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CONCEJO DE BOGOTÁ Bogotá D.C., Enero 25 de 2011 Doctor GELBER ALEXANDER PIRABÁN RODRÍGUEZ Subsecretario de Despacho Comisión Tercera de Hacienda y Crédito Público Concejo de Bogotá Distrito Capital Ref: Ponencia Proyecto de Acuerdo No. 017 de 2011 “Por el cual se autoriza el cupo de endeudamiento a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, ESP”. Estimado doctor Pirabán: En atención a la designación realizada mediante sorteo el 12 de enero de 2011, me permito rendir ponencia para primer debate al proyecto de acuerdo de la referencia en los siguientes términos: OBJETO DEL PROYECTO El proyecto de acuerdo presentado por la Administración Distrital pretende aprobar un nuevo cupo de endeudamiento por valor de $300.000 millones para la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB S.A. E.S.P. con el objeto de realizar inversiones en obras de alcantarillado sanitario y pluvial y algunas redes locales de acueducto en la ciudad. El plan de inversiones que la EAAB tiene proyectado ejecutar en el marco del Plan de Desarrollo Bogotá Positiva asciende a $1,91 billones, de los cuales ha ejecutado $1,23 billones a 31 de diciembre de 2010. CONSIDERACIONES La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá S.A. E.S.P. (EAAB) se caracteriza por su fortaleza financiera, reflejada en los índices respectivos y en la calificación AAA con perspectiva estable otorgada por las calificadoras de riesgos el año pasado. Podría haber algunos motivos de inquietud en relación con el comportamiento del EBITDA (un indicador de la generación interna de efectivo). Como bien lo reconoce la calificadora Fitch Ratings 1
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CONCEJO DE BOGOTÁ la EAAB venía presentando un EBITDA creciente, pero en los últimos semestres ha habido un ligero quiebre de la tendencia, que se ve reflejado en el cuadro siguiente: Cuadro No. 1 Evolución EBITDA operativo y margen de EBITDA de la EAAB INDICADORES EBITDA operativo Margen de EBITDA
Dic-06 $441.263 45%
Dic-07 $514.890 47%
Dic-08 $554.849 47%
Jun-09 $563.328 46,3%
Dic-09 $537.224 44%
Jun-10 $508.539 41,7%
Fuente: Fitch Ratings. Informe Financiero Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Sep. 21 de 2010
Es importante observar las razones por las cuales se ha presentado una reducción del EBITDA, que según las proyecciones de la propia empresa se prolongará hasta el año 2013. Dichas razones se relacionan con un crecimiento de los costos y los gastos más dinámico que el del ingreso, como lo muestra la siguiente gráfica: Gráfica No. 1 Índice de crecimiento de los ingresos, costos y gastos de la EAAB (año base 2001)
Fuente: Cálculos propios con base en datos de la EAAB S.A. E.S.P.
La desaceleración en la generación de ingresos se debe a factores como los siguientes: -La caída del consumo de agua por usuario –en el último año fue, en promedio, de un 8%–. El efecto de la reducción de ese factor es mayor que el del crecimiento en el número de suscriptores (que asciende a 50.000 al año). 2
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CONCEJO DE BOGOTÁ -La contracción de los rendimientos del portafolio de inversiones financieras, por los movimientos de la tasa de interés. El aumento de los gastos se debe a razones como las que van a indicarse: -El notorio incremento de los impuestos, a raíz de las nuevas normas tributarias. En 2008 la EAAB pagó tributos por $46 mil millones; en 2010, por $97 mil millones. -El reconocimiento del pasivo personal y su fondeo, así como las modificaciones del cálculo actuarial impuestas, entre otros elementos, por el aumento de la esperanza de vida. -El aumento de otros costos de personal, incluidos los prestacionales –la Contraloría Distrital, se pronunció sobre la convención colectiva sosteniendo que “exagerados y onerosos beneficios fueron otorgados a los trabajadores”. Comoquiera que sea, estos factores no alcanzan a afectar la solvencia de la EAAB ni hacen desaconsejable, por sí mismos, que la empresa aumente su nivel de endeudamiento. Más aún, en términos abstractos podría decirse que la empresa no solo podría sino que debería endeudarse, para financiar sus inversiones “apalancándose” en el crédito –de hecho, como dicen los financistas, a la hora de solventar inversiones no hay capital más caro que el capital propio porque utilizarlo en vez de recurrir al que procede del endeudamiento, equivale a renunciar al “apalancamiento” y asumir un elevado costo de oportunidad–. No hay, pues, objeciones que formular al cupo de endeudamiento basadas en la situación y los indicadores financieros de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Sin embargo, deben formularse cinco reparos de otra naturaleza a la aprobación del cupo, a saber: 1. El cupo de endeudamiento financiaría un esfuerzo de inversión atípico en el último año de la administración –atípico en el sentido de ser muy alto y de no ceñirse a un plan de inversiones de mediano plazo–. Esto se manifestaría gráficamente en un pico muy elevado en la curva que describe la inversión de la empresa en los últimos años. Para comprobarlo basta ver el Cuadro No. 2 y la Gráfica No. 2: Cuadro No. 2 Presupuesto de inversión programado y ejecutado EAAB 2008-2012 (Cifras en millones de $ de 2008) Inversión Programada 2008 Ejecutada Programada 2011
2008 $ 257.503 $ 463.922
2009 $ 550.326 $ 657.244
2010 $ 480.235 $ 637.149
2011 $ 399.280
2012 $ 222.342
$ 798.009
$ 464.197
*Cifras en millones de pesos de 2008. Fuente: elaboración propia con base en datos de la EAAB S.A. E.S.P.
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CONCEJO DE BOGOTÁ Gráfica No. 2 Presupuesto de inversión programado y ejecutado EAAB 2008-2012 (Cifras en millones de $ de 2008)
La línea continua (roja) de la gráfica muestra el comportamiento previsto de las inversiones en el plan de inversiones plurianual –de mediano plazo– elaborado en 2008; presenta un pico en 2009 y a partir de allí desciende de manera consistente. La línea de puntos (verde) registra la ejecución (contratación) reportada por la empresa para 2008, 2009 y 2010. Dicha ejecución es más alta que la prevista en el plan mencionado pero sigue, en trazos gruesos, su curso: sube del 2008 al 2009 y cae en el 2010. Sin embargo, las proyecciones que describe la línea de rayas (azul) marcan un salto radical, que se aparta bruscamente del plan. Otra forma de verlo es que la inversión pasa a orientarse según una suerte de plan ad-hoc, de corto plazo, en un contexto marcado por las urgencias de una administración cuyo período ya está en trance de terminar (debe aclararse que en 2009, también se presentó un incremento muy marcado en la inversión, en ese caso de la prevista y de la ejecutada, pero eso se explica porque era el segundo año del correspondiente período de gobierno, lo cual es relativamente normal: las inversiones tienden a reducirse en el primer año de cada gobierno, por los ajustes en la planeación y la presupuestación que acarrean los cambios de administración, fenómeno que resulta compensado por el incremento de las mismas en el año subsiguiente). En consecuencia, se estaría frente a un esfuerzo por financiar inversiones adicionales mediante endeudamiento, que no parece corresponder a un itinerario de inversiones consistentemente incorporado a un plan plurianual de mediano plazo. 4
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CONCEJO DE BOGOTÁ De hecho, los cupos de endeudamiento no deberían presentarse sin vincularlos estrechamente a un plan de ese tipo, máxime en las postrimerías de una administración. Hay que advertir, además, que los planes de inversión de las empresas de acueducto deben ser aprobados por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, porque tienen impacto en la tarifa. 2. La empresa presenta niveles subóptimos –como dirían los economistas– de giro de los recursos contratados. El gran volumen de proyectos de inversión en infraestructura que maneja simultáneamente da lugar a la formación de excedentes de caja y a inversiones líquidas cuantiosas. Aquéllas que se alimentan de fondos provenientes de créditos, generan situaciones no deseables: las inversiones producen rendimientos inferiores a los costos de los préstamos de donde provienen dichos fondos. Por esa vía, la ineficiencia operativa genera ineficiencia financiera y afecta la rentabilidad – comenzando por la del activo corriente–. No es aconsejable aprobar un nuevo cupo de endeudamiento a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá hasta que la situación descrita no presente un cambio. Es decir, hasta que la empresa no alcance un nivel de eficiencia operativa que garantice, además de la contratación de las obras de su plan de inversiones, la adecuada ejecución física de las mismas y el giro oportuno de los respectivos recursos a los contratistas. 3. Las inversiones de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en varios sectores de la ciudad están sobredimensionadas. En el marco de la preparación de la presente ponencia no fue posible establecer si las obras que se pretende costear con el cupo profundizan ese sobredimensionamiento. 4. Falta claridad sobre si las operaciones que se financiarían con el cupo estarían o no afectadas por los problemas que presenta la contratación de la EAAB. Entre esos problemas se encuentra la alta concentración de los contratos de obra y de las interventorías, diversos tipos de falencias de los procesos licitatorios, alto peso de la contratación directa, y celebración de contratos sin previo y completo acopio de estudios, diseños, licencias y adquisición de predios. 5. La financiación de las redes de acueducto y alcantarillado del Plan de Ordenamiento Zonal del Borde Norte (POZ Norte) con cargo al cupo, representa un sucedáneo de otras fuentes de costeo de dichas obras que tienen mayor legitimidad. Al estructurar la financiación del POZ Norte, la administración distrital desplazó en gran medida el costeo de las redes hacia la EAAB, es decir, hacia el cupo de endeudamiento y, en últimas, hacia las tarifas que cancelan todos los bogotanos, con las que se pagará dicho cupo. Como alternativa a eso, habría podido financiar en gran medida las redes recurriendo a los instrumentos de gestión del suelo 5
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CONCEJO DE BOGOTÁ de la Ley 388 de 1997 (plusvalías, reparto de cargas y beneficios...). Este último va a ser el camino que se adoptará en el POZ de Usme, en claro contraste con las políticas aplicadas en el borde norte. Voceros de la empresa le explicaron al suscrito ponente que en el norte va a ser necesario recurrir al cupo y a las tarifas porque los instrumentos de gestión del suelo no bastan para costear las obras que demanda el POZ, muchas de las cuales no benefician solamente a los propietarios de suelo del sector. Entre estas últimas estarían algunas grandes vías de ingreso y salida de la ciudad y redes de alcantarillado que recogen, por gravedad, aguas procedentes de otras áreas de la ciudad. Vale recordar, sin embargo, que esas vías se financiaran mediante una contribución de valorización que pagarán propietarios de un área mucho más grande que la del POZ Norte. Comoquiera que sea, en el marco de la sustentación del cupo de endeudamiento por parte de la administración todavía no ha quedado claro si los costos de las redes que cubrirán con el cupo y se trasladarán a las tarifas, representan o no una carga inequitativa para el conjunto de los suscriptores de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. FUNDAMENTOS JURÍDICOS A. SOBRE LOS CUPOS DE ENDEUDAMIENTO De orden constitucional Constitución Política. Art. 295. Las entidades territoriales podrán emitir títulos y bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar crédito externo, todo de conformidad con la ley que regule la materia. Constitución Política. Art. 364. El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia. De orden legal Decreto No. 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”. Artículo 284. Las entidades a que se refiere el presente Título no podrán celebrar ninguna operación de crédito interno cuando el servicio total de la deuda pública respectiva represente en la correspondiente vigencia fiscal una suma superior al treinta por ciento (30%) de sus rentas ordinarias incluyendo el nuevo empréstito. Para los efectos de este artículo, no se consideran rentas ordinarias las provenientes del situado fiscal, ni las transparencias para educación y prestaciones sociales a que se refiere la Ley 43 de 1975. De orden normativo distrital 6
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CONCEJO DE BOGOTÁ Acuerdo 24 de 1995, “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Presupuesto para el Distrito Capital”. Artículo 63.- Del Cupo de Endeudamiento. El Concejo de acuerdo con las Disposiciones Legales y Constitucionales Vigentes, autorizará el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus Entidades Descentralizadas, mediante la fijación para aquel y cada una de éstas e un monto global que constituye su capacidad máxima de endeudamiento. Dentro de dicho cupo, el Distrito y sus entidades descentralizadas podrán celebrar los respectivos contratos de empréstito o emitir los bonos de deuda pública a que hubiere lugar. Cuando se agote el cupo autorizado el Alcalde Mayor, mediante la presentación del respectivo proyecto de acuerdo, solicitará la fijación de uno nuevo para el Distrito o las diferentes entidades descentralizadas, según el caso. Decreto 714 de 1996, “Por el cual se compilan el Acuerdo 24 de 1995 y el Acuerdo 20 de 1996 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital”. Art. 10-. De las funciones del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal.- El Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal –CONFIS- desarrollará las siguientes funciones: […] Autorizar las operaciones de crédito de las Entidades de la Administración Distrital dentro del marco del cupo de endeudamiento aprobado por el Concejo Distrital. Art. 72.- Del cupo de endeudamiento. El Concejo, de acuerdo con las disposiciones legales y constitucionales vigentes, autorizará el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas, mediante la fijación para aquél y cada una de éstas de un monto global que constituye su capacidad máxima de endeudamiento. Dentro de dicho cupo, el Distrito y sus entidades descentralizadas podrán celebrar los respectivos contratos de empréstito o emitir los bonos de deuda pública a que hubiere lugar. Cuando se agote el cupo autorizado el Alcalde Mayor, mediante la presentación del respectivo Proyecto de Acuerdo, solicitará la fijación de uno nuevo para el Distrito o las diferentes entidades descentralizadas, según sea el caso. Decreto 390 de 2008, “Por el cual se reglamentan los Acuerdos Orgánicos de Presupuesto 24 de 1995 y 20 de 1996, en materia de tesorería y crédito público y se dictan otras disposiciones”. Artículo 18. Cupo de endeudamiento del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas. En la determinación, ejecución y control del cupo de endeudamiento de que trata el artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995, se tendrán en cuenta las siguientes reglas: a. El Concejo Distrital autorizará, mediante acuerdo, tanto el cupo de endeudamiento de la Administración Central del Distrito Capital como el de las entidades descentralizadas. Para este efecto fijará un monto global para cada una de ellas que constituye la capacidad máxima de endeudamiento, y autorizará su utilización para una o más vigencias. b. El cupo de endeudamiento puede ser utilizado mediante la realización de las diversas operaciones de crédito público y asimiladas autorizadas en la ley, de acuerdo con la evaluación económica y de conveniencia que realice el Gobierno Distrital y dando cumplimiento a las disposiciones legales vigentes sobre la materia. c. Los establecimientos públicos del Distrito Capital únicamente podrán comprometer sus rentas e ingresos como garantía o contragarantía de las operaciones de crédito público y asimiladas, que contraten. 7
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CONCEJO DE BOGOTÁ d. La utilización del cupo de endeudamiento será registrada por la Secretaría Distrital de Hacienda en la fecha en que se firme el respectivo contrato. Cuando se trate de emisión y colocación de títulos de deuda pública, la afectación del cupo de endeudamiento se realizará en la fecha de colocación de los mismos. e. La Secretaría Distrital de Hacienda, a través de la Dirección Distrital de Crédito Público, deberá enviar trimestralmente a la Comisión del Presupuesto del Concejo Distrital un informe sobre el comportamiento y la ejecución del servicio de la deuda y la contratación de crédito interno y externo. f. Cuando los saldos del cupo de endeudamiento sean insuficientes para atender la inversión propuesta en el plan de desarrollo, financiada con recursos del crédito, se entenderá agotado dicho cupo y en consecuencia se podrá solicitar al Concejo Distrital uno nuevo.
B. SOBRE LA COMPETENCIA DEL CONCEJO DISTRITAL Decreto Ley 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”. Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la Ley: […] 17. Autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas.
CONCLUSIÓN Con fundamento en las anteriores consideraciones me permito rendir ponencia negativa al Proyecto de Acuerdo No. 017 de 2011 “Por el cual se autoriza el cupo de endeudamiento a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, ESP”. Con un atento saludo,
CARLOS VICENTE DE ROUX R. Concejal ponente
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