AlfaPOTización by Carlos Vicente de Roux Rengifo

AlfaPOTización Para entender mejor el cuento del Plan de Ordenamiento Territorial

Diego Isaías Peña Porras

Apuesta por la Ciudad

www.carlosvicentederoux.org.

Autor: Diego Isaías Peña Porras

Este trabajo contó con los aportes de los integrantes de la Unidad de Apoyo Normativo del Concejal Carlos Vicente de Roux y de este último

Bogotá D.C., junio de 2009

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ucho se ha hablado en los últimos meses de la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, de Bogotá. La Administración Distrital ha abierto un espacio de debate amplio y algo disperso para que los ciudadanos intervengan en el diseño de las modificaciones. Sin em-

bargo, existe en general poca claridad en la ciudadanía acerca de lo que es un POT, qué alcances tiene su revisión –o reforma- y qué nivel de participación es posible alcanzar en el proceso. “Apuesta por la ciudad” ofrece una información que pretende mejorar la comprensión de este tema.

I. ¿Qué es y qué compone el Plan de Ordenamiento Territorial? El POT es un instrumento que permite saber cómo esta compuesto el territorio de una ciudad o municipio y cómo planea su desarrollo en el mediano y largo plazo. El marco normativo que define su contenido y el procedimiento de aprobación se encuentra en la ley 388 de 1997. Para hacer menos compleja la exposición no haremos mención directa aquí de las normas y definiciones de la ley, ni adoptaremos para la exposición el orden que tiene el POT de Bogotá. Trataremos de utilizar un caso hipotético que permita facilitar la comprensión del tema.

Los componentes del POT

dad y una previsión de aquellas que planea construir en un futuro; 2) Una descripción y planeación de las diferentes infraestructuras necesarias para dotarse de los diferentes servicios; 3) Un análisis de las estrategias que utilizará para desarrollar las diferentes actividades previstas en el terreno, con una programación de la fuente de recursos para financiar las obras futuras. A continuación hacemos una exposición de lo que sería cada componente en el caso hipotético planeado y su relación con el POT:

1. La estructura espacial

Suponga usted que tiene un lote de terreno relativamente amplio que cuenta con una vivienda pequeña. Para determinar qué cosas hacer con este lote decide hacer un plan –el POT de su lote- que contendría por los menos tres componentes:

En ésta parte usted probablemente establecería lo que tiene en la actualidad su propiedad con la clasificación de cada uno de sus espacios. Dentro de ello podríamos encontrar la descripción de los siguientes puntos:

1) Una descripción de las cosas con que cuenta en la actualidad su propie-

• El espacio construido (la vivienda): aquí se incluiría lo que tiene que ver 3

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con la vivienda –área general, número de pisos, áreas internas, etc.- y un inventario de los espacios con que cuenta, lo que incluye los usos que tiene cada uno -habitaciones, estudio, comedor, sala, baños, cocina, etc.-. • El área del terreno sin construir: En esta parte podría hacer una descripción del terreno que se encuentra libre de construcción y hacer una asignación de los diferentes usos que dará a este sector del terreno. Así, podría subdividirlo para los siguientes usos posibles. En primer lugar, la siembra de productos agrícolas de diferentes naturaleza y eventualmente la destinación de un área para una vaca o unos pollos. En segundo término, la conservación de ciertos elementos que tendrían un valor especial en términos ambientales, por ejemplo un nacimiento de agua, una quebrada, unos árboles nativos, etc. Y en tercer lugar, la reserva de suelo para la futura ampliación de la casa –un espacio del terreno que posiblemente estaría pegado a la vivienda y tiene el propósito de prolongar su área-. Esta última tendría, mientras tanto, usos agrícolas o de recreación. Una vez descritos los espacios con que cuenta su terreno, incluida la vivienda, procedería a plasmar en el plan las cosas que buscaría hacer en un futuro sobre su propiedad. Este ejercicio partiría de pensar en el modelo general que desea seguir, lo que implica decidir sobre la distribución general del espacio -otorgar más importancia a unos espacios que a otros, pensar en la posibilidad de mejorar ciertas partes y remodelar otras, etc.En función de este modelo general, usted tendría que tomar el siguiente tipo 4

de decisiones. Frente a la vivienda debe considerar si: i) amplía su construcción sumando uno, dos pisos o tres pisos, o ii) mantiene un solo piso pero amplía la construcción hacia parte del espacio verde libre que ha reservado para estos fines. Igualmente, puede pensar en la necesidad de remodelar más adelante parte de la construcción fusionando dos habitaciones, quitando un baño, ampliando la cocina, etc., y también puede planear dejar un lugar de su casa destinado a guardar los recuerdos de la familia, ambiente que esperaría no modificar durante largo tiempo. Frente a la zona sin construir, podría destinar un área que ha sido utilizado para la siembra de árboles de conservación a sembrar productos para el autoconsumo, podría cambiar el uso agrícola de ciertos sectores, o construir nuevos caminos al interior del lote, etc. Pues bien, con un nivel de complejidad bastante mayor, el POT de una ciudad como Bogotá tiene los elementos señalados. Describe el territorio de la ciudad en función del tipo de ocupación que tiene y tendrá el espacio. Así: • El espacio construido: Lo que en el ejemplo anterior señalábamos como la vivienda, lo podemos asimilar al tipo de suelo que en el POT se denomina “urbano” y dentro de él lo que corresponde en el ejemplo al tipo de uso -habitaciones, estudio y demás- se puede comparar en el caso de la ciudad con los diferentes tipos de usos urbanos: residenciales, comerciales, industriales, etc.

Naturalmente, el POT de una ciudad no tiene la posibilidad de señalar las características de cada uno de los predios, pero sí puede determinar las características generales de zonas relativamente grandes y señalar los criterios que sirven para regular el tipo de uso de los mismos. • El espacio sin construir: El POT regula también lo concerniente al suelo de la ciudad que se encuentra sin construir y establece sus diferentes usos. De tal forma podemos encontrar: i) el suelo rural, el que puede ser asimilado al terreno que en nuestro ejemplo estaba destinado a usos agrícolas; ii) el suelo de protección ambiental, -en el ejemplo del lote hablábamos de un nacimiento de agua o de un arbolado de ciertas características-. Es lo que en el POT de Bogotá se denomina estructura ecológica principal y que incluye las áreas protegidas distritales y nacionales, los parques urbanos y el área de manejo especial del río Bogotá; y iii) el suelo de expansión urbana, que corresponde al que en el ejemplo estaría reservado para una ampliación de la vivienda en el futuro. En el caso de la ciudad corresponde al terreno que podrá ser urbanizado en el mediano o largo plazo y que hasta tanto se produzca la decisión tiene usos rurales. A continuación se encuentra el mapa de clasificación del suelo del actual POT de Bogotá.

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Al igual que en el caso hipotético presentado, una vez determinado lo que tiene la ciudad, se deben tomar varias decisiones hacia el futuro. Este ejercicio parte de plantear un modelo o proyecto de ciudad, es decir, determinar la meta que se pretende alcanzar en materia socioespacial. En el caso de Bogotá el POT aprobado en el 2000 y revisado en el 2003 optó por plantear un proyecto de ciudad fundado en la idea de potenciar el centro y una red de centralidades.

tegración socioeconómica, es decir, que por su composición poblacional y las actividades económicas que se realizan allí tienen cualidades que les permiten potenciar el desarrollo de la ciudad en diferentes niveles: nacional/ internacional, regional y local. Esta figura tiene el objetivo de descentralizar y descongestionar el centro de la ciudad, generar círculos de movilidad que permitan reducir recorridos y potenciar los espacios de mayor generación de empleo en la ciudad.

La centralidades son ciertos sectores de la ciudad que en virtud de sus condiciones particulares sirven o pueden servir como nodos de in-

A continuación se presenta el plano de la estructura socio-económica y espacial: red de centralidades del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.

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A partir del plano anterior se pueden identificar las siguientes centralidades: 1. Centralidades de integración internacional y nacional: Usaquén - Santa Bárbara, Calle 72 - Calle 100, Centro (Centro histórico - Centro internacional), Salitre - Zona Industrial, Fontibón - Aeropuerto Eldorado - Engativá, Nueva centralidad Eje de integración Llanos Nuevo Usme. 2. Centralidades de integración regional: Delicias - Ensueño, Nueva Centralidad Quirígua - Bolivia, Toberín - La Paz. 3. Centralidades de integración urbana: Suba, Ferias - Rionegro, Restrepo Santander, Nueva Centralidad Danubio - Rio Tunjuelo, Chapinero, Corabastos, Álamos, Prado Veraniego, 7 de Agosto, Veinte de Julio, Bosa, Américas. Con base en este proyecto de ciudad y otro tipo de consideraciones relacionadas con las proyecciones de crecimiento demográfico y el desarrollo económico, entre otras, las autoridades distritales deben tomar, al igual que en el caso del lote hipotético, diferentes decisiones frente a lo que desea que sea en el futuro la ciudad. De tal forma, frente al espacio construido, debe determinar si se permitirá y preferirá construir en altura -lo que normalmente se denomina “densificar”- y/o si se preferirá ocupar los espacios desocupados que se encuentran en las periferias -es lo que normalmente denominamos la expansión de la ciudad-. Igualmente, deberá definir qué zonas de la ciudad por su valor histórico, arquitectónico, estético, entre otros, merecen conservarse -en el ejemplo hablábamos del cuarto donde permanecen los recuerdos de la familia-, y bajo qué reglas. También debe determinar qué 8

zonas serán sometidas a actividades de renovación urbana, es decir, serán reconstruidas y repotenciadas -en el caso hablábamos de la remodelación de la vivienda-, y qué zonas tendrán un mayor énfasis en la gestión territorial, dónde ubicará la vivienda de interés social y en qué porcentaje, etc. Y en cuanto al área sin construir, el POT debe definir, entre otras cosas, si definirá o abrirá a la urbanización y construcción nuevos suelos de expansión, si declarará nuevas zonas de protección ambiental o eliminará algunas, si reducirá o ampliará el suelo rural.

2. La estructura de servicios Volviendo a nuestro ejemplo, una vez descrita la composición espacial de su lote, para efectos de garantizar el bienestar de la familia, usted debe pensar en la forma como se abastecerá de los diferentes servicios que resultan necesarios. Así, debe determinar las vías de acceso al lote y a la vivienda y las condiciones de movilidad al interior de ella, debe decidir la forma como se abastecerá del servicio de agua y como manejará los residuos que produce la familia -un lugar para dejar las basuras, un sistema de evacuación de aguas residuales (alcantarillado o pozo séptico), etc.-. También debe determinar la manera como se conectará al sistema de energía y, de existir, debe encontrar la forma de conectarse o comprar un servicio de gas.

Además debe pensar en resolver los problemas de comunicaciones -comprar un teléfono celular o abrir una red telefónica por cable-. Y finalmente, debe tomar decisiones en torno a los espacios que destinará para realizar ciertas actividades cotidianas como estudiar, hacer deporte, ubicar los utensilios de primeros auxilios, etc. El POT incluye estos elementos a escala de ciudad: especifica la estructura vial actual y futura de la ciudad con sus diferentes componentes -modos de transporte, malla vial principal, malla vial local, perfiles de vías, infraestructura para medios masivos de transporte, entre otros-; señala la composición del sistema de acueducto y alcantarillado con sus respectivas redes matrices y secundarias; especifica la forma de incorporación a la ciudad del servicio de energía en sus diferentes fases y a través de los distintos procesos -generación, transformación y distribución-; hace referencia a los diferentes sistemas, redes y equipos de comunicación que permiten la transmisión de señales -voz, imagen, datos-; y determina los espacios físicos que tendrán como fin la prestación de servicios sociales tales como educación, salud y recreación. A continuación se muestran, a título de ejemplo, los planos que ilustran el sistema de movilidad y el de acueducto que hacen parte del POT de Bogotá.

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3. La previsión de los medios físicos y económicos y los instrumentos necesarios para adelantar las modificaciones del terreno en el largo plazo.

En el caso de Bogotá la especificación de estos elementos se encuentra establecida de manera general en el decreto que adoptó el POT. Sin embargo, el mismo plan determinó que, con base en ciertos parámetros, la administración distrital desarrollaría estos elementos a través de los denominados planes maestros. La administración efectivamente expidió los siguientes planes: • Plan Maestro de Movilidad, que incluye ordenamiento de estacionamientos. • Planes maestros de servicios públicos: a. Acueducto y Alcantarillado. b. Residuos Sólidos. c. Energía. d. Gas. • Planes maestros de equipamientos: a. Educativo. b. Cultural. c. Salud. d. Bienestar Social. e. Deportivo y recreativo. f. Seguridad Ciudadana. g. Defensa y Justicia. h. Abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaria. i. Recintos feriales. j. Cementerios y Servicios funerarios. k. Culto. • Plan Maestro de Espacio Público. 10

En nuestro ejemplo, una vez usted ha definido lo que tiene y lo que aspira hacer en su lote en un mediano y largo plazo, deberá incorporar en su plan la forma de acometer los diferentes proyectos. Para ello debe hacer esencialmente dos cosas: i) determinar cómo lo hará y en qué plazo y ii) pensar en la fuente de recursos necesarios para realizar las obras. Frente a lo primero, una de las vías por la que podría optar es la de, una vez definido el modelo general que desea lograr, subdividir en pequeños planes los diferentes proyectos de su lote. Podrían así hacer un plan específico para remodelar la cocina, uno para construir una nueva habitación, otro para integrar dos habitaciones, etc. Y podría determinar la forma de financiar las obras. Por ejemplo, si se trata de una nueva habitación para los hijos pequeños posiblemente tomaría la decisión de hacer una inversión directa con los recursos de la pareja, pero si se trata de una habitación nueva para un hijo que ha crecido y es independiente económicamente, podrían pensar en que él aporte los recursos necesarios para la ampliación. Bueno, pues las autoridades distritales tienen que hacer algo similar al momento de diseñar su Plan de Ordenamiento Territorial. De una parte, deben determinar qué instrumentos de planeación serán utilizados en el territorio a escalas inferiores a la del POT y de otra, diseñar

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los esquemas de financiación que les permitan realizar las obras.

Instrumentos de planeación del POT. Como señalamos anteriormente, por el tamaño de la ciudad el POT no puede incluir con detalle la reglamentación y planeación de los usos, densidades, infraestructuras, etc., de toda la urbe, razón por la cual previó la existencia de diferentes tipos de planes que permiten concretar en un área más pequeña las determinantes del ordenamiento. Es lo que señalábamos en el caso hipotético como los pequeños planes: hacer una nueva habitación, remodelar la cocina, integrar varias habitaciones. Esos planes pueden ser grandes y cubrir varias habitaciones o pueden ser tan pequeños como el que se limitará a un arreglo de parte de una habitación. Naturalmente, los planes pequeños pueden hacer parte de el diseño de un plan más grande. En el caso de Bogotá esos son, entre otros: los planes de ordenamiento zonal y planes zonales, las unidades de planeamiento zonal (UPZ), los planes parciales y los planes de regularización y manejo. El tipo de plan depende del área que regulan y de otra serie de factores. Existen algunos que se aplican a toda la ciudad como las Unidades de Planeación Zonal -UPZ- y otros que son aplicables sólo a ciertos lugares en función del tamaño y el uso del suelo como los planes zonales y los planes parciales. Los Planes Zonales y Planes de Ordenamiento Zonal -estos últimos, a diferencia de los primeros son los que aplican a grandes zonas que no han tenido de-

sarrollos urbanos- determinan las condiciones de ordenamiento de un área determinada, relativamente grande. Definen la distribución de infraestructuras, el sistema general de espacio público y equipamientos colectivos, los criterios para armonizar usos -residenciales, comerciales, etc- y la delimitación y criterios para la gestión de planes parciales. Ejemplos de este tipo de planes son el Plan de Ordenamiento Zonal de Usme, el POZ Norte -aún no aprobado- y el Plan Zonal del Centro. Por su dimensión los planes zonales y de ordenamiento zonal determinan o deberían determinar las directrices a las que están sometidos los instrumentos de planeación que se aplican a áreas más pequeñas tales como las UPZ y los planes parciales. Por otra parte, los instrumentos de planeación que concretan el ordenamiento del territorio a escala local son las UPZ. Allí se toman las decisiones más cercanas a la vida cotidiana de los ciudadanos en materia de ordenamiento territorial. La ciudad tiene 117 UPZ distribuidas como se ilustra en el siguiente plano: 11

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Los planes parciales, por su parte, son herramientas de planeación que cubren áreas más pequeñas que las UPZ y sirven esencialmente para planear la ocupación de suelo que no ha sido urbanizado o que sufrirá un cambio fuerte en su composición y funcionalidad. El plan parcial permite también determinar las formas en que se distribuyen las diferentes cargas y los beneficios de los procesos de urbanización de las zonas señaladas. Así, distribuye entre los diferentes afectados los costos en que se debe incurrir para habilitar el desarrollo urbanístico o su cambio y las utilidades que pueden surgir del proceso. Los planes de regularización y manejo son instrumentos que permiten adecuar el desarrollo de edificaciones que fueron construidas o utilizadas sin licencia. Sus propietarios deben realizar un plan de esta naturaleza que debe ser aprobado por la instancia distrital de planeación sin el cual no se permitirá el uso o utilización actual del inmueble. Junto a los instrumentos mencionados, a pesar de que no aparecen propiamente dentro de la sección de instrumentos de planeación del POT, juegan un papel importante dentro del diseño actual del POT las denominadas operaciones estratégicas. El objetivo de estas operaciones es contribuir a consolidar el modelo de centralidades mediante la programación de la intervención pública en sectores especiales de la ciudad. El POT señala al respecto: “Las operaciones estratégicas vinculan actuaciones, acciones urbanísticas e instrumentos de gestión urbana e intervenciones económicas y sociales en áreas especiales de la ciudad que se consideran fundamentales para consolidar a corto, mediano y largo plazo, la

estrategia de ordenamiento (…) Tienen la finalidad de orientar los recursos de inversión para que sean incluidos en el respectivo programa de ejecución de cada administración.” A partir de lo anterior, se puede inferir que las operaciones no solamente deben contemplar las proyecciones físicas de algunas partes del territorio sino que incluyen la planeación de aspectos sociales y económicos dentro de los mismos. Las Operaciones Estratégicas mencionadas en el POT son las siguientes: • Operación estratégica Centro (Centro Histórico - Centro Internacional). • Operación estratégica Anillo de Innovación (Centralidad Salitre - Zona Industrial). • Operación estratégica Fontibón - Aeropuerto Eldorado -Engativa- Aeropuerto Guaymaral. • Operación estratégica Nuevo Usme Eje de Integración Llanos. • Operación estratégica Río Tunjuelo Centralidad Danubio. • Operación estratégica Delicias - Ensueño - Eje de Integración Sur . • Operación estratégica Eje de Integración Norte - Centralidad Toberín - la Paz. • Operación estratégica Centralidad Suba. • Operación estratégica Centralidad Corabastos. • Operación estratégica Quirígua - Bolivia. 13

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Instrumentos de financiación: Finalmente, tal como se señaló frente al caso que venimos tratando, la ciudad debe adoptar algunos esquemas para financiar el ordenamiento y el crecimiento de su territorio. Para tales efectos puede optar por dos vías esenciales: una consiste en cargar el valor de las nuevas infraestructuras, vías, espacios públicos, etc., a toda la comunidad, es decir, al erario público que se

obtiene del recaudo de impuestos. La otra, consiste en hacer participar del pago de estos elementos a quienes se benefician del crecimiento de la ciudad -esencialmente los propietarios del suelo y los constructores-. En el POT este esquema se denomina distribución equitativa de cargas y beneficios y se concreta en la elaboración de los planes parciales.

2. El proceso de participación, aprobación y revisión del POT.

n el caso hipotético que hemos presentado es posible que pasados unos años después de aplicar el plan de un terreno sea necesario cambiar algunos de sus elementos como consecuencia de la variación de circunstancias tales como la llegada o la partida de miembros del grupo familiar o la pérdida de funcionalidad de algunos espacios. La situación de las ciudades es similar, razón por la cual una vez formulados los planes de ordenamiento territorial, existe la posibilidad de modificarlos o revisarlos. La ley 388 de 1997 estableció los plazos en los cuales se pueden revisar los diferentes componentes de estos planes y determinó que, para efectos de modificar aspectos estructurales, el plazo mínimo que se debería cumplir es el de tres períodos de gobierno. En Bogotá se aprobó el primer POT en el año 2000 durante la administración de Enrique Peñalosa y fue revisado posteriormente en el 2003 en el gobierno de Antanas Mockus. A partir de allí se puede deducir que el período legal para adoptar reformas de carácter estructu-

ral en el POT se cumple en el año 2012 -teniendo en cuenta que el periodo constitucional de los alcaldes pasó de tres a cuatro años-. Existen, no obstante, contenidos de corto plazo que pueden ser revisados al terminar cada periodo de gobierno local, razón por la cual la actual administración ha tomado la decisión de revisar el POT. Con esto en mente, una pregunta que permanece en el ambiente se refiere al tema de la participación ciudadana. ¿Qué alcances tiene o debe tener en este proceso? La Administración Distrital abrió un espacio de algunos meses para que los ciudadanos se sensibilicen y pronuncien sobre el tema. Sin embargo, la discusión se ha dado sin base clara. Habría sido deseable que la Secretaría de Planeación hubiera puesto en circulación un borrador de iniciativa sobre la cual los ciudadanos pudieran discutir y que hubiera entregado un diagnóstico que permitiera evaluar los avances del POT aprobado en el 2000 y revisado en el 2003. 15

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A falta de estos elementos, las discusiones que se han dado con anterioridad al inicio del proceso formal se caracterizan por la dispersión y la desinformación. Muchas propuestas y preocupaciones tienen que ver con cosas que no se deciden en el POT sino en otro tipo de instrumentos como los Planes Zonales, las Unidades de Planeación Zonal y los Planes Parciales o con temas relativos a la eficacia de las normas sobre usos del suelo. Los ciudadanos deben tener claro que, salvo algunos temas puntuales, las decisiones que se toman en el POT son de carácter estructural y no definen

Formulación de la revisión dentro de los 6 meses anteriores al vencimiento de la vigencia del Plan. (Debe tener como base el diagnostico del plan vigente)

aspectos demasiado detallados del ordenamiento del territorio. En torno a esas cuestiones la ciudadanía debería construir consensos y, posteriormente, asegurar el cumplimiento de los principios básicos del ordenamiento en las decisiones locales que se toman en instancias como la Secretaría Distrital de Planeación y las curadurías urbanas. El proceso de revisión planteado por el gobierno distrital estima que agotado el tiempo de sensibilización y participación ciudadana previo al inicio del proceso formal, la Administración Distrital pondrá en circulación los resultados de algunos diagnósticos de la implementación

Se somete a consideración de la CAR (30 días para hacer observaciones). Observaciones por razones técnicas. Su desición es apelable ante el Ministerio de Ambiente.

del POT contratados por la Secretaria y en el lapso de un mes dará inicio al proceso legal de aprobación de la reforma que parte de la presentación del proyecto consolidado a las autoridades ambientales. Es un término corto para discutir sobre el tema si se tiene en cuenta que sólo ahora se podrá contar con información más precisa. Sería muy bueno que la Administración considerara la posibilidad de aplazar la fecha para el inicio del proceso formal pues, de no ser así, habrá que adaptarse a los términos estrechos establecidos en la ley y que se ilustran en el siguiente gráfico.

CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN (30 días para hacer recomendaciones)

Solicitud de opiniones a gremios económicos y agremiaciones profesionales, convocatorias para discusión pública GJAL entre otras. Exposición de documentos básicos. Recolección y evaluación de recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, civicas y comunitarias del municipio. (60 días hábiles)

Consolidación de presentación al Concejo de Bogotá dentro de los 30 días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación 60 días para discusión enel Concejo Municipal

Como se observa, entre la presentación del proyecto a las autoridades ambientales y al Consejo Territorial de Planeación, deben correr máximo sesenta días -durante los cuales se debe hacer consultas a diferentes instancias de la sociedad- y posteriormente otros 60 dentro de los que corresponde al Concejo Distrital revisar el documento. Ese es el término que determina la ley y que comenzará a correr posiblemente a partir del mes de julio de 2009, si la Administración Distrital no decide otra cosa. 16