con demanda en aumento debido al crecimiento económico y demográfico y al aumento del parque automotor público y privado; lo que hace que el comportamiento de los precios sea también ascendente. Factores como una alta demanda por el suelo, una oferta escasa de suelo urbanizado, altos precios de los terrenos disponibles y un alto porcentaje de población de bajos ingresos en las ciudades; son en conjunto, los elementos que han generado numerosos procesos de urbanización ilegal con grandes zonas en condición de pobreza y segregación física, económica y social. Hoy tenemos como resultado una alta disfuncionalidad en cuanto a los atributos y dimensiones urbanas y un desequilibrio en las relaciones empleo/vivienda, transporte/vivienda, infraestructuras públicas/vivienda. 6 Del Castillo, Juan Carlos y José Salazar. La planeación urbanística en Colombia, en Trayectorias Urbanas, en la modernización del Estado colombiano. 2001. 7 Los instrumentos de gestión territorial en Colombia se clasifican en instrumentos de planificación, de gestión y de financiación.

No se puede dejar de lado el impacto de estos factores en el medio ambiente a través del inadecuado suministro o conservación de suelos necesarios para el manejo de ecosistemas estratégicos vitales como cuencas hidrográficas, bosques, playas, mitigación de riesgos, entre otros; y el deterioro del patrimonio cultural e histórico de las ciudades. En lo económico, el suelo urbano también es causante de la inequitativa distribución de recursos que genera el mercado, lo que ha reflejado una reducción en la calidad de vida de los habitantes porque se minimizan los estándares del suelo utilizados en los sistemas urbanos (vías, equipamientos comunitarios o dotacionales, zonas verdes públicas, etc). La distribución inequitativa de las cargas y los beneficios del desarrollo urbano, se debe a la carencia de una adecuada gestión del suelo que compromete a las administraciones de turno en la aplicación de los instrumentos de Ley; lo que está reflejando una clara pérdida de competitividad y productividad urbana. Desde hace cuatro décadas se han presentado diversos intentos regulatorios y de planificación de usos del suelo que se pueden agrupar según su orientación (se mencionan algunos de ellos): Hacia la formulación de una política de ciudad: • Reforma tributaria de 1.960 (que afectaba principalmente los terrenos ociosos). • Proyecto de Reforma Urbana Integral de 1.970 (pretendía introducir estímulos y coerción al desarrollo urbano). Los centrados en una política de vivienda: • Ley del Techo del MRL en 1.960 • Proyecto de Ley de Vivienda y Desarrollo Urbano de 1.969 (para complementar el Consejo Superior de Vivienda y Desarrollo Urbano y transformar el Ministerio de Fomento en Ministerio de Desarrollo Económico – MDE. Los orientados a una reforma del municipio: • Ley Orgánica de Desarrollo Municipal de 1.961 • Proyecto de Reforma Social Urbana de 1.964 • Comité operativo de Reforma Urbana y Vivienda de 1.967 • Estatuto Urbano de 1.972 (complementario del Plan de las Cuatro Estrategias)8 • Ley Orgánica de Desarrollo Urbano (Ley 61/78) • Ley de Ordenamiento Urbano de 1.978 que impulsa el programa de ciudades dentro de la ciudad.

8 El plan de las Cuatro Estrategias fue elaborado por Lauchlin Currie, quien desarrolló una estrategia conformada por un conjunto de políticas macroeconómicas y sectoriales coordinadas, tendientes a generar un significativo impulso para el desarrollo de economías con baja acumulación de capital y caracterizadas por concentrar una gran cantidad de trabajadores en el campo.

Con la alta dinámica legislativa que vive el país, se aprueba en 1.989 la Ley 9ª de de Reforma Urbana. En ese momento se hace el primer esfuerzo en cuanto a regulación urbana, al adoptar un conjunto de mecanismos orientados a facilitar la intervención de las entidades públicas en el mercado del suelo; se promueve la gestión urbana pública y se generan marcos de concertación para la gestión privada o mixta. Se definen instrumentos legales, financieros y de gestión como los bancos de tierra, derechos de preferencia, extinción de dominio, reajuste de tierras, integración inmobiliaria, contribución al desarrollo municipal, bonos y pagarés de reforma urbana, entre otros; sin embargo, lo que se ha observado a partir de la aprobación de la Ley es la baja capacidad de gestión de las administraciones municipales para la aplicación de los diversos instrumentos. En la Ley 9ª se identificó que no hacía precisión en cuanto a los principios, objetivos y responsabilidades públicas y privadas propias del planeamiento urbanístico; presentaba dificultades entre planeación y gestión y enfatizaba en aspectos puramente normativos. Reflejaba la ausencia de planes urbanísticos en las ciudades y por consiguiente, todavía en la década de los noventa, los municipios seguían dependiendo de herramientas que tenían también grandes limitaciones para la utilización de los instrumentos de gestión del suelo como fueron los códigos de urbanismo. Las normas urbanísticas por sí solas no garantizaban la obtención de los resultados propuestos; en todo caso, era necesario continuar fortaleciendo la capacidad administrativa y de gestión en las diferentes instancias del desarrollo territorial, sin dejar de lado la investigación básica que ayudaría a generar propuestas para el diseño y aplicación de las herramientas necesarias para la ejecución y evaluación de las políticas de suelo en Colombia. La continua presión que ha tenido la estructura urbana sobre las áreas destinadas a vivienda a causa de la densificación, ha generado el detrimento permanente de zonas verdes públicas, el re-uso de las edificaciones, la escasez de tierra urbanizable, restricciones en cuanto a la disponibilidad de agua en desarrollos que se van consolidando de forma espontánea en la periferia de la ciudad, y una alta vulnerabilidad ante los desastres; entre otros factores. En todo caso, como otra constante en la configuración de las ciudades, muchos de estos fenómenos son a causa de la gran presión que ejercen los inversionistas privados y la dinámica del mercado de la construcción que se concentran en algunos sectores de la ciudad para ofertar los productos inmobiliarios de alta demanda. Otro aspecto determinante, era que las ciudades se venían desarrollando a partir de intervenciones, donde el promotor hacía uso de un potencial de desarrollo que normalmente transformaba o impactaba significativamente el sector con altas densidades9, conservando la misma infraestructura de servicios públicos desarrollada varias décadas atrás. El déficit de infraestructura pública que se estaba acumulando, motivó la reflexión de generar otras formas de intervención del suelo, que evaluara el reparto equitativo de cargas y beneficios y que se crearan las condiciones para una gestión asociada entre propietarios.

9 Este impacto se observa porque la normativa urbana permitía la redensificación en algunos sectores de niveles socio económicos medios y altos, donde el operador inmobiliario demolía una vivienda y desarrollaba proyectos multifamiliares que en promedio generaban 8 o 10 destinaciones de vivienda; esta fue una dinámica bastante generalizada en las décadas de los años ochenta y noventa.

En el desarrollo de instrumentos de planificación como los Planes Parciales10, se evalúa la generación del suelo para espacio público y equipamientos comunitarios a partir de intervenciones en el territorio11. Aun con la existencia de los POT y con la obligatoriedad para algunas áreas de desarrollar planes parciales; para el caso de Medellín, la ciudad seguirá desarrollándose de manera importante a partir de intervenciones predio a predio, debido a que en el perímetro municipal se tiene cerca de un 70% del suelo urbano en consolidación en sus tres niveles12. Esto explica porque es frecuente encontrar altos niveles de consolidación en las principales ciudades y las intervenciones se siguen dando en predios individuales a través de la redensificación o por nuevas adiciones. Sólo en algunos sectores con tratamientos de renovación, redesarrollo, desarrollo en suelo urbano y expansión, se formularán proyectos de planes parciales que van a contribuir a disminuir la inequidad hasta ahora generada por las normas o por falta de control urbano, responsabilidad de las administraciones municipales. Con la Ley 388 de 1.997 el territorio es visto como el principal factor de desarrollo en sus componentes social, económico y ambiental, orientado a un uso racional, equitativo y sostenible; con acciones planificadas para el mediano y largo plazo a través de las cuales se busca trascender los métodos tradicionales de “hacer ciudad” e incorporar aspectos relativos al medio ambiente, al desarrollo regional, la habitabilidad y la productividad de la ciudad, la convivencia ciudadana y el reconocimiento social. El compromiso principal con la implementación de la Ley, es la construcción de una sociedad en clara relación de equilibrio con la naturaleza, reconociendo sus potencialidades y limitaciones. Hoy se tienen nuevas exigencias en cuanto a los esquemas de gestión urbana que deben dar respuesta a los acelerados procesos de crecimiento en los asentamientos humanos, los cuales demandan además de servicios, nuevos empleos; en una estructura que debe ser analizada más allá de una escala local, en una dimensión regional y nacional, buscando su fortalecimiento para que se ejerza la función pública del ordenamiento. Es a partir de una adecuada gestión de los POT, donde se pondrán en marcha las decisiones de ordenamiento previstas, mediante la aplicación de los sistemas e instrumentos que permitan la viabilidad y eficiencia en la ejecución de lo planeado.

10 Los planes parciales son instrumentos de planificación y gestión intermedia que define la Ley 388 de 1.997 de Desarrollo Territorial y que los POT municipales identifican como piezas urbanas que deben cumplir con la obligatoriedad de formulación y aprobación de un plan parcial para su desarrollo. 11 Estas operaciones pueden ser de iniciativa pública, público – privada o privada; también cada POT define en que zonas de su territorio es optativo u obligatorio el desarrollo a través de la adopción de un plan parcial. 12 Según las Fichas Resumen de Normativa Urbana, Acuerdo 023 de 2000, en el tratamiento de Consolidación se definió el Nivel 1 donde se propiciará la generación de dotación en infraestructura, espacio público y equipamientos, así mismo se debe cualificar, mantener y ordenar la infraestructura existente. En el Nivel 2 se debe cualificar y dotar la infraestructura pública insuficiente e inadecuada existente y requerida. En el Nivel 3 se propiciará la generación de dotación en infraestructura pública; se debe suplir las altas deficiencias de estos sectores.

Peculiaridades de la urbanización en América Latina y los mercados de suelo.

América Latina es la región del mundo con mayor porcentaje de población urbana, el 75% de sus habitantes vive en los centros urbanos. Aunque para finales de los noventa se observó desaceleración en los procesos de urbanización, todavía es clara la problemática de escasez de servicios públicos, degradación ambiental, pobreza, hacinamiento, segmentación social y delincuencia13. Las dinámicas internacionales han jugado un papel esencial en la evolución de los asentamientos urbanos en las últimas dos décadas; los conceptos de regionalización y desarrollo territorial se han transformado frente al proceso de globalización. La globalización dinamiza el crecimiento económico, factor que históricamente ha impulsado a la urbanización; las ciudades son el espacio donde se desarrollan las economías globalizadas, son el nuevo escenario internacional de apertura e integración14. La tendencia ha sido convertir a los espacios en territorios – red a escala planetaria, privilegiando a ciertas regiones y ciudades en detrimento de otras; los modelos de ocupación están hoy regidos por la importancia del comercio intrarregional de bienes y servicios. Han sido los recientes procesos de integración, los que han fortalecido el desarrollo de infraestructuras cada vez más sofisticadas para proporcionar los servicios básicos necesarios para el crecimiento económico. Ha sobresalido la inversión en los sectores de vivienda, agua y saneamiento, transporte, energía y telecomunicaciones; también se ha fortalecido la participación del sector privado y de autoridades subnacionales, movilizando recursos públicos y privados. La reconfiguración territorial con base en nuevas redes de infraestructura responde también a nuevas formas de regionalismo subnacional y supranacional con una alta incidencia en el orden productivo, social y cultural.

13 Bárcena, Alicia. Evolución de la Urbanización en América Latina y El Caribe en la Década de los Noventa: Desafíos y Oportunidades. ICE La Nueva Agenda de América Latina. Numero 790, febrero – marzo de 2001. 14 Un análisis de la evolución de las ciudades en la región se presenta en forma detallada en JORDAN y SIMIONI: Ciudades intermedias en América Latina y el Caribe: propuesta para la gestión urbana. LIBRO DE CEPAL, LC/1117. Santiago de Chile. 1998.

La urbanización en América Latina pasó de un 71% en 1990 a un 75% para comienzos del año 2000, manteniéndose como la región mas urbanizada del mundo en desarrollo15, teniendo en cuenta la desaceleración generalizada del crecimiento de la población16. En cuanto a los grados de urbanización, se pueden identificar cuatro grupos: 1. Transición urbana avanzada. Este grupo corresponde a asentamientos pos-industriales con una mayor consolidación urbana, que enfrentan nuevos tipos de competencia económica orientados hacia sectores terciarios o de servicios. 2. En plena transición urbana. Grupo en el cual se encuentra Colombia y que refleja tanto tasas de crecimiento urbano como niveles medios – altos de urbanización. Son países que contienen territorios destinados a la industrialización caracterizados por polos de desarrollo turístico, industrial y productivo. 3. Transición urbana moderada. Continuas migraciones de zonas rurales a las ciudades 4. Transición urbana rezagada. Los grupos 3 y 4, aun tienen amplios territorios destinados a las actividades rurales y agroindustriales17. Para la década de los años noventa, el 43% de la población se localizaba en ciudades con más de un millón de habitantes, debido a su posicionamiento para captar las inversiones extranjeras y para articular a las empresas nacionales con los mercados externos. Por el contrario las ciudades de más de cinco millones de habitantes mostraron en el año 2000, tasas de crecimiento más bajas, con una tendencia a extender el territorio, integrando social y económicamente a otros núcleos urbanos contiguos. Se observa también el desplazamiento industrial hacia las periferias y la generación de subcentros con dinámicas relativamente autónomas18. Una situación distinta han vivido las ciudades de menos de un millón de habitantes, que han mantenido un crecimiento demográfico importante, entre otras variables, por encontrarse cerca a una metrópoli o por su ubicación en las líneas de frontera internacional. Otras ciudades intermedias se han convertido en ejes articuladores de ciertas actividades productivas; y un ejemplo son los centros turísticos que aprovechan su localización o cercanía a playas u otros atractivos naturales o culturales.

15 NACIONES UNIDAS: Crecimiento, estructura y distribución de la población. Documento de trabajo. 2000 y RODRIGUEZ J. Y VILLA M. Distribución espacial de la población, urbanización y ciudades intermedias: hechos en su contexto, en SIMIONI, D. y JORDAN, R. (compiladores): Ciudades Intermedias en América Latina y el Caribe: Propuesta para la Gestión Urbana. CEPAL/LC/L.1117. Santiago de Chile. 1998. 16 CEPAL. De la urbanización acelerada a la consolidación de los asentamientos humanos en América Latina y el Caribe: El espacio regional. Documento/libro presentado ante la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe preparatoria del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un examen y una evaluación generales de la aplicación del Programa de Hábitat. LC/ G.2116 (CONF. 88/3). Santiago de Chile. 2000. 17 Para una mayor amplitud del tema, se puede leer a ALBA, BIZBERG y RIVIERE. Las regiones ante la globalización, competitividad territorial y recomposición sociopolítica. El Colegio de México. Centro de Estudios Internacionales CEMCA: ORSTOM. 1998. 18 Esta situación se presenta con especial referencia a la zona metropolitana de la ciudad de México, en RODRIGUEZ y VILLA. Distribución espacial de la población , urbanización y ciudades intermedias: hechos en su contexto, en SIMIONI, D. y JORDAN, R. (compiladores): Ciudades Intermedias en América Latina y el Caribe: Propuesta para la Gestión Urbana (CEPAL/LC/L.1117). Santiago de Chile. 1998.

El desarrollo territorial sin duda hoy tiene niveles más complejos que en décadas pasadas, teniendo en cuenta la apertura económica y comercial de los últimos años, con consecuencias de gran importancia en lo político y social para la evolución del hábitat urbano. Las nuevas relaciones de producción y de comunicación entre los actores públicos, privados y la comunidad, demandan hoy una provisión adecuada y eficiente de servicios urbanos, así como el fomento de la inversión para atender las necesidades de infraestructura de redes de servicios básicos, vivienda y equipamiento. No sin dejar de lado, propuestas innovadoras para resolver situaciones críticas de desempleo, hacinamiento, pobreza, segmentación territorial de los estratos sociales, seguridad ciudadana, sostenibilidad ambiental del medio urbano y la revalorización de las políticas de ordenamiento territorial, como las más destacadas. El sector publico puede propiciar el crecimiento económico con equidad mediante políticas que mejoren los servicios urbanos, incentivando la inversión publico-privada para cubrir las necesidades de infraestructura primaria, el diseño adecuado de instrumentos económicos que complementen políticas fiscales y el fomento a la inversión para la mejora del ambiente urbano; decisiones que en conjunto ayuden a elevar la calidad de vida de los habitantes. El desafío generalizado para la región, es el aumento de la pobreza urbana, generándose nuevas formas de segregación. La pobreza en la región ascendió a 204 millones de personas, de las cuales 125 millones corresponden a zonas urbanas y 35 de cada 100 hogares están localizados en ciudades19; para inicios de la actual década, seis de cada diez pobres pertenecen a las zonas urbanas. La segmentación socio espacial al interior de las ciudades es un tema preocupante; los grupos pobres se han ubicado en zonas de periferia, generalmente de alto riesgo y vulnerabilidad, con viviendas precarias, informales y sin equipamientos. La privatización de los servicios de salud y educación, aumentan más esta brecha. Actualmente se trabaja por el diseño de unas políticas públicas orientadas a apoyar la vivienda social con esquemas de financiación orientados a proporcionar subsidios para hogares en situación de extrema pobreza. Los bajos ingresos y tipos de informalidad en las ciudades, producto del aumento de la desocupación, la desigual distribución del ingreso y la falta de acceso a la tierra urbana y vivienda a través del mercado formal, son los grandes desafíos a los que se enfrenta la región20. Los países han respondido aumentando el gasto público, pasando del 10,1% del PIB en 1990-1991 al 12,5% en 1996-1997 y mejorando sus políticas de focalización hacia los programas sociales. En el desarrollo urbano, se han hecho algunos avances para el apoyo al acceso a vivienda y suelo incrementando la dotación de mejores servicios. Las ciudades son el espacio indispensable para el progreso socioeconómico de sus habitantes y para lograr una mejor inserción en la economía mundial sin desconocer los grandes esfuerzos que aun quedan pendientes para superar las dificultades antes mencionadas.

19 Panorama social, publicado por la CEPAL en 1999. 20 La informalidad urbana alcanza niveles hasta del 40%. CEPAL: Equidad, Desarrollo y Ciudadanía. Libro presentado en el Vigésimoctavo Período de Sesiones en México D.F. LC/G.2071 (SES. 28/3). Publicación de las Naciones Unidas. Santiago de Chile. 2000.

Planificación Urbana y Ordenación del Territorio. El planeamiento urbano surge por la necesidad de ordenar el espacio físico, es aplicado especialmente a ciudades en rápida expansión; el modelo de ciudad al que se quiere llegar, reconoce las dinámicas propias y define los instrumentos de actuación necesarios para direccionar lo que se considera adecuado y así alcanzar el modelo propuesto. Legislar, planificar y ejecutar los planes aprobados, son los tres procesos de intervención o etapas que se desarrollan en la ordenación del territorio21. Con la legislación, se definen los objetivos y principales instrumentos de la ordenación del territorio, es decir, se determinan las políticas territoriales; la planificación, se encarga de elaborar y aprobar planes que definan el modelo territorial deseado, pueden dar directrices generales o ir concretando con ciertos niveles de precisión, la forma como se puede desarrollar el suelo, es así como los planes pueden ser territoriales, urbanísticos o sectoriales. La ejecución de los planes, permite transformar la realidad de acuerdo con las determinaciones establecidas en cada una de las fases, hasta alcanzar los objetivos propuestos. La ordenación del territorio es entonces, el resultado de las acciones emprendidas, con el fin de dar soluciones adecuadas a las necesidades identificadas en las diferentes dimensiones, socio – económica, política, espacial y ecológica de la ciudad. El territorio es el espacio de soporte material fundamental de la actuación de la sociedad, y ha sido la acción aislada de diferentes agentes quienes lo han intervenido; lo que se busca, es que a través de las instituciones e instrumentos, se logre la armonía entre los intereses de la ciudad y los impactos sobre la naturaleza; es el escenario donde se conjuga espacio natural, económico y social que trasciende límites políticos y administrativos, es un sistema dinámico, complejo y con problemas sectoriales en cuanto al sistema social y productivo. El medio físico es la plataforma de articulación territorial entre la población y una serie de factores externos con el marco legal y normativo que deben dar respuesta a las necesidades del territorio. Hoy se reconocen nuevos actores para la concertación, asocio y participación para la aplicación de políticas sociales y la ejecución de programas; se generan nuevos procesos de articulación de objetivos y recursos sectoriales en las dinámicas del territorio. La ordenación del territorio es un instrumento de política de Estado22 que pretende racionalizar las diferentes formas de ocupación del territorio para optimizar el uso de los recursos existentes, coordinando las acciones de los sectores público y privado. 21 Pujuelas, Romá y Jaume Font. Ordenación y Planificación Territorial. Espacios y Sociedades. Serie Mayor No 8. Editorial Síntesis. Madrid – España. 1998. 22 Instituto geográfico Agustín Codazzi. Taller nacional Ordenamiento Territorial. Conceptualización y Orientaciones: hacia un lenguaje común. Memorias Comisión de Ordenamiento Territorial – COT; Departamento Nacional de Plantación – DNP. Bogotá D.C., 10 – 11 diciembre, 1992.

La planificación urbana se ha movido en dos grandes ejes que han contado cada uno con sus propias dinámicas, el desarrollo económico y el progreso social, aspectos que han mostrado efectos urbanos y territoriales diferenciales a lo largo del tiempo. El Plan de las Cuatro Estrategias desarrollado por el profesor Currie Lauchlin23 formuló para el período de 1.970 a 1.974 la propuesta de utilizar el sector de la construcción como motor del crecimiento económico para el país; además, hizo la propuesta de reorganización urbana como fue el Plan de Ciudades dentro de la Ciudad; aportes que marcaron un antecedente importante en cuanto a alternativas para el desarrollo urbano. El Plan es el instrumento básico, aunque no el único, en el proceso ordenador, éste será complementado por unos planos o una cartografía que contendrán la información temática en cada periodo de lectura territorial, y de cada una de las fases definidas por el Plan. Otro elemento que acompaña este proceso, es la definición de un programa de actuación que identifica el momento y los recursos necesarios para adelantar las acciones propuestas; así, los planes se convierten en procesos dinámicos que generan efectos permanentes, en algunos casos esperados o no esperados; estos resultados deben ser evaluados y contrastados; la evaluación podría dar las pautas necesarias para recomendar una nueva revisión. La planificación se puede diferenciar por la naturaleza de sus determinaciones que pueden ser de carácter vinculantes o indicativas. Así, la planificación económica, es el conjunto de políticas económicas con incidencia territorial, orientadas a la redistribución territorial y sectorial de la actividad económica. La planificación física en cambio, es el proceso de ordenación de los usos del suelo, de los edificios y de los asentamientos urbanos, en busca de mejores estándares de habitabilidad; generalmente sus normas y determinaciones son de carácter vinculante en cuanto a actuaciones, directrices y recomendaciones, que pueden ser desarrolladas en diferentes niveles de planeamiento. En la planeación física también se pueden diferenciar algunas modalidades de aproximación territorial, como la general o la sectorial. En la primera, se trata de ordenar de manera global o integral el territorio, descomponiéndolo en unidades homogéneas o funcionales, definiendo sus elementos estructurantes, puede ser aplicada a ámbitos municipales y en ese 23 El profesor Currie Lauchlin, economista canadiense nacido en Nueva Escocia, fue el creador del sistema UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante) que revolucionó el ahorro en Colombia, sistema mediante el cual veinte años después de su creación se habían construido 951 mil nuevas viviendas y había 6 millones de cuentas de ahorro. Currie formuló el “Plan de las Cuatro Estrategias” en 1.971 durante el gobierno de Misael Pastrana, dándole un decisivo impulso a la construcción de vivienda.

caso será definida como planeamiento urbano o a ámbitos regionales/subregionales, a la que se le aplica el concepto de planificación territorial. En la planeación sectorial, no solamente cambia la escala, sino la orientación hacia temáticas mas definidas, orientadas hacia las infraestructuras, los equipamientos y el medio ambiente. Hacia mediados de la década de los ochenta, se empiezan a aplicar los conceptos de la planificación estratégica , para llenar una serie de vacios que no resolvían otras modalidades de la planificación, básicamente por la complejidad que se iba identificando en la problemática urbana, afectada por una serie de factores como: la incertidumbre política y económica, el incremento de la competencia entre las ciudades y regiones, una mayor demanda de participación de los agentes sociales y una clara limitación en la aplicación de los instrumentos de planificación. Otro aporte importante lo hizo el Plan de Economía social de 1.986 a 1.990 que, con la aprobación de la Ley de Reforma Urbana como Ley 9ª de 1.989, generó para los municipios las herramientas legales de intervención que no se tenían hasta el momento. Posteriormente, la década del noventa marcó un momento decisivo de crisis en cuanto a la concepción de los planes de desarrollo y de construcción de ciudad, así como de gobernabilidad en cuanto a las manifestaciones del no Estado en las grandes ciudades. Se presentó una pérdida importante de legitimidad política y social, se desdibujaron los espacios colectivos de la ciudad y se tardó mucho tiempo en reconfigurar una nueva credibilidad estatal y pertinencia de la planificación urbana como instrumento de gobernabilidad. El contexto de las últimas décadas del Siglo XX y que aun viven las ciudades, es la gran movilidad territorial de las empresas y la exigencia de combinar esfuerzos del sector público y los agentes privados. La planeación estratégica abre otras posibilidades de intervención en el futuro del territorio, haciéndolo atractivo para la implantación de nuevas dinámicas comerciales e industriales; se trata de formular nuevos retos, plantear alternativas y proponer líneas de acción en una visión mas globalizadora de la planificación, con una mayor participación en las decisiones de desarrollo futuro del territorio de los agentes e instituciones económicas y sociales, en busca de encontrar puntos de convergencia y de diseñar estrategias comunes. El plan estratégico también se puede ir actualizando y reformulando para alcanzar nuevas metas, a medida que se van logrando las metas inicialmente propuestas. Parte de este plan, es el “marketing” que se hace del territorio, a través del cual se concretan acciones encaminadas a la promoción económica de un territorio, o también incorpora aspectos relacionados con la calidad de vida, la protección del medio ambiente o la promoción cultural. Para ello se establecen unas líneas de acción estratégicas que encaminaran el territorio hacia los escenarios deseables y factibles, definiendo los medios y viabilidad para alcanzarlos, así como los costos necesarios, los agentes e instituciones implicadas y el tiempo en el que deben ser realizados.

Paradigmas de la ciudad moderna y evolución de la planificación en Colombia. La imagen de ciudad moderna en la etapa de 1.950 a 1.970, estuvo caracterizada por una división funcional que se estableció en cuanto a los componentes básicos de la vida urbana: vivienda, transporte, educación y empleo. El Estado intervenía directamente en la corrección de los desequilibrios e inequidades que el mercado y la economía generaban. Su actuación se dio sobre la producción y financiación de vivienda para sectores bajos y medios; en la producción de equipamiento colectivo (educativo, hospitalario, recreativo y de administración); en la producción y financiación de infraestructuras de servicios públicos; y en el control de los sistemas de financiación de la vivienda y del desarrollo urbano; para esto se crearon grandes empresas descentralizadas dependientes de una primacía política, fiscal y administrativa del Estado central. Las ciudades principales rápidamente replicaron los modelos de producción a partir de la constitución de empresas descentralizadas del orden municipal que fueron adquiriendo con el tiempo autonomía presupuestal, técnica y administrativa; adicionalmente se formularon Planes Reguladores que permitieron orientar la intervención del Estado en la ciudad; caso contrario sucedió con los municipios de menores habitantes que continuaron su dependencia directa de las entidades descentralizadas del orden nacional. El rápido crecimiento poblacional y físico de las ciudades desbordó las capacidades de atención de la administración pública, dando origen a los primeros focos de marginalidad e informalidad urbana, transformando definitivamente los propósitos de la planeación y la imagen de ciudad, así como la intención del Estado de brindar una estructura integrada, homogénea y que garantizara a la mayoría de la población el acceso a los servicios urbanos básicos. A principios de los años setenta surge la planificación integral a partir de la reflexión de cómo dar respuesta a las nuevas realidades socioeconómicas y también por las experiencias vividas en años anteriores cuando lo que primaba era la visión puramente espacial. Se trataba de complementar esa mirada física y territorial24 con componentes como el económico, financiero, social y administrativo; que sume al ordenamiento territorial en una regulación de intervenciones privadas a través de las normas urbanas y en propuestas de planificación zonal integral para algunas áreas de la ciudad25. Sin embargo, el desempleo, la pobreza y la informalidad, van imponiendo nuevos retos de solución que no se encontraban en los planes reguladores; la gestión de la ciudad debía modernizarse para enfrentar una nueva realidad y problemática técnica, financiera y administrativa 24 Basada prácticamente en la definición de normas urbanas y de los perímetros de servicios públicos para el control de las densidades, los usos del suelo y la extensión física de las ciudades. 25 Con especial atención para zonas de rehabilitación y renovación urbana.

A comienzos de los años ochenta, los procesos de descentralización, la desregulación económica26 y la modernización del Estado, dan origen a este nuevo paradigma de la ciudad desregulada. Los gobiernos municipales inician unas mayores competencias y recursos que crean la posibilidad de hacer una gestión integral del desarrollo urbano. Este proceso encuentra en la Constitución Política Nacional de 1.991 un gran respaldo; se abren paso conceptos como los de la participación ciudadana, determinantes para procesos futuros de discusión como los planes de desarrollo nacional y territoriales, según lo estipula la Ley 152 de 1.99427; se abren espacios para las Juntas Administradoras Locales – JAL y se reglamentan, para el caso de Bogotá a principios de los noventa, los planes zonales. En esa misma década, se inicia el desmonte del Instituto de Crédito Territorial – ICT como productor de vivienda y se municipalizo la competencia de prestación de servicios públicos. De la intervención del Estado como generador de modelos de desarrollo urbano, normas de control y constructor de grandes conjuntos y barrios, se pasó a una gran libertad del mercado; y la normativa urbanística se convirtió en el único instrumento de ordenamiento urbano acompañada de la planeación zonal integral. Se abandona también la construcción de equipamientos colectivos; al privado se le encarga, a través de la norma urbana, generar infraestructuras mínimas de uso colectivo conforme a la urbanización que ejecutaba. Con el tiempo, los centros comerciales reemplazaron los parques y las zonas verdes, y se convirtieron en los lugares de encuentro y sociabilización; una vez atendidos los estratos más altos, se orienta esa misma tendencia hacia la implantación de grandes superficies comerciales en barrios cada vez más populares. El desmonte de las instituciones del orden nacional que ejecutaban las más diversas formas de intervención directa, dan la posibilidad de una nueva imagen urbana, la de la ciudad autorregulada donde el mercado cumple el papel de principal mecanismo de regulación de la actividad económica y de desarrollo urbano. El Acuerdo 7 de 1.979 y posteriormente el Acuerdo 6 de 1.990, desarrollados por Bogotá, fueron los instrumentos que iniciaron un nuevo ciclo en la planeación de las ciudades; conocidos como los códigos urbanos de normas para la regulación de la intervención privada, fueron unos

Se entiende como desregulación económica la eliminación de una restricción, relacionada con alguna actividad económica impuesta por el gobierno a los agentes (en este caso privados). Se refiere a la liberalización de las fuerzas competitivas y a la “no” obstaculización a la entrada y salida del mercado; que es sinónimo de la libertad de competencia. Se entiende como una simplificación administrativa de trámites para el establecimiento y operación de empresas; y la revisión y adecuación del marco normativo vigente, entre otras acciones. 27 Ley 152 de 1.994 por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, que tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo.

documentos desarticulados de lo que significa un Plan de Ordenamiento Territorial. Una crítica importante ha sido la liberación de grandes zonas de la ciudad para que las fuerzas del mercado determinaran las tendencias de cambio, sin evaluar los impactos en cuanto a la capacidad de soporte del suelo en relación con densidades poblacionales y habitacionales, malla vial y en general de las infraestructuras viales y de servicios públicos. Este error le significó a las ciudades unos costos de reparación muy altos en los años siguientes. En la década de los noventa, con todos esos procesos de cambio vividos, se vio la descentralización como una ruptura de responsabilidades del nivel central sobre el planeamiento urbano; pero la Nación no puede permanecer al margen de la solución de la diversidad de problemas que enfrentan las ciudades, tiene también el compromiso de proporcionar políticas claras y mecanismos regulatorios adecuados, coordinando acciones y acordando líneas de trabajo con los entes territoriales. El análisis de las imperfecciones de los mercados urbanos y el carácter de la ciudad como un bien de consumo colectivo, plantean la intervención del Estado en sus más diversos niveles, reconociendo posibles asociaciones públicas y privadas, y permitiendo la intervención de este último hasta donde se considere pertinente. El papel de los municipios se replantea entre proveedores y gestores directos de la prestación de servicios a garante y facilitador de la provisión de elementos de concertación de los principales actores urbanos; la administración pública es la protagonista fundamental para el fortalecimiento de los instrumentos impositivos necesarios para el desarrollo urbano, en busca de la redistribución de los costos según los beneficios generados por la acción urbanística; priorizando la inversión social, a partir de la definición y orientación de las tendencias de crecimiento en la ciudad. Este nuevo escenario de participación de los sectores público, privado y de organizaciones no gubernamentales, exige de los distintos niveles territoriales nuevas capacidades de liderar y supervisar el desempeño conjunto de todos los actores, para garantizar que las políticas y los programas beneficien a los sectores más pobres de la ciudad. El Estado también debe responder a las demandas crecientes de la sociedad en cuanto a democracia, participación e integración en las condiciones de diversidad que se vive actualmente; el Estado central debe ser un facilitador para fortalecer la participación y la generación de mejores relaciones entre los gobiernos locales y territoriales con la sociedad civil. Sin embargo, los planes se han ocupado más de unas metas deseables, que de orientar en el tiempo y en el espacio las intervenciones y formas de gestión más efectivas. La imagen de ciudad se ha perdido por controlar la intervención privada sobre el predio a predio; ha predominado el planeamiento sectorial ejecutando proyectos de infraestructura de servicios públicos y planes viales o mínimas intervenciones de renovación urbana que agotaron los presupuestos y la movilización de recursos para la ejecución de grandes obras. La no coordinación de los componentes administrativos y financieros con el económico y social en el marco del ordenamiento territorial, generó la pérdida de noción de espacialidad en el planeamiento de la ciudad. Sumado a estas consideraciones anteriores, no se pueden desconocer otros factores de peso como son la ineficiencia en la producción de información urbana, la baja calidad y poca continuidad en relación con los estudios urbanos y al seguimiento y evaluación de las intervenciones propuestas.

La gran mayoría de los municipios en Colombia28, permanecen a la espera de recibir ayudas de instancias departamentales y nacionales; caracterizadas por estructuras administrativas feudales, representadas por la racionalidad electoral de sus concejales, que fraccionan y limitan toda intención de gestión y de planificación unificada. Predominan los compromisos adquiridos políticamente para tomar la decisión de ejecutar importantes obras como la malla vial y la prestación de servicios públicos, que en muchas ocasiones son orientadas hacia las zonas de vivienda y de desarrollo informal; es evidente la ausencia de políticas para la gestión del suelo, la seguridad, la generación de empleo; en general, se ha venido trabajando de manera retórica, marginal e ineficaz, que no le apuesta a un proyecto colectivo de ciudad.

Instrumentos para la Planeación y el Ordenamiento Territorial. Planes de Desarrollo Municipales. “Los planes de desarrollo son instrumentos de trabajo que requieren una voluntad política para llevarse a la realidad, lo cual no siempre ha sucedido en el país29”. Para el municipio de Medellín, desde la Ley 88 de 1947 sobre Fomento Urbano, hasta la Ley 9ª de 1989 Ley de Reforma Urbana, diversas normas del orden nacional han orientado acerca del desarrollo municipal y han definido la ejecución de planes reguladores u ordenadores del espacio urbano. Un plan de desarrollo de una ciudad consiste en un conjunto de normas encaminadas a crear y mantener las condiciones sociales, económicas y físicas necesarias para el adecuado funcionamiento y el desarrollo de la comunidad. La estructura del plan desarrolla la zonificación o reglamentación del uso de la tierra; el plan vial y el de áreas verdes y comunales; la sectorización o subdivisión política y administrativa en sectores o barrios y áreas urbanas o rurales; el loteo y reglamentación del desarrollo de terrenos por medio de urbanizaciones y parcelaciones, la programación de planes de renovación urbana, los planes de vivienda, los programas de inversiones en servicios públicos y los programas de los servicios comunales en cuanto a educación, salud publica, abastecimientos y recreación de la comunidad.

En especial los menores de 15.000 habitantes que presentan serias dificultades fiscales, técnicas y administrativas. 29 Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Secretaria Ejecutiva. Los Planes de Desarrollo Municipal en la Ley 09 de 1989. Biblioteca Jurídica DIKE. Medellín – Colombia. 1990.

La elaboración de planes se remonta a la década de los años cuarenta, cuando basados en la famosa “Carta de Atenas” de 1933, resultado del Cuarto Congreso Internacional de Arquitectura Moderna – CIAM, se declararon como funciones fundamentales del urbanismo: Habitar, Trabajar, Recrearse y como objeto de esas funciones: la ocupación del suelo, la organización de la circulación y la legislación. El resultado fue un documento sobre teoría y metodología de la planificación, que en sus 95 puntos, oriento los parámetros de la arquitectura y el urbanismo; convirtiéndose en el primer ensayo para el análisis de una ciudad, necesario para la reconstrucción de las ciudades en la coyuntura de la posguerra. Siguieron entonces, numerosos encuentros y congresos que pretendían establecer la metodología de trabajo para la presentación de los planes urbanísticos. A partir de la década de los sesenta, el grupo del CIAM fue reemplazado por organismos internacionales de crédito que exigían la elaboración de planes para aprobar la financiación de proyectos específicos. La mirada hasta el momento era puramente técnica, y a partir de la “Carta de Machu Pichu” de 1977, se hacen nuevos planteamientos sobre los conceptos de ciudad y región, crecimiento urbano, vivienda, transporte, disponibilidad del suelo urbano, medio ambiente, preservación y defensa de los valores culturales y el patrimonio histórico, tecnología, diseño urbano y arquitectónico. La generación de planes urbanos en diferentes ciudades de Europa y América, propicio que con la Ley 88 de 1947 se definiera que los municipios con un presupuesto superior a $ 200.000 (doscientos mil pesos), hicieran un Plan Regulador que indicara la forma de continuar el desarrollo urbano futuro de la ciudad. El primer Plan de Desarrollo del país se entrega en 1950, preparado por una misión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del gobierno colombiano, denominado “Bases de un Programa de Fomento para Colombia”. El Plan Piloto para Bogotá fue encargado a Le Corbusier en 1949 y seria puesto en practica por el “Plan de Urbanismo” bajo la responsabilidad de los arquitectos José Luis Sert, presidente de los CIAM y su asociado Paul Lester Wiener; para lo cual se creó “La Oficina del Plan Regulador de Bogotá”, bajo la dirección del Alcalde y la participación de profesionales locales dedicados a los trabajos de urbanismo de la ciudad. El Plan Piloto fue aprobado como el Acuerdo 185 de abril 5 de 1951 y fue el que dio las bases normativas para el Plan Regulador de Bogotá. Apareció el principio de los sectores urbanos; se planteo el régimen de circulaciones a partir de las definiciones de los diferentes tipos de vías, desde las regionales hasta las de servicio; entre otros aspectos, se definió el perímetro urbano, la zonificación de la ciudad, el sistema vial, los servicios municipales y las normas sobre urbanismo.

Las visitas de los arquitectos Wiener y Sert a Bogotá, sirvieron también para establecer algunos contactos con la ciudad de Medellín, donde el ambiente era propicio para la formulación de un Plan Piloto. Como antecedente se tiene que Medellín contaba desde 1938 con la Oficina de Valorización Municipal, las mas antigua del país; y mediante Acuerdo 5 de 1939, el Concejo Municipal dispuso la elaboración del primer Plan Director de la ciudad; se reglamento el ancho de vías y la altura de edificaciones. En 1948 se autorizo que como etapa siguiente del Plan Regulador, se elaborara el Plan Director de Medellín y de los municipios del Valle de Aburrá, encargado a la Oficina del Plan Regulador bajo la dirección del doctor Nel Rodríguez. Con la Resolución 44 de abril de 1950, se aprobó el Plan Piloto, base para la realización del Plan Regulador de la ciudad; facultando a la Sección de urbanismo del Plan, iniciar la ejecución del Plan Director de la ciudad, que después de diversos estudios, fue aprobado por el Concejo Municipal por el Acuerdo 092 de diciembre de 1959; ninguna otra acción se adelanto en la ciudad en las décadas del sesenta y setenta. Desde el nivel nacional, la Ley Orgánica de Desarrollo Urbano, Ley 61 de 1978, estableció como instrumento operativo para lograr condiciones optimas del desarrollo de las ciudades, la formulación de Planes Integrales de Desarrollo con fundamento en las técnicas modernas de planeación urbana y de coordinación urbano regional para los municipios de mas de 20.000 habitantes; los demás municipios debían expedir Planes Reguladores como lo disponía la Ley 88 de 1947. Nuevamente para Medellín, el Decreto 1306 de 1980 que reglamentaba la Ley 61 de 1978, logra una amplia descripción de la naturaleza, contenido, etapas, instrumentos normativos, entre otros, que configuran un Plan Integral de Desarrollo; definido como un conjunto de normas que permiten ordenar, regular y orientar las acciones de los sectores públicos y privados en los aspectos socio – cultural, económico – financiero, físico – territorial y jurídico – administrativo, que tiene como finalidad mejorar la calidad de vida de los habitantes, utilizando en forma optima los recursos existentes. Esta definición valida para la época el enfoque integral e interdisciplinario con el que se estaba abordando la problemática urbana, utilizando variables económicas, sociales y políticas necesarias para fijar una política de desarrollo urbano, compartida por profesionales de diferentes áreas, dando las bases para los futuros planificadores urbanos. Las etapas de elaboración de un Plan Integral de Desarrollo son: • Información: es la recolección de planos, estudios y proyectos, que se hayan efectuado sobre el respectivo núcleo urbano. • Diagnóstico: dando claridad sobre aspectos como: condiciones geográficas, topografía, clima, crecimiento y distribución espacial de la población, densidades urbanas y rurales, naturaleza y localización de las actividades económicas, estructura del empleo, estratificación socio – económica, tendencia y distribución de los usos del suelo urbano y rural, inventario de predios de propiedad publica, aspectos cualitativos y cuantitativos de la vivienda y de la actividad edificadora; estado, calidad y cobertura de los

servicios públicos y comunales; bases, fuentes, montos, sistema de liquidación, recaudo y control de impuestos, contribuciones, tasas y participaciones; estructura administrativa; instrumentos; formas de coordinación institucional y sistema de orientación y control de las actividades privadas. La información antes recolectada conforma el Expediente Urbano, que consiste en un reglamento actualizado y sistemático de las condiciones generales, posibilidades y limitaciones de los núcleos urbanos. • Presentación de alternativas: para el núcleo urbano con base en la información recolectada. • Formulación: con la definición de políticas, determinación del programa de inversiones y asignación de instrumentos de ejecución, dejando clara la definición de políticas e instrumentos. • Definición de políticas: referidas a la organización del núcleo urbano, determinación de los sistemas viales y de transporte terrestre y aéreo, definición de áreas de futuro desarrollo (criterio de mayor densificación o uso intensivo del suelo); localización, dotación, operación y mantenimiento sobre políticas tarifarias, sistemas de recaudo, formas de control y sanción; criterios de coordinación institucional entre los diferentes niveles de control y esquema de prioridades para la ejecución del Plan. Como instrumentos posibles para alcanzar las políticas propuestas, se pueden tener: • Programas de inversión: que identifican con precisión los proyectos específicos y su orden de ejecución; se debían incorporar los esquemas básicos de diseño, posibles fuentes de financiación y recuperación de la inversión mediante tarifas o valorización; identificación de las entidades responsables de la ejecución y mecanismos para la administración de las obras ejecutadas. Como instrumentos normativos se pueden considerar los siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Reglamento de usos del suelo y normas urbanísticas. Normas mínimas para urbanización y prestación de servicios públicos para Vivienda de Interés Social – VIS. Delimitación de zonas de reserva ecológica, turística, forestal, agropecuaria y de corredores urbanos. Reglamentación sobre permisos o licencias de construcción y urbanización, funcionamiento comercial y de servicios. Reglamento sobre construcciones antisísmicas, control de la erosión y de la contaminación. Reglamentos para la prestación de servicios públicos. Normas viales y de transporte. Impuestos, tarifas, contribuciones y estímulos tributarios. Estatuto de valorización y estructura de la oficina encargada de su administración. Recomendaciones sobre el diseño y actualización del sistema de catastro30.

30 Área Metropolitana del valle de Aburrá. Secretaria Ejecutiva. Los Planes de Desarrollo Municipal en la Ley 09 de 1989. Biblioteca Jurídica DIKE. Medellín – Colombia. 1990. Pag. 47 – 48.

La responsabilidad de formular un Plan de Desarrollo es de la Secretaria de Planeación municipal con participación de la comunidad a través de las entidades cívicas, gremiales, profesionales y culturales. Se convierte el Plan en el soporte para ejecutar los programas y proyectos que incidan en la regulación del crecimiento y ordenación del núcleo urbano. En 1985 se presento a la Junta Metropolitana, el Plan de Desarrollo Metropolitano del Valle de Aburrá, aprobado por el Acuerdo 012 de 1985. En 1987 se presento nuevamente una propuesta de Plan de Desarrollo para la ciudad de Medellín y fue sólo hasta 1989 en cumplimiento de la Ley 9ª de 1989, Ley de Reforma Urbana que se aprueba el Plan de Desarrollo municipal. A partir de 1990, los Planes de Desarrollo han sido de obligatorio cumplimiento al inicio de cada periodo de Alcalde; en la actualidad son los Planes de Ordenamiento Territorial – POT municipales en sus componentes de corto, mediano y largo plazo, los que le dan soporte a la formulación y aprobación de los planes; acompañados del respectivo Plan de Inversiones a través del cual se garantiza el flujo de fondos y financiación necesaria para la ejecución de los proyectos propuestos. Es importante hacer mención de los múltiples factores que afectan la formulación de un Plan; cabe resaltar el contexto en el cual se han realizado, la filosofía que los ha orientado, la participación de la comunidad, el marco político que los ha afectado, los recursos financieros disponibles, la estabilidad administrativa, entre otros aspectos que determinan un adecuado diagnóstico de la situación en la que se han formulado los Planes. La Ley de Reforma Urbana significó un avance determinante para la planeación en Colombia, reconociendo el desorden imperante en las ciudades del país; el ejercicio de la planeación también va acompañado de las voluntades políticas y de la comunidad; es una actitud que todos debemos tener para alcanzar desarrollos mas equilibrados y armoniosos, pero ante todo mas humanos como lo proclamaba la Carta de Atenas desde 1933. En Colombia desde la Ley 88 de 1947 se conocen los siguientes tipos de planes: • Plan Piloto: que desarrollo los planos piloto para las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali; a partir de él se dan las directrices generales para la organización de la ciudad y su crecimiento. • Plan Regulador: era el que contenía las normas para iniciar la ejecución del Plan Piloto. • Plan Maestro: (Máster Plan), identifica el desarrollo físico de una actividad específica, ejemplo “El Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado”. • Plan General Urbano: se caracteriza por ser un Plan amplio y general a largo plazo para el control y dirección del desarrollo físico de las ciudades.

• Esquema de Planeamiento: conocido también como “Esquema Director”, con el significado más de un Plan indicativo compuesto por una serie de mapas y clausulas orientadas a controlar el entorno físico de las ciudades. • Plan Director: establece una serie de determinaciones de carácter general a nivel de directrices y que son desarrolladas a nivel de otros planes. • Plan de Ordenamiento Urbano: término que se viene usando desde la Ley 9ª de 1979 o Código Sanitario Nacional; es una adaptación del concepto de ordenamiento territorial que desde mediados de la década de los sesenta ya tenia amplia difusión en Europa. Obedece a un enfoque donde tiene gran relevancia las variables ambientales que se articulan con variables socio – económicas, en la búsqueda de un equilibrio entre la comunidad y el territorio ocupado. • Plan Rector: se trata de un documento de políticas y principios generales para orientar el desarrollo de un área urbana o metropolitana, que establece estrategias generales para guiar la acción global sobre el desarrollo urbano. Es también con la Ley 9ª de 1989, que se reconoce la importancia de la participación ciudadana en la elaboración de las propuestas de planificación, con el fin de dar a conocer las prioridades y necesidades sentidas por la comunidad o para la aplicación de medidas correctivas en las diferentes dimensiones del urbanismo, teniendo en cuenta las posibilidades y recursos financieros que garanticen la ejecución de los proyectos. En resumen, los Planes de Desarrollo son los instrumentos para que las administraciones territoriales coordinen su desarrollo de manera integral y coherente.

Ley 388 de 1997 Ley de Ordenamiento Territorial y los Planes de Ordenamiento Territorial – POT. Con la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, aprobada en el mes de julio, se abrieron unos espacios para que diferentes actores comprometidos con la planificación, utilizaran una serie de herramientas para alcanzar una mejor gestión del suelo, superar las carencias y desequilibrios respecto a las oportunidades de la comunidad de hacer uso de los beneficios de la urbanización; mejorar la ineficiente e inadecuada utilización del gasto público y alcanzar mejores infraestructuras urbanas acordes con las exigencias de una economía globalizada. Otros factores determinantes del momento, tenían que ver con el acelerado crecimiento de las ciudades de las últimas décadas del siglo pasado y el déficit cuantitativo y cualitativo de las viviendas, y como uno de los resultados, una alta y preocupante informalidad de las ciudades, la ocupación de zonas de riesgo y el deterioro ambiental resultante. La Ley es el resultado de la búsqueda por complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial31. La Ley se basó en cinco principios básicos:

La Ley 388 de 1997. Un repaso a una Década. Congreso de la República. 2007.

1. 2. 3. 4. 5.

La función social y ecológica de la propiedad. La prevalencia del interés general sobre el particular. La distribución equitativa de cargas y beneficios del urbanismo. La función pública del urbanismo. La participación democrática de los individuos.

Uno de los principales instrumentos de la Ley fue la figura de los Planes de Ordenamiento Territorial – POT municipales, que incorporaron una serie de instrumentos de planeación, gestión y financiación, tendientes a alcanzar una mejor organización y planificación futura de los municipios. El Articulo 6 de la Ley, menciona que el objetivo del ordenamiento territorial municipal es “… complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible”. Para la aplicación de la Ley, los municipios y distritos debían adoptar un POT, definido como el instrumento básico para desarrollar el proceso del ordenamiento del territorio, a través de un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo32. Los POT municipales componentes:

están

constituidos

por

tres

1. El componente general del plan, que define los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo, correspondientes a tres periodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales. 2. El componente urbano, que define las políticas, acciones, programas y normas para orientar y administrar el desarrollo físico urbano; el contenido urbano de mediano plazo corresponde a dos periodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales. 3. El componente rural, constituido por las políticas, acciones, programas y normas que orientan la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y las cabeceras municipales, así como la conveniente utilización del suelo. En todo caso, cada una de las revisiones de los componentes mencionados, debe coincidir con un nuevo periodo para las administraciones en referencia. También se pueden presentar los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución, vigentes por un periodo constitucional de las administraciones municipales y distritales. Para las revisiones de los POT, se seguirá el mismo procedimiento adelantado para su aprobación y se sustentara en parámetros e indicadores de seguimiento, soportados principalmente en temas relacionados con la vivienda, la dinámica e intensidad de los usos del suelo, transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos, proyectos de renovación urbana, macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que impacten el ordenamiento territorial; evaluando los objetivos y metas del respectivo plan. 32

Ley 388 de 1977. Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No 43.091 de 24 de julio de 1977. Congreso de Colombia.

La vigencia de los POT estaba planteada inicialmente para nueve años, que correspondía en ese momento a la vigencia de tres periodos constitucionales de las Alcaldías municipales; es decir, se buscaba una planificación de largo plazo para las diferentes administraciones gubernamentales. La Ley definió la obligatoriedad de la formulación y adopción de los POT, para que los municipios pudieran continuar con el ejercicios de la planeación. La característica generalizada era que los municipios no contaban con las bases conceptuales, metodológicas e instrumentales para la adecuada formulación de los POT, en el plazo inicialmente pactado por la Ley para que todos los municipios tuvieran un POT, sólo Armenia había cumplido con la adopción; esta situación orientó al gobierno nacional, para que mediante la Ley 507 de julio 28 de 1999, ampliara el plazo de adopción hasta el 31 de diciembre de ese mismo año; fecha en la que 39 municipios contaban con un plan. Para el año 2000 ya eran 442 y en el año 2004, la cifra era de 980 municipios con POT adoptado33. Si bien los municipios han adoptado un POT, después de varios años de vigencia en los municipios grandes, Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, todavía se ve la aplicación de normas urbanísticas aprobadas antes de la entrada en vigencia de los POT. También se han identificado otra serie de problemáticas de comprensión del alcance del instrumento; en algunos casos, el plan se convirtió en un simple cumplimiento de Ley o en listados de propuestas, proyectos y actuaciones que desfasaban las capacidades técnicas, financieras, administrativas y políticas de los municipios. Lejos de esta comprensión, se encuentra también el ciudadano del común, que ve y escucha sobre el continuo desorden y falta de coherencia de las ciudades, que no le encuentra explicación a unas normas urbanísticas desbordadas, a la altura sin límite de las edificaciones y en general a un crecimiento caótico de las ciudades. Será que no ha existido la suficiente comprensión en la aplicación de los instrumentos de Ley para alcanzar mejores condiciones de calidad de vida para la comunidad?; o avanzando un poco más, pasar de los buenos propósitos conceptuales de los planes, a ejecutar y lograr resultados en términos de desarrollo y sostenibilidad urbana. Uno de los instrumentos que mas se ha venido impulsando en el país, es la formulación de planes parciales y de Unidades de Actuación Urbanística – UAU, como mecanismos de planificación intermedia, a través de los cuales se ejecuta el POT municipal. Es también la figura que garantiza la gestión asociada entre propietarios públicos y/o privados, que a partir de futuras intervenciones y transformaciones importantes en el suelo, puedan vincular otros instrumentos de financiación de obras urbanas y equidistribución del ingreso, como lo es la plusvalía34. 33

Evolución histórica de los Planes de Ordenamiento Territorial a partir de la expedición de la Ley 388 de 1997. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2004. 34

La plusvalía se puede definir como el incremento de los precios de la tierra que no son a causa de la intervención del propietario, sino por decisiones o actuaciones de carácter público en el marco del ordenamiento territorial, en busca del interés general.

Otros instrumentos para la adquisición de suelo como lo son la enajenación voluntaria y la expropiación (que puede ser por vía administrativa o judicial), también han presentado serias dificultades, debido a que durante los procesos de negociación se necesitan los avalúos de los predios y se han encontrado diferencias importantes en los resultados que arrojan los peritos avaluadores del país. El principio de la función pública del urbanismo consagrado en la Ley 388, otorga instrumentos de actuación para reorientar y regular el crecimiento urbano y el aprovechamiento del suelo; pero se ha evidenciado la falta de comprensión y aplicación sistemática, por parte de las administraciones públicas, de las herramientas de planificación disponibles en la Ley. Tardará todavía un buen tiempo para que se encuentren capacitadas las administraciones municipales, y es necesario continuar con las discusiones acerca del desarrollo territorial futuro, para alcanzar ciudades más equilibradas y ordenadas. Con los POT, se le apuesta a que los municipios mejoren su capacidad de gestión urbana a partir de mejores consensos entre los diferentes actores que participan en el desarrollo de ciudad; la comprensión y divulgación de estos nuevos modelos de gestión territorial, definirán nuevas condiciones de participación en las operaciones urbanas que garanticen la redistribución de los costos y beneficios del desarrollo urbano para la comunidad y en general, la participación de las rentas asociadas al suelo urbano.

La crisis actual del modelo de desarrollo urbano en Colombia. En 1938 (hace 70 años) la población en centros urbanos del país no llegaba al 30% del total; en el 2005 ese porcentaje se acercó al 75%35. Para finales de la primera década del Siglo XXI, alrededor de 32 millones de habitantes del país se localizan en poblados urbanos. Proyecciones recientes señalan como el país alcanzará en los próximos diez años, 40 millones de habitantes en zonas urbanas y 10 millones de habitantes en áreas rurales36. El sistema urbano está conformado por asentamientos de diversos tamaños, caracterizado por la primacía de la ciudad capital, seguida por 3 ciudades con población entre 1 y 3 millones de habitantes; 34 ciudades intermedias, con poblaciones entre 100 mil y 1 millón de habitantes; y algo más de mil centros urbanos con menos de 100 mil habitantes37.

El proceso de urbanización en el siglo XX. Colombia: dinámicas de urbanización en cifras; en Revista del Buen Gobierno. Año 2. Número 6, noviembre 2007, pg 50. 36 37

Idem.

Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES 3305. Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano. República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación – DNP. 2004.

Distribución de la población colombiana: R ang o de po blación M as de 5 m illo nes E ntre 1 y 5 m illo nes E ntre 500 m il y 1 m illón E ntre 100 m il y 5 00 m il E ntre 50 m il y 10 0 m il M enos de 5 0 m il TOTAL

N o ciu dad es 1 3 3 31 41 1.01 9 1.098

P ob lación urban a 20 04 7´014.111 5´677.981 2´192.210 7´687.906 2´832.679 7´296.248 32´701.135

% 21% 17% 7% 24% 9% 22% 100%

P ob lación prom edio 7´014.111 1´892.660 730.737 247.997 69.0 90 7.16 0

Fuente: DANE 2004 Cálculos: DNP – DDUPA (Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental).

A partir de la década de los años treinta los procesos de industrialización y urbanización incorporan grandes transformaciones socioespaciales en el país; se empiezan a conformar dos segmentos urbanos; las diez ciudades mayores y los centros de menos de doscientos mil habitantes. Del primer grupo, la consolidación de las cuatro primeras ciudades como centros urbanos y regionales, obedece a los procesos de industrialización sustitutiva de importaciones de la primera mitad del Siglo XX; Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla lideran la expansión industrial en la producción de bienes de consumo; lo que significa la concentración, en 1.945 del 57%, de la mano de obra en la industria manufacturera que luego pasa al 74% en 1.990. Para la década del setenta, se presenta un nuevo proceso en la evolución económica colombiana que incide en la estructura socioespacial de las ciudades. Se combinan entonces la industrialización por sustitución de importaciones, la promoción y diversificación de exportaciones y la integración económica subregional, que ocasiona la ampliación de los centros urbanos y la aparición de los corredores intermunicipales. La industria sin embargo no ha sido el sector más influyente para el crecimiento urbano cuya contribución al PIB entre 1.945 y 1.949 fue del 17%; entre 1.960 y 1.964 del 22%; entre 1.970 y 1.974 del 26% y entre 1.980 y 1.984 del 25%, con una tendencia estable hasta la actualidad. Han tenido un mayor impacto económico la actividad exportadora y la producción de bienes de consumo duraderos; como los automóviles, los muebles y las viviendas; bienes intermedios, como los bienes de capital y servicios e industrias básicas como en el sector de los químicos básicos, textil, calzado y complementos, alimentación y bebidas, entre otros. En los últimos cuarenta años la población de los centros urbanos ha crecido diez veces más que la rural, lo que implica una importante demanda de servicios y oferta de mano de obra. La concentración de la población en áreas urbanas ha sido también el resultado de los diferentes procesos económicos, sociales y políticos que ha sufrido el país38. El aumento acelerado de las migraciones es la causa del colapso de las ciudades, que no solamente carecían de las infraestructuras de servicios públicos, de la oferta de suelo urbanizado para familias de bajos ingresos39 y de la capacidad de producción de vivienda, sino también de una plataforma económica y de generación de empleo para la población que permanentemente llega a las ciudades. 38

Encuesta Nacional de Demografía y Salud. Colombia: Características de la población. Consultado en internet, www.google.com/poblacion Colombia. 30 septiembre de 2009. 39 En Colombia se considera que una familia de cuatro personas tiene bajos ingresos cuando perciben menos de 2 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes – SMMLV, que a 2009 corresponde aproximadamente a 480.000 pesos, equivalentes a 240 dólares. Consultado en internet “elespectador.com: informe de comisión de expertos; pobreza en Colombia llegó al 46%”. 24 de agosto de 2009.

Las ciudades colombianas se han ido consolidando como fuente de crecimiento económico del país, debido a que en ellas se localizan los sectores más productivos de bienes y servicios. En las siete principales ciudades de Colombia: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y Bucaramanga; se concentran el 40% de los hogares colombianos; se genera el 60% de los ingresos de la totalidad de los hogares y el 65% del PIB nacional40. La desigualdad en el crecimiento de las dinámicas económicas del campo en relación con la ciudad impulsa la decisión del abandono de las áreas rurales. Las ciudades no solo aumentan en población, crecen también de forma preocupante la importación de alimentos e insumos en general; crece el déficit de infraestructuras públicas de servicios, equipamientos para la atención a la comunidad, vías para una adecuada movilidad; cada vez es mayor la brecha en la distribución del ingreso para las familias, más hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI, en condiciones precarias de hacinamiento y localizados en zonas de riesgo.

Hogares en asentamientos precarios, 2003 a. b.

H ogares en vivie ndas no susceptib les d e m ejorar H ogares que presentan déficit cua litativo. b.1 H acinam iento b.2 M ateriales in ad ecuad os b.3 A cued ucto b.4 A lcan tarillado

c. R iesgo TOTAL

M iles

P artic ipación

224

17,0%

847 315 134 47 350 274 1.346

63,0% 23,4% 9,9% 3,5% 26,0% 20,3% 100%

Fuente: DANE – ECV 2003

El alto valor del suelo ocasionado por la concentración de la tenencia, aleja cada vez las posibilidades para que las familias de bajos ingresos se ubiquen en el mercado formal de la vivienda; lo que genera la ocupación ilegal de extensas franjas ocupadas con los mínimos estándares de habitabilidad en las viviendas y muchas de ellas con la necesidad inminente de ser reubicadas.

Encuesta de Calidad de Vida - ECV; cálculos Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental – DNP.

La concentración espacial de la población y de la actividad económica se consolida hacia la década de los noventa; la tasa promedio anual de crecimiento fue del 2.21; por el contrario la urbanización continuó su ritmo creciente de 3.77% anual para las cabeceras municipales y una disminución del 1.38% anual para las áreas rurales. Otro fenómeno no esperado fue la alta tasa de crecimiento de los municipios de las periferias metropolitanas que tuvieron una tasa de crecimiento promedio del 7.3% en el período de 1.951 a 1.964 y del 3.8% de 1.985 a 1.995, contrario al crecimiento de la ciudad central que pasó en 1.951 del 6.3% al 2.8% en 1.98541. Las Áreas Metropolitanas de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga alcanzan una alta especialización industrial; en cambio, en Pereira, Cúcuta, Manizales y Armenia la base económica es comercial y de servicios. Otro fenómeno que se está presentando en Colombia, es la conformación de una serie de ejes urbanos que se están convirtiendo en redes de intercambio. …“la red troncal es el eje del cual se desenvuelven los procesos de urbanización en forma lineal o de corredores, posibilitando la conexión entre las ciudades que encabezan el sistema urbano-regional. Su conformación es de un sistema vial longitudinal (sur – norte) de acuerdo con la limitantes que generan las vertientes montañosas de la cordillera Andina. Esta red troncal nacional posibilita, también, la conexión con países vecinos como Venezuela (por Cúcuta – Riohacha) y con el Ecuador (por Pasto – Ipiales)42. Los principales corredores urbanos en Colombia son: • El corredor urbano central conformado por Bogotá y las ciudades de Tunja, Villavicencio y otros centros de su entorno inmediato. • El corredor de los Santanderes, que aunque esta débilmente conectado, tienen continuidad y articulación; esta conformado por las ciudades capitales Cúcuta y Bucaramanga y otras ciudades intermedias. • El corredor del occidente colombiano que se divide en dos debido a las precarias condiciones de comunicación; inicia en Pasto – Popayán y continua en Medellín – Turbo. • El corredor urbano de la costa que se divide en dos fracciones, el de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena y el tramo Sincelejo – Montería; con características diferentes pero con gran potencial como sistema integrado. Este corredor podría extenderse hasta Urabá por el occidente y hasta la Guajira por el oriente, siempre que se mejoren y completen las infraestructuras existentes. • El eje bananero en Urabá, también conforma un sistema urbano de segunda jerarquía (es la segunda zona más urbanizada del Departamento de Antioquia) con un alto crecimiento como centro de servicios y funciones especializadas para la economía regional (principalmente la agricultura de exportación) y lamentablemente hoy se encuentra débilmente conectado e integrado al desarrollo nacional; sin embargo puede convertirse en nodo de transporte y servicios logísticos de los corredores de la Costa Caribe y del Occidente colombiano y en general para diversas actividades 41

Colombia: dinámicas de urbanización en cifras. Revista del Buen Gobierno. Año 2, Número 6. Noviembre 2007. Pag.

53. 42

Peláez Jurado, Gildardo y Ramírez Gaviria John Jairo. Análisis funcional del Sistema de Asentamientos Urbanos en Antioquia. Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia. 2004. Pag. 10.

productivas de todo el territorio nacional43. Así, se están conformando una serie de dinámicas subregionales donde cada poblado urbano debe empezar por explotar sus propias ventajas competitivas.

MAPA DE CORREDORES URBANOS EN COLOMBIA.

Corredor de la Costa

Urabá

Corredor de los Santanderes

Corredor de occidente Corredor urbano central

Fuente: elaboración propia a partir de: Plan Estratégico para la Región de Urabá - Darien. Caracterización Territorial. Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia.

El desarrollo urbano asume hoy una forma claramente metropolitana; estas áreas comprenden el 45% de la población del país y concentran el 84% de la actividad manufacturera en capítulos tan importantes como el textil y la confección, el acero, los metales, la refinación de petróleo, las artes gráficas, la alimentación, los automóviles, los productos petroquímicos, etc. El aumento que se ha presentado en las últimas décadas del parque automotor también ha presionado la expansión de los perímetros urbanos; ha generado además una mayor segregación socioespacial, el aumento en los precios del suelo y el incremento en los costos de infraestructuras públicas. A esto se suma el fenómeno de la explosión demográfica y el crecimiento desmesurado de los centros urbanos y con ello la apropiación de espacios en forma no planificada. Las siete ciudades más importantes del país45 han seguido el modelo de desarrollo definido como de “ciudades difusas” expandiendo su crecimiento sin seguir unas líneas claras de desarrollo; las ciudades se convierten en claros ejemplos para la evaluación de sus modelos de desarrollo y de sus procesos de intervención. Hoy se tiene que: 43

Plan Estratégico para la Región de Urabá – Darién. Caracterización Territorial. Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia. Pag. 10 – 11. 44

Centro de información y documentación empresarial sobre Iberoamérica. Información de los países. Colombia actividades del sector secundario; las industrias manufactureras. Consultado en internet: www.google.com. Septiembre 2009. 45 Estas ciudades son: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y Bucaramanga según el censo de 2005.

• • • • • •

Desaparecen los límites urbanos. Existe una dicotomía entre lo urbano y lo rural. Se da una integración física y de funciones en el territorio. Se desvirtúa conceptualmente la noción de ciudad para dar paso a la metropolización. Fragmentación administrativa en las grandes ciudades (organización por comunas o localidades). Fragmentación social y cultural.

Tampoco es menos preocupante la presión que se ejerce sobre el medio ambiente y sobre los recursos naturales, el agua, las maderas, las arcillas, las calizas, los pétreos, el gas, el carbón, entre otros, generando desequilibrios ecológicos, que se suman a la incorrecta disposición de residuos sólidos y gaseosos que perforan la capa de ozono; la contaminación auditiva y visual; muchos factores que en conjunto han incidido en el calentamiento atmosférico y en la generación de los desastres ecológicos que recientemente sufren los países. El deterioro de la calidad de vida en las ciudades es el resultado del déficit creciente de los atributos urbanos; el suelo, la vivienda, el espacio público, los equipamientos, los servicios públicos, las infraestructuras de movilidad; se suman a otros factores determinantes como la ausencia de una política pública en vivienda, la rigidez para el financiamiento, las complejas formas de producción y construcción, y de sistemas de intermediación y comercialización. Sin dejar de lado la creciente ingobernabilidad de las ciudades. La ausencia de planificación, resultado de altos aprovechamientos del suelo otorgados por la norma urbana46 y la baja tributación como los grandes ejes de la problemática, exigen acciones decisivas en cuanto a la política urbana de las ciudades y de su población. Con la Ley 9ª de 1989, se concluye un proceso de discusión que dura varias décadas y que da origen en ese momento al fundamento más solido para el desarrollo de una política urbana planteando los siguientes principios: • • • •

Defender el derecho a la ciudad para todos los ciudadanos Superar las condiciones de informalidad en las relaciones comunidad- ciudad Introducir factores de racionalidad en el diseño de los centros urbanos Agilizar los procesos para el manejo del desarrollo urbano

Con la Ley, además de la defensa del espacio público y del derecho a la ciudad, se cuenta con una herramienta de gestión local útil para apalancar el desarrollo urbano. El nivel nacional continúa con la responsabilidad de fortalecer la autonomía territorial reconociendo la iniciativa privada para la intervención del territorio y las disfuncionalidades que crea el mercado al interior de las ciudades.

Como se ha venido comentando, los Estatutos Urbanos de finales de la década de los ochenta y noventa, han otorgado altos aprovechamientos en determinados sectores de las ciudades sin evaluar los impactos que generaron los procesos de redensificación en las infraestructuras urbanas preexistentes.

Desde los planes nacionales de desarrollo sólo se ha contado con una visión parcial de la problemática urbana. El acelerado crecimiento de las ciudades capitales ha orientado la generación de estrategias para promover con incentivos tributarios y crediticios el desarrollo de ciudades alternas; el efecto de estos incentivos ha sido mínimo y no ha alterado significativamente el sistema urbano del país. La metropolización como proceso urbano de mayor magnitud, tampoco ha tenido un acompañamiento de las estructuras administrativas y de planificación; de las nueve Áreas Metropolitanas que tiene el país47, sólo cinco han avanzado en la institucionalización y planificación de los asuntos metropolitanos; lo que deja en evidencia la dificultad que tienen algunos municipios para responder individualmente a estos hechos, continuando al margen de una concepción integral del desarrollo del área con proyección de largo plazo. En este contexto, las tendencias señaladas indican la necesidad de generar y fortalecer nuevos conceptos de planeación urbana orientados a recuperar los espacios de vida colectiva y las finalidades del bien común, fortaleciendo la democracia local, la participación ciudadana y la desregulación económica; lo que, por supuesto, exige nuevos escenarios de comunicación entre técnicos y políticos, organizaciones ciudadanas y gremios económicos de la ciudad, que permitirán además, que los planes recuperen la poca credibilidad que han tenido. Los gobiernos locales deben hacer uso de herramientas que les permitan acompañar los procesos de desarrollo para alcanzar los objetivos esperados; el liderazgo propuesto debe contar con una visión global de la problemática de la ciudad para desarrollar nuevos modelos de planeación que dan equilibrio al componente técnico y participativo y que se cumplan metas integrales sectorial y espacialmente, sin desconocer las grandes tendencias de transformación socioeconómicas. La diversidad de la realidad local debe orientar al Estado nacional para que proporcione criterios generales, herramientas básicas y sobre todo cooperación para que los modelos se vayan construyendo a partir de los esfuerzos municipales. Las experiencias exitosas del pasado deben ser tenidas en cuenta para las propuestas de nuevos modelos de gestión integral de la ciudad; las dinámicas sectoriales con sus distintas propuestas de desarrollo deben estar orientadas al servicio de los propósitos comunes. Se trata de buscar un equilibrio entre las herramientas de gestión sectorial e integral que se pueda reflejar a las particularidades del desarrollo local. Los instrumentos de planificación, gestión y financiación definidos en la Ley de Ordenamiento Territorial están a disposición de los entes territoriales para ser utilizados adecuadamente como mecanismos que aseguren una distribución equitativa de los costos y los beneficios derivados del desarrollo urbano y la participación de las entidades públicas en las plusvalías generadas por la actuación urbanística del Estado. 47

Las Áreas Metropolitanas en Colombia son Bogotá D.C., Medellín, Cali, Barranquilla, Pereira, Cúcuta, Bucaramanga, Armenia y Manizales.

La ciudad como unidad socio espacial de soporte a la actividad económica, la innovación social y la producción cultural, es el objeto de la política urbana, cuyas características deben corresponder a la naturaleza compleja de la ciudad y a sus dinámicas de reproducción para poderlas intervenir de forma adecuada a través de instrumentos que permitan la concertación, la movilización cultural y la consolidación de la democracia local. El fenómeno “ciudad” se abre en muchas dimensiones y actúa en múltiples interacciones marcadas por una realidad social e histórica que debe ser pensada desde la perspectiva de la complejidad; con sus principales dimensiones económica, social, ambiental, política y cultural; con unas variables intermedias de análisis que son la vivienda, los servicios públicos domiciliarios, equipamiento urbano, transporte urbano, espacio público y suelo urbano; conjunto de factores necesarios para el análisis, comprensión y visión integral de la ciudad en un marco de articulación – regulación entre el Estado y la sociedad civil. Espacio urbano y producción de ciudad. Como concepto de ciudad podemos definir que es un área urbana que se caracteriza por tener una alta densidad poblacional; aunque el concepto de ciudad puede variar según los países y la población, puede estar en rangos de unas centenas de personas o de varios millones de habitantes; el término de ciudad puede referirse también a una entidad político administrativa urbanizada48. Diferentes autores y especialistas del urbanismo en el mundo han afirmado distintas cualidades de la ciudad: Le Corbusier decía: “Las grandes ciudades son en realidad, puestos de mando”; Mumford afirmaba: “La ciudad favorece el arte, constituye en sí misma una creación artística”; M. Derruau decía: “La ciudad es una aglomeración importante, organizada para la vida colectiva … y en la que una parte notable de la población, vive de actividades no agrícolas. Es claro que éstas definiciones de ciudad sólo hablan de una parte de ella, ya que ignoran el resto de aspectos socio-culturales, físicos, políticos y económicos desde los cuales se puede enfocar una ciudad49. Desde lo físico, el proyecto de ciudad se convierte en una serie de ideas y conceptos que asumen la forma de ideologías urbanas que parten como una iniciativa desde las administraciones públicas o en algunos casos desde el sector privado. Los proyectos urbanos ayudan a la transformación permanente de la ciudad y tienen una serie de aspectos que los condicionan; los económicos, de capacidad de pago, las lógicas de la renta del suelo según la localización y el uso, del gusto del consumidor o moda. Otros aspectos técnicos también son relevantes, como la disponibilidad de suelo, las normas vigentes, los hechos de orden público y político, entre otros. El espacio urbano tiene como característica su densidad poblacional y su delimitación claramente definida; es el escenario donde se presenta una sumatoria de hechos sociales generados por diversos grupos y donde se realizan múltiples actividades de convivencia; y es la planeación a partir de 48 Concepto de ciudad. Wikipedia, la enciclopedia libre. Consultado en Google en septiembre de 2009. 49 Concepto de ciudad. Elisa Venegas G. Historia del Urbanismo. Gerardo Beyer. Consultado en Google en septiembre de 2009.

la concreción de las ideas, la que hace posible la transformación o conformación del espacio construido. Los centros poblados se caracterizan por ser agentes emisores de servicios y suministrar una serie de infraestructuras necesarias para las dinámicas urbanas; es el espacio entonces el agente mediador, el instrumento que permite la realización de los ideales; es al mismo tiempo el condicionante y el objeto, marcado por características diferenciales para su acceso y posibilidades de desarrollo; su uso está condicionado por variables físicas, económicas, ambientales y sociales. El suelo es el elemento articulador entre los propósitos del desarrollo social y las particularidades del desarrollo urbano. El desarrollo de las ciudades ha estado marcado por la fragmentación; lo que hoy se propone es la ejecución de proyectos integrales, macroproyectos urbanos50 que impactan la estructura y dinámica de la ciudad, donde se requieren detallados procesos de concertación y de coordinación de diversas acciones sectoriales dado el impacto que pueden generar. El Estado y la ciudad en la sociedad contemporánea. La ciudad debe entenderse como un bien polivalente, es medio de consumo y medio de producción e interrelaciones donde interactúan diferentes agentes de los sectores público y privado. Las características del suelo limitan su comportamiento en cuanto a la asignación de recursos, que en algunas ocasiones van por cuenta del Estado y en otras, son las inversiones privadas las que complementan los procesos de urbanización; y es a partir de la localización que se genera una gran diferenciación socio económica entre los diferentes sectores de la ciudad. Esas intervenciones privadas generan gran discrepancia entre beneficios y costos privados y sociales, se dan casos que por acciones urbanísticas, se crean apropiaciones de plusvalías o pérdidas generalizadas, sin que se incorporen los mecanismos para operar un sistema proporcional de redistribución de beneficios o compensaciones. La vivienda es el claro ejemplo de un mercado imperfecto; el aumento desproporcionado de los precios cuando existen períodos de alta demanda, generándose el efecto burbuja, excluye a un gran número de familias de la posibilidad de acceder a una vivienda a través del mercado formal. El libre mercado ha mostrado en el tiempo que sólo va en la vía del lucro individual sin considerar los altos costos sociales y ambientales que debe asumir la colectividad. En el caso del suelo urbano, se evidencia en muchos sectores que la norma al otorgar usos múltiples, es la causante de la transformación permanente de sectores residenciales que generan la huida de la población hacia las afueras de la ciudad en busca de la tranquilidad que la ciudad ya no ofrece. 50 Los Macroproyectos de Interés Social Nacional – MISN son aprobados mediante Decreto 4260 de 2.007 para reglamentar la Ley 1151 de 2.007 como instrumentos para la habilitación de suelo en especial para el desarrollo de vivienda de interés social y prioritaria.

Con respecto a la Vivienda de Interés Social – VIS lo que se observa, es una incapacidad de liderazgo de los sectores público y privado para resolver los déficit cuantitativos y cualitativos, lo que ha dado como resultado un crecimiento desordenado de las ciudades y una gran precariedad en la oferta de bienes y servicios básicos urbanos. También lo que se ha demostrado, es que el mercado posee una mayor velocidad de respuesta que el Estado y en esta dinámica se desborda todo concepto y justificación del valor por la búsqueda incesante de los más altos precios; el fin es producir y consumir. La ciudad es la unidad básica de la sociedad contemporánea; posee una alta capacidad de transformación, adaptación y respuesta de cambio a las variaciones de la producción social, cultural y económica en entornos cada vez más complejos. Es en los centros urbanos donde actualmente coexiste el 75% de la población colombiana51 y donde se genera el 80% de las dinámicas económicas; donde se prestan casi la totalidad de los servicios financieros y educativos de alto nivel , la producción de bienes industriales y la formación de la mano de obra más calificada, el desarrollo de la investigación y la tecnología; así como las mayores cargas impositivas; y en contra de lo que deseamos, también se generan grandes problemas de contaminación, pobreza, inseguridad y desigualdad social y económica. La dinámica económica de la ciudad en constante transformación se convierte en el soporte y generación de múltiples relaciones socioeconómicas que apoya la demanda de nuevos productos y servicios. En lo político, la ciudad es el escenario de interrelación entre el Estado y la sociedad, responsable de generar las condiciones para que los pobladores adquieran conciencia de sus deberes y responsabilidades individuales y colectivas; es la plataforma que permite ejercer derechos al ciudadano. En lo social, la ciudad está comprometida con la generación de condiciones de vida dignas y la promoción de una adecuada convivencia y equidad, potenciando posibilidades para el desarrollo social en un ámbito de diversos orígenes, costumbres, tradiciones y valores; desafortunadamente la ciudad es también el escenario de múltiples relaciones de exclusión y marginamiento, de sentimientos colectivos de frustración , resentimiento y violencia que generan otras redes de delincuencia que golpean negativa y permanentemente a la sociedad. En lo ambiental, las ciudades tienen un alto compromiso como consumidor de recursos renovables y no renovables; como generador de deshechos y contaminantes; con un porcentaje importante de las comunidades asentadas en zonas de alto riesgo. La ciudad es también la principal receptora de recursos para programas de conservación de bosques y cuencas que regulen el abastecimiento del agua y las maderas, el clima y la conservación de especies. La concentración de contaminantes empieza a generar altos niveles de riesgo; es necesario alcanzar modelos de desarrollo ambientalmente sustentables que garanticen relaciones de equilibrio con el medio natural en procesos de urbanización cada vez más exigentes en cuanto a la demanda de suelo y de sus recursos. 51

Según el censo del 2005, de los 42´090.502 de habitantes del país, 31´566.276 viven en áreas urbanas y el resto 10´524.226 en áreas rurales.

Los Atributos Urbanos. Son conocidos como atributos urbanos la vivienda, el equipamiento, el transporte, los servicios públicos domiciliarios, el espacio público y el suelo52; cada uno de ellos cuenta con sus propias características; mientras el suelo y el espacio público son atributos de soporte de las actividades humanas el primero y de la interacción compleja de las instituciones sociales el segundo, por el contrario el transporte y los servicios públicos domiciliarios son redes que permiten la circulación de los más diversos flujos como el agua, la energía, los deshechos, la información, las personas, etc. La planeación física desarrollada en el país entre 1.950 y 1.970 hizo énfasis en los atributos urbanos sin considerar en su totalidad las dimensiones del desarrollo territorial53. Posteriormente la planeación integral que se gestó y desarrolló desde principios de la década de los setenta se orientó hacia la utilización de las dimensiones del desarrollo urbano pero no trabajó en la búsqueda de objetivos espaciales urbanos integrales. La Vivienda. En la vivienda la localización, la calidad del diseño y especificaciones, determinan la tipología y el precio; la vivienda es además de un bien de consumo, un bien de inversión objeto de transacciones especulativas en una dinámica económica y sectorial caracterizada por períodos de auge con altos niveles de empleo, seguidos por períodos recesivos en los que los precios decrecen con las respectivas afectaciones económicas y urbanas. En Colombia un problema coyuntural lo representa el comportamiento de las tasas de interés, lo que significa altos costos para los créditos de la construcción y de adquisición de vivienda. A mediados de los noventa la corrección monetaria alcanzó niveles del 25.6% anual y la tasa de interés para la adquisición de vivienda llegó al 15.5% anual; estos dos factores representaban que el costo financiero de la vivienda estuviera cerca del 50% anual; lo que significaba que el valor de las cuotas de amortización de la vivienda creciera a una velocidad superior en dos veces a la de la tasa de inflación de la economía. Las dinámicas poblacionales y los fenómenos de migración rural – urbanos, los cambios en las estructuras familiares, la baja capacidad de pago de un importante sector de la población y la escasa capacidad del Estado para atender las necesidades de vivienda, han dirigido a los grupos de 52

El gran reto para afrontar los principales problemas de las ciudades colombianas consiste en articular los elementos atomizados de los ejes sectoriales o atributos urbanos. CONPES 3305, agosto de 2004. 53 Las dimensiones política, económica, social, cultural y ambiental, forman pate del conjunto de factores de interdependencia entre los elementos de la estructura física, la intermediación institucional de los diversos niveles de gobierno y la acción del sector privado y la comunidad. CONPES 2808. CIUDADES Y CIUDADANÍA. La Política Urbana de El Salto Social. Septiembre de 1995.

bajos ingresos hacia el mercado informal del suelo, el cual normalmente opera por fuera de las normas urbanísticas lo que además trae consigo la generación de bajos estándares de habitabilidad. Para la mitad de los noventa el déficit de unidades de vivienda ascendía en Colombia a 2´068.000; de estos hogares el 61% contaba con un ingreso inferior a dos salarios mínimos, el 24% tenía ingresos entre dos y cuatro salarios mínimos y el 15% restante entre cuatro y ocho salarios mínimos. En el sector de la vivienda sucede que al aumentar los precios de las residencias de alto nivel, se genera un efecto directo en el aumento del precio del suelo; afectando también los precios de los sectores más deprimidos y por consiguiente los precios y la calidad para operaciones de vivienda de interés social – VIS54 masivas. En la informalidad de la vivienda que se tiene en la gran mayoría de las ciudades colombianas, la experiencia ha mostrado que una adecuada política de legalización en programas de mejoramiento de vivienda en zonas de desarrollo urbano espontáneo, genera ingresos futuros para los catastros; acciones que pueden permitir cubrir todos los gastos de inversión del programa en solo tres años55. De otro lado, la política de subsidios para VIS ha contado con una escasa asistencia técnica para la gestión de programas y proyectos de vivienda por parte de los municipios, además de una carencia de estímulos a la gestión municipal orientados a ampliar la oferta de tierras para vivienda popular. Tampoco se han considerado las dificultades del entorno de la vivienda que afectan las condiciones de vida de los habitantes; los trámites son lentos y con baja capacidad de entrega a los beneficiarios. Existen registros que indican que menos del 50% de las personas favorecidas reclaman efectivamente el subsidio; a esto se suma la escasa oferta de VIS; la poca capacidad de ahorro de las familias; la inexistente política de financiación para los grupos más pobres y los ciclos de la construcción. Es así como los problemas del subsidio, las dificultades del crédito, los altos costos del suelo y la baja gestión municipal; han generado un incremento significativo en el déficit de la VIS en Colombia. Nos falta articular la política de vivienda a los propósitos globales de ciudad y de planeación urbana. Es mediante la autoconstrucción y la urbanización pirata que se ejecuta un importante número de viviendas en las grandes ciudades, y una adecuada política sectorial de vivienda y de política urbana redundará en el mejoramiento de las condiciones de vida y del funcionamiento de la ciudad en general, a partir de una producción de espacio urbano con calidad. 54 La Vivienda de Interés Social – VIS es aquella vivienda dirigida a las personas menos favorecidas de nuestro país y las cuales devengan menos de cuatro (4) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes - SMLMV, cuenta con un subsidio de vivienda otorgado por las Cajas de Compensación Familiar y el Gobierno Nacional; este se puede recibir en dinero o especie. El valor máximo de la VIS será de 135 SMLMV equivalente $ 62´302.500 con base en el SMLMV de 2008. 55

Este caso corresponde a un programa de mejoramiento de las zonas de desarrollo incompleto de Medellín para el mejoramiento y legalización de 7.000 viviendas. Esta experiencia reportó que cada unidad le generó al Catastro municipal $ 40.000 que sumaban $ 280’000.000 anuales, suma con la que se pagaba un tercio de la inversión ejecutada por el municipio. “Programa de asistencia técnica para la gestión de la Política de Vivienda Social y Urbana; Programa de Mejoramiento Integral de Vivienda y Entorno”, marzo de 1.995. Consultoría para el Ministerio de Desarrollo Económico realizada por Patricia Rentería y Carlos Montoya.

Equipamiento urbano. Los equipamientos son espacios y construcciones de uso público o privado que apoyan el desarrollo de actividades multisectoriales. El equipamiento público es construido por el Estado y lo pueden constituir, hospitales, centros de salud, universidades, guarderías, escenarios deportivos y culturales, centros de exposiciones, plazas de mercado y plazas de ferias. Se puede presentar también la situación de que el sector privado construya equipamientos que pueden ser colegios, clínicas, establecimientos del sector financiero, teatros, etc; los cuales estarán regulados por el Estado. Los equipamientos en general se pueden clasificar en equipamiento económico, que apoya el desarrollo de actividades productivas y de soporte a la economía; equipamiento social, el que atiende las necesidades básicas de la población; equipamiento institucional, el que presta servicios relacionados con la administración y el gobierno; equipamiento físico, el que incluye estructuras para el transporte, el ornato, el amoblamiento urbano, entre otros. Un factor negativo es la frecuente desarticulación entre las etapas de construcción, de operación y mantenimiento en la gestión del equipamiento, lo que incide en ocasiones que no se cumpla de manera eficaz y eficiente con el objetivo de dichas inversiones. Los equipamientos se pueden clasificar en diferentes escalas de acuerdo a su tamaño e impacto en la prestación del servicio que se le hace a la comunidad. Se pueden encontrar equipamientos vecinales, que se distribuyen en forma relativamente homogénea y en proporción a la población; de escala zonal se encuentran principalmente instituciones prestadoras de salud, colegios, centros de atención inmediata – CAIs e iglesias; o los de escala urbana y metropolitana56. La cobertura que cada uno de estos establecimientos hace, se mide en función de la población atendida, de esta manera se puede medir los distintos niveles de prestación de servicios comunales en cada localización de la ciudad; son los sectores de urbanización incompleta, los que frecuentemente presentan un mayor déficit. Algunos POT, plantean la aplicación y formulación de planes maestros de equipamientos, como instrumentos que desde el barrio, apoyan el ordenamiento de la ciudad. 56 Estudio: “DIAGNOSTICO DE EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS EN BOGOTA D.C.”. Realizado por la arquitecta Carmenza Orjuela Hernández, para la Subdirección de de Desarrollo Social, Área de Desarrollo Humano y Progreso Social. Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Alcaldía Mayor de Bogotá. 2002.

Transporte urbano. “El transporte puede definirse como el movimiento de personas y bienes a lo largo del espacio físico, mediante diferentes modos, terrestre, marítimo, aéreo o a través de la combinación de estos; el transporte se demanda como medio para satisfacer otras necesidades”57. El transporte como cualquier otra actividad productiva, es parte de la economía urbana y regional; la infraestructura se constituye en un factor de producción y la movilidad en un determinante del costo y del mercado. Las políticas de movilidad y transporte, inciden directamente la planificación territorial y urbana; dado que la movilidad se relaciona con la forma y la distribución de las zonas y funciones urbanas; es factor determinante para las decisiones de los individuos cuando se evalúan los tiempos y la operación del transporte. El transporte urbano representa un eje estructurante en el funcionamiento y desarrollo de las ciudades; como sistema, es determinante en la expansión e incide en el cumplimiento de las distintas funciones urbanas e impacta directamente sobre la calidad de vida de la población ya que su eficiencia permitiría mayor tiempo libre y una mejor calidad ambiental; su funcionamiento incide en la estructura de los precios y usos del suelo. El deterioro que se presenta en la prestación de este servicio, tendrá importante repercusión sobre la calidad del desarrollo urbano regional; en un momento de apertura económica, el transporte y su infraestructura son de gran impacto a nivel local, regional y nacional. El impacto del transporte no sólo es espacial sino funcional entre las actividades económicas, sociales, culturales, administrativas, residenciales y recreativas; es determinante en la consolidación de los mercados de bienes y de producción; es pues, un factor decisivo en el desarrollo de la ciudad que incide, además, en el comportamiento de las dinámicas cotidianas de la población. El hecho de que la tasa de crecimiento de automotores sea del 10% anual y el de la red vial del 1%; trae consigo un impacto determinante para los tiempos de movilidad en los grandes centros urbanos; este aspecto deja al descubierto la desarticulación de las políticas de tránsito y transporte con la planeación del desarrollo urbano; así la definición de los usos del suelo, de la generación y mantenimiento de la red vial y los sistemas y frecuencias del transporte, son determinantes en la calidad de vida y en la conservación del medio ambiente urbano; como es determinante también que exista la capacidad local y nacional para responder con políticas adecuadas a las problemáticas identificadas y a precisar las interrelaciones con el conjunto de los atributos urbanos. 57

Duque Escobar, Gonzalo. Introducción a la Economía del Transporte. Línea de Profundización en Vías, transporte y Geotecnia. Universidad Nacional de Colombia sede Manizales. 2007.

En la actualidad, los instrumentos de gestión y planificación del suelo, especialmente previstos para áreas urbanas, contemplan la ejecución de infraestructuras y bienes colectivos, entre los que se encuentra la vialidad, como unos costos que se deben repartir entre toda la colectividad, a cambio de recibir un potencial de desarrollo económico del suelo a partir de una óptima distribución de usos y actividades urbanas establecidos por las administraciones municipales. Espacio público. El espacio público, como una red permite la movilización de la población y las comunidades; es también el escenario urbano que da soporte a las actividades económicas, sociales y culturales; es un atributo con un alto impacto ambiental y social que incide en la calidad de vida y en las relaciones sociales de la comunidad, determinante para el análisis y comprensión de la dinámica urbana. La construcción de espacio público se ve afectado por el alto costo del suelo y el mecanismo que tienen los municipios de las cesiones urbanísticas obligatorias gratuitas, cuando se cumple, no están orientadas por un plan de espacio colectivo; el resultado ha sido una serie de áreas residuales que no garantizan la accesibilidad, disfrute y uso de la comunidad. Un aspecto que llama la atención, es que el cambio de uso y aumento de las densidades no contemplan la ampliación del espacio público que sirve de soporte; además que las redes generales existentes reciben una mayor presión hasta el colapso de las infraestructuras públicas instaladas; no menos importante es la ocupación indebida del espacio público por el trabajo informal, los particulares y comerciantes, automóviles, etc; el cerramiento y ocupación de zonas verdes y de los espacios comunes por construcciones no autorizadas, es muy frecuente. Una ciudad como Bogotá por ejemplo, que cuenta con 3,3 metros cuadrados de espacio público por habitante58 esta por debajo de los estándares internacionales que definen entre 10 y 15 metros cuadrados por habitante59, muy por debajo de Viena que cuenta con 20 metros cuadrados y Buenos Aires con 19,3 metros cuadrados por habitante. Se hace entonces necesario establecer una política de corto, mediano y largo plazo que relacione las complejas circunstancias políticas, institucionales, sociales, económicas y culturales. Se debe fortalecer la capacidad de acción institucional y de trabajo por una conciencia social sobre la importancia del espacio público y de la gravedad de los problemas que actualmente se tienen. Es a través de la investigación permanente que se puede descifrar la compleja trama de componentes para establecer soluciones acordes con el desarrollo urbano.

58 Al interior de la ciudad existen localidades que cuentan con menos de 1 metro cuadrado de espacio público por habitante (caso Santafé y San Cristóbal) en cambio la localidad de Usaquén alcanza los 6 metros cuadrados por habitante. 59

Departamento Administrativo de Planeación del Distrito de Bogotá; Cartilla del Espacio Público, 1993.

El suelo es pues el escenario de expresión donde confluyen múltiples relaciones sociales, culturales, económicas y políticas que se dan en toda comunidad. A través de los usos y funciones otorgados al suelo se condiciona el desarrollo de estas relaciones, sirviendo de elemento articulador, de encuentro y también de fragmentación. Cuando el suelo se convierte en espacio público se constituye en una instancia de socialización, de vida colectiva; es la expresión de los usos, la cultura y de los modos de vida. La importancia de estos atributos urbanos hace imperante una adecuada gestión que permita una distribución en equilibrio de las rentas y los beneficios del desarrollo territorial; son los elementos de encuentro entre el manejo sectorial y el impacto que cada uno genera en el conjunto de la ciudad. La estrategia de largo plazo del gobierno nacional para el 2019 es conocida como “Ciudades Amables”, con la prioridad de construir ciudades ordenadas, bajo un modelo de desarrollo urbano planificado; en el que los atributos urbanos cumplen un papel importante para alcanzar esta meta. Se espera incrementar el espacio público por habitante, en vivienda se busca evitar la conformación de asentamientos precarios, ofrecer una cobertura universal en agua potable y saneamiento básico, para la ciudades de menos de 300.000 habitantes se espera fomentar modelos alternativos de transporte e implementar sistemas de transporte integrado para las principales ciudades del país.

3. Las dualidades del desarrollo interno de las ciudades. Las migraciones rurales que llegan a la ciudad en la década de los sesenta, han contribuido al crecimiento ilegal de las viviendas en barrios de invasión o barrios pirata que en las principales ciudades pueden llegar al 50% del área urbanizada; son zonas donde predominan las altas densidades y las condiciones habitacionales precarias; son familias que se caracterizan por los bajos ingresos y la dependencia de la economía del rebusque y el subempleo. Son grandes las desigualdades socioeconómicas de los diversos grupos poblacionales; se observó en el caso de Medellín, que para principios de los noventa presentaba el mayor nivel de concentración del ingreso (coeficiente de Gini de 0,516 frente al 0,467 de las otras 11 ciudades consideradas) donde existían grupos de mayores ingresos que presentaban una relación veinte veces superior al de los más pobres60. A nivel de Colombia y para el año 2005, el 49,2% de la población se encontraba bajo la línea de pobreza nacional y en el 2008, ocupa el segundo lugar en Latinoamérica después de Bolivia en concentración de ingresos con un coeficiente de GINI de 58,661. 60 Análisis hecho por el Centro Nacional de Consultoría en 1.991. 61 Documento de Programa de País – Colombia. UNHABITAT. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Oficina Regional para América Latina y el Caribe. 2008.

Dadas esas desigualdades socio espaciales que viven las ciudades colombianas, que reflejan también la estructura económica de las familias, es necesario profundizar más sobre los sistemas del reparto de cargas y beneficios en el desarrollo urbano, pues la característica que se ha observado es que a mayor crecimiento de las ciudades, mayores son los problemas en cuanto al deterioro de las condiciones de vida de amplios sectores poblacionales al no poderse atender de manera correlacionada la demanda de infraestructuras de servicios públicos, equipamientos y suelo urbano; y desde el Estado, la histórica dificultad para la gestión y capacidad de planificación; quien ha utilizado los recursos públicos para la generación de vías, parques, programas de movilidad, iluminación pública y diversos programas sociales. Aunque se han desarrollado destrezas para manejar satisfactoriamente cada uno de los atributos urbanos, se carece de una estructura de pensamiento y de una institucionalidad que adelante una gestión integrada en función de la búsqueda de un proyecto colectivo de ciudad. La situación de pobreza se encuentra directamente relacionada con bajos ingresos familiares, vulnerabilidad frente a los riesgos, falta de oportunidades y acceso a los bienes y servicios en salud, educación, vivienda digna y seguridad. Son los POT municipales los instrumentos encargados de trasladar al territorio los objetivos y fundamentos de la Ley de Desarrollo Territorial, para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio, con una base Constitucional que postula la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y el cambio hacia una democracia participativa; situación que abre nuevos espacios para alcanzar una gestión intraurbana en equilibrio, que resuelva de forma integral las problemáticas identificadas. Lo que se ha venido considerando para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los sectores de menos ingresos es orientar las acciones desde los Planes de Desarrollo municipales sobre los factores sociales y económicos que explican la informalidad, en busca de fortalecer las capacidades encontradas en estas comunidades para aportar a un desarrollo sostenido que permita la inclusión de nuevos ciudadanos, que participen en la democracia y el desarrollo en términos de políticas, que se definan claramente planes y programas que fortalezcan la competitividad, solidaridad, sustentabilidad e incluso la gobernabilidad de nuestras ciudades. Esas lógicas económicas que se mencionan, orientan también la segmentación de los mercados del suelo. El mercado es el lugar de encuentro donde de manera regular se transa algo. El mercado formal se caracteriza por ser un acuerdo o contrato social reconocido y legitimado como la forma de intercambio y de relaciones interpersonales que esta reglamentado y reconocido socialmente. El mercado informal por el contrario, se establece al margen del derecho civil, y normativo, pero existe y convive al interior de la sociedad.

Con la aparición del Estado Nación se establecen dos lógicas de acceso al suelo. La primera, desde el Estado que se encarga de distribuir el suelo a partir de la asignación institucional (el capital político cuenta para la distribución por parte del Estado); la otra, es el propio mercado del suelo que se debate entre dos productos; el mercado formal y el mercado informal. En Latinoamérica existen grupos poblacionales que no tienen la capacidad económica de compra de suelo formal, lo que tienen es la necesidad de la vivienda y acceden a ella de manera informal; adquieren el terreno en procesos de urbanización “ilegal” en algunos casos o de invasión en otros y el desarrollo de la edificación se hace a través de la autoconstrucción frecuentemente de forma progresiva. Esta distinción en la definición entre los mercados formal e informal basados en la legalidad e ilegalidad, genera el interrogante de las lógicas de cada mercado y la identificación de las jerarquías o barreras que existen en cada uno de ellos y de los mecanismos que hacen que funcionen de manera independiente. La preocupación es más fuerte desde el mercado formal; además existen entre ellos claras diferencias en el tipo de producto inmobiliario y las dinámicas que genera cada mercado. La localización intraurbana en cada uno de ellos es diferente, desde la accesibilidad y la posición socio espacial, las normas de construcción, el potencial de uso, la topografía, entre otros; son factores de carácter endógeno a nivel de cada submercado; cada uno de ellos también tiene sus propias características en cuanto a las rentas del suelo en función de las localizaciones y las relaciones que se establezcan, por ejemplo, con los sitios de trabajo; así, el espacio y su entorno cumplen un papel determinante en la configuración socio espacial de los mercados. En Colombia, el crecimiento desordenado de nuestras grandes ciudades ha sido una constante nacional influenciada por flagelos como el narcotráfico, el narcoterrorismo, las milicias barriales, las disputas callejeras, entre otros. Todas estas expresiones han demostrado la incompetencia de los órganos de control para reestablecer el orden público; son factores que por obra de la presión que ejercen en las comunidades pasan de lo social a lo político. La violencia incontenida por más de cinco décadas en Colombia ha sido un factor determinante para que se pueblen nuestras ciudades por la vía de la invasión al suelo o al hacinamiento, producto del desarraigo forzoso o inducido en un marco de conflicto permanente. No se trata solamente de la falta de planificación en el ordenamiento físico lo que ha generado la costumbre de la ilegalidad en la conducta social, también ha influido notablemente la incompetencia de la institucionalidad para desarrollar formas de relación que impongan el respeto al derecho ajeno; situación que ha sido aprovechada por otros agentes para orientar ciertos comportamientos ciudadanos, caracterizados por la falta de sentido de pertenencia y por la exclusión de determinados sectores urbanos que se sienten marginados del desarrollo de la sociedad civil y del Estado. La problemática urbana en Colombia podría caracterizarse por elementos como la impunidad, el marginamiento de amplios sectores de la sociedad y el deterioro de las condiciones de vida.

Para el caso de Bogotá D.C., según la administración distrital, para principios de la década de los noventa dos mil personas pudieron estar llegando diariamente a instalarse en la capital, saturando el mercado laboral urbano y los sistemas de servicios públicos; aumentando los cinturones de miseria y con ello, contribuyendo al aumento de la inseguridad y la violencia urbana. En cuarenta años la composición poblacional rural y urbana en Colombia se logró invertir; una de las causas fue la estrategia adoptada por el gobierno nacional de los años sesenta que inicia un proceso de crecimiento y modernización de las ciudades, consolidando a la industria de la construcción como uno de los polos de desarrollo. La fuerte presión por el suelo urbano de las últimas décadas, ha desbordado la capacidad de atención de los servicios del Estado, imponiéndose una estructura de ilegalidad soportada en la urbanización “pirata” del suelo, de los servicios y de las normas de construcción de la vivienda. Desde lo social y económico, se ha fortalecido la cultura del “rebusque”; en ciudades que limitan a sus habitantes de la participación económica, institucional y política. Mercado Informal del suelo y pobreza. El mercado informal del suelo se genera de dos maneras, una, es la forma de ocupación mediante la invasión que representa menos del 5% de los procesos urbanos; es una situación frecuente en predios no urbanizados localizados al interior de las ciudades. La otra, es el mercado informal de urbanización del suelo (urbanizadores piratas) que lotean terrenos frecuentemente de ladera, localizados en las periferias urbanas, dirigidos a las familias que inician el proceso de vida en la ciudad. En algunos casos se incorporan suelos localizados por fuera de los perímetros urbanos, normalmente carentes o con una alta deficiencia de infraestructuras de servicios básicos domiciliarios; son acciones organizadas que inicia el propietario del terreno como procesos de auto urbanización o de auto construcción, que van adquiriendo niveles de consolidación precaria de asentamientos urbanos, que posteriormente se convierten en barrios; es la forma como estos predios entran al mercado secundario de la vivienda. En la principal ciudad del país, Bogotá, del total del área urbanizada (38.430 ha) el 20% ha sido incorporada a través de procesos informales; y el 50% de ésta se realizó en las dos últimas décadas62. En los últimos 12 años la mitad de la ciudad creció a través de la informalidad, mecanismo que genera un número importante de viviendas. En este caso, el loteador impone un precio, que aunque lo supera, debería corresponder al rural porque no tiene incorporada la urbanización. En este mercado se imponen unas reglas de juego que son exclusivas de ciertos agentes que conocen su funcionamiento y saben sobre la demanda por este recurso. La costumbre, es una definición de precios que anticipan las expectativas de desarrollo que alcanzará el sector con la población estimada. 62 Saldarriaga, Alberto. Bogotá Siglo XX, Urbanismo, Arquitectura y Vida Urbana. Edición Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Bogotá – Colombia. 2006

El modelo de desarrollo urbano en Colombia se ha caracterizado en las últimas décadas por una serie de actuaciones puntuales e individuales lideradas por los agentes privados, con resultados que son frecuentes en la baja generación de infraestructuras públicas, minimizando cada vez los estándares del desarrollo territorial. Desde el Estado, no se ha contado con una política territorial que oriente una forma de intervención adecuada y deseada, que incorpore un alto sentido social; por el contrario, han sido las fuerzas del mercado quienes han controlado y regulado el desarrollo y ocupación del suelo. Desde finales de la década de los ochenta con la Ley 9ª de 1989 de Reforma Urbana, se dio inicio a la reflexión a nivel nacional para transformar mediante instrumentos adecuados la forma de la planeación urbanística en Colombia, teniendo en cuenta el momento que vivían las ciudades y las relaciones de intervención de los distintos agentes; evaluando sus propósitos, derechos y obligaciones urbanísticas. Posteriormente se incorporarían nuevos instrumentos de planeación y gestión urbanística con la aprobación de la Ley 388 de 1.997, de Desarrollo Territorial, que contempla una serie de opciones de actuar e intervenir, a partir de propósitos, derechos y obligaciones urbanísticas, que buscan un equilibrio para el desarrollo de las ciudades a partir de la ejecución de proyectos integrales que aporten el espacio público, los equipamientos colectivos y la infraestructura de servicios de forma proporcional a las densidades poblacionales que generen; pero en la Ley no se mencionan las acciones a seguir para el caso de la ocupación ilegal de predios; es mediante proyectos de legalización, titulación y regularización urbanística que inicie cada municipio, con una importante participación del Estado en la dotación de infraestructura de servicios urbanos, como se pueden ir incorporando los asentamientos informales a la legalidad urbana. El cumplimiento y la calidad de los atributos urbanos tienen una relación directa con los fenómenos de la informalidad y la pobreza en las ciudades; lo que normalmente vincula procesos urbanos generados por fuera de la reglamentación normativa. Se estima que en Bogotá el 50% del parque inmobiliario actual se desarrolló de manera ilegal63. Una de estas formas de desarrollo es mediante la invasión de terrenos sin que medie una relación de compra venta; en otros casos existe un proceso de adquisición de tierra no apta para el desarrollo urbano por tratarse de zonas inundables o de alto riesgo generalmente por fuera del perímetro de servicios o por encima de la cota de suministro de agua o en otros casos, con reglamentación para otros usos; otra situación que se puede presentar, es que se tengan categorías de suelos no aptos para esos desarrollos. Son muchos los factores que inciden en la construcción informal en la ciudad; sobresalen la creciente población urbana que demanda alojamiento, las dificultades de empleo e ingresos, los altos costos del suelo y de la vivienda del mercado formal, sin dejar de lado los altos flujos migratorios por la problemática rural en Colombia; también inciden los altos niveles de desempleo y subempleo, la baja remuneración de los empleos; la ausencia de programas oficiales para la generación de suelo urbanizable y de vivienda de bajo costo; la falta de una política de financiación para las familias de bajos ingresos; son entre otros; factores determinantes en esta realidad urbana y social de nuestras ciudades.

63 Ciudades y Ciudadanía. La Política Urbana del Salto Social. Ministerio de Desarrollo Económico; Viceministerio de Vivienda; Desarrollo Urbano y Agua Potable. Santafé de Bogotá D.C., agosto 1.995. Documento Borrador.

Es notorio el impacto que este tipo de desarrollos tienen en el desorden de las ciudades, contribuyendo al encarecimiento para el resto del municipio de la provisión de los servicios urbanos básicos y sus infraestructuras. Cada administración ha realizado avances mínimos para resolver una problemática que avanza muy por encima de los programas de mejoramiento barrial que han adelantado las diferentes Alcaldías. Desde lo urbano lo que se busca es una integración de la ciudad; por eso se ha llegado a niveles más avanzados que superan las fases de legalización de vivienda y de reconocimientos normativos, para desarrollar propuestas de regularización urbanística que incluyen la generación de rutas de transporte público que garantizan la movilidad; caso Metrocables de la Comuna Nororiental (barrio Santo Domingo) y de la Comuna trece en el occidente de Medellín. Se adelantan también programas de suministro de servicios públicos domiciliarios, pavimentación de vías y construcción de andenes, mejoramiento y ejecución de equipamientos, generación de espacios públicos y en la mayoría de los casos, se desarrollan programas de reubicación de viviendas localizadas en zonas de riesgo no recuperable. Las razones anteriormente expuestas sirven para la generación de evaluaciones asociadas a la presencia de indicadores de pobreza. Indicadores como el de Necesidades Básicas Insatisfechas – NBI están fundamentados en el estado de las viviendas, el entorno y los servicios públicos domiciliarios; elementos que forman parte del conjunto de los atributos urbanos. El conocimiento de esta distribución inequitativa de las condiciones socioeconómicas de la población permitirá generar, desde una política pública, estrategias y programas para una gestión integral de los atributos urbanos con equidad social e igualdad de oportunidades para el desarrollo; sin embargo, en la década de los noventa el 60% de la población pobre y el 44% de la población en miseria se localizaba en las ciudades. Otro fenómeno que se aprecia en Colombia, es la dificultad de los centros urbanos con población inferior a 30.000 habitantes para erradicar las NBI pese a que cuentan en sus zonas urbanas con altas tasas de crecimiento poblacional; estas condiciones ubican a grandes grupos poblacionales al margen de las oportunidades del desarrollo. En general, los municipios en Colombia han mostrado grandes necesidades de capacitación y fortalecimiento institucional para avanzar en las discusiones entorno a mejorar la capacidad técnica y económica que de como resultado una mejor gestión del suelo.

El horizonte: garantía de derechos y gestión del suelo urbano a través del ordenamiento del territorio.

El ordenamiento territorial conlleva la promoción de acciones conjuntas que permitan la construcción de un hábitat sostenible a partir de la adecuada interrelación entre el componente biofísico, las formas socio culturales de apropiación y el proceso de asentamiento y localización de la población a través de proyectos que integren el entorno natural con la vivienda, los equipamientos, la accesibilidad a los servicios públicos y la movilidad; factores direccionados al logro de un mayor equilibrio y equidad territorial para el beneficio social, y que permitan disminuir los factores que generan la pobreza y vulnerabilidad urbana, la exclusión, la segregación socio-espacial y la desigualdad de la población. Se debe priorizar la inversión pública en las zonas donde habitan los grupos más vulnerables, generando suelo apto para disminuir el mercado informal y atender el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo. La acción de la planeación debe ser entendida como una función clave para el desarrollo de adecuadas políticas públicas; la ciudad en su conjunto se debe planear de manera integral (planes vs proyectos) mediante la articulación de los diferentes instrumentos. La ciudad es, pues, un sistema complejo, activo, vivo y en permanente desarrollo, que debe buscar el bienestar creciente de quienes la habitan; es por eso que se deben generar documentos de formación y capacitación para los dirigentes y funcionarios que definen la planificación estratégica y la competitividad e insumos para la orientación y gestión del desarrollo de las entidades territoriales. El programa “hábitat desde los barrios” (para la ciudad de Bogotá) se convierte en uno de los medios para concretar la reivindicación, defensa y garantía de derechos bajo un ordenamiento territorial que busca el logro del equilibrio en la distribución y el acceso a los bienes y servicios que el Estado provee y como aspecto importante, a convertir la ciudad marginal en ciudad de ciudadanos y a la movilidad y a la accesibilidad como acciones que procuran el reconocimiento y el mejoramiento de las condiciones físicas de la ciudad construida en la informalidad; la legalización y el mejoramiento integral de los barrios; que cuenten con adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como el mantenimiento, recuperación y construcción de la infraestructura vial y del espacio público. Con estos programas se pretende fomentar la articulación de diferentes aspectos del vivir y el disfrute de la ciudad bajo principios como la seguridad de la comunidad, la prevención del riesgo y la protección del patrimonio ambiental.

El desarrollo territorial se convierte en un proyecto acordado por la convergencia de diversos actores locales y regionales, donde intereses en ocasiones contradictorios se entrelazan para conseguir beneficios comunes. Las transformaciones físicas, económicas y productivas comprometen la participación de las dimensiones económicas, sociales y políticas en un proceso de cambio progresivo que le apueste a lograr un mejoramiento en la calidad de vida de la población. Es un proceso dinámico que compromete el logro de eficiencia en planes urbanos, actividades y proyectos que busquen aumentar los niveles de confianza entre las instituciones, los gremios y la comunidad en la búsqueda de la sostenibilidad social, político – institucional, ambiental y financiera. En la aplicación de la política pública, el territorio debe ser concebido como el espacio de realización humana, de construcción social de la acción del Estado, con lazos culturales, históricos, políticos, sociales y económicos. El territorio hoy es una construcción de diversas comunidades, con propósitos de desarrollo compartidos, que se complementan mediante alianzas tanto dentro como fuera del territorio; es a la vez sujeto y proyecto, ámbito receptor y constructor de políticas habitacionales; es un sistema complejo que a través de los diversos subsistemas debe desarrollar una alta capacidad de gestión, que orienten todas las fuerzas comprometidas hacia el logro simultáneo de mejores niveles de habitabilidad, funcionalidad, competitividad e integración. En general en la gestión del ordenamiento territorial se debe cumplir con:

• Rentabilidad económica: Con la búsqueda en los procesos de altos niveles de eficiencia y sostenibilidad financiera, que garantice los retornos y utilidades de proyectos e inversiones. • Rentabilidad social: Que los procesos de desarrollo consideren en el diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación. Los impactos y beneficios reales, deben ser medidos cuantitativa y cualitativamente, de manera que posibiliten máximos niveles de acceso a los bienes y servicios. • Rentabilidad ambiental: Que los proyectos y procesos consideren la conservación de bienes y servicios ambientales optimizando su uso por parte de los sectores sociales e institucionales.

CONCLUSIONES • La velocidad de expansión de las ciudades tiene efectos nocivos en la calidad del medio ambiente urbano y nos deja hoy una gran incertidumbre sobre la sostenibilidad y calidad de vida; los cambios en las ciudades y en las políticas públicas deben ser acordes con las necesidades y evolución de los centros urbanos. • En lo económico, el suelo urbano también es causante de la inequitativa distribución de recursos que genera el mercado, lo que ha reflejado una reducción en la calidad de vida de los habitantes al minimizar los estándares del suelo utilizados en los sistemas urbanos (vías, equipamientos comunitarios, zonas verdes públicas, etc). La distribución inequitativa de las cargas y los beneficios del desarrollo urbano, se debe a la carencia de una adecuada gestión del suelo que compromete a las administraciones de turno en la aplicación de los instrumentos de Ley; lo que está reflejando una clara pérdida de competitividad y productividad urbana. • El desarrollo de las ciudades ha estado marcado por la fragmentación; lo que hoy se propone es la ejecución de proyectos integrales, macroproyectos urbanos que impactan la estructura y dinámica de la ciudad, donde se requieren detallados procesos de concertación y de coordinación de diversas acciones sectoriales, dado el impacto que pueden generar. • El alto valor del suelo ocasionado por la concentración de la tenencia, aleja cada vez las posibilidades para que las familias de bajos ingresos se ubiquen en el mercado formal de la vivienda; lo que genera la ocupación ilegal de extensas franjas ocupadas con los mínimos estándares de habitabilidad y muchas de ellas consideradas de alto riesgo. • La problemática de los atributos urbanos (vivienda, equipamiento urbano, movilidad y transporte, espacio público) tienen una relación directa con los fenómenos de la informalidad urbana y la pobreza; vinculada a procesos urbanos por fuera de la reglamentación normativa; se estima que en la ciudad capital, Bogotá, el 50% del parque inmobiliario actual se desarrolló de manera ilegal. Una de estas formas de desarrollo es mediante la invasión de terrenos sin que medie una relación de compraventa; en otros casos, existe un proceso de adquisición de tierra no apta para el desarrollo urbano por tratarse de zonas inundables o de alto riesgo, generalmente por fuera del perímetro de servicios o por encima de la cota de suministro de agua o en otros casos, con reglamentación para otros usos. • El crecimiento desordenado de nuestras grandes ciudades ha sido una constante nacional influenciada especialmente por el narcotráfico, el narcoterrorismo, las milicias barriales, las disputas callejeras, entre otros flagelos. Todas estas expresiones han demostrado la incompetencia de los órganos de control para restablecer el orden público; son factores que por obra de la presión que ejercen en las comunidades pasan de lo social a lo político.

• También nos falta articular la política de vivienda a los propósitos globales de ciudad y de planeación urbana; es mediante la autoconstrucción y la urbanización pirata que se ejecuta un importante número de viviendas en las grandes ciudades; y una adecuada política sectorial de vivienda y urbana, redundará en el mejoramiento de las condiciones de vida y del funcionamiento de la ciudad en general a partir de una producción de espacio urbano con calidad. • Nos encontramos ante nuevas exigencias en cuanto a los esquemas de gestión urbana que deben dar respuesta a los acelerados procesos de crecimiento, con estructuras que deben ser analizadas más allá de una escala local, en una dimensión regional y nacional, buscando su fortalecimiento para que se ejerza la función pública del ordenamiento.

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Consultada entre julio de 2008 y julio de 2009, en

Capítulo 2 Enfoque normativo Augusto Cesar Pinto Carrillo Arquitecto Magister en Gestión Ambiental para el Desarrollo Sostenible Pontificia Universidad Javeriana Magister en Gestión Urbanística Universidad Politécnica de Cataluña Subdirector Técnico de Vivienda y Desarrollo Urbano Departamento Nacional de Planeación - DNP

La década de los 90 representó para Colombia un salto de gran magnitud en lo relacionado con la producción de normas y políticas urbanas que de manera directa promueven la mejora de las ciudades en términos de planificación y ordenamiento territorial; como también, en la introducción de instrumentos a través de los cuales se busca garantizar una efectiva gestión del suelo, la participación de los propietarios en la gestión urbanística, la vinculación de capitales privados en programas y proyectos asociados con el desarrollo urbano, y especialmente, cumplir con los derechos y deberes definidos por la Constitución Política de Colombia de 1991, con el fin de garantizar: el derecho de propiedad y la función social y ecológica de la propiedad, el acceso a una vivienda digna, la libre asociación, la recreación y el deporte, el ambiente sano, entre otros. Particularmente, el proceso previo de formulación de la Ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial - LDT, demandó la participación de múltiples actores locales e internacionales bajo la orientación del equipo técnico del Ministerio de Desarrollo Económico – Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, entidad del Estado colombiano competente en ese momento para la formulación y ejecución de la política urbana nacional. Dentro del equipo de expertos internacionales que acompañó dicho proceso se contó con la asesoría de funcionarios de la Comunidad de Madrid - España (1994-1995); como también de Japón, con experiencia en temas de movilidad y planificación urbana; de Francia, con experiencia en temas de mercado de suelo e inmobiliario y plusvalías urbanas; y de Estados Unidos, en lo relacionado con transferencias de derechos de construcción y desarrollo. Por tal razón, se puede considerar que desde la expedición de la Ley 9ª de 1989, de Reforma Urbana, el “enfoque normativo” de la planeación urbanística en Colombia deriva de la revisión y mezcla, en una sola estructura jurídica, de diferentes enfoques normativos de la experiencia internacional, lo cual es definido por García-Bellido (1998)1 como un “mestizaje interesante” de diferentes concepciones urbanísticas. De otra parte, la semblanza de la LDT con las leyes españolas del suelo es más evidente, mucho más evidente que en la Ley 9ª, lo cual también quedó expresado de la siguiente manera por García-Bellido: “buena parte de la estructura sobre la que descansa la nueva Ley 388 de 1997 tiene un enfoque análogo al de la legislación española del periodo 1956-95, pero 1 Arquitecto Javier García-Bellido, artículo “Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un análisis de su

estructura”, publicado en la Revista Desarrollo Urbano en Cifras del Ministerio de Desarrollo Económico (1998).

con muy positivas correcciones y adiciones introducidas por el gobierno colombiano”. Efectivamente, la necesidad generada en Colombia en torno a transformar o construir ciudad, que comparten algunos países de la Región, es también de índole universal. No obstante, la respuesta a cada problemática debe ser particular, así resulte necesaria la transferencia de técnicas de otros países que evidencian avances en la implementación de sus estructuras o modelos urbanísticos. De tal forma, el proceso de implementación de la LDT y sus instrumentos de planeación urbanística y gestión del suelo se desarrolló sobre las siguientes premisas: • Desde el punto de vista de la organización jurídica, se define una ley que pretende organizar un sistema de planeamiento con instrumentos de escala general y parcial, vinculantes entre sí, que garanticen la función social y ecológica de la propiedad. • La nueva ley no solo pretende salvaguardar los derechos de los propietarios del suelo, sino también, establece que a los mismos le son inherentes deberes, particularmente la cesión de suelo (en dinero o especie), a través de los cuales se complemente la función pública del urbanismo. • Tradicionalmente las ciudades se desarrollaron predio a predio, al antojo de los urbanizadores formales e informales, y por lo tanto sin cumplir y/o generar estándares deseables de desarrollo urbano (espacio público, vías, equipamientos, etc.). El nuevo esquema de planeamiento propone un cambio estructural en la forma de “construir ciudad”, basado en la gestión asociada del suelo (propietarios, urbanizadores, Estado, entre otros) y soportado sobre el principio universal del reparto equitativo de cargas y beneficios: “todos ponen – todos ganan”. • El interés particular, manifestado en una suma de derechos ilimitados e inquebrantables de la propiedad del suelo, siempre prevaleció ante el interés general. • Los instrumentos de planeamiento existentes solo se aplicaban en un número de reducido de ciudades, especialmente las de mayor tamaño, y se enfocaban hacia aspectos como la zonificación y regulación de los usos del suelo y el establecimiento de aprovechamientos urbanísticos (alturas y metros cuadrados edificables). • Los ejercicios de planificación urbana (formulación de los planes de urbanismo y su ejecución) eran desarrollados por las oficinas de planeación, o las que hicieran sus veces, en cada municipalidad. En ningún momento se consultaba a la comunidad y demás interesados en las decisiones y definiciones que se llevaran a cabo por los mismos.

• Desde el punto de vista socio-político, las decisiones relacionadas con la planificación urbana dependían únicamente de los Consejos Municipales, quienes cumpliendo funciones establecidas por la Constitución Política adoptaban la clasificación y usos del suelo, como también, la delimitación de los perímetros urbanos. • La práctica de ampliación de los perímetros urbanos, por cuestiones de índole particular y favorecimiento político, predominó ante parámetros técnicos de planeamiento asociados con la demanda real de suelo urbanizable para cubrir el déficit de vivienda, especialmente la de interés social; o por ejemplo, la necesidad de generar suelo para la dotación de espacios y equipamientos públicos, o la consolidación de sistemas de movilidad y ecológicos. • La ganancia ocasional o plusvalía generada por la incorporación de suelos rurales a urbanos, siempre permaneció en poder de pocos propietarios del suelo que convirtieron en un gran negocio su localización en proximidad a los perímetros urbanos. • En términos generales, las comunidades asumieron un papel pasivo en cuanto a las normas urbanísticas generadas por las instancias políticas que, en gran medida, limitaban sin mayor justificación sus derechos de propiedad y el patrimonio producido por las rentas del suelo y del mercado inmobiliario.

Tal vez, y sobre el reto de la implementación de una nueva estructura urbanística en Colombia con un enfoque más social y participativo, lo que ha costado más trabajo es transformar la cultura y la forma tradicional de pensar la ciudad y su planeamiento por parte de las instancias políticas. Pese a los logros alcanzados durante los primeros diez años de implementación de la LDT, en lo que corresponde a la organización jurídica de la estructura, se mantiene vigente la necesidad de crear la cultura urbanística necesaria y suficiente para que este salto sea irreversible. Al respecto, lo que las instancias técnico-políticas no deben permitir es la acomodación nuevamente de las reglas de juego impartidas por la Ley al beneficio particular.

Instrumentos de gestión inmobiliaria y del suelo en el Valle de Aburrá: Estado del conocimiento* Ángela Milena Alzate Navarro Arquitecta Especialista en Gestión Inmobiliaria Magister en Estudios Urbano Regionales Universidad Nacional de Colombia

RESUMEN: La presente monografía propone establecer los fundamentos conceptuales y taxonómicos estructurales (clasificatorios) de los Instrumentos de Gestión Inmobiliaria en Medellín y el Valle de Aburrá, partiendo de su ubicación dentro del campo de conocimiento de la Gestión Inmobiliaria con apoyo en tres grandes campos de conocimiento: lo socio-económico (ciencias sociales y humanas), lo físico-espacial (soporte físico -territorio- y aportes tecnológicos), y lo jurídico (legislación, normatividad o lo instituido). Se presentan los instrumentos de gestión inmobiliaria en cada uno de los grupos que los clasifican: planificación, gestión, financieros y normativos, y de cada uno de ellos se expone su concepto, objeto, origen y soporte normativo. PALABRAS CLAVES: desarrollo urbano, gestión inmobiliaria, ordenamiento territorial, planificación urbana, suelo urbano SUMMARY: This paper proposes to establish the conceptual and structural taxonomic (qualifying) of the instruments of Real Estate Management in Medellín and the Valley of Aburrá, on the basis of its location within the field of knowledge of the Real Estate Management with support in three major areas of knowledge: the socio-economic (social sciences and human), the physical space-(hardware-territory- and technological inputs), and the legal (legislation, regulations or what instituted). Real-estate management instruments are presented in each of the groups that classify them: planning, management, financiers and normative, and of each one of them his concept is explained, object, normative origin and support. KEYWORDS: urban development, environmental law, land use, environmental protection, urban planning.

* Resultado del trabajo de grado: Estado del Conocimiento de los instrumentos de gestión inmobiliaria y del suelo en Medellín y el Valle de Aburrá desde 1970 hasta la fecha, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Construcción, Especialización en Gestión Inmobiliaria, Medellín, 2005. Director: Henry Quesada Gómez.

1. Introducción Por primera vez en el contexto nacional, a partir de la apertura de la Especialización, se asume la Gestión Inmobiliaria desde la academia. Esto constituye un avance verdaderamente significativo en la emergencia de reorientar los objetivos colectivos y públicos de la Gestión Inmobiliaria en beneficio no sólo de la ciudad que queremos, sino de la ciudad que exige una revisión de lo que hasta ahora se ha hecho en referencia a esta temática. La Universidad Nacional de Colombia, con su carácter público, es soporte conceptual de la sociedad, responsabilidad que le lleva a asumir con gran solidez académica sus programas. En este mismo sentido de fortalecimiento académico, la Especialización en Gestión Inmobiliaria, presenta esta propuesta, que involucra en su metodología al docente y al estudiante, para establecer el Estado del Conocimiento de los Instrumentos de Gestión Inmobiliaria y del Suelo, y de esta manera identificar sus vacíos, limitaciones y fortalezas, aportes valiosos para el futuro de la Especialización, entre otros, para el establecimiento de posibles temas para investigaciones posteriores del mismo postgrado. La investigación propone un abordaje desde una metodología de investigación documental con un enfoque sistémico de carácter cualitativo. El documento orientador es el texto de Consuelo Hoyos, Un modelo para Investigación Documental, Guía Teórico-Práctica sobre Construcción de Estados del Arte con importantes reflexiones sobre la investigación. referenciado en la bibliografía.

2. Soporte conceptual de los instrumentos de gestión territorial

Indagación del origen conceptual de los instrumentos de gestión del suelo Al indagar acerca del origen conceptual de los Instrumentos de Gestión del Suelo, se encuentra que este no corresponde al surgimiento lineal y cronológico de algunas nociones particulares de su soporte teórico, sino a dos conceptos, desarrollo y planificación. Estos circunscriben otros campos de conocimiento y, a la vez, establecen una relación sistémica entre ellos, con fuerzas que van en diferentes sentidos de acuerdo al enfoque que se plantea. El desarrollo y la planificación son temas que durante los últimos decenios han tenido extensas investigaciones abordadas desde las perspectivas semántica y discursiva. Este amplio panorama es el universo que esta investigación asume, como orientación en la búsqueda de la génesis conceptual de los Instrumentos de Gestión del Suelo. En este orden de ideas, el punto de partida es la articulación normativa entre los tres conceptos que interesan a este marco teórico: Instrumentos, desarrollo y planificación, para luego explorar las interrelaciones que se constituyen entre ellos y, de esta manera, establecer el soporte conceptual de los Instrumentos de Gestión del Suelo.

El concepto de Instrumentos de Gestión del Suelo en Colombia apareció por primera vez en la Ley 009 de 1989 de Reforma Urbana, pero entonces no se puso en función; solamente con la Ley 388 de 1997 empezaron a promocionarse, aún con muy poca aplicación en el medio (Hoyos Mejía, 2005)1. La Ley 388 de 1997 de Reforma Urbana y Ordenamiento Territorial, en su artículo 5º, cuando menciona el ordenamiento territorial municipal y distrital, establece la disposición de “instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”. Luego, en el artículo siguiente que alude al objeto del ordenamiento territorial municipal y distrital, plantea que este ordenamiento “incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras”. Atendiendo a toda esta normatividad, puede decirse que los Instrumentos de Gestión del Suelo son mecanismos creados por la ley para facilitar la ejecución y efectividad de la planificación territorial, que favorecen y consolidan el escenario de interacción entre la planeación y la realidad (dinámicas del territorio y la territorialidad)2. Además, los Instrumentos están inscritos dentro de la planificación pues forman parte de ella. De hecho los planes de ordenamiento territorial y los planes parciales son Instrumentos de Planificación (una categoría de los Instrumentos de Gestión del Suelo), y la legislación territorial constituye otra categoría, la de los Instrumentos Normativos: los Instrumentos se gestan en el interior de la planificación, y a la vez, esta se convierte en Instrumento. Ahora bien, la pregunta es, ¿cuál es el soporte conceptual de la planificación? Para responder a este interrogante se debe plantear otro ¿cuál es el propósito de la planificación del territorio? A través del ordenamiento del territorio, la planificación se propone alcanzar el mejoramiento de la calidad espacial y por ende un “mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes” (Ley 388 de 1997, Artículo 1: objetivos). Además, la planificación territorial no actúa sola, lo hace en correlación con estrategias socioeconómicas, políticas, ambientales y culturales, entre otras igualmente relevantes, incluidas en el Plan de Desarrollo de las Administraciones Municipales; y bajo la figura normativa del Plan de Ordenamiento Territorial constituye el componente físico espacial del Plan de Desarrollo. La Ley 388, en su artículo 3º, referente a la función pública del urbanismo, establece que “el ordenamiento del territorio (la planificación) constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de (…) fines” como la búsqueda del desarrollo sostenible, atendiendo los procesos de cambio en el uso del suelo y su adecuación en beneficio del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social y ecológica de la propiedad, principio que establece en primer lugar la misma Ley en su artículo 2º. No obstante, la búsqueda del desarrollo

1 Entrevista, abril 6 de 2005. Medellín. 2 Territorio, entendido como el soporte natural y físico delimitado políticamente y, Territorialidad, como las apropiaciones y comportamientos humanos sobre el territorio.

sostenible en la legislación colombiana no se limita sólo al cumplimiento del primero de los principios normativos en que se fundamenta el ordenamiento del territorio, sino que sustenta los otros dos principios: “la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios” . De esta manera, la idea de planificación surge como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible. En síntesis, hasta ahora se apunta que la Ley 388 constituye un sistema de interdependencias entre los conceptos de planificación e instrumentos; esta relación interdependiente sólo se establece dentro del marco de la legislación para efectos de esta indagación, pero fuera de él son conceptos independientes y autónomos el uno del otro. Estos conceptos, a su vez, se conciben en el margen de una relación de dependencia hacia el concepto de desarrollo.

DESARROLLO El desarrollo considerado como:

-Un estado alcanzado o a alcanzar de acuerdo con modelos preestablecidos. -Un proceso que permite la evolución de la sociedad en su conjunto. ENFOQUE ECONOMICISTA TRADICIONAL El crecimiento económico como objetivo fundamental. Progreso, evolución.

ENFOQUE INTEGRAL Crecimiento paralelo de todas las estructuras: social, económica, política, ideológica, físico-espacial, ambiental, cultural, etc.

DESARROLLO SUSTENTABLE El desarrollo como un proceso complejo, integral y ambientalmente sustentable que busca un estado de equilibrio entre los procesos naturales y antrópicos, un crecimiento coherente de la sociedad con el entorno en el cual se inscribe.

PLANIFICACIÓN Mecanismo de ordenamiento para alcanzar un desarrollo sustentable. PLANIFICACIÓN INTEGRAL Socioeconómica, política, ambiental, cultural, físico espacial, etc. Planes de Desarrollo (legislación y normatividad desde el ámbito nacional hasta los entes municipales)

GESTIÓN

ORDENAMIENTO TERRITORIAL INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DEL SUELO

Mecanismos creados por la ley para facilitar el ordenamiento, la planificación, la gestión y la intervención sobre el suelo.

I. Gestión I. Financieros I. Normativos I. Planificación

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Ordenamiento del territorio buscando un desarrollo sustentable

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Figura 1: Estructura del origen y soporte conceptual de los instrumentos de gestión del suelo. Fuente: elaboración propia.

3 La Ley establece que el ordenamiento del territorio se fundamenta en tres principios: 1. la función social y ecológica de la propiedad; 2. la prevalencia del interés general sobre el particular; y 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

El desarrollo como fundamento conceptual de la planificación y de los instrumentos de gestión del suelo.

Para introducirnos en la idea de desarrollo es importante precisar que se trata de un término que ha sido sometido a diversas interpretaciones de acuerdo con la época, al autor y a los intereses que persigue cada interpretación. Desde una aproximación semántica al desarrollo, María Cecilia Múnera (2001: 3-5)4, explorando varios autores como Cornelius Castoriadis, Edgar Morin y Lebret, encuentra que ellos están de acuerdo en identificar un origen del concepto desarrollo en la biología, “lo que le da una connotación orgánica y evolutiva”. Para Castoriadis el desarrollo se concibe como “el proceso mediante el cual (…) el ser viviente en general llega a su estado de madurez”; por lo tanto se toma como un proceso para alcanzar algo que aún no existe, “en una palabra: el desarrollo es el proceso de la realización de lo virtual”. Lebret, desde un enfoque de la biología, también se refiere a un proceso para alcanzar algo cuando expone: “el desarrollo es avanzar hacia lo óptimo”. Este avanzar se relaciona con el enfoque evolucionista de Antonio Elizalde que plantea “cuando hablamos de desarrollo estamos pensando en algo que es bueno, algo que nos conduce en pos de algo mejor de lo que somos o tenemos. La noción dice relación con un cambio, con una evolución, con un pasaje desde un momento inferior a un momento superior”. No obstante los enfoques biologicista y evolucionista de los últimos decenios, tradicionalmente se ha asociado al concepto de desarrollo una connotación economicista. M. Múnera en su investigación Hacia un desarrollo no convencional plantea que “hasta hace relativamente poco tiempo cuando se hablaba de ‘desarrollo’ se aludía únicamente al crecimiento económico dando por supuesto que dicho crecimiento se revierte de manera casi automática en los otros sectores de la estructura social. (…) Las estrategias de desarrollo se han concentrado fundamentalmente en estrategias económicas, que aunque incorporan elementos de otros sectores –por ejemplo del sector social–, buscan como objetivo fundamental el crecimiento económico”.

Trabajo de investigación desde una perspectiva de “Los estados del arte”. Siendo este trabajo un estado del arte reciente del concepto desarrollo que explora las concepciones más destacadas en este campo y de importantes autores, y complementado por la investigación “Hacia un desarrollo no convencional” realizado por la misma autora unos años atrás, son los dos textos principales que orientan la búsqueda “del desarrollo como fundamento conceptual de la planificación y de los instrumentos de gestión del suelo” en beneficio de establecer el estado del conocimiento de dichos instrumentos.

M. Múnera (2001: 5) distingue dos posiciones planteadas en las teorías del desarrollo: la primera le considera como “un estado alcanzado o a alcanzar” que responde a metas preestablecidas o a modelos propuestos, que se miden por indicadores como los socioeconómicos. En la segunda teoría, el énfasis se hace “en el proceso, es decir en las dinámicas, que permiten que la sociedad en su conjunto evolucione”. Esta segunda posición se asume “como proceso complejo de transformaciones de la sociedad” y distingue dos nociones: una de tipo economicista y otra de tipo integral. En la noción economicista, “aún teniendo presente la complejidad de la estructura de la sociedad, considera que son las dinámicas en el campo económico, las que al incidir de manera preponderante en los otros campos, logran su transformación de manera casi automática. (En esta noción,) hablar de ‘Crecimiento económico’, ‘Desarrollo’ o ‘Progreso’ significa lo mismo”. En cuanto a la noción integral del desarrollo, reconoce “el carácter condicionante e incluso determinante de la estructura económica, (pero además,) plantea la necesidad de un crecimiento paralelo en las otras estructuras –entre ellas la social, política, ideológica y físico espacial” (Múnera, 2001: 5). A esta noción integral se suma la preocupación ante la inadecuada utilización de los recursos naturales en detrimento de la existencia de estos en el futuro. Así, la sustentabilidad ambiental se convierte en un atributo fundamental del desarrollo y emerge, luego de una serie de interpretaciones conceptuales, la idea de Desarrollo Sustentable como un proceso complejo, integral y ambientalmente sustentable que busca un estado de equilibrio entre los procesos naturales y antrópicos, un crecimiento coherente de la sociedad con el entorno en el cual se inscribe.

La planificación territorial La Planificación como mecanismo de ordenamiento para alcanzar un desarrollo sustentable se hace necesaria para obtener la repartición de los recursos humanos y económicos en el espacio y, por otra parte, organizar ese espacio en función de los recursos naturales renovables presentes en el territorio y con objeto de satisfacer las aspiraciones humanas. Lo anterior permite una mejor utilización del espacio urbano y rural y de los recursos naturales renovables y no renovables; además, genera las condiciones para un desarrollo equilibrado sobre el conjunto del territorio con el uso del espacio de una manera óptima que permita atender las necesidades de la población. La Planificación territorial implica problemas de geopolítica, conservación y protección del ambiente, administración pública y ordenamiento rural, por lo tanto, debe establecer los instrumentos necesarios para ejecutar sus propósitos en el territorio.

Instrumentos de gestión territorial Se trata de la plataforma jurídica que la Legislación colombiana pone a disposición de los municipios para gestionar, viabilizar y llevar a la práctica su Plan de Ordenamiento Territorial, mediante la combinación de métodos y procedimientos de carácter administrativo, financiero y de gestión del suelo (Ministerio del Medio Ambiente, 2005). En un concepto amplio, los Instrumentos de Gestión Territorial pueden definirse como un conjunto de mecanismos que consagra la ley para lograr una adecuada administración del recurso suelo, en armonía con las condiciones socioeconómicas y ambientales que sobre él se desarrollan, lo que implica en esencia la ordenación del territorio y su uso adecuado y racional.

3. Clasificación de los instrumentos de gestión territorial Tabla 1: Clasificación de los Instrumentos de Gestión Territorial RELACIÓN ENTRE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN INMOBILIARIA Y DEL SUELO, Y LOS TIPOS DE INSTRUMENTOS TIPOS DE INSTRUMENTOS INSTRUMENTOS PLANIFICACIÓN GESTIÓN FINANCIEROS NORMATIVOS X P lanes de O rdenam iento T erritorial X X P lanes P arciales X U nidades de actuación urbanística T ransferencia de derechos de desarrollo y de construcción C om pensación R eajuste de tierras Integración inm obiliaria C ooperación entre partícipes E najenación v oluntaria E x propiación judicial E x propiación adm inistrativ a E najenación forzosa D esarrollo prioritario D erechos de preferencia B ancos de tierra y bancos inm obiliarios C ontribución de v alorización P articipación de plusv alías B onos y pagarés de reform a urbana Disposiciones urbanísticas de distintos niveles: E structurales G enerales C om plem entarias N orm as básicas

X X X X X X X X X X X X X X X

X X X X

Fuente: Gustavo García, abogado. Profesor del Módulo tercero denominado Legislación Urbanística de la Especialización en Gestión Inmobiliaria de la Escuela de Construcción de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, 2004. Documento inédito. La Ley 388 de 1997 Desarrollo Territorial, propone los tres primeros tipos de clasificación, pero el abogado Gustavo García incorpora la normativa como una cuarta categoría de clasificación de los instrumentos; por lo tanto esta es la clasificación básica a partir de la cual se establecerán los paralelos durante la elaboración de este proyecto.

Instrumentos de planificación Los instrumentos de planificación creados por la ley deben orientar el desarrollo del territorio bajo la jurisdicción que corresponda, además, deben regular el uso, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. Estos instrumentos constituyen mecanismos facilitadores del ordenamiento del territorio, así que deben estar fundamentados en los tres principios constitucionales, a saber: la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Estos instrumentos de planificación son5 de dos tipos: los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes Parciales.

Disposiciones POT

Planes Parciales

Figura 2: Plano de tratamientos urbanísticos –Medellín. Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín con intervenciones propias.

Planes de Ordenamiento Territorial Concepto: Instrumento técnico y de planificación para ordenar el territorio municipal o distrital. Comprende el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Objeto: El territorio municipal, en lo referente a la planificación y utilización del suelo.

5 Decreto Nacional 1507 de 1997. Contenido de los Planes Parciales y las Unidades de Actuación Urbanística. República de Colombia. Artículo 1º de las Disposiciones Generales. Este decreto fue derogado por el decreto 2320 de 2000, considerando “que se hace necesario suprimir los trámites adicionales a los previstos en la Ley 388 de 1997 y que fueron establecidos en el Decreto 1507 de 1998, con el objeto de incentivar la reactivación del sector inmobiliario y de la construcción”.

Origen y soporte normativo: Indagar por el fundamento jurídico formal del Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín es verificar que su creación y adopción como acuerdo se haya efectuado con fundamento en los procedimientos que imponen las normas superiores que le sirven de soporte, es decir, el acuerdo tuvo que haber respetado los imperativos impuestos por las normas de superior jerarquía, de modo que se cumpla con la estructura propuesta por la pirámide Kelseniana. - Ley 009 de 1989 (Enero 11). Reforma Urbana. Artículos 1 y 2 - Ley 152 de 1994. Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Artículo 41 - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 y 29 - Decreto-Ley 0932 de 2002. Revisiones a los Planes de Ordenamiento Territorial. Artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 - Decreto-Ley 4002 de 2004. Revisiones a los Planes de Ordenamiento Territorial. Artículos 5, 6, 7, 8 y 9. - Acuerdo 062 de 1999. Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín. El Acuerdo 062 de 1999 es la norma vigente que dispone y regula el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín, que está fundamentado en la Ley 388 de 1997 de Reforma Urbana y Ordenamiento Territorial. Este último soporta, regula y crea las normas para los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) en el ámbito nacional; sin embargo, su origen está en la Ley 152, Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. El propósito de esta ley es “establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, adopción, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como de los demás aspectos previstos sobre dichos planes por la Constitución Política” (García, 2004). “La planificación del desarrollo prevista en la ley 152 comprende en esencia los sectores económico, social y cultural, sobre la base de una ineludible dimensión ambiental. Empero la planificación físico-espacial se reservó para una normatividad especial, según lo contemplado en el artículo 41º, el cual establece: Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia” (García, 2004). Finalmente, este propósito de regular el territorio a través de un instrumento de planificación se concreta con la expedición de la Ley 388 de 1997 de Reforma Urbana y Ordenamiento Territorial. Aunque la Ley 009 de 1989 de Reforma Urbana, sustancialmente modificada por la Ley 388 de 1997 de Reforma Urbana y Ordenamiento Territorial, no hace referencia específica a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), establece y regula los planes de desarrollo municipal que, en la Ley 152, se convierten en la plataforma para fundamentar el ordenamiento territorial como un nuevo instrumento de planificación: los POT.

La Ley 009 de 1989 de Reforma Urbana, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal y otras disposiciones, en el Artículo 1º establece: Con el objeto de lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo, los municipios con una población mayor de cien mil (100.000) habitantes, incluyendo al Distrito Especial de Bogotá, la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia y las áreas metropolitanas, deberán formular su respectivo plan de desarrollo de conformidad con la política nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación urbana y con base en la coordinación del desarrollo urbano-regional. Esta disposición normativa empieza a perfilar el aspecto físico de los municipios como uno de los temas de los planes de desarrollo municipal (planificación territorial). Aunado a esto, el Artículo 2º de la misma ley establece los aspectos o condiciones que deben incluirse en los planes de desarrollo, algunas de ellas circunscritas más tarde en los Planes de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997). Casos específicos: el plan y reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así como normas urbanísticas específicas; la reserva de tierras urbanizables para vivienda de interés social; la asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados, construir los inmuebles no construidos, conservar edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, reservar zonas para la protección del medio ambiente y de la ecología, delimitar las zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado, renovar y redesarrollar zonas afectadas con procesos de deterioro económico, social y físico y rehabilitar las zonas de desarrollo incompleto o inadecuado; un plan para la conformación, incorporación, regulación y conservación de los inmuebles constitutivos del espacio público, entre otros aspectos.

Planes Parciales Concepto: Son instrumentos, tanto de planificación como de gestión, “mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los Planes de Ordenamiento para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales, en los términos previstos en la presente ley” (Ley 388 de 1997, Capítulo III6). La función general del Plan Parcial es definir y promover el desarrollo físico de un sector que requiere de una intervención estratégica e integral; además combina elementos propios del proceso de planificación territorial con el diseño de las estrategias de gestión que harán viable el proyecto (Ministerio del Medio Ambiente, 2005). 6

Planes De Ordenamiento Territorial. Artículo 19. Planes Parciales

Figura 3 PLAN PARCIAL DE DESARROLLO EN SUELO URBANO PARA EL POLÍGONO Z6 – D5 “LOMA DE LOS BERNAL“. Decreto 1649 de 2003

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1. COMPONENTE GENERAL Principios del Plan Parcial Principios del ordenamiento territorial establecidos en la Ley 388 de 1997

Área de Planificación Corresponde a la totalidad del área del polígono Z6_D5. Conformada por 13 predios.

Áreas Generales del Plan Parcial Denominación Total área de planificación 1. Áreas consolidadas existentes Espacio público existente Urbanización en proceso de construcción. Área de Desarrollo o intervención.

Metros cuadrados 125.605,00 5.072,80 2.069 3.003,80 120.536,00

Área de Planificación

Modelo de Ocupación, Objetivos, Política y Estrategias “El modelo de ocupación se subordina a las condiciones ambientales, las integra y valora, convirtiéndolas en zonas verdes recreativas y busca impactar lo menos posible la sostenibilidad de este territorio, proponiendo una ocupación baja del suelo útil mediante proyectos de edificaciones desarrollados en altura”.

Objetivos del Plan Parcial Este Plan Parcial de iniciativa privada tiene como objetivo principal “incorporar al desarrollo urbano, los terrenos identificados por la Ficha de Normativa Urbana Z6_D5 como áreas con tratamiento de Desarrollo al interior de perímetro urbano de la ciudad de Medellín...”

Modelo de Ocupación

Área de Planificación, Áreas de Manejo Especial y

Área pública existente

UNIDADES DE GESTIÓN Cinco Unidades de Gestión, cuya conformación facilita el reparto equitativo de las cargas y los beneficios. Los aprovechamientos, las obligaciones y cesiones se establecerán para cada una de ellas. Criterios para la definición: Permitir un desarrollo autónomo; Conformar proyectos urbanísticos claramente identificables e independientes; Obtener una distribución de suelos no urbanizables y suelos urbanizables, cercana a la media de todo el plan parcial; Lograr una óptima y mejor utilización de los suelos útiles e integrarlos a las zonas verdes públicas por ceder; al mismo tiempo, lograr una equitativa distribución de cargas y de beneficios; Acceder a cada unidad de gestión de forma independiente; Permitir una distribución de redes de servicios públicos relativamente dispersa.

COMPOSICIÓN DE LAS UNIDADES DE GESTIÓN Unidades de Gestion 1 2 3 4 5

Lotes Lote J Lote I Lotes C, D, E, F, F1 y H Lote B Lote A TOTAL

Area total 22.372,00 8.966,00 43.785,00 26.809,00 18.601,00 120.533,00

Porcentaje 19,11 8,81 35,66 22,46 13,96 100,00

La Unidad de Gestión 3, puede ser asumida como Unidad de Actuación Urbanística para efectos legales. La UAU se diferencia de la UG, por su carácter obligante.

Urbanización en Construcción Áreas de Manejo Especial

2 1

Unidades de Gestión

Figura 4

PLAN PARCIAL DE DESARROLLO EN SUELO URBANO PARA EL POLÍGONO Z6 – D5 “LOMA DE LOS BERNAL“. Decreto 1649 de 2003

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2. ESTRUCTURA URBANA DE ESPACIO PÚBLICO Componente Natural 1. Elementos estructurantes. 2. Acciones de manejo. 3. Aptitud geológica para uso y ocupación.

Componente Artificial 1. Sistemas de espacios públicos de esparcimiento y encuentro, de equipamientos y de centralidades. 2. Sistema vial y de transporte. 3. Áreas de cesión y obligaciones urbanísticas.

Servicios Públicos 1. Redes y disponibilidad de servicios públicos. 2. Sistema de servicios públicos del plan. 3. Diseño de la redes.

Suelos residuales con pendientes moderadas

Relación entre elementos naturales, y áreas públicas y privadas.

Elementos estructurantes naturales y artificiales

3. ESTRUCTURA URBANA DEL ESPACIO PRIVADO Suelo Privado y Aprovechamientos Unidad de Gestión Área Edificable

1 2 3 4 5

M² 11.903,00 5.628,00 22.717,00 15.231,00 8.557,00 64.036,00

Areas Verdes Privadas M² 2.054,00 0,00 6.074,00 2.928,00 6.319,08 17.375,08

Total Área Privada M² 13.957,00 5.628,00 28.791,00 18.159,00 14.876,08 81.411,08

P O R C E N T A J E M A X IM O A O C U P A R D E L A R E A E D IF IC A B L E P O R U N ID A D D E G E S T IÓ N U n id a d d e G e s tió n 1 2 3 4 5 T o ta l

A re a Ú til E d ific a b le M² 1 1 .9 0 3 ,0 0 5 .6 2 8 ,0 0 2 2 .7 1 7 ,0 0 1 5 .2 3 1 ,0 0 8 .5 5 7 ,0 0 6 4 .0 3 6 ,0 0

Reparto de Cargas y Beneficios

A re a M á x im a a O c u p a r e n P rim e r P is o M² % 8 .9 6 1 ,8 6 0 ,7 5 4 .2 3 7 ,3 6 0 ,7 5 1 7 .1 0 3 ,8 1 0 ,7 5 1 1 .4 6 7 ,5 4 0 ,7 5 6 .4 4 2 ,6 3 0 ,7 5 4 8 .2 1 3 ,2 0

Logros: “Apropiación y liderazgo por parte de los propietarios de esta nueva forma de planificación urbana, así como desarrollo de técnicas para llevar a cabo cooperación entre partícipes”. Debilidades: “Falta claridad en las responsabilidades que asume el Estado en el proceso y definición de tiempos y recursos para la ejecución de obras públicas que superan la capacidad del Plan Parcial, pero que son esenciales para el mismo”.

Figura 5

PLAN PARCIAL DE DESARROLLO EN SUELO URBANO PARA EL POLÍGONO Z6 – D5 “LOMA DE LOS BERNAL“. Decreto 1649 de 2003

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4. MECANISMOS Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Gestión del Plan Parcial

Licencias

Gestión: Por ser un Plan Parcial de iniciativa privada, su gestión está a cargo de los propietarios de los predios; sin embargo ellos pueden encargarla a terceros (urbanizadores, constructores, o conformar algún tipo de asociación).

Licencias de urbanismo y construcción. Autorizaciones ambientales.

El Plan Parcial, dispone de varios mecanismos de gestión opcionales para la construcción del equipamiento y de la longitudinal occidental, que deben responder a las obligaciones urbanísticas y el reparto de cargas y beneficios establecidos para cada unidad de gestión. La gestión y ejecución de las unidades de gestión no tienen un orden establecido para su inicio, cada una es autónoma para desarrollarse en el momento que defina. Seguimiento: La Administración Municipal es el ente encargado de hacer seguimiento y apoyo al desarrollo adecuado del plan.

Polígono Z6-

Interacción del Plan Parcial con otros instrumentos

Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Medellín, Acuerdo 062 de 1999: Establece que todas las áreas con tratamiento de Desarrollo se deben planificar y gestionar a través de Planes Parciales, como instrumentos de planificación complementaria del POT; por lo tanto, el Acuerdo 062, determina que el polígono Z6_D5 con tratamiento de Desarrollo en suelo urbano que se conoce como “Loma de Los Bernal”, debe diseñar un Plan Parcial para poder desarrollarse. Sumado a lo anterior, el Acuerdo 023 de 2000, especificó para cada polígono sus aprovechamientos, cesiones y demás características normativas generales a ser incorporadas en la elaboración de cada Plan Parcial, estas disposiciones son asumidas en el Decreto 1649 de 2003 por el cual se aprueba el PP Loma de Los Bernal. Unidades de Actuación Urbanística: El Plan utiliza la figura de Unidad de Gestión, que surge en Medellín con un carácter asociativo y conciliatorio similar a la UAU, sin embargo, esta última tiene un carácter obligante si existe acuerdo entre los propietarios que representan el 51% del área de la UAU. El artículo 59 del Decreto 1649, determina que la UG número 3 para efectos legales puede ser asumida como una UAU. Reajuste de suelos o cooperación entre partícipes: La división predial original no coincide con la distribución espacial propuesta, por lo tanto, los propietarios pueden llevar a cabo un reajuste de terrenos o acordar una forma de cooperación entre partícipes, de manera que se logre el desarrollo de los proyectos enunciados, puesto que la licencia de urbanismo deberá ser tramitada de forma conjunta por toda la unidad de gestión 3.

Disposiciones normativas del POT acerca del área a

Polígono Z6-

División predial original - 13 predios Reajuste de suelos o Cooperación entre partícipes

UG 2 UG 5

UG 4

Unidades de Gestión y Propuesta de la nueva ó í

UG 3

UG 1

Objeto: El Desarrollo estratégico, integral y sostenible de una determinada área del suelo urbano. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989 (Enero 11). Reforma Urbana. Artículos 1 y 2 - Ley 152 de 1994. Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Artículo 41. - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 19 y 27. - Decreto 1507 de 1998. Contenido de los Planes Parciales y las Unidades de Actuación Urbanística. Artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17. - Decreto 2320 de 2000. Derogación el decreto 1507 de 1998. Artículo 1. - Decreto Municipal 1212 de 2000. Contenidos y Procedimientos de los Planes Parciales para el Municipio de Medellín. Sobre la plataforma del principio constitucional Descentralización y Autonomía, recae en los municipios la labor de planificación territorial, por lo tanto, se convierten en entidades territoriales encargadas de tomar las decisiones de planificación del suelo, a través de la expedición de normas ajustadas a la Constitución y la Ley, según sus propios intereses y necesidades. El decreto municipal 1212 de 2000 que reglamenta los contenidos y procedimientos de los planes parciales constituye un instrumento de planificación mediante el cual se desarrolla y complementan las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín. Este último a su vez es la implementación en el municipio de los postulados originarios en la Ley 388 de 1997 de Reforma Urbana y Ordenamiento Territorial; por lo tanto los principios y objetivos cimentadores de estos cuerpos normativos son en esencia los mismos. • “La Ley 388 de 1997, por la cual se modifican la Ley 09 de 1.989, Ley 3ª de 1.991 y se dictan otras disposiciones, en su artículo 19, define los planes parciales (…) y dispone el contenido mínimo de los mismos” (Decreto Municipal 1212 de 2000). • “El Acuerdo municipal 062 de Diciembre 30 de 1.999, Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín, en su artículo 215, define para la administración municipal la obligación de expedir una reglamentación específica que en forma pedagógica ilustre sobre los trámites, procedimientos, requisitos y demás componentes de diseño, participación social y gestión urbanística que deberán seguir los planes parciales a partir de las reglamentaciones nacionales existentes y de los parámetros fijados en dicho Acuerdo” (Decreto Municipal 1212 de 2000).

Instrumentos de gestión Los instrumentos de gestión Territorial, dispuestos principalmente por las Leyes 009 de 1989 (Refoma Urbana) y 388 de 1997 (Ordenamiento Territorial), tienen como objeto promover la función social de la propiedad, el reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados de las operaciones y actuaciones sobre el territorio, y el principio de equidad, entendido que el interés general prima sobre el particular. Se trata de mecanismos que facilitan la destinación, la obtención y la intervención del suelo necesario para llevar a cabo actuaciones urbanísticas. A partir de documento del Ministerio de Medio Ambiente, se clasifican en 4 grupos (Ministerio del Medio Ambiente, 2005): 1. Mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano: - Unidades de Actuación Urbanística (UAU) - Transferencia de derechos - Compensaciones 2. Mecanismos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial y generar formas asociativas entre los propietarios con el fin de facilitar el desarrollo y financiación de proyectos urbanos: - Reajuste de suelos - Integración Inmobiliaria - Cooperación entre partícipes 3. Mecanismos para facilitar la adquisición de inmuebles y predios para el desarrollo de operaciones urbanísticas: - Enajenación voluntaria - Expropiación judicial - Expropiación por vía administrativa - Enajenación forzosa 4. Mecanismos para dinamizar el desarrollo de sectores inactivos de las áreas urbanas: - Declaratoria de desarrollo prioritario - Derecho de preferencia - Bancos de tierras e inmobiliarios

Unidades de actuación urbanística Concepto: La Ley 388 de 1997 en su artículo 39 define la Unidad de Actuación Urbanística como el área conformada por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitada en las normas que desarrolla el Plan de Ordenamiento, que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios. Objeto: Facilitar el reparto equitativo entre los propietarios de: 1. Las cargas correspondientes al desarrollo urbanístico de beneficio local: - Las cesiones y desarrollo de obras públicas en las redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos de beneficio local. - Las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de equipamientos comunales de benéfico local (artículo 39, Ley 388 de 1997). 2. Los beneficios son resultado del aprovechamiento que se obtiene del proyecto urbanístico (potencial constructivo y potencial de usos asignado). Condiciones para establecer una Unidad de Actuación Urbanística (Ministerio del Medio Ambiente, 2005: 2): - Formar parte de un Plan Parcial o estar autorizadas desde el mismo para su delimitación posterior (artículo 41, Ley 388 de 1997). - Contar con el consentimiento previo de 51% de los derechos de los propietarios. (Los inmuebles de los propietarios renuentes serán objeto de enajenación voluntaria y expropiación) (artículo 44, Ley 388 de 1997).

Origen y soporte normativo: - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43 y 44. - Decreto 1507 de 1998. Contenido de los Planes Parciales y las Unidades de Actuación Urbanística. Artículos 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 Y 32. - Decreto 2320 de 2000. Derogación el decreto 1507 de 1998. Artículo 1.

Transferencia de derechos de construcción y desarrollo Concepto: Se trata de un instrumento de gestión tomado del sistema legal norteamericano. La Ley 0151 de 1998 de Compensación en Tratamientos de Conservación y Transferencia de Derechos de Construcción y Desarrollo, en su artículo 1º define los derechos de construcción y desarrollo: son aquellos que en casos particulares y concretos regulan el aprovechamiento del suelo, el subsuelo y el espacio aéreo de un predio, de conformidad con la licencia que concede la autoridad competente, con sujeción a las normas urbanísticas contenidas en los Planes de Ordenamiento Territorial establecidos en la Ley 388 de 1997 y los instrumentos que los desarrollen. Los derechos de construcción pueden trasladarse de zonas generadoras a zonas receptoras (preferiblemente en la misma zona o excepcionalmente a zonas distintas, cuando el POT o el PP establezcan otras relaciones) (Ministerio del Medio Ambiente, 2005). Áreas receptoras: Zonas beneficiarias de derechos adicionales de construcción y desarrollo. Áreas generadoras: Zonas o inmuebles objeto de compensación en los casos de conservación. Los derechos adicionales de construcción y desarrollo se convierten en títulos valores que emite el municipio o distrito, a un precio nominal inicial que se ajusta anualmente de acuerdo con la variación del IPC (sometidos a la normatividad y vigilancia de la Superintendencia de Valores). (Artículos 89 y 90, Ley 388 de 1997). Objeto: Garantizar el reparto de cargas y beneficios, mediante el traslado del potencial de construcción de áreas limitadas a áreas donde sea viable un mayor desarrollo. Origen y soporte normativo: - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 88, 89 Y 90. - Decreto Nacional 0151 de 1998. Compensación en tratamientos de conservación y transferencia de derechos de construcción y desarrollo. Artículos 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 - Decreto Nacional 1337 de 2002. Compensaciones en tratamientos de conservación y transferencia de derechos de construcción y desarrollo. Artículo 2

Compensaciones por conservación Concepto: La Ley 0151 de 1998, en su artículo 1º, define la compensación como el mecanismo que permite redistribuir de manera equitativa los costos y beneficios derivados de la aplicación del tratamiento de conservación. La compensación tendrá lugar en aquellos casos en que por motivos de conveniencia pública se declaren determinados inmuebles como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental. Esta declaratoria se hace en el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen. Cuándo la aplicación del tratamiento de conservación a una zona, predio o inmueble limita su derechos de construcción y desarrollo, puede ser necesario, en determinados casos, compensar a los propietarios. Objeto: Garantizar el reparto equitativo de cargas y beneficios en zonas de tratamientos de conservación. Origen y soporte normativo: - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 48, 49 Y 122 - Decreto Nacional 0151 de 1998. Compensación en tratamientos de conservación y transferencia de derechos de construcción y desarrollo. Artículos 4, 11, 12, Y 13 - Decreto Nacional 1337 de 2002. Compensaciones en tratamientos de conservación y transferencia de derechos de construcción y desarrollo. Artículos 1, 2, 3 y 4

Reajuste de tierras Concepto: Instrumento de gestión, heredado del sistema japonés, que permite una nueva definición predial para lograr una mejor configuración del terreno a urbanizar, así como garantizar y facilitar el reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios. Consiste en englobar un conjunto de lotes, dotarlos de la infraestructura urbana y el espacio público adecuados, para luego subdividirlos y desarrollarlos en conjunto o por lotes independientes. Objeto: Estructura predial, en lo referente a una nueva delimitación de los predios o lotes a urbanizar. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana. Artículos 25, 77 Y 78. - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 45, 46 Y 47.

Integración inmobiliaria Concepto: Es un instrumento de gestión también tomado del sistema japonés, que permite englobar distintos inmuebles para que, previa la adecuación de la infraestructura y el espacio público, sea posible rehabilitarlos y subdividirlos, y así conseguir una mejor distribución de espacios y usos. Objeto: Los inmuebles en su conjunto, en lo que respecta a una mejor distribución de espacios y usos. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana. Artículos 25, 77 Y 78. - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 45, 46 Y 47. Cooperación entre partícipes Concepto: Instrumento adaptado para aquellas situaciones en que el desarrollo de una Unidad de Actuación Urbanística o una Unidad de Gestión no requiera una nueva configuración predial de su superficie. Permite que las cargas y beneficios de su desarrollo puedan ser repartidos en forma equitativa entre los propietarios. Objeto: Garantiza y facilita el reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana. Artículos 25, 77 Y 78. - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 45, 46 Y 47.

Enajenación voluntaria Concepto: Es un instrumento de gestión que permite al Estado la compra directa, mediante un proceso de venta voluntaria, de predios o inmuebles que requiera para el desarrollo de un proyecto específico. Objeto: Compra directa o adquisición de predios o inmuebles por parte del Estado para desarrollar un proyecto específico. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana. Artículos 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17. - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 58, 59, 60, 61, 62 Y 119.

Expropiación judicial Concepto: Es un instrumento que le permite al Estado adquirir para si o a favor de terceros, bienes inmuebles que no han podido ser negociados mediante Enajenación Voluntaria. “En el propósito de desarrollar integral y ordenadamente el territorio, el Estado (más frecuentemente el municipio) puede requerir de la adquisición de predios, propiedades inmobiliarias, para lo cual puede acudir a la compra directa, si el propietario se allana a aceptar las condiciones en el plazo fijado por la ley, o proceder a promover la expropiación, que por norma general es de carácter judicial, pero que bajo explícitas razones de urgencia puede adelantarse mediante un procedimiento que se surte ante la misma administración” (García, 2004). Objeto: Adquisición por la vía judicial de predios o inmuebles que el Estado requiere para desarrollar un proyecto específico. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana. Artículo 20 - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 58, 60, 62 Y 119

Expropiación por vía administrativa Concepto: Se trata de un instrumento de gestión que permite al Estado adquirir inmuebles, cuando, a su juicio, existan condiciones de urgencia o motivos de utilidad pública. También se aplica en inmuebles adquiridos en subasta pública que hayan incumplido su función social, o que en segunda subasta no presenten ofertas admisibles o cuando no se llega a un acuerdo para la enajenación voluntaria (artículo 68 Ley 388 de 1997). Objeto: Garantizar la función social de la propiedad, de manera ágil para proyectos que lo requieran con urgencia. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana, artículos 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 22, 23, 24 Y 25. - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial, artículo 58, 59, 60, 61, 62; Capítulo 8, artículos 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71 y 72.

Enajenación forzosa Concepto: Instrumento de gestión de intervención en la propiedad que impone al propietario la venta de un predio, cuando se identifica que el predio incumple con la función social de la propiedad. Esta gestión parte de las autoridades municipales o distritales, que deben presentar resolución motivada y en concordancia con el POT. Objeto: Garantizar la función social de la propiedad. Origen y soporte normativo: Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. Artículos 44, 52, 53, 54, 55, 56 y 57.

Desarrollo o construcción prioritaria Concepto: Este instrumento de gestión consiste en “la decisión asumida por el Estado de promover el aprovechamiento urbano de los inmuebles que tienen aptitud legal para ello, y en la consecuente venta a título de sanción por no cumplir la función social asignada, mediante subasta pública, de aquellos bienes, que habiendo sido expresamente declarados como de desarrollo o construcción prioritarios, en el POT o en el respectivo Programa de Ejecución, no se urbanicen o construyan, dentro de un lapso de 2 ó 3 años según su localización sea urbana o rural” (García, 2004). Objeto: Garantizar el desarrollo sostenible de áreas urbanas prioritarias para la ejecución de programas y proyectos urbanísticos. Origen y soporte normativo: Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial, artículos 40, 44, 52, 53 y 54

Derecho de preferencia Concepto: Este instrumento de gestión, tomado del sistema francés, establece un derecho en favor de los Bancos inmobiliarios a tener la preferencia en la enajenación de los inmuebles que, según el Plan de Desarrollo, aparezcan ubicados en las zonas destinadas a los motivos de utilidad pública. Por lo tanto, los propietarios que tengan la intención de enajenar sus inmuebles deberán, por una sola vez, ofrecerlos en primer lugar a los Bancos inmobiliarios o a la entidad que lo reemplace. Objeto: Prevalecer la utilidad pública de los inmuebles sobre el interés particular. Origen y soporte normativo: Ley 009 de 1989. Reforma Urbana, artículos 73 y 74

Bancos de tierras y bancos inmobiliarios Concepto: Es un instrumento de gestión inspirado en el sistema francés que promueve la creación de establecimientos públicos locales denominados «Bancos de Tierras», encargados de adquirir, por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en los literales b), c), d), e), k), ll), m) y o) del artículo 10 de la Ley 009 de 1989. Los Bancos de Tierras pueden optar por la denominación de Bancos Inmobiliarios y constituirse como establecimientos públicos, empresas comerciales e industriales del Estado o sociedades de economía mixta (artículo 118, Ley 388 de 1997). Objeto: Garantizar la función social y ecológica de la propiedad, además de la utilidad pública de la misma a través de reservas de tierra que permitan el desarrollo sostenible del urbanismo. Origen y soporte normativo: - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana, artículos 70, 71, 72, 73, 74, 75 y 76 - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial, artículo 118

Instrumentos de financiación Valorización Concepto: Es un gravamen real de carácter directo que se utiliza para recuperar el costo de construcción de obras públicas. Se impone a los predios beneficiados por las obras de interés público local (Ministerio del Medio Ambiente, 2005). Objeto: Recaudo del valor de aumento de un predio como consecuencia de obras públicas. Origen y soporte normativo: - Ley 25 /21, artículo 3. - Decreto 1333 de 1986

Participación en Plusvalías Concepto: El artículo 73 de la Ley 388 define “las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital”.

Objeto: Aprovechar los beneficios de las acciones urbanísticas para invertir en el desarrollo urbano, garantizar el derecho al espacio público y asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento territorial. Origen y soporte normativo: - Constitución Política de Colombia, 1991, artículo 82 - Ley 009 de 1989. Reforma Urbana, artículos 106, 107, 108, 109, 110 y 111 - Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial, artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86 y 87 - Decreto Nacional 1599 de 1998. Participación en plusvalía, artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 - Decreto Nacional 1788 de 2004. Sobre participación en plusvalía, artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6

Bonos y Pagarés de reforma urbana Concepto (Ministerio del Medio Ambiente, 2005): Pagarés de reforma urbana: Son títulos de deuda pública libremente negociables, emitidos a 8 años; devengan intereses por semestre vencido, equivalente al 80% de la variación porcentual del IPC y están exentos de impuestos de renta y complementarios. Se destinan a la indemnización o pago de inmuebles adquiridos por enajenación voluntaria o expropiación. Bonos de reforma urbana: Son títulos de deuda pública, sin garantía de la nación, que se destinan a la financiación de proyectos de: - Remodelación urbana. - Reajuste de tierras. - Construcción, mejoramiento y rehabilitación de vivienda de interés social. - Construcción, ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado. - Infraestructura urbana. - Planteles educativos y puestos de salud. - Centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas. - Tratamiento de basuras y saneamiento ambiental. Origen y soporte normativo: Ley 009 de 1989. Reforma Urbana. Artículos 99, 100, 101, 102, 103, 104 y 105

Instrumentos normativos “La instrumentación legal y normativa es el soporte fundamental de toda gestión por cuanto constituye el mandato legal del cual dispone el Estado para ejecutar cualquier acción requerida, en este caso, con el ordenamiento territorial. Al efecto, el conjunto de instrumentos legales comprende un amplio espectro que parte de la definición de las competencias constitucionales por parte del Estado para el ordenamiento territorial” (Martínez Muñoz, 2004: 24). Existen cuatro tipos de instrumentos normativos: - Normas estructurales - Normas generales - Normas básicas - Normas complementarias “Los instrumentos normativos consisten en reglamentaciones o regulaciones de la actividad tanto del sector público como del privado. Por medio de ellos se regula la acción del sector público en determinados aspectos y se ejerce la facultad de intervención en el sector privado en ciertos campos de su actividad con el fin de buscar un adecuado desarrollo y ordenamiento del municipio” (CINSET, 1992: 30). “Estos instrumentos pueden responder a las opciones de desarrollo escogidas por el municipio y apuntar a la consecución de los objetivos y metas establecidos” (CINSET, 1992: 30). Entre los instrumentos normativos se encuentran (CINSET, 1992: 30): - Reglamento de usos del suelo y normas urbanísticas específicas. - Normas para urbanización y prestación de servicios públicos en zonas de vivienda popular. - Delimitación de las zonas de reserva ecológica, turística, forestal, agropecuaria de corredores urbanos, etc. - Reglamentos sobre licencias de construcción, urbanización, de funcionamiento comercial, industrial y de servicios. - Reglamentaciones antisísmicas y ambientales. - Reglamento para prestación de servicios públicos. - Normas viales y de transporte. - Normas tributarias. - Reestructuración orgánico-funcional de la administración local

Figura 6: Instrumentos de Gestión Territorial INSTRUMENTOS DE GESTIÓN TERRITORIA INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN

Planes de Ordenamiento Territorial Mecanismos para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Planes Parciales

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN

Mecanismos para dinamizar el desarrollo de sectores inactivos de las áreas urbanas:

Declaratoria de desarrollo prioritario

Mecanismos para facilitar la adquisición de inmuebles y predios para el desarrollo de operaciones urbanísticas:

Enajenación voluntaria Enajenación forzosa

Derecho de preferencia

Bancos de tierras y bancos inmobiliarios

Expropiación por vía judicial Expropiación por vía administrativa

Utilización de Los Instrumentos de Gestión Territorial, tomando como plataforma lo directamente establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial.

INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN

Los instrumentos de financiamiento son aquellos que permiten a los municipios obtener recursos económicos para la implementación de los proyectos del Plan de Desarrollo Municipal o del Plan de Ordenamiento Territorial.

Participación en Plusvalías Pagarés y bonos de reforma urbana

Utilización de Los Instrumentos de Gestión Territorial, tomando como plataforma los Planes Parciales.

Mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano:

Mecanismos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial y generar formas asociativas entre los propietarios, facilita el desarrollo y financiación de proyectos urbanos:

Unidades de Actuación Urbanística (UAU) Reajuste de suelos Compensaciones Transferencia de derechos de construcción y desarrollo

Integración Inmobiliaria Cooperación entre partícipes

Fuente: elaboración propia con base en la información antes descrita.

Valorización Compensaciones Transferencia de derechos de construcción y desarrollo

CONCLUSIONES

MATRIZ D.O.F.A. DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN TERRITORIAL Fortalezas • Los Instrumentos de Gestión Territorial no actúan solos o de manera aislada, sino que por el contrario, generan sinergias importantes desde sus propias finalidades. • Los instrumentos de planificación (Planes de Ordenamiento Territorial y Planes Parciales), tienen una importancia fundamental dentro del sistema que se teje entre los demás instrumentos pues estos se convierten en la plataforma para la definición, el desarrollo y la aplicación de los instrumentos de gestión, los de financiación y los normativos; incluso de los mismos instrumentos de planificación, por ejemplo, en el POT se definen las áreas a ser intervenidas mediante Planes Parciales que también es un instrumento de planificación. No se puede aplicar instrumentos de gestión si no existe un ordenamiento del territorio planificado que los oriente en beneficio de la ciudad. • El proceso conjunto de los Instrumentos de Gestión Territorial, garantiza un justo y equitativo reparto de las cargas y los beneficios derivados del desarrollo urbano; y por lo tanto, una construcción de ciudad en el marco de un compromiso común (Estado y particulares). • La planificación territorial, en la figura de los instrumentos de planificación, define las políticas, estrategias y proyectos sobre el soporte territorial que garanticen un nivel óptimo de calidad de vida; por su parte los instrumentos de gestión facilitan la ejecución de estos objetivos para hacerlos reales; y los instrumentos financieros generan el presupuestos para ello. • Los instrumentos establecidos por la Ley 388, facilitan el cumplimiento de los principios constitucionales de prevalencia del interés general y de función social y ecológica de la propiedad.

Debilidades • Algunos de los Instrumentos de Gestión Territorial, establecidos por la Ley 388 de 1997 y la Ley 009 de 1989, para el caso de Medellín y el Valle de Aburrá, se encuentran sólo en la norma y carecen de soporte teórico contundente y lo dispuesto por la ley no es suficiente para su aplicación. • Desconocimiento o falta de dominio de los instrumentos por parte de los encargados en aplicarlos (funcionarios públicos y privados). •

Falta de compromiso del Estado en la Financiación.

Oportunidades • La interacción de instrumentos al interior de un Plan Parcial genera dinámicas económicas interesantes no sólo entre los propietarios sino que puede traspasar su contexto local. • La intervención equilibrada del suelo se convierte en el principal fundamento de la gestión territorial y se vale de los instrumentos establecidos por la ley para lograr su propósito. • Los Planes Parciales permiten un desarrollo determinadas áreas urbanas en beneficio de la ciudad.

integral

Debilidades • Concepciones culturales generalizadas como de arraigo al sentido tradicional de la propiedad privada. • Falta de mayor control en los procesos valuatorios que se desbordan en especulaciones al momento de notificarse proyectos de considerables consecuencias económicas para el sector. •

Falta de voluntad de los sectores público y privado.

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BIBLIOGRAFÍA • Camacol y Corantioquia (2000). La implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial: Estudios del Territorio. Medellín. • Corporación para la Investigación Socioeconómica y Tecnológica de Colombia, CINSET (1992). Planeación Territorial y Descentralización. Santafé de Bogotá, D.C: Ediciones del Común Ltda. • García, Gustavo. Abogado (2004). Curso sobre Legislación Urbanística. Módulo 3. Especialización en Gestión Inmobiliaria de la Escuela de Construcción de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Documento inédito. • Hoyos Botero, Consuelo (2000). Un modelo para Investigación Documental. Guía Teórico-Práctica sobre Construcción de Estados del Arte con importantes reflexiones sobre la investigación. Medellín: Señal Editora. • Martínez Muñoz, Luis Roberto (2004). Instrumentos de Ordenamiento Territorial y Urbano: conceptos, proceso legal y articulación. Bogotá, D.C: Editorial Kimpres Ltda. • Múnera, María Cecilia (2001). El desarrollo desde una perspectiva semántica y discursiva. Medellín: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela del Hábitat. • Múnera, María Cecilia (1994). Hacia un desarrollo no convencional. (Colección: Investigaciones 21). Medellín: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela del Hábitat. • Instrumentos de Gestión Territorial (documento). Página Web del Ministerio del Medio Ambiente, Desarrollo y Vivienda. República de Colombia. Abril, 2005. Conexión: www.minambiente.gov.co/plantilla1.asp?pag_id=1871&pub_id=627&cat_id=669. • Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial. República de Colombia. • Ley 152 de 1994. Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. República de Colombia. • Ley 009 de 1989 (Enero 11). Reforma Urbana. República de Colombia.

Revisión y ajuste de la zonificación del suelo, acciones urbanísticas y tratamientos urbanísticos en el suelo urbano y de expansión urbana del plan de ordenamiento territorial del municipio de Caldas Nancy Marín Toro Arquitecta Constructora Especialista en Gestión Inmobiliaria Magister en Estudios Urbano Regionales Universidad Nacional de Colombia

RESUMEN: Este trabajo consigna una visión general del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Caldas, Departamento de Antioquia. El objeto de estudio es la zonificación de usos del suelo y acciones urbanísticas revisado desde los tratamientos urbanísticos de Ley. El estudio identifica los conflictos de uso más severos, tanto en el territorio urbano como en el de expansión urbana, encontrados en la etapa de recorrido de campo. Además, recopila propuestas generadas durante el proceso de revisión y ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial, ilustrando cómo se encuentra reglamentado el desarrollo del espacio físico del territorio en cuanto a los instrumentos urbanísticos. Así mismo, se busca corroborar en campo si lo que se encuentra estipulado en el Plan de Ordenamiento Territorial efectivamente es lo que se ha desarrollado, con la intención de detectar las mutaciones más significativas en las zonas morfológicamente homogéneas, las cuales constituyen la unidad de diagnóstico. PALABRAS CLAVES: desarrollo planificación urbana, suelo urbano.

urbano,

ordenamiento

territorial,

SUMMARY: This baggage room work an overview of the Territorial Legislation Plan of the municipality of Caldas, Department of Antioquia. The study object is the land use zoning and revised town-planning policies from urban Law treatments. The study identifies use conflicts sterner, so much in the urban territory as in that one of urban expansion, found in the phase of route of field. Also, compiles generated proposals during the checkup process and * Tesis de grado para optar al título de Especialista en Gestión Inmobiliaria, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Construcción, Especialización en Gestión Inmobiliaria. Medellín, 2005. Director: Henry Quesada Gómez.

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adjustment to the Territorial Legislation Plan, illustrating how is found regimented the development of the territory's physical facility when it comes to urban instruments. Likewise, to corroborate is sought in field if what is found stipulated in the Plan of Territorial Legislation indeed is what has been developed, with the intention of detecting the most significant mutations in the areas morphologically homogenous, which constitute the diagnosis unit. KEYWORDS: urban development, territorial legislation, urban planning,

1. Introducción El ordenamiento territorial dispone los elementos y actividades en el espacio geográfico, como expresión y proyección espacial de las políticas y objetivos de desarrollo sostenible en lo ambiental, social y económico en la sociedad. Este ordenamiento constituye una política de Estado; es un instrumento de planificación que busca la adecuada organización político-administrativa de la nación, mejorar el nivel de vida de la población y la conservación del ambiente. El ordenamiento del territorio municipal comprende un conjunto de acciones concertadas y coherentes para la planeación física. Municipios y áreas metropolitanas emprenden estas acciones para disponer de instrumentos eficaces de orientación del desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y de regulación del uso, ocupación y transformación de su espacio físico, en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. En su desarrollo, es fundamental que sea el producto de una efectiva participación de los diferentes actores sociales relacionados con la dinámica territorial. Esta investigación es el producto del trabajo con los municipios en la formulación y revisión de su Plan de Ordenamiento, motivando la participación y la concertación en la formación del plan, así como en el acompañamiento del proceso.

2. Marco teórico del ordenamiento territorial

Visión actual de los Planes de Ordenamiento Territorial El conjunto de normas vigente en Desarrollo Territorial tiene como objetivo principal el ordenamiento de los municipios; por lo tanto, las figuras del planeamiento y los sistemas de gestión deben incluir un carácter instrumental con el propósito de proporcionar la oportunidad y las herramientas necesarias para la conformación de la realidad física del municipio y del territorio en general. El Plan de Ordenamiento Territorial juega un papel fundamental en la formación de la cultura urbanística, pues exige estudiar y entender la ciudad como un todo, y no sólo desde la intervención fragmentada que se ejerce a través de políticas sectoriales de vivienda, servicios públicos, espacio público, vialidad, etcétera.

Esta actuación debe ser complementada con un desarrollo paralelo del régimen jurídico del suelo a través de las figuras de tratamientos y aprovechamientos, solución que permite desarrollar el principio de la función pública del urbanismo y que es de exclusiva competencia de las administraciones municipales (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2003).

Modificación y ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial. El decreto número 4002 del 30 de noviembre de 2004 reglamentó los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997. En su artículo 5 hace alusión a la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial, y desde allí prácticamente se redefinen las causales por las cuales pueden modificarse parcial o totalmente los Planes de Ordenamiento Territorial municipales. La misma norma establece que los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo de su período constitucional, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando el término de vigencia de cada uno de ellos haya expirado, según lo establecido en estos planes. La ley en mención, fija también que las revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 de la Ley 388. Así mismo, y el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos. El artículo 6 del acuerdo 4002 establece que la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del Plan de Ordenamiento Territorial, podrá emprenderse en cualquier momento, siempre que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial. Esta acción puede emprenderla el Alcalde municipal o distrital, siempre y cuando demuestre y soporte técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación. Al respecto, indica el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (2003): “Como conclusión la revisión implica en algunos casos la elección de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o la clasificación del suelo motivada por una elección de un nuevo modelo territorial o por la aparición de circunstancias sobrevenidas de carácter demográfico o económico que incidan sustancialmente sobre la ordenación o por el agotamiento de la capacidad del Plan. Finalmente teniendo en cuenta las implicaciones económicas, sociales y políticas que conlleva la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, las modificaciones que se pretendan adelantar, deben ser técnicamente soportadas y desarrolladas con un amplio proceso de participación comunitaria y difusión pública, llevando a cabo un proceso previo de evaluación del Plan vigente”.

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Contextualización Municipio de Caldas Ubicación: El municipio se encuentra ubicado en el costado sur del Valle de Aburrá del Departamento de Antioquia, a 22 km. de la capital Medellín y a una altura de 1.750 mts. sobre el nivel del mar. Hace parte de los 9 Municipios que integran el Área Metropolitana y es el cuarto en extensión con 133,40. km² de los cuales el 1,85 km² corresponde a la zona urbana y 131,55 km² a la rural. Limita por el sur con los municipios de Santa Bárbara y Fredonia, por el oriente con el Retiro y Envigado, por el norte con La Estrella y por el occidente con Angelópolis y Amagá.

Figura 1: Fotografía aérea Municipio de Caldas

Figura 2: Fotografía satelital Municipio de Caldas

Reseña histórica: El municipio surgió a partir de la confluencia obligada de las diferentes rutas de colonización hacia el suroeste antioqueño y el norte de los departamentos de Caldas y Quindío. Allí se encontraban el camino Nacional que comunicaba a Medellín con Popayán, el camino del estado también llamado de San Miguel y el camino de Fredonia. En el año de 1820 Caldas pertenecía al municipio de la Estrella y se llamaba Partido de la Miel. El asentamiento del primer núcleo urbano se localizó en el lugar conocido actualmente como "Tres Aguas", en la confluencia del río Medellín, la quebrada la Miel y la quebrada la Valeria. En el año de 1840 el propietario de los terrenos donde hoy se localiza el Municipio, Don Roque Mejía, encargó el trazado de la plaza a los hermanos Nicanor y Pedro A. Restrepo.

El asentamiento, denominado Caldas en memoria del sabio Francisco José de Caldas, fue erigido municipio según ordenanza del 20 de Septiembre de 1848. Hoy tiene una población estimada de 70.850 habitantes de los cuales 62.511 se encuentran en la zona urbana y 8.314 en el área rural, tiene 19 veredas y 24 barrios. Economía: Actualmente el municipio de Caldas tiene una importante representación del sector industrial de mediana escala, con 180 empresas representativas que se distribuyen de la siguiente manera, según documento de la Alcaldía:

• La industria de transformación de la madera, conformada por aserríos, cajonerías, carpinterías, depósitos en madera y ebanistería, para un total 50 empresas, las cuales representan 28% del total de industrias y generan en promedio de 183 empleos directos. • Fabricación de productos minerales no metálicos, conformada por la industria cerámica en general, con 14 empresas que representan 8% de su industria y generan un total 1.016 empleos directos. En este campo la más representativa es la Empresa Locería Colombiana que da trabajo a 947 personas y cuya mano de obra ésta en su mayoría, del propio Municipio. • Industrias de transformación de productos metalmecánicos, conformada por parqueaderos y lavado de automotores, talleres de mecánica automotriz, mecánica industrial, cerrajería y chatarrería, 93 empresas que representan 50% del total, y que generan en promedio 583 empleos directos. En el suelo rural se desarrollan actividades económicas forestales y pecuarias –esta última en menor escala-. La actividad forestal está en crecimiento y representa un potencial de desarrollo económico considerable.

3. Evaluación general del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Caldas

Después de hacer un análisis acerca del estado general del Plan de Ordenamiento territorial y tomando como base el diagnóstico emitido por el Área Metropolitana, se proponen una serie de recomendaciones que contribuirían a replantear algunos tópicos del Plan. Como primera medida, es necesario clasificar de manera más homogénea las zonas, ya que se encontraron elementos de confusión. Es preciso compaginar de forma más clara los conceptos de zonas homogéneas, acciones urbanísticas, tratamientos y tipos de planes parciales.

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Constituye también una recomendación, implementar instrumentos de gestión y planificación que no fueron contemplados en el presente Plan de Ordenamiento o reenfocar los mismos, entre ellos los planes parciales para la ejecución de macroproyectos del río y del tren suburbano, de forma tal que la intervención genere beneficios. El plan presenta algunos vacíos normativos en aspectos como los procesos de urbanización y construcción, por lo tanto se identifica la necesidad de elaborar tanto las normas referentes a los mencionados procesos como las acciones específicas. Adicionalmente, el Plan de Ordenamiento remite al inexistente Estatuto de Usos del Suelo, Urbanismo, Construcción, Manejo del Espacio Público y Control Ambiental; así pues, que es necesario gestionar la elaboración de este Estatuto. Finalmente, es preciso hacer efectiva la concertación con los otros municipios del Área Metropolitana en temas como visión de desarrollo económico y social de ámbito metropolitano y subrregional, conformación de la plataforma de competitividad, delimitación territorial y tratamientos en sectores vecinos, todo ello con el liderazgo y la asesoría de la Secretaría del Área Metropolitana. (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2003). Seguimiento y evaluación de la zonificación de usos del suelo en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial Apreciación acerca de los conflictos en la zonificación del uso actual del suelo en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial La problemática que más se repite en Acuerdo respecto a la zonificación de los usos del suelo, es sin duda la poca claridad en la delimitación de las zonas. Esta situación puede conducir a confusiones con respecto a la normativa que aplica en cada sector. Si bien se trata de una dificultad presente en un documento, es necesario dimensionar que esta afecta de manera real el desarrollo urbanístico de las zonas del Municipio. Por otro lado, se identificó que el aprovechamiento en altura está condicionado al uso actual del suelo, y que este uso puede darse sobre el aire también. Esta condición no es coherente, pues el uso se liga exclusivamente al suelo y en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial la zonificación se puede dar en pisos superiores.

En la revisión se encontraron incoherencias en la denominación de algunos usos del suelo: El Plan de Ordenamiento Territorial clasifica la infraestructura de servicios públicos como un uso del suelo, al igual que el ecoturismo y la infraestructura vial, categorías que no han sido establecidas como tales en los estudios de usos del suelo. El texto se remite a estatutos que no existen en la actualidad, tales como el Estatuto Metropolitano de Usos del Suelo y el Estatuto Municipal de Usos del suelo Urbanización, Construcción, Manejo del Espacio Público y Control Ambiental. La identificación de dificultades y falencias en el Acuerdo, proponen los lineamientos para estudiar la zonificación de usos del suelo en el espacio y a partir de allí proponer algunos ajustes necesarios.

111 4. Resultados en el análisis de la zonificación del uso actual del suelo Criterios para la determinación de los conflictos en el uso actual del suelo Para determinar un conflicto en el uso actual del suelo es necesario establecer algunos criterios de evaluación para determinar el nivel de criticidad que presenta, los criterios de análisis son: • Bajo grado de correspondencia en el modelo actual de ocupación. Puede evidenciarse en la localización de establecimientos industriales en zonas donde se desarrollan actividades comerciales, de servicio o zonas residenciales, y viceversa. • Ubicación disímil al modelo de planificación. Se evidencia en la localización de establecimientos que desarrollan actividades con características diferentes a las demás ubicadas en el mismo sector. • Generación de efectos colaterales sobre la población residente. Presente en asentamientos donde hay actividades que emiten fuentes contaminantes algunas de sus clasificaciones (visual, auditiva, odorífica, entre otros), y que afectan a la población residente. • Grado de aporte en la tendencia de transformación no planificada. Desarrollo de un uso del suelo determinado, asentado en un sector donde no se propone el mismo y que contribuye a la transformación original del uso del suelo planificado.

Conflictos físico – espaciales de usos del suelo • Conflicto 1. Descripción. En el sector del Socorro, sobre la carrera 53 entre calles 130 y 131 sur, contiguo al parque Olaya Herrera, se localiza una pesebrera. Según el actual Plan Básico de Ordenamiento Territorial, este predio se ubica en la zona central de actividad múltiple, sin embargo, el sector presenta dinámicas residenciales altamente consolidadas: se constituye así un hecho urbano en conflicto por el uso actual del suelo. En el pasado, y en aquellas áreas donde el transporte en recuas fue predominante, las pesebreras constituían una parte importante de la vivienda tanto suburbana como urbana. Sin embargo, frente a las condiciones de vida actuales, es necesario revaluar la localización de la pesebrera, pues ahora se presentan problemas de olores, de plagas y de ocupación del espacio público, pero además, porque allí se evidencia ya un problema social a partir del inconformismo latente en el sector. La situación también afecta la propiedad privada y la destinación que reviamente se le había dado. Se hace necesario comprender y direccionar el desarrollo territorial en favor de un modelo de ocupación planificado. Efectos del conflicto: - Desconfiguración de la vocación y la dinámica del sector. - Tendencia hacia una transformación no planificada - Transformación de las condiciones tradicionales e históricas del sector. • Conflicto 2. Descripción. Sobre la carrera 50 entre las calles 107 y 117 sur, se encuentran localizadas algunas industrias. La carrera 50 se considera como un corredor de actividad múltiple, y el Plan Básico de Ordenamiento Territorial determina que esa zona tiene como uso principal el comercial, como complementarios el uso institucional y de servicios, el uso residencial y el industrial se encuentra prohibido: se evidencia allí un claro conflicto en los usos del suelo. El Plan considera también algunas áreas para el desarrollo de la industria como uso principal del suelo, y con uso complementario el comercio, restringido servicios e institucional y prohibido el residencial, pero algunas de estas áreas se establecen como zonas propuestas. Efectos del conflicto: - Desconfiguración de la vocación y la dinámica del sector. - Tendencia hacia una transformación no planificada. - Transfiguración del modelo de ocupación y planificación.

• Conflicto 3. Descripción. El tercer conflicto en el uso del suelo se constituye por la invasión del espacio público sobre la variante de Caldas por vehículos de carga pesada. El Plan Básico de Ordenamiento Territorial clasifica esta vía como el tercer Corredor de Actividad Múltiple, donde el uso industrial es prohibido, sin embargo los vehículos que se encuentran al servicio del comercio industrial y de la industria como tal, se parquean sobre la Variante ocasionando conflictos viales, de contaminación visual, de contaminación por ruido y sobre todo de invasión del espacio público. Este conflicto no es una mutación al uso actual del suelo, sino más bien se considera como desfiguración al contexto actual urbano ya que se están generando alternativas de solución para ésta problemática, consolidada desde hace un tiempo, y que generan efectos negativos sobre la capacidad de soporte y servicio de la vía. Efectos del conflicto: - Desconfiguración de la vocación y la dinámica del sector. - Tendencia hacia una transformación no planificada. - Transfiguración del modelo de ocupación y planificación. • Conflicto 4. Descripción. El cuarto conflicto en el uso actual del suelo se evidencia en el sector de Andalucía, y si bien se ubica por fuera del perímetro urbano, repercute también sobre su suelo. Se trata de la empresa Friko, que se localiza en un sector que según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial es residencial, la capacidad de soporte de las vías no atiende de manera eficiente el grado de demanda debido a los vehículos de la empresa, y además, se genera contaminación por olor. Así, estas condiciones llevan a que la población residente manifieste inconformidad con la localización de la empresa en mención. Efectos del conflicto: - Desconfiguración de la vocación y la dinámica del sector. - Tendencia hacia una transformación no planificada. - Transfiguración del modelo de ocupación y planificación.

5. Propuestas de ajuste zonificación del uso actual del suelo La propuesta se desarrolla a partir de las premisas citadas: • Premisas propositivas. Para el desarrollo de una propuesta es necesario establecer premisas propositivas derivadas de los diagnósticos previos que contribuyan a la estructura total de la propuesta final. • Conflictos de usos del suelo. A partir de la identificación de los conflictos de usos se identifican los focos de actuación prioritaria. • Modelo de desarrollo territorial. El modelo de desarrollo territorial es el elemento que finalmente direcciona una propuesta de ajuste, no puede plantearse una propuesta de organización sin un modelo de desarrollo territorial.

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Modelo de desarrollo territorial actual Se fundamenta en fomentar e incentivar el desarrollo en el centro tradicional y representativo del Municipio al igual que sobre las carreras 49 y 50; primer y segundo corredor de actividad múltiple. Así mismo se pretende controlar el crecimiento hacia las periferias. A partir del modelo actual de desarrollo y de los parámetros establecidos por la ley, se ajusta la actual zonificación de usos del suelo. Propuesta de zonificación • Zona de Uso Mixto. Se propone consolidar en la zona centro del Municipio la sana mezcla de usos del suelo. En la actualidad esta extensión de suelo no presenta conflictos de usos porque fue concebida en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial como una zona en la cual se permiten todos los usos del suelo urbano. Hasta el momento no se evidencia una mutación considerable que conlleve a concebir esta zona de una manera diferente y por el contrario se estaría desfigurando la dinámica tradicional y clásica del corazón del Municipio donde desde sus inicios se han desarrollado gran variedad de intercambios. Se asignará como uso principal el uso comercial, como usos complementarios el uso residencial, el uso de servicios y el uso institucional, como uso restringido el uso industrial. • Corredores de Uso Comercial y de Servicio. Las calles y carreras denominadas por el Plan Básico de Ordenamiento Territorial como corredores de actividad múltiple presentan una gran consolidación en cuando a la combinación de usos del suelo, sin embargo se evidencian conflictos actuales y posibles en el futuro. Algunas manzanas situadas entre las carreras 49 y 50 (corredores de actividad múltiple) y los predios de las mismas dan sobre las carreras, esto les da potencia para el desarrollo de variedad de usos; sin embargo, al interior de las manzanas se estaría permitiendo sólo el uso residencial, con lo que se daría diferentes usos del suelo entre costado y costado de manzana, pero no se estaría desarrollando una sana mezcla de usos, sobre todo si esta situación se presenta en todas las manzanas localizadas entre las carreras 43 y 50. Se propone por tanto, asignar usos del suelo por polígonos de tratamiento y contemplar las figuras de uso principal, complementario, prohibido y restringido. Los corredores de actividad múltiple se encuentran bastante consolidados, pero debe redefinirse su delimitación dado que las actividades múltiples tienden a atenuarse sobre el norte y el sur del municipio por su vocación y dinámica residencial. Adicionalmente debe contribuirse a la generación de una estabilidad urbana en los sectores residencialmente consolidados y no imprimirle impactos severos a sectores con dinámicas estables.

• Zonas de Uso Residencial. La propuesta para la redefinición de las zonas residenciales, se condiciona a la delimitación clara de dichas zonas a partir de la vocación y consolidación que presentan, con el fin de evitar conflictos en la zonificación de usos del suelo. Así mismo, las zonas residenciales no estarán condicionadas a las densidades destinadas para éstas, el aprovechamiento se dará para los diferentes polígonos de tratamiento propuestos para el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio. • Zonas de Uso Industrial. La zona industrial 2 en el Plan de Ordenamiento Territorial, se encuentra localizada entre la margen izquierda del Río Aburra y la Variante de Caldas, sin embargo esta área se encuentra destinada para el proyecto “Parque Tres Aguas”. La zona industrial número 3 se localiza contigua al área proyectada para el parque, lo que plantea un conflicto de uso del suelo. Si bien se detectaron inconsistencias en la delimitación de la zonificación de uso del suelo industrial, más que redefinir esta delimitación, es necesario establecer zonas para la relocalización de las actividades industriales ubicadas en el área mencionada anteriormente. • Zonas de Uso Institucional. Los sectores en los cuales se evidencia el uso institucional como uso del suelo en el municipio, se localizan sin un modelo de ocupación en el casco urbano, puede darse en zonas residenciales, comerciales etc., sin embargo es necesario establecer una zonificación clara para éste uso del suelo con el fin de no contribuir a posibles confusiones en la interpretación de los diferentes aspectos que se vinculan a la aplicación de normas por zonificación de usos del suelo.

Fuente: Zonificación del Suelo Plan Básico de Ordenamiento Territorial municipio de Caldas

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Seguimiento y evaluación a las acciones urbanísticas y tratamientos urbanísticos en el PBOT

Estado del Plan Básico de Ordenamiento Territorial • Del Componente Urbano. El Plan de Ordenamiento territorial del municipio en sus artículos 25 al 34 del capítulo II establece las acciones urbanísticas a desarrollar entre las cuales se encuentran las acciones de ordenamiento, acciones de redensificación, acciones de desarrollo, conservación, reubicación, rehabilitación, estabilización, mejoramiento integral y redesarrollo. • Del componente de Expansión Urbana. En los artículos 43 al 46 en el capítulo III, se consignan las acciones urbanísticas a desarrollar a saber: Acciones de desarrollo, conservación y estabilización. Apreciación del contenido Es evidente que en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial se mezclan los conceptos de acciones urbanísticas, tratamientos urbanísticos e inclusive de zonas homogéneas. La Ley 388 de 1997 en su artículo 8 es bastante clara en la definición de acciones urbanísticas y queda implícita la diferencia sustancial entre una acción y un tratamiento urbanístico, en conclusión, se cobija la figura de acciones urbanísticas como instrumentos de planificación (Desarrollo, Conservación, Mejoramiento Integral y Redesarrollo) y las traslada sin correspondencia clara a los tratamientos urbanísticos de Ley, definiéndolas adicionalmente sin un soporte legal establecido. En el plan básico se encontraron una serie de inconsistencias respecto al presente tema; por ejemplo en el artículo 83 se especifica que se desarrollarán tratamientos urbanos de gran calidad espacial refiriéndose a la adecuación de infraestructuras y un tratamiento urbanístico no sólo implica ésta opción, se trata de direccionar mediante el mismo, el crecimiento y desarrollo de un polígono basado en normas generales, básicas y estructurantes que le impriman al área de planificación la adecuada estructura territorial. Se hace necesario entonces, incluir en el presente estudio, la definición clara de acciones urbanísticas y tratamientos urbanísticos con el fin de proceder a imprimirle al Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio el orden planificador que requiere.

Fase de resultados: determinación de zonas homogéneas Definición de las áreas morfológicamente homogéneas El Plan de Ordenamiento parte de la premisa de que las propuestas para los distintos sectores deben definirse a partir del reconocimiento de las particularidades de conformación y desarrollo de los mismos. Asume que la evaluación de las características morfológicas de un sector permite deducir cuál es su potencial de crecimiento o evolución a futuro y cuáles son las acciones que se deben emprender para que este desarrollo sea armónico. El Plan se formula entonces a partir del entendimiento de la ciudad como un hecho histórico que se consolida en una serie de zonas homogéneas a su interior y claramente diferenciadas entre sí. Para esta finalidad se entiende por “zona homogénea” un sector que presenta características análogas en cuanto a las tipologías de edificación y de malla urbana, así como en los usos e índices derivados de su trama original y desarrollo posterior, producto de múltiples procesos sociales de construcción y apropiación del territorio y cuyo resultado obedece tanto a las características naturales del terreno como a las condiciones socioeconómicas de sus pobladores (Hoyos Mejía, 2005). La determinación de la propuesta de desarrollo o “tratamiento urbanístico” para cada zona homogénea, se deriva del análisis de sus carencias, conflictos, tendencias y potencialidades. Esta definición puede dirigirse a consolidar su vocación actual o a modificarla parcial o totalmente, según sea el caso, lo cual puede replantear las condiciones particulares para el desarrollo a futuro de algunas de estas zonas e inducir modificaciones a sus dinámicas actuales. Criterios para la definición de las zonas morfológicamente homogéneas en el municipio de Caldas. • La época en que fue desarrollado el sector del suelo urbano. Este es uno de los criterios más importantes ya que mediante la época de desarrollo se definen rasgos característicos que marcan una diferencia sustancial en cuanto al estilo arquitectónico, técnica constructiva, materiales de construcción empleados, pero al mismo tiempo se determinan los rasgos propios de las infraestructuras que se generaron de manera paralela. • Las características y unidad de la trama urbana. A partir de la disposición de la trama urbana se definen bastantes aspectos como las características de infraestructura vial, la disposición y forma de las manzanas, la accesibilidad, la movilidad urbana entre otros aspectos que llevarían a detectar las carencias y potencialidades de la unidad de diagnóstico y sobre todo a establecer qué aspectos que dependan de la trama urbana requieren de un tratamiento prioritario o un tratamiento especial.

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• La homogeneidad en las condiciones de uso del suelo y transformación del mismo. El uso del suelo es quizás el hecho físico-espacial que más se destaca en la organización de un sector, por tanto se constituye como un tópico considerable al momento de evaluar y diagnosticar una zona. A partir de la transformación del suelo se determinan patrones de desarrollo, dinámicas de evolución, y las características socio - económicas propias del sector. • Las tipologías de edificación y ocupación del espacio privado. Las tipologías de edificación consideran a su interior criterios alternos que finalmente establecen el grado de homogeneidad física de la edificación, entre éstos criterios se encuentran los materiales de construcción, la técnica constructiva, las especificaciones técnicas, pero también se encuentran las condiciones del hábitat, el modelo de apropiación de los espacios, el grado de confort de los moradores y de las condiciones de las infraestructuras complementarias. Adicionalmente algunas zonas dejan evidenciar a su interior la ocupación ilegal de zonas de protección en un mayor o menor grado, pero ésta dinámica también constituye un criterio de evaluación de gran importancia en un diagnóstico territorial. • Topografía. La topografía define a su vez una serie de dinámicas urbanas, entre ellas, las condiciones de accesibilidad al interior de un sector, el sistema de movilidad, la localización y disposición de las viviendas, los accesos peatonales y la configuración urbana integral. • Densidades habitacionales. Las densidades habitacionales constituyen la prueba de aprovechamiento en altura plasmada en el espacio físico que permite desarrollar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, pero al mismo tiempo permite visualizar el grado de ilegalidad que se da en el sector, de los procesos de construcción en contravención, la disposición predial, los procesos de extensión, adición y densificación pero sobre todo de la tendencia de transformación del mismo. • Sistema de espacialidades públicas y equipamientos comunitarios. Estos dos aspectos constituyen unos de los sistemas de infraestructuras urbanas más importantes en el desarrollo de un territorio, determinan el grado de consolidación y/o proyección del mismo, a partir de las condiciones de ambos sistemas se determinan los focos de intervención colectiva que requiere el sector. • Servicios públicos domiciliarios. Este criterio no por último es el menos importante y sobre todo en el municipio de Caldas, el municipio ha presentado graves problemas de saneamiento básico, adicionalmente mediante la implementación del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, el nivel de criticidad cada vez será menor, si embargo el Plan Maestro no se encuentra desarrollado en su totalidad y debido a esto es que los servicios públicos constituyen un importante criterio de evaluación en el diagnóstico territorial en las zonas morfológicamente homogéneas.

Identificación y delimitación de zonas morfológicamente homogéneas Zona 1 (Z1). Barrio El Porvenir Delimitación. Linda por el Oriente con la carrera 50, por el occidente con el límite del Suelo suburbano, por el norte con la Quebrada la Aguacatala y por el sur con el Barrio la Buena Esperanza. Caracterización. Esta zona homogénea se considera una unidad de diagnóstico ya que se trata de un barrio que se encuentra por fuera del perímetro urbano, adicionalmente es un barrio que se desarrolla sobre las márgenes derecha e izquierda del corredor férreo con asentamientos ilegales y no planificados. Zona 2 (Z2). Barrios Bellavista y La Buena Esperanza Delimitación. Ubicado entre la Troncal Occidental y el lote de Locería Colombiana en el Sector de la Aguacatala y entre la calle 122 Sur y la Universidad La Sallista. Caracterización. Esta zona es una unidad que característicamente se desarrolla de manera radial a partir de la glorieta de Bellavista, adicionalmente el paso del barrio Bellavista a la Buena Esperanza es casi imperceptible debido a la configuración vial y a la calidad y tipología de las viviendas, por lo tanto ambos barrios se consideran una zona morfológicamente homogénea. Zona 3 (Z3). Barrio La Inmaculada Delimitación. Limita al occidente con la carrera 50, al oriente con el Río Aburrá (Río Medellín), al sur con la Quebrada la Valeria y al norte con la Quebrada la Aguacatala. Caracterización. Este barrio se considera una unidad de diagnóstico. Presenta características urbanas intermedias entre el barrio Las Margaritas y el barrio Bellavista en cuanto tipología y calidad de viviendas, en el barrio se evidencia disfuncionalidad y precariedad en cuanto a infraestructuras complementarias ya que se encuentran en estado crítico y no se atiende a la demanda del sector. Zona 4 (Z4). Barrios Las Margaritas y Fundadores Delimitación. Limita por el oriente con la carrera 50 y la quebrada La Valeria, por el sur con las calles 129 y 128 sur y por el occidente con la carrera 54 y la cota 1800. Caracterización. Esta zona se considera una unidad de diagnóstico básicamente por la morfología de las manzanas y la disposición de las mismas, aunque presenta similitudes con otras unidades de diagnóstico en cuanto a la tipología de las viviendas y en cuanto al ambiente urbano integral, se considera una zona homogénea debido a que no presenta vocación comercial como para integrarse a la zona centro y no presenta el grado de criticidad urbana de los barrios la Planta y Villacapri pero tampoco presenta dinámicas de consolidación similares al barrio la Inmaculada.

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Zona 5 (Z5). Barrios La Docena y Goretti Delimitación. Limita por el norte con la Quebrada La Valeria, por el sur con la diagonal 53 por el oriente con la carrera 50 y por el occidente con el corredor férreo Caracterización. Esta zona constituye un sector de transición entre la zona central donde se mezclan los usos del suelo y la zona netamente residencial, es una zona donde se marca una barrera permeable en cuanto a las dinámicas de usos del suelo. Zona 6 (Z6). Barrio Olaya Herrera Delimitación. Barrio ubicado en la zona central, limita por el sur con la calle 128 Sur; por el norte con la Quebrada la Valeria; por el occidente con la carrera 50 y por el oriente con el Río Aburrá. Caracterización. Básicamente se considera una zona homogénea independiente debido al aprovechamiento en altura que se permite en el sector por el Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Adicionalmente, se trata de una zona contigua a la zona central de actividad múltiple pero que presenta dinámicas y vocación residencial y no presenta conexión directa con otras zonas residenciales sin vincularse con la zona central. Zona 7 (Z7). Centro Delimitación. Limita por el oriente con la carrera 48 entre la calles 134 y 128 sur, la carrera 49 entre las calles 128 y 124 sur y la carrera 50 entre la calle 124 sur y la diagonal 53; por el norte con la calle 128 sur entre la carreras 48 y 49 y la calle 129 sur entre las carreras 53 y 54; por el noroccidente con la diagonal 53 entre las carreras 50 y 53; por el occidente con la carrera 54 entre las calles 129 y 130 sur, con la carrera 53 entre las calles 130 y 131 sur, con la carrera 52 entre las calles 131 y 132 sur y con la carrera 50 entre las calles 132 y 134 sur y por el sur con la calle 130 sur entre las carreras 54 y 53, con la calle 132 entre las carreras 52, 50 y con la calle 134 sur entre las carreras 50 y 48. Caracterización. Podría decirse que ésta zona no necesita caracterización alguna, ya que previamente se ha mencionado que se trata del corazón del municipio, donde se desarrollaron las primeras dinámicas de intercambio social, cultural y económico y donde se guardan los rasgos históricos más significativos del municipio. Sin embargo es preciso mencionar que éste es el sector donde se evidencian las dinámicas urbanas más diversas, se visualiza la mezcla de usos del suelo, y donde se permiten los máximos aprovechamientos en altura (hasta de 8 pisos con ascensor y 5 pisos sin ascensor). En fin, ésta zona es el punto de partida de un sinnúmero de procesos de evolución, transformación pero al mismo tiempo de preservación del urbanismo municipal. Zona 8 (Z8). Barrios La Chuscala, La Planta Y Villacapri Delimitación. Por el norte con la margen izquierda de la Quebrada La Valeria, por el oriente con la carrera 54, por el sur con la margen izquierda de la carrera 130 sur Caracterización. Esta zona se caracteriza por su desarrollo lineal a partir de 2 vías principales, quizás es la única zona que presenta dicha característica morfológica, se desarrolla en suelos de altas pendientes topográficas lo cual hace que ésta zona se considere una unidad de diagnóstico independiente ya que éste ítem condiciona los procesos de apropiación del suelo, la localización de las viviendas y las características de accesibilidad y movilidad al interior de la unidad o zona homogénea.

Zona 9 (Z9). Barrios Cristo Rey y parte del Socorro Delimitación. Se desarrolla entre la línea del ferrocarril y la carrera 50 entre calles 137 y 132 y 130 Sur. Caracterización. El barrio Cristo Rey presenta sin duda alguna, dinámicas de consolidación residencial bastante considerables, a partir de dicha condición característica, se considera una zona homogénea, sin embargo es preciso aclarar que otras zonas contiguas también permiten visualizar ésta dinámica pero que también dejan entre ver la consolidación de actividades comerciales como complementariedad para la vocación del sector como es el caso de la zona de Barrios Unidos. Adicionalmente se incluye a la unidad de diagnóstico parte del barrio el Socorro por su consolidación residencial ya que parte del mismo deja entrever dinámicas comerciales que se vinculan de manera más eficiente a la zona central de actividad múltiple. Zona 10 (Z10). Barrios Unidos Delimitación. Limita por el norte con la calle 134 sur, por el oriente con la carrera 48, por el sur con la Quebrada La Reventota y por el occidente con la carrera 50. Caracterización. Al igual que la zona 5 comprendida por el sector de La Docena y Goretti, ésta zona se considera una unidad de diagnóstico porque se trata de un sector de transición entre la zona central de actividad múltiple y la zona residencial comprendida por el barrio Los Cerezos, Centenario y parte de Barrios Unidos. Esta zona permite desarrollar a su interior actividades comerciales en una escala bastante reducida en comparación con la zona central, y actividades residenciales en una menor escala en comparación con la zona 14. Zona 11 (Z11). La Playita Delimitación. Limita por el oriente con el Río Aburrá, por el occidente con la carrera 48, por el norte con la calle 128 sur y por el sur con la calle 132ª sur Caracterización. La playita se caracteriza básicamente por la morfología y la destinación predial, se encuentran bastantes parqueaderos ubicados en la franja de retiro del Río Aburrá, y en los predios residenciales se encuentran vecindades que presentan una baja calidad urbanística. Adicionalmente se trata de un borde del suelo urbano delimitado por el Río Aburrá pero se encuentra influenciada directamente por la franja bacante para el desarrollo del proyecto Parque Tres Aguas, es una zona que conectará con el costado oriental del municipio a partir del desarrollo anteriormente mencionado.

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Zona 12 (Z12). Barrio Felipe Echavarría y parte del barrio Juan XXIII Delimitación. Limita por el oriente con el Río Aburrá, por el occidente con la carrera 48, por el norte con la calle 133 y la calle 138B. Caracterización. Esta zona se caracteriza por presentar un considerable proceso de consolidación urbana, las tipologías de viviendas que presenta, cuenta con similitudes a otras zonas, pero la configuración urbana global es característica propia de la unidad de diagnóstico, se percibe un ambiente residencial integral con características estables en su proceso de evolución, es un sector que se visualiza con altas potencialidades urbanas, presenta similitudes a muchas otras zonas residenciales sin embargo se considera una unidad independiente debido a la estabilidad que ha desarrollado a su interior a través del tiempo. Zona 13 (Z13). Barrios La Ribera y Acuarela del Río. Delimitación. Estos Barrios están ubicados entre la Quebrada la Chuscala y el Barrio Felipe Echavarría N° II y la carrera 48 y el Río Aburrá. Caracterización. Esta zona es definitivamente un hecho urbano con altísimas potencialidades, se considera una unidad de diagnóstico independiente por las densidades en altura que permite desarrollar según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y adicionalmente por el tratamiento de conservación que se le da a la zona en el citado Plan de Ordenamiento. Así mismo se constituye como una zona homogénea por ser el sector del municipio con mayor número de potencialidades urbanísticas en cuanto a la tipología de las viviendas, la infraestructura vial, el amoblamiento urbano, el tratamiento paisajístico etc., que constituyen un valor potencial y agregado para el municipio. Zona 14 (Z14). Barrios Centenario, Los Cerezos y parte de Barrios Unidos Delimitación. Limita por el norte con la Quebrada La Reventota, por el sur con el límite del suelo urbano calla 146 sur por el oriente con la carrera 48 y por el occidente con la carrera 50. Caracterización. Esta zona es el eje sur del municipio, presenta dinámicas residenciales bastantes similares a la zona 10 e inclusive a las zonas 9 y 12, sin embargo lo que hace que ésta zona sea diferente a las demás, es su ubicación respecto al centro, la trama urbana y la tipología de las viviendas, la trama urbana se visualiza bastante integrada y vinculante y atiende a la demanda residencial consolidada si bien presenta similitudes con otras zonas, se trata de una unidad que puede o no contar con aspectos particulares que la hagan notable ante las demás zonas.

Zona 15 (Z15). Barrio Mandalay parte baja y central Delimitación. Limita por el norte y por el sur con el corredor férreo por el oriente con la carrera 50 y por el occidente con la carrera 53ª. Caracterización. El barrio Mandalay en general se consolida como una unidad fácilmente identificable en el suelo urbano del municipio, básicamente por poseer una forma bastante particular respecto de las demás unidades de diagnóstico. La parte baja del barrio se encuentra bastante consolidada y aunque presenta precariedades urbanísticas, se visualiza como un sector morfológicamente disímil ya que no se identifica claramente la disposición de las manzanas, sólo existen dos vías transversales que atienden toda la demanda de movilidad y circulación del sector, se configura como una trama. Zona 16 (Z16). Barrio Mandalay parte alta Delimitación. Limita por el norte con el corredor férreo, por el oriente con la carrera 53 A, por el occidente y el sur limita con el corredor férreo. Caracterización. Esta zona es considerada al mismo tiempo como una zona homogénea y como una zona heterogénea, se considera de manera homogénea debido a que al interior de la misma las viviendas son bastante análogas, el patrón de apropiación del territorio de soporte es semejante entre los habitantes, pero también es considerada como una zona heterogénea porque ninguna otra zona en el suelo urbano del municipio presenta tan alta precariedad urbana, el grado de criticidad es bastante severo, en cuanto a la infraestructura de servicios públicos, calidad de las viviendas, sistema de espacialidades públicas y equipamientos comunitarios, condiciones de salubridad, calidad del hábitat entre muchos otros aspectos no solo urbanos sino sociales y económicos. Zona 17 (Z17). Barrio La Corrala Delimitación. Delimitado por la carrera 45 y el límite del perímetro urbano, la Quebrada el Soldadito y la calle 132 Sur Caracterización. Esta zona se considera una unidad independiente dadas las condiciones de accesibilidad y cercanía al centro, ésta condición no sólo se evidencia en los planos, es un sector bastante identificable debido a su localización adicionalmente sólo puede vincularse al corazón del municipio mediante la calle 134 sur, es un sector desconectado del resto del municipio y que adicionalmente a su interior presenta condiciones adversas en cuanto a la relación del desarrollo físico espacial y las infraestructuras públicas.

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Zona 18 (Z18). Barrio San Judas. Delimitación. Limita por el norte con el barrio Andalucía, por el occidente con la variante de Caldas carrera 45, por el sur con el Colegio Ciro Mendía. Caracterización. Al igual que el barrio Olaya Herrera, el barrio San Judas se considera una zona homogénea por el aprovechamiento en altura que permite desarrollar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial para éste sector (hasta 4 pisos). Adicionalmente éste barrio surgió a partir de algunos asentamientos ilegales que crecieron con un patrón de ocupación con cierto grado de planificación y posteriormente pudo consolidarse como un hecho urbano significativo. Zona 19 (Z19). Barrio Andalucía Delimitación. Ubicado entre la Quebrada la Miel y la calle 128 Sur, entre el Río Aburrá y la carrera 41 y entre el límite del perímetro urbano posterior a la Quebrada la Corrala y la carrera 45 (variante de Caldas). Caracterización. Este barrio se encuentra bastante aislado del centro del municipio, las condiciones de accesibilidad al mismo, hacen que se considere una unidad independiente por su localización por las condiciones de movilidad al interior de la unidad, por grado de atipicidad de la trama urbana, por la inexistencia de manzanas como modelo de ocupación y destinación territorial y porque se desarrolla en un contexto urbano disfuncional en comparación con sus zonas más próximas. El barrio Andalucía presenta graves problemas de asentamientos de generación espontánea.

Fuente: Zonas Homogéneas Plan Básico de Ordenamiento Territorial municipio de Caldas

Fase de resultados: propuesta de tratamientos urbanísticos Definición de tratamientos urbanísticos de Ley Para que un municipio adopte al interior de su Plan de Ordenamiento Territorial como instrumento de planificación la figura de tratamientos urbanísticos, debe enmarcarse en la definición establecida por Ley, no significando esto que la conceptualización de los mismos, no pueda adoptar rasgos característicos del municipio que los adopte. Por tal razón se cita a continuación la definición de éste instrumento urbanístico consignada en el Decreto 1507 de 1998, el cual se encuentra actualmente derogado, pero que se constituye como el único soporte normativo que existe en la actualidad para la definición de los Tratamientos Urbanísticos. Artículo 6. Los tratamientos urbanísticos son decisiones administrativas del componente urbano del plan de ordenamiento territorial, por las cuales se asigna a determinado sector del suelo urbano o de expansión, asociado a las áreas morfológicamente homogéneas, una serie de objetivos y procedimientos que guían y orientan la actuación pública y privada. Son tratamientos urbanísticos, el de conservación, de mejoramiento integral, redesarrollo, renovación entre otros. Artículo 10. Los objetivos y directrices urbanísticas de los planes parciales se enmarcarán dentro de los siguientes conceptos, en función de las características del área afectada: • Planes parciales de Conservación, que tendrán como objeto la recuperación y conservación de sectores urbanos caracterizados por la ubicación de edificaciones o conjuntos urbanos de valor patrimonial histórico, cultural, artístico o ambiental, entre otros. • Planes parciales de renovación urbana o redesarrollo, aplicables a sectores urbanos que requieren de modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, con miras a una utilización más eficiente del suelo. • En éstos casos, los planes parciales preverán la habilitación y el mejoramiento de las infraestructuras, equipamientos y espacio público necesarios para atender las nuevas densidades y usos del suelo asignados a la zona. • Planes parciales de mejoramiento integral, para sectores de la ciudad desarrollados de forma incompleta o con condiciones deficitarias en la provisión de equipamientos, zonas recreativas y servicios públicos entre otros. • Planes parciales de desarrollo, para áreas que a pesar de su localización dentro del perímetro urbano no han sido urbanizados.

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Criterios para la definición de los tratamientos urbanísticos en el municipio de Caldas. • Definición de Tratamientos Urbanísticos estipulada por Ley. Es necesario soportar una decisión urbanística en términos de Ley ya que sin dicho soporte las decisiones pueden carecer de validez. • Definición de Tratamientos Urbanísticos para el Municipio de Caldas. Si los municipios deciden adoptar en su Plan de Ordenamiento Territorial el instrumento de tratamientos urbanísticos deben definir dicho tratamiento con base en la definición estipulada por Ley, dicha definición se consignará en cada Plan de Ordenamiento según las características propias del municipio. • Resultados del diagnóstico de las zonas homogéneas en el territorio. Teniendo como base las anteriores premisas propositivas y los resultados derivados del diagnóstico de campo, se llega a la propuesta final de los Polígonos de Tratamiento, objetivo principal del presente trabajo. Propuesta de definición de tratamientos urbanísticos en el municipio de Caldas Se tuvo como base la definición consignada en el Acuerdo 1507 de 1998 y como soporte adicional se contó con la definiciones del acuerdo 062 de 1999 Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín. La base de la definición se hace indispensable para no caer en el error de formular definición no contempladas por la Ley y el soporte del acuerdo 062 fue igualmente necesario para establecer y determinar los diferentes niveles de apropiación que contienen los tratamientos urbanísticos. Se hace claridad que el Municipio de Caldas no contempla a su interior todas las figuras de Tratamientos dadas sus características, las cuales pueden evidenciarse en la ficha diagnóstico. A continuación se presenta la propuesta de definición de los Tratamientos Urbanísticos para el Municipio de Caldas.

• Tratamiento de Conservación. Aplicará en los sectores con edificaciones o conjuntos urbanos que deben preservar sus características urbanísticas en donde la trama urbana, la morfología predial y la calidad arquitectónica, paisajística y ambiental se conserve. • Tratamiento de Mejoramiento Integral. Aplicará en los sectores que presenten condiciones deficitarias en las infraestructuras urbanas en general: equipamientos básicos, espacialidades públicas, trazado vial, servicios públicos domiciliarios y en la calidad integral de las viviendas. • Tratamiento de Desarrollo. Aplicará en aquellos sectores que no han sido urbanizados dentro del perímetro del suelo urbano, también aplicará al suelo de expansión urbana y su desarrollo se verá sujeto a la elaboración de un Plan Parcial. • Tratamiento de Consolidación Nivel 1. Se aplicará en sectores dotados de infraestructura de Espacio Público, equipamientos comunitarios, servicios públicos entre otros, en los cuales se requiera mantener y cualificar el desarrollo urbanístico que se ha venido generando hasta la actualidad. • Tratamiento de Consolidación Nivel 2. Se implementará en sectores donde se requiera generar nuevas dotaciones y optimizar las existentes, aplicará para áreas que presenten condiciones desprovistas de calidad urbanística integral.

Propuesta delimitación polígonos de tratamiento En los procesos anteriormente estudiados, pudo encontrarse la identificación, delimitación y caracterización de 19 zonas homogéneas en el municipio, las cuales presentaban a su interior, características difenciadoras con problemáticas y potencialidades propias. Por tal razón el objetivo principal es que cada zona homogénea pueda plantearse como un polígono de Tratamiento Urbanístico en alguna de las categorías citadas en el ítem 8.5 del presente capítulo de acuerdo a aquellas características zonales que se ajusten a la propuesta de definición planteada también en el citado ítem. A continuación se codifican y delimitan los polígonos de Tratamiento para el casco urbano y de Expansión Urbana del Municipio de Caldas. El código del polígono contiene el número de la zona desde Z1 hasta Z19 y la abreviatura del Tratamiento Urbanístico asignado, C para el tratamiento de Conservación, MI para Mejoramiento Integral, D para Desarrollo, CN1 para Consolidación Nivel 1 y CN2 para Consolidación Nivel 2.

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• Tratamiento de Conservación. Z8_ C_1. Corresponde a la Urbanización Villa Real perteneciente a la Zona Homogénea número 8 cuyos límites son: por el norte limita con el barrio La Planta, por el sur con la calle 130 sur por el oriente con la carrera 55 y el barrio La Planta y por el occidente con el Perímetro del suelo Urbano. Z13_C_2. Conformado por los barrios Acuarela del Río y La Ribera, cuyos límites son: por el norte limita con el barrio Felipe Echavarría número 1, por el sur con la Quebrada la Chuscala por el oriente con el Río Aburrá y por el occidente con la carrera 48. • Tratamiento de Mejoramiento Integral Z1_MI_1. Constituido por el barrio el porvenir, cuyos limites son: por el Oriente con la carrera 50, por el occidente con el límite del Suelo suburbano, por el norte con la Quebrada la Aguacatala y por el sur con el Barrio la Buena Esperanza. Z8_MI_1. Conformado por los barrios La Chuscala, La Planta y Villacapri limita por el norte con la margen izquierda de la Quebrada La Valeria, por el oriente con la carrera 54, por el sur con la margen izquierda de la carrera 130 sur. Z3_MI_3. Conformado por el barrio Andalucía ubicado entre la Quebrada la Miel y la calle 128 Sur, entre el Río Aburrá y la carrera 41 y entre el límite del perímetro urbano posterior a la Quebrada la Corrala y la carrera 45 (variante de Caldas). Z11_MI _4. Conformado por parte del barrio La Playita cuyos límites son: Por el norte limita con la calle 128 sur, por el oriente con el Río Aburrá, por el occidente con la carrera 48 y por el sur con la calle 132 sur. Z17_MI_5. Constituido por el barrio La Corrala cuyos límites son la carrera 45 y el límite del perímetro urbano, la Quebrada el Soldadito y la calle 132 Sur. Z16_MI_6. Constituido por la parte alta del barrio Mandalay cuyos límites son: Por el occidente limita con el corredor férreo; por el oriente con la carrera 53A, por el norte y sur con el Corredor Férreo. • Tratamiento de Desarrollo Z1_D_1. Conformado por la parte norte del suelo de expansión urbana cuyos límites son: límite del Perímetro Municipal (Quebrada la Raya) sobre la cota 1.800, por ésta hacia el sur hasta encontrarse con la Quebrada la Aguacatala, por ésta aguas abajo hasta encontrarse con el Río Aburrá, de ahí hacia el norte hasta la Quebrada la Raya, por ésta aguas arriba hasta la cota 1.800. Z2_D_2. Conformado por la parte centro occidental del suelo de expansión urbana que parte de la Quebrada la Aguacatala hacia el sur por la cota 1.800, hasta la Quebrada Fundadores, por ésta aguas abajo hasta el Corredor Férreo, por éste hasta encontrarse con la Quebrada Bellavista, por ésta aguas arriba hasta encontrarse con la proyección de la carrera 54, por ésta hacia el norte hasta la Quebrada la Aguacatala. Z3_D_3. Conformado por los siguientes linderos: parte de la cota 1.800 en el Sector de Mandalay, entre las Quebradas la Chuscala y el Limón, continúa por ésta, hasta encontrarse con el límite del Suelo Urbano en el Sector de la Chuscala se desplaza hacia el oriente y luego hacia el sur bordeando el límite del Suelo Urbano, hasta encontrarse con la Quebrada la Chuscala, de ahí aguas arriba hasta la cota 1.800 punto de partida.

Z5_D_5. Conformado por el área comprendida por los siguientes linderos: por el oriente con la Variante de Caldas (Carrera 45), por el norte con la Quebrada el Soldadito y por el sur oriente con la cota 1.800. Z6_D_6. Conformado por el área de terreno ubicado entre la franja de retiro del Río Aburrá y la carrera 48, y entre la franja de retiro de la Quebrada la Chuscala y la proyección de la calle 146 Sur, en el Sector de los Cerezos. Z7_D_7. Área que parte del cruce de la Quebrada el Soldadito con el límite del Suelo Urbano, de ahí hacia el oriente bordeando la Quebrada hasta encontrarse con la cota 1800, continúa por ésta, hasta el cruce con la vía que conduce al Alto del Gallinazo, continúa por la parte posterior de las viviendas que bordean el anillo vial en el Alto del Gallinazo hasta encontrarse con la cota 1.800, continúa por ésta hacia el norte, hasta encontrarse con la Quebrada la Miel, por ésta aguas abajo, hasta encontrarse con el límite del Suelo Urbano, continúa bordeando el Suelo Urbano, hasta encontrarse con la Quebrada el Soldadito (punto de partida). Z8_D_8 Conformado por el área de terreno que parte de la proyección de la carrera 42 en el Sector de la miel proyectada hasta el cruce con la Quebrada la Miel, de ahí hacia el oriente bordeando el costado sur de la Quebrada hasta empalmarse con la cota 1800 (a la altura del cruce de la vía sobre la Quebrada la Miel), continúa por la cota 1800 hasta encontrarse con la proyección de la carrera 42 (Bordeando el Colegio Ciro Mendía), continúa por éste hacia el oriente hasta empalmarse con la proyección de la carrera 44ª a la altura del Barrio San Judas , continúa por ésta hacia el norte hasta encontrarse con la Quebrada la Corrala, sigue por ésta aguas arriba hasta encontrarse con la proyección de la carrera 42 (punto de partida). Z9_D_9. Conformado por el área de terreno, entre la franja de retiro del Río Aburrá y la carrera 45 (Variante de Caldas), desde la franja de retiro de la Quebrada la Miel (costado norte) y la Quebrada la Corralita. Área que parte del puente de la variante sobre el Río Aburrá en el Sector de Primavera, por éste aguas abajo hasta la Quebrada el Soldadito (Límite del Suelo Urbano), de ahí hacia el Oriente hasta empalmarse con la proyección de la carrera 44, por ésta hacia el sur, hasta encontrarse con la cota 1.800, continúa por ésta hasta empalmarse con la Variante, por donde continúa hacia el sur hasta el punto de partida.

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• Tratamiento de Consolidación Nivel 1. Z4_CN1_1. Conformado por los barrios Las Margaritas y Fundadores. Cuyos límites son: Limita por el oriente con la carrera 50 y la quebrada La Valeria, por el sur con las calles 129 y 128 sur y por el occidente con la carrera 54 y la cota 1800. Z5_CN1_2. . Conformado por los barrios La Docena y Goretti cuyos límites son: Limita por el norte con la Quebrada La Valeria, por el sur con la diagonal 53 por el oriente con la carrera 50 y por el occidente con el corredor férreo. Z6_CN1_3. Conformado por el barrio Olaya Herrera cuyos límites son: Barrio ubicado en la zona central, limita por el sur con la calle 128 Sur; por el norte con la Quebrada la Valeria; por el occidente con la carrera 50 y por el oriente con el Río Aburrá. Z7_CN1_4. Polígono conformado por la zona central cuyos límites son: Limita por el oriente con la carrera 48 entre la calles 134 y 128 sur, la carrera 49 entre las calles 128 y 124 sur y la carrera 50 entre la calle 124 sur y la diagonal 53; por el norte con la calle 128 sur entre la carreras 48 y 49 y la calle 129 sur entre las carreras 53 y 54; por el noroccidente con la diagonal 53 entre las carreras 50 y 53; por el occidente con la carrera 54 entre las calles 129 y 130 sur, con la carrera 53 entre las calles 130 y 131 sur, con la carrera 52 entre las calles 131 y 132 sur y con la carrera 50 entre las calles 132 y 134 sur y por el sur con la calle 130 sur entre las carreras 54 y 53, con la calle 132 entre las carreras 52 y 50 y con la calle 134 sur entre las carreras 50 y 48. Z9_CN1_5. Polígono conformado por los barrios Cristo Rey y parte del Socorro, se desarrolla entre la línea del ferrocarril y la carrera 50 entre calles 137 y 132 y 130 Sur. Z10_CN1_6. Polígono Conformado por el barrio Barrios Unidos, cuyos límites son: Limita por el norte con la calle 134 sur, por el oriente con la carrera 48, por el sur con la Quebrada La Reventota y por el occidente con la carrera 50. Z12_CN1_7. Polígono conformado por el barrio Felipe Echavarría y parte del barrio Juan XXIII, cuyos límites son: Limita por el oriente con el Río Aburrá, por el occidente con la carrera 48, por el norte con la calle 133 y la calle 138B. Z14_CN1_8. Polígono conformado por los barrios Centenario, Los Cerezos y parte de Barrios Unidos cuyos límites son: Limita por el norte con la Quebrada La Reventota, por el sur con el límite del suelo urbano calla 146 sur por el oriente con la carrera 48 y por el occidente con la carrera 50. • Tratamiento de Consolidación Nivel 2. Z2_CN2_1. Polígono conformado por los barrios Bellavista y La Buena Esperanza, se encuentra delimitado entre la Troncal Occidental y el lote de Locería Colombiana en el Sector de la Aguacatala y entre la calle 122 Sur y la Universidad La Sallista. Z3_CN2_2. Polígono conformado por el barrio La Inmaculada. Cuyos límites son: Limita al occidente con la carrera 50, al oriente con el Río Aburrá (Río Medellín), al sur con la Quebrada la Valeria y al norte con la Quebrada la Aguacatala. Z15_CN2_3. Polígono conformado por el barrio San Judas, cuyos límites son: Limita por el norte con el barrio Andalucía, por el occidente con la variante de Caldas carrera 45, por el sur con el Colegio Ciro Mendía. Z18_CN2_4. Polígono conformado por el barrio Mandalay delimitado por el norte y por el sur con el corredor férreo por el oriente con la carrera 50 y por el occidente con la carrera 53ª.

Fuente: Zonas Homogéneas y Tratamientos Urbanísticos Plan Básico de Ordenamiento Territorial municipio de Caldas

• Zonas Homogéneas • Tratamientos Urbanísticos La fase de resultados se encuentra sujeta al diagnóstico de campo que se desarrolle del suelo urbano del municipio. Éste diagnóstico se centrará en los datos básicos de urbanismo y evolución Físico - Espacial del territorio (limites, usos del suelo, alturas, estado de la infraestructura básica de servicios públicos domiciliarios, sistema vial, amoblamiento urbano, equipamiento comunitario, espacio público, y aspectos ambientales más relevantes que permitan presentar una propuesta para la redefinición de desarrollos en el suelo urbano y de expansión urbana. Se busca definir las zonas morfológicamente homogéneas, y presentar una descripción global de los sectores en los cuales se evidencien dinámicas urbanísticas especiales al igual que aquellos en los cuales de desarrollen dinámicas tradicionales. Así mismo, se pretende corroborar en campo si lo que se encuentra estipulado en el plan de ordenamiento territorial, es lo que se ha desarrollado, por lo menos, a partir de la adopción del mismo, así mismo, se pretende detectar las mutaciones más significativas en las zonas morfológicamente homogéneas, las cuales constituirán la unidad de diagnóstico.

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CONCLUSIONES • El Proceso de revisión y ajuste de un Plan de Ordenamiento Territorial de un Municipio no solo implica detectar falencias y hacer un inventario exhaustivo de aquellos factores que presentan toda una serie de problemáticas, un proceso de revisión también implica detectar y visualizar las potencialidades del propio plan con el fin de direccionar el desarrollo del territorio en pro de dichas potencialidades y contribuir al modelo de ciudad que queremos. • El Municipio de Caldas requiere más que de ajustes puntuales respecto de algunos componentes del Ordenamiento Territorial, de un imaginario de ciudad competitiva, que incentive el desarrollo y sobretodo que se consolide como una ciudad autorreguladora que pueda contribuir al fortalecimiento e integración de los municipios del Valle de Aburrá. • Después de revisar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Caldas, de estudiar sus diferentes problemáticas y el sinnúmero de potencialidades territoriales, se vislumbra un proyecto de regeneración considerable, la municipalidad, la comunidad e inclusive los actores de revisión y ajuste han desarrollado una conciencia colectiva de cooperación que se basa en el entendimiento de ciudad como un todo progresivo pero renovable.

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BIBLIOGRAFÍA Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Caldas Antioquia. Acuerdo 056 del 24 de diciembre de 2000. Área Metropolitana del Valle de Aburrá (2003). Directrices Básicas para la Aplicación, Revisión y Ajuste de los POTS. “Análisis de los diferentes Instrumentos que se consagran en los Planes de Ordenamiento Territorial de los Municipios del Valle de Aburrá y recomendaciones generales de su desarrollo y aplicación”. Medellín: Área Metropolitana del Valle del Aburrá. Págs. 18 – 20, 123 - 125. GEMCO Ltda. Geólogos Mineros Consultores (1996). Mapa Geoambiental. Municipio de Caldas. Departamento de Antioquia. Medellín. Ley 388 de 1997 Ley de Reforma Urbana y Desarrollo Territorial y sus decretos reglamentarios. Departamento Administrativo de Planeación (1999). Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín. Acuerdo Municipal 062 de 1999. Medellín: Alcaldía de Medellín. Acuerdo Municipal 23 de 2000. Fichas Normativas y Obligaciones Urbanísticas Gaviria Gutiérrez, Zoraida (2005). Módulo Planes de Ordenamiento Territorial. Gestión y Procesos Urbanos. Especialización en Gestión Inmobiliaria. Medellín: [s.n]. Hoyos Mejía, Javier (2005). Módulo Evolución de la Normativa Urbana y los diferentes estados de los terrenos. Especialización en Gestión Inmobiliaria. http://pot.popayan.gov.co/urbano http://caldasantioquia.gov.co

Capítulo 3 Enfoque ambiental Luis Carlos Agudelo P. I.F. Dr. Urbanismo. Profesor Asociado. Escuela de Planeación Urbano-regional.

La incorporación de la dimensión ambiental en el mundo académico, provino de la conciencia que despertó entre intelectuales, investigadores y por contagio, de jóvenes estudiantes, el hallazgo de una verdad científica irrefutable: la finitud de los recursos naturales, de la biosfera, y la contradicción evidente con la aspiración del modo de producción capitalista, que proponía un crecimiento y una acumulación ilimitados. Lo que siguió a este primer momento de una cierta emotividad global frente a la nueva realidad ecológica planetaria, fue la necesidad de difundir mensajes de responsabilidad humana con el planeta: los otros seres vivos, y los propios congéneres. Las distintas conferencias mundiales en la materia, desde Estocolmo en 1972, hasta Johannesburgo en 2002, se repitió el coro mundial en torno al problema de la pobreza, como causa y efecto del deterioro del planeta y al modelo de acumulación como promotor de las profundas desigualdades sociales. La vieja moneda de la justicia social, se erigió como centro de todos los discursos sobre la conservación ambiental. Mientras esto ocurría, en todas las universidades del mundo, en todas los campos de conocimiento, se apuraba la creación de cátedras, contenidos, programas profesionales, posgrados…en fin, un amplio conjunto de posibilidades para acceder a un nuevo campo de conocimiento, difuso aún, abierto y hasta cierto punto vanalizado: el medio ambiente. En este libro se presentan tres trabajos que relacionan directamente a la gestión urbana y territorial, con requerimientos nuevos y desarrollos reglamentarios en materia de medio ambiente. Se reflexiona por ejemplo sobre los incentivos a la conservación ambiental; se examina el contenido reglamentario del Plan de Ordenamiento territorial en materia ambiental y la incorporación de obligaciones normativas precedentes a este nuevo instrumento de planificación territorial. El lector notará la presencia de reflexiones y contenidos relacionados con la conciencia ambiental que cada disciplina ha dejado en los autores, en cada uno de los trabajos que se presentan en el libro. Asistimos entonces a un momento que encarna riesgos para el mundo académico, si éstos no han cobrado ya forma en el mundo social; estos riesgos provocan que la reflexión y los contenidos contemporáneos sobre la crisis ambiental global, cobren el carácter de lugares comunes, a fuerza de sustraer de esas preocupaciones, la profunda crisis social global. En este sentido, el interés de los autores de diversos temas en este libro, puede ser visto como un esfuerzo a favor de la calificación y rigor científico en el análisis de problemas sociales diversos y de gran actualidad.

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Mecanismos jurídicos que le permitan a un ente territorial gestionar su medio ambiente y la administración de sus recursos naturales renovables* Luis Fernando Montoya González Especialista en Gestión Inmobiliaria Universidad Nacional de Colombia – Sede Medellín

RESUMEN: El trabajo que se presenta está sustentado desde un enfoque del derecho ambiental y el desarrollo urbano, encontrando su nicho en la actual falta de desarrollo de las herramientas jurídicas que permitan gestionar a los entes territoriales su medio ambiente y administrar los recursos naturales. Se pretende a través del mismo sentar una crítica no sólo hacia las autoridades ambientales (que no son únicamente las Corporaciones Autónomas Regionales y los Grandes Centros Urbanos como tradicionalmente se han individualizado), sino también a los entes territoriales que han omitido hacer una lectura de los propósitos que ha consagrado la Constitución Política como generadora de derechos a un medio ambiente sano y a la protección del espacio público, y que han sido desarrollados por diferentes leyes, entre ellas la Ley 99 de 1993, y la Ley 388 de 1997. PALABRAS CLAVES: desarrollo urbano, legislación ambiental, ordenamiento territorial, protección ambiental, planeación urbana, recursos naturales. SUMMARY: The work presented is supported from the standpoint of environmental law and urban development, finding its niche in the current lack of development of legal tools that allow local authorities to manage their environment and manage natural resources. It is intended to sit through the same criticism not only to the environmental authorities (which are not only autonomous regional corporations and major urban centers as traditionally have been identified), but also local authorities who have failed to do a reading of the purposes which the Constitution has enshrined as creating rights to a healthy environment and the protection of public space, and have been developed by different laws including the Law 99, 1993, and 388 of 1997. KEYWORDS: urban development, environmental law, environmental protection, urban planning, natural resources.

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*Tesis para optar al título de Especialista en Gestión Inmobiliaria, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Construcción, Especialización en Gestión Inmobiliaria, Medellín, 2005. Director: Ángel Múnera Pineda.

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1. Introducción Desde las normas dictadas por el libertador, ya se observaba una preocupación por la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, en especial en materia de protección de los bosques; más adelante con la expedición del Código Civil Colombiano, se plasmaron varias normas que tienen que ver directamente con los recursos naturales bajo una óptica de bienes jurídicos tutelados desde el área del derecho privado, o sea desde las negociaciones entre los ciudadanos.

“La finalidad del código fue la de crear una legislación ambiental en el país, por lo cual decidió sustraer de la legislación civil ciertas materias relacionadas con el uso de los recursos naturales. En efecto, no toda disposición jurídica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental. Por ejemplo, muchos artículos del estatuto civil establecen cómo se adquieren y transfieren los bienes materiales, que son en muchos casos recursos naturales, pero no por ello esas disposiciones civiles se transforman en normas ambientales, ya que no sólo están basadas en el principio de autonomía de la voluntad sino que, además, están interesadas fundamentalmente en regular la circulación social de estos bienes, por lo cual la relación entre las personas y los ecosistemas pasa prácticamente en silencio. En cambio, lo propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no sólo como un objeto de apropiación privada o social sino como un bien jurídicamente tutelable, con lo cual la relación normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma” (Sentencia C-126/98) Esta óptica no visionaba la función social que hoy se le da a la propiedad y la relación de los seres humanos con el medio ambiente; mucho menos se tenía en cuenta lo que hoy se ha denominado Derechos Colectivos. Este nuevo Estado, el ‘social de derecho’, donde: “La concepción del individuo, ubicado en un espacio determinado y determinable por sus características y singularidades, en materia de recursos naturales, las cuales contribuyen a diferenciarlo según su relación con el entorno que lo rodea, implica una decidida protección del medio ambiente en el que se desarrolla, protección que dada su importancia se categoriza como principio fundamental en el Estado Social de Derecho y se consagra de manera expresa en la Carta Política como principio superior, cuya realización ha de concebirse armonizada con la de los demás principios de la Carta” (Sentencia C-534/96)

Este Estado Social de Derecho le dice al tradicional derecho privado, que sí hay límites al ejercicio de la autonomía de la voluntad, que hay topes a las libertades individuales, y que ni el mismo Estado puede de forma arbitraria atentar contra los derechos e intereses colectivos, pues le corresponde a él hacerlos respetar. El cambio radical del derecho privado al colectivo y en especial en materia ambiental, y pese a que ya existía una expedición desarticulada de regulaciones ambientales durante los siglos anteriores, está en la expedición de la Constitución Ecológica: la Constitución de 1991; en ella se plasma esa función social de la propiedad privada, se consagran derechos colectivos y se establecen los mecanismos judiciales para su protección, mecanismos aún en desarrollo por sus escasos 15 años de implementación y reglamentación; “La Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera "constitución ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia ecológica, "unos deberes calificados de protección" Sentencia (C-126/98).

La Constitución Política de 1991 da un nuevo enfoque a la planificación del desarrollo, al introducir la dimensión social y ambiental de este; hace énfasis en que el desarrollo económico y social debe ser compatible con la preservación, protección y recuperación de los recursos naturales que requieren las próximas generaciones para su desarrollo.

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La legislación colombiana desde la Ley 99 de 1993, en su artículo 7º, concibe el ordenamiento ambiental del territorio, como “la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible”; es una gestión ambiental constituida por todo un sistema de entidades públicas y privadas que deben proteger dichos bienes jurídicos tutelados. Este sistema lo denomina la citada ley como SINA –Sistema Nacional Ambiental–. Así mismo, esta ley establece la protección prioritaria de la biodiversidad del país y de las fuentes de agua, la consideración del derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, la incorporación de los costos ambientales en los proyectos de inversión y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables y la obligatoriedad de la prevención de desastres o mitigación de su ocurrencia (Ley 99 de 1993, Artículo 1°). Esta ley más adelante establece la zonificación ambiental del territorio para su apropiado uso –ordenamiento–, regulaciones sobre el uso del suelo en lo concerniente a aspectos ambientales, pautas ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas. Más tarde, con la expedición de la Ley 388 de 1997 o ‘Ley del Desarrollo Territorial’ (que no es propiamente la ley orgánica¹ de ordenamiento territorial que el pueblo colombiano sigue esperando), en su Artículo 2° fundamenta, entre otros, el ordenamiento territorial en el principio de “La función social y ecológica de la propiedad” y enuncia que la función pública del urbanismo en el ordenamiento territorial debe cumplir entre otros los siguientes fines:

¹ Constitución Política, Artículo 288. (JURISPRUDENCIA: T-251/93, C-152/95, C-305/95, C-335/96 C-685/96, C-017/97, C-064/98, C-201/98, C-643/99, C-537/99). Concordado con los artículos 297 (JURISPRUDENCIA: C-61/93); el artículo 307; el artículo 329. (JURISPRUDENCIA: T188/93, T-257/93, C-104/95); el artículo transitorio 38.

“Atender los procesos de cambio en el uso del suelo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad, a la cual le es inherente una función ecológica buscando el desarrollo sostenible” “Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la preservación del patrimonio cultural y natural” “Lograr la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales” En este contexto los planes de ordenamiento territorial, herramientas creadas por la citada ley, deben “incorporar instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida digna para la población actual y las generaciones futuras” (Ley 388 de 1997, Artículo 6). El parágrafo del artículo 8 de la Ley 388, que habla de la ‘Acción Urbanística’, enfatiza que dichas acciones deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial, en los instrumentos que los desarrollen o complementen. Dicho artículo menciona como acciones urbanísticas relacionadas con el manejo ambiental y el desarrollo sostenible, los siguientes: “Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana”. “Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística”. “Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados”. En ello juega un papel preponderante el espacio público, que es el medio ambiente por excelencia de los habitantes urbanos, sin dejar de ver que en Colombia la legislación ambiental se rezagó y en este nuevo siglo sigue regularizando el tema rural y sus prescripciones no se compadecen con el desarrollo de los municipios y menos de los grandes centros poblacionales. Por tanto se sigue sin definir o analizar el concepto de medio ambiente urbano, mucho menos trazando verdaderas políticas ambientales y urbanísticas; quedándonos las experiencias de cada una de las ciudades donde se desarrollan particular y aisladamente unas pocas reglamentaciones y proyectos urbanísticos que tienen por objetivo su rescate.

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La funcionaria del distrito capital, Diana Margarita Beltrán, en el libro Problemática Jurídico Ambiental de los Centros Urbanos 2002, describe el avance que en esta materia ha tenido la ciudad de Bogotá. En su estudio se alcanza a observar que espacio público y medio ambiente ‘urbano’ son como almas gemelas que no se pueden separar, es así que la autora describe el desarrollo de las ciudades de Latinoamérica y de muchos otros países en vías de desarrollo del planeta como un crecimiento que se salió del control y la planeación que pudiera haberse intentado realizar: moles de concreto donde los actores de su construcción ocupaban un papel secundario, lo que rompió la relación entre la misma estructura de ciudad y los seres humanos que las habitan, hasta desconocerle a estos la relación con su entorno urbano, y de paso negándoles o restándoles calidad de vida y bienestar. Pese a esa realidad, la funcionaria Beltrán analiza la expedición de la ley 9 de 1989 y de la misma Constitución Política como las normas que rescatan ese derecho a gozar de un espacio público el cual, como lo dice la precitada ley, es "el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes". Y es la misma Constitución, en palabras de la doctora Beltrán, la que consagra su defensa al establecer que "es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público, y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular". Su valor se deriva del carácter de inajenable e imprescriptible que le asignan las leyes vigentes. La autora Beltrán, como funcionaria de la ciudad de Bogotá, manifiesta que esa ciudad tampoco escapó a ese desarrollo incontrolado de las urbes latinoamericanas “y que por ello las administraciones municipales que antecedieron en el Distrito Capital, bajo las normas sobre el espacio público contenidas en la Ley 388 de 1997, el Decreto 1504 de agosto de 1998 y la normatividad establecida por el Concejo de Bogotá, Acuerdo 9 de 1997, desarrolla mecanismos de planeación y gestión de proyectos, orientados a un desarrollo armónico en el crecimiento urbanístico, que han permitido a los bogotanos presenciar la implementación de políticas dirigidas a la estructuración de la ciudad en armonía con el espacio público”.

Indica que una de las ventajas de planear y recuperar el espacio público de la ciudad capitalina fue precisamente que “el aspecto social de la ciudad se ha visto notablemente beneficiado con las intervenciones en el espacio público, al mejorarse la calidad y el nivel de vida de los habitantes, quienes ante la invasión de sus espacios se veían amenazados por la inseguridad e insalubridad de algunos sectores de la capital”, y dicho proceso de cambio ha permitido que “los bogotanos disfruten de actividades culturales al aire libre y de la interacción social en la ciudad, gracias a los nuevos espacios públicos generados”. Bogotá se ha transformado innegablemente, para todos los que la hemos visitado recientemente y la conocíamos diez años atrás, en una ciudad más armónica y vivible, que respeta ese derecho colectivo a gozar de un espacio público e igualmente de un medio ambiente sano, todo ello propendiendo por el respeto al ser humano.

Parte de la exposición de Beltrán es importante analizarla, ya que ese ente territorial creó en 1999, “la Defensoría del Espacio Público para recuperar, administrar y crear una cultura de espacio público en Bogotá, en la que se preocupan de recuperar el espacio de todos los ciudadanos para el uso y disfrute colectivos, y se esfuerzan por mejorar la calidad del mismo, protegiendo el medio ambiente que nos rodea. En ese sentido dicho organismo, trabaja para lograr un mejoramiento ambiental del espacio público de la ciudad, la recuperación ambiental en áreas marginales, la ecoeficiencia en la planeación urbana y, por supuesto, el monitoreo y control de la calidad ambiental. Buscan “proveer un espacio público más extenso, mejor distribuido e interconectado a través de la ciudad, con una oferta ambiental que proteja la salud y estimule el desarrollo integral de las personas, equipado de modo que pueda ser accedido y apropiado colectiva y equitativamente por la ciudadanía, en especial por los grupos humanos más vulnerables, y que se integre al sistema de movilidad urbana, propiciando el aumento del transporte peatonal y en bicicleta.”

Más adelante, dice la funcionaria que “debido a que el desarrollo de una ciudad como Bogotá se caracteriza por la formación de áreas marginales, ambiental y socio económicamente deprimidas en donde se acumula el saldo de la insostenibilidad, inequidad y falta de competitividad económica del desarrollo urbano regional y nacional, es preciso romper con este ciclo”;

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Dicha defensoría, en opinión de quien desarrolla esta investigación, acertadamente, a diferencia de muchos municipios de nuestro país en especial de los Grandes Centros Urbanos, viene tratando la problemática del espacio público y del medio ambiente de una forma integral ya que coordina toda su gestión con entidades como Planeación Distrital, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, entre otras; esto es importante resaltarlo ya que lo típico es observar el divorcio entre autoridades ambientales, y peor aún, entre las diferentes entidades que componen un ente territorial. Es así como la autoridad policiva y de gobierno realizan acciones, independientes de las de planeación, de las de medio ambiente y estas a su vez se olvidan de coordinar sus gestiones, programas, contratos con las de salud, sanidad, las de prevención y atención de desastres, etcétera. Para finalizar el análisis de las palabras de Diana Margarita Beltrán, ella manifiesta que los actuales objetivos de esa defensoría son:

“-Proteger, conservar, restaurar y mejorar el potencial ecológico, paisajístico y recreacional ofrecido por importantes ecosistemas estratégicos urbanos, tales como parques, avenidas y ciclorrutas, ampliando la disponibilidad y cobertura del espacio público, en cumplimiento de su función social y ecológica, atendiendo a objetivos de apropiación sostenible. -Orientar los procesos de uso, ocupación y transformación del territorio distrital, teniendo en cuenta las limitantes y potencialidades ambientales, en dirección a un aprovechamiento sostenible del territorio. -Aumentar la calidad sensorial del ambiente urbano y revertir los procesos y factores que obran en detrimento estético y psicosocial del espacio público urbano...”

Continuando con el postulado de que los entes territoriales que actualmente existen en Colombia son, acorde con lo dispuesto en nuestra Constitución Política, entidades autónomas² , y que con la expedición de esa Carta Política se buscó el desarrollo de los principios de desconcentración y descentralización de funciones³; es necesario plantear que esta autonomía es limitada en la práctica administrativa, ya que existe otro tipo de entidades también autónomas4 también de consagración constitucional. Estas otras entidades poseen en principio la competencia para el manejo del medio ambiente y la administración de los recursos naturales, y la ejercen precisamente dentro de la jurisdicción del municipio, muchas veces sin tener una idea clara de las necesidades tanto de la comunidad como de una administración municipal, e incluso se presentan situaciones extremas en las que su papel tiene muy poca relevancia frente al principal patrimonio de un ente territorial. El caso se concreta de manera especial cuando se habla de municipios, aunque también esta falta de gerencia del medio ambiente por parte de las autoridades ambientales impacta a los Departamentos. Sin embargo, en el orden de ideas que se viene tratando, se encuentra una serie de problemas legales, ya sea porque existan normas, o porque se presenten vacíos normativos. Colombia tiene una ley de protección al medio ambiente y una ley de desarrollo urbano que trabajan de manera conjunta, puesto que esta constantemente cita en su articulado a la de medio ambiente; por ejemplo, la norma de ordenamiento (Ley 388 de 1997) establece las determinantes de los POT, en su artículo 10. A pesar de esta interdependencia, se detectan múltiples dificultades en la aplicación de ambas normas, entre otras las siguientes:

1. La autonomía constitucional de los entes territoriales y de las autoridades ambientales, autonomía dada sobre un mismo territorio a entes totalmente independientes, que en muchos casos en vez de realizar acciones conjuntas, las mismas son antagónicas y/o excluyentes. 2. La falta de normatividad y/o de reglamentación para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

² Constitución Política, artículos 1 y 287. (Jurisprudencia: C-478/92, C-4/93, C-126/93,C-197/93, T-257/93, C-497A/94, C-

269/95, T-147/96, C-263/96 (S.V.), C-335/96, C-535/96, C-373/97, C-054/98, C-232/98, C-720/99.); artículo 298. (Jurisprudencia: C-478/92, C-263/96, C-295/95); y artículo 306.

³ Constitución Política, artículo 209. (Jurisprudencia: T-426/92, T-540/92, C-561/92, T-100/93, T-116/93, C-427/94, C-41/95, C-

53/95, T-62/95, C-69/95, C-32/96, C-37/96, C-307/96, C-447/96, C-601/96, C-658/96, C-709/96, C-711/96, C-350/97, T123/98, SU-250/98, C-271/98, C-338/98, C-446/98, C-496/98, T-576/98, T-11/99, C-399/99, C-561/99, C-561/99)

Constitución Política, artículos 150 y 331. (Jurisprudencia: C-593/95).

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3. La Ley 99 de 1993 en principio otorga la administración de los recursos naturales renovables a una sola autoridad, sin embargo cuando se analiza a fondo esta ley y otras concordantes, la citada administración aplica sobre cierta parte de los recursos naturales renovables, pero en la práctica normativa la Ley 89 de 1984, y algunas normas policivas, otorga la competencia en materia de fauna doméstica y exótica –también recurso natural renovable– a los entes territoriales5 , quienes deben velar entre otras funciones por el no maltrato de estos seres vivos. Además, mediante el Decreto 1608 de 1978, la protección de la fauna silvestre es competencia de las Autoridades Ambientales6. 4. El desarrollo urbanístico y la planeación del territorio está a cargo de las entidades territoriales, sin embargo esta función interfiere e impacta directamente los recursos naturales (aire, suelo, fauna y flora, entre otros), ya sea que en las normas de carácter general estén o no protegidos, y sea cual sea la autoridad competente por ley para su protección. 5. No todos los tipos de contaminación son competencia de las Autoridades Ambientales; v.g. La contaminación al paisaje es competencia de las Autoridades Ambientales7; la contaminación visual es competencia de los Entes Territoriales8, pero dentro de una urbe ¿qué diferencia hay entre contaminación visual y contaminación del paisaje?, algunas autoridades han optado, para evitar diferencias entre sí, a establecer diferencia entre estas dos de la siguiente manera: Identifican como contaminación del paisaje lo que atente contra zonas naturales y que generalmente se ubican en zonas rurales, tales como rocas, árboles, miradores naturales, etcétera; y dejan la competencia a las autoridades ambientales. En ese orden de ideas, plantean como contaminación visual lo que compete a la saturación publicitaria (vallas, avisos, entre oros), que generalmente acontece en las zonas urbanas, sobre la que se entrega competencia a las autoridades municipales. Esta conceptualización práctica no es convincente, ya que no encuentra un referente en lo jurídico.

5 Ley 84 de 1989. Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Protección de los Animales y se crean unas contravenciones y se regula lo referente a su procedimiento y competencia. 6

Entre otras normas tenemos: - Decreto 2811 de 1974. Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. - Decreto 1608 de 1978. Por el cual se reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre. - Ley 611 de 2000 Por la cual se dictan normas para el manejo sostenible de especies de Fauna Silvestre y Acuática. - Decreto 2701 de 2000. Por el cual se promulga el "Protocolo Relativo a las Áreas y Flora y Fauna Silvestres Especialmente Protegidas del Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe hecho en Kingston el 18 de enero de 1990 y los anexos al "Protocolo Relativo a las Áreas y Flora y Fauna Silvestres Especialmente Protegidas del Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe adoptados en Kingston el 11 de junio de 1991. - Decreto 1909 de 2000. Por el cual se designan los puertos marítimos y fluviales, los aeropuertos y otros lugares para el comercio internacional de especímenes de fauna y flora silvestre. 7

Ley 99 de 1993, artículo 1, numeral 8; artículo 5, numeral 11; artículo 42, literal c); artículo 49. Decreto 1594 de 1984, artículo 29, parágrafo único. Decreto 2811 de 1974, artículo 3, literal a), numeral 10; artículo 8, literal j); artículo 302; artículo 303; artículo 304; artículo 328. 8 Ley 140 de 1994. Por el cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional.

6. Incluso hay normas que les otorgan a ambos tipos de autoridades en materia de control a la contaminación funciones compartidas y/o concurrentes9; v.g. La Ley 232 de 1995 establece que el control y sanción de la presión sonora –ruido– originada por fuentes fijas en establecimientos de comercio (código de comercio) está a cargo de los municipios (a través de las Inspecciones de Policía), e igualmente el Decreto 948 de 1995, establece a las autoridades ambientales la competencia para sancionar a las fuentes fijas por emisión de presión sonora –ruido– sin limitarlas a los establecimientos comerciales; por ejemplo estas últimas podrían sancionar conductas contraventoras por ruido originadas por un establecimiento de tipo religioso. Otro ejemplo de competencias concurrentes se presenta en el tema de emisión de gases de fuentes móviles (vehículos): el Código de Tránsito (Ley 769 de 2002) le otorga a las autoridades municipales la facultad de sancionar varias conductas en relación con este tema (lo hacen a través de las secretarías de tránsito y transporte); pero por otro lado, el estatuto de la protección del aire, –Decreto 948 de 1995– otorga facutades de control, reglamentación y sanción a las autoridades ambientales tratándose de emisiones de gases por fuentes móviles. Es así como nuestra Corte Constitucional ha dicho que no es raro que tanto el legislador a través de las leyes, como el gobierno a través de los decretos, establezcan competencias concurrentes; o sea competencias sobre un mismo asunto a cargo de dos autoridades diferentes (conocimiento a prevención, que no es otra cosa que la autoridad que primero inicie la investigación), e incluso en muchas ocasiones la delgada línea que separa una competencia atribuida a una entidad, de la que ha sido otorgada a otra, es casi imperceptible. Así, fácilmente una autoridad se inmiscuye en las funciones de otra, o lo que es peor, ninguna de las dos actúa en espera de que la otra lo haga, en una especie de conflicto negativo de competencias. Podemos concluir con estos datos que existe una indeterminación jurídica, que conlleva a la descoordinación entre las entidades estatales, y permite que los presuntos contraventores sigan malgastando, haciendo uso indebido y contaminando, sin que teman a las sanciones. Así, queda en entre dicho que exista una adecuada planificación y un urbanismo responsable con el medio ambiente y con los recursos naturales, o lo que es lo mismo, que sea responsable con el ser humano individualmente considerado, que no desconozca las necesidades cuando se habla de sociedades, pues no somos ermitaños, sino seres sociales que con sus interrelaciones culturales, económicas, de producción y demás, impactamos lo que nos rodea, sea de forma positiva o negativa.

9 Resolución 0541 de 1994. Por medio de la cual se regula el cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación.

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Conociendo los lineamientos de algunos Planes de Ordenamiento Territorial, es inquietante ver los vacíos en lo concerniente al manejo ambiental de los territorios, a la falta de control de las prácticas sociales, iniciando precisamente por asentamientos humanos espontáneos y expansiones urbanas no reguladas. Estos planes que son de carácter amplio y general, son solo sometidos a un proceso también general (poco regulado) de concertación con las autoridades ambientales competentes, antes de su expedición. Como acabo de afirmar, los planes de ordenamiento territorial son generales, y se concretizan en otros más específicos (de menor escala o pieza urbana) llamados planes parciales, estos también de escaso desarrollo, pues los municipios no les han dado la relevancia adecuada, dado que se trata de los planes que llevan los lineamientos macros de los POT en temas más importantes y específicos, o sea con mayor detalle dentro del contexto social, urbano, ambiental y territorial. También existen vacíos en los planes macro –en los POT– porque no se cita el ente municipal a que realice la planeación, reglamentación y control de la gestión integral del medio ambiente. Coexisten en ellos funciones atribuidas de forma concurrente, o no ejercidas materialmente por ninguna de las autoridades a las que le ha sido atribuida por esta ley ya que nunca se ha hecho uso de los mecanismos normativos existentes en el amplio campo legislativo. Estos mecanismos permiten expedir reglamentos más específicos a las entidades territoriales dentro de su autonomía constitucional para proteger su patrimonio ecológico, todo ello con apego a las funciones ambientales que le han sido encomendadas por la Constitución Política y la ley, específicamente para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

En palabras de la Corte Constitucional “Determinada la competencia concurrente del legislador y de las autoridades municipales o indígenas en relación con el tema del patrimonio ecológico estrictamente local, la Corte delimitó la órbita de cada una de estas competencias concurrentes acudiendo al principio de rigor subsidiario que recoge el artículo 288 constitucional, con fundamento en el cual sostuvo que "las normas nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional" (Sentencia C-064/98). Las comunidades ya han detectado estos vacíos porque acuden a otros medios alternativos, y/o a los medios judiciales (acciones de grupo, acciones de tutela, acciones populares, acciones de cumplimiento, entre otras), para solucionar sus conflictos. La dificultad radica en que estos medios, en muchas ocasiones, no logran resolver de fondo los conflictos, con lo que a la par generan nuevas y más profundas diferencias entre la comunidad y las entidades públicas. Este trabajo de grado se realizó con el apoyo de la Secretaría del Medio Ambiente del municipio de Envigado, a partir de la gestión de la ingeniera Lema, de ese despacho. A partir de esta unión de esfuerzos, se ha logrado actualizar, complementar y estructurar una función más dinámica de esa dependencia en relación a la normatividad, seguimiento y control del medio ambiente. Vale destacar que se trata de un municipio que tiene la particularidad de contar con delegaciones de la autoridad ambiental, que allí ejerce Corantioquia, lo que permite una gestión más eficiente del medio ambiente. Como se puede observar, no se pretende ser corto con la introducción de este trabajo, porque precisamente la introducción es la parte más importante de lo que se desarrolla como tema de tesis; pues ¿de qué serviría descubrir unas herramientas jurídicas si no es necesaria su utilización; si no hay porqué regular una materia? Con esta sección del trabajo se busca un acercamiento del lector con lo que sucede afuera, con las diferencias entre el ser humano y el ambiente que lo rodea, lector al que de seguro le tocará sufrir, si es que ya no ha sido víctima, de la inoperancia del Estado cuando se acerque a pedir auxilio por una afectación de tipo urbanístico y/o ambiental, y le remitan de un ente a otro.

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En los países del mundo occidental el ordenamiento territorial ha sido ampliamente identificado con la definición de usos de la tierra, buscando ser compatibles con las condiciones ambientales y el manejo integral de las cuencas hidrográficas, etcétera; hoy en día el concepto es más integral y amplio, además de las condiciones ambientales se tienen en cuenta aspectos sociales, económicos, culturales, entre otros. La orientación en los procesos del uso del suelo y la implementación de alternativas para el desarrollo territorial siempre deberán ser evaluadas considerando los impactos e implicaciones en los ecosistemas. Sólo a partir de la aplicación de un esquema de desarrollo sostenible es posible el desarrollo integral territorial equilibrado. El objetivo fundamental del ordenamiento ambiental territorial es garantizar la prevención de la transferencia de los problemas ambientales a otras áreas y a otras generaciones, y controlar los efectos ambientales ocasionados en el lugar de origen por acciones pasadas en busca de la recuperación de los ecosistemas afectados. Se requiere tener una política adecuada para resolver los conflictos actuales de la ocupación del territorio con la mitigación del impacto ambiental que ello conlleva y prever la situación futura del desarrollo de las comunidades. En el caso colombiano, se ha visto que en las tres últimas décadas la mayor parte de la población se concentra en las ciudades, en principio en busca de oportunidades de empleo y una mejor calidad de vida, lo que implicaba además de la demanda por el suelo que las rodea, una creciente demanda por recursos ambientales renovables tales como agua potable, materiales de construcción y disposición de desechos, entre otros.

Esta concentración, que en nuestra Colombia se puede considerar de más de 70%, se veía venir desde el censo de población del año 1993, realizado por el DANE10 (Ver Tabla). En estos diez últimos años de recrudecimiento de la violencia, los grandes centros poblados han albergado a los desplazados sin tener idea de los impactos ambientales que ello conlleva; la pobreza que acompaña a estos ciudadanos los lleva a arrasar con los pocos recursos naturales que hay en las zonas que invaden, aquellas en donde construyen sus asentamientos ilegales, por lo general zonas catalogadas en los POT como “de alto riesgo”. Este es solo el comienzo de una serie de impactos que nunca fueron previstos: vertimientos de aguas residuales que fluyen en las pocas fuentes de agua, disposición inadecuada de grandes cantidades de basuras, talas y comercio de especies de fauna silvestre, conductas prohibidas por nuestra legislación, se suman al oscuro futuro de los grandes centros poblados.

En nuestro país también se presentan graves problemas en las zonas rurales, por ejemplo se permiten prácticas no ambientales como la deforestación,una de las más grandes del mundo, donde se ha reemplazado bosque nativo por cultivos ilícitos. Esto pone en peligro la oferta de recursos forestales; la destrucción de bosques irrecuperables en años y la pérdida sucesiva de la diversidad biológica, además de disminución, tanto en calidad como en cantidad, del recurso hídrico.

10 Extractado de la página oficial: http://www.dane.gov.co/inf_est/censo_demografia.htm. Las proyecciones de población tienen como propósito analizar la dinámica demográfica de la población y considerar su futura perspectiva, con el fin de apoyar el proceso de planificación del país. Las proyecciones de población proporcionan datos sobre el tamaño de los diferentes grupos de población y sus características de edad, sexo, natalidad, mortalidad, movilidad y distribución en el espacio nacional. Esta información es fundamental para la definición de grupos objetivos de los diferentes programas y para la determinación de las demandas que estos grupos ejercen sobre el aparato productivo y la dotación de servicios por parte del Estado. Así mismo permiten, la identificación y el mejor dimensionamiento de muchos de los problemas sociales, culturales y económicos que afectan a las diferentes regiones del país. Estas proyecciones se revisan frente a los datos que proporcione el nuevo censo. El Censo de Población y Vivienda se debe realizar cada 10 años, por recomendaciones internacionales. El próximo Censo se adelantará en el país en 2005, siempre y cuando se cuente con los recursos necesarios

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La permanente referencia en épocas de invierno a severas inundaciones con perdida de cultivos, avalanchas, deslizamientos, desplazamientos y amplias zonas del territorio seriamente amenazadas requiere una política integral de la problemática ambiental, en la cual se determinen las áreas críticas para prevenir y corregir las áreas afectadas y minimizar los riesgos para la población, así como disminuir los costos de la improvisación y de la falta del planeamiento ambiental. Un ejemplo de esa falta de planeamiento lo constituye la reciente pérdida de bosque en la zona del Chocó para la siembra de palma de cera, una acción realizada con apoyo gubernamental a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Esta decisión se tomó sin concertación con la comunidad: podría decirse que se han cambiado los cultivos ilícitos, las talas indiscriminadas, los corredores de paso de los grupos alzados en armas, por una fuente de empleo, sí, pero no se evaluó el daño al medio ambiente en una zona de alta sensibilidad ecológica; o ¿acaso se analizó la oferta de agua que requieren estas especies para la producción del aceite? Por años se ha vendido la idea de que poseemos la mayor riqueza de diversidad biológica del mundo, sin embargo, esta riqueza está seriamente amenazada por la destrucción de los habitats naturales, por la falta de aplicación de la rigurosa legislación ambiental o por los vacíos normativos en materias afines. Vamos hacia el abismo, sin fijarnos, podemos estar pasando de ser ese país de gran diversidad, a estar catalogados como un país que camina hacia la desertificación: ya casi la quinta parte del territorio colombiano se está convirtiendo en desiertos y muchas otras porciones de la patria poseen graves problemas por la escasez de agua. Según estudios de PNUD, revelados en artículo de junio de 2004 en la web Terra-Colombia, indican que “Colombia presenta procesos de degradación de suelos, tales como erosión, compactación, lixiviación de nutrientes, contaminación, salinización y sodificación”. Esta degradación del suelo se atribuye a actividades como la deforestación, la minería, la ganadería intensiva y extensiva, los sistemas agrícolas no sostenibles, el uso inadecuado de fuentes de agua, las quemas indiscriminadas y los cultivos ilícitos. Según PNUD, estos factores “han contribuido a que 16,9 % de las tierras del país se encuentren desertificadas y un 15 por ciento más sean susceptibles de sufrirla si se continúan los manejos inadecuados de la tierra”.

Los departamentos donde se concentra ladesertificación son Atlántico y Guajira con 75%, Magdalena, Sucre y Córdoba con entre 50% y 75%, Bolívar, Meta, Tolima, Huila y Cundinamarca, con porcentajes moderados de entre 25% y 50%. Los departamentos del Meta y Vichada presentan las extensiones más amplias con zonas en desertificación. Dicho informe dice que “las cuencas más afectadas por el fenómeno son las del Bajo Magdalena, Alta y Baja Guajira, Sinú Caribe, río Bogotá, Alto Patía, Alto Cauca, río Sogamoso, río Tomo-Tuparro y Vichada, y que las regiones caucanas y nariñenses del Patía registran altos índices de desertificación y constituyen la zona más afectada de Colombia, destacándose los municipios de Bolívar, Florencia, La Sierra, La Vega, El Tambo, Mercaderes, Patía y Santander de Quilichao en el Cauca y El Rosario y El Tablón. Además las cuencas que presentan mayor afectación por desertificación están localizadas en las regiones Caribe, Andina y de la Orinoquía. Las cuencas del Bajo Magdalena, Alta Guajira, Baja Guajira, Sinú Caribe y el río Cesar se ven afectadas por desertificación en más de las tres cuartas partes de su área. Otra cuenca prioritaria para el país como la del río Bogotá, posee un nivel de afectación superior al 50% de su área. A nivel nacional la cuenca con mayor extensión de zonas en proceso de desertificación es la del Bajo Magdalena. Las cuencas del río Tomo-Tuparro y Vichada, en la región de la Orinoquía, presentan un alto potencial de zonas propensas a la desertificación. Este diagnóstico fue presentado en el marco de la celebración en Colombia y el mundo de los 10 años de la firma de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la desertificación, mecanismo global que tiene como objetivo combatir este fenómeno y los efectos de la sequía. De este acuerdo hacen parte 191 países, incluido Colombia. Por último, sostuvo la ministra de Ambiente, Sandra Pérez que "Más de cuatro mil millones de hectáreas del planeta se encuentran afectadas por desertificación, es decir, la tercera parte de la superficie terrestre".

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Y la falta de conciencia ambiental lleva a las autoridades de todo tipo a pasar de largo en la aplicación de normas, al parecer por un total desconocimiento de su existencia. Vale citar las noticias de mediados de 2005, que mostraron la masacre de tiburones por parte de los pescadores del pacífico, los cuales tras cortarles vivos las aletas , los arrojan al mar a su suerte. Las entidades entrevistadas se limitaron a decir que no existían normas para evitar este tipo de conductas, ¿acaso será que no conocen la Ley 84 de 1984, que prohíbe el maltrato animal incluso en las actividades pesqueras? Los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Desarrollo municipal, no solo deben tener una función teórica social y ambiental, sino que deben poseer los instrumentos mitigantes y coercitivos para prevenir la degradación ambiental del desarrollo de sus comunidades. No debe olvidarse que somos una “República unitaria que no posee conciencia de la historia de su ámbito geográfico”11, que apenas se está entendiendo y transformando ese territorio, donde los entes territoriales constitucionalmente autónomos tienen como uno de sus principales patrimonios su medio ambiente y sus recursos naturales, los cuales han descuidado por falta de conciencia, por dar prioridades a otros asuntos, o peor aún, por desconocimiento de los mecanismos legales que les permiten tener un manejo más integral de ese patrimonio. Los gobernantes, pero también sus comunidades, deben comprometerse con la gestión de los mecanismos legales en función del medio ambiente, de lo contrario, el futuro de los recursos naturales renovables, cuya renovabilidad es muy relativa, es oscuro. Igualmente, el medio ambiente está enfrentando una transformación no sostenible. Cuando se afectan los recursos naturales renovables y su medio ambiente, o cuando no se explota racionalmente los recursos naturales renovables y no renovables, no sólo se afectan ellos, sino que se está impactando directamente al ser humano; se impactan, posiblemente con efectos irreversibles, riquezas como la calidad de vida, el patrimonio histórico (arqueología y cultura), el natural −con su potencial turístico−, entre otros.

Guillermo Gaviria, 2003. La Ley orgánica de ordenamiento territorial, la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales.

Los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Desarrollo municipal, no solo deben tener una función teórica social y ambiental, sino que deben poseer los instrumentos mitigantes y coercitivos para prevenir la degradación ambiental del desarrollo de sus comunidades. No debe olvidarse que somos una “República unitaria que no posee conciencia de la historia de su ámbito geográfico”11 , que apenas se está entendiendo y transformando ese territorio, donde los entes territoriales constitucionalmente autónomos tienen como uno de sus principales patrimonios su medio ambiente y sus recursos naturales, los cuales han descuidado por falta de conciencia, por dar prioridades a otros asuntos, o peor aún, por desconocimiento de los mecanismos legales que les permiten tener un manejo más integral de ese patrimonio. Los gobernantes, pero también sus comunidades, deben comprometerse con la gestión de los mecanismos legales en función del medio ambiente, de lo contrario, el futuro de los recursos naturales renovables, cuya renovabilidad es muy relativa, es oscuro. Igualmente, el medio ambiente está enfrentando una transformación no sostenible. , Cuando se afectan los recursos naturales renovables y su medio ambiente, o cuando no se explota racionalmente los recursos naturales renovables y no renovables, no sólo se afectan ellos, sino que se está impactando directamente al ser humano; se impactan, posiblemente con efectos irreversibles, riquezas como la calidad de vida, el patrimonio histórico (arqueología y cultura), el natural −con su potencial turístico−, entre otros.

Guillermo Gaviria, 2003. La Ley orgánica de ordenamiento territorial, la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales.

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En esta introducción se ha descrito de forma general la realidad colombiana, con casos concretos de afectación por la falta de gestión ambiental de los gobernantes de todo orden y por la carencia de cultura ambiental de nuestros nacionales. Tangencialmente se tocaron algunas de las causas de tipo social o cultural (la violencia, los cultivos ilícitos, etcétera), cuyos efectos son precisamente impactos sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Se citaron autores como el exgobernador Guillermo Gaviria, muerto precisamente en una de esas causas que ajenas al medio ambiente terminan por destruirlo, quien de forma coherente nos enseñó la gran dificultad de tener divisiones jurídico-políticas que no se compadecen con las necesidades del pueblo y la misma geografía nacional por lo que se debe propender por sacar adelante una ley de ordenamiento territorial. En esta investigación demuestro que existen otras herramientas aparte de los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Municipal, con las cuales los entes territoriales pueden gestionar de forma íntegra su medio ambiente y proteger sus recursos naturales.

2. Mecanismos constitucionales y legales Para el logro del objetivo propuesto se requiere la identificación y análisis de mecanismos normativos que permitan autónomamente a un ente territorial establecer procesos y procedimientos que garanticen la coordinación de todos los actores de la administración municipal, responsables de la gestión ambiental. Así mismo, se busca continuar y mejorar el ejercicio de las funciones como autoridad ambiental que puedan ser delegadas por una Autoridad Ambiental en un ente público o privado sin ánimo de lucro, enfatizadas sobre las acciones de control y vigilancia en la utilización de los recursos naturales renovables. Medidas con miras a preservar y controlar los recursos, además de sancionar su inadecuada utilización.

Para identificar los mecanismos objeto de este trabajo es necesario concretar que aquí ha de entenderse en términos generales que las figuras que se encuentren en la Constitución Política serán los “constitucionales”, fuente generadora de principios y derechos que permite la existencias de leyes que los desarrollan. Por otro lado, los recursos que provienen de leyes son “legales”. Esta distinción es de carácter didáctica, para evitar ahondar en teorías jurídicas con diferentes concepciones y que no centran su estudio en las diferencias entre constitución y ley. La autonomía territorial en Colombia aún está por consolidarse, esto lleva a este desconocimiento de los mecanismos de gestión. El Congreso estuvo analizando la nueva ley de ordenamiento territorial, una que tenía más en cuenta la relación geográfica y cultural de nuestras comunidades y de paso el potencial de sus recursos naturales, de su medio ambiente, de su historia, de su patrimonio arqueológico. Sin embargo una vez más los intereses políticos y la falta de visión de consolidar un país operativo, más viable, más sostenible desde toda óptica; permitieron que el Congreso de la República archivara este tipo de proyecto de ley. Este trabajo investigativo cobra fuerza en el entendido de que se hace bajo la perspectiva del país actual, de sus entidades administrativas de todo orden y en busca de soluciones a los múltiples problemas ambientales y de expansión urbana que hoy nos aquejan. Hay que recordar que se había planteado la dificultad de que dos entidades autónomas (una administrativa y otra territorial) posean funciones tanto de reglamentación como de control y vigilancia sobre los dos bienes jurídicos tutelados de que se hablo (medio ambiente y recursos naturales renovables), e incluso que concurran en ambos facultades sancionatorias en ciertos eventos. Pero lo más relevante en nuestro Estado colombiano, es que a pesar de que con respecto al objeto de nuestra especialización lo urbanístico tiene una regulación, ambas autoridades suelen ejercer sus funciones de forma descoordinada e incluso muchas veces no la ejercen a tiempo, limitándola a iniciar procesos sancionatorios posteriores contra los proyectos ya iniciados o los terminados.

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Es así que la siguiente parte de este trabajo de grado, consiste en analizar esos mecanismos jurídicos ya identificados, mirándolos desde el campo de las funciones administrativas generales, es decir, las que se han clasificado en: a) Función de Reglamentación para la protección del Medio ambiente y los Recursos Naturales Renovables. b) Función de Administración de los Recursos Naturales Renovables. c)Función de Control y Vigilancia del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables. d) Función Sancionatoria por la contravención a normas y reglamentos urbanístico-ambientales.

Mecanismos constitucionales Nuestra carta política ha sido denominada la Constitución Ecológica, poco más de cien de sus artículos van dirigidos a la materia ecológica, ambiental y a su defensa. Instituye acciones judiciales que modernizan las herramientas de protección del Estado, de los denominado Derechos e Intereses Colectivos, que no son otra cosas que lo que nos pertenece a todos los nacionales, y que no puede ser adquirido por uno en particular. Valga resaltar igualmente que esta Constitución tiene a diferencia de otros países denominados primer mundistas, la conceptualización de Derechos e Intereses Colectivos, que pueden ser protegidos por cualquier persona sin importar si posee o no interés en la causa. En palabras simples quiere decir que para impetrar una acción de tipo judicial (colectiva, de grupo), no es necesario demostrarle al juez competente por qué está interesado, o como le afecta el problema del cual pide solución. Lo cierto es que en muchos Estados, mientras la persona no demuestre cuál es el perjuicio o la forma en que le afecta el problema, no le es permitido presentar la acción o la demanda. En Colombia cualquier ciudadano e incluso un Nacional (nacido en Colombia que no ha adquirido su mayoría de edad), puede expresar su denuncia con solo el argumento de que la afectación que denuncia violenta su derecho colectivo a un medio ambiente sano, o a cualquiera de los bienes jurídicos protegidos de forma colectiva, y será suficiente para que el juez admita la acción o demanda.

Mecanismo constitucional de la autonomía 12 de los entes territoriales La Corte Constitucional determinó que la autonomía es una calidad que se predica de quien decide por sí mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad (Sentencia C-894 de 2003). La autonomía se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que varía a través del tiempo y que puede ser más o menos amplia. En el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.). Sentencia C-517/92 (M.P. Ciro Angarita Barón). El alcance de la autonomía constitucional otorgada a cada entidad del Estado está determinado por cuestiones de diversa índole. En primer lugar, las atribuciones deben ser suficientes para permitirle a las entidades ejercer sus funciones de conformidad con los principios constitucionales relevantes, y permitirles realizar los objetivos que la Carta Política les encomienda. De tal forma, debe haber correspondencia entre las atribuciones otorgadas legalmente, los principios constitucionales aplicables a la función administrativa en general y los principios constitucionales específicos que rigen en concreto sus actividades. En segunda medida, sus facultades de autorregulación deben ser lo suficientemente amplias para que puedan llevar a cabo sus cometidos constitucionales. Como se puede observar, nuestra carta fundamental sí reconoce esa autonomía, que pueden desarrollar los entes territoriales a través de la expedición de normas específicas para su ámbito jurisdiccional. Sin embargo, en la práctica no se materializa esta facultad, pues los entes territoriales (municipios y departamentos) no suelen esforzarse por llenar vacíos o regular de forma más específica los lineamientos generales expedidos por el legislador para la protección del medio ambiente, y/o para la administración de los recursos naturales.

Sentencia C-534/96. El argumento de que las atribuciones tengan el carácter de "poderes ilimitados", otorgados por el Constituyente a los Concejos Municipales y que no admitan condicionamiento alguno; en un Estado Social de Derecho ese tipo de facultades, "sin limitación alguna", contrarían y desvirtúan los principios fundamentales del modelo de organización política que adoptó el Constituyente de 1991, en el cual el equilibrio en el ejercicio del poder se logra a través del control que ejercen unos respecto de otros, y de la colaboración que éstos se brinden mutuamente, para impedir el desbordamiento en el cumplimiento de las funciones a cada uno de ellos asignadas, o la concentración de las mismas, lo que conduciría a un manejo aislado e irracional de los asuntos.

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Continúa esta alta corte en la antecitada sentencia observando que la autonomía de una entidad está limitada por la incidencia que tengan sus funciones sobre otros bienes jurídico-constitucionales, más allá de los cometidos encargados a ellas. En esa medida, el legislador puede limitar su autonomía, en la medida en que alguna de sus funciones repercutan significativamente sobre intereses o bienes jurídicos cuya protección supere el ámbito de su competencia. En esta última situación, la proyección del bien jurídico protegido determina el alcance de la autonomía en el ejercicio de una función encargada a una entidad estatal. A este respecto, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades y en relación con diversas materias. Una de ellas ha sido, precisamente, la distribución de competencias medioambientales entre las entidades territoriales y las autoridades centrales. En tales casos, ha reiterado que uno de los parámetros de análisis de constitucionalidad, por presunta violación de la autonomía de una entidad, consiste en establecer si el asunto ambiental, objeto de la respectiva función, trasciende el ámbito municipal, departamental, o regional. Según este parámetro, el legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal en relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la función no compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad configurativa del legislador para limitar la autonomía se ve reducido. El máximo órgano de control constitucional señala que el anterior parámetro no significa que el legislador no pueda entrar a regular directamente, en ningún caso, asuntos de carácter regional o municipal. La autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. De tal modo, la Sentencia C-535/96 declaró la constitucionalidad condicionada de diversos artículos de la Ley 99 de 1993, con fundamento en que las autoridades nacionales no podían vaciar de contenido la regulación de la publicidad exterior visual de los municipios, pues éste es un asunto que concierne principalmente a las entidades de ese orden. Al formular el criterio con fundamento en el cual adoptó su decisión, la Corte dijo:

"Esta diversidad de disposiciones y de competencias territoriales en materia ecológica busca entonces una protección integral y coherente del medio ambiente, que armonice además con los principios unitario y autonómico que definen al Estado colombiano (CP art. 1º). En ese orden ideas, en la discusión constitucional de un tema ecológico, es indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse dentro de un límite municipal, o si trasciende ese límite pero se agota en un ámbito preciso, o si se trata de una materia propia de una regulación de alcance nacional o incluso internacional." (En el mismo sentido, puede verse la Sentencia C-305/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) F.J. No. 3.

En esa medida, conforme al criterio adoptado por esta Corporación, las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental deben estar justificadas en la existencia de un interés superior. La sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional el conocimiento de un asunto ambiental que no trasciende el contexto local o regional, según sea el caso. Ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan aceptables constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas. Para determinar la razonabilidad de una limitación de la autonomía de una entidad, es necesario la limitación de la autonomía de una entidad, es necesario entrar a analizar específicamente la función limitada, que en el presente caso consiste en el otorgamiento de las licencias ambientales asignadas a las corporaciones autónomas regionales. Por lo tanto, la Corte debe referirse al papel que juega el otorgamiento de licencias ambientales dentro del sistema constitucional de protección del medio ambiente.

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Se puede ver en este análisis de la Corte que la autonomía no es ilimitada13, que en primera instancia por tener nuestra constitución un diseño constitucional abierto permite la concurrencia de competencias en materia ambiental, donde el ente territorial (también la Corporación Autónoma Regional), es la autoridad competente para regular todo lo referente a su territorio, siempre y cuando el problema o el tema que vaya a normativizar no desborde su jurisdicción, en otras palabras que ese problema no sea de carácter regional, nacional o incluso internacional, la autonomía está circunscrita al ámbito local, por lo tanto las normas que se expidan bajo cualquier figura jurídica deben versar sobre los temas de la jurisdicción territorial del ente específico, no trascender otras órbitas, pues violentaría la autonomía de los entes vecinos. Reitera la Corte en esta sentencia que: Criterio político−administrativo de distribución de competencias en materia ambiental: autonomía ecológica de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas en la Sentencia C-535/96 antes citada, la Corte estableció que la distribución de competencias constitucionales en materia ambiental entre la Nación y las entidades territoriales, obedece a la necesidad de preservar la diversidad de concepciones que las comunidades tienen en relación con el medio ambiente, lo que permite a las personas participar en las decisiones que los afectan de manera más directa e inminente. En esa medida, el constituyente previó un ámbito de protección medioambiental acorde con la división política del territorio y con la diversidad cultural colombianas, en el que asambleas, concejos y autoridades indígenas, cumplen un papel determinante. La Corte planteó este criterio en las siguientes palabras:

Sentencia C-534/96. El principio de descentralización consagrado como pilar fundamental del Estado Social de Derecho, se materializa en las entidades territoriales cuando a éstas se les reconoce autonomía para la gestión de sus particulares intereses, autonomía sujeta, para efectos de su realización, a los límites impuestos por el Constituyente en la Carta Política, y a las disposiciones de la ley. La autonomía no se materializa en un simple traslado de funciones y responsabilidades del centro a la periferia; ella se erige como un poder de dirección política que la comunidad de cada localidad, reivindica para sí y ejerce por medio de sus representantes. Ese poder de dirección política no se agota en el derecho indiscutido que tienen de gobernarse por autoridades propias, sino que se extiende y se concreta en un poder de dirección administrativa, que presenta como principal objetivo la gestión de sus propios y particulares intereses, dentro de los limites que les impongan la Constitución y la ley. La vigencia paralela de los principios de unidad y autonomía exige su realización armónica, no excluyente, que permita afirmar los intereses locales dentro del marco que delimita el ordenamiento superior, pues solo así se logrará el equilibrio requerido para, preservando el principio unitario que se consagró en la Carta Política como pilar fundamental del Estado, se garantice por lo menos la realización del núcleo esencial de la autonomía en las entidades territoriales, protegiendo y respetando el derecho que ellas tienen de regular los que se han denominado sus propios y particulares intereses.

"En particular, la Constitución atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico municipal (CP art. 313 ord 9º), por lo cual la Corte considera que existen unos fenómenos ambientales que terminan en un límite municipal y pueden ser regulados autónomamente por el municipio. Estos asuntos ecológicos que se agotan en un límite local determinado, y que por su naturaleza guardan una conexidad estrecha con la identidad y diversidad cultural de los municipios, constituyen lo que la Constitución ha denominado "patrimonio ecológico", y por lo tanto es al concejo municipal al que le corresponde de manera prioritaria su regulación. Esta autonomía de las entidades territoriales en este campo es así una expresión del deber del Estado de favorecer la diversidad cultural de la Nación, por ser desarrollo del pluralismo, como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP. art. 7o.) y por considerarse riqueza nacional (CP. art. 8o.). Dentro de esta diversidad se debe respetar la especial concepción que algunas comunidades tienen del medio ambiente, por lo cual su regulación corresponde prioritariamente al municipio, pues la relación de cada comunidad con algunos aspectos del medio ambiente puede ser diferente." "Este concepto de patrimonio ecológico local es también aplicable a los territorios indígenas, pues la Constitución reconoce que esa entidad territorial ejerce competencias propias en materia ambiental, pues no sólo a sus autoridades corresponde velar por la preservación de los recursos naturales sino que, además, se prohíbe toda explotación de tales recursos que afecte la identidad de tales comunidades (CP art. 330)."

Aunque sea de tipo general, no cabe duda alguna que la autonomía de los entes territoriales es la principal herramienta, que pueden utilizar para la protección de su patrimonio ecológico. Sin embargo, en la práctica no se ve la utilización de dicho instrumento jurídico, y así se permite que materias muy propias de este tipo de entidades sea regulada en principio por las normas nacionales. Estas normas nacionales contienen son los estándares de regulación mínima, y no los específicos para la situación de cada territorio. Además, los entes territoriales han permitido que sean las Corporaciones Autónomas Regionales quienes establezcan las políticas y reglamentaciones sobre los bienes jurídicos tutelados de carácter ecológico, sin embargo, estas autoridades autónomas regionales tampoco suelen hacer uso de dicha facultad regulatoria, y en los casos en que lo han hecho, no suelen tener en cuenta las necesidades particulares del municipio o del departamento, ni consultan sus intereses.

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Mecanismo constitucional de la desconcentración y la descentralización. Ya se ha tratado el tema de la organización del Estado colombiano, en especial de sus entidades territoriales, tanto las actuales (Departamentos, municipios) como las que en un futuro se llegaren a establecer (territorios indígenas, regiones), sin embargo, así como se habló de las Corporaciones Autónomas Regionales, no hay que dejar de ver que en el nivel territorial coexisten diferentes personas jurídicas de derecho público, las cuales obedecen a lógicas distintas de organización. Unas corresponden a la organización política del Estado (las entidades territoriales), algunas a la descentralización por servicios (entidades descentralizadas) y otras al resultado de la asociación entre entidades territoriales (asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación) y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, que apareja consigo el reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propios. Se tratarán indistintamente las figuras de la desconcentración y la descentralización dentro de este trabajo, advirtiendo que ambas figuras en materia de derecho público tienen características que los individualizan. No se pretende deslindar los conceptos o las herramientas jurídicas de la autonomía y la descentralización, esto sería más el objeto de un trabajo de grado de derecho público o de derecho administrativo; simplemente se parte de unos lineamientos generales donde ambas instituciones tienden en materia ambiental a perseguir un mismo fin, pero ambas tienen características que les son propias y las distinguen, nuestra Corte tratando indistintamente estas dos figuras en sentencia C- 517 de 1992, estipuló que "(...) el grado de descentralización o autonomía se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y la aplicación de las normas. Aquí también es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá ámbitos normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia.” Más delante de su sentencia, continua esta alta corte analizando indistintamente ambas figuras de la siguiente forma: "En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y cuantitativas con la unidad de organización de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (departamentos, municipios) o de una racionalización de funciones administrativas (vgr. Corporaciones autónomas regionales).”

"En el Estado federal típico, por el contrario, la descentralización es de tal grado que hace desaparecer la unidad de organización dando lugar en su interior al nacimiento de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la expresión de centros de autoridad dotados de potestad de auto organización de origen constitucional.” "La descentralización aparece, pues, como un concepto genérico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y la ley, nos encontramos ante la autonomía. En el ámbito concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario.”

Para tratar el tema de la herramienta jurídica de la descentralización por servicios (y el tema del manejo del medio ambiente y la administración de los recursos naturales es un servicio a cargo del Estado, como lo se ha visto de los preceptos constitucionales citados), se debe tener en cuenta que existen múltiples servicios a cargo del Estado, que tienen una correlación directa o indirecta con el medio ambiente, es por ello que existen entidades e institutos como el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM; Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder; las corporaciones de desarrollo sostenible; el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andreis" Invemar; el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos " Alexander Von Humboldt; el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas "Sinchi"; el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico "John Von Neumann". La constitución política al referirse a las funciones en materia ambiental o lo que es lo mismo el servicio o servicios ambientales y ecológicos a cargo del Estado, en unas ocasiones determina la autoridad específica a la que le atribuye la competencia, otras veces la atribuye a varias autoridades (competencias concurrentes) y por

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último algunos preceptos constitucionales simplemente dice que una función específica esta a cargo del Estado, pero no dice a cargo de cuál de todos los órganos y entidades que lo componen, y queda abierto ese modelo competencial, la descentralización. Descentralización no es otra cosa que la acción de entregar ciertas competencia que antes ejercía el nivel central, esa entrega se hace a través de actos que determinan cuales entidades o institutos u organizaciones se encargarán en adelante de prestar el aludido servicio, en materia ambiental la entrega más importante se tuvo con la desaparición del INDERENA, donde pasaron las funciones de administración de los recursos naturales a las Corporaciones Autónomas Regionales y en unos pocos casos a los grandes centros urbanos, concepto que contiene a diferentes tipos de entidades a saber: los municipios con una población urbana de más de un millón de habitantes y las Áreas Metropolitanas, de las cuales existen cinco en nuestro país, y tan solo la del Valle de Aburrá ha asumido a la fecha esa función de autoridad ambiental.

Mecanismos legales. Se ha hablado ampliamente de la Ley 99 de 1993, y es el título IX que se denomina “DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y DE LA PLANIFICACIÓN AMBIENTAL”, el que más nos interesa, pero que parece haberse perdido de la vista de esos entes territoriales colombianos, y ser desconocido materialmente por las Corporaciones Autónomas Regionales. Este artículo 63, el más importante y específico para la gestión integral del medio ambiente y de los recursos naturales, en su encabezado o primer inciso preceptúa que: “ARTÍCULO 63. Principios Normativos Generales. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.”

Cada uno de esos principios que fueron entregados por la ley a los entes territoriales en la práctica casi nunca se han puesto en marcha, dado que es escasa la norma reglamentaria que se funde en ellos.

El mecanismo legal de la armonía regional ley 99 de 1993. Artículo 63… Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación. Este se identifica como el mecanismo más genérico, o poco detallado de los que se analizarán, sin embargo tiene sentido en la medida en que establece que el ejercicio de las funciones constitucionales y legales que le hayan sido atribuidos a los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas (advierto que la misma norma ha tratado indistintamente a los entes territoriales con otro tipo de entidades como los distritos), así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales se ejercerá de manera coordinada y armónica, y ha de sujetarse a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación. Lo anterior quiere decir simplemente, pero con gran profundidad conceptual, que cualquiera de esas funciones que llegue ha ejercer un ente territorial u otras entidades no territoriales como las allí descritas, deben ser las apropiadas no solo para su territorio, sino estar armonizadas con las de los territorios vecinos y las políticas nacionales que se tracen para su control y manejo. Esto es de importancia, porque si bien se viene afirmando que se hace necesario un cambio en el ordenamiento territorial de Colombia a través de una Ley de Ordenamiento Territorial que fue archivada en el Congreso, y que esta debería cuando se expida consultar identidades (culturales, geográficas, poblacionales etc.), también hay que reconocer que el manejo del medio ambiente es un tema que en muchos casos traspasa las fronteras de los territorios, es así como una afectación al aire en un municipio, por las corrientes de aire (rosa de los vientos) afecta a los municipios vecinos (en el caso del Valle de Aburrá la corriente que arrastra la contaminación industrial y de las fuentes móviles va de Norte a Sur). Inclusive en otro asunto va de un país a otros países vecinos, y esto se repite cuando se habla del recurso hídrico, pues quien contamina los ríos afecta a sus vecinos aguas abajo (en el caso del Valle de Aburrá los vertimientos fluyen a través del río Aburrá de Sur a Norte). Por lo tanto cualquier norma de esta índole que expida un municipio particular debe ser armónica con los municipios vecinos, de ahí que sea más recomendable las normas expedidas por organismos que los reúnan a todos como sería el caso de la autoridad ambiental que los agrupa.

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De allí la importancia en materia ambiental, y en especial en la normativa reglamentaria y de políticas ecológicas, que haya consenso, concertación, estudios conjuntos etc, entre los municipios vecinos, que les permitan tomar decisiones que verdaderamente impacten de forma positiva en el medio ambiente y los recursos naturales de la subregión o de la región, y eso es lo que pretende este precepto normativo, que más que una función o mecanismo, podrían llamársele orientación de cómo ejercer esas funciones autónomas, sean constitucionales o legales otorgadas a los entes territoriales y a otros similares tales como las autoridades ambientales de cualquier tipo, los distritos, las provincias, las regiones etc.

Mecanismo legal de la gradación normativa LEY 99 DE 1993. Artículo 63… Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.

Se comienza el análisis de este mecanismo jurídico por la misma descripción establecida en su texto, donde plantea dos opciones:, la primera referida a que los entes territoriales son competentes en materia normativa para dictar reglas relativas al medio ambiente y a los recursos naturales (reglas que por supuesto han de entenderse como las relativas al manejo, conservación, aprovechamiento, de los mismos), y dice que estas reglas están condicionadas a respetar el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía (aquí se aglutina cualquier tipo de autoridad en escala jerárquica) o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias (aquí se agrupa otro tipo de entes territoriales de mayor extensión territorial llámese Departamento, las futuras Regiones cuando se reglamenten o la misma Nación). La segunda opción normativa de los entes territoriales, es aquella derivada directamente de las funciones que en materia ambiental y de recursos naturales le otorga la Constitución Política, las cuales deben ejercer como todos con sujeción a la ley y a los reglamentos, pero también lo han de hacer sujetados a las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales. Para esta última opción caben algunas consideraciones: Los entes territoriales pueden expedir normas que deben precisarse jurídicamente como reglamentaciones, además, deben estar apegadas no solo a la ley, sino a reglamentos expedidos por otras autoridades, por ejemplo la reglamentación de un municipio debe respetar la reglamentación que en la misma materia haya expedido un departamento; así mismo ha de respetar la reglamentación que haya expedido una Autoridad Ambiental; y se le conmina a respetar por último las denominadas políticas (casos menos concretos), o sea lo que haya direccionado en determinada materia el Ministerio competente, o las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción sobre el municipio. Se puede considerar que si un ente superior sea territorial (los mayor compresión territorial) o una Autoridad Ambiental (sea Ministerio, Corporaciones Autónomas o Grandes Centros Urbanos), no ha reglamentado una materia, por ejemplo la adecuada compensación de espacios públicos, zonas verdes etc, es completamente viable desde el campo jurídico que el municipio como menor entidad territorial (pero con autonomía), pueda hacerlo; pues es a ella a la que constitucionalmente le han sido entregadas varias de esas funciones, y es la encargada de velar por el medio ambiente y los recursos naturales renovables en esa porción de territorio. Esto concatenado con la función de Rigor Subsidiario que se analiza más adelante, permite comenzar a vislumbrar el amplio poder aún no explorado que tienen los entes territoriales para el manejo integral del que puede considerarse su mayor patrimonio, o sea de su medio ambiente y de sus recursos naturales renovables. Este poder se analizará al final de esta tesis, ya que todo el desarrollo del marco conceptual nos permite es ir descubriendo una a una esas herramientas jurídicas.

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Mecanismo legal de rigor subsidiario LEY 99 DE 1993. Artículo 63… Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley. Del análisis de este mecanismo normativo, se encuentra que igualmente de forma textual consagra que las autoridades medioambientales (Ministerio, Corporaciones Autónomas Regionales y Grandes Centros Urbanos) pueden expedir normas para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, y que estas normas incluso pueden limitar el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente. Así mismo que estas normas también pueden establecer o exigir licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, entendiendo por causa la preservación o restauración del medio ambiente y el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables. Y que estas normas pueden hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, o sea que los entes territoriales pueden expedir normas como allí se indica sobre las materias reguladas por las Autoridades Medio Ambientales siempre y cuando en su jurisdicción sean más restrictivas que las superiores.

Como en otras ocasiones, se puede resaltar que es prácticamente nula la expedición de estas normas, considero que se debe al amplio desconocimiento de estas facultades. Este mecanismo trae unas restricciones en la misma norma, cual es que las normas que así dicten esas autoridades medioambientales podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa; es decir que si un municipio dicta una norma reglamentaria debe en primer lugar haber respetado los otros dos principios del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, pero además debe tener en cuenta dentro de sus disposiciones que su norma debe ser más restrictiva (rigurosa) que una de carácter superior, vg. Si existe una norma departamental o nacional referente a parques nacionales o a áreas protegidas, la norma que dicte una autoridad de inferior jerarquía dentro de su jurisdicción podrá contener en sus disposiciones reglas más condicionales que la primera, y nunca hacerlas más flexibles. Posee también otra restricción este mecanismo: taxativamente la norma ordena “Los Actos Administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente”, o sea que condiciona la validez de la reglamentación o más bien su continuidad cuando terminen esos 60 días, a si el Ministerio así lo avala; sin embargo se encuentra reparo a este inciso trascrito, cual es que siendo una Autoridad Ambiental (caso Corporación Autónoma Regional o Gran Centro Urbano, y un Ente Territorial ambos entidades Autónomas); cómo puede el legislador por encima de lo preceptuado en la Constitución Política, haber restringido la autonomía de ambos tipos de Entidades en relación a su facultad normativa o reglamentaria, cuáles son los fundamentos para entregar esa potestad al citado Ministerio. Y es que no sería extraño encontrar que ese inciso es inconstitucional, pues el inciso que le seguía, en donde se establecía que se concedería en el caso de Licencias Ambientales el recurso de apelación ante el respectivo Ministerio, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, entre otras razones por violentar la autonomía constitucional de las Corporaciones Autónomas Regionales.

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La sentencia aludida es la C-893/2003, en ella la Corte declaró la inconstitucionalidad del inciso final del art. 63 de la Ley 99 de 1993, o sea que no es procedente el recurso de apelación contra el acto que resuelve licencias ambientales, esto con un amplio análisis constitucional de la no existencia de superior jerárquico, la descentralización por funciones y la autonomía entre otras. Sin embargo como se ha señalado, queda en esa misma Ley 99 (ya que no fue objeto de la demanda) otra apelación, la del acto que declara un rigor subsidiario, y coetáneamente condiciona la vida jurídica del acto que se expida como rigor subsidiario ha que haya declaratoria por parte del Ministerio. Con todo lo anterior y leyendo la sentencia se encuentran temas muy importantes como el de la concurrencia de competencias y funciones (lo que tumba la tradicional y arcaica teoría de que la autoridad ambiental es competente en todo lo ambiental y/o que es la única que sanciona, como se le ha analizado desde el principio de este trabajo de grado); y, para el caso específico, véase en la sentencia cómo la Corte al citar el Rigor Subsidiario, lo hace aunado a los otros dos principios que han sido analizados anteriormente -Gradación Normativa y Armonía Regional-, y sólo los trata "como la aplicación uniforme de un estándar mínimo de protección nacional", y de forma "directa" o "indirecta", la sentencia no se pronuncia la apelación del acto de rigor subsidiario y su avalación (prórroga o permanencia) por decisión del Ministerio; esto se explica en razón de que la referida Corte, en sus sentencias no debe pronunciarse sobre temas o normas que no fueron objeto de demanda, en este caso específico el acto de la demanda de inconstitucionalidad se interpuso cuestionando únicamente la apelación de la licencia ambiental, y no la otra apelación y procedimiento que estaba un inciso antes, dentro del artículo 63 de la ley 99 de 1993. En síntesis, véase como en la sentencia la Corte en mi concepto dice (ver penúltimo párrafo de la sentencia referida), que ante inexistencia de regulación nacional la ley establece los principios de Armonía Regional y Gradación Normativa para solucionar dicha carencia. Y ante insuficiencia en la regulación nacional existente (entiéndase también regional y local), haciendo uso del tercer principio el Rigor Subsidiario, se diluye este problema. Pero de una vez tratando los tres principios se ejercen con sujeción al estándar mínimo de protección nacional. Para terminar el análisis del que se puede considerar el principal mecanismo legal para que un ente territorial gestione de forma integral su medio ambiente y administre sosteniblemente sus recursos naturales, hay que especificar que esta función tiene una limitante bastante lógica, y es que el rigor subsidiario está circunscrito al propio territorio, y sus consecuencias y campo de aplicabilidad no deben exceder otras localidades; los límites a la reglamentación en materia ambiental y urbanística en ejercicio de la autonomía de las autoridades territoriales los ha sabido deslindar nuestra Corte Constitucional cuando en la sentencia C-534/96, se detalla que:

“El medio ambiente es una materia que en algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la regulación que emana del poder central. El legislador podía legítimamente en la ley de medio ambiente, crear y definir los organismos técnicos especializados encargados de regir, diseñar e implementar políticas de alcance nacional y regional, cuyo objetivo fundamental, además de garantizar la protección de los recursos naturales y el medio ambiente, es propiciar el logro de esos fines, de forma paralela al cumplimiento de otros propósitos fundamentales de la Carta, tales como impulsar procesos de desarrollo sostenido de la economía, que garanticen el progresivo bienestar general y la protección de esos recursos. Esas políticas y definiciones de carácter general, se imponen, y afectan la facultad reglamentaria que le corresponde a las entidades territoriales por decisión del Constituyente, con diferente intensidad, según se trate de la regulación de un recurso natural, cuyo manejo incida, en mayor o menor medida, sobre los ecosistemas regionales o nacionales”. Y dice la misma corporación en la ante citada sentencia que: “Las entidades territoriales gozan de una autonomía que encuentra sus límites en las disposiciones de la Constitución y la ley; ahora bien, esas limitaciones, cuando son de origen legal, serán legítimas en la medida en que se refieran a asuntos cuyo manejo no pueda circunscribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues las consecuencias del mismo repercutirán e impactarán, necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o nacional. Tales definiciones, de contenido eminentemente técnico, activan el principio de rigor subsidiario, pues ellas determinarán en qué casos se impondrán las decisiones del nivel nacional sobre las del nivel local, y/o en cuáles las segundas se supeditarán y sujetarán a las primeras, sin que bajo ninguna circunstancia sea viable admitir que con ellas se vacíe de contenido la competencia reglamentaria, de origen constitucional, que en dichas materias les reconoce la Carta Política a los municipios”.

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Si la Autoridad Ambiental local es idónea y capaz, como autónoma que es, ¿por qué no ejerce las citadas competencias y funciones?, ¿por qué el ciudadano debe seguir esperando que todo dependa del nivel central? (años y años, por ejemplo vamos para 10 años en que quedaron de regular la normatividad para olores (desde el Decreto 948 de 1995), y hasta 12 años para adoptar el proceso sancionatorio −ese sí es competencia del legislador, pues a los nacionales se les sanciona por ley− y desde el año 1993, se adopta temporalmente un decreto para sancionar como lo es actualmente el 1594 de 1984). La norma local tiene también límites como cualquier otra, si faltare motivación o la tuviera falsa o fuere arbitraria, los ciudadanos tienen cómo acudir a la jurisdicción contencioso administrativa e incluso en muchos eventos a la Ordinaria (en lo constitucional –tutela, acciones de grupo, acciones de cumplimiento-…).

CONCLUSIONES • La autonomía y la descentralización son herramientas jurídicas que le permiten a los entes territoriales la gestión de intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y la ley. En materia ambiental esta gestión debe ser íntegra, debiendo ser complementaria con las funciones de las corporaciones autónomas regionales, no contraria a ellas. La descentralización y la autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo. El pueblo es quien elige los mandatarios municipales y departamentales, y ellos son relativamente soberanos, lo que implica que han de tener la suficiente potestad para velar por el patrimonio de sus entidades que es el mismo de sus ciudadanos, especialmente por el patrimonio ambiental, ecológico, arqueológico y cultural; de lo contrario ese patrimonio que no se puede deslindar de identidad de su pueblo, estaría a la deriva en espera de protección del poder central, o de autoridades que no son de elección democrática como lo son las corporaciones autónomas regionales. • A diferencia de los que tradicionalmente niegan la competencia de los entes territoriales (departamentos y municipios) para expedir normas que regulen la administración de los recursos naturales, ya que dicen que esta calidad sólo la tienen las corporaciones autónomas regionales, y por tanto la facultad normativa de los primeros no puede entrar en esta órbita; como se ha venido analizando sí existen herramientas jurídicas (constitucionales y legales) que le permiten a dichos entes territoriales dentro del marco de la autonomía, reglamentar dicha administración; de lo contrario se estaría negando las mismas funciones que les ha sido encomendada por la Constitución Política. • A escala regional, se requiere que cualquier reglamentación que expidan los entes territoriales, para regular la gestión ambiental de forma integral dentro de su localidad, respete las reglas expedidas por los entes vecinos, e igualmente por el ente de mayor comprensión territorial que lo contenga, todo ello está dispuesto por la ley, para que haya coherencia entre las diferentes reglamentaciones, es en aplicación al principio de armonía regional. • Existen dos tipos de reglamentos que pueden expedir las autoridades territoriales, las que regulan el medio ambiente y los recursos naturales renovables, para lo cual no se requiere que exista norma superior previa, o sea con esta facultad se llenan vacíos normativos del gobierno central o de las corporaciones autónomas regionales, y son las reglas que se expiden bajo el principio de la gradación normativa; y el otro tipo son normas más restrictivas, o sea las que se expiden con base en normas o reglamentos superiores, las cuales tienen por principal limitante no ser más laxas que las que reglamentan. Ambos tipos de normas deben cumplir con otros límites, como lo son en términos generales

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· Que respeten el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. · Que las funciones que reglamentan la materia ambiental y los recursos naturales renovables, se ejerzan con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales. · Que las normas y medidas de policía ambiental, que expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, sean sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten. • Las disposiciones especiales relacionadas con el medio ambiente deben atender la naturaleza misma de sus funciones de los entes territoriales; especialmente deben buscar la coordinación, la complementariedad de la acción local y de intermediación entre el nivel regional y nacional. Por último hay que aclarar que este trabajo no pretendía señalar elementos o actos específicos de regulación del medio ambiente y los recursos naturales, dentro de los que se podrían citar algunos que existen tales como los planes de manejo del componente arbóreo, los planes de gestión integral de residuos sólidos, las autorizaciones para reubicador de fauna silvestre, u otros inexistentes que podrían regular entre otras materias, la conformación y protección de corredores ambientales urbanos. La protección del paisaje urbano diurno y nocturno, una reglamentación ambiental y económica sobre ecoetiquetado, una reglamentación que obligare a las empresas a recuperar los envases y empaquetaduras de sus productos, una reglamentación de biocomercio, en fin una gran cantidades de materias que de una u otra forma sirven para gestionar el medio ambiente y la administración en términos de sostenibilidad de sus recursos naturales renovables. El producto de este trabajo investigativo, es dar a conocer esos mecanismos jurídicos que le permiten a los entes territoriales expedir reglamentos que regulen cuando a bien lo tengan por ejemplo las materias citadas en el párrafo anterior.

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BIBLIOGRAFÍA

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Revisión normatividad ambiental El POT del municipio de Envigado* Silvia Isabel Lopera Giraldo Especialista en Gestión Inmobiliaria Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

RESUMEN: Este trabajo pretende buscar una solución reglamentaria que permita exigir a quien desarrolla una obra privada o pública, que previo al inicio de obras, no sólo cuente con los permisos y licencias en materia urbanística, sino que además cuente con el aval de la autoridad ambiental; obviamente para poder expedir esta reglamentación se requiere cumplir, o no contravenir las prohibiciones establecidas en las normas anti-trámites. La reglamentación que se pretende proyectar o proponer se hace específicamente basada en la normatividad legal y constitucional, y para las circunstancias especiales del municipio de Envigado, con lo cual se delimita aún más el objeto del trabajo. PALABRAS CLAVES: desarrollo urbano, legislación ambiental, ordenamiento territorial, protección ambiental, planeación urbana. SUMMARY: This paper intends to seek a regulatory solution that allows for developers require a work privately or publicly, that prior to commencement of works, not only has the permits and licenses for town, but also has the backing of the authority environmental; obviously to be able to issue these regulations is required to meet, or not to contravene the prohibitions of anti-red standards. The regulations are intended to project or offering is made specifically based on legal and constitutional norms, and the special circumstances of the municipality of Envigado, thereby further delimiting the object of work. KEYWORDS: urban development, environmental environmental protection, urban planning

law,

land

use,

1. Introducción La Constitución Política del año 1991, concibe al país como un estado social de derecho1, cuya forma de organización es la República Unitaria y esta se caracteriza porque es descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. Estas características son el basamento de varias de las afirmaciones que se harán en este trabajo, porque de ellas devienen las facultades de los entes territoriales no solo para planificar su propio desarrollo urbano y territorial, sino para planificar el adecuado manejo de sus recursos naturales de forma íntegra y sostenible. * Tesis para optar al título de Especialista en Gestión Inmobiliaria, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Construcción, Especialización en Gestión Inmobiliaria, Medellín, 2006. Director: Luis Carlos Agudelo Patiño. 1

Constitución Política. Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

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Igualmente nuestra Carta Política en varios apartes de su articulado resalta la importancia de la protección del medio ambiente y la función ecológica de la propiedad; para desarrollar los preceptos allí plasmados asignó funciones a diferentes tipos de entidades o instituciones del nivel nacional (Ministerios), del nivel regional (Departamentos, Distritos y Corporaciones Autónomas Regionales, Áreas Metropolitanas...) y del nivel local (Municipios), ámbito que puede señalarse está dado por nivel de extensión territorial. Es de especial importancia partir del principio de la autonomía y resaltar que la Constitución Política de 1991, propendió por la autonomía de sus entes territoriales; autonomía que se materializa en varios aspectos del desarrollo de las funciones estatales y el desenvolvimiento del quehacer diario de los ciudadanos, es así como se viene implementando la descentralización en varios aspectos de la actividad nacional como por ejemplo en los sectores salud, educación, tránsito y transporte, entre otros. Esta afirmación incluso se afianza en la declaratoria de inexequibilidad que hiciere la Corte Constitucional en sentencia C-795 de 2000, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, hecha a la totalidad del artículo 7 de la Ley 388 de 1997, donde de forma extensa colocaba unos límites y establecía unas funciones para cada una de las entidades territoriales y de otras que no siéndolo tienen funciones de ordenación de territorio, prestación de servicios públicos, programas de vivienda, defensa del medio ambiente etcétera, en especial obsérvese el inciso final del artículo declarado inexequible, que condicionaba la autonomía constitucionalmente otorgada a los entes territoriales: “Ley 388 de 1997. Artículo 7:… La autonomía municipal estará determinada por el carácter prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias o de mayor jerarquía en materia de interés supramunicipal.” En relación con este trabajo se encuentran dos aspectos muy importantes de la autonomía: la planificación del territorio y la planificación del medio ambiente y la administración de los recursos naturales; por este último se entiende la obligación de proteger los recursos naturales y del medio ambiente, e incluye el cuidado de referentes como la arqueología, las culturas propias de determinada región, los paisajes, etcétera.

Los entes territoriales han asumido bien su papel autónomo en materia de planificación y urbanismo; no así lo han hecho en el ejercicio de sus funciones y competencias para la protección del medio ambiente y la administración de sus recursos naturales, pues son escasas las normas por no decir inexistentes que hayan sido expedidas por los Alcaldes, Gobernadores, Concejos Municipales y Asambleas Departamentales con relación a ese tipo de administración. La anterior afirmación tiene explicación en el hecho de que posterior a la expedición de la Constitución Política de 1991, la ley reconoció paralelamente una serie de funciones y competencias en materia ambiental a las denominadas Corporaciones Autónomas Regionales (competencias concurrentes en algunos casos con las de los entes territoriales); y expedida la Ley 99 de 1993, a tan sólo dos años de la Constitución Política (existiendo un escaso desarrollo jurisprudencial de la misma, en especial en relación con el medio ambiente); ésta ley trató de mantener y fortalecer las Corporaciones Autónomas Regionales, y a la vez integrarla con las funciones y competencias que se le habían asignado a los entes territoriales incluyendo las asignadas por la propia Constitución Política –numeral 7, artículo 150–, (por eso el título de ésta ley hace referencia a la organización de un sistema nacional ambiental SINA2); dedica ésta misma 2

www.asocars.org.co. La Ley 99 de 1993 transformó el sector ambiental, creó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y el Ministerio del Medio Ambiente, y dio a las Corporaciones Autónomas Regionales la potestad de ser máximas Autoridades Ambientales en la región, anteriormente vinculadas al Departamento Nacional de Planeación como entidades de desarrollo, y creando otras, hasta completar 26 Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y 7 Corporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS) y 6 Autoridades Ambientales Urbanos (AAU). Corporaciones autónomas regionales (CAR): Según la Ley, las CAR son entidades de carácter público, integradas por los entes territoriales que conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. Son de carácter autónomo, poseen recursos propios y personería jurídica y son las encargadas de administrar dentro de su jurisdicción el medio ambiente, los recursos naturales renovables y no renovables, y de propender por el desarrollo sostenible de su área. Desde esta perspectiva, las Corporaciones tienen un carácter autónomo en su gestión jurídica y técnica, así como en el área administrativa por la conformación de sus propios órganos de decisión. La participación de los distintos sectores en los Consejos Directivos es una garantía para la pluralidad en las decisiones. Estructura de las CAR: A las CAR se les han asignado órganos de dirección que convierten sus estructuras en verdaderos ejemplos de participación y descentralización, estos son: La Asamblea Corporativa, compuesta por los alcaldes de todos los municipios de su jurisdicción. Sus funciones son las de elegir los alcaldes y representantes del sector privado ante el consejo directivo de la Corporación, elegir el revisor fiscal, conocer y aprobar el informe de gestión, aprobar los estatutos de la Corporación y las demás que designe el reglamento interno. El Consejo Directivo máximo órgano de administración, compuesto por entidades y fuerzas públicas y privadas nacionales, regionales y locales: ONGs ambientales, Gremios, Alcaldes, Gobernadores, negritudes, indígenas, un representante del Presidente y del Ministerio del Medio Ambiente. El funcionamiento de las Corporaciones se aprueba y se maneja a través de este organismo. Los Directores Generales son ejecutores de los Planes de Gestión y Acción aprobados por las Asambleas y los Consejos Directivos, éste es elegido por un periodo de tres años por el Consejo Directivo. La vigilancia de la Corporación la ejercen la Contraloría, la Procuraduría y el revisor fiscal. CORPORACIONES DE DESARROLLO SOSTENIBLE (CDS): En términos generales estas corporaciones además de las funciones propias de las corporaciones autónomas regionales, tienen como encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de la jurisdicción, ejercer actividades de promoción e investigación científica y transferencia de tecnología, dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar o desactivar explotaciones inadecuadas del territorio entre otras. Las funciones de la CDS se encuentran marcadas por la particularidad de unidades naturales específicas.

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el Título IX, a tratar el tema de las funciones y competencias de los entes territoriales en materia ambiental y de planificación del medio ambiente, y precisamente allí consagra tres principios; el primero de ellos denominado armonía regional, el segundo gradación normativa y el tercero rigor subsidiario. Pese al carácter ecológico de la Constitución Política de 1991, y a las funciones otorgadas de forma concurrente por la Ley 99 de 1993 y otras posteriores; los entes territoriales poco han hecho uso de estas, dejándole el camino libre a las Corporaciones Autónomas Regionales para que se apropien del manejo del medio ambiente y la administración de los recursos naturales durante estos escasos 15 años de desarrollo legal, quedando en todo supeditados los entes territoriales a éstas. Eventualmente, como lo prevé la Ley 99 de 1993, se han creado los denominados Grandes Centros Urbanos que sustituyen las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales (en la jurisdicción urbana3 de los municipios que les conforman) lo que constituye el inicio de la aplicabilidad de la autonomía territorial en esta materia

3 Ley 99 de 1993. Artículo 55. De las Competencias de las Grandes Ciudades. Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente.

Artículo 66. Competencias De Grandes Centros Urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. Los municipios distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de transferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento.

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medioambiental. Dentro de los Grandes Centros Urbanos tenemos en la actualidad a los municipios, distritos y las áreas metropolitanas que posean más de un millón de habitantes en la zona urbana, entre ellos destacan el Área Metropolitana del Valle Aburrá, el Distrito Capital; y por aparte, de creación más reciente, la Ley 768 de 20024, ha permitido la creación de tres autoridades urbanas que no poseen un millón de habitantes en su zona urbana, o sea bajo condiciones diferentes a las de la Ley 99 de 1993, estos son los distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena.

4 Ley 768 de 2002. Artículo 13. Competencia Ambiental. Los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla ejercerán, dentro del perímetro urbano de la cabecera distrital, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los mismos términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1993. Para tal fin, los respectivos Concejos Distritales, a iniciativa del Alcalde, de acuerdo con lo establecido en el artículo 313 de la Constitución Política crearán un Establecimiento Público, que desempeñará las funciones de autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, el cual contará con un Consejo Directivo conformado por: -El Gobernador del respectivo departamento. -El Alcalde del respectivo distrito. -Dos representantes del sector privado, elegidos por los gremios. -Un representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan jurisdicción en el distrito y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido de la misma forma que los delegados de las corporaciones autónomas regionales. -El Ministro del Medio Ambiente o su delegado. -El Director del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andreís" - Invemar. -El Director de la Dirección General Marítima o su delegado. -El Director de la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el departamento al cual pertenece el respectivo distrito.

El establecimiento público contará con un Director General nombrado por el alcalde distrital. El concejo distrital determinará el régimen de patrimonio y rentas de las autoridades a que hace referencia el presente artículo, garantizando la suficiencia presupuestal para el correcto cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de otros recursos que determine la ley.

Con la expedición de la Ley 388 de 1997, se impusieron las pautas normativas con las cuales los entes territoriales debían regular el desarrollo territorial de sus localidades en aspectos como espacio público, urbanismo, obras públicas, etcétera; esta norma trae una serie de exigencias que conllevaron a que los municipios desarrollaran las reglamentaciones que allí se exigen; específicamente hablamos de la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial –POT–, y en desarrollo de los POT, algunos municipios han expedido planes parciales (que son normas más específicas y concretas para partes del territorio ordenado con los POT); sin embargo de la sola lectura la Ley 388 de 1997, encontramos que ésta hace referencia directa en gran parte de sus artículos a la Ley 99 de 1993, e incluso los objetivos5, principios6 y funciones7 de esta ley, se enmarcan dentro del respeto por el medio ambiente. Lo anterior significa que el legislador estaba consciente de la gran importancia y la relación existente entre territorio y medio ambiente; ya que de la adecuada planificación y desarrollo del territorio se podían proteger los recursos naturales y medio ambiente en el cual los mismos ciudadanos han de habitar; por el contrario una mala planificación del territorio, un urbanismo desmedido y sin controles, generarán impactos ambientales de difícil mitigación y corrección, y por ende afectaría los recursos naturales, conllevando paraleladamente una desmejora en la calidad de vida de los nacionales.

5 Ley 388 de 1997. Articulo 1o. Objetivos. La presente ley tiene por objetivos: 1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. 2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres. 4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política. 6 Ley 388 de 1997. Articulo 2o. Principios. El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: 1. La función social y ecológica de la propiedad. 2. La prevalencia del interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios. 7 Ley 388 de 1997. Articulo 3o. Función Pública Del Urbanismo. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

Las anteriores observaciones sirven para indicarnos la importancia del papel de los entes territoriales y en especial de los municipios dentro de la protección del medio ambiente y la correcta administración de los recursos naturales renovables y no renovables; papel que como hemos dicho ha sido cedido indirectamente (incluso por omisión) a las Corporaciones Autónomas Regionales y en algunos escasos casos se ha retomado en la figura de los Grandes Centros Urbanos; este problema se radicaliza en el hecho de las grandes diferencias que existen entre los entes territoriales y las Corporaciones Autónomas Regionales, por lo cual a simple vista se encuentra que son dos tipos de entidades estatales que por ser autónomas cada una, normalmente ejerce sus funciones y competencias de forma independiente, y al hacerlo no se consultan las realidades propias del territorio, y por lo general las actividades que licencian las unas y las otras dentro de su marco de competencias pueden llegar a ser contrarias. De hecho lo son, en materia de urbanismo vemos con preocupación el desarrollo desmedido de la construcción ya sea pública o privada sin tener en cuenta el referente ambiental, no olvidemos que las Corporaciones Autónomas Regionales por su carácter (pese a que algunas poseen abundante recursos financieros) no son entidades operativas, con el calificativo de operativas refirámonos a que sean entidades que pueden hacer presencia rápidamente en el lugar de los hechos cuando se comete una afectación o una afrenta al medio ambiente (así la Ley 99 de 1993, les concediera funciones policivas, las cuales por lo general se dictan a través de medidas preventivas y que también por lo general son comisionadas en autoridades de policía tales como las inspecciones de policía, las secretarías de gobierno, los comandantes de estación de policía, etcétera ). Entonces queda la reflexión de que si los entes territoriales son entidades autónomas dentro de una República Unitaria y poseen funciones ambientales tales como el encargo de administrar y regular la planificación del territorio, no pueden desconocerse la importancia de ser autónomos en materia de regulación del medio ambiente de su jurisdicción, siguiendo las preceptivas normativas sobre la materia para que su trabajo sea integral cuando a planificación nos referimos; sin embargo, en la práctica una vez se otorga una licencia de construcción por parte de los curadores urbanos, encontramos que los particulares entran a desarrollar los proyectos sin tener en cuenta las normas sobre medio ambiente o sin haber obtenido previamente las licencias, permisos, autorizaciones, aprobaciones, concesiones, entre otros, que expiden las autoridades ambientales; por lo tanto cuando sucede una afectación al medio ambiente ya no es posible sino intentar remediarlo (no prevención, no mitigación del impacto ambiental), lo anterior convierte a las Corporaciones Autónomas Regionales o más genéricamente a las Autoridades Ambientales en entidades que imponen sanciones por no haberse en primera instancia pedido los permisos, licencias, etcétera (responsabilidad objetiva), y en segunda instancia si se logra el material probatorio necesario para cada caso, se imponen sanciones por haberse comprobado un daño al medio ambiente con la realización del proyecto.

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Cabe también la duda sobre la efectividad de las sanciones ya que la ley no ha establecido de forma concreta una tasación sobre las sanciones imponibles en materia ambiental, por lo tanto muchas veces el constructor de un proyecto prefiere cometer la infracción ambiental para sacar rápidamente su proyecto adelante, y esperar sí es que lo denuncian, a que se le imponga una sanción que muchas veces es de carácter simbólico pues no repara o restituye el daño y que por el paso del tiempo puede operar el fenómeno de la caducidad, que en simples palabras es que por transcurrir el tiempo sin imponerse la sanción precluye esa oportunidad para la autoridad de sancionarle. El acelerado desarrollo urbano de nuestro país de las últimas tres décadas, motivado entre muchas otras circunstancias por la falta de oportunidades en el campo, la creación de industrias y empresas, o fenómenos como la violencia que ha generado el desplazamiento forzado de poblaciones enteras; entre muchas otras variables de diferente índole, repercute en el asentamiento desmedido de millares de personas en las zonas urbanas de los municipios; es por ello que las poblaciones y las ciudades cambiaron drásticamente a partir de la década de los setentas; estos conglomerados de personas requieren de variados bienes y servicios de todo tipo para su supervivencia. Ese acelerado crecimiento desbordó la imaginación en de quienes tuvieron a su cargo la planificación del desarrollo urbano y es por ello que comúnmente nos encontramos en las grandes ciudades con las zonas de invasión, y otras que no siéndolo carecen de muchos de los servicios públicos básicos; normalmente allí se aglutina las clases menos favorecidas de nuestro país en condiciones de marginalidad, pobreza y hasta de miseria; lo que suele conllevar a que en estos sitios prosperen antivalores como la violencia y la delincuencia en todas sus manifestaciones. Se ha afirmado en este trabajo que la Constitución Política en 1991, propendió por los derechos ciudadanos, no desconociendo la importancia de la planificación y de ordenamiento del territorio, y ante esta serie de dificultades estableció unas competencias y responsabilidades a cargo de los entes territoriales y algunas otras entidades estatales, con ello buscaba hacer menos inequitativa la distribución de la riqueza dentro de estos conglomerados; de otra parte la Carta Política propendió o propende por incorporar factores ambientales dentro del proceso de planificación del territorio.

Es por ello que se consagran como derechos fundamentales y de otras categorías en la Carta Política, aquellos que protegen la vivienda digna, el derecho a la vida, el derecho a un ambiente sano, el derecho la salud, el derecho saneamiento ambiental, e incluso el derecho a la dignidad; igualmente establece algunos mecanismos judiciales con el fin de efectivizar su desarrollo. Desde antes de la expedición de la Carta Política de 1991, y más explícitamente desde el año 1960, ya estaban vigentes varias normas que intentaban establecer herramientas para que las entidades competentes organizaron su territorio (jurisdicción); entre las normas más importantes está la Ley 61 de 1978, que era la ley orgánica de desarrollo urbano, y la Ley 9 de 1989, que creó normas para el desarrollo municipal, y estableció otras disposiciones sobre planeamiento de las ciudades. Tampoco hay que olvidar los antecedentes normativos de la Ley 128 de 1994, en la cual ya se vislumbraba la importancia de entidades supra-municipales como las asociaciones de municipios y las áreas metropolitanas, las cuales adquieren importancia en la medida en que buscan solucionar los problemas que conllevan los fenómenos de la conurbación; fenómeno que en simples palabras significa el desarrollo entre dos o más ciudades que se fusionan unas con otras dentro de sus propios límites políticos-administrativos generado diferentes tipos de problemáticas. Como ejemplo de ello tenemos la dificultad de diferenciar en la actualidad cuál es el límite entre municipios como Bello, Medellín, Itagüí, Sabaneta y Envigado. Ese desarrollo desmedido de los municipios y en especial de sus zonas urbanas, y su fusión con otros municipios vecinos necesariamente genera problemas de habitabilidad, carencia de servicios , etcétera, y por ende se hace necesario establecer instancias institucionales que busquen solucionar dichos problemas más allá del nivel local, y establecer estrategias conjuntas entre los municipios involucrados. Muchas de las normas citadas y la jurisprudencia existente, buscan desarrollar el principio de la descentralización y la desconcentración de funciones que antes estaban en cabeza de la Nación, y así pasarlas a los entes territoriales dentro de un claro manejo del concepto de autonomía; sin embargo la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se creó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y se establecieron normas en dicha materia, y las demás normas que la desarrollan, parecen ser desconocidas por los entes territoriales quienes le han dejado a las Corporaciones Autónomas Regionales, a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible y en seis casos, a los Grandes Centros Urbanos, las funciones y competencias que les emanan de dicha ley y de la misma Constitución Nacional; olvidándose que en éstas de forma concurrente y en ciertos casos de forma específica, les asignan funciones y competencias a ambas en materia de protección del medio ambiente y administración de los recursos naturales.

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Existe una buena cantidad de normas en materia de ordenamiento del territorio, de derecho urbano y de derecho inmobiliario, al igual que normas en materia de regulación del medio ambiente y administración de los recursos naturales, este trabajo se justifica ya que en la práctica el desarrollo de proyectos urbanísticos se hace sin miramiento por el componente ambiental, sin respeto hacia este, y por ende, sin respeto al mismo ser humano; por ello no es raro encontrar en las noticias denuncias por urbanismo pirata, por construcción en zonas de alto riesgo, por parcelaciones ilegales, por invasión de bienes públicos o privados; entre muchas otras contravenciones en materia de ocupación del espacio o del territorio. Afectaciones como las anteriores con el pasar del tiempo se fueron legalizando, y hoy por hoy lugares donde antes era prohibido construir y sin embargo se construyó, cuentan con sus respectivas escrituras públicas, pues para los municipios es más fácil y menos costoso legalizar las situaciones de hecho, que entrar a disponer el desalojo de los bienes que alguna vez fueron ocupados indebidamente, o peor aún el reubicar a las poblaciones que en un comienzo se asentaron en lugares no permitidos. Pero también en los casos de las construcciones y las urbanizaciones que cumplen con los requisitos de ley, se encuentra que muchos desconocen el componente ambiental, planificándose y construyéndose conforme a criterios más de economía en los costos que de protección del medio ambiente, lo que redunda en limitaciones para los futuros habitantes en materia de zonas ambientales y de espacios públicos adecuados; y se van observando paulatinamente aglomeraciones de población y saturación en los índices de construcción. La problemática que se describe, se ve favorecida en la medida en que las normas y las autoridades de planificación y medio ambiente trabajan cada una por su cuenta, de forma independiente y no correlacionada como debería ser; es por ello que se buscará justificar la expedición de una reglamentación acorde con las necesidades actuales del municipio de Envigado en materia de planificación del territorio, urbanismo, y planificación del medio ambiente. Vistos de forma general los antecedentes legales y las actuales normas en materia de planificación territorial y de medio ambiente, y descrita la problemática de urbanismo; ésta tesis concentra su objetivo principal en buscar una solución reglamentaria que permita exigir a quien desarrolla una obra privada o pública, que previo al inicio de obras, no sólo cuente con los permisos y licencias en materia urbanística, sino que además cuente con el aval de la autoridad ambiental; obviamente para poder expedir esta reglamentación se requiere cumplir, o no contravenir las prohibiciones establecidas en las normas anti-trámites. La reglamentación que se pretende proyectar o proponer se hace específicamente basada en la normatividad legal y constitucional, y para las circunstancias especiales del municipio de Envigado, con lo cual se delimita aún más el objeto del trabajo.

Dada la anterior delimitación jurídica y geográfica, es necesario informar que el municipio de Envigado a diferencia de la mayoría de los municipios del país posee una delegación de funciones ambientales por parte de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -CORANTIOQUIA-; delegación de funciones que está autorizada por la Ley 99 de 1993, y de la cual se hace poco uso, con estas circunstancias específicas del municipio de Envigado, su estructura administrativa está organizada de tal forma que se concentran las funciones de órgano planificador en la Secretaría de Obras Públicas, y las funciones de medio ambiente en la Secretaría de Medio Ambiente; sin embargo al igual que hasta hoy sucede entre los municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales o Autoridades Ambientales, también al interior del municipio de Envigado pese a contar con las delegaciones para ejercer la autoridad ambiental en materia de expedición de licencias permisos concesiones, etcétera, existe una falta de coordinación entre ambas dependencias municipales –Secretarías-; ejerciendo cada una de ellas sus propias competencias de manera independiente, situación que podían aprovechar algunas las empresas constructoras de tal forma que al momento de existir una denuncia por contravenirse las normas ambientales o afectarse los recursos naturales, muchas veces estas no son posible corroborarlas, pues el avance del proyecto borra las huellas de muchas de las posibles afectaciones que se hubieren cometido.

Entonces para poder desarrollar el objeto este trabajo se analizarán tres áreas del derecho, la primera las normas de medio ambiente y planificación existentes, la segunda los vacíos normativos en materia de reglamentación sobre protección al medio ambiente, y la tercera la posibilidad de expedir reglamentos con los cuales necesariamente habrá de crearse algún tipo de mecanismo jurídico que limite los derechos ciudadanos, al exigir un permiso o certificación previa a la realización de obras en materia de urbanismo; permiso o certificación en materia ambiental. Una vez sean analizados los tres aspectos tendremos la motivación y los alcances de un acto administrativo para el municipio de Envigado donde se establezcan una participación más determinante de parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial dentro del desarrollo de obras civiles en el mismo.

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Concretamente cuando hablamos de urbanismo debemos referirnos a las acciones de los constructores las cuales se inician una vez han obtenido las licencias por parte de la autoridad de planeación; sin embargo de las actividades constructivas resultan diferentes impactos a los recursos naturales y al medio ambiente; las afectaciones más comunes y apreciables son las desviaciones de cauce, las ocupaciones de cauce, la tala y poda de especímenes arbóreos, la carencia de espacios públicos ambientales, y la afectación al paisaje; y con menor impacto durante el desarrollo de la obra se encuentran las emisiones al aire de material particulado, que surgen con el movimiento de tierras, el ruido, y eventualmente la utilización de alguna maquinaria que genera emisiones contaminantes; también durante la construcción se observa afectaciones por vertimientos y por disposición inadecuada de agregados sueltos y escombros en cauces de afluentes o cerca de ellos. El anterior planteamiento es el que conlleva a fijarse como resultado de este trabajo, el determinar la viabilidad jurídica de un proyecto normativo para que la autoridad competente en el municipio de Envigado, adopte un mecanismo que exija a los constructores que previo al inicio de las obras obtengan una certificación de la Autoridad Ambiental competente donde se indique que el proyecto no requería de permisos ambientales o que de haberlos requerido, estos ya le han sido concedidos u otorgados. El anterior mecanismo que se propone, permite tener un control cuando para proyectos constructivos la ley no exige del trámite de licencia ambiental (trámite exigido actualmente en el Decreto 1220 de 2005, solo para los proyectos taxativamente allí señalados) y cuando las demás normas ambientales no exigen otros tipos de permisos como tala y poda, ocupación de cauce, concesión de aguas superficiales o subterráneas, vertimientos , etcétera También permite hacer control cuando requiriéndose de una Licencia Ambiental o de un permiso ambiental, este no se hubiere tramitado por parte del constructor. 2. Referentes Normativos A continuación presento la legislación que existe en materia ambiental a nivel nacional, departamental, entes territoriales y corporaciones autónomas regionales y la del municipio de Envigado.

Figura 2: Referentes Normativos. Fuente: Elaboración propia.

Plan de Ordenamiento del Municipio de Envigado La Autoridad Ambiental competente tanto en zona urbana como rural del municipio de Envigado acorde con establecido en la Constitución Política y desarrollado por la Ley 99 de 1993, es la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –CORANTIOQUIA-. Esta a su vez en ejercicio de las funciones y facultades que le otorga la citada ley, delegó varias de las funciones en la municipalidad mediante Resolución 3710 del 14 de diciembre de 2000, la delegación se limita a las siguientes materias: conocer, tramitar y resolver solicitudes de licencias ambientales, de concesión de aguas, permiso de emisiones atmosféricas, permiso de ocupación de cauce, permiso de aprovechamiento forestal, expedición de salvoconductos de fauna y flora; igualmente tramitar y resolver la solicitudes de adhesión a los convenios de producción más limpia suscritos con el gremio porcicultor; estas funciones delegadas incluyen la renovación o prórroga, la modificación, la suspensión, la revocatoria o caducidad de los mismos. Toda esta actividad se ejecuta a través de la Secretaría del Medio Ambiente. Paralelamente, como lo disponen la Ley 388 de 1997, los municipios previo al momento de la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial POT, deberán haber concertado y consultado los aspectos ambientales con las Autoridades Ambientales competentes en su jurisdicción, siendo CORANTIOQUIA la única autoridad competente en el territorio del municipio Envigado, esa Corporación mediante Resolución 3305 del 24 de mayo de 2000, validó la concertación de los aspectos ambientales contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio; en dicho acto se reconoce el trabajo mancomunado entre ambas entidades con respecto al análisis de los aspectos ambientales que tienen que ver con dicho plan, entre ellos el tratamiento del espacio público, la clasificación del suelo, los usos del suelo, el saneamiento básico, el manejo de escombros, entre otros temas. “Ley 388 de 1997… Artículo 24. Instancias de Concertación y Consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

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1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente. 2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. 3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley.

Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial. Parágrafo. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.

Dicho Plan de Ordenamiento Territorial –Acuerdo 015 de 2000-, establece unos objetivos a saber:

Objetivos • Territorializar las políticas de desarrollo como aporte para la construcción de un modelo de desarrollo integral, con proyección espacial de las políticas económicas, sociales, ambientales y culturales. • Orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio mediante la distribución y localización ordenada de las actividades y usos del espacio, en armonía con el medio ambiente. • Generar políticas educativas a todos los niveles para que las diferentes áreas del desarrollo se den bajo condiciones de equilibrio. • Aprovechar la riqueza natural y de paisaje para generar su disfrute a través del ecoturismo, al igual que promover la protección y conservación. Dicho Plan de Ordenamiento Territorial, específicamente trata en el numeral 3.1.2. sobre el manejo ambiental; las disposiciones pertinentes para el desarrollo urbanístico, el manejo del espacio público, la prevención de desastres, o cualquier tipo de intervención a los recursos naturales (agua, suelo, aire, flora y fauna), propendiendo por criterios de tratamiento integral del ambiente y orientando los compromisos legales a la recuperación conservación y control del medio; este manejo ambiental establece unos objetivos concretos; seguidamente el Plan en estudio, indica el tratamiento, fines y objetivos por los cuales se propende por la protección adecuada de cada uno de los recursos naturales; a continuación se trascriben aquellos tratamientos que hacen relación directa con los objetivos de este trabajo, o sea con las afectaciones que se presentan en el desarrollo de procesos constructivos: Del Recurso Agua Las acciones de manejo e intervención específica del recurso agua se relacionan así, según sus propósitos. - De conservación y preservación: Son las dirigidas a la conservación de los nacimientos o cabeceras de quebradas. - De rehabilitación: Son las dirigidas a la recuperación de la calidad hídrica de las corrientes de agua y la reforestación de sus cuencas. - De preservación: Son las dirigidas a restringir la cobertura de quebradas, corrientes permanentes o escorrentías de aguas lluvias, a controlar la invasión de los lechos o cauces de las quebradas o a minimizar los efectos ocasionados por eventuales inundaciones o desbordamientos.

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Así mismo el Plan de Ordenamiento Territorial de este municipio, regula el tema de los retiros a las corrientes naturales de agua, retiros que son de especial susceptibilidad para la comunidad y el medio ambiente, y donde los constructores muchas veces se apropian de ellos, con la finalidad de ofrecer mayores espacios comunes y/o de zonas verdes en sus proyectos. Retiros a corrientes naturales de agua: Los interesados en nuevos desarrollos urbanísticos, estarán obligados a conservar el cauce y la vegetación circundante como área de protección de las corrientes naturales de agua, pudiendo ser cedidas a favor del Municipio de Envigado, mediante escritura pública. Existen algunas zonas especiales, las áreas encañonadas donde el retiro obligatorio por la ley sobrepasa el contorno de inundación para la creciente de 500 años, con lo cual la zona a reglamentar queda definida entre el borde del cauce natural y el retiro obligatorio. En la legislación nacional y municipal existen disposiciones diferentes sobre los retiros requeridos respecto a los cauces de las corrientes de agua. El Artículo 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974), establece que salvo derechos adquiridos por los particulares son áreas inalienables e imprescriptibles del Estado una faja paralela a la línea de mareas máximas o a las de cauce permanente de ríos y lagos hasta de 30 m de ancho. El decreto no define el término cauce permanente de ríos el cual debería tomarse como referencia para la medida de la distancia de 30 m especificada. No obstante el concepto de "Cauce permanente" podría asimilarse al concepto de "Cauce natural", definido en el Artículo 11 del Decreto 1541 de 1978 y en su artículo 13, del mismo decreto define los niveles ordinarios altos como el promedio de los niveles naturales más altos durante los últimos quince (15) años. De acuerdo a lo anterior, para la determinación del cauce permanente de que habla el artículo 83 del Decreto 2811, se debe proceder a obtener la magnitud de los caudales máximos para las crecientes ordinarias, como el promedio de los caudales máximos registrados durante los últimos 15 años en la estación limnimétrica de la Fe. Una vez delimitado el contorno para la creciente se debe comparar esta condición legal con el criterio hidráulico que demarcaría la máxima crecida con el fin de seleccionar en cada tramo el criterio más restrictivo para delimitar la zona de prohibición.

La zona de prohibición abarcaría el caudal mayor entre el caudal máximo y un retiro de 30 m medido a cada lado del área inundada por efecto de crecientes ordinarias. Zona de restricción: Área por fuera de la zona de prohibición ocupada por la creciente para un período de retorno de 100 años. Quebrada La Ayurá: 30 metros a partir de su cauce natural. - El retiro mínimo a otras quebradas o corrientes de agua localizadas en el área urbana será de 20 metros a partir de su cauce natural. - En el Suelo Urbano, el retiro a una corriente de agua podrá ser reducido hasta 10 metros cuando exista un canal abierto y de 5 metros respecto al borde de la estructura hidráulica cuando esta sea cerrada para las estructuras existentes a la fecha de expedición del Plan. - En el Suelo Rural, dicho retiro será de 30 metros a partir de la cota del cauce natural, destinados a protección boscosa y/o reforestación. Así mismo se establecerá esta distancia (30 metros) de retiro para los Humedales, donde no se permitirá ningún tipo de intervención en dicho retiro, o acorde al estudio hídrico de la fuente. - Se conservará un retiro de 100 metros alrededor de los nacimientos. - Dichos retiros se medirán entre la línea de paramento o saliente más pronunciada de la construcción o intervención al borde de la corriente (proyección horizontal del retiro medido a partir de los puntos antes mencionados) En los desarrollos urbanísticos y las edificaciones los retiros de corrientes de agua, deberán mantenerse como área libre que no podrá ser contabilizada como sujeto de cesión Urbanística Obligatoria al Municipio. Los diez (10) primeros metros horizontales tomados desde el borde superior del canal natural o artificial, se afectarán a servidumbre pública, a favor del Municipio de Envigado, para la conservación y el mantenimiento de estas y solo se permitirá el cerco a partir de este retiro. Sobre este no se permitirá cambio de zona verde por cualquier tipo de piso duro, construcción de kioscos o casetas comerciales, vías, piscinas, placas o zonas deportivas, zonas de depósito, antenas parabólicas, de radio o televisión, etcétera, tanques de almacenamiento de gas o instalaciones similares.

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Llenos y adecuaciones en retiros de quebradas: Las tierras y escombros resultantes de los trabajos efectuados para el proceso de urbanización y de construcción, no podrán ser vertidos a los cauces de las quebradas, arroyos, caños, manantiales, humedales y escurrideros naturales de flujo no continuo. Deberán disponerse en un sitio que cuente con el visto bueno de la entidad competente. Tratamientos especiales a las corrientes naturales de agua: canalizaciones y coberturas: Dichos tratamientos serán hechos por el interesado, previa licencia ambiental expedida por la autoridad ambiental competente, y Visto Bueno de la Secretaría Municipal de Planeación y Valorización. Dentro de Suelo Urbano del Municipio de Envigado, las corrientes naturales de agua podrán ser canalizadas solo en los casos que se requiera para corregir problemas de estabilidad, sanitarios y de salubridad. Las Coberturas o Box-Coulvert, como eventos específicos de canalización solo se podrán ejecutar en los siguientes casos:

• Cuando exista un proyecto vial aprobado que implique la cobertura de un tramo de alguna corriente de agua para su desarrollo o para dar continuidad a vías o corredores, preferencialmente de transporte público, donde la cobertura resulte la estructura más económica. • Cuando el acceso a un lote de terreno a desarrollar solo sea posible a través de una quebrada o caño, caso donde solo se permitirá el tramo necesario para la adecuación de la banca de la vía previo visto bueno de ocupación de cauce por parte de la autoridad ambiental competente. • Para corregir problemas sanitarios y de salubridad, previa comprobación mediante ensayos de laboratorio de la calidad del agua y donde las empresas prestadoras de servicios no tengan proyectados colectores paralelos para el saneamiento. • En terrenos donde sea necesaria la construcción de una cobertura para mantener o recuperar su estabilidad geológica o donde por circunstancias especiales permisibles del caudal máximo la cobertura garantice seguridad contra todo riesgo geológico.

Protección a estructuras hidráulicas: Sobre las estructuras hidráulicas no se permitirán ningún tipo de construcción, salvo pasos peatonales o vehiculares de atravesamiento y llenos sobre coberturas que serán estudiados como casos especiales. No será afectada por ésta norma las redes de Servicios Públicos, siempre y cuando se localicen por fuera de la sección hidráulica de crecientes esperadas, acorde a los estudios y especificaciones técnicas.

Del recurso suelo Las disposiciones que se adopten para la intervención y el manejo del Recurso Suelo deberán propiciar la racional asignación de usos para su aprovechamiento, defensa, preservación o recuperación de acuerdo con sus características específicas, su capacidad productiva y los requerimientos ecológicos, igualmente deberán considerarse aquellos factores que puedan ocasionar contaminación o riesgos por la inadecuada modificación o alteración de sus especificaciones. Estrategias para el manejo del recurso suelo • Investigar y transferir tecnologías para la recuperación de las áreas degradadas por diferentes procesos (urbanísticos y agropecuarios); para esto se plantea como estrategia la coordinación entre la Corporación, la Administración Municipal, los propietarios de predios y los grupos productivos organizados, promoviendo las actividades compatibles con el uso sostenible del recurso. • Definir criterios y alternativas de aprovechamiento sostenible. • Velar por la racionalización de los procesos de urbanización, ocupación y división de la tierra, buscando la protección de los recursos naturales, el medio ambiente y el paisaje. • Mantener procesos permanentes de planificación • Establecer procesos de control que permitan velar por el espacio público y por su destinación al uso común. • Promover en coordinación con Enviaseo, actividades de reciclaje. • Reducir los niveles de contaminación del suelo por el uso indebido de agroquímicos, mediante procesos de investigación y educación de las personas que lo manipulan. Movimientos de tierra: Todo plan tendiente a la ejecución de movimientos de tierra, deberá contar con los siguientes aspectos: • Planos topográficos y esquema de cortes que muestran la situación original del terreno y la situación modificada con su respectiva descripción y cuantificación de los movimientos de tierra a realizar y programación, procedimientos y maquinaria para realizarlos. • Ubicación de los sitios de depósito (botaderos) del material excavado y su tratamiento determinando los efectos de éstos movimientos sobre el sistema de drenaje natural y obras hidráulicas del terreno y obras existentes o proyectadas. Obras y procedimientos temporales o definitivos de control, para minimizar efectos de cortes, terraplenes, excavación para sótanos, , etcétera

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• Solo se permitirá la realización de movimientos de tierra o adecuación de terrenos (cortes, llenos, muros de contención, , etcétera) en el área destinada para la construcción, por ningún motivo se permitirá los movimientos fuera de esta, exceptuando aquellas que se utilicen exclusivamente para la conformación de los accesos vehiculares. Del recurso del aire Se orientará a través de la Administración Municipal de Envigado, acciones tendientes a vigilar y controlar las modificaciones de las condiciones de la atmósfera generadas con la descarga de ondas, ruidos, polvo, vapores, gases tóxicos, humos, emanaciones y sustancias de cualquier naturaleza que puedan causar daño o enfermedad a la población por deterioro ambiental, acciones de control orientadas a vigilar el funcionamiento del parque automotor, de las actividades industriales, de las quemas a cielo abierto, de los incendios forestales, de los procesos de urbanización y construcción y de la disposición de escombros. Estrategias • Restringir y controlar aquellas actividades que generan contaminación atmosférica. • Mejorar la calidad del aire haciendo énfasis en la intervención de las zonas industriales y de explotación de materiales. • Prevenir y mitigar la contaminación atmosférica conforme a lo establecido en las políticas que definan los organismos competentes sobre la materia. • Diseñar e implementar con los municipios de la zona limítrofe una red de monitoreo de la calidad del aire y de las perturbaciones de la contaminación sonora y olores fuertes. • Implementar con la Secretaria de tránsito un sistema de control emisiones a partir de la revisión obligatoria de los vehículos.

De la biodiversidad Estrategias • Desarrollar una investigación para el conocimiento de la biodiversidad existente. • Desarrollar un sistema de áreas protegidas para la recuperación de la biodiversidad. • Recuperación y manejo de especies amenazadas o en extinción. • Fomentar la reforestación con especies nativas.

• Zonificar y ordenar ambientalmente las áreas boscosas productoras. • Reducir y controlar la deforestación. • Implementación normativa en el Municipio para el manejo biodiversidad una vez se tenga el debido conocimiento de ésta.

Manejo de la vegetación: En lo posible se deben proteger y preservar los árboles existentes. Los árboles afectados por las edificaciones serán transplantados dentro de las áreas libres, públicas o privadas que se programen en el desarrollo urbanístico. Cuando esto no sea posible por circunstancias especiales, el interesado queda obligado a plantar un número no menor al doble de árboles de especies nativas de las que no sea posible conservar (el número se determinará de acuerdo al valor, antigüedad y tipo de especie) garantizando la supervivencia de las especies plantadas. La plantación se hará de acuerdo a las especificaciones técnicas, ya sea en el mismo predio o donde lo indique la Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Rural. Para efectos de control sobre la arborización existente en el terreno a desarrollar, el interesado debe presentar junto con la solicitud para aprobación de vías y loteo, un plano de levantamiento topográfico con la localización de la arborización existente y de la propuesta paisajística. Vistos o transcritos los aspectos ambientales del plan de ordenamiento territorial del municipio de Envigado, los cuales son el norte hacia donde se debe dirigir toda la actuación administrativa en todo aquellos programas, políticas y obras con el fin de preservar un medio ambiente con la mejor calidad posible para las futuras generaciones Envigadeñas, debemos pasar analizar la reglamentación que desarrollo dicho plan de ordenamiento en sus componentes urbanísticos.

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Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial –acuerdo 056 de 2001Al integrarse al análisis de este trabajo, el Acuerdo Municipal 056 de 2001, por medio del cual se establece la implementación de normas urbanísticas para el ente territorial pluricitado; este posee unos objetivos en relación con el propio Plan de Ordenamiento Territorial donde queda clara la total interrelación entre planificación del territorio y medio ambiente. En ese estatuto encontramos los requisitos que se exigen para la obtención de licencia de construcción , así mismo el requisito de visto bueno para el tratamiento y dotación de zonas verdes a ceder, y, servicios colectivos. Estos dos aspectos de reglamentación por medio de los cuales el Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo plan de ordenamiento territorial –Acuerdo 056 de 2001-, implanta los permisos, autorizaciones, vistos buenos , etcétera, con los cuales deberá contar el gremio constructor y los ciudadanos antes de iniciar un proyecto urbanístico, y como allí mismo se consagra, todos estos están a cargo o son competencia de la Secretaria de Planeación y Valorización. Obsérvese la disyuntiva existente en la materia; mientras para la obtención de los permisos, licencias, concesiones, autorizaciones , etcétera, que exige la normatividad ambiental, la entidad competente es la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural; para la obtención de licencias de construcción, autorizaciones y vistos buenos en materia de urbanismo lo es la Secretaria de Planeación y Valorización. Y como se puede inferir de la simple lectura que en orden venimos dando a las normas aplicables, ni la Ley 99 de 1993, ni el Plan de Ordenamiento Territorial, ni el acto de delegación de Autoridad Ambiental, ni el Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo plan de ordenamiento territorial, plantean una correlación o exigibilidad entre ambos tipos de normas. Es decir, desde lo fáctico no se observa que la reglamentación exija a quien pretende desarrollar un proyecto constructivo que para iniciarlo se deba contar con los permisos ambientales, o que estos deban ser verificados previamente para poder otorgársele los permisos constructivos (licencia de construcción y demás); lo anterior también se traduce en que el constructor normalmente obtiene los permisos constructivos e inicia de inmediato las obras, sin haber obtenido los permisos ambientales. Sin embargo como ese es precisamente el objeto de este trabajo de grado, más adelante se tratará de forma específica este tema.

No podemos dejar de lado que el Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo plan de ordenamiento territorial, también regla o trata el tema ambiental, para lo cual consagró las obligaciones concretas que le permiten o no a un constructor desarrollar su obra; dentro de estos temas se tiene el tratamiento del recurso agua (artículo 97), donde en desarrollo de lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial, se especifican las obligaciones de conservación del cauce y de la vegetación circundante como área de protección de las corrientes naturales de agua, el manejo de las aguas lluvias superficiales, el manejo de aguas residuales, las ocupaciones de cauce (donde sí se dispone que debe contar con el permiso de la autoridad ambiental), y, el manejo de estructuras hidráulicas existentes. Igualmente el Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo plan de ordenamiento territorial, trae una serie de disposiciones cuyo objeto es velar por la protección del recurso suelo, principal recurso intervenido cuando de desarrollo de proyectos constructivos se trata (artículo 98). Las regulaciones sobre intervención de recurso suelo contemplan materias como movimientos de tierras, llenos, tratamientos de basuras y escombros, manejo de zonas de alto riesgo, etcétera Sabido es que todo proceso constructivo conlleva otra serie de afectaciones como lo son el impacto al recurso aire (emisiones, olores, ruido y descarga de ondas); en el artículo 99 del Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo plan de ordenamiento territorial, se indica de forma muy general que estas afectaciones estarán supeditadas a los permisos otorgados por la Autoridad Ambiental competente. Como último referente ambiental con relación a procesos constructivos encontramos el artículo 100, el primero trata el tema de Biodiversidad e indica el deber del constructor de protegerla, y la obligación de solicitar cuando sea necesaria la intervención de la flora, el permiso de aprovechamiento forestal ante la Autoridad Ambiental y cumplir con las compensaciones que exija la misma, además de dar cumplimiento al Decreto Municipal 348 de 1998, sobre manejo de la biodiversidad.

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3. Concordancia entre el Plan de Ordenamiento Territorial y el Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo Plan De Ordenamiento Territorial –acuerdo 056 De 2001

El Plan de Ordenamiento Territorial es una norma marco que establece las bases legales sobre las cuales han de regirse las demás normas que se expidan en la materia; por ende, es una norma más amplia y su objetivo en términos generales no es otro que el de trazar políticas, directrices, y lineamientos; mientras que otras normas de tipo reglamentario como lo es el Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo plan de ordenamiento territorial –Acuerdo 056 de 2001–, son normas que se expiden para materializar los cometidos de la norma marco, y que poseen disposiciones más concretas, es decir, normas que señalan prohibiciones y permisiones; en definitiva establecen postulados más concretos por los cuales se han de regir los ciudadanos. Se examinaran las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y frente a esta las disposiciones contenidas en el Estatuto que lo desarrolla, que es una norma más específica. La norma que es más específica deberá contener una serie mayor de postulados; sin embargo en derecho esta norma debe respetar la norma marco, al igual que lo debe hacer cualquier norma o reglamento de inferior categoría como lo puede ser los actos administrativos que expidan las Secretarías, Direcciones y demás dependencias municipales autorizadas para ello.

Ilustraciones de afectaciones Obsérvese en estas fotografías una serie de afectaciones relacionadas con la materia.

209 Figura 3: Movimiento de Tierras inadecuado. En ella se observa un manejo inadecuado de un lleno estructural, que taponó un caño en la parte baja

Figura 4. Mal manejo de aguas lluvias. La inadecuada conexión de los sistemas de aguas lluvias a redes que no soportan las cantidades requeridas, genera que estas se estanquen y generen afectaciones de todo tipo.

Figura 5: Disposición inadecuada de escombros en lotes. De forma clandestina toneladas de escombros son dispuestas indebidamente en los principales afluentes de nuestros municipios.

Figura 6: Disposición inadecuada de escombros en afluentes lo que generó desviación de cauce y a su vez daño en la bancada de la vía. La inadecuada disposición de escombros, conllevó a que el Río Medellín desviara su curso, obsérvese la afectación a las infraestructuras viales y a la red eléctrica.

Figura 7: Construcción sobre retiro de afluente y en zona de alto riesgo

Las anteriores son algunas de las afectaciones ambientales que se pueden presentar en el desarrollo de un proceso constructivo, normalmente dichos desarrollos cuentan con los permisos en materia de construcción y urbanismo, pero no así en materia ambiental; por lo tanto al momento de constatarse la afectación ya hay que entrar a sancionar, habiéndose deteriorado los recursos naturales o afectado gravemente, aunque en ocasiones el proyecto genera otros impactos que no son posibles de evidenciar en razón de que cuando las autoridades realizan inspección ya el proyecto se encuentra terminado.

4. PIOMS, los planes de ordenamiento de las cuencas hidrográficas como instrumentos de armonización entre el Plan de Ordenamiento Territorial y el Estatuto que establece la implementación de normas urbanísticas del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial –acuerdo 056 de 2001-

A continuación se establece la correlación existente entre el Plan de Ordenamiento Territorial, el Estatuto que reglamenta implementación de las normas urbanísticas del respectivo Plan, con las normas que disponen la ordenación de cuencas y microcuencas. La normatividad ambiental ha reconocido la importancia de las cuencas hidrográficas dentro del ordenación del territorio y el medio ambiente, es por ello que con la expedición del Decreto 1729 de 2002, se reglamentó la Parte XIII, Título 2, Capítulo III, del Decreto 2811 de 1974, y parcialmente el numeral 12 del artículo 5 de la Ley 99 en 1993; concordante con este decreto existen otra serie de normas que regulan la ordenación de cuencas y microcuencas, entre ellas la Resolución 104 de 2003, expedida por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM-, y más recientemente se expidió el Decreto 1900 de 2006, que reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993. En el desarrollo de este trabajo se ha explicado la importancia de los Planes de Ordenamiento Territorial y de sus respectivas reglamentaciones, como un desarrollo de los preceptos de la Ley 388 de 1997, asimismo se ha explicado la importancia y la correlación que existe entre las normas ambientales y las normas de planeación y ordenamiento del territorio; ahora véase cómo se correlacionan éstos dos temas con uno más específico como lo es el ordenamiento de las cuencas y microcuencas. Según el artículo primero del Decreto 1729 de 2002, ha de entenderse por cuenca u hoya hidrográfica, el área de aguas superficiales o subterráneas, que vierten a una red natural con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente, que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un río principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar.

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Para la materia de ordenación de cuencas, no podemos confundir el tema de recurso hídrico con el concepto mismo de cuenca, ya que la finalidad de la ordenación de la cuenca es establecer el adecuado uso de los recursos naturales y más aún de los elementos ambientales de la cuenca misma, para que haya un uso y manejo sostenible de dichos recursos, permitiendo así mantener o restaurar un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de los recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca, y particularmente de sus recursos hídricos. La principal facultad que otorga la normatividad de ordenamiento de cuencas es que una vez ordenada la misma, y adoptada esta ordenación mediante los actos administrativos que exige la misma norma, las disposiciones en ella contenidas prevalecen incluso sobre los permisos, licencias, concesiones y demás trámites ambientales y de planeación, que haya sido expedidos bajo la facultad de administración de los recursos naturales dentro de la misma cuenca; la anterior jerarquía normativa se encuentra preceptuada en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, que establece que el plan de ordenación y manejo de una cuenca hidrográfica constituye una norma de superior jerarquía y es determinante de los planes de ordenamiento territorial; entiéndase que lo es también de los ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial cuando éstos fueron expedidos antes de que se aprobara la ordenación de la cuenca en particular. El artículo 25 del Decreto del 1729 de 2002 otorga competencias al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM-, para establecer parámetros y criterios y para clasificar y priorizar las cuencas hidrográfica del país. Asimismo le otorgó a este instituto la facultad de formular una guía que contenga los aspectos técnico-científicos para que las autoridades ambientales competentes o las comisiones conjuntas que se creen para ordenar una cuenca, desarrollen las fases establecidas para la ordenación de estas. Dado lo anterior, este Instituto expidió la Resolución 104 de 7 de julio de 2003, la cual establece los criterios y parámetros para la clasificación y priorización de las cuencas hidrográficas; esta reglamentación del IDEAM, determina unos componentes como son el tecnológico, el físico-biótico, el sociocultural, el tecnológico-económico, y el político-institucional; con base en los componentes se establecen en cada uno los factores, parámetros y criterios por los cuales se prioriza la ordenación de una cuenca. Basándonos en el concepto de cuenca, podemos decir que la principal cuenca dentro de éste valle de Aburrá donde se ubica el municipio de Envigado es precisamente la del Río Aburrá a donde desembocan múltiples cuencas y microcuencas de la Subregión –en esta y en las subregiones vecinas ya han sido identificadas una serie de problemáticas y se ha declarado en ordenación por la comisión conjunta creada para tal fin-; sin embargo para las condiciones propias y especiales del municipio de Envigado, se reconoció en su Plan de Ordenamiento Territorial como principal cuenca la quebrada La Ayurá.

En la actualidad la comisión conjunta autorizada por las normas de ordenación de cuencas, está compuesta por las tres autoridades ambientales del valle de Aburrá, esta comisión conjunta viene trabajando en el POMCA –Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Aburra–, el cual será determinante dentro de la Subregión y como se indicó, constituirá una norma de superior jerarquía; siendo fundamental para que la municipalidad de Envigado en conjunto con su autoridad ambiental –Corantioquia– comiencen a dar cumplimento a las normas de ordenación de cuencas, iniciando por la expedición de un PIOM para la quebrada La Ayurá –en la actualidad no existe ningún PIOM expedido por este municipio–, y posteriormente para sus microcuencas más representativas, pues el municipio debe propender por proteger su recurso hidrográfico, que hace integral de otros recursos naturales renovables.

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CONCLUSIONES • La principal conclusión del desarrollo de este trabajo consiste haber identificado que hay mucho por hacer en materia de planificación urbana y ambiental, y que es precisamente este un momento propicio para implementar las acciones que conlleven a lograr este objetivo. Se habla de que es el momento toda vez que nos encontramos en el término legal para hacer los ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial, paralelamente es la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural del municipio la que de forma consciente y a cabalidad debe ejecutar cada una las competencias y funciones que le fueron delegadas por Corantioquia, igualmente jugar un papel más representativo de acompañamiento a la citada Corporación para influir en aquellas competencias que conserva la Autoridad Ambiental ya que de su adecuado ejercicio se puede mejorar la planificación urbana y la adecuada administración de los recursos naturales renovables del municipio, buscando paralelamente mejorar la calidad de vida de sus habitantes, haciendo de este municipio un municipio sustentable en materia de desarrollo urbano-económico y del aprovechamiento de sus recursos, un aprovechamiento sostenible. • La Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Rural debe asumir un rol más importante coordinando con la Secretaría de Planeación y Valorización para evitar que algunos actores del gremio de la construcción en el desarrollo de sus actividades desconozca el componente ambiental al momento de construir los proyectos públicos y privados; dentro de esta conclusión es relevante la importancia de participar y aportar como ente local a través de Corantioquia que hace parte de la comisión conjunta POMCA para el ordenamiento de la cuenca del río Aburrá, esta participación será determinante para que a futuro se ordene la cuenca del río Ayurá como eje estructurante ambiental del municipio de Envigado, mediante la expedición de un PIOM. • Es la oportunidad en tiempo y espacio para que la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, promueva la expedición de un acuerdo municipal que le permita asumir diferentes tipos de funciones en materia de planificación ambiental y en coordinación con la Secretaría de Planeación y Valorización se realice igualmente una planificación del desarrollo urbano y del suelo del municipio. No se puede olvidar que la ley (Ley 99 de 1993 y Ley 388 de 1997), reconocen la importancia de ambos tipos de planificación, y por ende estos deben realizarse de forma paralela sin desconocer las necesidades de uno y otro competente, y más bien potencializando un trabajo armónico y coordinado en la materia. • Como se propuso dentro del objeto de este trabajo, en un acuerdo municipal que se llegare a expedir; o en las modificaciones, ajustes o cambios al Plan de Ordenamiento Territorial; o en última instancia mediante un Decreto Municipal; con el fin de darle un papel más activo a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, debe contener una herramienta jurídica como la certificación previa que permita a la autoridad de planeación tener una certeza de que el proyecto que va a licenciar en materia de planeación, cumple con todas las exigencias normativas en materia ambiental, solo así se podrá tener un estricto control sobre las actividades del gremio constructor antes de que se produzcan desarrollos que puedan afectar los recursos naturales renovables del municipio.

• La herramienta jurídica propuesta de certificación ambiental previa para desarrollar proyectos constructivos, encuentra su basamento jurídico también en el artículo 638 de la Ley 99 de 1993, que establece la posibilidad de que los Entes Territoriales bajo la autonomía de que están investidos, expidan normas más restrictivas que las leyes y que las reglamentaciones de carácter general de entidades de superior jerarquía dentro del Sistema Nacional Ambiental; sin embargo las normas de superior jerarquía deben cumplir con tres principios a saber, armonía regional, graduación normativa y rigor subsidiario; para profundizar sobre este particular Montoya Luis, en el año 2005, elaboró un trabajo titulado “mecanismos jurídicos que le permitan a un ente territorial gestionar de su medio ambiente y la administración de sus recursos naturales renovables”. En él explica la forma en que han sido poco desarrollado estos principios y cuáles son sus ventajas y deficiencias para el desarrollo de la gestión medio ambiental por parte de los entes territoriales. • Se concluye así el objeto de este trabajo de grado, que permitió evidenciar al interior del municipio de Envigado (lo que es aplicable a la mayoría de municipios en Colombia) la carencia de una herramienta de certificación ambiental que permita un control previo sobre los desarrollos constructivos públicos y privados, herramienta que debe estar a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural del municipio; igualmente arrojó otros hallazgos como la necesidad de dotar a ésta misma Secretaría de otras competencias específicas en materia de gestión de los recursos naturales y planificación ambiental, al igual que identificar la necesidad de que la susodicha Secretaría asuma un rol más importante de acuerdo con las competencias que le han sido delegadas por la Autoridad Ambiental de su jurisdicción en cabeza de CORANTIOQUIA. • La propuesta normativa cumple con las normas antitrámites ya que las mismas dejan siempre la salvedad de que sólo se pueden exigir requisitos adicionales cuando se esté facultado por ley, y es precisamente en desarrollo de los principios contenidos en el artículo 63 de la ley 99 de 1993, que se expedirían las reglamentaciones que los llegaren a exigir, en especial el de certificación ambiental previa.

Ley 99 de 1993. Artículo 63. PRINCIPIOS NORMATIVOS GENERALES. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo. Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación. Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales. Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley. Los Actos Administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente.

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BIBLIOGRAFÍA Amaya Navas, Darío (2002). La constitución Ecológica de Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Actualización del Plan Estratégico Ambiental Metropolitano (PEAM). Informe Ejecutivo. Área Metropolitana del Valle de Aburrá (2002). Proyecto Metrópoli 2002-2020. Plan Integral de Desarrollo Metropolitano. Medellín. Autores Varios (2004). Evaluación, y perspectivas del Código nacional de Recursos Naturales de Colombia en sus 30 años de vigencia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Autores Varios (2003). Derecho de aguas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Canosa Usera, Raúl (2000). Constitución y Medio Ambiente. Madrid: Editorial Dykinson s.l. Gobernación de Antioquia (2005). Lineamientos de la política departamental en Antioquia para el agua. Medellín: Litografía nueva era. Montoya González, Luis Fernando (2005). Mecanismos jurídicos que le permitan a un ente territorial gestionar de su medio ambiente y la administración de sus recursos naturales renovables. Trabajo de Grado, Universidad Nacional, sede Medellín.

Incentivos a la conservación ambiental en Colombia* Ana Yadira Saldarriaga Orozco Especialista en Gestión Inmobiliaria Universidad Nacional de Colombia – Sede Medellín

RESUMEN: El presente trabajo aborda el tema de los incentivos de tipo económico y tributario que se ofrecen en Colombia a los propietarios de predios privados por destinarlos obligatoria o voluntariamente a tareas de conservación y protección del medio ambiente. Así mismo, se muestra cómo operarían en el tema de los incentivos por conservación ambiental figuras del derecho civil colombiano, como por ejemplo la servidumbre (ecológica), el usufructo, el fideicomiso, el comodato y el arrendamiento.

SUMMARY: The present work will approach the subject of the incentives of economic and tributary type that are offered in Colombia to the owners of the private estates to destine them obligatory or voluntarily to tasks of conservation and protection of the environment. Besides, it also will be shown how would operate in the subject of the incentives of environmental conservation, figures of the Colombian civil right, for instance the servitude (ecological), usufruct, trust, commodate and the letting.

PALABRAS CLAVES: conservación ambiental, legislación ambiental, protección ambiental. 1. Introducción El deterioro ambiental es una realidad innegable que afecta no solo a Colombia, sino al mundo entero y constituye hoy en día una amenaza con grandes perjuicios, no solo para el hombre, sino para toda forma de vida del planeta Tierra; por esto, no cabe duda que en el tema de la conservación ambiental, se deben realizar ingentes esfuerzos que vinculen a todos los actores en el tema de la protección y conservación de los recursos naturales. En Colombia la Constitución de 1991 consagró el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, en consecuencia, ha dicho la Corte, el ambiente constituye un derecho y un interés constitucional de carácter colectivo, así que el Estado tiene la obligación de velar por la protección e integridad del medio ambiente, planificando el manejo y los recursos naturales.

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Sin embargo, esta obligación de protección al medio ambiente no se atribuye única y exclusivamente al Estado, sino que los particulares, por mandato constitucional, también están en la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, sin olvidar que la propiedad privada tiene una función social y ecológica que implica obligaciones y, en algunos casos, ese interés particular debe ceder al interés público y social. En muchos casos, predios de dominio privado son gravados con afectaciones en el uso del suelo, como las que conlleva la declaratoria de reserva natural o forestal; tal afectación restringe su uso sin que esto reduzca las cargas impositivas que también tienen los propietarios que sí pueden negociar sus tierras libremente de acuerdo con el modelo de desarrollo económico actual. Esta situación atenta a todas luces contra el derecho a la igualdad porque las afectaciones ambientales en un inmueble desestimula su oferta en el mercado inmobiliario. Igualmente, y de manera excepcional, hay quienes voluntariamente dedican sus predios de dominio privado a tareas de conservación, actitud que pocas veces les es reconocida y valorada, no obstante los beneficios de tipo ambiental que esta labor genera para la sociedad. Por estas razones, el presente trabajo tiene como propósito principal efectuar una recopilación de la normatividad existente en el país relacionada con los distintos incentivos que se ofrecen a los propietarios de predios privados que dedican todo o una parte de sus tierras a la conservación ambiental. Como aporte adicional de este trabajo se exploran contratos civiles como el comodato y el arrendamiento y la aplicabilidad que estos tendrían en el tema de la conservación ambiental por parte de propietarios privados.

2. Incentivos a la conservación ambiental en colombia

Colombia ocupa un lugar muy importante en materia de biodiversidad, pero es a partir de la Constitución de 1991 que se crea en nuestro país una política ambiental, la cual trajo como consecuencia, que la dimensión ambiental fuera incluida en los Planes de Desarrollo por los respectivos gobiernos a partir del año 1991. A continuación, se exponen los incentivos que en desarrollo de esa política ambiental ha creado nuestra legislación para compensar a las personas que se ven afectadas por tratamientos de conservación ambiental o para quienes por el contrario, de manera voluntaria dedican todo o parte de su propiedad a tareas de conservación ambiental.

En Colombia el artículo 48 de la ley 388 de 1997 se constituye en el fundamento legal que posibilita e incentiva la conservación ambiental privada, al dar vía libre para que a propietarios cuyos inmuebles el POT se los haya declarado de importancia histórica, arquitectónica o ambiental, puedan ser compensados económicamente o a través de beneficios tributarios o de otros instrumentos que se desarrollen, como una forma de mitigar la carga que conlleva tal declaratoria desde el punto de vista de su explotación económica. El citado artículo es del siguiente tenor: Compensación en tratamientos de conservación. Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten. Un incentivo es un mecanismo de política dirigido a estimular o conducir los agentes económicos (empresas o consumidores) a desarrollar determinadas acciones y comportamientos para alcanzar metas y objetivos predeterminados. Los dirigidos a proteger el ambiente son parte de los instrumentos de política, cuya idea fundamental es que sirvan para atacar los defectos estructurales o las fallas del mercado, y de esta forma eliminar o reducir los problemas del deterioro ambiental (Segura y Solórzano, 1995). Los incentivos pueden aplicarse tanto para promover una actividad como para desalentarla. Así, cuando una actividad genera externalidades positivas (beneficios sociales), puede aplicarse un incentivo para reconocerle los beneficios. Un ejemplo sería la aplicación de medidas de reducción del impuesto territorial a quien realiza actividades de conservación de sus tierras con un manejo similar al de un área protegida. Por el contrario, cuando una actividad genera externalidades negativas, pueden aplicarse desincentivos para desalentarla. Ejemplo de ello sería gravar la emisión de efluentes contaminantes de las industrias. Es de anotar que, el estímulo económico al que más se recurre para promover la gestión ambiental es al incentivo tributario mirado hacia la inversión privada.

Incentivos directos Estos pueden ser incentivos en dinero o especie. Los incentivos en dinero se representan a través de subsidios, créditos blandos, etc. Un ejemplo de ellos puede ser un préstamo otorgado a los agricultores para permitir que cubran los costos de introducir técnicas de manejo integrado de plagas, o subsidios para manejar la tierra de un modo determinado. Los incentivos en especie pueden consistir en la entrega de alimentos, insumos agrícolas, herramientas, equipos, animales de trabajo, riego, tierras, etc.

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Pago por Servicios Ambientales (PSA): Los servicios ambientales son aquellos que el medio natural ofrece a la sociedad, como la regulación hídrica, el mantenimiento de la calidad de agua, la regulación del clima local y global, la provisión de espacios para la recreación, el control de la erosión y la prevención de inundaciones. Este incentivo directo consiste en hacer pagos en dinero a aquel propietario de tierras privadas que toma la decisión de proteger todo o parte de sus tierras en forma contractual. El pago por servicios ambientales representa la internalización de los beneficios ambientales generados, por ejemplo, por aquellos propietarios que conservan un bosque. En Colombia el Ministerio del Medio Ambiente con relación a PSA ha dicho que el país quiere convertirse en un abanderado de esta figura en el contexto latinoamericano, pues reconoce que es un instrumento que permite impulsar la recuperación y conservación de los ecosistemas con la participación de actores que se benefician de los servicios ambientales. En la práctica la figura del PSA opera de la siguiente manera: un agente que se beneficia de un servicio ambiental le paga a quien lo provee. Por ejemplo, una hidroeléctrica aguas abajo necesita agua libre de sedimentos para maximizar su vida útil y para eso le paga una suma acordada a los habitantes aguas arriba para que desarrollen proyectos de conservación en las cuencas. Así mismo se afirma que otra de las ventajas que se logra a través de los PSA, es que lo beneficiarios de los servicios ambientales, compensen económicamente y mejoren la calidad de vida de quienes contribuyen a conservar los recursos naturales, cuyas propiedades casi siempre se encuentran en cabeza de campesinos de escasos recursos, coincidiendo con el hecho de que las zonas que presentan alta riqueza en materia de recursos naturales se encuentra en áreas que registran importantes índices de pobreza (Minambiente). Certificados para el pago de tributos: Se trata de certificados que puede otorgar el Estado, por ejemplo, a aquellos que protegen sus bosques, permitiendo pagar impuestos con ellos, tasas nacionales y municipales, y cualquier otro tributo.

Incentivos indirectos Los incentivos indirectos son aquellos que modifican la rentabilidad privada de los agentes económicos, pero de una manera indirecta. Dentro de esta clasificación se encuentran los instrumentos fiscales (deducciones y exenciones tributarias) y los incentivos de servicio (asistencia técnica, promoción). En el caso de Colombia, existen incentivos tributarios para estimular la inversión ambiental, para promover la práctica de tecnologías limpias, la conservación de ecosistemas estratégicos y la actividad reforestadora. Estos incentivos buscan promover inversiones ambientalmente sanas frente aquellas que deterioran el medio ambiente. Incentivos en Colombia a actividades relacionadas con recursos forestales: La actividad forestal es una actividad económica de mediano a largo plazo; por lo tanto, en el período de establecimiento y crecimiento del cultivo se genera una inversión permanente con egresos considerables. Los aprovechamientos forestales normalmente se inician con la práctica de manejo que están encaminadas a mejorar la conformación general del bosque por medio de la reducción de la densidad de árboles por unidad de área (raleo), suprimiendo aquellos individuos que presentan características no deseadas. Estos tratamientos varían de acuerdo al objetivo del cultivo, especie y clase de semilla, condiciones climáticas, es decir, a la respuesta de la especie ante las condiciones ambientales del sitio. El Estatuto Tributario contempla esta situación y establece un alto porcentaje de costos y deducciones a partir de los ingresos generados por las ventas de los productos obtenidos del aprovechamiento forestal, con el fin de racionalizar las utilidades de la empresa a través del tiempo. Con respecto a las actividades relacionadas con recursos forestales el Estatuto Tributario Colombiano establece los siguientes incentivos: Determinación del costo de venta en plantaciones de reforestación (Artículo 83 del Estatuto Tributario) "En plantaciones de reforestación se presume de derecho que el ochenta por ciento (80%) del valor de la venta, en cada ejercicio gravable, corresponde a los costos y deducciones inherentes a su explotación." Deducción por inversiones en nuevas plantaciones, riegos, pozos y silos "Las personas naturales o jurídicas que realicen directamente inversiones en nuevas plantaciones de reforestación, de coco, de palmas productoras de aceites, de caucho, de olivo, de cacao, de árboles frutales, de obras de riego y avenamiento, de pozos profundos y silos para tratamiento y beneficio primario de los productos agrícolas, tendrán derecho a deducir anualmente de su renta el valor de dichas inversiones que haya realizado en el respectivo año gravable" (Artículo 157 del Estatuto Tributario).

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Descuento Tributario por reforestación: "Los contribuyentes del impuesto sobre la renta obligados a presentar declaración de renta dentro del país, que establezcan nuevos cultivos de árboles de las especies y en las áreas de reforestación, tienen derecho a descontar del monto del impuesto sobre la renta, hasta el 20% del impuesto básico de renta determinado por el respectivo año o período gravable" (Artículo 253 del Estatuto Tributario). Certificado de Incentivos Forestal CIF Certificado de Incentivo Forestal CIF para reforestación Certificado de Incentivo Forestal CIF para conservación En Colombia La ley 139 de 1994 crea el Certificado de Incentivo Forestal. Se citan a continuación los artículos más relevantes para efectos del presente trabajo en lo que tiene que ver con este incentivo:

Artículo 1º. Creación. "En cumplimiento de los deberes asignados al Estado por los artículos 79º y 80º de la Constitución Política, créase el Certificado de Incentivo Forestal, CIF, como un reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestación en tanto los beneficios ambientales y sociales generados son apropiables por el conjunto de la población. Su fin es el de promover la realización de inversiones directas en plantaciones forestales de carácter protector-productor en terrenos de aptitud forestal. Podrán acceder a éste las personas naturales y jurídicas de carácter privado, entidades descentralizadas municipales o distritales, cuyo objeto sea la prestación de servicios público de acueducto y alcantarillado y entidades territoriales, que mediante contrato celebrado para el efecto con las entidades competentes para la administración y manejo de los recursos naturales renovables y del ambiente, se comprometan a cumplir un Plan de Establecimiento y Manejo Forestal, en los términos y condiciones señalados en la presente ley". Artículo 3º: Naturaleza. El Certificado de Incentivo Forestal, es el documento otorgado por la entidad competente para el manejo y administración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, que da derecho a la persona beneficiaria a obtener directamente al momento de su presentación, por una sola vez y en las fechas, términos y condiciones que específicamente se determinen, las sumas de dinero que se fijen conforme al artículo siguiente, por parte de la entidad bancaria que haya sido autorizada para el efecto por FINAGRO. El certificado es personal y no negociable. Artículo 4º. Cuantía. El Certificado de Incentivo Forestal tendrá una cuantía hasta: a) El setenta y cinco por ciento (75%) de los costos totales netos de establecimiento de plantaciones con especies autóctonas, o al cincuenta por ciento (50%) de los correspondientes a plantaciones con especies introducidas, siempre y cuando se trate de plantaciones con densidades superiores a 1.000 árboles por hectárea. Cuando la densidad sea inferior a esta cifra, sin que sea menor de cincuenta árboles por hectárea, el valor se determinará proporcional por árbol. b) El cincuenta por ciento (50%) de los costos totales netos de mantenimiento en que se incurra desde el segundo año hasta el quinto año después de efectuada la plantación, cualquiera que sea el tipo de especie. c) El setenta y cinco por ciento (75%) de los costos totales en que se incurra durante los primeros cinco años correspondientes al mantenimiento de las áreas de bosque natural que se encuentren dentro de un plan de establecimiento y manejo forestal.

Parágrafo 1o. Para los fines de este artículo, el Ministerio de Agricultura determinará cuáles especies forestales se consideran autóctonas o introducidas, y señalará el 31 de octubre de cada año el valor promedio nacional de los costos totales netos de establecimiento y mantenimiento de las mismas y fijará el incentivo por árbol, para lo cual podrá tener en cuenta diferencias de carácter regional, así como, la asesoría por parte de las empresas y agremiaciones del sector forestal nacional. Cuando el Ministerio no señale tales valores en la fecha indicada, regirán los establecidos para el año inmediatamente anterior, incrementados en un porcentaje equivalente al incremento del índice de precios al productor durante el respectivo período anual. Parágrafo 2o. Para efectos de la presente Ley, aquellas especies introducidas que tengan probada su capacidad de poblar y conservar suelos y de regular aguas podrán ser clasificadas como autóctonas. El certificado de Incentivo Forestal CIF, fue objeto de reglamentación mediante Decreto 900 del 1º de abril de 1997, el mencionado decreto comienza por definir el certificado así: “El Certificado de Incentivo Forestal de Conservación es un reconocimiento por los costos directos e indirectos en que incurre un propietario por conservar en su predio ecosistemas naturales boscosos poco o nada intervenidos, cuyo valor se definirá con base en los costos directos o indirectos por la conservación y disponibilidad de recursos totales para el incentivo”. En el artículo 3º se definen las áreas que son objeto de aplicación del incentivo de CIF Forestal, estableciendo para el efecto las siguientes zonas: Bosque localizado por encima de la cota 2.500 m.s.n.m Bosque cuya sucesión vegetal se encuentra en estado primario o secundario y que se halle localizado al margen de los cursos de agua y de los humedales. Bosque localizado en predios ubicados dentro del sistema de Parques Nacionales o Parques Regionales Naturales, siempre y cuando hayan sido titulados antes de la declaratoria del área como parque y cuyos propietarios no estén ejecutando acciones contraviniendo las disposiciones establecidas en las normas vigentes para la administración y manejo de dichas áreas. Bosque que se encuentra en las cuencas hidrográficas que surten acueductos veredales y municipales. El decreto reglamentario establece los requisitos y el procedimiento para acceder al otorgamiento del incentivo, disponiendo en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 6º del artículo 5º de la ley 139 de 1994 que previamente al otorgamiento del CIF, se debe suscribir un contrato entre el beneficiario del CIF y la autoridad ambiental competente, el cual además de dar cumplimiento a las cláusulas establecidas en la ley 80 de 1993 deberá establecer las siguientes cláusulas:

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Las condiciones y obligaciones estipuladas en el acto de otorgamiento del CIF de conservación. Las multas y sanciones pecuniarias en caso de incumplimiento parcial o total de las obligaciones a cargo del beneficiario, sin perjuicio de poder exigir el reembolso total o parcial del monto del CIF de conservación, de acuerdo al salario mínimo mensual vigente en la fecha de la devolución. Las garantías que se consideren indispensables. El otorgamiento del CIF de conservación corresponde a la autoridad ambiental competente mediante acto administrativo motivado. En la práctica lo que ha dificultado la aplicabilidad de este incentivo, es que el desembolso anual queda condicionado a la disponibilidad presupuestal correspondiente y es bien sabida las limitaciones de nuestras entidades públicas en materia presupuestal. Actividades y usos permitidos en los bosques objeto del CIF: El decreto en referencia, señala que el certificado tendrá una vigencia de hasta de diez (10) años y dispone que en los bosques objeto de incentivo se podrán desarrollar actividades de investigación básica y/o aplicada, educación ambiental, recreación pasiva, capacitación técnica y profesional en disciplinas relacionadas con medio ambiente y aprovechamiento doméstico del bosque, siempre y cuando no impliquen una alteración significativa del recurso. Incentivos del ámbito Territorial: Dada la descentralización en materia administrativa y fiscal las entidades territoriales tienen la posibilidad de establecer sus propios incentivos con miras a lograr el desarrollo e inversión en el medio ambiente. Algunos de estos incentivos son los siguientes: Tributación de vehículos que tengan dispositivos de control de emisiones. Se establecen descuentos sobre el impuesto de circulación y tránsito para los automotores que cumplan las disposiciones de tener dispositivos para el control de emisiones. El artículo 20 de la ley 44 de 1990 establece que: “Los municipios y los departamentos podrán decretar descuentos tributarios hasta el 20% en el valor de los impuestos de vehículos que sean de su competencia, en aquellos casos en que se demuestre que cumplen dispositivos que disminuyan la contaminación, cumplimiento con características mínimas señaladas por el Inderena, o quien haga sus veces”. Venta de inmuebles que ayudan a proteger ecosistemas. El artículo 171 de la ley 223 de 1995 establece este incentivo aplicable a partir de 1996, para que los particulares interesados en vender inmuebles en el sector rural, urbano o suburbano a entidades públicas o mixtas en donde el Estado tiene una participación mayoritaria, tengan un estímulo para hacerlo, en los casos en que esta clase de activos fijos sean de interés para la protección de ecosistemas según el juicio del Ministerio del Medio Ambiente.

Con anterioridad a la expedición de la ley en mención, el propietario del inmueble al realizar la venta obtenía un ingreso constitutivo de ganancia ocasional (cuando el inmueble hacía parte de los activos fijos del propietario por más de dos años) o de la renta líquida en caso contrario. Sobre esta ganancia o renta líquida, según el caso, se originaba un impuesto del 35% por lo cual no se incentivaba la venta al Estado de inmuebles que protegieran ecosistemas; el incentivo permite que estos ingresos no sean gravados. Efectivamente el artículo 37 del Estatuto Tributario, en el capítulo de ingresos que no constituyen renta ni ganancia ocasional, prescribe: “ Cuando mediante negociación directa y por motivos definidos previamente, por la ley como de interés público o de utilidad social, o con el propósito de proteger el ecosistema a juicio del Ministerio del Medio Ambiente, se transfieran bienes muebles que sean activos fijos a entidades públicas y/o mixtas en las cuales tenga mayor participación el Estado, la utilidad obtenida será ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional. Deducciones por inversiones en nuevas plantaciones, riegos, pozos y silos: (Artículo 157 del Estatuto Tributario) “ Las personas naturales o jurídicas que realicen directamente inversiones en nuevas plantaciones de reforestación, de coco, de palmas productoras de aceites, de caucho, de olivo, de cacao, de árboles frutales, de obras de riego y avenamiento, de pozos profundos y silos para tratamiento y beneficio primario de los productos agrícolas, tendrán derecho a deducir anualmente de su renta el valor de dichas inversiones que hayan realizado en el respectivo año gravable. La deducción anterior se extenderá también a las personas naturales y jurídicas que efectúen inversiones en empresas especializadas reconocidas por el Ministerio de Agricultura en las mismas actividades. La deducción de que trata este artículo no podrá exceder el 10% de la renta líquida del contribuyente que realice la inversión” (Cardona González, 2005). Incentivos fiscales: Son aquellos que por medio de las leyes y su reglamentación canalizan fondos públicos para la conservación mediante la exoneración parcial o total del pago de impuestos. Algunas de las alternativas pueden consistir en la exención de impuestos como el territorial, sobre los bienes personales, sobre las ganancias o sobre las ventas. Resulta fundamental destacar que en el caso de contar con una estructura tributaria poco eficiente desde el punto de vista de la recaudación, o que permita un alto grado de evasión, el incentivo resulta poco efectivo.

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Incentivos de servicio: Los incentivos indirectos de servicio son aquellos que brindan facilidades a los agentes económicos para la conservación de la naturaleza. A diferencia de los incentivos directos en especie o en dinero, los incentivos indirectos de servicio se brindan mediante la asistencia y el apoyo de personal capacitado hacia los propietarios de tierras, en las diferentes áreas requeridas. Así, una asistencia técnica integral y efectiva dirigida a la mejor asignación y utilización de los recursos naturales mejora la productividad y los ingresos de los propietarios de tierras. De un modo complementario, o independiente, la promoción puede ser un incentivo adecuado que permita tener un acceso oportuno y directo a los mercados, como por ejemplo el del ecoturismo. 3. Propuesta de incentivos a la conservación ambiental en tierras de propiedad privada en Colombia Como se dijo en la parte anterior, el artículo 48 de la ley 388 de 1997 se convierte en un instrumento valiosísimo en la medida en que deja la puerta abierta, para que se exploren y desarrollen distintos mecanismos que conduzcan a la creación de incentivos que posibiliten la conservación ambiental por parte de los propietarios privados. Para el desarrollo que viene a continuación, se toma como referente la investigación llevada a cabo en el año 2000 y comienzos del 2001 en Argentina, denominada “Conservación de la Naturaleza en Tierras de Propiedad Privada” (Castelli, 2001). La cual tuvo su justificación a partir de conocerse la estadística que en el mundo las áreas con algún tipo de protección, cubren una superficie muy pequeña dentro del territorio de los países. En el caso de Argentina, sólo el 5.5% del territorio continental tiene algún tipo de protección, lo que significa que un gran porcentaje de los recursos se encuentran sin protección alguna. El autor plantea que asignar a las áreas protegidas públicas toda la responsabilidad de la conservación de los recursos naturales, es la manera más segura de que fracase dicho propósito, si se tiene en cuenta que los permanentes desmontes tendientes a expandir la frontera agropecuaria, ocurre en tierras de propiedad privada, con el consecuente costo en términos de biodiversidad y de degradación de zonas de extraordinaria belleza natural. La investigación tuvo como objetivo principal mostrar las herramientas que ofrece la legislación Argentina y que pueden utilizarse para promover la conservación ambiental en tierras privadas y de esta manera, lograr que se vincule a los propietarios privados en la tarea de conservar valiosos recursos naturales que se encuentran en sus dominios. Con tal propósito, desarrolló figuras de la legislación civil Argentina, como la servidumbre, el usufructo o el fideicomiso; sin descartar la posibilidad, de que estos instrumentos vayan acompañados de incentivos económicos como los ya señalados, que promuevan aún más la conservación en tierras privadas.

Teniendo en cuenta que en su mayoría los códigos Civiles de Latinoamérica se inspiraron en el Código de Napoleón, esto trajo como consecuencia que las legislaciones fueran muy similares y la de Colombia no es la excepción. Se parte entonces de la propuesta Argentina y se mira a la luz de nuestra legislación civil, como operaría en nuestro país, la implementación de figuras como la servidumbre, el usufructo y fideicomiso como instrumentos que incentivan la conservación en tierras de dominio privado. Igualmente como un aporte adicional al presente trabajo, se analizan los contratos de arrendamiento y comodato, como otros instrumentos netamente civiles que se encuentran a disposición de los propietarios privados que quieran de una manera mucho más seria, formalizar su decisión de dedicar sus tierras a la conservación ambiental. La servidumbre ecológica El artículo 879 del Código Civil define la servidumbre como un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño. Característica es un derecho real: La carga o gravamen se impone a favor de un predio. Se requiere la existencia de dos o más predios y que sean de diferente dueño Existencia de un beneficio o utilidad para un predio (dominante) y una carga o gravamen para el otro (sirviente) Las servidumbres se clasifican así: Por el origen: - Naturales: Se derivan de las condiciones naturales del predio - Legales: Tienen su origen en la ley, que las impone la ley para gravar un predio por razones de utilidad pública o particular. - Voluntarias: Son las que se originan en la voluntad de las partes Por su ejercicio: - Continuas: Son las que para su ejercicio no requieren un hecho actual del hombre, ejemplo la servidumbre de acueducto. - Discontinuas: Las que suponen un hecho actual del hombre, ejemplo la servidumbre de tránsito. Por las señales de su existencia: - Aparentes: Las que están continuamente a la vista - Inaparentes: Las que no se conocen por una señal exterior Por la carga del predio sirviente: - Positivas: Imponen al dueño del predio sirviente la obligación de dejar hacer algo al dueño del predio dominante, ejemplo servidumbre de tránsito, acueducto etc. - Negativas: Imponen al propietario del predio sirviente una carga de no hacer, ejemplo la servidumbre de luz.

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Para el tema propuesto la servidumbre que nos interesa es la voluntaria, que es aquella que surge de un pacto o convenio entre las partes. El artículo 937 del Código Civil la define así: Cada cual podrá sujetar su predio a las servidumbres que quiera y adquirirlas sobre los predios vecinos, con la voluntad de sus dueños, con tal que no se dañe con ellas el orden público, ni se contravenga a las leyes. En Colombia la servidumbre ecológica se enmarca a partir de la figura de la servidumbre voluntaria y los antecedentes de esta figura se remontan al Código de los Recursos Naturales el cual en su artículo 67 establece: Restricciones y limitaciones al dominio: De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio a servidumbre sobre inmuebles de propiedad privada, cuando lo imponga la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes. Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se imponen mediante resolución o sentencia ejecutoriadas, se inscribirán en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos, sin perjuicio de lo dispuesto en este código sobre el sistema de registro. Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación al dominio o la servidumbre”. Por su parte la ley 99 de 1993 en su artículo 5º No. 27 establece la posibilidad de que el Ministerio del Medio ambiente adquiera para el Sistema de Parques Nacionales Naturales, bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público; adelante ante la autoridad competente la expropiación de bienes por razón de utilidad pública o interés social definidas por la ley e imponga las servidumbres a que hubiere lugar. En igual sentido el artículo 33 No. 27 de la citada ley 99 de 1993 establece para las Corporaciones Autónomas Regionales, la función de adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar ante el Juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley.

Estos dos artículos deben ser concordados con el artículo 107 de la misma ley en comento el cual establece: “UTILIDAD PÚBLICA E INTERES SOCIAL, FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD. Decláranse de utilidad pública e interés social la adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de servidumbres, que sean necesarias para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la ley. Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares”. En Colombia la servidumbre ecológica se puede definir como el gravamen o limitación de uso que un particular de manera voluntaria, impone sobre una parte o la totalidad de su predio, en beneficio de otro predio de distinto dueño, con el fin de contribuir a la conservación, protección, restauración, mejoramiento y manejo adecuado de los recursos naturales y de los valores ambientales existentes en este. El objetivo principal de las servidumbres es imponer limitaciones al dominio de un predio en beneficio de otro predio. Las partes interesadas en constituir la servidumbre ecológica, pueden pactar por ejemplo, la protección de cuencas abastecedoras de acueductos municipales, la protección de nacimientos de agua, la conservación de parches de bosque, la protección de hábitat de especies amenazadas, la protección de la especie misma, la realización de actividades ecoturísticas, la promoción de actividades de educación, investigación ambiental o la creación de corredores biológicos, entre otros (Chaux, 2001). Fundamento legal para la constitución de servidumbres ecológicas en Colombia: Como ya se dijo las servidumbres ecológicas se enmarcan dentro de las llamadas servidumbres voluntarias que define nuestro código civil en el artículo 937 así: “Cada cual podrá sujetar su predio a las servidumbres que quiera y adquirirlas sobre los predios vecinos, con la voluntad de sus dueños, con tal que no se dañe con ellas el orden público, ni se contravenga a las leyes”. De acuerdo con esta definición en Colombia, los particulares pueden constituir todo tipo de servidumbres siempre y cuando no sean contrarias al orden público, la ley, la moral y las buenas costumbres. Elementos esenciales para la constitución de servidumbres ecológicas en Colombia: Voluntariedad en la constitución del gravamen: La servidumbre ecológica es una auto-limitación que hace el propietario de un inmueble, mediante la cual, voluntariamente restringe la clase de uso o la intensidad del aprovechamiento que se realiza en el predio gravado.

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La existencia de dos predios: En la legislación Colombiana para la constitución de la servidumbre se exige la existencia de dos predios uno sirviente y otro dominante, pues por tratarse de un derecho real implica la relación entre dos predios y no entre personas. Los predios deben pertenecer a distintos dueños: Si los predios dominante y sirviente pasan a ser de propiedad de un solo propietario se produce una confusión, lo cual constituye en una de las causales para su extinción. Utilidad de beneficio del predio dominante: El predio sirviente se grava en beneficio del predio dominante Finalidad u objetivos ambientales: La servidumbre ecológica tiene como finalidad contribuir a la conservación, protección, mejoramiento y manejo adecuado de los recursos naturales y de los valores ambientales del predio dominante. Forma de constituir las servidumbres ecológicas en Colombia: Como ya se dijo, las servidumbres ecológicas por enmarcarse dentro de las servidumbres voluntarias, se pueden constituir mediante contrato o testamento. El artículo 1.495 del Código Civil establece “El contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas personas”. De acuerdo con esta definición, mediante acuerdo de voluntades uno o varios propietarios pueden acordar el establecimiento de servidumbres ecológicas en sus predios con el fin de conservar valores ambientales existentes al interior de sus predios. Por su parte el testamento según las voces del artículo 1.055 del C.C. “Es un acto más o menos solemne, en que una persona dispone del todo o de una parte de sus bienes para que tenga pleno efecto después de sus días, conservando la facultad de revocar las disposiciones contenidas en él mientras viva”. El testador puede disponer en su testamento que un predio se deje a determinada persona natural y jurídica condicionando su entrega a que se constituya sobre él una servidumbre ecológica. Al momento de la constitución de la servidumbre ecológica, ya sea mediante contrato o testamento, se requiere que en el titular del dominio que va a gravar su predio con servidumbre, concurran los requisitos generales exigidos por el artículo 1502 del C.C. para cualquier persona que es parte en un acto o contrato: “Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad es necesario: 1) que sea legalmente capaz; 2) que consienta en dicho acto o declaración y su consentimiento no adolezca de vicio; 3) que recaiga sobre un objeto lícito; 4) que tenga una causa lícita. La capacidad legal de una persona consiste en poderse obligar por sí misma, sin el ministerio o la autorización de otra”. Requisitos formales para la constitución de servidumbres ecológicas en Colombia: El artículo 1857 del C.C. señala que “La venta de los bienes raíces y servidumbres y la de una sucesión hereditaria, no se reputan perfectas ante la ley, mientras no se ha otorgado escritura pública”.

En este mismo sentido el artículo 760 del C.C. dispone que “La tradición de un derecho de servidumbre se efectuará por escritura pública, debidamente registrada, en que el tradente exprese constituirlo y el adquirente aceptarlo; podrá esta escritura ser la misma del acto o contrato principal a que acceda el de la constitución de la servidumbre” La servidumbre ecológica por ser un gravamen que se impone voluntariamente sobre un inmueble, su constitución mediante contrato o testamento, requiere de escritura pública, la cual se debe registrar en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación del inmueble. El registro de la escritura por la cual se constituye la servidumbre ecológica es de la mayor importancia, en la medida en que su registro la hace oponible y por ende se puede hacer valer frente a terceros y no sólo frente a las partes. Clases de servidumbres ecológicas: • Gratuitas: Las servidumbres ecológicas son gratuitas cuando el dueño del predio sirviente constituye el gravamen por voluntad propia sin recibir ninguna compensación a cambio y su único propósito es contribuir a la conservación ambiental de una zona. • Onerosas: La servidumbre ecológica es onerosa cuando el dueño del predio sirviente la constituye a cambio de un pago. El valor corresponde a una suma equivalente a la que recibiría el propietario del predio sirviente si estuviera aprovechando la porción del terreno gravada con la actividad económica propia del predio. El pago que recibe el titular del predio sirviente, equivale al valor de la ganancia que recibiría, si la parte del predio gravado estuviera explotado económicamente. Cosa distinta sucede con las servidumbres voluntarias en las cuales existe la libertad para que las partes pacten la forma de pago que consideren más adecuada, pudiendo ser el pago en dinero o en especie; puede consistir en una suma pagada una sola vez o pagos sucesivos o periódicos y también puede acordarse un pago sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones inherentes al gravamen impuesto al predio sirviente. • Recíprocas: La servidumbre ecológica es recíproca cuando un predio tiene a la vez la calidad de sirviente y dominante con respecto a otro predio, en virtud de dos servidumbres diferentes. En este caso, lo que mueve a la constitución de la servidumbre, es la existencia de otro predio que a su vez, está limitando su propiedad en beneficio de otro, generándose obligaciones y limitaciones recíprocas entre las partes.

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Primera servidumbre ecológica en Colombia: The Nature Conservancy (TNC), la Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil (Red) y la Fundación Proaves han apoyado el establecimiento de la primera servidumbre ecológica del país, la cual permite a un propietario privado conservar permanentemente los ecosistemas naturales de su propiedad. Las 50 hectáreas de esta servidumbre protegen parte del área de distribución del loro orejiamarillo (Ognorhynchus icterotis), probablemente el ave más amenazada de extinción en Colombia. La servidumbre fue establecida en el municipio de Jardín, Antioquia, uno de los pocos lugares con hábitat propicio para esta especie, cuya población se estima en 700 individuos Todo comenzó en el 2001, cuando algunos científicos descubrieron una población saludable de loros orejiamarillos en Jardín” dice José Castaño de la Fundación Proaves, una organización no-gubernamental que ha estado trabajando en la región desde el principio con el apoyo de la Fundación Loro Parque de España. El loro orejiamarillo es una especie endémica que sólo anida en la palma de cera del Quindío (Ceroxylon quindiuense). La palma de cera también es una especie amenazada que ha sido tradicionalmente usada en la celebración del domingo de ramos en Semana Santa, donde las personas usan los cogotes de la planta para hacer los ramos, destruyendo el árbol entero. Esta situación ha puesto en peligro a ambas especies. Desde el principio del trabajo, la Fundación Proaves ha facilitado programas de educación a las comunidades sobre otras alternativas distintas a la palma de cera durante las actividades del domingo de ramos. Otra estrategia inicial liderada por la Red y apoyada por TNC para proteger los bosques andinos tropicales que albergan palmas y loros, fue reunir a propietarios privados en Jardín, interesados en preservar ambas especies en sus propiedades. Como resultado, varios propietarios crearon el nodo Jardín, adscrito a la Red, y optaron por convertir parte o toda su propiedad en Reserva Natural de la sociedad civil. Siguiendo el éxito de crear Reservas Naturales privadas, TNC ayudó al nodo Jardín a implementar su primera servidumbre ecológica y así disponer de propiedades privadas en conservación permanente. “Lo hice porque estoy enamorado de esta tierra, yo quería ver resultados tangibles de estos esfuerzos” dice José Humberto Jaramillo, propietario de la servidumbre. “Pero esto es sólo el comienzo”. Otros propietarios en el nodo Jardín están llevando a cabo el proceso legal para establecer otras servidumbres en sus propiedades.

Ventajas de la constitución de servidumbres ecológicas: - Puede imponerse sobre la totalidad o sobre una parte del predio sirviente y el propietario puede seguir explotando económicamente el resto del inmueble. - No se exige que los predios sean colindantes sino que exista un beneficio para el predio dominante. Sin embargo, con la servidumbre ecológica los beneficios pueden ser recíprocos en la medida en que ambos predios se benefician y se protege todo un ecosistema. - Pueden establecerse a perpetuidad o de manera temporal - Las servidumbres no conllevan una alteración en la titularidad de la propiedad, sino una limitación a la misma en beneficio de un interés colectivo: La conservación ambiental. - La mayor ventaja que se observa en la figura de la servidumbre ecológica está en que como el Estado no puede efectuar donaciones a los privados, la servidumbre es el camino para que a través del establecimiento de planes de manejo forestal, éste en aras de la protección al medio ambiente y del cumplimiento de sus fines esenciales pueda efectuar inversiones en predios privados.

El usufructo La palabra usufructo etimológicamente proviene del latín usus, que significa uso, y fructus, fruto. Se entiende como el derecho de usar y obtener los productos y frutos derivados de una cosa que pertenece a otro. Desde el punto de vista legal el usufructo es definido por el artículo 823 del Código Civil como “un derecho real que consiste en la facultad de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y sustancia, y de restituirla a su dueño, si la cosa no es fungible; o con cargo de devolver igual cantidad y calidad del mismo género, o de pagar su valor si la cosa es fungible”. De acuerdo con esta definición el usufructo es el derecho real en virtud del cual una persona, llamada usufructurario, puede gozar temporalmente de la cosa que pertenece a otra, sin alterar su esencia. El usufructo se convierte en una limitación a la propiedad en la medida, en que el propietario que generalmente tiene un dominio pleno sobre una cosa, vale decir, el derecho de usar, gozar y disponer libremente de su propiedad; por la constitución del usufructo, ésta se desmiembra y el usufructurario adquiere la facultad de usarla y gozarla, mientras que el propietario, conserva sólo la facultad de disponer de ella, esto es lo que se conoce como nuda propiedad -derecho de propiedad disminuido en la facultad de gozarla-.

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Constitución del usufructo: Según las voces del artículo 825 del Código Civil, el usufructo se constituye por varios modos: - Por la ley, como el del padre de familia, sobre ciertos bienes del hijo; - Por testamento; - Por donación, venta u otro acto entre vivos –voluntario- Por prescripción. Al igual que en el caso de las servidumbre y para los fines del presente trabajo, el usufructo voluntario es el que nos interesa, por cuanto se origina en la voluntad del hombre, ya sea por acto entre vivos, a título gratuito u oneroso; cuando por ejemplo, se transfiere la nuda propiedad con la reserva de conservar el usufructo; o al contrario, cuando se transfiere el usufructo conservando la nuda propiedad. Otra forma de constituir usufructo de manera voluntaria, es por disposición testamentaria. Requisito formal para la constitución del usufructo: El artículo 826 del C.C. preceptúa que “El usufructo que haya de recaer sobre inmuebles por acto entre vivos, no valdrá si no se otorgare por instrumento público inscrito”. Cumplir con el requisito del registro de la escritura pública mediante la cual se constituye el usufructo en la Oficina de Instrumentos Públicos correspondiente, es de vital importancia por cuanto su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble, lo hace público y por ende oponible a terceros. Duración del usufructo: La característica principal del derecho real de usufructo es su temporalidad. El artículo 829 del C.C., señala que el usufructo puede constituirse por tiempo determinado o por toda la vida del usufructurario. Sin embargo cuando en su constitución no se fija tiempo alguno para su duración, se entiende constituido por toda la vida del usufructuario. El usufructo constituido a favor de una corporación o fundación, su duración no puede pasar de 20 años. Extinción del usufructo: El artículo 865 del C.C. señala las causales de extinción del usufructo. - Por la muerte del usufructuario - Por la llegada del día o el cumplimiento de la condición - Por la resolución del derecho del constituyente - Por la consolidación del usufructo con la propiedad - Por prescripción - Por la renuncia del usufructuario - Por destrucción de la cosa fructuaria - Por sentencia judicial.

Ventajas y desventajas de usar la figura del usufructo en la conservación ambiental en tierras de dominio privado: La mayor ventaja que se observa en la utilización de la figura del usufructo como mecanismo para promover o incentivar la conservación ambiental en predios de propiedad privada, está en el hecho, que el usufructo no implica el desprendimiento total de la propiedad, sino solamente su uso y goce. Por lo tanto, el propietario puede ceder estos atributos de su propiedad, a una persona natural o jurídica, con el fin de que se utilicen con fines exclusivamente conservacionistas, y se pueda lograr que un predio durante cierto tiempo, provea de valiosísimos servicios ambientales a una comunidad o región. La desventaja que presenta el fideicomiso esta dada por la temporalidad del mismo, en la medida a que esta condicionado al tiempo que se haya establecido para el mismo, o por toda la vida del usufructuario, lo cual limita la intención que se persigue con la figura, de dedicar uno o varios predios a la protección y conservación de ecosistemas a perpetuidad. El fideicomiso civil El artículo 794 del C.C define el fideicomiso así: Se llama propiedad fiduciaria la que está sujeta al gravamen de pasar a otra persona por el hecho de verificarse una condición. La constitución de la propiedad fiduciaria se llama fideicomiso. Este nombre se da también a la cosa constituida en propiedad fiduciaria. La traslación de la propiedad a la persona en cuyo favor se ha constituido el fideicomiso, se llama restitución. Partes que intervienen en la constitución del fideicomiso: En la constitución del fideicomiso intervienen tres sujetos a saber: El fideicomitente o constituyente que dispone por testamento de un bien de su patrimonio a favor del propietario fiduciario, con cargo de transferirle a un tercero, fideicomisario. El propietario fiduciario recibe el inmueble en propiedad pero sometido a una condición, la cual una vez se cumple, hace que la propiedad tenga que ser trasladada al fideicomisario (esto se denomina restitución). Constitución del fideicomiso: El fideicomiso sólo es posible constituirlo por acto testamentario o por acto entre vivos. El artículo 796 del C.C prescribe “Los fideicomisos no pueden constituirse sino por acto entre vivos otorgado en instrumento público o por acto testamentario”. Cuando se constituye por acto entre vivos requiere la solemnidad de la escritura pública y su registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de ubicación del inmueble, para efectos de hacerlo valer frente a terceros. Si su constitución se realiza por testamento, este debe cumplir los requisitos exigidos por las normas civiles que regulan las asignaciones testamentarias.

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La condición en el fideicomiso: El fideicomiso exige la existencia de una condición –hecho futuro e incierto- del cual depende el nacimiento o la extinción del fideicomiso. Esta condición para el fideicomisario es suspensiva, en la medida en que su derecho - de que le sea transferida la propiedad- sólo va a nacer, el día en que se cumpla la condición impuesta por el constituyente; en tanto que, para el propietario fiduciario, la condición es resolutoria, pues al cumplirse la condición, se extingue su derecho, el cual nació con la constitución del fideicomiso. El plazo para el cumplimiento de la condición se rige por las reglas de la prescripción en Colombia que hoy en día es de 10 años, y si en este lapso no se cumple la condición, esta se considera fallida y el propietario fiduciario consolida su derecho como propietario. Derechos y obligaciones del propietario fiduciario: Mientras no se cumpla la condición el propietario fiduciario tiene un verdadero derecho de propiedad sobre el bien, con excepción de la posibilidad de conservarlo a perpetuidad. En este orden de ideas, puede venderla o transmitirla por causa de muerte, pero quien la adquiera continúa con el gravamen de restituirla, una vez se cumpla la condición. (Artículo 810, inc 1º C.C.). El propietario fiduciario puede gravar la propiedad con hipotecas, servidumbres o cualquier otro gravamen. (Artículo 826 C.C.) El propietario fiduciario tiene la libre administración de sus bienes y su responsabilidad se extiende a los deterioros provenientes de su hecho o culpa (817 C.C.) Como el propietario fiduciario es el dueño del bien inmueble dado en fideicomiso, puede usar y obtener los frutos civiles como naturales que el bien genere. El propietario fiduciario tiene el deber de conservar el inmueble y restituirlo al momento del cumplimiento de la condición (815 del C.C.). Derechos del fideicomisario: En lo que respecta a los derechos del fideicomisario, éste mientras no se cumpla la condición impuesta por el constituyente, solo tiene en fideicomiso una expectativa de derecho así lo señala el artículo 820 del C.C. “El fideicomisario, mientras pende la condición, no tiene derecho ninguno sobre el fideicomiso, sino la simple expectativa de adquirirlo“. Si el fideicomisario fallece antes de la restitución, esa expectativa no es transmisible por causa de muerte (Artículo 821 del C.C.).

Extinción del fideicomiso: De conformidad con el artículo 822 del C.C. el fideicomiso se extingue por las siguientes causales: - La restitución: en el evento en que se cumpla la condición, en este caso el propietario fiduciario como ya se dijo, debe proceder a efectuar la entrega del inmueble al fideicomisario. - Por la resolución del derecho del constituyente: por la acción resolutoria un acto o derecho desaparece de la vida jurídica y vuelven las cosas a su estado anterior. - Por la destrucción de la cosa objeto del fideicomiso (Artículo 866 C.C.): si se extingue el bien totalmente, desaparece el fideicomiso; si se extingue parcialmente, subsiste por la parte no destruida. - Por renuncia del fideicomisario antes de la fecha de restitución. - Por faltar la condición o no haberla cumplido en el tiempo de la prescripción que es de 10 años, evento en el cual, el propietario fiduciario adquiere el dominio pleno sobre el bien. - Por confusión: Por radicarse en una misma persona la calidad de propietario fiduciario y fideicomisario. Aplicación del fideicomiso a la conservación ambiental en tierras de propiedad privada: En virtud del fideicomiso una persona voluntariamente puede entregar uno o varios predios de su propiedad, los cuales se entregan a un propietario fiduciario, a quien se le puede imponer como obligación que mientras se llega el momento de la entrega del o los inmuebles al fideicomisario, a éstos se les de un uso que propicie la conservación ambiental. En Colombia, esta figura presenta el inconveniente de la prescripción, por cuanto solo podría destinarse el bien o bienes a un uso de conservación por el término de diez años, que es el tiempo que se tiene para que se cumpla la condición, contrario a lo que sucede en Argentina, donde la prescripción es de 30 años, lo cual implica que mediante esta figura, un inmueble puede destinarse a fines de conservación ambiental, por un periodo de tiempo mucho más largo. Volviendo al caso Colombiano es posible, que una vez la propiedad pase a manos del fideicomisario, decida seguir destinando el bien a tareas de conservación y protección del medio ambiente. En este punto juega un papel muy importante las normas que en Colombia, han creado incentivos de tipo económico, las cuales pueden aplicarse y son compatibles con las figuras descritas en este capítulo, como por ejemplo, el certificado de incentivo forestal CIF para promover la reforestación y la conservación de bosque natural (ley 139 de 1994, reglamentada por el Decreto 900/1997). Así mismo, a los propietarios que limiten sus tierras con uno de estos derechos reales, se les pueden ofrecer exenciones en el pago del impuesto predial o efectuar tratamientos diferenciales para que se les rebajen los servicios públicos.

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El comodato El artículo 2.200 del Código Civil define el comodato o préstamo uso “como un contrato en que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso. Este contrato no se perfecciona sino con la tradición de la cosa” Partes en el contrato de comodato: • Comodante: Es quien entrega la cosa mueble o raíz en comodato • Comodatario: Es quien recibe la cosa mueble o raíz en comodato Características del contrato de comodato: • Es un contrato consensual: Requiere acuerdo entre las partes. • Es nominado: Está plenamente denominado e identificado en el Código civil Colombiano. • Es unilateral: Perfeccionado el contrato, surgen obligaciones para el comodatario de conservación, uso y de restitución, principalmente. • Es real: no se perfecciona sino con la entrega de la cosa • Es esencialmente gratuito: el uso y goce que se proporciona es sin contraprestación, en la medida en que tiene como finalidad el beneficio exclusivo del contratante (comodatario) a quien se permite su uso, esta característica es lo que lo diferencia del arrendamiento, la donación o la compraventa. • Es intuito personae, es decir que se celebra en consideración a la persona. Derechos del comodante: El comodante conserva sobre la cosa prestada todos los derechos que antes tenía, no así su ejercicio, por ser incompatible con el uso concedido al comodatario. Obligaciones del comodatario: El comodatario no puede emplear la cosa sino en el uso convenido y a falta de convención en el uso ordinario de las de su clase. Las obligaciones del comodatario se reducen en esencia a tres: • De conservación de la cosa dada en comodato • De uso de acuerdo con los términos convenidos o de conformidad con el uso ordinario y • De restitución. En el caso de contravención a las obligaciones, puede el comodante exigir la reparación de todo perjuicio, y la restitución inmediata del bien, aún así se haya estipulado plazo para la entrega. Restitución del bien dado en comodato: El comodatario es obligado a restituir la cosa prestada en el tiempo convenido, o falta de acuerdo, después del uso para el cual ha sido prestada. Sin embargo, en tres casos puede exigirse la restitución del bien dado en comodato antes del tiempo estipulado:

Si muere el comodatario, a menos que el bien haya sido prestado para un servicio particular que no pueda diferirse o suspenderse, caso en el cual, los herederos tienen derecho a continuar con el uso de la cosa prestada. Es de anotar que el comodato no se extingue por la muerte del comodante. Si sobreviene al comodante una necesidad imprevista y urgente del bien. Si ha terminado o no tiene lugar el servicio para el cual se ha prestado el bien. Comodato Precario: El código civil en su artículo 2219 prescribe que el comodato toma el título de precario si el comodante se reserva la facultad de pedir la cosa prestada en cualquier tiempo. Igualmente se entiende precario el comodato cuando no presta el bien para un servicio particular, ni se fija tiempo para su restitución. La precariedad en el comodato se desprende de la facultad de pedir la cosa en cualquier momento, porque no se ha fijado tiempo para su restitución ni se ha prestado para un servicio especial o particular. Aplicación ambiental del contrato de comodato: El contrato de comodato se constituye en una herramienta jurídica de perfecta aplicación por parte de los propietarios privados para formalizar su decisión de dedicar sus predios o parte de ellos a tareas de conservación ambiental. En el contrato de comodato se puede establecer expresamente el uso que se le debe dar al bien inmueble objeto de comodato y en caso de incumplimiento, el comodante tiene el derecho a solicitar la restitución bien por incumplimiento de las obligaciones pactadas, vale decir, por no habérsele dado al bien el uso convenido. Una de las ventajas que presenta el comodato es que es de larga duración y se puede celebrar hasta por toda la vida del comodatario. Otra de las ventajas es que se puede celebrar entre personas naturales, personas jurídicas o ONG´s dedicadas a la conservación ambiental. El contrato de comodato conlleva implícita la garantía para el comodante o dueño del predio, de conservar sobre el inmueble la titularidad del mismo, sólo se desprende del uso y goce por el tiempo de duración del contrato.

El arrendamiento El artículo 1973 del Código Civil define el arrendamiento como “un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado. La parte que proporciona el goce se llama arrendador y la parte que da el precio se denomina arrendatario. Elementos del contrato de arrendamiento: Los elementos del contrato de arrendamiento son los mismos de todo contrato, vale decir, capacidad, consentimiento, objeto y causa lícitos, tal como lo establece el artículo 1502 del Código Civil. Sin embargo, para que pueda hablarse de contrato de arrendamiento es preciso que se pacte un precio o renta, porque si éste falta degenera ese uso y goce en otro negocio jurídico.

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Características del contrato de arrendamiento: - Bilateral: Ambas partes, arrendador y arrendatario, se obligan recíprocamente, el primero a proporcionar el uso y goce de una cosa y la segunda a pagar un precio o renta determinado. - Consensual: Se perfecciona por el acuerdo de las partes sobre la cosa y sobre el precio, el contrato no requiere de ninguna solemnidad para que se repute perfecto. - Oneroso: Ambas partes en el contrato de arrendamiento persiguen utilidades, gravándose recíprocamente; el primero por permitir el uso y goce obtiene a cambio el pago de la renta o precio; el segundo, por el disfrute de la cosa, adquiere la obligación del pago de la renta o precio. - De ejecución sucesiva: El contrato se realiza periódicamente y las obligaciones se cumplen de manera sucesiva y por el tiempo de duración del contrato. - Principal: Tiene existencia propia, no requiere de ningún otro negocio para que surja a la vida jurídica. - Nominado: El contrato de arrendamiento se encuentra regulado en el Código Civil Colombiano. Obligaciones del Arrendador: El artículo 1982 del Código Civil señala cuales son las obligaciones del arrendador: - Entregar al arrendatario la cosa arrendada - Mantenerla en estado de servir para el fin para el cual ha sido arrendada - Librar al arrendatario de toda turbación o embarazo en el goce de la cosa arrendada Obligaciones del Arrendatario: - Gozar de la cosa, en los términos del contrato - Velar por la conservación de la cosa arrendada - Pagar el precio o renta convenido - Restituir o entregar la cosa a la terminación del contrato

Causales de terminación del contrato de arrendamiento: El artículo 2008 del Código Civil señala las siguientes causales de terminación del contrato de arrendamiento: - Por la destrucción total de la cosa arrendada - Por la expiración del tiempo estipulado para la duración del contrato - Por la extinción del derecho de arrendador - Por sentencia judicial

Diferencias entre el contrato de arrendamiento con el comodato y el usufructo - Con el Comodato: En ambos se permite el uso y goce de una cosa, se concede es la tenencia; pero el comodato se diferencia del arrendamiento en que en este último, por el uso y goce se pacta como contraprestación un precio en dinero o en especie, en el comodato se proporciona el uso y goce sin contraprestación por parte de quien recibe la cosa. Como se vio el arrendamiento es oneroso y el comodato es esencialmente gratuito. - Con el usufructo: El derecho de usufructo conlleva la facultad de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y sustancia y es en este aspecto es que se confunde con el arrendamiento. Sin embargo, el arrendamiento es un derecho personal y el usufructo es un derecho real. El usufructo se extingue por la muerte del usufructuario, en el arrendamiento, pasa a los herederos. El usufructo puede ser gratuito u oneroso; el arrendamiento siempre es oneroso. El usufructo es solemne, se constituye por escritura pública, el arrendamiento es consensual cuando es privado, es decir, que no requiere de solemnidad alguna. Aplicación ambiental del contrato de arrendamiento: En materia de conservación ambiental, el contrato de arrendamiento tiene toda la aplicabilidad de un contrato de arrendamiento común, como el que celebran los particulares a diario, solo que en este caso, se establecerían cláusulas expresas en donde el arrendatario se obliga a dedicar el inmueble dado en arrendamiento a tareas de conservación, por ejemplo conservación de aguas, suelos, bosques etc. Cabe anotar, que en este tipo de contrato el interesado en la conservación puede ser tanto el arrendador como el arrendatario. Al igual que en el comodato, el dueño del predio no se desprende del dominio, sólo se desprende del uso y goce; el arrendatario es un mero tenedor y el contrato de arrendamiento se puede celebrar por varios años entre diferentes personas, sean naturales o jurídicas y ONGs.

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CONCLUSIONES • En Colombia la propiedad privada antes de la reforma constitucional de 1936, se concebía como un derecho absoluto y exclusivo, permitiéndole al propietario hacer con su tierra lo que quisiera, siempre y cuando no estuviera expresamente prohibido por la ley. En esta etapa, la propiedad no cumple ninguna función social. • Es el desarrollo económico y el reclamo de justicia social e igualdad por parte de las clases menos favorecidas, el que hace necesario imponerle a la propiedad, la obligación de cumplir una función social, exigiéndose al titular del dominio, que a la par que satisface sus intereses particulares, utilice su propiedad en beneficio de la comunidad en virtud del principio de solidaridad. • Posteriormente en la Constitución de 1991, la propiedad además de tener una función social, se le asigna una función ecológica que implica obligaciones, lo cual se traduce en que el propietario no sólo deber respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, (función ecológica de la propiedad asociada al concepto de desarrollo sostenible). • La Carta Política de 1991 se convierte en una verdadera Constitución Ecológica, pues se incluyen en su texto una serie de normas que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. A partir de este momento todo el ordenamiento jurídico va a estar impregnado por la perspectiva ambiental, prueba de ello es la expedición de normas como las leyes 99 de 1993, 388 de 1997, 160 de 1994, 128 de 1994 y 152 de 1994 todas ellas recogen importantes principios ambientales consagrados constitucionalmente. • Teniendo en cuenta que la temática ambiental se convirtió en un aspecto de vital importancia desde el punto de vista económico y social, se consideró importante en este trabajo abordar el tema de los incentivos que se ofrecen en Colombia a los propietarios privados que dedican sus tierras a tareas de conservación. • En este punto se encontró que el artículo 48 de la ley 388 posibilita la compensación de dichos propietarios a través de incentivos de tipo económico o tributario. Así mismo, se autoriza para que se avance en la creación de otros incentivos que la ley no contemple respecto de propietarios a quienes los POT les haya declarado sus tierras de importancia histórica, arquitectónica o ambiental y se les compense por la carga que implica tal declaratoria. • De las herramientas legales analizadas en el desarrollo de este trabajo, considero que las que más se prestan para ser utilizadas con fines de conservación ambiental, son la servidumbre ecológica, por las múltiples posibilidades que ofrece en su constitución y los contratos de comodato y arrendamiento por ser contratos consensuales que no requieren más que un acuerdo de voluntades.

• En la implementación de tales figuras se necesita de mucha creatividad en la medida en que el tema ambiental es muy específico y no se ha explorado mucho al respecto; sin embargo no debe perderse de vista que nuestra legislación civil y comercial, en virtud del principio de autonomía de la libertad deja a las partes sin mayores ataduras para que pacten todo tipo de contrato o convención siempre y cuando no contravengan el ordenamiento jurídico y la buenas costumbres.

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Capítulo 4 Enfoque social María Victoria Rivera Montoya. Socióloga, Especialista en Análisis Político y del Estado, vinculada con el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín. mariv.rivera@medellin.gov.co

(…) en Viena se respira, como siempre, una dulzura de vivir que no es solo blandura, porque está hecha en gran parte de una especie de cordialidad, o de buena voluntad hacia los seres, que es en lo que tal vez reside la verdadera democracia . Marguerite Yourcenar, Cartas a mis amigos (1964)

Colombia es un Estado social de derecho fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general, en el cual los ciudadanos y las ciudadanas son sujetos de los derechos y libertades universalmente reconocidos en las dimensiones política, económica, social, cultural y ambiental. Así, el marco de derechos humanos exige que los procesos de planeación del desarrollo estén centrados en un orden justo, en el bienestar de la gente como portadora y titular de derechos y deberes; que no discriminen, que prioricen aquellas poblaciones y territorialidades en situación de vulnerabilidad, exclusión social y económica, y que consideren el reconocimiento, la promoción, protección y realización de los derechos humanos como un imperativo ético y político. El respeto de la dignidad humana es reconocer el valor intrínseco del ser, en lo individual y en lo colectivo, es el reconocimiento de las necesidades humanas y sociales, la cooperación con las necesidades esenciales de las personas y las comunidades como sujetos de derechos y el rechazo de toda manipulación; es confianza en sus potencialidades latentes y sus capacidades manifiestas, en lo que puede hacer por sí mismo por los demás sujetos y por su medio, si alcanza en igualdad de oportunidades el desarrollo humano y social. La solidaridad como principio normativo del Estado social de derecho alude al valor social fundamental por el que las personas se reconocen como iguales y comprendidas -por igual- en una tarea común. La desigualdad material se enfrenta acudiendo al principio normativo de la solidaridad […]. Derecho constitucional: perspectivas críticas, UNIANDES. En esta perspectiva, la Declaración sobre el derecho al desarrollo, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1986, en sus artículos primero y segundo dice: el derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él. La persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante activo y el beneficiario del derecho al desarrollo. Los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el

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bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste. Así, los derechos ciudadanos no son un asunto abstracto, aluden a la protección social y a la realización de la vida individual, familiar y colectiva, al acceso a los bienes esenciales de educación, salud, cultura, trabajo, agua potable, ambiente sano, vivienda adecuada, espacio público, libertad, seguridad, información, participación, calidad de vida en su sentido más amplio. Por lo que se hace también necesario analizar la negación al respecto, protección y realización -goce y disfrute- de los derechos humanos en que han incurrido las políticas públicas urbanas y territoriales gestionadas desde el reduccionismo “economicista”, sacrificando el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población como finalidades sociales del Estado. Analistas de política pública coinciden en considerar que la Constitución Política de 1991, así como, las leyes 9/89, 99/93 y 388/97 de reforma urbana y desarrollo territorial sostenible en Colombia, surgen como una respuesta a la crisis de las ciudades de la concentración del capital y en consecuencia a la mercantilización de los bienes y servicios socio-territoriales; en el entendido que la función pública del urbanismo se opone a las ciudades plataformas de los mercados, al urbanismo mercantilista en el que prevalece el interés y la acumulación de capitales privados, a la primacía del valor comercial sobre el valor social en la producción de de los bienes y servicios que ofrece e incorpora la ciudad. En este sentido, puede afirmarse que el enfoque social de los procesos de planeación y gestión urbanística, en el ejercicio de la función pública del urbanismo, que genera valores de uso socio-ambiental y de disfrute para satisfacer necesidades humanas y sociales de base territorial, se oponen al “urbanismo antisocial”, de sesgo mercantil. Aunque el enfoque social parece consustancial al urbanismo, toda vez que la ciudad es en esencia una construcción histórica socio-cultural, en el sistema de relaciones dominantes -individuos, sociedad y ciudad-, persisten tendencias antisociales en torno a la gestión urbanística o modos de producir el hábitat humano. Si bien en el contexto de América Latina y el Caribe, Colombia ha venido acumulando experiencias en asuntos de planeación territorial y diseño de políticas e instrumentos para garantizar el acceso al suelo urbano y a la vivienda de la población en situación de pobreza y desigualdad a través de regulaciones al mercado del suelo, los resultados aún son poco eficaces. Persisten prácticas que ponen en evidencia la inadecuada normativa estatal a los principios del derecho público, como también, a las recomendaciones del sistema internacional de derechos humanos, por ejemplo, en materia de la protección legal contra el desalojo forzado, tanto por el conflicto armado como por obras de infraestructura, que vulneran la dignidad humana y llevan a la población afectada a una condiciones de mayor desprotección y vulnerabilidad. Una de las dimensiones de la desigualdad está dada por el modelo territorial, así, la concreción del derecho a la vivienda adecuada y los derechos humanos vinculados al hábitat, sigue siendo un reto en el abordaje de las problemáticas urbanas y territoriales en Colombia,

garantizar la igualdad de oportunidades es un factor clave para el logro de la integración socio-territorial, en el marco de un desarrollo sostenible y alineados al logro de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM). En la agenda de las Naciones Unidas se avanza hacia la consagración del derecho a la ciudad mediante la generación de políticas públicas que aseguren el acceso al suelo, a viviendas adecuadas, infraestructura y equipamiento social y los mecanismos y las fuentes de financiamiento suficientes y sustentables, porque, reconocer, promover y hacer efectivo el derecho a la ciudad, tiene el reto de implementar las políticas integrales de desarrollo urbano y territorial, las cuales son estratégicas y prioritarias para lograr la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo y enfrentar los fenómenos de la pobreza y la exclusión social. En Colombia, están vigentes los retos en las políticas públicas de acceso al suelo urbano y vivienda con inclusión e integración socio-territorial, ello requiere voluntad política por parte de los gobiernos nacionales y locales en la búsqueda y aplicación de formulas que conduzcan al desarrollo tomando en cuenta las especificidades regionales y potenciando sus recursos naturales y humanos. El enfoque social de la planeación urbanística exige enfrentar el fenómeno de la desigualdad para la superación de la pobreza y la segregación socio-territorial, lo que implica el pleno ejercicio de la función pública del urbanismo en todos los niveles del Estado, así como, reconsiderar el papel que ha prevalecido de los planes de ordenamiento de las ciudades, en el sentido de entenderse como fines en sí mismo y no como instrumentos de política para la gestión de los procesos de transformación social y territorial. Para mejorar la habitabilidad integral de los asentamientos humanos en la construcción de ciudades equitativas y solidarias, se tiene el reto de armonizar las normas nacionales y locales a los estándares de Naciones Unidas en la perspectiva del cumplimiento de los compromisos del Pacto Internacional de los derechos económicos, sociales, culturales, colectivos y del ambiente. En esta perspectiva, para valorar los estudios de casos en vivienda y hábitat que a continuación presentan los Especialistas de Gestión Inmobiliaria de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, relacionados con las problemáticas de la financiación de vivienda social en Colombia, con experiencias de “relocalización” y, de legalización de títulos y regularización urbanística en asentamientos urbanos en Medellín, es aconsejable tener dentro del marco referencial, los siguientes aspectos para la aplicación de los derechos a vivienda adecuada y al agua, recomendados por el Comité de los DESC por medio de las Observaciones Generales 4/91, 7/97 y 15/02: seguridad jurídica de la tenencia, disponibilidad de servicios materiales, facilidades e infraestructura, gastos soportables, habitabilidad, asequibilidad, lugar y adecuación cultural. En la construcción del Estado social y democrático de derecho, las políticas públicas tienen sentido sí se orientan a garantizar la realización de los derechos humanos en igualdad de oportunidades.

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Problemática de la financiación para la construcción y adquisición de vivienda de interés social en Colombia en la década 1994-2004* Luz Adriana Echeverri Martínez Especialista en Gestión Inmobiliaria Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

RESUMEN: La problemática de la financiación de vivienda de interés social en Colombia, en la década de 1994 a 2004, se aborda a través de una sistematización de la normatividad jurídica existente en esta época; con la descripción de los instrumentos de financiación y las entidades u organismos con funciones propias en el tema de vivienda de interés social. Bajo la óptica del derecho constitucional a la vivienda digna, se analiza el sistema de regulaciones y mecanismos legales implementados para desarrollar los programas de vivienda de interés social en el país, a fin de establecer si realmente la política habitacional se orienta al cumplimiento del fin estatal de generar desarrollo socio- económico, el cual plantea el mencionado derecho. En un panorama de crisis financiera, económica y social, se establece un comparativo entre los modelos de financiación de vivienda a largo plazo operantes en la década, además se exploran las causas de la problemática y se analiza el nuevo régimen de financiación propuesto como solución. PALABRAS CLAVES: construcción de viviendas, política de la vivienda, financiación de la vivienda, vivienda de interés social. SUMMARY: The problems of financing social housing in Colombia in the decade from 1994 to 2004, was addressed through a systematization of the existing legal norms in this era, with the description of financial instruments and institutions or agencies with functions in the field of social housing. From the viewpoint of the constitutional right to adequate housing, he examines the system of regulations and legal mechanisms implemented programs to develop social housing in the country, to establish whether or not the housing policy is oriented so as to compliance with the state generate socio-economic development, which raises this right. In an overview of financial crisis, economic and social development, establishing a comparison between models of housing finance long-term operating in the decade, also explores the causes of the problem and discusses the new funding scheme proposed as a solution. KEYWORDS:housing, housing policy, housing finance, social housing. * Tesis para optar al título de Especialista en Gestión Inmobiliaria. Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Construcción, Especialización en Gestión Inmobiliaria, Medellín, 2005. Director: Ángel de Jesús Múnera Pineda.

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1. Introducción Con el presente escrito se pretende abordar la problemática de la financiación para la construcción y la adquisición de vivienda de interés social en Colombia en la década 1994 – 2004. A partir de la existencia de diferentes sistemas de financiación para la construcción y adquisición de vivienda de interés social en Colombia, en el periodo objeto de estudio, se pretende hacer un análisis jurídico de los mismos, donde se cuestione su eficacia como herramienta del proceso de adquisición de vivienda y la función que cumple en la búsqueda del desarrollo social y económico del país; además, se evalúa la transición de un régimen financiero a otro, en un panorama de crisis de los sectores financiero y de la construcción. Se hace una formulación del problema partiendo de la pregunta: ¿Los sistemas de financiación para la construcción y adquisición de vivienda de interés social en Colombia son balanceados desde la perspectiva jurídica y equilibrados, en términos de justicia, desde el punto de vista social? Para responder al anterior cuestionamiento se plantean los siguientes objetivos: Establecer un comparativo, desde la normatividad jurídica, de los regímenes financieros para vivienda de interés social en la década 1994 – 2004. Identificar los modelos de financiación más utilizados por los constructores y compradores de vivienda de interés social en el periodo a estudiar. Identificar el comportamiento de los créditos de vivienda en los diferentes sistemas de financiación, a fin de establecer bajo cuál de ellos se ha presentado con mayor relevancia el fenómeno de la inequidad. La realización de la investigación planteada adquiere importancia académica y práctica en tanto que en ella se adopta como objeto de estudio la vivienda de interés social, desde el aspecto de la financiación. Se resalta que la existencia y permanencia de la vivienda de interés social no sólo significa propender por la construcción de unidades habitacionales como espacios físicos, sino como la creación de un elemento integrador y potencializador del ser humano; ya que es desde la vivienda desde donde el hombre forma sus primeros vínculos sociales a través del establecimiento de una familia, a partir de lo cual consigue un arraigo y un sentido de pertenencia por el territorio donde se desenvuelve. Desde el punto de vista macroeconómico es de anotar que la producción de vivienda de interés social, en la cantidad y calidad requeridos por la comunidad, es un elemento impulsador del desarrollo socio-económico. La financiación para la adquisición de vivienda de interés social es un instrumento necesario en un país como Colombia, donde la mayoría de quienes acceden a este tipo de soluciones habitacionales no tienen la capacidad económica suficiente para realizar transacciones inmobiliarias de contado. El sector de la construcción, igualmente, requiere de crédito para emprender proyectos de construcción de vivienda.

Actualmente existe un alto déficit habitacional, referido no sólo al aspecto cuantitativo, sino también al cualitativo; fenómeno que demanda construcción masiva de vivienda con un verdadero respaldo financiero y mercado suficiente, con capacidad adquisitiva, para esto es menester unas políticas claras y seguras de financiación; a través de las cuales se garantice disminuir el déficit, y de una manera balanceada en lo económico y equilibrada desde lo social. Con respecto al diseño metodológico, se empleó como modelo de investigación el método explorativo para examinar la problemática de la financiación de vivienda de interés social en Colombia durante la última década (1994 –2004), y en ese marco, se elaboró una sistematización jurídico-normativa de los regímenes de financiación. La ordenación de los datos se hizo a partir de una revisión documental de leyes, decretos, acuerdos, resoluciones, entre otros, de las normas jurídicas que regulan la actividad crediticia para la adquisición y construcción de vivienda y la obtención de recursos gubernamentales para financiar programas de vivienda de interés social. 2. Marco teórico La vivienda es uno de los elementos que hacen parte del modus vivendi del hombre, de su ser integral; por medio de la cual consigue arraigarse a un territorio donde vincularse a una sociedad, el paso de ese original estado de nómada a sedentario. La vinculación social no es más que la posibilidad de tejer una serie de interrelaciones culturales, educativas, laborales, económicas, entre otras, que le permiten al sujeto hacerse miembro de un colectivo donde proyectar su vida de manera íntegra, en busca de su propio desarrollo y de la misma colectividad. Entendida la vivienda como un elemento integrador a la sociedad y facilitador del desarrollo, es menester estudiar los conceptos de Estado social de derecho, desarrollo sostenible, función pública, dignidad humana y derecho a la vivienda digna. Igualmente se tiene que consultar conceptos específicos tales como: Vivienda de Interés Social, propiedad, financiación, corrección monetaria, inflación, índice de precios al consumidor, UPAC, UVR y DTF. • Estado social de derecho: A partir de la Constitución política de 1991 el Estado colombiano pasó de denominarse “Estado de Derecho” a “Estado Social de Derecho”, lo cual significó cambiar la concepción acerca del papel del Estado en la organización política de la sociedad, ya que dejó de ser un garante de la legalidad, para convertirse además en garante del desarrollo integral de la sociedad, a través del establecimiento de políticas contundentes y la protección efectiva de los derechos, entre ellos, el derecho a la vivienda.

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Materializar lo anterior significa entender, en términos de la Corte Constitucional (Sentencia T-426 de 1992: 1), que: “El Estado social de derecho hace relación a la forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección. Exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad”. • Dignidad Humana: Entiéndase ésta como el derecho que tiene toda persona a una vida plena, donde se garantice la integridad física, psíquica y espiritual. El mínimo de condiciones materiales necesarias para la existencia digna (entre estas la vivienda), son elementos constitutivos de una vida íntegra y presupuesto necesario para la autorrealización individual y social. La Constitución establece un marco de valores y principios materiales, que se estructuran como fundamento de un verdadero sistema axiológico. Este sistema se basa en la dignidad humana, como principio que indica que el hombre es un ser que tiende hacia su perfeccionamiento, a desarrollar plenamente lo que por naturaleza se le ha dado como bienes esenciales: la vida, la salud, el bienestar, la personalidad, entre otros (Corte Constitucional en Sentencia T-011, 1993: 3). Entonces la razón de ser del Estado y de su accionar es conseguir el bienestar humano, pues la misma carta constitucional, impregnada de humanismo, resalta la importancia de la persona por encima de las instituciones. Por esta razón, la Corte Constitucional en Sentencia C – 561 (1992: 5) afirma que “... el Estado se encuentra al servicio de las personas. El hombre se convierte en el sujeto, razón y fin del aparato estatal. Todo el andamiaje orgánico y funcional de la República está volcado hacia el hombre, hacia el servicio del hombre, hacia la dignidad del hombre”. La vivienda y su correspondiente derecho a acceder a ella en condiciones de igualdad y calidad, son elementos fundamentales para el desarrollo humano, toda vez que el goce que de la vivienda se le permita al individuo es un determinante de su potencialidad de crecimiento; por esta razón el Estado debe promover planes de vivienda de interés social y sistemas adecuados de financiación en función del bienestar del hombre.

• Desarrollo sostenible: Este concepto cobra valor en el marco de esta investigación porque la vivienda es uno de los presupuestos materiales para el desarrollo del hombre; entonces, se plantea el desarrollo sostenible no sólo desde el punto de vista ambientalista, sino desde un espectro más amplio que comprende, además, lo social, lo cultural y lo económico; concepto desde el que se entienda que el desarrollo tiene por objetivo elevar el nivel de vida con equidad y sostenibilidad. La siguiente definición recoge estas pretensiones: un espacio urbano sostenible es aquel que mantiene sus condiciones y atributos iniciales sin que estos desaparezcan o decaigan en el tiempo, asegurando el equilibrio entre los procesos naturales y culturales, y no sólo el puramente natural-ecológico que mantiene árboles y plantas o animales. Para que un espacio urbano sea sostenible ambientalmente se requiere que sea igualmente sostenible en el plano social y económico: social significa que ofrece las condiciones adecuadas para que las comunidades urbanas se establezcan y lleven una vida decorosa, digna y productiva; y económico, significa que dicho espacio permite y garantiza el desarrollo de una actividad económica permanente y dinámica (Buraglia, 2002: 92). • Función Pública: La Corte Constitucional en Sentencia C-631 (1996: 1) define: “La función pública implica el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines. Se dirige a la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad, en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con arreglo a unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad, que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad”. La inserción del concepto de función pública dentro de este marco teórico tiene validez en tanto que se pretende demostrar que buscar la efectividad del derecho a la vivienda digna, a través de la función específica encomendada al gobierno de desarrollar programas de vivienda de interés social, no es un simple discurso poético; sino que es un fin exigible al Estado, dado que la búsqueda del desarrollo y el ordenamiento territorial son funciones públicas por excelencia, dentro de las cuales está inmersa la finalidad específica de garantizar la vivienda como un elemento propio de las condiciones materiales básicas para el desarrollo humano y la dignidad. • Vivienda desde el punto de vista antropológico: El concepto de vivienda que desarrolla la Antropología va más allá de la mera descripción del espacio físico privado donde habitan los seres humanos, su significado consulta, además de los aspectos físicos, los socioeconómicos, los inherentes a la cultura, la simbología y el hábitat en general.

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A propósito, se señala el concepto antropológico de vivienda expuesto por Saldarriaga (1990: 9) en el Simposio sobre Antropología de la Vivienda: Antropología, etimológicamente significa “el estudio del hombre”. La vivienda es el lugar donde se vive. La Antropología de la vivienda es, según la lógica dada por los mismos términos, el estudio del lugar donde vive el hombre, de su lugar de habitación. Martín Heidegger en un texto ampliamente citado, “Construir, Habitar, Pensar”, propone lo siguiente: “Decir que los seres mortales son, es lo mismo que decir que habitan, que persisten entre espacios en virtud de su esencia entre cosas y lugares”. Heidegger establece diferencias entre el sentido del alojamiento y el de la habitación. El primero es cuantitativo, material, el segundo es cualitativo, espiritual. Habitar, según Heidegger, implica darle espíritu al espacio, convertirlo en la representación material del “ser en la tierra”. Ser y habitar son para Heidegger una sola cosa. Christian Norberg Schulz en su libro “The Concept of Dwelling” (1985) desarrolla las ideas de Heidegger y afirma que “Habitar implica establecer una relación significativa entre el ser y un entorno específico” y añade: “esta relación consiste en un acto de identificación, en un sentido de pertenencia a un cierto lugar”. “Identificación”, para el mismo autor, significa experimentar el entorno como una totalidad dotada de significado. Según todo lo anterior, el campo de estudio de la antropología de la vivienda se extiende por los dominios del sentido de habitar en las comunidades humanas, la identificación entre los seres y sus lugares, el sentido de pertenencia, las relaciones significativas establecidas entre ellos. • Derecho a la vivienda digna: Como un presupuesto de la materialización de la dignidad humana, principio pilar de los fines del Estado, el artículo 51 de la Constitución consagra el derecho a la vivienda digna de la siguiente manera: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.” La Corte Constitucional en Sentencia T–308 (1993: 14) expone que el derecho a la vivienda digna consagrado por la Constituyente en el artículo 51 de la Constitución, hace no sólo referencia a la adquisición de vivienda “...sino vivienda acorde con el valor de la persona humana, proyecto de vida plena libre y autorrealizada”. En este mismo sentido, la Corte señala: El derecho a la vivienda implica el reconocimiento de la dignidad humana, lo cual se traduce en un conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia del ser humano que permita vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para el libre desarrollo de la

personalidad. Es pues de esa clase de derechos con los cuales se respetan y desarrollan otros derechos como la alimentación, la salud y la formación, también indispensables (Corte Constitucional Sentencia T- 382, 1993: 6). • Vivienda de Interés Social (VIS): Dentro del ordenamiento jurídico no se encuentra un concepto de Vivienda de Interés Social que consulte el aspecto cualitativo de la misma, la definición legal que inicialmente dio la Ley 9 de 1989 en el artículo 44 se limitaba a señalar unos topes máximos al precio o valor de venta para este tipo de bienes, pero no estableció un referente de condiciones mínimas de habitabilidad; luego la Ley 388 de 1997 en el artículo 91 adiciona el concepto de Vivienda de Interés Social, incorporándole el adjetivo de derecho y señalando a los destinatarios del mismo a los hogares de menores ingresos, no obstante sigue conservando la descripción cuantitativa de VIS, pero dispone que los topes de los valores de VIS serán asignados por cada Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo. Dice el artículo 91 de La Ley 388 de 1997: Se entiende por vivienda de interés social aquella que se edifique para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno Nacional establecerá el tipo y precio máximo de las soluciones destinadas a estos hogares teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las características del déficit habitacional, las posibilidades de acceso al crédito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crédito disponibles por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinado a los programas de vivienda. En todo caso, los recursos en dinero o en especie que destine el Gobierno Nacional, en desarrollo de obligaciones legales, para promover la vivienda de interés social se dirigirá prioritariamente a atender la población más pobre del país, de acuerdo con los, indicadores de necesidades básicas insatisfechas y los resultados de los estudios de ingresos y gastos. • Propiedad: Este concepto es pertinente en el presente trabajo para establecer la diferencia entre el derecho a la propiedad y el derecho a la vivienda digna. El Código Civil Colombiano en el artículo 669 la define como: “El dominio (que se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”.

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• Financiación: Mecanismo a través del cual se aporta el dinero necesario para el desarrollo de una actividad o el establecimiento de una empresa. • Corrección Monetaria: De acuerdo a lo anotado por Jaramillo y Osorio (2001: 5) “Es el mecanismo utilizado en el Sistema Colombiano de Ahorro y Vivienda para reajustar el valor del dinero con el propósito de restituirle, en todo o en parte, el poder adquisitivo que pierde día tras día como consecuencia, especialmente, del incremento de los precios de los bienes y servicios”. • Inflación: Jaramillo y Osorio (2001: 5) señalan que la inflación “Se refiere a un aumento generalizado y sostenido del nivel general de precios. Alternativamente se la puede definir como la sostenida pérdida de valor del dinero en el tiempo a consecuencia de las alzas de precios. Se produce cuando la demanda agregada excede la oferta agregada, desequilibrio que se elimina a través de los ajustes de precios”. • Índice de Precios al Consumidor (IPC): En particular, mide el cambio, a través del tiempo, del costo de la canasta familiar, asumiendo que se mantiene la calidad y la cantidad de los bienes y servicios que la componen; por lo tanto, el IPC muestra la variación en los precios de estos bienes a través de un periodo. Si la variación indica que el costo de la canasta familiar aumentó, se presenta un efecto llamado ‘inflación’; por el contrario, si el costo total de la canasta familiar disminuyó, se presenta el efecto contrario, denominado ‘deflación’. El Departamento Nacional de Estadística (DANE) es el organismo encargado de calcular este índice (www.lablaa.org). • Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC): Unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda colombiana; se utilizó desde 1972 hasta 1999, en los sistemas de crédito y ahorro a largo plazo para corregir la pérdida del valor del dinero en el tiempo. • Unidad de Valor Real (UVR): Es la unidad de cuenta que reemplazó al UPAC, igualmente sirve para corregir la pérdida del valor del dinero en el tiempo. • DTF: Según la definición que se presenta en la Biblioteca Virtual del Banco de la República, en la página web (www.lablaa.org), DTF son las iniciales de ‘depósitos a término fijo’. La DTF es una tasa o porcentaje muy utilizada, principalmente en el sistema financiero. Se calcula como el promedio ponderado de las diferentes tasas de interés de captación utilizadas por los bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento comercial para calcular los intereses que reconocerán a los certificados de depósito a término (CDT) con duración de 90 días.

3. Comparativo, desde la normatividad jurídica, de los instrumentos financieros para vivienda de interés social en la década 1994 – 2004

En este aparte se pretende indagar por la normatividad jurídica que regula la financiación para la construcción y adquisición de vivienda de interés social, vigente en la década de 1994-2004. En este periodo ocurre una de las mayores crisis financieras en Colombia, sobre todo en el campo de la financiación hipotecaria. La consulta de la normatividad jurídica se efectuó a fin de establecer cuáles son los instrumentos financieros o económicos legales que dan viabilidad al fin estatal de garantizar el derecho a la vivienda digna y que permiten a la comunidad con menos recursos económicos el acceso a la misma. Las normas jurídicas vigentes en este lapso, ordenadas de manera cronológica y no de acuerdo a su jerarquía normativa, son las siguientes: • • • • •

Ley 9 de 1989. Constitución Política de 1991. Ley 3 de 1991. Ley 388 de 1997. Ley 546 de 1999.

En resumen y sin pretender lograr una sistematización completa de la normatividad jurídica existente en la década comprendida entre los años 1994 a 2004, estas son las normas que con mayor relevancia regulan el tema de la financiación de vivienda de interés social, lo cual se pasa a esquematizar de la siguiente forma:

LEY DE 1989 REFORMA URBANA

LEY 388 DE 1997 1. Reconoce el derecho a la vivienda con su carácter constitucional y cualificativo de la dignidad. 2. La Vivienda como elemento de desarrollo. 3. Asimila la tarea del ordenamiento como FUNCIÓN PÚBLICA.

Considera la Vivienda de Interés social como un elemento más de la planificación del territorio, son darle ninguna cualificación especial.

LEY 3 DE 1991 1. Crea el sistema Nacional de Vivienda de interés social. 2. Crea un subsidio Familiar de Vivienda.

CONSTITUCIÓN DE 1991 Le da rango constitucional al derecho de la Vivienda DIGNA. La Efectividad del derecho a la Vivienda Digna es un Fin Estatal.

Figura 1: Enfoque legal de la vivienda de interés social en la Década de 1994 a 2004. Fuente: elaboración propia.

LEY 546 DE 1999 1. Crea el sistema especializado de Financiación de Vivienda. 2. Establece régimen de Financiación de Vivienda a largo plazo. 3. Busca la democratización del crédito de vivienda y exige la creación de sistemas adecuados de financiación.

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4. Modelos de financiación de vivienda en la década 1994 – 2004 Ya se ha expuesto la normatividad jurídica que rige la financiación estatal para desarrollar programas de vivienda de interés social, así como las posibilidades crediticias de los particulares para la adquisición de este tipo de inmuebles. La discusión se centrará entonces en la problemática de los créditos hipotecarios para la construcción y adquisición de vivienda en la década 1994 – 2004. • El Contrato de Mutuo: La forma tradicional como las personas han adquirido sus viviendas es por compra de contado o a través de créditos. El uso del crédito es muy extendido en Colombia, toda vez que los ingresos y la capacidad de ahorro de los colombianos dificultan la posibilidad de acumular representativas sumas de dinero que permitan comprar inmuebles sin necesidad de acudir a préstamos. La manera jurídica a través de la cual se formalizan esos préstamos de dinero para la adquisición de la vivienda es a través del contrato de mutuo o simple préstamo, el cual se puede definir, interpretando el artículo 2221 del Código Civil Colombiano, como aquel a través del cual una de las partes entrega a la otra dinero u otra cosa fungible, con condición de devolver otro tanto del mismo género y calidad, con pacto de pagar intereses. En la época en la que se circunscribe este estudio, las entidades prestamistas por excelencia para la construcción y la adquisición de vivienda fueron las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV), las cuales se crearon en el año de 1972 mediante el Decreto 678, con el fin de incentivar el ahorro para luego ser destinados los recursos captados a la financiación de la construcción y la compra de vivienda. Estas entidades presentaban dos características especiales: tenían altos niveles de captación gracias a que el ahorro era remunerado y en la colocación se les permitía capitalizar intereses, lo que las hizo altamente competitivas frente a los bancos comerciales; la Ley de Reforma Financiera (Ley 45 de 1990) otorgó estas mismas prebendas a los bancos comerciales, así se convirtieron en gran competencia para las CAV. Con la introducción de la liberación financiera las CAV empezaron a presentar problemas, que de una u otra forma el gobierno trató de aliviar a través de la adopción de fórmulas tales como la constante variación del cálculo de la UPAC, pero a pesar de los grandes esfuerzos, estas entidades iban en decadencia, y con ellas, el sistema UPAC. En 1999, con la expedición de la Ley 546 – artículo 5 -, se ordenó la conversión de las CAV a Bancos Comerciales y se adoptó la UVR como nueva forma de calcular la corrección monetaria y como unidad de cuenta para los créditos hipotecarios de vivienda.

En consecuencia, en el periodo objeto de estudio se presentan dos modelos de financiación (UPAC y UVR) a través de los cuales se estructura el pago de ese dinero tomado en préstamo por los constructores y compradores de vivienda, o mutuo. En este contexto, concurrieron dos situaciones particulares en Colombia: La primera fue el desenlace de una de las situaciones financieras más difíciles de toda la historia, debida a la crisis del sistema UPAC, el cual servía de base o modelo financiero para el otorgamiento y consecuente recaudo de cartera de los créditos, básicamente el de los hipotecarios. La segunda fue la adopción de la UVR como modelo de financiamiento para los créditos de vivienda a largo plazo (unidad que hasta entonces se usaba en la actualización de los TES – Títulos de Tesorería) y la creación del régimen especializado de financiación de vivienda. Estas dos últimas innovaciones fueron producto de la Ley 546 de 1999 o Ley de Vivienda que entró en vigencia el primero de enero de 2000, mediante la cual se trató de corregir las imperfecciones y desequilibrios ocasionados por el anterior sistema UPAC. • El sistema UPAC – Unidad de Poder Adquisitivo Constante: Este sistema operó en Colombia desde 1972, cuando el Gobierno Nacional por medio del Decreto 677 lo incorporó como un mecanismo para incentivar el ahorro en la banca privada, en la medida en que garantizaba mantener el poder adquisitivo del dinero en el tiempo y crear las condiciones para la financiación a largo plazo, por parte de esta misma banca. Hasta entonces los créditos a largo plazo estaban a cargo de la Banca Pública, a través del Banco Central Hipotecario y el Instituto de Crédito Territorial, donde las pérdidas ocasionadas por el fenómeno inflacionario eran asumidas por el Estado, en la medida que eran créditos que daban resultados negativos. También fue una fórmula para proteger y fomentar la industria de la construcción, considerada como una de las actividades productivas que más jalona el desarrollo económico y social, porque tiene la capacidad de generar empleo e involucra en el mercado laboral a gran número de mano de obra no calificada. En este sentido, Jaramillo y Osorio observan lo siguiente (2001: 47):

“La creación del sistema de valor constante significó un importante cambio en la naturaleza y tipo de ahorro que se venía realizando en el país. Uno de los pilares del sistema consistía en mantener el valor real de los ahorros y no deteriorar el valor de la deuda, y la fórmula para cumplir con este doble propósito constituyó en crear la corrección monetaria, mecanismo que radica en actualizar permanentemente tanto el valor de los ahorros como el de los préstamos otorgados, corrigiendo o ajustando con respecto a la tasa de inflación para mantener el poder adquisitivo del ahorro, lo que permitió atraer hacia el sistema una cantidad significativa de nuevos ahorradores. Esta es la manera como se llegó a la definición de corrección monetaria, la cual es la variación del UPAC representada en pesos.”

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Con la implementación de la UPAC se permitió que los depósitos, generalmente pactados a corto plazo, posibilitaran la financiación a largo plazo, pero la concepción y aplicación original del sistema fue modificada en varias ocasiones de acuerdo a los intereses del sector financiero, lo que ocasionó inestabilidad y la consecuente inseguridad en el sistema. Las constantes modificaciones a la forma de liquidar la UPAC hicieron que la corrección monetaria se alejara cada vez más del Índice de Precios al Consumidor, al punto que la unidad de corrección llegó a ser considerablemente superior al mencionado IPC, en consecuencia, la capacidad de pago de los deudores de créditos pactados bajo el modelo UPAC cada vez era menor, ya que el nivel de ingresos de estos deudores se modificaban con base al IPC. Las modificaciones al cálculo de la UPAC buscaban, en la mayoría de las veces, el beneficio de las entidades crediticias, ya que aumentar las tasas de interés para incentivar el ahorro mejoraba sus niveles de captación. Este beneficio fue observado bajo una sola cara de la moneda y se desconoció que la variación de esas tasas también incidían de manera directa en la colocación, desfavoreciendo de manera manifiesta a los deudores de los créditos. Se trataba, además, de una situación permitida por el Estado, al omitir su papel de conductor y controlador de la actividad financiera, encomendado desde la Constitución Política tal como lo indica los numerales 22 y 24 del artículo 189. Con las variaciones al cálculo de la UPAC se dio lugar a la capitalización de intereses: por un lado, al permitir que el periodo de fluctuación de la inflación tomado para calcular la UPAC dejó de corresponder al mismo periodo de la inflación utilizado para actualizar los ingresos de los trabajadores. Por el otro lado, cuando se permitió que ésta dejara de ser un indicador exclusivo de la inflación y se incorporara en su medición la DTF, que es la tasa de interés que resulta de promediar lo que pagan los bancos por los depósitos a término fijo en los últimos 90 días y que como tal es una tasa de mercado poco intervenida por el Estado y está compuesta por la inflación y la rentabilidad. Esta situación se vivió particularmente en el periodo comprendido entre 1993 y 2000, que es cuando la UPAC se ata a la DTF. Entre muchas otras causas, se enuncian a continuación algunas de las circunstancias que hicieron que colapsara el sistema UPAC y su consecuente desaparición: –

La constante modificación de la fórmula para calcular la UPAC.

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La capitalización de intereses.

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El aumento desproporcionado de las cuotas de los créditos en relación al aumento de los ingresos de los deudores. Esto ocasionó un crecimiento considerable de la cartera morosa.

– La falta de estabilidad en las tasa de interés. Los créditos eran pactados a una tasa de interés no fija, y quedaban ligados a la incertidumbre de las fluctuaciones de la misma. La variación en las tasas de interés incidían directamente en la oferta y la demanda de la vivienda; con respecto a la oferta, los constructores tenían que desarrollar sus proyectos bajo un esquema de costos financieros poco ajustado a la realidad, ya que durante el transcurso de la obra podían variar las tasas de interés y por ende los costos del proyecto, muchas veces de manera no previsible. Esto tenía que verse reflejado necesariamente en los precios de los inmuebles so pena de disminuir la utilidad. La variación de la tasa de interés en el crédito constructor también afectaba la demanda, en tanto que los costos del proyecto tenían que ser absorbidos de alguna forma por el valor del inmueble y la tasa de interés con sus variaciones era trasladada a los compradores cuando adquirían el inmueble con financiación, a través de la subrogación del crédito. – Los elevados costos de los créditos hipotecarios ocasionaron una disminución en la demanda de vivienda, lo que generó una gran incertidumbre con respecto al aumento de los precios de los inmuebles. Como consecuencia, se presentó un decrecimiento de la inversión en propiedad raíz. Así fue como la vivienda paso de ser una de las más rentables inversiones del mercado a una de las más inseguras, desacelerando la actividad de la construcción. – La aprobación de altos montos de financiación, en ocasiones hasta 100% del valor de la vivienda; esto forjó una cultura de no pertenencia entre los usuarios de créditos hipotecarios, toda vez que poco o nada habían invertido de sus recursos en la adquisición de la vivienda. – La existencia de múltiples sistemas de amortización ofrecidos por los bancos y las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV), que no consultaban la verdadera capacidad de pago del deudor en el tiempo. Se permitió el pago de cuotas súper mínimas, que ni siquiera garantizaban el pago mensual de una buena parte de los intereses, quedando un saldo de estos por pagar, que finalmente se convertía en capital por el efecto de la capitalización de intereses; así, el saldo de la deuda crecía aceleradamente. – A raíz del aumento desmesurado de las tasas de interés y los consecuentes elevados costos de los créditos, se desencadenó una generalizada desconfianza en el sistema financiero. Adicional a los problemas inherentes al mismo sistema de financiación, se presentaron otros que igualmente afectaron la industria de la construcción y la posibilidad de hacer efectivo el derecho a la vivienda digna, entre los cuales se pueden enumerar: – La industria de la construcción fue uno de los sectores de la economía que más creció gracias a la abundante circulación de dineros producto del narcotráfico. Esta situación infló en grandes dimensiones este mercado, haciéndole crecer sin desarrollo y generando el fenómeno de la especulación; fue así como resultaron altos márgenes de utilidad que no se compadecían con una mayor eficiencia y racionalidad en el desempeño de la actividad. Una vez entrada la crisis y controlado de alguna manera el narcotráfico, la construcción no estaba preparada para asumir el reto y tenía que empezar por estandarizar procesos y racionalizar costos.

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– A raíz de la desaparición de muchas empresas constructoras, que no contaban con un sólido respaldo financiero, y ante la falta de control por parte del Gobierno, muchos compradores de vivienda perdieron el dinero que entregaron como cuota inicial para la compra del inmueble. – La falta de técnica, y en muchas de las ocasiones de ética, en la elaboración de los avalúos de los inmuebles que sirvieron de garantía a los créditos hipotecarios permitieron la sobrevaloración de los mismos. Adicionalmente se generó mucha expectativa de valorización de dichos inmuebles, gracias al auge de la actividad inmobiliaria. Las anteriores circunstancias permitieron que el sector financiero otorgara, sin evaluar objetivamente el riesgo, muchos más créditos y aumentara los porcentajes de financiación. – Los usuarios actuaron de manera imprudente cuando inflaron sus ingresos para conseguir un mayor monto del crédito y cuando certificaban la existencia de una cuota inicial producto del ahorro, en ocasiones dineros que no eran recursos propios. Estas actuaciones conllevaban a que la cuota inicial se convirtiera en otra deuda más que comprometía de manera adicional los ingresos familiares. Las entidades crediticias fueron descuidadas ante estas situaciones y no implantaron un sistema eficaz de verificación de la información suministrada por los deudores, aumentando el riesgo en sus operaciones. – El alto índice de desempleo que se desencadenó por la recesión económica del periodo comprendido entre 1998 y 1999 ocasionó el deterioro en la capacidad de pago y del ahorro. – Colateral a la verdadera imposibilidad de pago por parte de los deudores de los créditos, se presentó un movimiento que incentivaba la cultura de no pago. Esto encontró asidero en la incertidumbre jurídica generada por los contradictorios fallos de los organismos jurisdiccionales. Ante el cambio radical de las condiciones que se pactaron inicialmente en los contratos de mutuo, los deudores hipotecarios veían depreciar de manera acelerada su inversión representada en la vivienda, situación difícil de mejorar porque ante las elevadas tasas de interés, la capacidad de pago cada vez era menor y la valorización del inmueble no crecía al mismo ritmo de la deuda hipotecaria. Esta situación produjo una avalancha de daciones en pago y de adjudicaciones por remate judicial, a través de los cuales los deudores saldaron sus deudas con las entidades financieras, pero éstas, a su vez, se convirtieron en las propietarias de una gran cantidad de inmuebles. Así, se desvirtuó de alguna manera el objeto real de estas entidades, ya que se vieron avocadas a montar toda una logística y dependencias completas con funciones no afines a la actividad crediticia, como lo es la inmobiliaria, con destinación de parte de su presupuesto para la administración y comercialización de los inmuebles.

Sólo para dimensionar el volumen de personas que se vieron obligadas a entregar sus viviendas en dación en pago y la repercusión social y económica que tuvo este fenómeno, se relaciona un estadístico presentado por el Instituto Colombiano de Ahorro y Crédito el 31 de mayo de 2005, sobre movimientos de viviendas recibidas en dación en pago en los últimos 5 años. El número de personas que quedaron sin vivienda a raíz de las daciones en pago, 42.297 viviendas entregadas, es quizá superior al número de viviendas destruidas por los desastres naturales ocurridos en Colombia en los últimos 10 años, incluido allí el terremoto del Eje Cafetero. Todas las circunstancias antes citadas hicieron del UPAC un sistema desequilibrado en lo económico e inequitativo en lo social; que generó desconfianza generalizada en el sector financiero, a tal punto que desencadenó una grave crisis financiera con altos costos sociales, donde tanto acreedores como deudores hipotecarios registraron incalculables pérdidas. Es así como en este panorama de sucesos entra el Estado a regular, por medio de la expedición de la ley 546 de 1999, la financiación de vivienda a largo plazo con un sistema especializado y adopta una nueva unidad de cuenta para calcular los créditos llamada UVR. • La UVR –Unidad de Valor Real: Ante la desaparición de la financiación a largo plazo y las desfavorables consecuencias de la misma, se expidió la Ley 546 de 1999, mediante la cual se adoptó como unidad de cuenta la UVR para actualizar o corregir en el tiempo los capitales prestados a través de los créditos hipotecarios, actualización que sólo se permite con base en la variación del IPC. Mantener un sistema de financiación a largo plazo es un avance en la tarea de hacer efectivo el derecho a la vivienda digna, ya que sin este mecanismo los compradores de vivienda estarían obligados a ahorrar hasta completar la totalidad del valor del inmueble, algo difícil de lograr o, en el mejor de los casos, que tardaría muchos años. A través de la financiación se puede anticipar la compra y los gastos de arrendamiento se convierten en un ahorro para la adquisición de la vivienda. Adicional al establecimiento de la UVR, la ley creó un Sistema Especializado de Financiación de Vivienda a Largo Plazo, cuyos lineamientos limitan la libertad de contratación de las entidades financieras en lo que tiene que ver con los créditos para vivienda a largo plazo (los cuales se tradujeron hasta ese momento en contratos de adhesión, donde la parte dominante era la entidad crediticia). La ley trata de evitar una nueva crisis financiera y proteger a los deudores hipotecarios, a fin de hacer efectivo el derecho a la vivienda digna.

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Adicionalmente, la Ley introduce algunas disposiciones particulares tendientes a restablecer el equilibrio contractual de los créditos de vivienda vigentes al momento de su expedición, que se deterioró por cada una de las circunstancias antes anotadas y que se tradujo en inequidad social. Con este criterio, la ley obliga a las entidades financieras a reliquidar los créditos con base en la UVR y en el nuevo esquema propuesto en el Sistema Especializado de Financiación para Vivienda a Largo Plazo, con el fin de proporcionar un alivio a los deudores hipotecarios. El Gobierno Nacional cubrió la diferencia resultante de la reliquidación por mediante la expedición de Títulos de Tesorería – TES, con el fin de que el producido de éstos fuera abonado a cada uno de los créditos hipotecarios reliquidados. Comparativo entre los dos sistemas: Con respecto a las diferencias y similitudes entre la UPAC y la UVR se encuentra que la estructura original o de creación de ambos sistemas es iguales, pero las variaciones que le fueron introduciendo ‘a posteriori’ al UPAC ocasionaron un desequilibrio en el sistema y su consecuente desaparición. El sistema UVR está acompañado de unas condiciones especiales de financiación que limitan el accionar libre de las entidades crediticias, de esta manera las tasas de interés, los planes de amortización y la capitalización de intereses (que fueron uno de los elementos fundamentales que resquebrajaron el sistema UPAC) ya no son de manejo arbitrario de las entidades financieras. Otros modelos de financiación y administración de Recursos para vivienda: los dos modelos de financiación mencionados son los principales para la década objeto del estudio; sin embargo, en esta época también se presentaron otros sistemas de financiación de vivienda menos utilizados.

– El Leasing: En términos generales, se trata de un contrato por medio del cual se adquiere la tenencia de un bien a título de arrendamiento, con opción de compra. – La Fiducia: Consiste en un acuerdo por medio del cual una persona natural o jurídica, llamada constituyente o fideicomitente, entrega a una entidad fiduciaria uno o más bienes concretos, despojándose o no de la propiedad de los mismos, con el objeto de cumplir una determinada finalidad en provecho del constituyente o de un tercero a quien expresamente éste determine. Cuando el cliente no se desprende de la propiedad se llama encargo fiduciario (Jaramillo y Osorio, 2001: 126).

5. Financiacion para la vivienda de interes social ¿utopía o realidad? Los anteriores capítulos hicieron referencia, desde el punto de vista de la normatividad jurídica, a los instrumentos financieros públicos y privados existentes para la adquisición y construcción de VIS; es decir, se presentó un panorama del ‘deber ser’, de la norma, de lo que pretende. Ahora se intenta mostrar ‘el ser’, lo que funciona, la manera como operan cada uno de los instrumentos creados por la ley, esto es, su efectividad. Para tal fin se dividirán los instrumentos financieros en públicos y privados, entendiendo los primeros como aquellos mecanismos que permiten generar recursos estatales para invertirlos en programas de vivienda de interés social. Los segundos son instrumentos a través de los cuales un comprador o un constructor adquiere del sector privado dinero para financiar la compra o la construcción de VIS. También se evaluará el funcionamiento de las entidades u organizaciones con funciones específicas en el tema de la Vivienda de Interés Social. Instrumentos financieros de origen público para la Vivienda de Interés Social: En este aparte se presenta la eficacia de cada uno de los instrumentos públicos de financiación de VIS, creados por las diferentes leyes que ya se mencionaron: los Bonos de Reforma Urbana, la plusvalía, el impuesto de estratificación y el Subsidio Familiar de Vivienda: • Bonos de Reforma Urbana: Como ya se indicó, la Ley 9 de 1989 proporciona a los municipios la posibilidad de crear títulos valores denominados Bonos de Reforma Urbana, orientados a la financiación de las actividades de ordenamiento territorial enumeradas en el artículo 104, entre las cuales está la construcción, mejoramiento y rehabilitación de vivienda de interés social. La figura de los bonos consiste en la facultad que tienen los municipios para crear títulos que circulen en el mercado de capitales con el fin de adquirir dinero de manera anticipada para invertir en el desarrollo territorial, dinero que luego cancelará la municipalidad con los ingresos corrientes que adquiera a través de los otros instrumentos financieros, como los recursos provenientes de la participación en plusvalía y las contribuciones de valorización, entre otros. A pesar de la facultad legal que tienen los municipios para adquirir recursos a través de la emisión de Bonos de Reforma Urbana, la figura no ha tenido desarrollo y no ha pasado de ser una mera posibilidad. El paquidérmico funcionamiento estatal no ha permitido que las entidades

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avancen a la velocidad de la economía, ni de la tecnología. La creación de títulos valores, tan propia de la economía privada es un gran reto para el Estado, que no tiene la capacidad técnica, ni administrativa, ni de mercadeo para asumir una tarea de esta índole. Adicional a la falta de capacidad y logística, los funcionarios públicos no se aventuran a la adopción de mecanismos nuevos, ya que en ellos subsiste siempre el temor de verse vinculados en una investigación penal o disciplinaria por sus actuaciones, de tal modo que prefieren no arriesgarse incursionando en esferas nuevas, donde de por sí hay una mayor exposición al error debido a lo novedoso de los procesos. La no utilización de los bonos ha sido una verdadera pena, porque se ha desaprovechado la oportunidad de contar con un fondo especial para el manejo de los recursos generados. Contar con fondos especiales para el manejo del dinero que por ley se debe destinar a VIS es tener la garantía de que dichos recursos no van a ser invertidos en cosas diferentes. • Plusvalía: es el instrumento a través del cual el Estado recupera parte del mayor valor producido en los inmuebles de particulares por las inversiones o las decisiones de carácter público. A través de este medio el Estado evita enriquecimientos sin causa y por ende inequidades propiciadas por sus propias actuaciones en pro del desarrollo urbano –muchas de las inversiones urbanísticas estatales benefician de manera particular una porción de la sociedad y no a la generalidad–. Se trata de un instrumento de financiación de gran importancia para la VIS, ya que por disposición legal 40% del recaudo de la plusvalía deberá destinarse a programas de este tipo. Hacer tangibles los recursos de la plusvalía destinados para VIS significa garantizar la aplicación de la plusvalía misma, que ha encontrado grandes inconvenientes: El primero es de tipo estructural, en tanto que se origina de la creación legal del instrumento como tal, ya que la ley concibió, de manera general, unos hechos generadores de plusvalía y asumió que cada que se presentara alguno, o varios de ellos, necesariamente tendría como resultado una plusvalía; es decir, concibió que siempre que se dieran estos hechos habría un incremento en el suelo, sin revisar las circunstancias particulares. En otras palabras, la ley estableció una presunción de la plusvalía; lo cual no es cierto. El segundo inconveniente de la aplicación de la plusvalía tiene que ver con la gestión. El recaudo de la plusvalía ha sido objeto de grandes discusiones en Colombia y pocos municipios han emprendido la tarea de su implementación y exigibilidad, que para que sea efectiva debe avanzar por el camino trazado por las siguientes acciones:

– Expedición y aprobación del acuerdo. – Reglamentación del acuerdo. – Liquidación de la plusvalía generada por las acciones urbanísticas que desarrollan el POT, anteriores a la expedición del acuerdo y las posteriores al mismo. – Recaudo de la plusvalía. Este recaudo se hace efectivo en los siguientes momentos: o o o

El propietario del inmueble solicita expedición de licencia o de derechos de construir. Se presenta cambio efectivo de uso del inmueble. Ante actos que impliquen transferencia de dominio del inmueble.

Se puede concluir que a pesar de la existencia de este instrumento, pocos municipios han hecho de la plusvalía una herramienta municipal para generar recursos, algunos porque ni siquiera han creado el documento normativo (acuerdo) que lo soporta y otros porque no han generado las acciones tendientes a lograr un recaudo efectivo del mismo. La plusvalía es un instrumento de papel para financiar programas de Vivienda de Interés Social; su inoperancia es una muestra más de la falta de gestión municipal, que aún teniendo las facultades legales para recaudar fondos para invertir en VIS, hacen poco o nada para lograrlo, haciendo más remota la efectividad del derecho a la vivienda digna. • Impuesto de Estratificación: Tributo creado por la Ley 9 de 1989 como un instrumento de financiación para el desarrollo territorial, que dentro de sus fines contempla la inversión en programas de Vivienda de Interés Social. Están gravados por este impuesto los propietarios y poseedores de las viviendas de estrato alto y medio alto de los municipios con más de cien mil habitantes. Tradicionalmente la estratificación ha servido de herramienta para establecer la diferenciación de tarifas para el cobro de los servicios públicos y del impuesto predial, con fundamento en los criterios de solidaridad y redistribución del ingreso. Estos mismos principios constitucionales de solidaridad e igualdad son la base de creación del impuesto a la estratificación, lo que quiere decir que tiene un sólido soporte que le permite su viabilidad desde lo jurídico; sin embargo, el impuesto de estratificación nunca tuvo aplicación por la falta de voluntad política, dado que la mayoría de los dirigentes pertenecen a los estratos gravados por dicho tributo. El impuesto a la estratificación socioeconómica, como tributo autónomo e independiente, gozó de muy corta vida porque la Ley 44 de 1990 en el artículo 1 establece la unificación del impuesto predial, fusionando en un sólo impuesto los gravámenes. A pesar de que formalmente el impuesto predial unificado contiene el de estratificación, éste último no es una realidad material y cuantificable, porque no fue desarrollado durante el tiempo de su existencia jurídica; por lo tanto, no es un factor que contenga valores que sumen al momento de totalizar los elementos que integran el impuesto predial unificado.

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La no aplicación del impuesto impidió la generación de rentas propias por parte de los municipios para el desarrollo territorial, esto se traduce en la continuación de la dependencia municipal de las rentas de la Nación. Adicionalmente, los municipios desaprovecharon la oportunidad que les creó la ley de mejorar la correspondencia entre el suministro de bienes públicos locales por parte de las autoridades y el pago que de estos bienes hacen los ciudadanos a través de los impuestos. El sector de la Vivienda de Interés Social perdió una fuente adicional de recursos, ya que con el impuesto los estratos alto y medio alto tenían la obligación de tributar entre un 1.5 y 5 por mil anual del respectivo avalúo catastral de los inmuebles, lo que se traducía en recursos diferenciados para este sector. La unificación del impuesto predial, sin embargo, no fue completamente desafortunado para la Vivienda de Interés Social, en tanto que el artículo 7 de la Ley 44 de 1990 dispone la destinación del impuesto así: “Del total del Impuesto Predial Unificado, deberá destinarse por lo menos un diez por ciento (10%) para un fondo de habilitación de vivienda del estrato bajo de la población, que carezca de servicios de acueducto y alcantarillado u otros servicios esenciales y para la adquisición de terrenos destinados a la construcción de vivienda de interés social”. La Vivienda de Interés Social cuenta con el impuesto predial unificado como un instrumento de financiación; pero el funcionamiento del mismo no es óptimo y no logra hacer efectivo el potencial tributario de los municipios. Esta situación disminuye el monto de los recursos disponibles para VIS. • Subsidio Familiar de Vivienda: Realmente los recursos destinados a través de este mecanismo para la adquisición de VIS por parte de los grupos familiares con bajos ingresos ha cumplido con el objetivo de ser un alivio; no obstante, el instrumento por sí sólo no garantiza la efectividad del derecho a la vivienda digna, ya que el valor de cada subsidio no es el monto suficiente que permita adquirir el inmueble sin otros recursos adicionales. Con esto no se quiere decir que el Estado tenga que elevar los montos de los subsidios de manera que equivalgan a 100% de una solución de vivienda, este sería un contrasentido; lo que se quiere señalar es que ante la poca posibilidad de ahorro por parte de los beneficiarios estos se ven avocados a conseguir los recursos restantes a través de entidades financieras, las cuales no tienen una verdadera dinámica de oferta de crédito para el sector VIS.

De conformidad con el Decreto 1526 del 16 de mayo de 2005, el monto actual del Subsidio Familiar de Vivienda, según el tipo de vivienda de interés social es:

Tabla 1

TIPO DE VIVIENDA 1 1 2 2 3 4

VALOR DE VIVIENDA EN SMLMV(*) H asta 40 (1) H asta 50 (2) S uperior a 40 y hasta 70 (1) S uperior a 50 y hasta 70 (2) S uperior a 70 y hasta 100 S uperior a 100 y hasta 135

FONDO NACIONAL DE VIVIENDA Y CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR H asta 21 S M LM V H asta 21 S M LM V H asta 14 S M LM V H asta 14 S M LM V H asta 7 S M LM V H asta 1 S M LM V

(1) En municipios con población inferior a 500.000 habitantes (2) En municipios con población igual o superior a 500.000 habitantes (*) SMLMV = Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes

El desembolso del dinero producto del subsidio se hace al vendedor del inmueble, previo cumplimiento de los siguientes requisitos: escritura pública de compraventa debidamente registrada, acta de recibo del inmueble a satisfacción por parte del comprador y certificado de visita técnica que constate la existencia y habitabilidad de la vivienda por parte de la entidad encargada de entregar el subsidio. La tabla anterior muestra el monto de los subsidios de acuerdo al tipo de vivienda. Como puede observarse, la mayor parte del valor de la vivienda deberá corresponder al ahorro y/o al crédito, las posibilidades ofrecidas a los beneficiarios de subsidios de obtener dinero a través de este último medio son muy limitadas. En resumen, el mecanismo del Subsidio Familiar de Vivienda ha sido bueno, no así su utilización por las razones ya expuestas; sin embargo, no debe aplicarse de manera aislada y no puede ser la única herramienta del Estado para cumplir con su obligación constitucional de crear las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna. No puede olvidarse que asegurar la propiedad no equivale a garantizar el mencionado derecho, ni tampoco se puede desconocer que la ley ha creado otros instrumentos para la consecución de recursos para destinar a programas de VIS.

Instrumentos financieros de origen privado para la adquisición y construcción de VIS: Aquí se abordarán los mecanismos o contratos a través de los cuales las entidades financieras colocan en el mercado dinero para inversión en vivienda. Se analizará a la luz de los conceptos de la democratización del crédito y el derecho a la vivienda digna, el funcionamiento de los dos tipos de contratos (el mutuo y el ‘leasing’ habitacional).

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• El mutuo: el UPAC y el UVR: Los créditos hipotecarios a través de los cuales adquieren dinero los compradores o los constructores de vivienda son contratos de mutuo; la discusión no se centrará en el tipo de contrato como tal, sino en el sistema de financiación. En la época objeto del estudio se presentan dos sistemas de crédito: Desde 1994 y hasta diciembre de 1999 rigió el sistema de financiación basado en la unidad de cuenta UPAC, el cual venía funcionando en Colombia desde 1972; a partir de enero de 2000 se instauró -en reemplazo del UPAC- el sistema UVR para la financiación de créditos hipotecarios, el cual está aun vigente. Como ya se demostró, no existe diferencia estructural entre el UPAC y el UVR, las condiciones que hicieron del UPAC un sistema desequilibrado tienen su origen en la falta de control estatal a la actividad financiera, situación que permitió que las entidades crediticias abusaran de su posición dominante en los contratos de mutuo. Esto ocasionó desigualdad contractual, inequidad auspiciada en parte por la misma normatividad jurídica, que en su creación no consultó las consecuencias socio económicas que de ella se puedan derivar. Se trata de una situación generalizada en Colombia, donde la mayoría de las normas son creadas para beneficiar a los grupos más poderosos y representativos del poder público y económico, como lo es el sector financiero. El análisis de los sistemas de financiación de vivienda de interés social debe circunscribirse en el concepto de dignidad, donde necesariamente se tiene que hacer alusión al derecho a la igualdad, calidad y seguridad en la adquisición de vivienda a través del mecanismo financiero. Nos atrevemos a decir que dichos sistemas no están estructurados con principios y políticas balanceados desde el punto de vista económico, ni equilibrados en términos de justicia desde el punto de vista social. En el mercado financiero no existen posibilidades concretas para la Vivienda de Interés Social por las siguientes razones: – La Superintendencia Bancaria impuso un tope máximo de 11% a la tasa remuneratoria de interés para los créditos destinados a la construcción y adquisición de VIS. En términos de rentabilidad, esta tasa no es atractiva para las entidades financieras. – Los largos plazos de los créditos hipotecarios tampoco constituyen un atractivo para el sector financiero, en tanto que significa colocar o invertir dinero con recuperación tardía y con alto riesgo; mientras que el mismo capital colocado en créditos comerciales tiene rotación más alta en el tiempo, gracias a los cortos plazos que se pactan, los cuales posibilitan medir y cuantificar de manera predeterminada el riesgo.

– Los modelos de medición de riesgo adoptados por las entidades crediticias son demasiado rígidos. En un análisis de riesgo se encuentra que la garantía hipotecaria representada en la VIS no es un buen respaldo debido a sus especificaciones de construcción, ubicación y comercialización; y además, la mayoría de las personas solicitantes de crédito para VIS no son sujetos de crédito dado sus bajos ingresos. Estas circunstancias constituyen un obstáculo para la realización del fin constitucional que predica la democratización del crédito (artículo 335 de la Constitución): Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito. • Bonos hipotecarios: La ley 546 de 1999 autoriza a las entidades financieras la emisión de Bonos hipotecarios, como mecanismo de endeudamiento para adquirir recursos a corto plazo con destino a créditos a largo plazo para la construcción y financiación de vivienda. Como títulos valores, los bonos hipotecarios son muy similares a los bonos de reforma urbana, pero al igual que estos tampoco han funcionado como se esperaba. Se trata de un instrumento que no es de mucho interés para el sector financiero del orden privado, en tanto que tienen por objetivo invertir en VIS, nicho de mercado no prioritario para este tipo de entidades. • Leasing habitacional: El leasing habitacional es otro instrumento de financiación para la adquisición de vivienda, pero dadas sus características propias no constituye un sistema de financiación adecuado a largo plazo, ni garantiza la democratización del crédito o la efectividad del derecho a una vivienda digna. Ante la concurrencia de hipotecario tradicionales y genera una competencia de el leasing habitacional desventajas:

los sistemas de crédito el leasing habitacional, se productos financieros donde presenta las siguientes

– El monto de las cuotas mensuales es mucho más elevado que el de los sistemas hipotecarios tradicionales de crédito para financiación de vivienda, ya que en la cuota se está cobrando un arrendamiento como compensación que paga el opcionado comprador al propietario del inmueble (empresa de leasing) por el

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desprendimiento de la tenencia, lo cual permite al primero el uso y goce del bien. En los sistemas tradicionales de crédito para adquisición de vivienda, basados en el contrato de mutuo, el deudor se hace dueño del inmueble desde el principio, sin tener que reconocerle al acreedor hipotecario ningún valor que pague el derecho de propiedad. – No se establecen parámetros, límites o ‘techo’ a la tasa de interés, como si se hace en el crédito convencional. – Se permite la capitalización de intereses, por tratarse de un contrato comercial. – Se le ha calificado como una ventaja del leasing habitacional el hecho de que el locatario no requiera de una cuota inicial para empezar a disfrutar de la tenencia del inmueble; pero un análisis detallado indica que no se trata de un beneficio real, porque la financiación resulta más costosa, ya que a diferencia de los créditos convencionales donde se financia máximo 70% u 80% (en el caso de VIS), el leasing financia 100%. El sobrecosto que debe pagarse en el leasing por el mayor valor de financiación disminuye la capacidad de ahorro de la familia, para quién se aumentará el esfuerzo de recoger los recursos suficientes que cubran el porcentaje del valor de la vivienda que se pacte como opción de compra y de esta manera poder adquirir a título de propiedad el inmueble. – El tenedor del inmueble no adquiere dominio del mismo desde el principio; esto constituye un riesgo, ya que en no se crea un verdadero sentido de pertenencia hacia el inmueble lo que puede afectar el comportamiento de la cartera. – El leasing habitacional tiene la ventaja de permitir formar un ahorro simultáneamente con el pago de un arriendo; sin embargo, es un contrato con poca viabilidad en función de adquisición de Vivienda de Interés Social, ya que para asegurar el riesgo el nivel de ingresos exigido a las personas debe ser mucho más alto, en tanto que debe cubrir de manera segura y continuada cada uno de los componentes de la cuota. Esta situación es un limitante para los interesados a la hora de acceder al leasing, pues los ingresos de los usuarios de vivienda de interés social en nuestro país no tienen el nivel suficiente para soportar una contratación de este tipo.

Inicialmente el sistema de leasing fue diseñado para aplicarse en sistemas productivos, es decir, para contratar un arrendamiento comercial con opción de compra para muebles e inmuebles en el que el usuario obtuviera una rentabilidad por su uso; la incorporación de la vivienda como un bien objeto de leasing es impagable en la práctica, debido a sus elevados costos. Si bien se esperaba que las anteriores CAV (Corporaciones de Ahorro y Vivienda) -hoy todas bancos- la desarrollarían como una opción para vender las viviendas recibidas en pago, todas estas condicionantes llevaron a que este instrumento de financiación no se incluyera como un producto más, ni dentro de los portafolios de los bancos, ni de las empresas de leasing.

Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social Con el objeto de integrar la coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las actividades que desarrollan los programas de VIS, la Ley 3 de 1991 crea “... el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, integrado por las entidades públicas y privadas que cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza” (Artículo 1, Ley 3 de 1991). Aunque en el sentido estricto de la palabra este sistema no es un organismo o entidad, el artículo 3 de la Ley 3 de 1991 le define un mecanismo propio de funcionamiento y dirección: El Ministerio de Desarrollo Económico, que obtiene la responsabilidad de ejercer la dirección y coordinación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y de formular las políticas y los planes correspondientes con la asesoría del Consejo Superior de Desarrollo Urbano y Vivienda Social de que trata el artículo 50 de la Ley 81 de 1988. El Ministerio de Desarrollo Económico coordinará con el Ministerio de Agricultura las políticas y planes por desarrollar en materia de vivienda rural. La Dirección General de Desarrollo Urbano y Vivienda Social del Ministerio de Desarrollo Económico ejercerá la secretaría técnica permanente del Consejo Superior de Desarrollo Urbano y Vivienda Social y coordinará los organismos de planeación de las instituciones del Sistema para que cumplan sus funciones en forma armónica. El fin de la mencionada integración es propender por una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos para VIS. La integración del sistema se presenta entre las entidades que otorgan subsidio, las instituciones financieras que ofrecen crédito para VIS y las Organizaciones Populares de Vivienda. El sistema está estructurado por los subsistemas de Fomento o Ejecución, Asistencia Técnica y de Promoción a la Organización Social y el de Financiación; se hará mención exclusivamente a este último en vista de que guarda una relación directa con el tema de investigación planteado.

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El literal C del artículo 2 de la Ley 3 de 1991 dice:

“El Subsistema de Financiación estará conformado por las entidades que, (sic) cumplan funciones de captación de ahorro, concesión de créditos directos, otorgamiento de descuentos, redescuentos y subsidios, destinadas al cumplimiento de los objetivos del Sistema. Entre otros, serán integrantes de este subsistema las entidades de que trata el artículo 122 de la Ley 9a de 1989, la Financiera de Desarrollo Territorial -FINDETER-, el Banco Central Hipotecario -BCH-, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y las Cajas de Compensación Familiar que participen de la gestión Financiera del Sistema”.

En función de los objetivos de este trabajo de investigación, sólo se analizará el funcionamiento de algunos integrantes del sistema que participan en el subsistema de financiación: • Entidades financieras: Dentro de las entidades de este tipo más representativas están las anteriores CAV, hoy todas bancos comerciales. Como ya se ha mencionado, la pérdida de la banca especializada hipotecaria y la adopción de un estrecho régimen de Financiación de Vivienda a Largo Plazo llevó a los créditos de vivienda a dejar de ser atractivos para el sector bancario, por tal razón el aporte que hacen actualmente estas entidades a la financiación de VIS no es el esperado, o más bien, no es el que desde lo social y lo económico necesita el país, dado el alto déficit habitacional. Es importante aclarar que se reconocen los beneficios que arrojó la incorporación del régimen de Financiación de Vivienda a Largo Plazo, en tanto que se logró un mayor equilibrio económico en los créditos hipotecarios para la construcción y adquisición de vivienda otorgados por las entidades financieras; pero se advierte que el sistema sigue siendo excluyente de la demanda crediticia de VIS, situación que hace inoperante la democratización del crédito. • Findeter: Financiera de Desarrollo Territorial S.A. Esta entidad financiera de carácter público fue creada por la Ley 57 de 1989, con el propósito de apoyar con recursos de crédito y servicios de carácter técnico la ejecución de proyectos o inversiones que generen desarrollo y beneficios reales en las comunidades, para mejorar su calidad de vida. Ante la inoperancia de una oferta adecuada de créditos para la construcción y adquisición de VIS, el gobierno mediante los Decretos 2481 y 3165 de 2003, autorizó a Findeter a redescontar créditos individuales y microcréditos de vivienda de interés social, para la adquisición, construcción o mejoramiento de vivienda; así, sumó esta actividad a las otras que ya tenía adjudicadas Findeter y que van

dirigidas a lograr el deber estatal de generar desarrollo. Adicionalmente, mediante el documento Conpes 3200 del 30 de septiembre de 2002, se señaló a la Financiera como una de las entidades responsables de otorgar la elegibilidad de proyectos de vivienda de interés social. Conforme a lo señalado por el Acuerdo 005 del 10 de Febrero de 2005, emitido por la Junta Directiva de la Financiera: “Se entiende por redescuento toda operación en virtud de la cual Findeter entrega recursos a un establecimiento de crédito o a una entidad debidamente autorizada por la ley para intermediar, con el objeto de que financien operaciones de crédito individual o microcrédito inmobiliario a cambio de la cesión de garantías suficientes”. La asignación de recursos por parte de Findeter para los programas de VIS depende de la disponibilidad de los mismos y de la prioridad que el Gobierno le dé al tema, conforme a las políticas de inversión social propuestas en el Plan de Desarrollo. En este orden de ideas, la inversión en VIS estará sujeta a la discrecionalidad de cada administración. En el siguiente cuadro se señala el nivel de importancia que se le ha dado al tema de la vivienda social en los programas de desarrollo financiados a través de Findeter. Aunque se trata de información poco actualizada, data de 1999, vale la pena revisar sus datos porque presenta la contribución de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. al desarrollo de Colombia durante sus primeros 10 años de existencia. • Cajas de Compensación Familiar: Estas instituciones son de naturaleza privada y han tenido tradicionalmente la tarea de administrar los recursos parafiscales que aportan los empleadores y empleados, con el fin de crear fondos de subsidios y otros servicios. Dentro de los fondos que deben constituir las cajas de compensación se cuentan los Fondos para Vivienda de Interés Social (Fovis). Las cajas también han incursionado con gran éxito en la actividad financiera, mediante el otorgamiento de créditos para VIS, con recursos propios o con recursos de Findeter. Adicionalmente, son las entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda por excelencia. Entre las entidades integrantes del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, las cajas de compensación son quizá las que más han aportado al crecimiento y desarrollo desde la inversión en VIS. • Organizaciones Populares de Vivienda: También hacen parte del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y aunque no tienen funciones financieras se hace mención específica de ellas, dado el gran volumen de personas que aglutinan en pro de la VIS. Son entidades de economía solidaria, sin ánimo de lucro que desarrollan programas de vivienda para sus afiliados, a través de sistemas de autogestión o participación comunitaria. Aunque

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fueron creadas desde 1989 con la Ley 9, han tenido poca participación efectiva en el tema de producción de VIS, sólo hasta hace pocos años han encontrado un apoyo por parte de las instituciones gubernamentales. Tienen problemas de dirección y no son consideradas sujetos de crédito por parte de la mayoría de los bancos, lo cual les dificulta la realización de sus propósitos por falta de apalancamiento financiero. • Bancos de Tierra: Aunque la ley no los incluye tácitamente como integrantes del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, ni tienen funciones financieras, se hace referencia a estos establecimientos públicos en tanto que dentro del ordenamiento están diseñados como los mayores proveedores de tierra para desarrollar VIS. En la actualidad no han logrado desarrollar la estructura que les fue diseñada desde la ley y mucho menos los objetivos que les fueron encomendados; a pesar de ello se advierte que se debe hacer todo el esfuerzo necesario para conseguir su cabal funcionamiento, ya que son de suma importancia si se tiene en cuenta que a estos establecimientos llegan las tierras de propiedad estatal, y constituyen un tipo de fondo especial para programas de VIS. A estas agrupaciones de tierra se las ha criticado por considerarse un acumulamiento innecesario de bienes en manos del Estado, en tanto que conlleva a un aumento de las obligaciones tributarias. Ante esto, se plantea la siguiente observación: Los bancos de tierra no tienen que funcionar como grandes atesoradores de bienes inmuebles, es obligación de sus administradores hacer la gestión para destinar los bienes que allí ingresen, de manera que la titularidad sea trasladada de forma ágil a las personas beneficiarias de los programas para los cuales fueron creados y así salir del patrimonio estatal. Entonces, el problema de los bancos de tierra no es de la existencia del instrumento, sino de su administración o de la falta de gestión. Se ha desaprovechado el papel de reguladores del suelo que podrían cumplir los bancos de tierras, en tanto que a través de ellos se controlaría la especulación en los precios, fenómeno que cada vez hace más escaso el suelo disponible para la construcción de VIS, dado que los elevados precios no permiten que proyectos de Vivienda de Interés Social generen utilidad a los constructores.

Instrumentos para fomentar el ahorro y el crédito: El gobierno nacional ha creado diversos instrumentos o beneficios en aras de fomentar la financiación de vivienda y recuperar la confianza en el sistema financiero, algunos de ellos son: • Cuentas de Fomento a la Construcción (AFC): Fueron creadas por la Ley 488 de 1998, para incentivar el ahorro y canalizarlo hacia el sector de la construcción mediante la concesión de exenciones tributarias a favor de sus titulares, consistentes en disminuir la base gravable para aplicar la retención en la fuente y permitir que ese dinero no sea constitutivo de renta gravable ni ganancia ocasional. Este beneficio opera de la siguiente manera: Las sumas depositadas en cuentas AFC, que se utilicen para pagar la cuota inicial o las cuotas mensuales de un crédito de vivienda no hacen parte de la base para aplicar la retención en la fuente y son consideradas como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional, hasta una suma que no exceda 30% del ingreso tributario del año. Si el destino de los recursos es diferente a vivienda y no han cumplido cinco años de estar depositados en la cuenta AFC, la entidad captadora practicará la retención correspondiente. Después de cinco años no se practica ninguna retención sea cual sea el destino de los fondos. Con la creación del mencionado beneficio, el gobierno deja de cobrar a los ahorradores en cuentas AFC parte de los impuestos y de la retención en la fuente. Tales recursos podrán destinarse a la adquisición de vivienda, a través del pago de la cuota inicial o del pago de las cuotas de créditos desembolsados a partir del 26 de septiembre de 2001. Aunque las mencionadas cuentas se adoptaron como un mecanismo para incentivar el ahorro con destino a la compra de vivienda y fomentar así la construcción y el crédito, la realidad es que la medida no se está utilizando para VIS, esto, porque las personas para quienes representa alguna utilidad el beneficio tributario son de altos ingresos, por tanto, no requieren vivienda de interés social. • Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN): Esta institución fue creada en 1985 con el objeto de generar confianza en los depositantes y acreedores del sistema financiero, “...preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza de los accionistas y administradores causantes de perjuicios a dichas instituciones” (Fogafín, página web).

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CONCLUSIONES Después de una rápida mirada por el ordenamiento jurídico colombiano, donde se identificaron los instrumentos públicos y privados destinados a la financiación de Vivienda de Interés Social, se observa que el tema sí está regulado, así, no podría afirmarse que carezca de alternativas para su desarrollo. No obstante la existencia de instrumentos financieros y administrativos, de entidades y políticas destinadas a la inversión de VIS, el derecho a la vivienda digna en Colombia sigue siendo un ideal plasmado en el papel. A pesar que de manera reiterada desde 1972, y de manera reiterada, la mayoría de los planes de desarrollo de cada gobierno asumen dentro de las prioridades de inversión el tema de la construcción de vivienda, como sector impulsador de la economía y como política para la disminución del déficit habitacional. A pesar de esto, el país poco ha avanzado respecto a la corrección de este déficit habitacional, antes por lo contrario, cada vez aumenta. En 2001, el plan de gobierno del entonces candidato Álvaro Uribe –hoy presidente de Colombia– reconocía un déficit en vivienda social cercano a 1.500.000 unidades y un crecimiento del mismo a un ritmo de 120.000 a 130.000 usuarios por año (propiedades.com.co, página web). Ante un panorama de crecimiento constante del déficit habitacional y la inaplicabilidad de los instrumentos y políticas existentes para desarrollar programas de vivienda de interés social, el derecho a la vivienda digna se convierte cada vez más en un sueño inalcanzable. En repetidos discursos se ha planteado la importancia de desarrollar una política habitacional como elemento estructural del desarrollo sostenible, incluso se han elevado a la jerarquía de norma las pretensiones discursivas y se han creado mecanismos para la realización de las misma, pero la aplicación o gestión siempre queda a merced de la voluntad política. Las consideraciones previas del decreto 975 de 2004 muestran este ideario político, allí se señala:

“Que la política habitacional, parte fundamental de la política económica y social del Estado para la construcción de equidad social, crecimiento económico y generación de empleo, deberá garantizar la transparencia y efectividad de la distribución de los recursos del Estado orientados a la población colombiana, especialmente a aquella con menores ingresos y mayores condiciones de vulnerabilidad”.

Pero los objetivos planteados en los discursos de desarrollo no serán realizables si el tema de la Vivienda de Interés Social sigue girando alrededor del siguiente Panorama:

• La consideración de la Vivienda de Interés Social desde una política de mercado (vivienda social = a mercancía) y no desde una política social. • La inoperancia de los sistemas de financiación y el consecuente borramiento del sector financiero como ente que promueve la construcción y la adquisición de vivienda de interés social. • La contradictoria ineficacia del derecho a la democratización del crédito, en el seno de un Sistema Especializado de Financiación de Vivienda a Largo Plazo. • La inexistencia de una política que garantice la disponibilidad de suelo para VIS. • El asistemático tratamiento de la Vivienda de Interés Social.

Propuesta: Como tratamiento que oriente el cambio del panorama actual de la Vivienda de interés social se propone: Cambiar el paradigma conceptual que se tiene sobre la Vivienda de Interés Social: La vivienda social no podrá seguir considerándose una mercancía, es menester que se le reconozca su carácter social, de manera que que su producción no se mida exclusivamente en términos de rentabilidad económica. El tema de la VIS debe abordarse a partir de un esquema de inversión social estatal, que permita subsidiar a los diferentes agentes constructores y financieros, a fin de que éstos encuentren en la VIS un trabajo interesante. Este campo ha sido abandonado por los sectores de la construcción y financiero debido a la poca rentabilidad que les reporta. La financiación para la construcción y la adquisición de VIS debe dimensionarse como una actividad que significa un buen negocio, tanto en términos de rentabilidad monetaria como en términos sociales. Esta orientación debe el Estado, a través de establecer políticas claras y constructivas de un sistema que sea sólido en lo jurídico, en lo económico-financiero y en lo social, y que garantice la permanencia, seguridad y beneficio de cada uno de los actores involucrados en la producción y adquisición de VIS. Emprender la gestión para activar la operatividad de los instrumentos de financiación y administración de recursos para VIS y de las entidades con funciones específicas en la vivienda social. Legalmente se cuenta con un aparato normativo que contiene suficientes instrumentos financieros y entidades para el desarrollo de los programas

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de VIS; por lo tanto no se requieren normas nuevas sino políticas claras de gestión que permitan desarrollar los objetivos trazados en la normatividad jurídica. El tema de la gestión tiene que ver con la voluntad política, por lo tanto se tiene que sembrar en la clase dirigente la cultura del desarrollo sostenible desde la habitabilidad. Conectividad en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social: Es necesario que el llamado Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social opere como un verdadero sistema y no como una sumatoria de entidades públicas y privadas sin ninguna conexión. Se debe lograr la relación coherente entre las instituciones jurídicas, sociales, gubernamentales y económicas que trabajan en VIS, de manera que cada una de sus funciones forme parte de un conjunto, estructurado como un todo, orientado a la consecución de los mismos fines. La participación de las entidades privadas en las actividades de VIS, especialmente la del sector financiero, debe contar con la regulación y movilización de políticas claras que la orienten, a partir del principio que indica que la producción, comercialización y financiación de la Vivienda de Interés Social tiene un criterio social, es decir, debe introducirse en el sistema estrategias que permitan cambiar el paradigma conceptual de la VIS que permita que pase de una concepción de mercancía a una concepción de política social. Las estrategias deberán contener elementos que permitan que la VIS sea una actividad rentable a pesar de tener su carácter social. Función Pública del urbanismo: El Estado, dotado del poder que le otorga la función pública del urbanismo materializada en el ordenamiento territorial, debe movilizar la implantación de mecanismos que garanticen la continua disponibilidad de suelo para la construcción de Vivienda de Interés Social. El ordenador del suelo deberá regular los precios del mismo, a fin de evitar la especulación en las tierras aptas para la construcción de Vivienda de Interés Social, fenómeno que constituye un verdadero limitante para el desarrollo de este tipo de programas, en tanto que los elevados costos de la tierra no permiten desarrollar proyectos de VIS que representen atractivo económico para los constructores. Igualmente, el Estado deberá velar por el cumplimiento de los principios que inspiran el desarrollo sostenible a través del ordenamiento territorial, incluyendo exigir a las entidades territoriales cumplir las políticas habitacionales, las cuales deben ser un objetivo continuado de cada gobierno. La Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997) traza los objetivos del desarrollo físico-espacial, a partir de ella, cada gobierno local tiene la obligación de desarrollar programas de Vivienda de Interés Social. Esta obligación legal ha sido evadida de manera sistemática por muchas municipalidades debido a los costos elevados que les implica tener dentro de su territorio viviendas de este tipo, pues por lo general tiene grandes exenciones tributarias y de subsidios en servicios domiciliarios, benéficos que finalmente paga la municipalidad.

Finalmente se reitera que la inoperancia del derecho a la vivienda digna en Colombia no depende de la falta de reglamentación jurídica, ya que las normas crearon los instrumentos y las instituciones necesarias para su desarrollo. El origen del problema está en la falta de gestión administrativa y de voluntad gubernamental, en tanto que no se ha creado la conciencia suficientemente amplia acerca de la importancia de una política habitacional estructurada y sistemática que oriente al desarrollo socioeconómico del país.

ESTADO * Garantizar recursos. * Régimen subsidiado de Vivienda. * Regulador del suelo.

CAMBIO DE PARADIGMA VIVIENDA Mercancía

SECTOR FINANCIERO Democratización del crédito.

Criterio Social

SECTOR CONSTRUCCION Producción vivienda Oferta Demanda

Figura 2: Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social

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Ajuste de la metodología de intervención urbanística en sectores de ocupación informal* Álvaro Alejandro Aguirre Cadavid - Jovanny Ramírez Berrío Especialistas en Gestión Inmobiliariaria Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

RESUMEN: Este estudio realiza un análisis de la ocupación informal del suelo como fenómeno histórico contemporáneo en América Latina desde diferentes enfoques, adentrándose en la formación de los barrios subnormales de Medellín y presentando como estudio de caso la comuna nororiental de esta ciudad a través de una revisión de los planes y programas de intervención urbanística. Así mismo, presenta un marco institucional y normativo del suelo y la vivienda en este contexto, para finalmente proponer una matriz de análisis de las intervenciones del sector y con ello plantear un ajuste de la metodología de intervención urbanística de ocupación informal. PALABRAS CLAVES: desarrollo urbano, ocupación informal, planificación urbana, vivienda. SUMMARY: This study provides an analysis of informal occupation of land as a historical phenomenon in contemporary Latin America from different approaches, into the formation of subnormal neighborhoods of Medellin and presenting as a case study of the northeastern city through a review of plans and planning intervention programs. It also presents an institutional and regulatory framework of land and housing in this context, to finally propose an analysis matrix of sector interventions and thus pose adjustment methodology informal occupation urban intervention. KEYWORDS: urban, informal employment, urban planning, housing. 1. Introducción Frente a la problemática de la ocupación del suelo de manera informal en toda América Latina, este estudio pretende realizar un análisis de esa informalidad desde lo social, lo físico, lo jurídico y lo administrativo. Desde distintos fenómenos históricos y estudio específico de un caso, se determinan los elementos necesarios para presentar una propuesta encaminada a mitigar dicha problemática. Se hace un recuento histórico del fenómeno de la informalidad, partiendo del contexto latinoamericano hasta llegar al caso específico de estudio. Se encontró que la generalidad del crecimiento urbano es la ocupación ilegal del suelo como forma espontánea y no controlada de hacer ciudad. * Tesis para optar al título de Especialista en Gestión Inmobiliaria, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Construcción, Especialización en Gestión Inmobiliaria, Medellín, 2005. Director: John de Jesús Muñoz Echavarría.

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Estos elementos constituyen la plataforma para realizar una matriz de análisis de los aspectos tratados y sus carencias en las intervenciones urbanísticas adelantadas por la administración municipal de Medellín, para proponer un ajuste a la metodología de intervención urbanística en los sectores de ocupación informal que no conlleve a fracasos de esquemas directores y otros documentos de orientación de la política urbana que define cada administración, según su propia óptica, sus prioridades de inversión y sus programas de acción.

2. La informalidad, fenómeno histórico-contemporáneo en América Latina Contexto latinoamericano y del Caribe. Los desafíos de América Latina y el Caribe en el campo de los asentamientos humanos (Mac Donald, 2004). En el marco del proceso preparatorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), los países de América Latina y el Caribe han coincidido en una apreciación general de su realidad urbana y habitacional, así como en lineamientos básicos para encarar el desarrollo de sus ciudades en los próximos años. Es posible sintetizar en los siguientes puntos las consideraciones que subyacen al Plan Regional de Acción elaborado en la Reunión Regional Preparatoria a HABITAT II (Santiago, noviembre de 1995) y ratificado en el Foro Iberoamericano de Vivienda y Desarrollo Urbano (Valdivia, abril de 1996): 1. Constatación de profundas transformaciones acaecidas a partir de los años 80 en la evolución de los asentamientos humanos en el continente; 2. Persistencia y acentuación de la pobreza urbana, con graves secuelas de segregación, exclusión y disminución del capital humano en las ciudades y pueblos del continente; 3. Rol fundamental de las ciudades para posibilitar y acelerar el proceso de desarrollo regional, contrastado con la vulnerabilidad que aquellas presentan en materias tales como infraestructuras, gobernabilidad y ordenamiento del uso del suelo; 4. Extrema fragilidad ambiental de las ciudades metropolitanas, intermedias y menores a la luz de exigencias cada vez mayores de productividad y competitividad, y de las necesidades de elevar la calidad de vida de sus habitantes; 5. Posibilidad real de lograr un desarrollo urbano sustentable en plazos razonables sobre la base de consensos sociales amplios, creación de efectiva ciudadanía y participación en un marco democrático. La naturaleza de los problemas y características actuales de los asentamientos humanos exige una aproximación al tema necesariamente más amplia, que la prevalencia hace algunas décadas. Si en los años 70 el camino para enfrentar el proceso de urbanización y las carencias urbanas y habitacionales parecería ser el incremento de presupuestos públicos sectoriales, hoy el énfasis está en una gestión de los procesos de asentamiento y alojamiento que apoye al proceso de desarrollo en sus diferentes dimensiones. En este contexto, la tarea de los próximos años en materia de asentamientos humanos no está circunscrita a la ampliación de inversiones o el mejor manejo de

instrumentos sectoriales específicos, sino que apunta conjuntamente a logros de equidad, aumento de la productividad, sustentabilidad ambiental y consolidación de un marco democrático en las tareas de desarrollo que operan en la región en los 90. Es posible identificar los principales rasgos que deberían tener las estrategias de desarrollo urbano y habitacional de los próximos años.

Evolución de los asentamientos de la región El proceso de urbanización ha entrado en la Región en una fase más madura y pausada. 350 millones de Latinoamericanos y Caribeños, que representan 74% del total, han optado progresivamente por asentarse en áreas urbanas; en una década más, la población urbana llegará a unos 600 millones, representando a 85% del total. América Latina y el Caribe integran el grupo de regiones altamente urbanizadas, junto con las regiones más desarrolladas del planeta, mientras en los demás continentes en desarrollo aún predomina la población rural. Por otra parte, el crecimiento demográfico se desacelera sobre todo debido a la menor fecundidad asociada a las pautas de urbanización. Por el aumento más moderado de la población urbana regional y la evolución explosiva que han tenido las ciudades en otros continentes, la presencia de las principales ciudades latinoamericanas en el conjunto de las grandes ciudades del mundo es creciente1. La desaceleración del crecimiento demográfico se observa tanto en el plano nacional como urbano, y especialmente notoria en las grandes ciudades. En consecuencia, los patrones de asentamiento tienden a ser equilibrados a medida que disminuye la primacía urbana en la mayoría de los países. La desaceleración del crecimiento demográfico y la reducción del aumento absoluto anual de la población de la región no implican, por otra parte, una menor presión de demanda de vivienda para los próximos años. Pautas de vida cada vez más urbanas ocasionan la reducción del tamaño de los hogares, lo que se acusa en un sostenido incremento de los hogares. Éste se sitúa en un promedio de 3%, muy por encima del crecimiento poblacional. A su vez, aparecen estructuras familiares diversificadas que igualmente exigen ser acogidas en tipologías, estándares y localizaciones acordes con la dinámica urbana.

Si en 1994 cuatro ciudades - Ciudad de México, Sao Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro - estaban entre las 15 aglomeraciones mayores, en el año 2000 sólo participarán las dos primeras ciudades mencionadas en este grupo. Latinoamérica y el Caribe es la única región entre aquellas de menor desarrollo en que, al igual que en Europa y Norteamérica, la proporción de población residente en ciudades de más de 5 millones de habitantes en relación al total se reducirá en el período 1970-2015.

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La pobreza urbana La distribución del ingreso es hoy más concentrada e inequitativa que a fines de los años 70, por lo que la región no ha podido lograr progresos importantes en materia de reducción de la pobreza. En muchos países se observa un aumento de la pobreza urbana y de las desigualdades de acceso a niveles adecuados de calidad de vida y oportunidades de progreso. En términos generales, el 20% de la población más rico acumula cerca de 50% de los ingresos, mientras el 20% más pobre sólo percibe alrededor de 5%. El crecimiento económico no se ha acompañado de un aumento de los puestos de trabajo productivo para absorber el crecimiento de la fuerza laboral; un desempleo persistente o en aumento sigue afectando preferentemente a los más pobres de la región, con tasas de 15 ó 20% (CEPAL, 1995). Si hasta los años 80 la mayoría de los pobres de la región habitaban en áreas rurales, hoy existe una pobreza predominantemente urbana. La ciudad es hoy el escenario principal de la inequidad y la exclusión. Ello no significa que exista una asociación causal entre urbanización y pobreza2, ya que ésta es aún más grave y generalizada entre los habitantes de las áreas rurales. Sin embargo, el predominio cuantitativo de pobreza urbana en el continente le pone como desafío central de la lucha por la equidad, la superación en ciudades, barrios y viviendas, de situaciones de exclusión social y funcional que disminuye el potencial de progreso de los pobres urbanos y favorecen la reproducción intergeneracional de la pobreza. El precario cuadro habitacional de la región exige encarar deficiencias cuantitativas y cualitativas de la vivienda, si se quiere lograr una mayor equidad en el plano de los hogares. Un tercio del parque habitacional necesita ser repuesto o reparado. De cada 100 hogares, sólo 60 cuenta con viviendas adecuadas, mientras que 22 requieren mejorar sus viviendas y 18 necesitan que se les dote de una nueva habitación o se les reconstruya la que hoy ocupan. Las políticas habitacionales demuestran en general una incapacidad de generar volúmenes suficientes de viviendas nuevas para proveer, al menos, alojamientos para los nuevos hogares, y así evitar el aumento del déficit ya acumulado. Más débil, casi inexistente es la acción habitacional en el campo del mejoramiento del parque existente, por lo que las tasas de deterioro y obsolescencia son altas en la región. La tarea de hacer frente al problema de vivienda actual y 2 De hecho, hay menos pobres, proporcionalmente, en las ciudades que en el campo, y menos pobres en las grandes ciudades que en las más pequeñas.

futuro debe situarse en el marco de una gestión de macroeconomía cautelosa que exige una alta eficiencia del gasto público y la integración de esfuerzos significativos del sector privado y los propios hogares afectados para resolver las carencias. A pesar de los avances logrados en materia de saneamiento, el acceso a agua limpia y a sistemas de evacuación que aseguren un mínimo de salubridad, sigue siendo un objetivo no alcanzado por muchos lugares, pese a los altos niveles de urbanización alcanzados. Más de 30% de las viviendas no contaban a inicios de los 90 con acceso a agua por tubería, 60% tampoco a alcantarillado, situación que se puede relacionar en algunos países con aspectos tales como las tasas de desnutrición, mortalidad infantil, ocurrencia de enfermedades estacionales, ausentismo escolar y laboral, entre otros. Los países se han comprometido a elevar los niveles de saneamiento básico como una manera de contribuir a las metas de equidad y formación de capital humano, realizando esfuerzos financieros, tecnológicos e institucionales importantes en este campo. La excesiva segmentación entre las políticas habitacionales y urbanas, y entre éstas y otros programas sociales e iniciativas del sector privado, ha disminuido la eficacia de las acciones en la lucha contra la pobreza. Es necesaria una mayor integración con otras políticas sociales y económicas, para lograr sinergias en torno a objetivos tales como incremento del empleo, redistribución del ingreso o mejoras en la productividad. Para mejorar su eficacia, las políticas urbanas y habitacionales enfrentan el desafío de enfocar mejor sus recursos en los grupos vulnerables y ser complementarias en temas tales como la localización de la vivienda social, la accesibilidad a servicios urbanos y empleos, o la gestión del suelo urbano. Rol de las ciudades en el progreso económico El rol económico de las ciudades se reconoce más a medida que se evidencia su potencial sinérgico indispensable para el progreso. Ya no se considera tan válida la asociación, aceptada en los años 70, entre urbanización y pobreza, entre ciudad y pérdida de identidad cultural. En la medida que las funciones económicas, políticas, culturales y sociales de las ciudades y los pueblos pueden ser la base de la innovación tecnológica y la formación de recursos humanos cualitativa y cuantitativamente adecuados para el desarrollo, la alta urbanización que caracteriza a América Latina ya no sería un obstáculo sino un factor potenciador de ese desarrollo. Para que eso suceda, cobra renovada importancia una gestión urbana eficiente que garantice un ordenamiento urbano de modo que las actividades productivas, de servicio y habitacionales puedan desarrollarse desde la perspectiva de la productividad y competitividad.

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Las ciudades latinoamericanas no sólo tienen necesidad de una gestión territorial más eficiente para desempeñar un buen papel en el cuadro económico actual. Las insuficiencias de infraestructura social y productiva también limitan seriamente la capacidad de las ciudades para ser competitivas. Si hasta los 70 los gobiernos fueron los principales responsables de la inversión, operación y mantenimiento de la infraestructura, con las políticas de ajuste en los 80 ellos dejaron de lado la responsabilidad, sin que ésta fuera asumida adecuadamente por el sector privado. A medida que hoy el esperado incremento de la actividad exportadora e importadora demanda mejores servicios de energía, telecomunicaciones, vialidad, transporte y otros, se hace imprescindible acelerar y facilitar la incorporación del sector privado en el área de infraestructura para efectuar las importantes inversiones requeridas e instrumentar nuevos modos de gestión en la materia. Particularmente relevante resulta hoy el tema del transporte urbano. En las grandes ciudades de manera principal, pero también en aquellas de tipo intermedio, la congestión vial, que genera fundamentalmente el aumento sostenido del parque vehicular privado, afecta tanto a la productividad como a la calidad de vida de sus habitantes. La promoción de sistemas eficientes de transporte público implica no sólo un importante rediseño de la viabilidad y los sistemas de transporte en y entre las ciudades, sino, además, generar consensos amplios acerca de la necesidad de ajustar patrones de vida y convivencia para lograr ciudades más eficientes. La localización de la vivienda en la ciudad es motivo de creciente preocupación en los programas habitacionales. La experiencia latinoamericana sugiere que una mejor relación de las zonas habitacionales con las fuentes de empleo podría favorecer la productividad de la mano de obra al acortar la duración del viaje y liberar tiempo y esfuerzo para el desempeño laboral o el perfeccionamiento. Igualmente, la accesibilidad a los servicios urbanos, educacionales y de salud sería fundamental para ampliar la calidad de vida y las posibilidades de progreso de las familias, además de favorecer su integración a la vida ciudadana. El medio ambiente urbano En los próximos años será necesario encarar con mayor decisión los problemas ambientales de nuestras ciudades. Desde la perspectiva de la competitividad y productividad urbanas, hay más exigencias de poner freno a la contaminación atmosférica e hídrica que afecta sobre todo a las ciudades industriales y su entorno, y manejar de forma eficiente los desechos gaseosos, líquidos y sólidos tanto industriales como urbanos. Será importante el diseño de mecanismos institucionales y normativos que garanticen la absorción por parte de los agentes privados de los costos ambientales que originan las inversiones productivas.

El crecimiento y la expansión de las ciudades de la región ha ocurrido hasta ahora en forma espontánea, con patrones de baja densidad. La incorporación especulativa de tierras no ha respetado debidamente los recursos naturales, consume suelos agrícolas y ocupa zonas de riesgo natural. Las bases normativas y legales que rigen la propiedad y el mercado de suelos urbanos requieren ser renovadas de modo que traspasen los costos sociales, productivos y ambientales que originan la incorporación de nuevas tierras a los agentes inmobiliarios que las ocasionan e incluir en las decisiones sobre el desarrollo urbano, la evaluación de costos de operación y uso de ciudad. Los estándares y diseños de vivienda social han contribuido de forma importante a la extensión de las ciudades. Buscando suelos baratos, se construye cada vez más lejos en bajas densidades. Las viviendas sociales se acumulan en grandes extensiones de baja accesibilidad a servicios y empleos, acentuando la exclusión y segregación espacial y funcional de los pobres. El parque habitacional no sólo necesita crecer, también es importante su recuperación, mantenimiento y actualización. Será necesario acentuar la densificación urbana por medio de los programas de vivienda, utilizando la renovación, rehabilitación y el mejoramiento en ciudades y barrios. Los proyectos más pequeños y diversificados, cuya escala se ajusta a terrenos intersticiales en los cascos urbanos existentes, deberían reemplazar parcialmente a los grandes conjuntos de vivienda situados en la periferia que en décadas pasadas no favorecieron el desarrollo urbano. Rol del Estado, gobiernos locales y sector privado Los cambios ocurridos en estos años en la concepción de la institucionalidad y el rol del gobierno también han planteado desafíos en materia de gestión de asentamientos humanos. La desconcentración y descentralización de responsabilidades y recursos hacia los gobiernos locales, aspiración presente por varias décadas en la región, se ve hoy impulsada por el proceso de globalización a medida que un número importante de ciudades latinoamericanas adquiere gravitación económica mundial. Al mapa tradicional de un continente trocado por países y provincias, con sus gobiernos y límites territoriales, se superpone hoy un nuevo orden que corresponde a la red de ciudades. Éstas se comunican por sobre las fronteras nacionales circulando información, recursos e inversión urbanas, basados en la acción centralizada y grandes ministerios públicos nacionales, se verán puestos a prueba por nuevos esquemas de gestión urbana en que el gobierno local y los diferentes actores tendrán mayor relevancia. La concepción actual de un Estado orientador y articulador, más que protagonista excluyente en el quehacer nacional, se traduce ya hace algunos años en una disminución importante del gasto público en vivienda e inversiones urbanas. A la luz de las tendencias observadas, las metas de aumento de la inversión en los asentamientos humanos sólo serán posibles con una creciente presencia del sector privado en el financiamiento urbano y de vivienda o en la gestión y administración de infraestructuras y servicios. Para lograrlo se requiere construir mecanismos estables, transparentes y realizar un notable esfuerzo en materia de regulaciones y ajustes institucionales. Asimismo, se puede visualizar una mayor participación de los propios sectores carenciados en la producción, la financiación, la administración de los procesos de vivienda y servicios urbanos, en la medida que el crecimiento económico se traduzca en su capacidad de ahorro, de endeudamiento o pago por servicios.

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Comentario final A lo largo del preparatorio a la Reunión de Estambul, la región de América Latina y el Caribe ha consolidado la percepción de que sus asentamientos humanos son un valioso recurso para el desarrollo y que es posible encontrar y crear en ellos las oportunidades para el progreso de sus habitantes. Al mismo tiempo, se ha tomado conciencia de la vulnerabilidad que hoy presentan los asentamientos humanos en diversos aspectos para hacer posible que estas potencialidades se concreten.

Contexto nacional Problemática de la vivienda en Colombia. Para empezar a analizar el problema de la vivienda en Colombia, se requiere distinguir dos etapas de las políticas en el país: El primero se inicia con el proceso de industrialización en la década de los treinta y adquiere rasgos más definidos con la tecnificación de la agricultura y la intensificación de los flujos migratorios del campo hacia las ciudades. El segundo comienza en 1972, con la puesta en marcha de la estrategia macroeconómica basada en la construcción de vivienda como ‘sector punta de lanza’ de la economía. Se creó para ello un sistema de financiación de largo plazo, sustentado a su vez en el sistema UPAC, que permitía corregir las distorsiones causadas por la inflación y mantener constante en términos reales el valor del ahorro (Giraldo Isaza, 1994). En estos dos aspectos pueden identificarse los hitos principales de la historia urbanística en Colombia, para de alguna manera encontrar un origen a la problemática que se presenta desde los años 30, cuando la población colombiana estaba repartida en 70% en el sector rural y 30% en el sector urbano. Teniendo en cuenta las etapas ya planteadas, en ese primer momento que comprende la década de los 30 el tema de la construcción fue marginal a las políticas macroeconómicas del Estado y la iniciativa de la construcción fue casi exclusiva del Estado, por ejemplo, el año 1939 se creó el Instituto de Crédito Territorial (I.C.T.). Vale la pena destacar los esfuerzos desplegados por el gobierno, en la llamada “Fase higienista”, la cual es anterior a los antecedentes históricos planteados por el autor citado, cuando a raíz de la expedición de la ley 46 de 1918, se disponen recursos para construir viviendas “higiénicas” para la clase obrera de la nación, descargando en los municipios la obligación de destinar 2% de su presupuesto para tales obras -aunque únicamente estaban obligados aquellos con población superior a 15.000 habitantes-.

El proceso de industrialización de la economía a que se refiere Giraldo (1994), determina en muy poca medida el cambio en los programas de vivienda, y como él mismo lo expone, es determinante en lo que se refiere al agro. Lo que sí influye de manera decidida en la vivienda es la tecnificación de la agricultura respecto de la mano de obra y las migraciones hacia las grandes ciudades, lo que llevó a que la construcción de vivienda fuera en su mayoría de manera informal. Esto generó un aumento progresivo en los tamaños de las ciudades importantes, además cambió drásticamente la proporción entre población rural y urbana. El problema de esta migración es que el aumento de las urbes se dio a merced de los cinturones de miseria que rodean todas nuestras ciudades contemporáneas. En 1941 el recién creado I.C.T. propugna por la expedición de una norma, que a la postre sería la 380 de 1942, la cual reglamenta lo relativo a “Barrios populares modelos”, los cuales serían desarrollados en la década de los 50 y 60, con ejemplos tan sonados como “Techo”, “Pablo VI” y “Quirigua” en Bogotá, “Las Playas” en Medellín, “Cuba” en Pereira, “El Jordán” en Ibagué, entre muchos otros que se realizaron a lo largo de la geografía nacional. Pero en este proceso de urbanismo, el municipio no era ajeno a responsabilidad, ya que éste debía colaborar con la “Creación del ambiente necesario” para alcanzar las altísimas metas de urbanismo propuestas. En el primer período llegó un oscuro acontecimiento de la historia política colombiana: la violencia partidista. Durante esta depresión fue imposible que la construcción generara todo el impacto benéfico que imprime a una economía, tal como lo hizo los Estados Unidos en su depresión. Por medio de la construcción se intentó, durante estas épocas, frenar las migraciones e impedir que se saturara la incipiente prestación de servicios básicos en las ciudades, pero esto nunca se logró. Por el contrario, en este periodo algunos afortunados aumentaron sus propiedades, o mejoraron las que tenían. En 1953, con el inicio de la dictadura militar de Rojas Pinilla, se dictó el decreto 1894 del mismo año, el cual creó el “Instituto Colombiano de Colonización e Inmigración”, con la orientación de colonizar los terrenos baldíos. Es importante resaltar este punto, por la relevancia que reviste con relación al tema que se desarrollará, ya que demuestra cómo desde estas épocas el Estado estimulaba a los particulares para que explotaran para su propio beneficio tierras del Estado. Al llegar el año 1972 se inició el segundo período de las políticas de vivienda, pero como antecedente inmediato de los importantes acontecimientos que se suscitaron en nuestra materia de aquí en adelante, vale la pena mencionar cómo el gobierno se enfrascó en reglamentar los “Bancos de Ahorro y Vivienda”, los cuales nunca llegaron a funcionar, pero que son el verdadero preludio a las CAV (Corporaciones de Ahorro y Vivienda).

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Es en el gobierno del conservador Misael Pastrana B., donde por primera vez la vivienda se convierte en el sector más importante en la economía de la nación, constiuye el “sector punta de lanza”. Pero ¿qué importancia puede revestir la vivienda dentro de un marco macroeconómico nacional?, la respuesta la da el importante economista Lauchlin Currie: “Desde el punto de vista del análisis macroeconómico a nivel nacional, la clase de la demanda y el volumen de los gastos en vivienda en relación al ingreso tienen implicaciones importantes. La demanda surge no sólo al formarse nuevas familias, sino prácticamente de todas las familias interesadas en mejorar o elevar el status de su vivienda o de su localización. Además, está sujeta a estímulos exógenos... Por consiguiente las políticas de vivienda son un elemento importante en la planeación macroeconómica a nivel nacional, puesto que se puede gastar un porcentaje mayor o menor de los recursos naturales en su suministro y esas variaciones influyen en forma significativa en la economía del país (Currie, 1982)”.

Se creó concomitantemente con las políticas de vivienda, un sistema de financiación a largo plazo atada a una Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), para mantener el poder adquisitivo de la moneda y lograr así que los dineros de las entidades creadas para tal fin se mantuvieran, de manera que las mismas consideraran viable la financiación de los nuevos proyectos. Con la creación del UPAC y de las CAV no sólo se estimuló la construcción de vivienda, sino que se creó en el país una verdadera cultura del ahorro. El dinamismo del sector se mantuvo hasta el año de 1974, y entre 1975 y 1983, la “economía de la vivienda” tuvo un auge de apariencia, que estaba propiciado principalmente por la bonanza cafetera que vivió el país, pero la demanda requerida estaba especialmente en los niveles alto y medio alto. Respecto a este lapso Currie, destaca: “El ritmo de la construcción se mantuvo a un nivel bajo de 1974 a 1980, y el periodo se caracterizó por la tendencia a construir apartamentos para las familias de altos ingresos, mientras que para los grupos de bajos ingresos predominó la construcción por el mismo dueño o la vivienda popular subsidiada. Los esfuerzos continuaron dirigidos a facilitar el tráfico creciente en ciudades de un centro único, mientras subsistían las deseconomías de escala, ya mencionadas, y el valor de la tierra se elevaba continuamente (Currie, 1982: 178).”

Estas apreciaciones coinciden en lo dicho anteriormente. Ese auge de la demanda de los estratos altos se debía a la bonanza cafetera y a una incipiente economía subterránea, que sobrevivió hasta hace pocos años en nuestra sociedad y que es la generadora de la crisis que se vive hoy, como consecuencia de lo que los economistas llaman “Economía Burbuja”.

Para el año 1981, según cifras del ICT, el déficit habitacional en Colombia se había estimado en 650.000 viviendas para las ciudades mayores de 50.000 habitantes, el cual se concentraba principalmente en los estratos de bajos ingresos, o sea, aquellos que perciben un ingreso inferior a los dos salarios mínimos. Se dice entonces que a los conocidos hoy en día como estratos 1 y 2, les corresponde 71% del déficit, mientras que a los 3 y 4, 21% del mismo. El gobierno de 1982, en cabeza de Belisario Betancur, también fue importante en el desarrollo de este segundo periodo del estado de la vivienda en Colombia. Este gobierno dio un gran impulso a la construcción de vivienda a partir de 1983, vivienda dirigida a los estratos 3, 2 y 1, denominada como “La vivienda sin cuota inicial”. Las políticas de vivienda implantadas por Betancur, son explicadas brevemente por el investigador Carlos Arango Z. en el sentido que tales reformas se enfocaron principalmente en cuatro aspectos, así: Instituto de Crédito Territorial: se dio un impulso a la financiación de vivienda a través de los organismos estatales que la borran en el campo de la vivienda popular y fundamentalmente a este organismo, fortaleciéndose con recursos provenientes del presupuesto nacional y por la vía de la participación en el Instituto del ahorro privado3. Banco Central Hipotecario: contó con recursos provenientes fundamentalmente del ahorro privado interno por la vía de su corporación de ahorro y vivienda, logrando una importante masa de dinero de ahorradores que recurrieron a la banca estatal ante la crisis de la banca privada entre 1982 y 1984. Corporaciones de ahorro y vivienda: la otra medida del programa de vivienda de la administración Betancur consistió en una reglamentación del sistema UPAC para dirigirlo hacia viviendas de menos de 1.300 UPAC´s, 25% del total del crédito; y entre 1.300 y 2.800 UPAC´s, otro 25% del total del crédito. De esta forma se buscaba orientar la inversión del ahorro hacia la vivienda de menos de 2,3 millones de pesos. La medida no encontró en principio mucha resistencia pues la demanda de vida suntuaria, en la cual estaban invirtiendo los recursos de UPAC desde el año de su creación, mostraba en 1982 un agotamiento significativo. La resistencia se presentó cuando el gobierno quiso fijar el tope de vivienda popular en 1.000 UPAC´s, unos $650.000 de 1982. Las corporaciones argumentaron que no podrían construir a dichos precios. El tope se fijo en 1.300 UPAC´s. Durante 1983 y 1984, las corporaciones de ahorro y vivienda financiaron la construcción de 53.649 viviendas, mediante la inversión de 96.697 millones de pesos. Fondo Nacional del Ahorro y Cajas de Vivienda Popular: El primer organismo contribuyó al plan de vivienda con la financiación de 16.190 viviendas, mientras las Cajas de Vivienda Popular financiaron durante los dos años 2.179 viviendas. La inversión de estos organismos fue de cerca de los 20 mil millones de pesos (Arango, 1986). Los anteriores datos 3

Las apropiaciones del presupuesto fueron sólo del 36% de lo previsto. Por esto la inversión total fue inferior a la proyectada. Durante 1983 y 1984, el Instituto invirtió un total de 46.888 millones de pesos para un total de 112.505 viviendas.

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suministrados, recogen a manera de conclusión, como el apoyo mixto, es decir por parte de las entidades estatales y de la iniciativa privada, logró impulsar de alguna manera el sector, cifras de Planeación Nacional, decía que en 1985, 228.550 soluciones de vivienda, de las cuales el 68% al rango “Social”, es decir menor a 1.300 UPAC´s, coincidiendo con las cifras de ese momento. Sin mayores sobresaltos, continuó el desarrollo del segundo periodo de la historia de las políticas de vivienda, basta resaltar un verdadero megaproyecto impulsado por el presidente Virgilio Barco, primero ideándolo como alcalde de la capital de la República y ejecutado como Presidente, es un plan que desarrolla la idea de “Ciudad dentro de la ciudad”, expuesta por grandes visionarios como Esteban Jaramillo y el mismo Lauchlin Currie. Hasta llegar a la ley 9ª de 1989, ley de Reforma Urbana, que habla entre muchos otros temas el de la planeación hacia el futuro que deben tener nuestras urbes, así como también se encargó de delinear propuestas claras y coherentes en materia urbanística, al igual que la ley 388 de 1997, a las cuales se hará referencia más adelante. Tales normas buscan crear un ambiente de seguridad jurídica en el área del urbanismo, coincidiendo quizás con el creciente interés de la sociedad en general por reglamentar tales temas, procurar igualmente que las viviendas en el futuro sean logradas más fácil y de manera más equitativa por las personas más desprotegidas, pero siempre (de ahí en adelante) guardando un orden de urbanismo preestablecido. Situación actual de la vivienda social. Coincidiendo en parte con la división histórica planteada anteriormente, es preciso destacar, cómo se ha visto alterado el panorama de la vivienda con la expedición de los nuevos órdenes normativos vigentes. No es menester recordar, ni pensar todo lo que cambió la vida jurídica de los colombianos con la aparición de la nueva constitución (1991). Pero no es solamente la carta en sí, sino todo lo que se deriva de ella por vía de reglamentación. Aparecen en el panorama, las leyes de reforma urbana (Anterior a la Constitución), los Planes de Ordenamiento Territorial, y el nuevo régimen municipal. Teniendo estos antecedentes, se observa como el municipio como base del régimen político administrativo del país, asume como lo hiciera en un principio, el control sobre sus propias “Soluciones de Vivienda”, ya que debe aportar de sus recursos, lo necesario para la consecución de la Vivienda Social; los particulares en esta nueva etapa asumen la construcción y oferta de las mismas, y el Estado, participa en este nuevo proceso a través de los subsidios. A pesar de lo anterior, no se puede decir que lo conseguido con las normas urbanísticas actuales sea negativo, si bien la recesión económica en que está sumido el país ha detenido el proceso de construcción, se ha logrado avanzar históricamente en el tema del urbanismo, desde la expedición del acuerdo 07 de 1979 en Bogotá, hasta la planeación exhaustiva de los P.O.T., lo que ha hecho que las ciudades se planeen de manera ordenada, respetando aspectos tan importantes como los usos del suelo, la volumetría de las construcciones, el respeto al espacio público y la obligatoriedad de las licencias de construcción para casi todo tipo de obras, por lo que leyes como la 9ª de 1989, la 388 de 1997, el acuerdo 06

de 1990 han sido muy útiles para construir no sólo las obras sino el futuro de las ciudades de los que están por venir. Ante este panorama, y con la exagerada profusión de normas que invaden nuestro propio ordenamiento, aparecen otros tipos de normas que tratando de controlar la expansión tanto demográfica como urbanística de nuestras ciudades, se interponen entre las demás, son éstas las normas de control ambiental, las cuales en su fin buscan la de preservar un ambiente sostenible para el futuro, pero que en ocasiones, tal y como sucedió con la objeción que hiciera el Ministerio del Medio Ambiente al Plan de Ordenamiento Territorial, en lo referente a la zona de expansión Nor–occidental de la capital (2000), lo que hace es entorpecer la planificación hacia el futuro de las ciudades, creando un caos que están ellos mismos tratando de evitar, porque ciudades como Bogotá, crecerá en 10 años en aproximadamente 2´000.000 de habitantes, que deberán asentarse en tales zonas, sin mínimos conceptos de planeación, y por consiguiente, con una agresión paulatina del medio ambiente. Debe procurarse entonces, que todos los entes del Estado trabajen bajo un control de tutela, que en la realidad muchas veces no se da, y que por lo tanto genera despropósitos como el relatado, en perjuicio de los ciudadanos.

Formación de los barrios subnormales en Medellín Los inicios: La ciudad ha tenido una larga trayectoria en la formación de barrios espontáneos. En el año de 1840 se produjo la primera invasión conocida con el nombre de “El Salado”, que surgió como una población de esclavos emancipados. En 1910 la ciudad comenzó a recibir el flujo de inmigrantes y a sentir la presión sobre los servicios públicos y el perímetro urbano, que se expandió gradualmente para atender los requerimientos de la urbanización acelerada. En 1920 surgieron barrios espontáneos como La Pola, Ratón Pelao y Trincheras. El auge industrial y comercial que sobrevino después de los años 30 motivó un desarrollo acelerado de la ciudad que se caracterizó por una presión marcada hacia las laderas. Medellín duplicó en sólo 13 años su población: de 168.000 habitantes que tenía en 1938 pasó a 358.000 en 1951. En la década de los 40 surgieron otras invasiones, entre ellas El Pesebre y La Soledad. Durante la década de los 50 se intensificó el proceso migratorio del campo hacia la ciudad, causado por la violencia política que azotó al país. Los barrios populares que surgieron en esta década se ubicaron en áreas centrales, entre ellos, Manrique, Aranjuez y Villa Hermosa. A pesar del gran número de barrios que surgen en este periodo, se mantiene el equilibrio con respecto a la dotación de servicios públicos y el equipamiento básico.

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De acuerdo al censo del 9 de mayo de 1951 la ciudad estaba habitada por 358.924 personas y registraba una tasa de crecimiento del 6%, con relación a la población de 1938. Desde esta época, Medellín refleja características de los principales núcleos urbanos del país, como la ocupación ilegal de tierras urbanas y suburbanas ociosas, y la transformación de zonas con vocación agrícola en terrenos urbanos. Entre 1951 y 1964 Medellín duplicó su población: de 359.000 habitantes pasó a 773.000 y registró una tasa de crecimiento del 6.1%. Década del 60 al 70. En este período subsiste la migración del campo hacia la ciudad y se intensifica el fenómeno de la “urbanización pirata”, caracterizado por la acción de fraccionar terrenos sin dotación de servicios públicos y obras de urbanismo. Bajo esta modalidad surgen alrededor de 40 barrios. Década del 70 al 80. Se intensifica el fenómeno de la “invasión” caracterizado por la ocupación de hecho de terrenos con condiciones urbanísticas mínimas en cuanto al tamaño del lote áreas libres y comunitarias, y servicios públicos. Se configuran alrededor de 50 barrios bajo esta modalidad. A partir de esta década se inicia la ocupación de las riberas de las quebradas, principalmente La Iguaná, Las Malvinas y Granizal. En este período se pierde por parte de la administración municipal el control de los retiros urbanos o áreas libres y comienza el deterioro ambiental de las microcuencas de la ciudad. Década del 80 al 90. En este período la tasa de migración disminuyó y paralelamente comenzó a producirse un agotamiento de la tierra apta para la urbanización, por la ocupación casi total del suelo. Medellín en 1981 tenía 1.513 hectáreas de tierra con aptitud para construir viviendas de interés social; en 1984 la capacidad de expansión urbana se había reducido a 620 hectáreas y finalmente a partir de 1990, las áreas destinadas a desarrollos habitacionales disminuyeron a 257 hectáreas. Ante esta situación los pobladores de menores ingresos se localizaron en zonas de riesgo geológico alto de la ciudad, principalmente en laderas y riberas de quebradas. Época actual. A partir de 1992 se identificaron por el Departamento Administrativo de Planeación alrededor de 70 barrios subnormales, considerando los que no cumplen con las normas mínimas de urbanismo, usos del suelo y construcción, los que presentan condiciones precarias de hábitat, déficit de servicios públicos, viviendas en mal estado y sin título de propiedad.

3. Revisión de los planes y programas de intervención urbanística en la parte alta de la comuna nororiental de Medellín convenio 158 de 2003 (estudio de caso) y propuesta de titulación de predios del municipio de Medellín año 2005 A continuación se realiza una descripción de dos propuestas de intervención urbanística para un sector específico de la ciudad de Medellín, donde el Convenio Interadministrativo Nº 158 entre el Municipio y el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid en el 2003, es la base para la propuesta de titulación de predios para ese mismo sector.

Objetivos del Convenio: • Formular el proyecto urbano específico para cada una de las zonas asignadas, con prevalecía en el Espacio público como estructurante de la vida colectiva. • Desarrollar el modelo espacial para las transformaciones del espacio construido y deseado, anticipando los efectos sobre los demás sistemas estructurantes del territorio, el espacio privado y los conflictos sobre uso y aprovechamiento del suelo. • Formular la estrategia de intervención del espacio público en cada zona a intervenir. • Determinar las zonas de cesión y aquellas que podrán ser objeto de regularización de la tenencia de la tierra y de las edificaciones. • Elaborar el acuerdo urbano con las normas subsidiarias y complementarias para el espacio público. • Desarrollar estrategia social de participación para la obtención de los mayores consensos sobre los acuerdos urbanos. • Definir los proyectos prioritarios, estratégicos y detonantes a nivel de costo-beneficio, plan de etapas, identificación de posibles fuentes de financiación y proponer indicadores de resultados. • Elaborar Plan Ambiental de la aptitud geológico-geotécnica de cada zona a intervenir. • Realizar sensibilización a las familias para motivarlos a la titulación, legalización constructiva y reglamentos de propiedad horizontal, ofreciendo asesoría especializada y personalizada.

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Objetivos propuesta de titulación 2005: Objetivo general: Contribuir al mejoramiento integral de los asentamientos humanos en desarrollo y a la integración en la ciudad, reconociendo el derecho a la propiedad y a la vivienda digna, como factores de desarrollo social, económico y territorial, para generar condiciones de convivencia pacifica y calidad de vida. Objetivo especifico: Elevar estándares de calidad habitacional y disminuir los conflictos territoriales asociados a la propiedad mediante la legalización integral de predios y edificaciones, que cumplan con las condiciones de localización, tamaño, conexión a servicios públicos y seguridad estructural apropiados para el uso y destinación especifica; vinculando a los poseedores al proceso en forma organizada, por sectores, para adelantar acciones conjuntas interinstitucionales, conducentes a la titulación de 2.000 predios y 200 legalizaciones constructivas en los barrios María cano Carambolas, Carpinelo, la Esperanza, el Compromiso, Aldea Pablo VI , la Avanzada, Balcones del Jardin, Moravia, la Candelaria. Descripción del sector objeto del estudio. Polígono Z1 - MI - 2 Zona Nor-Oriental Parte Alta: La zona objeto de estudio para el proyecto de Regularización y Legalización Urbanística en la zona Nororiental alta está compuesta por los barrios María Cano-Carambolas, La Avanzada, Aldea Pablo VI, Carpinelo, La Esperanza Nº 2 y El Compromiso. Este polígono se encuentra ubicado al Nororiente de la ciudad en la parte medio- alta de la vertiente y tiene una superficie de 118.19 hectáreas.

Figura 1: Dibujo del polígono Z1_MI_2 en aerofotografía, 2002. Fuente: Equipo Convenio 158

Zona Nororiental Parte Alta: El Polígono Z1_MI_2. Barrios Maria Cano Carambolas, La Esperanza 2, La Aldea, Carpinelo, El Compromiso, La Avanzada, corresponde a la zona nororiental parte alta, es de anotar que las laderas Noroccidental y Nororiental constituyeron predominantemente los sitios de expansión urbana durante los años anteriores a 1960, cuando aún no existía la vinculación directa entre los dos costados del río. En los años siguientes, todo este sector ha seguido siendo receptor de asentamientos ilegales. El Diagnóstico del Plan Parcial de Mejoramiento Integral, Primera fase II 1999, expresa que la construcción del tranvía que comunicaba a la ciudad de Medellín con el municipio de Guarne sirvió para que la Zona Nor-oriental se convirtiera en lugar de veraneo para las familias pudientes. Con las grandes migraciones hacia la ciudad en los años 30, los propietarios de la zona comenzaron a lotear los predios. Los nuevos moradores plasmaron su origen campesino mediante la apropiación del terreno y la forma de construir su vivienda. Las casas se emplazaron siguiendo las curvas de nivel con habitaciones en galería construidas en bahareque o adobe macizo, con tres espacios organizados a lo largo de un corredor cubierto que dejaba mirar hacia la ciudad, con techo en teja de barro, y ventanas en madera, baño letrina separado de la vivienda y el acceso en tierra en forma ramificada que se iba uniendo a otros accesos conformando ramales principales y más tarde calles. El agua la tomaban de acequia y las aguas servidas se conducían por un canal hacia las quebradas, poco a poco fueron surgiendo fincas con cultivos diversos. Los barrios María Cano Carambolas, Carpinelo y La Avanzada tuvieron esa tipología hacia 1935. Las viviendas se desarrollaron, inicialmente, a lo largo de las carreras 31, 28 y 23 y de las calles 97, 100 y 101 AC de manera incipiente, buscando la utilización de los terrenos localizados en terrazas dispuestas por las mismas condiciones topográficas. En este tiempo se dio un asentamiento atípico. En 1932 la comunidad de las hermanas de la Divina Redención recibieron en donación gran parte de lo que hoy es el barrio El Carpinelo y utilizó el área de mejor topografía para hacer el trazado de urbanismo en inquilinato y sede de la congregación Aldea Pablo VI.

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En 1950 la firma constructora PLAYCO Ltda. adquirió los terrenos de lo que hoy es el barrio La Esperanza Nº 2, planteando un urbanismo en damero, siendo uno de los pocos sectores que, actualmente, tienen un trazado regular de la zona. Con el tiempo se fueron consolidando alrededor de estas, los primeros núcleos de vivienda y los primeros equipamientos. Este proceso natural de consolidación se dio en María Cano, El Compromiso y La Avanzada, a lo largo de la vía estructurante de acceso y en material duradero para la construcción. El proceso de poblamiento continuó con construcciones piratas en las que los primeros urbanizadores fragmentaron los predios utilizando el desarrollo de los sectores intermedios, más internos y aislados haciendo necesaria la conformación de nuevos senderos secundarios. En lugares más aislados y críticos como los escarpes de montaña, áreas sin servicios públicos y los retiros y cauces de quebradas, se dieron invasiones como: La Cruz y El Chispero, en Carpinelo. Los primeros accesos se convirtieron en calles y las más pendientes se convirtieron en escalas. Recientemente, se dan nuevos asentamientos en zonas de alto riesgo a lo largo de las quebradas La Rosa y La Carevieja, en los escarpes de la parte alta de Carpinelo y María Cano-Carambolas (El Chispero, El Chamizo y La Cruz) y los asentamientos del barrio La Aldea Pablo VI y El Compromiso (sector La Torre) que desafían las condiciones de la naturaleza por la precariedad en su conformación. La corporación Pro marginados ha construido dos etapas de vivienda social como estrategia privada puntual de solución de viviendas que no responde a una política espacial coherente con el entorno. La antigua carretera a Guarne y la vía de acceso a la planta de almacenamiento de agua de Santo Domingo posibilitan la invasión en una zona de alto riesgo no recuperable, del sector denominado El Trébol que en tres años (1999) ya superaba las 200 viviendas. Los barrios, objeto del proyecto urbano, Maria Cano Carambolas, Carpinelo, La Avanzada, La Esperanza Nº 2, Aldea Pablo VI y El Compromiso fueron incorporados al perímetro urbano por el decreto 997 de 1993. Sistema estructurante urbano • Medio artificial. El acuerdo 062 de 1999 se refiere al medio artificial como... “un espacio intervenido, construido o cultural que resulta de la intervención del hombre, en forma colectiva o individual, sobre el medio natural, creando un sistema de ocupación artificial y de redes sociales, complejas”.

Figura 2: Aerofotografía Parte alta del Polígono Z1_MI_2, 2002. Fuente: Departamento Administrativo de Planeación

- Trama y tejido de los barrios Z1_MI_2. Los barrios del polígono se generaron a partir de asentamientos informales cuyo establecimiento se efectuó de forma espontánea, con un proceso de construcción de viviendas sin técnicas apropiadas y sin ninguna planificación. Según el diagnóstico Zona Nororiental del Plan Parcial de Mejoramiento Integral (1999), “en la zona se presenta una forma de ocupación y actuación espacial, construyendo ciudad con unas tramas urbanas poco definidas, mallas viales laberínticas e ineficientes para la comunicación tanto peatonal como vehicular”. El crecimiento urbano desordenado ha tenido un incremento en los últimos años debido principalmente a los desplazamientos causados por la violencia generalizada en el país. La trama de los barrios que constituyen el polígono es diversa, no ortogonal, compleja y la mayoría de las veces, adecuada a las condiciones topográficas de la zona. En la parte baja del polígono y partiendo de la Cra 32 entre la Quebrada Carevieja y la quebrada Moscú, se encuentra el barrio La Esperanza Nº 2. Este, está conformado por una trama urbana con especificaciones mas parecidas a la ciudad formal, calles rectas, loteo regular pero con vías estrechas que no se adecuan a la topografía. En la Aldea Pablo VI, Carpinelo y El Trébol, la trama es apiñada, estrecha y compleja, adaptándose a la pendiente aunque no óptimamente. En la parte media del polígono, se da un tipo de trama casual y mas generada por el trazado de los caminos de comunicación entre la parte baja y alta del polígono, estos caminos no contemplan un acondicionamiento topográfico y el poblamiento se va dando intuitivamente sobre el territorio. En la parte alta del polígono, entre la Carrera 23 y el piedemonte, se da un tipo de trama parecida a la anterior pero con apariencia más de caminos rurales que de trama urbana. Estos barrios presentan diferentes grados de consolidación que van desde unidades habitacionales en mampostería hasta las construidas en material de reciclaje como por ejemplo en el sector La Montaña del barrio Maria Cano - Carambolas, de aproximadamente 3 años de existencia con grado de consolidación bajo, precarias condiciones de habitabilidad y servicios públicos provisionales. En algunos sectores de estos barrios, el suelo tiene uso habitacional, alternado con el cultivo de pequeñas huertas caseras, ya que la gran mayoría de los pobladores son de origen campesino.

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- Movilidad, sistema vial y de transporte. Las vías principales que estructuran el territorio son la carrera 32 que le da acceso a la Comuna, la carrera 23 que parte de la carrera 32 y es el acceso al polígono y a carrera 27 que se desprende de la carrera 23. Las pocas vías y accesos se han conformado a partir de la forma irregular del trazado urbanístico de la zona y de la topografía, caracterizada por fuertes pendientes. La gran sinuosidad de las vías constituye un conflicto permanente entre el peatón y el vehículo, creando situaciones de incomodidad y accidentalidad, lo que se acrecienta, debido principalmente a las secciones angostas, altas pendientes, ausencias de andenes, pasamanos, bahías de maniobras y/o reversa o señalización de las vías. - Espacio público. La inexistencia de espacios para la interacción niega la posibilidad de comunicación y reconocimiento a partir del otro generando un proceso de guetización sectorial y barrial. Dicho proceso va configurando un sistema de relaciones soportado en el liderazgo unipersonal que ejerce su dominio mediante la coacción. A partir de la lucha y la confrontación violenta, las nuevas generaciones extractan sus valores y/ o pautas de comportamiento, negando cualquier posibilidad de construcción de escenarios futuros promisorios (Primed, 1999). Según la ficha normativa del POT, los componentes estructurantes del Sistema de Espacio Público son los Naturales, compuesto por el conjunto de quebradas, retiros de quebrada y por las zonas de alto riesgo no recuperable que conforma, en su mayoría, zonas de protección y por los componentes estructurantes artificiales, compuesto por el Sistemas de Espacios Públicos de esparcimiento y encuentro, parques, plazas y zonas verdes. El espacio público efectivo en la zona es escaso, debido a la carencia de lugares adecuados que permitan la interacción para facilitar la comunicación gestual, corporal y verbal fundamental para la socialización del ser humano. La escasez es consecuencia directa de la falta de planificación en el establecimiento de los asentamientos y la forma espontánea en la que los pobladores construyen las viviendas en cada terreno, no dejando espacios para los lugares de esparcimiento, ni zonas verdes o lugares de encuentro comunitario y colectivo (Primed, 1999). Uno de los pocos espacios de la zona que fue conformado con una temática ecológica y de observación del paisaje, acondicionado por la administración de la ciudad para el espacio público, se encuentra en la parte alta de Carpinelo. La comunidad ha tratado de apropiarse, de este pero las condiciones de seguridad en esa área son muy precarias y en los actuales momentos y no se ha logrado. En el resto de la zona y atendiendo la gran cantidad de personas que hay,

las relaciones de comunidad se dan en espacios que están construidos para otros fines como los espacios deportivos, los alrededores de los colegios, las áreas semipúblicas de las viviendas y la sección vial en la cual y en casi su totalidad no hay andenes construidos, ni parques grandes ni pequeños, ni puntos de encuentro resaltados. La zona, debido a la gran cantidad de vacíos urbanos compuesto por las áreas de retiro de quebradas y las zonas de alto riesgo no recuperable que no este invadida, presenta grandes posibilidades para la generación de espacio público efectivo adicional al existente. En la zona hay un índice efectivo de 0.27 m² que es bajo respecto a la cantidad de espacio público de la comuna y de los 15m² que expone como ideal el decreto 1504 de 1998. Hay déficit de 94.5 % que convertidos en m², equivalen a un faltante de 29.583 m² para puntos de encuentro, plazoletas, zonas verdes. Los espacios que más se usan son los que usan naturalmente como puntos de encuentro de senderos y lo que más utilizan no tiene ningún tipo de adecuación para el uso público (Primed, 1999). Según la ficha normativa del POT, el plan especial de equipamientos y espacio público, define la política general para su manejo. Se deben identificar propuestas puntuales de generación o recuperación teniendo como prioridad, las zonas de riesgos no recuperables y retiros de quebradas cuyo carácter sería de áreas ambientales, recreación pasiva y Miradores Panorámicos. También se debería tener en cuenta las áreas afectadas con líneas alta tensión. - Los equipamientos, relación con la población y caracterización de la población. El artículo 45 del Acuerdo 62 (1999) define los equipamientos barriales como.”Las infraestructuras de alta jerarquía o impacto urbano previstas para la prestación de servicios públicos o privados, que atienden las necesidades colectivas del barrio”. • Equipamiento Social. Este equipamiento es vital para los barrios, ya que son espacios que posibilitan la integración y el desarrollo de los lazos de solidaridad entre los pobladores, las organizaciones comunitarias y demás actores que participan en su dinámica. • Equipamiento Educativo. El inventario de los establecimientos educativos en los barrios incluye tanto los de carácter oficial como privado, en los niveles de básica primaria, media y vocacional. En total existen: para preescolar 6, para primaria 10 y para secundaria 4. Para 1999 existía un déficit de 803 cupos para primaria (8 aulas) y 2847 cupos para secundaria (38 aulas) (Primed, 1999). Esta zona se ve afectada por la falta de cobertura en los grados de básica secundaria para albergar la gran cantidad de estudiantes que terminan el ciclo básico de primaria por lo que se hace prioritaria la atención de este renglón.

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•Equipamiento para Deporte y Recreación • Equipamiento para recreación. Comprende las placas polideportivas y los parques infantiles para la recreación de la comunidad. La situación predominante en todos los barrios, es el mal estado y abandono de los parques infantiles, si acaso existen, debido al mal uso que se le da por parte de la población adulta y por falta de mantenimiento. “Dado que el nivel barrial es el de mayor cercanía a la población, el que requiere menos área y dotaciones, se propone fortalecer la red de parques barriales, no solo para el uso como parque infantil, sino que también presten servicios a la población adulta del sector, con áreas y amoblamiento para la recreación pasiva”4. • Equipamiento comunitario. Los barrios de La Avanzada, Carpinelo y María Cano- Carambolas, cuentan con sede, para reunión de la Junta de Acción Comunal; algunos equipamientos como el Centro de Integración Barrial, ubicado en el barrio La Avanzada, están subutilizados.

Centralidades

Figura 3: Centralidades Barriales y Zonales cercanas al Polígono Zi_MI_2. Fuente Fichas Normativas Acuerdo 023 del 2000

Criterios de Manejo del Espacio Público y los Equipamientos”. Departamento Administrativo de Planeación.

- Sistema de Centralidades. La relación que establecen los polígonos con las centralidades, se presentan en diferentes niveles: • A nivel de ciudad: El polígono Z1_MI_1 está en la zona de influencia de la centralidad norte, la cual es considerada prioritaria para generar equilibrio en cuanto a las centralidades generales de la ciudad y por el déficit de espacio público y equipamiento que registra la zona norte, la cual alberga además, a más del 50% de la población de la ciudad. Estas centralidades buscan la disminución de los desequilibrios territoriales y proponen la intervención aprovechando la forma longitudinal del Valle de Aburrá. En este sentido, la centralidad permitiría la conexión de ambos costados de la ciudad a partir de la articulación con sus centros de actividad principales que para ambos polígonos, lo constituye la centralidad de Santo Domingo (Municipio de Medellín; Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, 2002): • A nivel zonal: El polígono Z1_MI_2, se encuentra en el área de influencia más directa de la centralidad zonal de Santo Domingo, aledaña al polígono en su parte inferior u Occidental. Estas centralidades zonales se definen en el Artículo 125 del acuerdo 062 (1999 como...”nodos de tipo intermedio entre el centro y las centralidades barriales, en cuanto a la magnitud y diversificación de actividades. Se constituyen en centros de distribución de bienes y servicios a un conjunto de sectores y sirven de enlace entre éstos y la ciudad”. • A nivel Barrial: La categoría inmediatamente inferior a las zonales son las centralidades barriales. La centralidad barrial en la zona determinada por el POT, es la del Barrio Maria Cano-Carambolas en la cual se encuentran usos de servicio, comercio, un puesto de control del ejército (anterior puesto de salud) y la cancha principal. Su desarrollo puede, eventualmente, equilibrar urbanísticamente la presencia de la ciudad formal en la parte superior del polígono. • A nivel Vecinal: Para la zona, son espacialidades que van cobrando sentido a partir de la relación e interdependencia funcional de los habitantes con los equipamientos y otras actividades de servicios, pues debido a la ausencia de espacio público al aire libre con tratamiento específico como tal, es alrededor de los equipamientos comunitarios donde se generan actividades que congregan a la población de acuerdo a su interés particular. Estos equipamientos se han instalado después de largas luchas de la comunidad para su consecución, lo que aumenta su valor patrimonial y social (Municipio de Medellín; Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, 2002). • Infraestructura de servicios públicos. Los principales equipamientos de servicios públicos fuera de las redes matrices que se ubican en la zona y que le dan sentido y posibilidades para el mejoramiento general del hábitat son: Planta de tratamiento de agua potable Carpinelo, del sistema de acueducto de EPM, Circuito Montañita y la subestación de energía Piedras Blancas de EPM.

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La empresa de servicios públicos no tiene previsto, al menos a un corto plazo, la dotación de la zona con gas domiciliario. En cuanto a los servicios públicos, el acueducto tiene una cobertura en la zona de intervención del 96%, cuyo abastecimiento de agua potable se hace a través de dos sistemas: 1. El provisional definitivo con red provista de contadores antes del ingreso final a las viviendas. 2. El provisional: consistente en la disposición de pilas comunitarias con contador de flujo global, no particularizado por usuario con extensión de la red principal, desde la cual la comunidad se conecta mediante tubería o manguera. Este sistema se utiliza en aquellos asentamientos que están localizados en zonas clasificadas como de alto riesgo o por encima de la cota de servicios de Empresas Públicas de Medellín. En la parte norte existen aproximadamente ocho contadores comunitarios y cinco válvulas reguladoras en las redes; en el sector sur de dicha comuna cuentan con trece válvulas reguladoras y aproximadamente cinco contadores comunitarios. El diámetro de las tuberías es de cuatro a doce pulgadas a la salida de la planta de potabilización “La Montaña”, con un tanque de almacenamiento de 2000 mt3, beneficia a los barrios La Avanzada, El Carpinelo, Maria Cano - Carambolas, La Esperanza Nº 2, Versalles, Bello Oriente y Altos de La Cruz diseñado con una capacidad de 380 Lt/seg. La cual garantizó un cubrimiento del servicio hasta el año 2015. La cobertura en alcantarillado en la zona es del 90%, así 40% de red extendidas por EPM y el 50% es una red extendida por la comunidad, caracterizada por falta de diseños adecuados, uso de materiales y mano de obra de construcción deficientes, la falta de mantenimientos y las fugas permanentes. Un problema asociado a la red existente tiene que ver con la capacidad hidráulica, la cual es insuficiente en temporadas invernales ya que el alcantarillado de aguas servidas recibe un caudal importante de aguas lluvias. Continuando con los servicios públicos, la energía eléctrica en los barrios del polígono tiene una cobertura del 98%. Este servicio fue habilitado a las viviendas a través del sistema de instalación de transformadores abiertos (pilas públicas), con energía a 110 voltios. El sistema de cobro se hace a través de un consumo del estrato socio-económico. En algunos sectores el servicio no es suministrado en forma definitiva a viviendas que hagan parte de procesos recientes y activos de invasión; de igual manera tampoco se presta este servicio en forma definitiva a viviendas que se encuentran localizadas en zonas de alto riesgo por fenómenos físicos o en riesgo por una fuente externa tal como la localización bajo las líneas de energía de alta tensión, ni a viviendas localizadas en áreas de influencia de macroproyectos viales y que eventualmente tengan que ser reubicadas (Primed, 1999).

En relación a las telecomunicaciones, se presta servicio parcial a los barrios La Avanzada, Carpinelo y María Cano – Carambolas. La necesidad de la población de comunicación telefónica local, es satisfecha con la red de teléfono público gratuito colocada 300 ó 400 metros. Residuos sólidos: El vertimiento inadecuado de los escombros y residuos sólidos y líquidos a las quebradas y cañadas, así como también la falta de recursos de los pobladores para pagar por una correcta disposición de los escombros y materiales de excavación, son las principales causas de la contaminación de las quebradas y del entorno. Del mismo modo, la disposición y recolección de basuras y desechos no se efectúa de forma adecuada. No existe la costumbre de realizar convites o actividades de limpieza periódicas de las calles, quebradas y zonas públicas y además falta disciplina y civismo de un amplio sector de la población que por negligencia, actitud cultural o facilidad, continúa depositando las basuras, desechos y escombros en sitios y en días inapropiados inadecuados. Vivienda. Según el artículo 183 del Acuerdo 62 (1999), “La vivienda es un bien meritorio, soporte material y medio para la satisfacción de necesidades humanas vitales y existenciales; es condición fundamental para el desarrollo de la persona, la familia y la socialización, dinamiza las actividades productivas y es indicador del umbral espiritual de la cultura, factor de identidad, arraigo y desarrollo territorial. La vivienda es concebida como la unidad casa y entorno que contribuye a la consolidación de los tejidos barriales”. “Las condiciones de la casa como espacio privado de la familia deben garantizar privacidad, acceso, seguridad en las edificaciones, legalidad en la tenencia y calidad locativa en condiciones apropiadas de iluminación, ventilación y áreas, en función del número de alcobas y las formas de habitar”. (Acuerdo 62 de 1999, Artículo 185) Según el diagnóstico del Plan Parcial de Mejoramiento Integral, (1.999), para 1.998 se tenía el siguiente panorama en cuanto a vivienda y tenencia de tierra para la zona:

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• Los 29.583 habitantes residen en 6158 viviendas, que presentan un promedio de 4.8 de personas por vivienda. • Existen 2.327 viviendas con necesidades básicas insatisfechas. El déficit es de 700. • 2.624 viviendas están asentadas en zonas de alto riesgo. • Hay 3000 viviendas en predios sin titulo. • Hay nuevas invasiones con 600 viviendas, aproximadamente. La densidad de los barrios del polígono es de 318,7 hab. por hectárea en 6158 viviendas con base a la población oficial para el año 2000. Déficit cuantitativo: La zona presenta gran cantidad de viviendas ubicadas en zona de alto riesgo no recuperable y en retiros de quebrada que presentan peligro inminente, por lo que la necesidad mas sentida es la reubicación de estas viviendas, labor que se ha estado gestionando por parte del municipio pero que debido a la falta de control, las áreas desocupadas se han vuelto a densificar.

Tabla 1: Diagnóstico jurídico de las viviendas del polígono.

Barrio

Código

E l C om prom iso A ldea P ablo V I La E speranza Nº 2 La A v anzada C arpinelo M aria C anoC aram bolas TOTAL

Manzanas

Escriturado

Afectado

Por No escriturar ubicados 362 0 116 0

108 109

31 10

1 1

526 128

110 111 112

15 19 46

145 120 59

111 221 929

117 342 936

15 0 0

113

22 143

24 493

489

227

Fuente: Municipio de Medellín, Departamento administrativo de Planeación Prediagnóstico Jurídico convenio 242/03, Conteo sobre Cartografía catastral de predios

Marco Legal Tipos de situación existentes. Las situaciones irregulares en las que se encuentran importantes sectores o barrios de las ciudades de Colombia, han sido generadas por invasiones espontáneas (un grupo de personas se organiza y ocupa un terreno) o provocadas (instigadas por "invasores profesionales" que cobran por sus servicios incluso tanto como el precio real de la tierra) las cuales admiten diversas tipificaciones. Algunas de éstas son: • Los suelos están ocupados por poseedores que no pueden acreditar el dominio. Es frecuente que los ocupantes sean ilegales y lo ocupen en contra de la voluntad del propietario, por lo que no pueden exhibir título alguno; • El suelo, con o sin título de poseedor o dominio, ha sido subdividido en contravención a las ordenanzas territoriales locales, irrespetando los espacios públicos previstos o normas de urbanismo y construcción;

• En algunos casos las invasiones han ocupado zonas de riesgo, en las que no es posible titulación alguna, ni aconsejable que se consolide un asentamiento humano. Esto ocurre por el menor valor comercial de la tierra, y por ende, el menor riesgo de conflicto derivado de la ocupación; • Los invasores han generado viviendas sobre la base de la propiedad horizontal (especialmente en las ciudades de la región andina), siendo ocupantes del suelo, pero a su vez arrendando o facilitando viviendas a otros; • Muchos ocupantes, a pesar de no poder demostrar el dominio, pagan impuestos (catastro) por el mero hecho de ser poseedores.

Los propietarios legales de los suelos susceptibles de ser titulados. Desde el punto de vista de los titulares de derechos de propiedad de los suelos que han sido invadidos, ellos pertenecen a personas naturales, a personas jurídicas privadas o a entidades de carácter público de la administración central del Estado, de organismos autónomos o de administraciones locales (municipios). En lo urbano, dentro de las entidades estatales sobresale el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE, sucesor legal del Instituto de Crédito Territorial - ICT, entidad que acumuló grandes extensiones de terreno urbano para desarrollar sus programas. Esta clasificación es importante, pues la acción de titulación será distinta, según sea el propietario del suelo invadido. En efecto, el artículo 58 de la Ley Novena de 1989 señala textualmente: "Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al 28 de Julio de 1988." De ello se derivan cuatro situaciones diferentes:

• Terrenos de entidades públicas del orden nacional ocupados con anterioridad al 28 de Julio de 1988. Resta establecer cuales de los terrenos de propiedad del ICT invadidos para esa fecha serán transferidos al INURBE en desarrollo de lo prescrito por la Ley 281 de 1996; • Terrenos de entidades públicas del orden nacional ocupados con posterioridad al 28 de Julio de 1988; • Terrenos de propiedad de administraciones municipales; • Terrenos de particulares. • Para los terrenos tipo a. y c. la cesión de dominio debe ser a título gratuito; los terrenos tipo b. no son objeto del Programa y para los terrenos de particulares (tipo d.) prima la voluntad del propietario legal o un fallo de la justicia ordinaria.

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Marco institucional y normativo Principios y aspectos constitucionales y legales. El documento oficial del Programa para la formalización de la propiedad y la modernización de la titulación predial se inicia esbozando los "Principios Constitucionales Colombianos": • "El Derecho de Propiedad es un Derecho fundamental" • "La tierra debe cumplir una función social" • "La propiedad de la tierra prescribe a favor del que la explota adecuadamente". Síntesis que refleja adecuadamente lo que la estructura normativa del país afirma a través de la Constitución Nacional y de otros instrumentos legales. El artículo 58 de la Constitución Nacional señala (en el Capítulo II sobre Derechos Sociales, Económicos y Culturales) que: "Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos, con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores." Sus limitaciones están constreñidas a la utilidad pública o al interés social. Sin embargo, en el mismo texto legal en sus artículos 51 y 60 se consagran, por una parte, el derecho de todo colombiano a tener una vivienda digna y el deber del Estado a hacer efectivo ese derecho y, por la otra, la obligación del Estado de promover el acceso a la propiedad. Esta tendencia había sido explícita desde la Ley 9a. de 1989, denominada de Reforma Urbana, que ha sido la legislación probablemente más avanzada en Latinoamérica en el sentido de generar gran poder de resolución a escala municipal respecto de las propiedades urbanas. De esta manera, se les entregó una serie de facultades tanto en planeamiento como en gestión. En lo específico, la ley descentralizó la prestación de servicios básicos en el ámbito local y definió figuras como la de la extinción de dominio sobre inmuebles urbanos basada en el interés social por mejor utilización. Respecto de esto último, se definió con precisión que: "...la propiedad tiene una función social que implica obligaciones", por las cuales "todo propietario de inmuebles dentro del perímetro urbano de las ciudades está obligado a usarlos y explotarlos económica y socialmente de conformidad con las normas sobre usos y atendiendo a las prioridades de desarrollo físico, económico y social contenidas en los Planes de Desarrollo o en los Planes Simplificados o, en su defecto, atendiendo a los usos del suelo que para estos fines establezca la Oficina de Planeación Departamental". Más adelante, la misma ley establece disposiciones para factibilizar estos principios, los que se pueden resumir en que los municipios pueden adquirir suelos con fines de utilidad pública, corregir las desviaciones que la urbanización espontánea provoca y utilizar mecanismos para financiar el desarrollo urbano. Los mecanismos que puede utilizar son los siguientes: • Agilizar la adquisición de suelos por compra o expropiación para viabilizar los Planes mencionados. • Controlar la especulación en predios ociosos e imponer la figura de la extinción del dominio por no darles un destino en un tiempo determinado. • Controlar el mercado informal del suelo y la urbanización clandestina con la figura de la expropiación sin indemnización. • Restituir parte de las plusvalías obtenidas gracias a la inversión pública, a través de la denominada "contribución por valorización".

No obstante lo anterior, la aplicación concreta de tales facultades ha encontrado oposición política y dificultades de orden jurídico, por lo que se ha promovido un cambio legislativo, que se debate actualmente en el Congreso, con el fin de poder actuar como la ley lo previó. Existe un evidente conflicto de derechos en juego y por ello se explica la renuencia de las autoridades a aplicar medidas de fuerza que podrían resultar bastante cuestionadas, incluso en el aspecto jurídico. Es probable que, dado este contexto, la inducción pasiva a la invasión esté internalizando la ocupación como un procedimiento, no sólo necesario, sino además correcto por parte de la población de escasos recursos. Débiles sanciones a los instigadores o beneficiarios de las invasiones. Las dificultades en la aplicación de la ley tienen repercusión directa en la debilidad práctica del Estado para aplicar sanciones efectivas a los promotores o beneficiarios de ocupaciones ilegales, en especial cuando se trata de terrenos de alguna institución estatal. Ello reviste consecuencias negativas adicionales. De una parte, proliferan los agentes especializados en ocupaciones, que cobran por sus servicios y desarrollan impunemente labores ilegales; y de otra, al ser pagados tales servicios queda demostrado que muchas de las personas de bajos recursos están en condiciones de pagar por los terrenos y que podrían acceder a otro tipo de programas, menos onerosos y problemáticos para el conjunto de la ciudad. Desarrollos legales. En desarrollo de los principios estipulados en la Constitución Nacional y en las Leyes 9a. de 1989 y 3a. de 1991 el Gobierno Nacional ha impulsado desde 1995 el desarrollo legal del tema. En particular vale la pena destacar las siguientes normas: Decreto 755 del 6 de Mayo de 1995, por el cual se crea en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el Programa para la Formalización de la Propiedad y la Modernización de la Titulación Predial. Decreto 756 del 6 de Mayo de 1995, que reglamenta la aplicación del subsidio familiar de vivienda en terrenos. Decreto 2046 del 27 de Noviembre de 1995, que reglamenta que cuando un inmueble aparezca a nombre de la Nación, sin indicar el Ministerio o Departamento Administrativo respectivo, se tendrá en cuenta la entidad a cuyo cargo se encuentre la administración del inmueble para que celebre a nombre de la Nación los contratos para disponer del inmueble. Decreto 2056 del 28 de Noviembre de 1995, que modifica el Decreto 756 en cuanto al monto del subsidio en terrenos y determina que, para el avalúo de los terrenos a entregar, se debe considerar el menor valor del inmueble por razón de la ocupación del mismo y de los derechos que pueden invocar los ocupantes. Decreto 2157 del 5 de Diciembre de 1995, por el cual se define que, para efecto de la identificación de los linderos, se podrá acudir al plano predial definitivo expedido por la autoridad catastral correspondiente. Decreto 2158 del 5 de Diciembre de 1995 y su modificatorio, el Decreto 371 de Febrero de 1996, que modifican las tarifas correspondientes a los actos y negocios jurídicos relacionados con la vivienda de interés social. En particular se bajan los costos notariales y de registro de este tipo de viviendas. Decreto 1168 del 21 de Julio de 1996, que faculta a los municipios para la entrega de subsidio en especie. Decreto 540 de 1998, mediante el cual se define el procedimiento de cesión a titulo gratuito de predios objeto de titulación en cumplimiento del articulo 58 de la ley 9 de 1989.

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Estos desarrollos han generado el espacio suficiente para que el Programa de Titulación y los esfuerzos por modernizar los sistemas de registro catastral sean factibles desde el punto de vista normativo. Adicionalmente, la reestructuración establecida por la Ley 281/96 separa las funciones del INURBE y de la Unidad Administrativa Especial encargada de liquidar el ICT, replantea el Instituto y define los mecanismos mediante los cuales debe reorganizarse para prestar asistencia técnica a las administraciones municipales.

Bienes del Estado Patrimonio. El Código Civil, y en general la doctrina del derecho privado, han reconocido a los atributos de la personalidad, la cualidad de ser el patrimonio un factor determinante de la misma, cualidad que le es inherente y personalísima a la persona por el solo hecho de serlo, y que por lo general, salvo el estado civil, es común a personas tanto jurídicas como naturales. El Estado, es sin lugar a discusión una persona jurídica, pero es de carácter sui generis, por una serie de potestades exorbitantes, totalmente ajenas a las demás personas jurídicas; esto tiene su razón de ser, y es que el Estado, es una persona jurídica que se crea por el consenso de las voluntades de los ciudadanos primitivos, que al ceder parte de sus libertades le permiten a esa “Suprapersona”, administrar sus actividades con el fin de que les sean satisfechas sus necesidades básicas. El Estado como persona que es, y teniendo en cuenta lo explicado anteriormente, posee una serie de atributos de la personalidad, entre los cuales se tiene al patrimonio, el cual fue definido por la jurisprudencia como “El conjunto de derechos y obligaciones de la persona estimables en dinero” (Corte Suprema de Justicia, sala de casación Civil, Sentencia septiembre 13 de 1968), una de las más grandes fallas que posee la legislación civil, es la ausencia de tratamiento legal que se le hace al patrimonio, es así como el profesor de derecho civil J.J.Gómez (1983), ha tratado de manera extensa el tema del patrimonio, y lo define como “una universalidad de elementos activos y pasivos, de un valor pecuniario, radicados en una persona”. El patrimonio, tiene dos características, y es que es una universalidad abstracta, ya que comprende tanto lo que existe o se posee en el momento, como lo que va a existir, o se es susceptible de llegar a tener, y no solamente el activo, sino también el pasivo, los cuales no deben ser necesariamente líquidos, así si los pasivos son mayores que los activos, seguirá siendo un patrimonio. Y la segunda es que es de carácter pecuniario, todos esos derechos u obligaciones tal y como lo dijo la Corte Suprema tiene que tener un contenido pecuniario, o lo que es lo mismo ser la representación de una suma dineraria. En el caso del Estado, su patrimonio está comprendido por una universalidad abstracta, valorable pecuniariamente, conformada por una serie de obligaciones y bienes, los cuales están dentro de su dominio, es decir, sobre los cuales ejerce su potestad.

Bienes fiscales y otras clases de bienes. - Bienes fiscales y baldíos. Un bien baldío, es aquel que está ubicado en el sector rural del país, destinado única y exclusivamente para una futura adjudicación a personas, empresas comunitarias, cooperativas o agrupaciones campesinas, todo en coordinación con los parámetros que para el efecto fije el INCORA. En los últimos tiempos se ha permitido la entrega a personas de derecho público para satisfacer allí la prestación de un servicio público, y con la salvedad de que si no fuere así debe ser restituido al Instituto, y en general lo preceptuado por la ley 160 de 1994. El Código Civil, en el libro de los bienes, afirma que los bienes baldíos son los que no han tenido dueño particular anterior. - Bienes Fiscales, Vacantes y Mostrencos. El artículo 706 del Código Civil dice: “Estímanse bienes vacantes los bienes inmuebles que se encuentran dentro del territorio respectivo a cargo de la Nación sin dueño aparente o conocido; y mostrencos, los bienes muebles que se hallen en el mismo caso”. Es clara la ley en tal sentido, ya que los bienes que han sido objeto de dominio privado de un particular, pero que han sido abandonados, sin que se conozca quién es su propietario, será vacante si es un inmueble, o mostrenco si es mueble. Respecto al dominio de tales bienes, se tiene que los mostrencos son del ICBF en virtud de la ley 75 de 1968, y los bienes vacantes, antes eran de los municipios, pero por la ley de reforma agraria, pasaron a ser de propiedad del Fondo Nacional Agrario.

Análisis de las intervenciones en el sector de estudio Realizada la descripción de los objetivos de cada una de las intervenciones y presentado el sector de estudio, se procederá desde las dimensiones físico-técnica, jurídica, social, financiera y administrativa, a determinar desde nuestra mirada las carencias mas relevantes del Convenio 158 de 2003, las cuales serán el soporte de nuestra propuesta. En la dimensión jurídica, la aplicación concreta de tales facultades ha encontrado oposición política y dificultades de orden jurídico, por lo que se ha promovido un cambio legislativo, que se debate actualmente en el Congreso, con el fin de poder actuar como la ley lo previó. Existe un evidente conflicto de derechos en juego y por ello se explica la renuencia de las autoridades a aplicar medidas de fuerza. Además no se definen mecanismos para intervenir ocupaciones en suelos de particulares, al igual que en la dimensión físico-técnica y social.

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En la financiera, no se nota una propuesta para compensar económicamente a particulares propietarios de suelos con ocupación informal. También falta definir el mecanismo financiero para la adquisición de predios donde los ocupantes informales aun no cumplen con los requisitos mínimos de tiempo para la entrega del lote a título gratuito. Y se requiere la vinculación a los programas de intervención por parte de diferentes entidades que tienen participación directa en la regularización y titulación de predios ocupados informalmente (Curadurías, Notarías, Rentas y Registro) al igual que en la dimensión administrativa.

4. Ajuste de la metodología de intervención urbanística en sectores de ocupación informal

Fase 1

Figura 4: Propuesta de ajuste de la metodología de intervención urbanística en sectores de ocupación informal

Fase 2

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Figura 5: Propuesta de ajuste de la metodología de intervención urbanística en sectores de ocupación informal

Fase 3

Figura 6: Propuesta de ajuste de la metodología de intervención urbanística en sectores de ocupación informal

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Proceso de titulación y legalización a partir del estudio del caso de los asentamientos informales del barrio Moravia en Medellín* Hugo Hernán Muñóz Muñóz Especialista en Gestión Inmobiliaria Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

RESUMEN: El presente trabajo tiene relación con los procesos de titulación y legalización de asentamientos humanos irregulares. Primero se toma la regularización como un objeto desde el punto de vista jurídico y desde la óptica social, aspectos que no pueden ir cada uno por su lado, ya que tienen que complementarse en un proceso lleno de situaciones difíciles. En este sentido, se abordó la relación de la regularización con los derechos fundamentales, la regularización en América Latina y la incorporación a la trama urbana legal de los asentamientos informales. Finalmente se presenta, de manera completa, la propuesta de modelo de titulación y legalización de asentamientos humanos irregulares para ser aplicado en un sector del Barrio Moravia, de manera que se adecue a las particularidades que presenta el sector. Dentro del proyecto de modelo se tienen en cuenta aspectos tales como el económico, los tiempos que tardarían algunos procesos ajenos al modelo, pero que se encuentran dentro del mismo (certificados catastrales, certificados de paz y salvos de rentas, certificados de tiempo de ocupación, notarias y registro), hasta llegar al registro de las escrituras de propiedad. PALABRAS CLAVES: asentamientos informales, legalización, ocupación ilegal de una vivienda, vivienda. SUMMARY: This work is related to the titling and legalization of irregular settlements. First is making the adjustment as an object from the legal standpoint and from a social perspective, aspects that can not be every man for himself, as they have to complement each other in a process fraught with difficult situations. In this sense, addressed the relationship of the adjustment to fundamental rights, the adjustment in Latin America and the incorporation into the urban informal settlements legal. Finally presented, in full, the proposed model titling and legalization of illegal settlements to be applied in a sector of the District Moravia, so that fits the peculiarities of the sector. Within the proposed model takes into account issues such as economics, the time it would take some processes outside the model but which are within the same (cadastral certificates, certificates * Resultado de la tesis: Elementos jurídicos para la elaboración de una propuesta de regulación gratuita de los procesos de titulación predial y legalización urbanística de bienes fiscales en Colombia. Estudio de caso del asentamiento informal del barrio Moravia en Medellín. Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Especialización en Gestión Inmobiliaria, Medellín, 2007. Directoras: Análida Rincón Patiño y Juana Nelly Guevara Hurtado.

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of peace and salvation of income, time certificates of occupancy, notaries and registration) until it reaches the register of deeds. KEY WORDS: informal settlements, legalization, illegal occupation of a dwelling house.

1. Introducción El siguiente escrito nació de la experiencia con los proyectos desarrollados por la Universidad de Antioquia sobre los diagnósticos y procesos de titulación y legalización que se han realizado, y que permitió conocer los procesos y la problemática jurídica, económica y social que hay en ellos. Se tuvo acceso a la información primaria que proviene de los habitantes de cada asentamiento irregular en el que se trabajó, además, se contó con la posibilidad de conocer la situación actual del lugar donde se ubican los asentamientos, tanto en la ciudad de Medellín como en algunos municipios del departamento de Antioquia. En los municipios de Puerto Berrío y Caldas, ubicados en el departamento de Antioquia, se realizaron diagnósticos que buscaban determinar las características de los asentamientos irregulares para, a partir de allí, realizar un proceso de regulación urbanística, de acuerdo a la información recolectada por medio de encuestas en los diferentes barrios que conformaban los asentamientos irregulares. Esta actividad permitió determinar las particularidades tan especiales de cada grupo poblacional y que hacen tan difícil la aplicación general de la normativa nacional sobre el tema, cuyos aspectos procesales de manera sintética son los siguientes: la fecha de posesión, la posesión misma, condiciones de habitabilidad de las construcciones y la economía de los habitantes, entre otras. De esta experiencia creció la necesidad, desde el conocimiento jurídico, de hacer algo en pos de mejorar la situación de las personas que se encuentran en estas condiciones. Para ello, se estudiaron las posibilidades de crear un proceso de titulación y legalización que pueda acomodarse a las características de cada asentamiento irregular, mirándolo en su contexto específico y en su ubicación territorial, y no desde una reglamentación de carácter general y nacional, como lo consagran las normas actuales. Gracias a la participación en el proceso de titulación y legalización que se inició en el Barrio Moravia del municipio de Medellín, se creó un modelo de titulación que se ajusta más a las características especiales de este sector de la ciudad; de tal manera que el mayor número de personas habitantes del barrio tuviera la oportunidad de beneficiarse del proceso de titulación y así acceder a la propiedad de sus viviendas, y más adelante, a la legalización de sus construcciones. Este trabajo no pretende ser el faro orientador que guíe los procesos de titulación y legalización, sólo quiere dar a conocer otra forma de realizarlos y dejar en la mente de quienes lo lean la idea de que sí se puede hacerse y que es posible mejorar la calidad de vida y el acceso a una vivienda digna de las personas que se encuentran habitando en asentamientos humanos denominados irregulares.

Es de anotar que la formación jurídica no es suficiente para adelantar estos procesos normativos, ya que esta disciplina sólo permite ver el problema desde una perspectiva, sin tener en cuenta, en muchos casos, lo social, lo urbanístico, los usos de los suelos, entre otros, que le dan un carácter integral a los procesos de regularización. Se requiere un trabajo interdisciplinario que permita la interrelación de saberes, que para el caso específico del derecho urbano son el trabajo social, la ingeniería, la arquitectura, la economía y el derecho, lo cual hace que el proceso sea dinámico, enriquecedor y que beneficie a la comunidad, a la que además de darle la propiedad de algo material, se le debe hacer un trabajo desde lo social que le permita obtener la tranquilidad de reconocerse dueño del inmueble y que puede hacer con él lo que ya, como propietario y dentro de la legalidad, consideren oportuno para el ejercicio de sus derechos, en relación con los terceros colindantes, el bienestar y una sana convivencia.

2. La regularizacion como objeto jurídico y social Relación de la regularización con los derechos fundamentales Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. El artículo 286 de la Constitución reconoce como entidades territoriales los departamentos, los municipios y distritos y los territorios indígenas. La descentralización y la autonomía de las entidades territoriales se traduce en algunos mecanismos que facultan a las entidades para regir sus propios asuntos y en la independencia respecto de la administración central, sustentada en un conjunto de derechos que la misma Constitución le otorga. Entre estos derechos, está el de regular los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Desde estas facultades que otorga la Constitución, las entidades territoriales pueden realizar la cesión gratuita de bienes fiscales que sean destinados a la vivienda, dando cumplimiento al mandato constitucional de garantizar una vivienda digna a los colombianos sin distinciones de raza, sexo, religión, lengua, opinión política o filosófica. Frente a ese margen de acción que la Constitución ha dejado a las administraciones municipales existen, por lo menos, dos posiciones: la de quienes piensan que solo es posible actuar de acuerdo a lo que está prescrito en la ley y los que piensan que las administraciones municipales, siempre y cuando actúen en el marco de la Constitución y la ley, tienen un amplio espacio de actuación, a partir del ejercicio de su autonomía, de la función pública del urbanismo y del principio que indica que el interés general prevalece sobre el particular. De lo anteriormente expuesto, se concluye que los procesos de titulación y legalización que se exponen en este escrito están protegidos por la Constitución Política ya que estos nacen de la autonomía que tienen las entidades territoriales para realizar los procesos de regularización de asentamientos humanos irregulares y del derecho que tienen los mismos frente a la utilización de los bienes fiscales.

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La regularización de asentamientos humanos está ligada a la vivienda digna, parte integrante del proceso y uno de sus objetivos principales, así como también está vinculada a los derechos fundamentales a la salud y la educación. Un proceso de regularización busca que el asentamiento se vincule a la legalidad urbana, pero que además se desarrolle el entorno, en aspectos como mejores equipamientos de salud, educación y recreación, de forma tal que todas las personas beneficiadas por un proceso de titulación y legalización tengan acceso a los servicios fundamentales, obligación del estado con todos los habitantes del territorio nacional.

Regularización en América Latina En los primeros años del siglo XX, en América latina se presentó un desarrollo urbano inusitado y acelerado. En las aún pequeñas ciudades de nuestro continente, miles de personas del sector rural se instalaron en las periferias y crearon un cordón de pobreza e informalidad, motivados por causas diversas: la inseguridad, la falta de oportunidades de educación, salud y de trabajo, los tempranos e imperceptibles desplazamientos de los campesinos buscando una mejor oportunidad para ellos y sus hijos, entre otras causas. Estos movimientos humanos dieron como resultado un crecimiento desbordante de las ciudades, en los que, además, se presentaron procesos de exclusión, segregación social y espacial dentro de la misma ciudad, de forma tal, que se observa un permanente incremento en el acceso informal e ilegal a la vivienda y al suelo urbano (Fernandes, 2002). Los gobiernos de los países latinoamericanos no presentan propuestas que den solución a los diferentes problemas que se suscitan alrededor de los asentamientos humanos irregulares, pareciera que no les interesa o que no se han percatado del gran problema que tienen en su entorno, en su ciudad. Ahora más que nunca es necesario, constituye casi una exigencia, que los gobiernos de los países latinoamericanos generen fórmulas diversas para solucionar la irregularidad e ilegalidad en la tenencia de la tierra y en las construcciones que se encuentran en ellas, además de los otros problemas que se presentan alrededor de los mismos, tales como inseguridad, exclusión urbana, falencia en servicios públicos, salud, educación y oportunidades de trabajo. La ocupación irracional del territorio urbano en la mayoría de las ciudades colombianas ha presionado el desplazamiento de la población más pobre hacia localizaciones inadecuadas, generando asentamientos precarios que afectan el desarrollo planificado de las ciudades. Adicionalmente, esto representa para las administraciones y los ciudadanos costos mayores, porque construir en zonas que no son aptas para el desarrollo de vivienda, se traduce en altos costos sociales, económicos y políticos al tratar de consolidar las áreas privadas y colectivas del espacio local en el cual se han asentado. Los asentamientos humanos irregulares presentan además condiciones contrarias a lo que la ciudad espera de sus construcciones, es decir, la ciudad formal presenta características especiales en las viviendas que en ella se encuentran, estas pueden ser los materiales en que se construye y las especificaciones técnicas requeridas para estar dentro de una formalidad. Por su parte, las construcciones que se presentan en los asentamientos humanos irregulares presentan materiales de construcción

tan diversos como cartón, hojalata, madera y materiales de desecho de las construcciones tradicionales, alejándose de los condicionamientos estructurales que la ciudad formal impone a sus habitantes. Ciudades desintegradas, costosas en su mantenimiento y operación, con sectores localizados en áreas que afectan el medio ambiente urbano, en condiciones de riesgo para la población: eso es lo que se encuentra. Ciudadanos que no cuentan con condiciones habitacionales adecuadas, que carecen de espacios de encuentro, equipamientos, vialidad o transporte; sin tiempo para su familia y para la vida en sociedad, condiciones que terminan por crear conflictos sociales y urbanos. Las familias encuentran respuesta a su necesidad de vivienda en zonas que no han sido desarrolladas urbanísticamente, esto conlleva a múltiples problemas. En nuestro contexto se destacan los fenómenos de violencia urbana, la baja percepción de la vida en comunidad, y una nula, o por lo menos muy escasa, participación en los asuntos públicos que afectan la calidad de vida. Áreas urbanas por fuera del desarrollo de la ‘ciudad planificada’ generan mayores inversiones y costos adicionales para la ciudad misma, por la falta de integración a redes de servicios, a sistemas de transporte o a centros de atención social con equipamientos complementarios. En este contexto, el desarrollo equitativo de nuestras ciudades no es tarea fácil. El desarrollo urbano informal que se ha venido dando como respuesta a la falta de alternativas legales ha significado que gran parte de las áreas urbanas del país tengan su origen en estos procesos espontáneos de ocupación del territorio urbano. La irregularidad se presenta generalmente asociada construcciones alejadas tanto de los modelos de vivienda considerados aceptables como de la disponibilidad y calidad de los bienes colectivos asociados a la vida urbana (Dahau, 2002). La producción de la vivienda informal se caracteriza por cierta libertad para construir, con materiales inadecuados, la cual además, esta asociada a la permisividad de introducir usos diferentes al habitacional del cual depende el sustento de familia. El papel que desempeña la vivienda en la economía de la urbanización popular, los conflictos que se presentan en ella y la movilización de los pobladores se orienta a obtener una mínima certeza frente a la permanencia en el asentamiento irregular.

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A lo largo de años de urbanización irregular intensiva, se ha presentado una mezcla de falta de opciones de acceso a la vivienda y de falta de políticas que generen viviendas de interés social. Miles de personas han tenido que recurrir a los asentamientos irregulares como la única forma de acceso al suelo urbano, y más que al suelo, a una vivienda. Las políticas de regularización de la tenencia del suelo han sido formuladas con programas en torno de dos objetivos: el reconocimiento de alguna forma de seguridad de la tenencia del suelo para los ocupantes y la integración socio espacial de las áreas ocupadas con asentamientos irregulares a la trama urbana de las ciudades (Fernándes, 2002).

Regularización de asentamientos informales o irregulares Las diferentes modalidades y orientaciones asumidas por las intervenciones de los gobiernos en los procesos de regularización de asentamientos informales implican invariablemente el problema de ajustar el asentamiento irregular al orden urbano legítimo. Es mucho más probable que se presente la regularización cuando el origen del asentamiento proviene de un urbanizador pirata que cuando se ha originado por un proceso de invasión en áreas que, debido a su difícil topografía y a sus graves problemas ambientales, no es posible ni siquiera tener acceso a la conexión de servicios públicos básicos. Así las cosas, es posible que persistan indefinidamente estas condiciones y se presenten más problemas por la falencia de estructuras de espacio público. La regularización de la propiedad del suelo implica otorgar derechos de propiedad a los ocupantes y luego la incorporación formal del área objeto de proceso de regularización, como parte del área urbana. La regularización es un hecho jurídico que consiste en legitimar de conformidad a determinadas normas positivas, procesos de urbanización irregular, de tal manera que le sean aplicadas las normas civiles y urbanísticas establecidas (Dahau, 2002: 6). El proceso de regularización así concebido está compuesto por dos etapas. La primera consiste en otorgarles derechos de propiedad a los ocupantes de los predios que hacen parte de los asentamientos irregulares; la segunda parte del proceso consiste en la incorporación de estos al área urbana regular, de acuerdo con las normas vigentes; lo anterior implica darle validez jurídica al proceso de urbanización del suelo y a los diferentes usos a los que han destinado sus construcciones. Para realizar el proceso de regularización se necesita acercar las normas a las condiciones predominantes en la producción de los

asentamientos irregulares y a las formas correspondientes de la ocupación y posesión del suelo (Dahau, 2002). La regularización entendida como formalización de los derechos de propiedad de los ocupantes o poseedores requiere intervenir en el derecho de propiedad, es decir, moverse dentro de los parámetros establecidos en la norma, o en caso de la ausencia de la misma, moverse con los antecedentes y construir un ámbito normativo aplicable a favor de los moradores a través de un proceso de titulación inmerso la regularización. Así mismo, la regularización, entendida como incorporación del asentamiento irregular al área urbanizada, implica procedimientos derivados del derecho urbanístico y es dentro de las posibilidades que éste da, que se deberá acomodar la estructura urbana existente. Los procesos de regularización de asentamientos humanos traen consigo beneficios, tanto para el gobierno que los aplica, como para la comunidad objeto de la regularización. Entre ellas encontramos: - Políticas de vivienda popular. - Incorporación de las construcciones al mercado inmobiliario, lo que crea crecimiento en la oferta y demanda de vivienda. - Incorporación de las construcciones al comercio. Así se genera para las familias la forma de acceso a créditos hipotecarios para mejora de vivienda o para otros usos, y con esto, generación de nuevos contribuyentes en impuesto de renta y ‘cuatro por mil’ a las transacciones bancarias. - El proceso genera un mejoramiento en la calidad de vida para los nuevos propietarios. - Mejores y más espacios públicos para el disfrute de la comunidad. Más oportunidades de educación, salud y recreación. - Construcción de equipamientos nuevos como escuelas, centros de salud, parques, plazoletas, bibliotecas o adecuación de los que ya existían. - Si la regularización se realiza en asentamientos que no alcanzan un desarrollo muy elevado, este podrá crecer dentro de los términos urbanísticos legítimos. - De alguna manera ofrece tranquilidad a los ocupantes, puesto que ya no serán objeto de desalojo potencial por ocupar espacios públicos con una destinación diferente a la vivienda.

Al revisar los beneficios esbozados en términos de política de largo plazo, aún con sus desatinos, resulta de todos modos positivo, como una manera de integración con sentido social y con muchas limitaciones en sentido urbano. Desde lo social, se muestra como una alternativa al mejoramiento del entorno de los asentamientos irregulares en todos los sentidos; la vivienda propia constituye un componente central y conforma un recurso decisivo en el bienestar de las familias.

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La otra cara del problema es que en buena parte de los casos de irregularidad en el acceso de la tenencia del suelo, se producen una serie de problemas en el interior de los asentamientos humanos, tales como inadecuadas vías de acceso, áreas impropias para la localización de equipamientos y en general para el normal desarrollo de las actividades urbanas no dedicadas a la vivienda. En peores casos, se presenta la construcción de viviendas en áreas no aptas para hacerlo, como las pendientes con alto riesgo de deslizamientos, los retiros de las quebradas que en la temporada de lluvias se desbordan, entre otras. La realización de programas de regularización de la tenencia del suelo debe presentarse combinada con políticas públicas preventivas, para romper este círculo vicioso de exclusión, que requiere intervención directa del Estado e inversión pública, con el fin de producir opciones de vivienda. También debe promover una reforma urbana, que genere un aumento de oferta de áreas urbanizadas o de expansión urbana para vivienda de interés social en cantidades adecuadas, en localizaciones correctas y con precios accesibles a los menos favorecidos. Es tarea del gobierno promover un control al desmedido desarrollo urbano a través de políticas de ordenamiento territorial. Si bien es cierto que existe una ley de ordenamiento territorial, esta no tiene en cuenta a este tipo de ‘desarrollo urbano’. A través de leyes y de otros instrumentos urbanísticos, los gobiernos pueden determinar el equilibrio entre lo legal y lo ’ilegal’ de estos asentamientos. La noción del derecho civil de la propiedad está siendo revaluada, a tal punto, que hoy se habla de los principios de la tierra, establecidos por la Ley 388 de 1997 (Ley de Ordenamiento Territorial): Función social y ecológica de la propiedad, prevalencia del interés colectivo sobre el particular, lo que permite la intervención del Estado en el dominio económico del suelo. Esta reforma es fundamental para que el planeamiento urbano pueda, efectivamente, promover la democratización de los procesos de acceso a la tierra y a la vivienda otorgados en los procesos de regularización.

3. Regularización en Colombia Seguimiento a las leyes, decretos y demás normas que regulan las cesiones gratuitas de bienes fiscales del Estado Históricamente, la mayor parte de las familias en Colombia han carecido de vivienda. El problema ha sido planteado por muchos de los gobiernos de turno, que además han emitido un sinnúmero de leyes, decretos, resoluciones, entre otros, con miras a proveer a la población menos favorecida de un espacio digno donde vivir. Con miras a darle solución a la vivienda, el Estado, en los últimos años y especialmente en el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez con el lema de “Colombia un país de propietarios”, viene insistiendo y obligando a los municipios a titular los predios de su propiedad a las personas que los están ocupando. El caso que nos sirve de ejemplo, está planteado para establecer si el inmueble donde se encuentra ubicado el sector Moravia, de propiedad del municipio de Medellín, puede ser adjudicado a título gratuito en forma masiva a los ocupantes, esto es por medio de una resolución administrativa emanada del municipio de Medellín, o si lo adecuado sería, por el contrario, ofrecer una titulación individual, por escritura pública, en cuyo caso correspondería a cada uno de los adjudicatarios cubrir los costos que genere el proceso de titulación (escritura pública, rentas, registro y otros). Otro interrogante que se plantea en este estudio es si cabe la posibilidad de que el Municipio otorgue subsidios para sufragar los gastos que genere el proceso de titulación. Se empieza por hacer un estudio de la normatividad existente al respecto de la titulación y legalización de predios en Colombia. Entre las normas analizadas están: la ley 9ª de 1989, ley 388 de 1997, ley 3ª de 1991, decreto 540 de 1998, decreto 2046 de 1995, ley 555 del 2003, ley 708 del 2001, ley 810 de 2003 y 812 del 2003, decreto 3111 del 2004, decretos municipales 0867 y 1088 del 2003, decreto 564 de 2006, y otros que lo complementen y modifiquen. La Constitución Política establece que todo colombiano tiene derecho a una vivienda en condiciones dignas, para lo cual el gobierno debe impulsar planes para promover la vivienda de interés social1. Para el cumplimiento del mandato constitucional, el municipio de Medellín, como propietario de los predios donde se encuentra ubicado el barrio Moravia y con las exigencias del gobierno nacional, inició el proyecto de titulación y legalización de los predios de su propiedad, para lo cual se analizan los conceptos de bienes del Estado, antes de pasar al análisis normativo. 1

El artículo 51 de la Constitución Política establece: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.

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Particularidades de los bienes del Estado Los bienes, tomados estos como objetos inmateriales o materiales susceptibles de valor, se encuentran desarrollados a plenitud en el Código Civil Colombiano, en donde se determina que los bienes pueden ser adquiridos por medio de la accesión, la ocupación, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la posesión; también se hace la definición de los diferentes bienes del Estado y como es su tratamiento dentro del derecho colombiano. Las características principales de los bienes del Estado son que no tienen prescripción, no pueden ser embargados y la eventualidad de ser vendidos; a continuación se muestran las definiciones que hacen parte de los procesos de regularización en nuestro país. Bienes públicos: El Código Civil Colombiano2 define que se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenecen a la República. Los bienes públicos se clasifican en bienes de uso público y bienes fiscales. Bienes de uso público: Según el Código Civil (Artículo 674), son aquellos bienes de propiedad del Estado que los destina para satisfacer las necesidades de todos los habitantes y que están al servicio, uso y goce permanente de la colectividad; ejemplo las calles, los parques, puentes y caminos, siempre y cuando no sean construidos por particulares en sus predios privados. Bienes fiscales: El Código Civil trata los bienes fiscales (artículo 674, inciso final) como aquellos bienes que pertenecen al Estado. La jurisprudencia y la doctrina han clasificado los bienes fiscales en: fiscales propiamente dichos (aquellos bienes que poseen las entidades de derecho público y sobre los cuales ejercen un dominio pleno, esto es, igual al de los particulares) y fiscales adjudicables (Ochoa, 2003: 49 y ss.) En este orden de ideas no queda duda de que los baldíos son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley. Por lo tanto, “los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (Corte Constitucional. Sentencia C 595 de 1995). En consecuencia, dijo la Corte, no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad. 2

Art. 674 y 675 del CCC, que se refiere a bienes de la Unión entendido el concepto, como bienes del Estado.

Las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquieren mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación. Ocupación: En miras al mandato constitucional de que la propiedad debe cumplir una función social (artículo 58 C.P.), los planes del gobierno se dirigen a exigirle a las entidades públicas, las cuales deben ceder gratuitamente los predios que se encuentren ocupados de manera ilegal, siempre que ésta se hubiere iniciado antes del 30 de noviembre del 20013. Posesión: Según lo define el Código Civil “es la tenencia de una cosa con ánimo de señor o dueño…” (artículo 762 Código Civil Colombiano), dicha figura por tanto, es exclusiva de los bienes privados. Si bien es común que se hable indistintamente de la posesión para bienes privados y públicos, es importante dejar claro que ni los bienes del Estado, ni aquellos de uso público o fiscales se pueden adquirirse por posesión; se trata de una figura solo para los bienes privados. Prescripción: Por la figura de la prescripción se ganan o se pierden derechos por el hecho de haberse poseído bienes o por haber dejado de ejercer el derecho sobre los mismos y no haberse instaurado a tiempo las acciones para la recuperación del bien (artículo 2512 Código Civil Colombiano) durante el tiempo requerido por la ley4. No obstante, como lo que se pretende estudiar es la titulación de predios de propiedad de las entidades públicas de carácter fiscal, se debe tener claro que por expreso mandato del decreto 1400 de 1970 (Código de Procedimiento Civil), el artículo 407 prohíbe dar inicio a procesos de pertenencia para bienes del Estado, así, deja la figura solamente para los bienes privados. Una vez claros los conceptos relevantes del caso en estudio, se pasa al análisis de las normas que consagran la titulación de predios en Colombia, ya referenciadas: ley 9ª de 1989, ley 3ª de 1991, ley 388 de 1997, decreto 540 de 1998 -sobre transferencia gratuita de bienes fiscales-, decreto 2056 de 1995, ley 555 del 2003, entre otras. Tabla 1: Resumen del seguimiento normativo a los procesos de titulación y legalización NORMA 1 LE Y 9 D E 1989 2 LE Y 3 D E 1991

3 4

3 4 5 6 7 8 9 10

D E C R E T O 2056 D E 1995 D E C R E T O 756 D E 1995 D E C R E T O 2150 D E 1995 D E C R E T O 1168 D E 1996 LE Y 388 D E 1997 D E C R E T O 1428 D E 2000 LE Y 708 D E 2001 LE Y 810 D E 2003

11 12 13 14 15 16

D E C R E T O 216 D E LE Y 812 D E 2003 D E C R E T O 555 D E D E C R E T O 975 D E LE Y 1001 D E 2005 D E C R E T O 564 D E

2003 2003 2004 2006

RESUMEN R eform a del sistem a de v iv ienda urbana y da solución a los problem as de titulación y legalización. C reación del IN U R B E y m ecanism os para el acceso a la v iv ienda de interés social. D esarrolla la Ley 3 de 1991, en lo que tiene que v er con el subsidio en especie R eglam enta el subsidio de v iv ienda en especie Ley anti tram ites R eglam enta el subsidio en especie de carácter m unicipal O rdenam iento territorial, crea los P O T . C obro de los derechos de registro R eglam enta el subsidio de v iv ienda de interés social C osto de procesos de v iv ienda de interés social, en curaduria O rganigram a del m inisterio de m edio am biente, v iv ienda y desarrollo territorial P lan nacional de desarrollo 2002-2006 C reación del S istem a N acional de V iv ienda R eglam enta el subsidio de v iv ienda de interés social en dinero. C esión gratuita de bienes fiscales del estado R eglam enta la función pública que desem pañen los curadores

La ley 1001 del 30 de diciembre del 2005, en su artículo 2º modifica el artículo 14 de la ley 708 de 2001.

El artículo 2532 modificado por el artículo 6º de la ley 791 del 2002, establece un tiempo para la prescripción extraordinaria, para quienes hayan sido poseedores por un lapso de 10 años.

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4. Proceso de titulación y legalización a partir del estudio del caso de los asentamientos informales del barrio Moravia en Medellín. Definición: En nuestro ordenamiento jurídico no se encuentra una definición clara y expresa de lo que debe entenderse por titulación y legalización y a qué se refiere de manera específica dicho proceso. Para este proyecto es entiende como los actos que desarrollan las entidades públicas propietarias de predios aptos para procesos de transferencia de la propiedad a particulares, los cuales pueden destinarse para solucionar la necesidad de vivienda, esto en cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que resaltan la función social de la propiedad y el derecho a la vivienda digna. Los terrenos designados deben cumplir unas calidades especiales, en virtud de los decretos 540 de 1998 y 975 de 2004, que aunque directamente no regulan el tema de titulación y legalización, sí describe requisitos con respecto a la ubicación y destinación de los predios que pueden ser objeto de un proceso de titulación. Algunos de estos requisitos: que no sea de uso público, que no concurran para equipamientos en salud y educación, que no se encuentren ubicados en zonas de alto riesgo no mitigables y que no estén incluidos en los Planes de Ordenamiento Territorial como zonas para desarrollo de infraestructura y proyectos viales,. En este sentido, las entidades sanean la ocupación ilegal de estos predios a través de la entrega de un documento, el cual, de acuerdo a la normatividad vigente, consiste en la expedición de una resolución administrativa, de conformidad con el decreto 540 de 1998, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, modificado a su vez por el artículo 2 de la Ley 1001 de 2005. Así, cuando se trata de titulación gratuita, se debe hacer por resolución administrativa (decreto 540 de 1998. Artículo 9), la cual debe registrarse para que así constituya plena prueba de dominio5. Teniendo en cuenta lo anteriormente descrito, se puede manifestar que sí es viable que el municipio de Medellín lleve a cabo el proceso de titulación para el barrio Moravia, en cuanto a la legalización podemos afirmar que esta es posible siempre y cuando esté conforme a las normas básicas establecidas en el plan parcial para Moravia. 5

Artículo 14: modificado por el artículo 2 de la ley 1001 de 2005 cuyo texto es el siguiente: Artículo 2°. El artículo 14 de la Ley 708 de 2001 quedará así: Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al treinta (30) de noviembre de 2001. La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa a favor de los ocupantes”. la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos será plena prueba de la propiedad.

Caracterización de Moravia: El barrio Moravia se encuentra ubicado al nororiente de la ciudad, en la Comuna 4. Tiene una superficie de 43.7 hectáreas y está conformado por los sectores de El Bosque, Moravia, El Morro, El Oasis Tropical y La Herradura. Está localizado entre las estaciones del Metro, Universidad y Caribe y es una de las zonas con procesos de ocupación espontánea más arraigados desde los años 60, influenciados principalmente por la presencia de la Estación del Ferrocarril El Bosque y la extracción de materiales del río Medellín. Moravia limita al norte con la calle 93 y la quebrada La Herradura, al oriente por con la calle 78 y las carreras 55, Carabobo y la antigua vía a Machado; al sur con la calle 77 y al occidente con el río Medellín, todas importantes vías que llevan a Moravia, barrio vecino de lugares tan importantes como la Terminal de Transporte del Norte, el Jardín Botánico, La Universidad de Antioquia, el Parque Explora, el Parque de los Deseos, el Planetario Municipal, la Casa Museo Pedro Nel Gómez y el Parque Norte. El Morro de Moravia, el punto más visible del barrio ocupa un 15.3% de su territorio, el otro 84.7% es de superficie plana y constituye la parte edificada en donde habita la mayoría de la población. De acuerdo con información del Sisbén a junio de 2004, Moravia registraba 35.619 habitantes, 7.352 viviendas, 10.471 núcleos familiares, con un promedio de 4.8 personas por núcleo familiar. El censo realizado el 23 de diciembre de 2004 indica que hay 4300 predios ubicados en zona de riesgo físico ambiental no recuperable, áreas de retiros de quebradas o destinados al desarrollo de proyectos de movilidad, generación de espacio público y equipamientos. En los últimos 3 años ha aumentado 55% el número de viviendas en esta situación, la mayoría de ellas ubicadas sobre la montaña de basuras. Por la manera como se urbanizó, Moravia es un sistema urbano de configuración cerrada, que propicia el “desarrollo hacia adentro” de la vida comunitaria de sus habitantes, presenta una malla urbana laberíntica y poco permeable desde y hacia la ciudad. El entorno económico de Moravia está caracterizado por situaciones como la total flexibilidad y cambios permanentes en la tenencia de los inmuebles: desde permutas y transacciones hasta eventuales presiones de actores violentos. Se presenta heterogeneidad de actores y de actividades: 65% de población económicamente activa; una tasa de desempleo de 67%; informalidad de 88%; 98% de la población recibe menos de 1 salario mínimo legal vigente al mes. El índice de analfabetismo es de 8%; índice educativo del 74% de la población con educación primaria; un mercado especulativo del suelo urbano y de las viviendas de estrato 1 y 2; especialización económica en la comercialización de bienes de consumo masivo. Moravia y su área cercana son hogar de miles de familias que surgieron con el crecimiento de Medellín, principalmente con el auge de las grandes empresas manufactureras y de construcción. También ha sido la puerta de otros grupos familiares que llegaron principalmente desde el norte y el Urabá antioqueños, los departamentos de Córdoba y Chocó y que encontraron alternativas de subsistencia en la economía formal e informal de la ciudad.

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En 1977, el Municipio decidió la ubicación del basurero allí, esto hizo crecer aceleradamente el asentamiento humano que, llegó a 17.000 personas en 1983, año en que se inició un proceso de titulación de predios, que se realizó entre los años 1985 y 1989, temporalmente muy espaciada, el año 1987 fue el de mayor actividad. Ese proceso se adelantó con fundamento en el acuerdo 12 de 1985, decreto 463 de 1985; el cual permitió dotar al barrio de un trazado urbano, de servicios y equipamientos básicos, así como de las canalizaciones de las quebradas El Molino y La Bermejala. Esta primera intervención evidenció el proceso de consolidación física del barrio como uno de los asentamientos más densamente poblados de la ciudad, problemática que, sumada al posterior abandono sistemático del Estado, la presencia del conflicto armado y la agudización de problemas sociales, económicos y culturales, hizo necesaria la intervención integral por parte de la Administración Municipal (Alcaldía de Medellín, 2006). Procesos de titulación gratuitos: El marco normativo vigente sobre titulaciones en Colombia tiene en cuenta los procesos gratuitos, en este sentido encontramos las leyes 9ª de 1989, l3ª de 1991, 388 de 1997, 708 de 2001 y 1001 de 2005; y los decretos reglamentarios 540 de 1998, 3111 de 2004 y 1600 de 2005; desde allí ha de entenderse como un mecanismo estatal en el cual las entidades públicas propietarias de un bien inmueble fiscal lo transfieren a particulares con necesidad habitacional, esta cesión se puede efectuar como ya se planteó, por resolución administrativa. Si bien es cierto que el terreno se les entrega gratuitamente a los ocupantes, es menester hacer una interpretación armoniosa y complementaria de todos los trámites y procedimientos que conlleva el acto de titular, de tal manera que sea acorde al ordenamiento legal. Es así, como a pesar de la existencia de la reducción de gastos cuando se trata de transferir bienes inmuebles para vivienda de interés social, se hace pertinente afirmar que técnicamente no se trata de una titulación gratuita, sino de una titulación a bajos costos, para garantizar la posibilidad de sufragarlos por parte de los ocupantes. En la resolución que se expida por la correspondiente entidad pública, se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 708 de 2001, reformado por la ley 1001 de 2005 en el cual se faculta a los municipios para que ellos de manera autónoma puedan ceder bienes fiscales a título gratuito, siempre que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al 30 de noviembre de 2001.

Según la ley 1001 de 2005, la cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa a favor de los ocupantes, la cual constituirá título de dominio, y una vez inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos, será plena prueba de dominio sobre la propiedad. Así, puede afirmarse que los procesos de titulación son programas por medio de los cuales las entidades públicas del orden nacional y las territoriales que lo decidan, pretenden solucionar problemas habitacionales en un municipio determinado, esto a través de la transferencia del dominio a particulares que se encuentran ocupando terrenos de manera ilegal, cuya propiedad radica en una entidad del Estado y se lleva a cabo de acuerdo a las políticas que tenga cada ente territorial frente al interés de solucionar las problemáticas de vivienda. La titulación no puede ser entendida, entonces, como transferencia de los terrenos ocupados por medio de un mismo acto jurídico en el cual se reconocen varios propietarios, es en cambio, la transferencia de los derechos de propiedad de manera individual a varias personas por parte de la entidad estatal mediante diferentes actos de carácter particular y concreto, es decir se habla de varios procedimientos individuales. Propuesta de modelo de titulación y legalización para el barrio Moravia. Propósito: Luego de analizar las características que conllevan un proceso de legalización y titulación, se procede a la titulación de los predios a favor de sus ocupantes, la intención no es titular y prolongar en el tiempo el proceso de legalización, dado que, una eventual titulación supone que posteriormente las construcciones existentes no se someterán a las normas legales, es decir, si se realiza la transferencia de la titularidad del bien por parte de la alcaldía de Medellín a los ocupantes de los terrenos ubicados en el barrio Moravia antes de una legalización de las construcciones, es posible que posteriormente los beneficiarios de dichas transferencias no lleven a cabo los procedimientos tendientes ha que las edificaciones construidas cumplan con las normas urbanísticas. Procesos del modelo: Conforme a lo anterior, es preciso ajustar y simplificar los procedimientos y dividir el proceso en dos fases, esto debido a que no podemos obviar la normatividad existente frente al caso en concreto. En la primera, se le debe entregar a cada uno de los hogares de Moravia el subsidio municipal de vivienda según decreto municipal 0867 de 2003 art. 1, artículo 7, parágrafo 1 inciso 2. Dicho dinero tiene destinación específica: el mejoramiento de la vivienda de interés social. Al mismo tiempo el municipio de Medellín debe realizar un seguimiento detallado para que esos fondos obtengan esa destinación, de esta forma se

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presenta la legalización de cada una de las edificaciones allí construidas. Una vez los ocupantes obtienen la legalización podrán acudir a la titulación de acuerdo con el artículo 58 de la ley 9 de 1989. Consideramos que inicialmente no se debe partir de la base de que las personas que habitan en el barrio Moravia de la ciudad de Medellín no tienen recursos económicos para sufragar los costos de la titulación y legalización, ni tampoco afirmar que todas las edificaciones que existen en el barrio no son susceptibles de ser legalizadas, por tal motivo el proceso debe iniciar con la realización de un estudio socioeconómico de los habitantes del sector a intervenir en aras de obtener la titulación y legalización conjunta. Una vez obtenida la información, se propone, dependiendo del caso concreto, actuar de la siguiente forma: Iniciar un procedimiento de postulación colectiva de los habitantes del barrio Moravia que tengan problemas de legalización a subsidios Municipales para mejoramiento de vivienda6, esta postulación es viable para el subsidio municipal de vivienda pues la norma permite que se postulen a este tipo de subsidios los poseedores de vivienda de interés social en predios de propiedad del municipio, incluidos en programas municipales de legalización urbanística (artículos 2 parágrafo 1 inciso 2 del decreto 1088 de 2003 y 7 decreto 867 de 2003 parágrafo 1 inciso 2). Todo esto debe realizarse con un seguimiento detallado del Municipio de Medellín, a este último le compete designar el personal adecuado y capacitado para realizar las supervisiones del caso. Una vez el Municipio de Medellín verifique y constate la adecuación de 50% de cada una de las viviendas del barrio Moravia, procederá a realizar la transferencia de dominio de sus terrenos a cada uno de los ocupantes por medio de resoluciones administrativas, las cuales se harán de manera individual; todo lo anterior con fundamento en la ley 1001 de 2005. Se sugiere este procedimiento porque las personas del barrio Moravia posiblemente no cuenten con el dinero suficiente para realizar las mejoras necesarias a las construcciones. En cuanto a la titulación, esta se entiende como cesión gratuita del terreno, para beneficiar a los ocupantes, pero a estos les corresponde realizar ciertas erogaciones que corresponden a los gastos provenientes de dicha titulación. Instituciones que intervienen: Las instituciones que participan en el proceso de titulación y legalización se enmarcan dentro de dos tipos ,según su carácter: públicas y privadas. Las públicas se encargan de realizar los proyectos y los procesos que se realizan en el proceso como son: 6 Decreto municipal 1088 de 2003 artículo 8. Postulación colectiva: Es aquella mediante la cual un oferente postula ante la Secretaría de Desarrollo Social uno o varios proyectos a desarrollar con la contribución del subsidio municipal de mejoramiento de vivienda. El oferente deberá cumplir con los requisitos previstos en este decreto y en el decreto 0867 de 2003.

• • • • • •

El municipio: catastro, hacienda, planeación. Las curadurías urbanas Las notarías Las oficinas de registro de instrumentos públicos Instituto Geográfico Agustín Codazzi Universidades públicas.

Las privadas se encargan de realizar el trabajo de sensibilización de los habitantes del asentamiento irregular, entre ellas tenemos: • • • •

Asociaciones cívicas Organizaciones no gubernamentales Acciones comunales Grupos de jóvenes líderes

Estas instituciones se integran en una sola, ya que buscan un fin común: la regularización del asentamiento humano irregular. Una vez obtenida la información, se propone, dependiendo del caso concreto, actuar de la siguiente forma: Tiempos estimados para el proceso: Tabla 2: Titulación por resolución

Procedimiento Tiempo en días S olicitud del interesado. 1 C onsecución de docum entación requerida (P az y S alv o de C atastro, 8 P ruebas sum arias de la ocupación, C ertificado P lano) E studio prelim inar y v iabilidad del 15 trám ite E m isión de la R esolución 45 N otificación 15 P ublicación 15 R adicación y registro en 4 Instrum entos P úblicos Duración en días hábiles 103

Tiempo variable 1 15

25 45 15 15 8 124

Tabla 3: Titulación por escritura

Procedimiento S olicitud del interesado. C onsecución de docum entación requerida (P az y S alv o de C atastro, P ruebas sum arias de la ocupación, C ertificado P lano) E studio prelim inar y v iabilidad del trám ite P rotocolización de la E scritura A probación por parte del N otario E ntrega al interesado Liquidación y cancelación del Im puesto de R entas R adicación y registro en Instrum entos P úblicos Duración en días hábiles

Tiempo en días 1

Tiempo variable 1

1 1 1

3 3 3

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Tabla 4: Procedimiento para legalización (aplica a ambos casos)

Procedimiento S olicitud del interesado.

Tiempo en días 1

Tiempo variable 1

1 1

3 3

1 8

3 8

R adicación en curaduría

N otificación

V isita técnica T érm ino para resolv er la solicitud por parte del curador Duración en días hábiles

107

C onsecución de docum entación requerida (P az y S alv o de C atastro, P ruebas sum arias de la ocupación, C ertificado P lano) Lev antam iento arquitectónico V alidación E studio patológico C ertificado de hilos E studio prelim inar y v iabilidad del trám ite

La duración del proceso se calculó con base en los términos establecidos desde la normatividad, tales como el tiempo que toma el trámite ante las diferentes dependencias involucradas; también se consideró un tiempo variable adicional a los términos normales, dado que en diferentes ocasiones estos pueden variar. Figura 1: Diagramación modelo propuesto. Fuente: elaboración propia.

PRIMERA FASE: LEGALIZACIÓN Subsidio de mejoramiento de vivienda, Decreto Mpal. 867 de 2003 art. 1, artículo 7, parágrafo 1 inciso 2, dicho dinero tiene destinación específica, la cual es el mejoramiento de la vivienda de interés social, con un procedimiento de postulación colectiva de los habitantes del barrio Moravia, que tengan problemas de legalización, a subsidios Municipales para mejoramiento de vivienda, esta postulación es viable para el subsidio Municipal de vivienda dado que se permite que se postulen a este tipo de subsidios los poseedores de vivienda de interés social en predios de propiedad del municipio, incluidos en programas municipales de legalización urbanística, esta postulación es viable para el subsidio Municipal de vivienda dado que se permite que se postulen a este tipo de subsidios los poseedores de vivienda de interés social en predios de propiedad del municipio, incluidos en programas municipales de legalización

SEGUNDA FASE: TITULACIÓN La titulación, esta se entiende como cesión gratuita del terreno, y se realizará como se encuentra estipulado en la Ley 1001 de 2005

Se presenta lo anterior como proyecto de titulación y legalización, ya que constituye el medio mas rápido y ágil para el proceso en Moravia. En cuanto a los costos para sus beneficiarios, no se puede hablar de manera integral de gratuidad, ya que efectivamente surgen ciertas erogaciones que deben realizar los beneficiarios, pero estas son mínimas en cuanto a los beneficios que obtendrán por la legalización y titulación de los predios ocupados.

CONCLUSIONES • La normativa nacional que regula los procesos de titulación y legalización, la misma que se aplica en los asentamientos humanos irregulares para que se vinculen a la trama urbana legal, debe acercarse efectivamente a los lugares en donde se presenta la problemática: los asentamientos son tan diferentes y sus características tan específicas, que para la aplicación de la norma es necesario que los conozcan antes de pensar en un proceso para la zona. • Los procesos de regularización en nuestro país generan tranquilidad entre los ocupantes, dado que proporciona seguridad en la tenencia de la propiedad y, al mismo tiempo, les permite que el bien inmueble que poseen ingrese en el mercado de bienes raíces. Además, las personas poseedoras de un bien inmueble pueden acceder a créditos bancarios y dar en garantía la propiedad que tienen sobre el bien. • Los poseedores pueden acceder a subsidios de mejoramiento de vivienda, ya que este exige que por lo menos sean poseedores del bien a mejorar. • Los asentamiento irregulares que estén en proyecto de regularización podrán tener más posibilidades de acceder a servicios de salud, transporte, educación, recreación y lugares de encuentro; en otras palabras, obtendrán mejor calidad de vida. • La municipalidad también se beneficiaría con la regularización que proyecte en un asentamiento irregular, ya que podría generar nuevos ingresos para sus arcas a través del cobro del impuesto predial. • Un proceso de titulación y legalización le daría mayor movimiento al mercado inmobiliario, porque incrementaría la cantidad de bienes raíces en la oferta y la demanda. • Los procesos de regularización urbanística en Colombia pueden ser fuente de conocimiento para las diferentes ramas del saber que intervienen en ellos, ya que se tiene acceso a información primaria que es importante en el momento de tomar decisiones, no solo para el sector donde se realizará la regularización, sino para la cuidad en general, de manera que estas decisiones sean efectivamente incluyentes. • Los beneficios obtenidos por la comunidad objeto de un proceso de regularización se verán reflejados en los cambios de algunas realidades sociales que los rodean, es decir, tendrán acceso a una mejor calidad de vida y podrán obtener nuevas fuentes de trabajo digno. • Un proceso de este tipo puede traer beneficios múltiples, tanto para la comunidad habitante de un asentamiento, como para la municipalidad que lo lleve a cabo.

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BIBLIOGRAFÍA Constitución Política de Colombia Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. Ley 3 de 1991, por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones. Decreto 2056 de 1995, Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la ley 9 de 1989, modificado por el artículo 3 de la Ley 2 de 1991. Decreto 756 de 1995, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 03 de 1991 en cuanto a la aplicación del subsidio familiar de vivienda en terrenos, y se dictan otras disposiciones. Decreto 2150 de 1995, por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Decreto 1168 de 1996, por el cual se reglamentan parcialmente la ley 3a de 1991 y la ley 60 de 1993, en materia de subsidios municipales para vivienda de interés social. Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la ley 9ª de 1989, y la ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1428 de 2000, por el cual se fijan los derechos por concepto de la función registral y se dictan otras disposiciones. Ley 708 de 2001, por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio Familiar para vivienda de interés social y se dictan otras disposiciones. Decreto 555 de 2003, por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda “Fonvivienda”. Decreto 216 de 2003, por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones. Ley 810 de 2003, por medio de la cual se modifica la ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones. Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. Decreto 975 de 2004, Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas. Ley 1001 de 2005, Por medio de la cual se adoptan medidas respecto a la cartera del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, en liquidación, y se dictan otras disposiciones. Decreto 564 de 2006, Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones. Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial. “Colombia titula. Manual de procedimiento para programas de cesión a título gratuito”. Superintendencia de Notariado y Registro. Instrucción Administrativa No. 18 de 2005. Bienes de uso público y bienes fiscales - Restitución.- La Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C. Bienes Fiscales - Lanzamiento por Ocupación de Hecho.- La Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C. Santofinio Gamboa, Jaime Orlando (1994). Derecho Urbanístico. jurisprudencia. Bogota: Editorial Universidad Externado de Colombia.

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Legislación

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Relocalización de un grupo de familias ubicadas en el corredor vial del proyecto Aburrá – Río Cauca en el tramo colpisos – Loma Hermosa* Otoniel Muñóz Arango Especialista en Gestión Inmobiliaria Universidad Nacional de Colombia – Sede Medellín

RESUMEN: La construcción del Proyecto Vial Aburrá-Río Cauca afectará en forma directa a un grupo considerable de familias, las cuales tendrán que desplazarse inevitablemente del sitio donde viven hoy para otro lugar. En este marco, se considera viable presentar una propuesta para relocalizar a un porcentaje de estas familias, acción que puede constituir un beneficio para la población, dado que les permite continuar como grupo, acceder a una vivienda digna, en buenas condiciones de espacio tanto público, como privado; buen equipamiento y, ante todo, pueden continuar en su entorno. Para la conexión Vial es favorable toda vez que disminuye los costos del proyecto en lo referente a compra de predios y cumple con una labor social función del Estado. Por lo tanto se plantea como objetivo general de este trabajo presentar una propuesta de Vivienda de Interés Social en un predio ubicado en la zona de influencia del proyecto para relocalizar un porcentaje de las familias afectadas por la Conexión Vial Aburrá-Río Cauca entre Colpisos y Loma Hermosa. PALABRAS CLAVES: relocalización, vivienda de interés social, planificación urbana, conexión vial SUMMARY: Road Construction Project-Rio Cauca Aburrá directly affect a large group of families, which inevitably will have to move from where they live today for another place. In this context, it appears feasible to present a proposal to relocate to a percentage of these families, an action that can be a benefit to the public, as allowed to continue as a group, access to decent housing in good condition both public space as a private good equipment and, above all, can continue in their environment. Connection Road is propitious since it lowers the cost of the project regarding purchase of land and meets with a social work role of the State. It is therefore general objective of this paper present a proposal for Social Housing in a property located in the area affected by the project to relocate a percentage of families affected by the Aburrá-Cauca River Road between Colpisos and Loma Hermosa. KEY WORDS: relocation, social housing, urban planning, road connection. * Tesis para optar al título de Especialista en Gestión Inmobiliaria, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Construcción, Especialización en Gestión Inmobiliaria, Medellín, 2006. Director: Luis Fernando González Escobar.

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1. Introducción La propuesta de relocalización de familias ubicadas en el corredor vial, entre Colpisos y Loma Hermosa hace parte de la segunda etapa del proyecto vial que une los valles de Aburrá y Río Cauca. La idea surge de la experiencia desarrollada como asesor de la Gerencia del Túnel de Occidente, en lo relacionado con los procesos de negociación y compra de predios para la construcción de dicha vía, luego de compartir y presenciar la desintegración de varios grupos de individuos que vivieron tranquilos durante varias generaciones en los barrios La Primavera, Monte Bonito y La Asomadera en el corregimiento de San Cristóbal. Estos grupos humanos se resistieron hasta el último momento a su desintegración grupal, pero no hubo otra opción, todos tomaron caminos diferentes. Se inicia el trabajo con una compilación bibliográfica de los antecedentes de la construcción de la Vía al Mar, luego se presentan algunos estudios efectuados en la micro cuenca de la quebrada La Iguaná, realizados por entidades gubernamentales y firmas particulares contratadas por entes estatales. Después se presentan los elementos teóricos de los diferentes desplazamientos, sus orígenes, sus características y las experiencias de relocalización de desplazados involuntarios por obra pública efectuadas por el gobierno. Se retoma un trabajo de la zona de influencia afectada por el proyecto, el cual fue realizado por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá para conocer en forma precisa aspectos sociales, físicos, económicos y urbanísticos del sector. Posteriormente se estudia el marco jurídico relacionado con los subsidios de vivienda urbana, relacionados con los procesos de relocalización de comunidades afectadas por alto riesgo debido a fenómenos naturales y por el conflicto armado. Por último se presenta la propuesta de relocalización de 1.172 familias en un predio de 26.660 m², propiedad de los antiguos trabajadores de Confecciones Primavera. La construcción del Proyecto Vial Aburrá-Río Cauca afectará en forma directa a un grupo considerable de familias, las cuales tendrán que desplazarse inevitablemente del sitio donde viven hoy para otro lugar. En este marco, se considera viable presentar una propuesta para relocalizar a un porcentaje de estas familias, acción que puede constituir un beneficio para la población, dado que les permite continuar como grupo, acceder a una vivienda digna, en buenas condiciones de espacio tanto público, como privado; buen equipamiento y, ante todo, pueden continuar en su entorno. Para la conexión Vial es favorable toda vez que disminuye los costos del proyecto en lo referente a compra de predios y cumple con una labor social inherente al Estado. 2. Antecedentes Antecedentes sobre la Vía al Mar La salida al mar Caribe ha sido uno los anhelos del pueblo antioqueño, no sólo por ser la ruta más corta hacia el Océano Atlántico para Medellín, sino también porque acerca otras ciudades del centro del país a un puerto marítimo en suelo antioqueño.

Para llegar a la construcción de la conexión vial que une los valles de Aburra y el río Cauca, es importante resaltar que esta vía se inició como un camino para comunicar a Santa Fe de Antioquia con un puerto sobre el río León. Esa propuesta, que permite una salida al Mar Caribe de manera directa, la planteó en el año 1832 el entonces gobernador de Antioquia, Juan de Dios Aranzazu, pero solo se aprobó en 1880. Con el surgimiento de nuevas técnicas de locomoción y movilidad, las carreteras se pusieron en auge, a lo que Antioquia se sumó con un plan de carreteras entre las que estaba una que para conectar Medellín con el Golfo de Urabá. Esta obra se inició de manera formal en el año 1926, bajo el impulso de Gonzalo Mejía, en una época marcada por el apogeo del automóvil y el estancamiento del ferrocarril. Venciendo todos los obstáculos propios de los grandes proyectos, la vía llegó a Cañasgordas en 1934, a Dabeiba en 1942, a Mutatá en 1945 y terminó en Turbo en 1955. La obra fue financiada con bonos del departamento, respaldados en las rentas de los licores y con una subvención aprobada en el congreso de la República en 1927. Luego vino un gran desarrollo en la actividad económica de la zona, que se sumó a los avances de la industria automotriz; esto condujo a la definición de procesos de rectificación, ampliación y pavimentación de la vía. En las décadas de los años 70 y 80 del siglo pasado se emprendieron, a través del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, los proyectos de pavimentación de los tramos Chigorodó – Turbo y Santa Fe de Antioquia – Chigorodó1 , La gobernación de Antioquia tomó la iniciativa de proponer a las entidades que administran los programas de desarrollo del sector vial en el país Ministerio de Obras en su época, hoy Instituto Nacional de Vías y a los entes territoriales responsables del desarrollo del Valle de Aburrá (Departamento de Antioquia, Municipio de Medellín y Área Metropolitana), la ejecución de una nueva vía entre Medellín y Santa Fe de Antioquia que fuera a la vez la terminación de la Carretera al Mar, la cual le permite al departamento y al país mejorar su red vial y, por supuesto, disminuir costos de los productos para la exportación en un periodo de globalización de mercados y de tratados de libre comercio, no solo con Estados Unidos, sino también con países centro americanos. Con la construcción de esta vía se generará, además, un proceso de expansión urbana de la ciudad de Medellín hacia los municipios del Occidente cercano, pues en Medellín es cada vez más difícil encontrar predios nuevos, aptos para los usos residencial, comercial, recreativo e industrial que hoy se demandan.

CONEXIÓN VIAL ABURRÁ-RÍO CAUCA. Túnel de Occidente “Fernando Gómez Martínez”. Edición Especial, Revista La Prevención, Medellín, noviembre de 2003. p. 3-4.

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Antecedentes de estudios realizados en la micro cuenca de la quebrada La Iguaná Corredor de la quebrada La Iguaná. En el año de 1990, la Secretaría de Obras Públicas Departamentales hizo el estudio de una vía de dos carriles y velocidad de 60 Km./h, localizada en la margen derecha de la quebrada La Iguaná entre la carrera 80 y la quebrada El Uvito, ubicada en el corregimiento de San Cristóbal. En el año 1992, se propuso un corredor por el corregimiento de San Antonio de Prado, pero teniendo en cuenta su longitud, costos y velocidad de diseño, se volvió al corredor de La Iguaná, modificando la longitud del túnel (Integral S.A., 1996: 2.4-2.5). Estudio de impacto ambiental. Plan de manejo ambiental y plan de gestión social. Conexión vial Aburrá – Río Cauca. Informe final2. En este informe se identifican los impactos ambientales generados por las actividades de construcción y operación del proyecto sobre los diferentes elementos medio-ambientales. Se trata de relacionar las afectaciones más importantes sobre los elementos urbanísticos y socioeconómicos que caracterizan el ambiente socio-cultural de los sectores cruzados por el proyecto, específicamente los barrios El Pesebre, Blanquizal y Olaya Herrera. El grado de afectación por la construcción y operación del proyecto se define con base en su localización y en los elementos amenazados. Se definen al menos cuatro casos de afectaciones: - Directa: predios cortados por el corredor y predios ubicados al borde de la vía. - Indirecta: predios entre el corredor y la quebrada o en zonas de riesgo y predios a mayor distancia del eje del corredor (Integral S.A., 1996: 3.1-3.6). Estudio socio-económico en las zonas urbana y suburbana del Proyecto vial Aburra – Río Cauca3. Con el fin de conocer la realidad socio-económica de la comunidad se llevó a cabo un diagnóstico de la población objeto de estudio. Para ello se aplicó una encuesta basada en tres de los cinco indicadores que definen los estados de pobreza establecidos en la metodología empleada por el DANE, a saber: viviendas inadecuadas, carencia de servicios públicos domiciliarios y hacinamiento crítico. La supervivencia de la población urbana, suburbana y rural, particularmente los más pobres, está vinculada a una serie de factores que constituyen su razón de ser y son a la vez estrategia de resistencia, tales como: el sistema de parentesco, los nexos de comunidad, la adaptación a la producción agrícola, elementos ideológicos que generan cohesión, entre otros (Integral S.A., 1994: 36). 2

Este trabajo fue realizado por la firma de ingenieros Integral S.A. en junio de 1996, como parte de los requisitos para acceder a la licencia ambiental de la obra ante el ministerio del Medio Ambiente, hoy ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 3

Este Trabajo fue realizado por la firma Integral S.A. en mayo de 1994. En el diagnóstico socioeconómico de la población se emplearon tres de los cinco indicadores que definen los estados de pobreza, establecidos en la metodología empleada por el DANE.

Prefactibilidad de la vía alterna sobre la margen izquierda de la quebrada La Iguaná y selección de la mejor opción. En el informe se presentan los estudios de prefactibilidad de una vía alterna a la conexión Aburrá–Cauca, planteada por la margen izquierda de la quebrada La Iguaná, y su comparación con los diseños existentes por la margen derecha de la misma quebrada, con el fin de seleccionar la mejor alternativa. El objetivo del trabajo consiste en comparar, desde los puntos de vista técnico, económico y social, la nueva alternativa con la solución actual (Integral S.A., 2005: 1).

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Figura 1: Quebrada la Iguaná, margen derecha invasión Olaya Herrera, margen izquierda Invasión Vallejuelos

3. Marco teórico

Relocalización Proceso urbanístico que consiste en el traslado de un conjunto de familias de un lugar a otro dentro de la misma zona o fuera de ella. El cambio puede tener causas tales como: alto riesgo por fenómenos naturales, amenaza por conflictos armados y desarrollo de obras públicas.

Génesis de los desplazamientos El uso, la tenencia y el ordenamiento del territorio son factores generadores de diversos conflictos sociales y políticos en las sociedades actuales. Se destacan desplazamientos por las decisiones de inversión en obra pública a nivel urbano y rural, la confrontación entre sectores sociales originados por factores socio-políticos y desplazamientos asociados con el medio físico-espacial. Ahora bien, cada uno de estos desplazamientos tiene su naturaleza propia, su propia génesis, sus propias características y por lo tanto su propio tratamiento (Universidad de los Andes, CIDER, 1998:1). Los desplazados internos –en intento desesperado por encontrar refugio y proteger sus vidas– se ven forzados a asentarse en lugares de alta precariedad, en las zonas de mayor marginalidad de las grandes ciudades (Mejía Botero, fecha: 23-24).

La vivienda, pérdida central en los procesos de desplazamiento La vivienda es considerada por muchos antropólogos y sociólogos como una de las formas de la cultura material. Por su parte, las Naciones Unidas la define de la siguiente manera: “la unidad de habitación que satisface normas mínimas de construcción relacionadas con la seguridad, la higiene, la comodidad y el disfrute de acceso fácil a los servicios públicos domiciliarios, conexos de calidad adecuada, incluso sistemas de suministro de electricidad, de comunicaciones, de transportes, de tiendas, de servicios culturales y recreativos, entre otros”. Estos aspectos evidencian que la vivienda tiene singular importancia en relación con la salud física y sociológica de las personas; por lo tanto, debe ser suficiente para que puedan acomodarse en forma holgada los miembros de la unidad familiar, con posibilidades de realizar las actividades propias de la vida conjunta. En el caso de Medellín, los rápidos procesos de urbanización de las últimas décadas concentran el problema en las zonas donde habita la población objetivo, que constituye el único sitio donde pueden acceder los habitantes de los pueblos para ir pasando a las ciudades. A muchos de ellos les es difícil apropiarse de la ciudad en que viven, en ocasiones, es su último valuarte o refugio, el lugar donde están y que sus condiciones socioeconómicas les dificulta cambiar. La falta de lugares amenos para la persona, así como la supresión de los estímulos que disfrutó en su evolución en calidad de ser biológico y mental, pueden no producir detrimento patente sobre su aspecto físico y su capacidad de actuar como parte del engranaje económico o técnico, pero la mayoría de las veces trae consigo empobrecimiento de la calidad de vida, perdida progresiva de las cualidades que se asocian a la noción de ser humano y disminución de su equilibrio físico y mental. Esta población tiene interrogantes permanentes sobre la justicia social que no ha resuelto, pero que cada día las acumula, deteriorando más su condición de ser humano (Villegas Martínez, 2006: 26-60). Desplazamiento ciudad y territorio: la ciudad desplazada “…Ser desplazado significa asistir, en tierra extraña, al desvanecimiento de un futuro que sobre una tradición se edificaba…” (Avendaño, 2003: 97-108). Es duro reconocerlo, pero en Colombia la migración del campo a la ciudad para buscar mejores oportunidades de vida pasó en la mayoría de los casos de ser un sueño a ser una condena, una expulsión violenta, un desplazamiento forzado, por las características del fenómeno. En este caso se hace referencia a los

desplazados por la violencia, causada por el conflicto armado en diferentes zonas del país. Se deja claro que el término cobija también a los que migran por catástrofes naturales y los afectados por la pobreza desplazados por la violencia, causada por el conflicto armado en diferentes zonas del país. Se deja claro que el término cobija también a los que migran por catástrofes naturales y los afectados por la pobreza. El desplazamiento se refiere a una condición precisa de ser arrancado y desterrado, generalmente por la violencia, de sus sitios de pertenencia por tradición, de su ambiente, de su medio social, de su medio cultural, de sus proyectos y de sus anhelos. Este drama humano influye en forma directa sobre la transformación del territorio: abandono del agro y crecimiento acelerado de las ciudades en forma no planificada, con toda la problemática que esto genera. La llegada permanente de grupos de población perseguida y desalojada de sus lugares de origen no repercutirá solo en incremento de la población en la ciudad o incremento del déficit habitacional y de servicios. El problema presenta implicaciones de grandes dimensiones, difíciles de solucionar. Impactos socio-económicos de los grandes proyectos de obras civiles, evaluación y manejo Teniendo en cuenta las características de los grandes proyectos y sus requerimientos, estos generan impacto socio-económico en la región donde son ejecutados, lo cual influye sobre las personas que continúan viviendo en ella y sobre las personas que deben desplazarse. Aunque los problemas en cada macroproyecto en sus detalles son complejos, se pueden determinar ciertas características que son comunes, independientemente del tipo de proyecto, de la zona geográfica donde se lleven a cabo o del país donde se ejecuten. Estos son algunos impactos: cambios en los uso del suelo, incremento de mano de obra, alternativas de vías de comunicación, desplazamiento de población, daños y perjuicios durante la etapa de construcción del proyecto, modificaciones ambientales generadas por la construcción de la obra, alteración en las relaciones de poder en la región, mejoramiento de la infraestructura regional (Correa Cortés, fecha: 41-52). Varios investigadores se han ocupado del tema relacionado con el impacto socio-económico de los proyectos de obras públicas en la población, los desplazamientos y las reubicaciones. Revisaremos el punto de vista de Scudder, quien plantea que el proceso de relocalización involuntaria presenta cinco etapas:

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• • • • •

Período que precede a la relocalización o “reclutamiento” Desplazamiento físico Período de transición Desarrollo económico Incorporación dentro de la nueva estructura administrativa y económica regional.

Proceso de relocalización por desplazamiento involuntario de la población En los procesos de relocalización se presentan varias fases, las cuales están conformadas por períodos que se reconocen fácilmente por sus características. Para una mejor compresión veamos el cuadro respectivo. Tabla 1: Proceso de Relocalización

FASE

Desplazamiento y Relocalización

PERÍODO

CARACTERÍSTICAS • Inicio de rumores de la relocalización/ • Ansiedad de los pobladores por el posible desplazamiento. Anterior a la Relocalización • Alteración de la vida cotidiana. • Incertidumbre hacia el futuro.

Traslado Físico

Transición

Desarrollo

Desarrollo Económico

• Mayor grado de ansiedad (varía si es programado o repentino). • Variaciones en los ingresos de las familias. • Tensión física, social y psicológica. • Respuestas conservadoras. • Desorganización social y económica. • Incremento de la iniciativa. • Aceptación de innovaciones. • Apertura en el sistema social.

• Inserción económica regional. Incorporación Económica y • Incorporación administrativa y social a la Social nueva región. Fuente: Correa Cortés, Elena. Impactos Socio-económicos de los Grandes Proyectos, Evaluación y Manejo. Fondo FEN Colombia, primera edición 1999, Bogotá D.C. p 45.

Scudder (1986), plantea que además existen tres tipos de presiones (stress por su palabra en inglés) que están sinérgicamente relacionados: el stress fisiológico: se presenta una mayor susceptibilidad a las enfermedades infecciosas en relación con el estado sanitario de la base, la atención médica preexistente y el nivel nutricional previo, entre otros. El Stress psicológico: aparece el síndrome de pérdida del hogar que afecta sobre todo a mujeres y ancianos, además el síndrome de la ansiedad, generado por la impotencia y la incertidumbre a la que se ve enfrentado el individuo. Finalmente, el stress Socio-Cultural, que afecta áreas como el liderazgo local, lo cual se refleja en impotencia y vacío en la estructura del grupo social afectivo, la red de relaciones sociales y las pautas de conductas individuales y colectivas. Además de lo anterior, la vivienda constituye la base material de cuatro aspectos fundamentales para el individuo: • Materialización de esfuerzos y trabajo. • Logro de deseos y expectativas. • Satisfacción de necesidades primarias y secundarias. • Predicción y control sobre su medio circundante.

Ante el desplazamiento forzado los individuos reaccionan independientemente de su cultura, contexto o condición social. Las reacciones pueden ser mayores o menores dependiendo de las condiciones objetivas y las condiciones subjetivas. Las condiciones objetivas son: forma de tenencia del inmueble, tiempo de vida en el lugar, uso del inmueble, ingresos económicos relacionados con el inmueble, grado de satisfacción de necesidades asociadas con la vivienda, tipo de familia, nivel socioeconómico, grado de cohesión entre vecinos y alternativas previas de relocalización. Las condiciones subjetivas: evaluación de resultados percibidos, el control, características de personalidad e historia previa (Correa Cortés, fecha: 53-71). Elementos específicos del desplazamiento forzoso y relocalización originada por proyectos de obras públicas Es este quizás el tipo de desplazamiento forzoso sobre el que existen más estudios, evaluaciones y experiencias, tanto en Colombia como en el mundo, algunos con resultados exitosos y otros muchos con resultados desastrosos y aleccionadores. En este caso, el desplazamiento puede ser conocido con anticipación, estudiado, evaluado y mitigado. La acción remedial puede ser planteada de manera anticipada, la mayoría de los impactos son previsibles o mitigables, e incluso el desplazamiento puede ser evitado o reducido al mínimo posible mediante cambios en los diseños o en el rediseño del proyecto. A pesar del trauma y de los efectos negativos del desplazamiento forzoso, el proyecto de desarrollo y el plan de relocalización justo y razonable, acorde con la participación de la comunidad afectada, puede generar oportunidades de desarrollo e incluso mejores condiciones de vida –que de otra manera no habrían sido posibles– para los desplazados. En otros casos el desplazamiento involuntario de la población debido a proyectos de desarrollo puede significar una verdadera tragedia social y humana: cuando no se estudian en forma adecuada sus factores sociales, o también cuando se efectúa una relocalización basada en principios de justicia social y protección a los más vulnerables, pero no se ofrecen las garantías suficientes para que los afectados analicen diferentes alternativas (Universidad de los Andes, CIDER, 1998:1-19).

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Componentes de una gestión de reubicación Una forma de presentar los componentes de la gestión de reubicación es justificar cada uno de estos de tal manera que el investigador o grupo de investigadores se vean motivados con la razón de cada componente, así: Tabla 1: Componentes de una gestión de reubicación

Componente Diagnóstico Social

Objeto Conocimiento básico de la población objeto de estudio, para generar condiciones de interlocución y evaluar la magnitud del impacto del desplazamiento.

Clasificación de la población por niveles de vulnerabilidad

Identificar la magnitud de los factores que hacen vulnerables a los desplazados y clasificarlos en función de su capacidad relativa de adaptación en el nuevo hábitat.

Identificación y Análisis de preferencias

Evaluación de preferencias e imágenes de futuro en la construcción del nuevo hábitat, direccional el diseño de las alternativas de reasentamiento.

Definición de Alternativas

Espectro de posibilidades de restitución y readaptación a los desplazados, sustentadas en: a) Estructura de preferencias. b) Vulnerabilidad y capacidad adaptativa. c) Viabilidad de su implementación.

Declaración y definición de los criterios, tipo de alternativa y de gestión que se concertará y aplicará con la población por Definición de la estrategia a seguir desplazar, definición de los grupos que tendrán acceso a cada alternativa. Definir reglas claras de interlocución y concertación con los desplazados. Fuente: Universidad de los Andes, CIDER. Seminario -Taller Internacional, Manejo de Programas de Reasentamiento Poblacional y Productivo. Bogotá D.C. del 28 al 30 de abril de 1998. p 10

Participación comunitaria en las fases del proceso de reubicación. Los procesos de reubicación tienen éxito si la comunidad se apropia de ellos, es decir cada una de las etapas se realiza en forma conjunta entre los miembros de la comunidad y el equipo de trabajo estatal. Veamos los pasos que deben seguirse. Información Planeamiento

Consulta

Relocalización

Concentración

Readaptación

Cogestión Autogestión

Figura 2: Participación comunitaria en los procesos de reubicación. Fuente: Universidad de los Andes, CIDER. Seminario -Taller Internacional, Manejo de Programas de Reasentamiento Poblacional y Productivo. Bogotá D.C. del 28 al 30 de abril de 1998. p 11.

Evaluación de gestión de resultados. Indicadores de gestión en programas de relocalización. Los indicadores de gestión son una herramienta de tipo administrativo, que se define como la relación entre dos variables. Generalmente se expresa en porcentaje y permite conocer el comportamiento de un proceso, una variable o una acción al interior de un proyecto. Los indicadores en general permiten comparar la gestión con la competencia con períodos pasados o con objetivos predeterminados.

Análisis general de la zona de influencia El área de estudio está conformado por los barrios Robledo, El Pesebre, Blanquizal, Fuente Clara y Olaya Herrera.

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Figura 3: Panorámica de la segunda fase del proyecto vial Aburrá – Río Cauca entre Colpisos y la cantera Loma Hermosa

Aspectos físicos Localización geográfica. La zona de estudio se encuentra localizada en el sector oriental del proyecto Conexión Vial Aburrá-Río Cauca. Este corredor tiene una longitud de 4.1 Kilómetros, inicia en el cruce de la Quebrada La Iguaná con la Carrera 80 (Colpisos), continúa por la margen izquierda, cruza la quebrada a la altura del sector de Las Margaritas - Vallejuelos y sigue por la margen derecha hasta la cantera Loma Hermosa, (frente al motel Penthouse), donde empalma con la primera etapa de La Conexión Vial. Comprende parte de las zonas noroccidental y centroccidental de Medellín, allí se encuentran los barrios El Pesebre y Blanquizal de la comuna 13 y los barrios Olaya Herrera y La Isla de la Fantasía pertenecientes a la Comuna 7 (Consorcio Integral S.A. Solingral Ltda., 2005: 3). Clima. El comportamiento general del clima en el área de estudio está determinado por el desplazamiento periódico del Frente Intertropical de Convergencia (FIC), cuya interacción con los factores orográficos y las circulaciones locales característicos de las áreas montañosas (vientos de valle y montaña) influye especialmente en la lluviosidad que presenta un comportamiento bimodal en toda la región, con máximos extremos en los meses de mayo, junio, octubre y noviembre, y mínimos entre enero y abril. En el corredor de la zona de estudio predomina el piso térmico premontano templado, que se caracteriza por temperaturas medias anuales entre 18 y 24º C y elevaciones entre 1.000, 1.800 y 2.000 msnm. Al oeste del Valle de Aburrá se presentan leves diferencias en la precipitación total anual, la cual va en aumento entre Medellín y El Boquerón de Palmitas de 1.398 a 1.703 mm/anuales. La parte más alta se ve influenciada por vientos húmedos provenientes del Pacífico, y en menor proporción los aportes de humedad

de las corrientes que ascienden desde el norte a lo largo del río Porce – Medellín. Las precipitaciones en esta zona son del orden de 1.400 mm/anuales, con mínimos de 40.5 y 97.2 en enero y julio respectivamente. Hidrología. La zona de estudio está localizada dentro de la micro cuenca de la quebrada La Iguaná, afluente del río Medellín. La cuenca se compone de aproximadamente 40 vertientes entre quebradas y caños. Las más importantes: La San Francisco, El Uvito, La Tenche y La Culebra, que además de presentar torrente elevada, tienen cauces estrechos y profundos que exigen construcción de puentes de grandes luces. En menos de 40 años la micro cuenca ha sido objeto de asentamientos humanos no controlados, primero dispersos y hoy con índices muy altos de población, que llevan consigo el vertimiento de aguas residuales y lluvias al propio cauce y los taludes, lo que genera contaminación y erosión, origen de eventos catastróficos como los ocurridos en los años 1995 y 1998. El agua de estas quebradas no es potable. Los exámenes de tipo físico-químico y bacteriológico muestran presencia de coliformes y estereococos (fecales) en cantidad apreciable (Villegas Martínez, 2006: 26-60). Aspectos sociales Población. De acuerdo con la información obtenida de las familias encuestadas, 52.4% de los pobladores son de sexo femenino y 47.6% son del sexo masculino, manteniendo la proporción de las estadísticas de la población Colombiana. La comunidad se verá muy afectada por el proyecto vial, lo que indica que no solo perderá sus viviendas y predios sino que se interrumpirá temporalmente la prestación de los servicios públicos y se subutilizará la infraestructura comunitaria, como es el caso de algunas instituciones educativas, sedes comunales y ciertas zonas de recreación. En cuanto a los ingresos de sus pobladores, 52,82% recibe menos de un salario mínimo mensual legal vigente y solo 34,82% recibe un salario mínimo mensual legal vigente. La composición familiar es muy variable. Predomina la familia nuclear, observándose en algunos casos que para disminuir gastos de arrendamiento se unen varias familias, produciendo hacinamiento y todas las consecuencias que se derivan de él, tales como: el maltrato, el abuso sexual y la confusión de límites entre los subsistemas familiares.

Según el DANE, uno de los indicadores de pobreza es el hacinamiento crítico. Lo define como la condición donde habitan más de tres personas por habitación, independientemente del número de habitaciones que tenga la casa. Las viviendas en su mayoría tienen entre 2 y 4 habitaciones. Se encontró que 1.8% de las personas de la zona son discapacitadas. La discapacidad es uno de los aspectos a tener en cuenta en el momento de la gestión para acceder a un subsidio de vivienda. Educación. Los habitantes en edad escolar, que representan la mitad de la población impactada, no tienen equipamiento que les cubra a todos, por eso deben desplazarse a los barrios aledaños. Se encontró que 27.2% están estudiando actualmente, algunos de ellos alternan el estudio con el trabajo. El nivel educativo predominante es la primaria, con 57.9%, le sigue la secundaria con 31.7%. El índice de analfabetismo es de 2.5% y 7.6% de los encuestados no dio respuesta a la pregunta. Las personas que han realizado estudios superiores son muy pocas, debido a la falta de oportunidades y también a la necesidad de trabajar antes de estudiar para obtener o aumentar los ingresos familiares. Servicios públicos. De la población encuestada, el porcentaje de viviendas con acueducto es de 75.2%, alcantarillado 70.7%, energía eléctrica 88.1% y teléfono 57.9%. No tienen ningún servicio público 3.2% (86 viviendas). Algunas familias que no tienen acueducto obtienen el agua de pozos sin bomba, a través de 4 servicio de carro tanque o de pila pública . Los residuos sólidos generalmente los recogen, otros los llevan a contenedores y el resto los tiran a diferentes lugares, entre ellos la quebrada La Iguaná. Organización comunitaria. Existen organizaciones de base como Juntas de Acción Comunal (JAC) y la Corporación Cívica micro cuenca de la quebrada La Iguaná, que se encuentran realizando acciones en la búsqueda del bienestar de la comunidad. Ellas han facilitado la realización del presente estudio con la intención de colaborar durante todo el proceso. Algunas JAC desarrollan pocas actividades por problemas internos y de orden público. La comunidad participa poco en los grupos juveniles, de pastoral, de asociación de padres, de JAC y de la tercera edad que se encuentran conformados en la zona, sólo participan 14.1% del total de las familias encuestadas, en la mayoría de los casos solo uno de los miembros interviene. 4

Departamento Administrativo de Planeación, subdirección de metroinformación.

365

Seguridad social en salud. 84% de los encuestados están afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de ellos 34% pertenecen al régimen subsidiado. Así, queda un porcentaje alto (16%) por fuera del sistema de salud, grupo poblacional que debe asumir las consecuencias de esta no afiliación, tales como el incremento de los gastos familiares en caso de enfermedad, tratamiento u hospitalización. Estas personas asisten a un consultorio ubicado en el barrio o consultan a médicos particulares en casos de extrema urgencia, por el costo que genera tanto para cubrir los gastos médicos como para pagar los medicamentos formulados. Según los datos del SISBEN, complementados con las encuestas, la mayoría de las personas “sisbenizadas” se encuentran en los niveles 1 y 2, aunque también se presentaron algunas personas pertenecientes al régimen vinculado y con el nivel 3, quienes asisten a las instituciones de salud más cercanas de Metrosalud. Se identificaron casos en los que las personas están afiliadas a los dos tipos de regímenes: subsidiado y contributivo, esto sucede porque algún miembro de la familia, comienza a trabajar sin estabilidad económica y por temor a perder su seguridad social en salud con el Régimen Subsidiado, no renuncia a ninguna de las dos. Seguridad ciudadana. En la comunidad se presentaron problemas de orden público que deterioraron el tejido social, lo que demuestra la poca vigilancia policial que debería ser permanente y efectiva. Actualmente esta situación ha cambiado con la progresiva integración de los barrios a la ciudad, con la modificación del accionar de grupos armados y con el surgimiento de nuevos centros de organización comunitaria, tales como el caso del barrio Blanquizal, que cuenta con la parroquia y con la comunidad de las hermanas Escolapias, quienes cuentan con reconocimiento y credibilidad. Procedencia. Sus orígenes se remontan a la década de los años 60, cuando el desarrollo urbano de la ciudad se vio alterado por el proceso de industrialización y la desmesurada población de las laderas, que se originó por una fuerte presión sobre la vivienda por población inmigrante de bajos ingresos. Para esa época la zona era un área semirural en la parte media de la quebrada La Iguaná. Posteriormente llegaron pobladores, muchos de ellos procedentes de otros municipios de Antioquia, del departamento del Chocó y de varios municipios de la zona Atlántica. Sus razones de migración tenían que ver con la búsqueda de oportunidades de empleo en la ciudad (29.3%), violencia o desplazamiento forzoso (21.6%), motivos familiares (17.5%), así como por otros motivos tales como la búsqueda de oportunidades de estudio, la venta de sus tierras para migrar a la ciudad o el desplazamiento para evitar fenómenos naturales (23.3%).

Aspectos económicos Las familias de los barrios se clasifican en estratos socioeconómicos 1, 2 y 3 con 91.3%, 6.7% y 2% respectivamente. Se identifican muchas carencias de tipo económico y social en toda la zona. De acuerdo con la encuesta, en la mayoría de las familias el padre lleva la responsabilidad económica en forma exclusiva (64.3% de los casos), le siguen la madre con 40.7% y los hijos con el 13%. En gran parte de las viviendas sólo una persona aporta al ingreso familiar y en muchos casos con un valor menor o igual a un salario mínimo legal vigente. El origen de los ingresos que predomina es el salario, con 53.6%, 3% recibe ingreso por concepto de rentas, 2.6% lo recibe por pensiones y 43.8% restante por concepto diversos tales como intereses, la economía informal o el trabajo independiente y no tienen un ingreso fijo. Relacionando ingresos con egresos, se encontró que muchas familias tienen gastos mayores a los ingresos devengados, es decir que sus ingresos son insuficientes para cubrir sus necesidades básicas, lo que agudiza su situación económica. En cuanto a las ocupaciones de los habitantes, se encontró en su orden: 27.5% son estudiantes, 18.4% son empleados, 3.1% son empleadas domésticas, 2.1% son trabajadores del gobierno y 0.6% son empleadores o manejan su propio negocio. La estabilidad económica es variable. Sólo 10.5% tiene trabajo permanente, 12.2% tiene trabajo temporal, 7.6% es independiente o pertenece a la economía informal y 4.7% dice tener otro tipo de estabilidad. La población económicamente activa (PEA) es 29.5% y 22.1% dijo estar desempleado, pero esta cifra sería mayor si se incluyen a las amas de casa que tienen una ocupación pero no reciben remuneración, este es un porcentaje muy alto y amerita consideración en la posibilidad de una relocalización. En el área de influencia se encuentran algunas fábricas, empresas e instituciones comerciales que se verían afectadas por el proyecto, entre ellas, fábricas de arepas, confecciones, fábricas de baldosas, fundiciones, legumbrerías, tiendas, panaderías, billares y zapaterías, entre otras. De las actividades económicas que desarrolla la comunidad, la agricultura ocupa el tercer puesto con 9.4%, las confecciones el segundo puesto con 28.4% y los comestibles el primer lugar con 46.2%. Además, también hay personas (15.9%) dedicadas a otras actividades diferentes a las anteriores. En cuanto al ahorro programado para la adquisición de vivienda de interés social, solo el 1.7% de las familias, está o ha estado ahorrando. Se les indagó si habían recibido en alguna ocasión subsidio de vivienda y sólo 11 familias han accedido a él, del total de la población objetivo, y se tendría que considerar esta situación para acceder de nuevo a un subsidio de vivienda para su nueva relocalización.

367

Viviendas Afectadas. Los resultados de las encuestas realizadas muestran que las viviendas de 1 piso son aproximadamente 75.9%, de dos 14.9%, de tres pisos 1.4% y con más de 3 pisos 0.2%. En cuanto a la tenencia de las viviendas, 67.1% son propietarios, 16.3% son arrendatarios, 5.4% es invasora, 4.2% vive en vivienda prestada, 3.2% tiene su vivienda en proceso de sucesión y 0.8% la está amortizando. En cuanto a la titularidad de las viviendas, 7.5% dijo tener escritura pública del inmueble, 71,5 % tiene documento de compraventa y 16.5% no tiene ningún documento de propiedad, pero han realizado mejoras en el predio y tiene posesión de la vivienda y 4.4% no sabe o no responde. En lo referente a la tipología de las viviendas se encontró que 60.4% es casa, 27.6% apartamento, 5.1% rancho o vivienda construida con materiales de desecho, 1.1% inquilinato, 0.4% garaje y 2.3% de otro tipo. En la configuración de las viviendas, 80.4% se encuentra construida en ladrillo, 14.3% en madera, 3.45 restante en otros materiales. En cuanto al techo, 44.9% está en zinc o eternit, 22.9% en losa, 16% en teja de barro. En relación con piso 67.9% es en cemento, 16.4% en baldosa, 7.4% en tierra y 4.3% en madera. Vulnerabilidad. En la zona de estudio la vulnerabilidad económica es alta, pues una buena parte de la población se dedica a oficios denominados “urbanos”, que en su mayoría son informales; artesanos, obreros de la construcción, servicios personales, obreros industriales, conductores, vendedores ambulantes, oficios varios, etc. (Villegas Martínez, 2003: 43-58). Entre las personas que desempeñan algún oficio en el sector urbano, algunas tienen posibilidades de préstamos y acceso a recursos de Cajas de Compensación para la adquisición de nueva vivienda. Pero el costo, la inestabilidad laboral y el monto de los ingresos de esta población los inhabilita para adquirir una vivienda que requiera crédito para su financiación. Esta observación es extensiva para la población campesina que no tiene una vinculación laboral bajo contrato.

4. Análisis epecífico por sectores El análisis de la afectación producida por la construcción de la vía sobre la margen izquierda de la quebrada La Iguaná se realizó teniendo en cuenta cuatro sectores: el primero, desde el inicio en Colpisos, sector que incluye las invasiones del barrio Robledo sobre La Iguaná, hasta el inicio del barrio Masavielle; el segundo es el sector desde el barrio Masavielle hasta antes del barrio Fuente Clara; el tercer sector está formado por el barrio Fuente Clara hasta el cruce de la vía en el sector “El Morro”; y, el último sector, corresponde a las invasiones del barrio Olaya Herrera, hasta el final en el puente sobre la quebrada cerca al motel Penthouse. Sector uno: barrio Robledo. Este sector se localiza en el primer tramo de la vía entre el intercambio vial de Colpisos y la fábrica de Confecciones Primavera antes del barrio Masavielle, con una topografía de pendientes suaves donde se ha establecido una invasión sobre toda la margen de la quebrada. Además, en este sector se encuentran varias edificaciones grandes, como la fábrica de pisos Colpisos, Confecciones Primavera y una manzana que se orienta a una de las vías principales de Robledo, donde se encuentran varias casas antiguas grandes y negocios. Sobre la margen de la quebrada se encuentran casas de materiales que hacen parte de la invasión. En este sector la conexión vial afecta 22 predios. La vía comienza a la altura de la fábrica Colpisos, donde afectará una pequeña parte de la infraestructura que será compensada, continúa sobre un sector de dos manzanas del barrio Robledo que colindan con la calle 63, donde se encuentran 7 casas antiguas, un lote utilizado anteriormente como parqueadero, una casa que en el pasado se utilizó como academia y taller de arte, un lote utilizado como depósito de materiales y la antigua fábrica de Confecciones Primavera, cuyo uso actual es bodega de materiales. En total se afectan 5 predios comerciales, 7 casas antiguas de alto valor comercial y 10 viviendas del sector de Robledo. El cruce de la vía dejará un sector de viviendas de invasión sobre la margen de la quebrada. Para permitir el acceso de esta población hacia las vías del barrio deberá conservase el camino existente que comunica a estos pobladores con el sector de Robledo. En este caso el proyecto vial deberá adecuar el camino por debajo del viaducto, de tal manera que no se impida esta comunicación. Catastro municipal ha clasificado este sector como estrato 3, sin embargo, las viviendas de invasión ubicadas en las áreas de inundación de la quebrada se consideran de estrato 1. Las áreas de invasión de la quebrada La Iguaná, a la altura de Colpisos, se encuentran ubicados sobre depósitos aluviales que son susceptibles a eventos de inundación.

369

Sector dos: barrio Masavielle. Este sector comprende la franja que toca el barrio Masavielle, de principio a fin, y hasta el lindero del lote de propiedad del señor Antonio Cano. En esta sección, la vía cruza por la parte inferior del barrio, de topografía muy pendiente, así que la conformación de los taludes afectará una mayor proporción de viviendas, sin embargo, el diseño evitará afectar la vía principal del barrio (calle 62). Se afectará un total de 138 viviendas, la mayoría de tres plantas, además de una cancha de fútbol y una placa polideportiva. Catastro municipal ha clasificado este barrio como estrato 2, por su ubicación y las condiciones de las viviendas que en su totalidad son de material. La topografía del terreno, presenta pendientes muy altas, por lo cual existe un riesgo latente de deslizamiento por desestabilización del terreno, que podrían acentuarse por las labores de construcción de la nueva vía. Sector tres: barrio Fuente Clara. Este sector comienza desde el final del barrio Masavielle cruzando el extenso predio perteneciente al señor Antonio Cano, hasta el final del barrio antes de llegar a Vallejuelos. Se trata de un barrio que es muy poblado en la parte inferior y constituido por casas espacialmente separadas, con áreas de solares, en la parte media. La vía cruzará la parte inferior del barrio y dividirá el actual asentamiento en dos áreas; la primera entre la quebrada y la vía y la segunda en la parte superior de la vía que continuará conectada con el actual barrio. La vía en este sector comienza sobre una extensa área de potreros, con cobertura de pasto y rastrojo que pertenece a la familia del Ingeniero Ignacio Cano Rivera. El diseño y construcción de la vía, con sus respectivos chaflanes, ocupará 1,2 hectáreas de este terreno. Posteriormente cruza por la parte baja del barrio, allí afectará 208 viviendas con altura promedio de dos plantas. La principal afectación en este sector se presenta en una franja de viviendas entre la vía y la quebrada, que deberá reconectarse a la futura vía por medio de un intercambio que comunique este sector del barrio con el resto de la ciudad. Catastro municipal ha clasificado este barrio en el estrato socioeconómico 2, aunque las viviendas que se encuentran en la margen de la quebrada, en áreas de inundación, se consideran como viviendas de invasión correspondientes al estrato 1. Los asentamientos de la parte inferior del barrio presentan el principal factor de riesgo de la zona, pues están establecidos sobre la planicie de inundación de la quebrada. Los asentamientos que quedarán entre la vía y la quebrada perderán la comunicación actual con el barrio, a través de las vías y carreteables. Deberán adaptarse o comunicarse con la ciudad por medio de los cruces sobre la quebrada que conducen hacia el barrio Blanquizal.

Sector cuatro: invasiones del barrio Olaya Herrera. Este sector comprende el área conocida como “El Morro”, antes del barrio Vallejuelos, donde la vía se cruza de la margen izquierda a la derecha y continúa por esta ribera hasta llegar al sector de la cantera Loma Hermosa, donde finalmente la vía se une al proyecto vial Aburrá-Cauca. Las afectaciones sobre las invasiones establecidas en este sector serán considerables, el trazado continuará por la parte baja de la ladera, afectando las viviendas de invasión 250 en total, en su mayoría pequeñas casas de una planta fabricadas con materiales de construcción de segunda y madera. Aunque la vía cruza la parte más baja de la ladera, una pequeña cantidad de viviendas permanecerá entre la vía y la quebrada, estas deberán reubicarse, de no ser así, entonces deberá crearse una conexión con los barrios Vallejuelos y Las Margaritas, ubicados en la otra margen de la quebrada. Catastro municipal clasifica este sector de invasiones en estrato socioeconómico 1, por las condiciones de las viviendas y su ubicación en un área de riesgo por inundación y deslizamiento.

5. Desarrollo de la propuesta Se trata de un lote de terreno ubicado en la comuna 07, en el barrio Robledo, código de plano 0717003. De acuerdo con la información suministrada por la subsecretaría de catastro, el mencionado lote tiene un área de 26.660 m2 y un área construida de 5.690 m2 y sus actuales propietarios son los antiguos trabajadores de la empresa confecciones Primavera. Figura 4: Panorámica del lote a intervenir

Aptitud geológica De acuerdo con la información suministrada por el ingeniero Hugo Carmona Ríos, jefe del departamento técnico de planeación, el lote se divide en cuatro zonas, así: • Zona A: corresponde al área construida del lote: 5.690 m2. • Zona B: corresponde a dos explanaciones realizadas hace aproximadamente 12 años, las cuales presentan pendientes planas (0 – 5%). Apta para uso constructivo. Área de 5.730 m2.

371

• Zona C: terreno con pendiente moderada alta (30%), con restricciones geológicas y geotécnicas para su desarrollo, derivadas de la estabilidad de cortes y terraplenes. Área de 2.740 m2 • Zona D: terrenos potencialmente inestables de pendientes altas a muy altas (30 – 60% y mayores de 60%), difícil de utilizar para cualquier desarrollo urbano. En esta zona no se recomienda efectuar cortes o explanaciones y su destinación ideal es programas de reforestación con especies protectoras. Área de 5.740 m2. • Zona RQ: retiro de la quebrada La Corcovada, de acuerdo con el plan de ordenamiento territorial se debe dejar 10 m. Área 6.360 m2. • Zona RV: retiro vía al mar. Área de 400 m2.

Aprovechamiento del lote Dado que se propone el desarrollo del proyecto por parte del gobierno, se trabajará con plan parcial, lo que permite obtener un mejor aprovechamiento del lote. Para este trabajo se utilizó la ficha resumen normativa urbana –Acuerdo 23 de 2000, Z2-CN3-15. El valor del m2 de suelo se estimó en $130.000, (valor propuesto por los propietarios del predio, en el momento de una negociación se espera obtener a un precio menor). El lote tiene un área total de 26.660 m2, el cual se divide en dos unidades de gestión, la Unidad de Gestión 1 pertenece a un lote sin urbanizar, con un área de 8.470 m2; la Unidad de Gestión 2 pertenece al lote donde funcionó confecciones Primavera, cuya área es de 5.690 m2. De acuerdo con la ficha normativa para plan parcial, se utilizará un índice de construcción de 4.5 y un índice de ocupación de 80%. Para uso residencial se empleará 98% del área total del lote: 1.172 apartamentos de 50 m2 cada uno. Para uso comercial se destinará 2% del lote, que se representa en 39 locales comerciales de 30 m2 cada uno. Se calcularon 117 parqueaderos para visitantes y 195 privados, en consideración de 1 celda por cada 10 viviendas para visitante y 1 celda privada por cada 6 viviendas. Si el proyecto lo ejecuta un promotor privado, con las ganancias que se obtienen se podrían reubicar 367 familias.

914

Total

474 471

23.722 23.557

5.272 5.235

10.506

1 2

Total

946

Número de viviendas (Área del apartamento 50 m²)

330.000

Costo m2 de suelo para cesión 330.000 330.000 330.000 330.000

Área construida privada

47.279

2.101 0

3.782 0

Cesión parcial

946

471

474

2.101

3.782 se selecciona el área de cesión mayor

Total cesión

3.782,30

1.884,53

1.897,78

Localización del Suelo de cesión equipamiento por diseño del Plan Parcial

revis ión 20-Junio-2006

(*1) Los paqrueaderos se harán en una relación de una celda por cada 6 viviendas privados y de una celda por cada 10 viviendas visitantes

10%

20%

4,0

8,0

A ceder (mt²s)

10.506,40

5.234,80

5.271,60

Área neta de intervención

3.782

1.898 1.885

Área de cesión por aprovechamiento (mt²s)

1.549.648.320

301.488.000

100,00%

50,18% 49,82%

Participac. de la cesión por aprovechamiento

Costo de adecuación por m² de suelo para cesión (**) 35.000 312.040.080 35.000 312.040.080 35.000 624.080.160 35.000 1.248.160.320

Costo total de suelo para cesión

2.101

1.054,32 1.046,96

Área de cesión por área neta del lote

132.380.640

33.095.160 33.095.160 66.190.320 132.380.640

Costo total de adecuación

4,00

4,00 4,00

Part. mt²s x apto

1.682.028.960

301.488.000

345.135.240 345.135.240 690.270.480 1.380.540.960

Costo de cargas (suelo de cesión con adecuación y vía con adecuación)

47 47

79 79

158

474 471

946

Parqueaderos visitantes por Unidad de Gestión

Parqueaderos privados por Unidad de Gestión Construc. servicios colectivos (1m²/viv)

252

127 126

Total de parqueaderos por Unidad de Gestión

100,00%

2,48%

14,96%

14,07%

17,12% 17,12% 34,24%

Costo total de cargas (suelo de cesión, vía, adecuación y % de participación de formulación P.P.) las cargas

2.015.701.760

50.000.000

Costo de formulaión del Plan Parcial (P.P.)

50.000.000

283.672.800

Costo de la construcción del equipamiento (*2)

(*2) Se tiene en cuenta solamente la construcción del equipamiento al valor metro cuadrado de construcción residencial, el suelo está incorporado en las áreas del "suelo a ceder". (*3) El Plan Parcial deja el suelo para la vía y se construye con recursos del municipio

Área neta

Unidades de Gestión

Formulación Plan Parcial

946

Area (m²) de cesión 3.782 946 946 1.891

Suelo de vias (*3)

25,00% 25,00% 50,00% 100,00%

Construcción equipam.

Suelo a ceder en m² en equipam iento es pac io plaz ol. y andenes en z onas verdes Total suelo cesión

CARGAS DEL PROYECTO

600.000

1.500.000 300.000 240.000 150.000 50

3.768.600.000

Vr mt² venta

Vr venta parqueadero privado Vr m² construcción residencial Vr m² construcción circulaciones Vr m² construcción parqueaderos Área privada del apartamento (m²)

Vr del lote

* M²/viv

Equipamiento colectivo: (*2)

* Otros usos (0% del área bruta del lote)

330.000 (V alor de referenc ia)

0,10 (*1) vis itantes

Vr mt²suelo

Área celda de parq. (m²)

Parqueaderos (1 celda / 10 viviendas)

Porcentaje respecto al área bruta del lote

* Uso residencial

Área uso comercial 0%

* Otros usos (0% del área total construida)

* Uso residencial (100%)

0,17 (*1) privados

47.279

Zonas verdes públicas

Area a ceder en mt² de suelo por cada 100 mt² construidos

Parqueaderos (1 celda / 6 viviendas)

47.279

Área uso residen. 100%

80%

Área total constr.

Índice de ocupación

914

455

458

Cesión en vías internas

Obligaciones urbanísticas:

11.420

Área total

10.506 4,5 (máximo 4,5)

5.690,00

P redios

Area neta de intervencion Indice constr. (I.c.) promed. Area bruta

5.730,00

P redios

Lote sin urbanizar UG-1

Lote Confecciones Primavera UG-2

Unidades de Gestión (UG)

Área Catastral de cada Unidad de Gestión (Area bruta)

PLAN PARCIAL ROBLEDO REUBICACIÓN LA IGUANÁ EN DOS UNIDADES DE GESTIÓN

373

2.015.701.760

1.011.381.006 1.004.320.754

100,00% 2.015.701.760

50,18% 49,82%

0 0

Diferencia entre Costo total de carga Costo total de la Participación de las reparto de cargas por Costo de formulación para construcción carga por Unidad de cargas por Unidad de aprovechamiento y del Plan Parcial (P.P.) costo de la carga por equipamiento Gestión Gestión U.de G.

25.087.566 24.912.434

Área destinada a equipamiento

50.000.000

Costo total carga para zonas verdes públicas (incluye valor de suelo y adecuación)

142.333.200 141.339.600

Área de suelo para cesión en zonas verdes públicas

283.672.800

Costo total carga para vía (incluye valor de suelo y adecuación)

474,44 471,13

Área del suelo para vía

% de cargas por asignación de aprovechamiento (*6)

945,58

Reparto de cargas en ($)

Área total construida por Aprovechamientos

692.688.240 687.852.720

TOTAL COSTOS DEL PROYECTO (incluido el valor del lote)

1.380.540.960 2.015.701.760

Costo de las cargas del proyecto

12.832.608.374 12.516.049.202 25.348.657.577

3.782

Valor de urbanización del lote (*13)

1.011.381.006 1.004.320.754 2.015.701.760

1.897,78 1.884,53

Valor del lote sin urbanismo

143.519.310 142.517.430 286.036.740

151.272.000 150.216.000

Total COSTOS INDIRECTOS (C.I.)

1.890.900.000 1.877.700.000 3.768.600.000

301.488.000

960.156.994 940.606.558 1.900.763.552

Viviendas a reubicar con el Plan Parcial

(C.I.) Administr. (C.I.) Financieros Impuestos y otros (*12) (*11)

143.519.310 142.517.430 286.036.740

Costo directo + indirecto por unidad de vivienda

458,40 455,20

Costos Indirectos (C.I.) Honorarios (*10)

287.038.620 285.034.860 572.073.480

Utilidades en pesos

913,60

COSTOS DIRECTOS (C.D.) reajustados (*9)

529.599.064 513.054.268 1.042.653.332

Utilidades potenciales

1.011.381.006 1.004.320.754

8.826.651.065 8.550.904.460 17.377.555.525

% de participación de costos sobre ventas

17%

74 87 161

2.015.701.760

8.739.258.480 8.466.242.040 17.205.500.520

Costos de redes Valor costos directos de construcción Total COSTOS secundarias (C.D.) (1'500.000 $/por DIRECTOS (C.D.) 50 m² const. 711.666.000 706.698.000 1.418.364.000

7,05% 7,05% 7,05%

20.457.473 19.979.685 20.219.416

50,18% 49,82%

Áreas totales a construir (áreas privadas + circulaciones + parqueaderos) 8.027.592.480 7.759.544.040 15.787.136.520

valor de urbanismo

14,18% 14,18% 14,18%

1.519.322.626 1.735.693.798 3.255.016.423

100,00%

Áreas privadas a construir 28.372 28.174 56.545

% de participación del lote sobre ventas

1,00% 1,00% 1,00%

% de participacion % de participación del lote urbanizado de las cargas sobre sobre las ventas ventas

honorarios de construcción 8%, interv. 2%, diseño arq. 2% sobre costo directo.

% de participación de Costos Indirectos (C.I.) sobre ventas

13,18% 13,18% 13,18%

gastos adtivos y legales 2%, impuestos 2%

% de participación de Costos Directos (C.D.) sobre ventas

6,69% 6,60% 6,65%

10,59% 12,18% 11,38%

23.722 23.557

23.722 23.557 47.279

1% 6% 2% 1% 1%

Ventas del proyecto

61,50% 60,00% 60,75%

Valor de la vivienda 20.457.473

(costo directo + costo indirecto) 19.979.685 20.219.416

89,41% 87,82% 88,62%

47.279

Reparto de Cargas por Unidad de Gestión en vías, espacio público y equipamiento

Total cargas

Unidades de Gestión

1 2

Unidades de Gestión

UG-1 UG-2 TOTAL

(*10): Honorarios sobre costo directo (no se incluye valor del suelo)

(*9) Reajuste de costo directo sobre las ventas (*11) Administr. Impuestos y otros (sobre las ventas) (*12): Financieros (sobre las ventas)

14.351.931.000 14.251.743.000 28.603.674.000

Si es una intervención adelantada por un promotor inmobiliario privado (proyecto comercial)

(*13) Costo de urbanizacion del lote sobre las ventas

Unidades de Gestión UG-1 UG-2 TOTAL

66,60% 67,40%

68,19%

Costo directo + costo indirecto

Si es una intervención del Estado que aporta el lote urbanizado Unidades de Gestión UG-1 UG-2 TOTAL

CONCLUSIONES • Es necesario desarrollar un procedimiento coherente en el manejo de las obras públicas nacionales que logre articular los esfuerzos de los diferentes entes gubernamentales, para evitar distorsiones y conflictos de competencias interinstitucionales. • No se han presentado manifestaciones en contra del proyecto vial: la comunidad acepta que el proyecto Túnel de Occidente es una obra de gran importancia y que propiciará el desarrollo de la región, de la ciudad y del país. • De acuerdo con entrevistas con los habitantes de la zona, en caso de reubicación, ellos desean una vivienda en el mismo sector, cercana a sus actuales lugares de trabajo y en lo posible que se conserven los cupos escolares de la comunidad estudiantil en los centros educativos. • En la actualidad los habitantes se declaran “satisfechos” en sus viviendas porque se encuentran cerca al centro de la ciudad, a la terminal de transportes del Norte, a la Plaza Minorista y al sector del Estadio, donde desarrollan la mayoría de las actividades de la economía informal. Así, la propuesta que se presenta de relocalización en el barrio Robledo ofrece una ventaja comparativa frente a otras propuestas de reubicación fuera del sector. • Teniendo en cuenta que 52.3% de la comunidad tiene ingresos menores a un salario mínimo y 35.4% reciben un salario mínimo mensual, sería muy difícil para las familias financiar una vivienda con un costo superior a la cantidad de dinero que reciben por sus inmuebles, son familias que no tienen capacidad de endeudamiento, en consecuencia no pueden acceder a préstamos bancarios y por supuesto no podrán adquirir una vivienda. • La Administración Municipal y las entidades dueñas del proyecto deben presentar por lo menos una propuesta concreta en el tema de la relocalización. • Se debe realizar un proceso de sensibilización con la comunidad donde se expliquen las ventajas de optar por una relocalización en la zona, en lugar de salir para otro sector del Área Metropolitana donde la mayoría de las personas tendrían que partir de cero. • Se debe hacer acompañamiento socio-económico a las familias que no acepten la relocalización, para evitar que destinen el dinero producto de la negociación en otra vivienda ubicada en zonas de alto riesgo o lo gasten en actividades diferentes y no inviertan en otra vivienda. • En caso de aceptar la relocalización, a las familias se les debe preparar para ello. Experiencias en otros procesos de reubicación han presentado individuos que en su nueva vivienda se sienten incómodos, inestables, infelices, debido a que no se les dio asesoría ni acompañamiento previo del cambio estructural que tendrían en lo físico, lo social, lo económico y lo cultural. Este acompañamiento busca que las personas asimilen en forma paulatina el nuevo vecindario, la separación de sus familiares y sus amigos, entre otros.

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• Se debe elaborar un proyecto integral con acompañamiento social, urbano y arquitectónico. • Se debe sensibilizar a los habitantes del sector donde se va ha ejecutar el proyecto de relocalización a través de reuniones, conversatorios y charlas didácticas para que reciban bien a los nuevos vecinos. • Los dueños del proyecto deben hacer la gestión ante las entidades correspondientes para que las familias que se van a relocalizar puedan acceder al subsidio de vivienda de acuerdo con el literal f) del artículo 2 del Decreto 3111 de 2004 donde “se dará prioridad al conjunto de postulantes que se encuentren oficialmente censados en programas de reubicación por riesgos naturales no mitigables o procesos de renovación urbana certificados por el municipio”. • Agregar al artículo 2 del Decreto 3111 de 2004: “tendrán prioridad del subsidio de vivienda y por supuesto a una vivienda digna las familias cuyos ingresos provienen de tareas temporales en áreas urbanas y rurales que ocupen vías publicas y vías nacionales, la financiación adicional se deberá llevar a cabo con aportes municipales, departamentales, nacionales y en algunos casos con recursos de organismos no gubernamentales. En los nuevos asentamientos, además de las viviendas se deben implementar comedores comunitarios, guarderías y equipamiento comunitario”.

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