Bogotá D. C., 18 de junio de 2010
Doctores FERNANDO ÁLVAREZ MORALES SECRETARIO DISTRITAL DE MOVILIDAD FERNANDO PÁEZ MENDIETA GERENTE DE TRANSMILENIO S. A. Ciudad
Ref.: Observaciones a la comunicación 2010EE2720 O1 del 20 de mayo de 2010, dirigida por el gerente de Transmilenio S. A. al suscrito, y a las Adendas Nos. 5 y 7 al pliego de condiciones definitivo de la licitación pública del Sistema Integrado de Transporte Público.
Apreciados señores: En primer lugar quiero agradecerles la atención que han prestado a las observaciones que he venido formulando en el proceso licitatorio sobre el Sistema Integrado de Transporte Público, SITP. En segundo lugar, quiero hacer unas anotaciones y formular unas preguntas en relación con la comunicación y a las adendas de la referencia. El orden de los temas que voy a tratar se ciñe al de la comunicación y las adendas en mención. I.
Observaciones a la Comunicación 2010EE2720 O1 del 20 de mayo de 2010. 1. Como se afirma en la comunicación mencionada, es de vital importancia establecer unos mínimos en cuanto a patrimonio, capital de trabajo y capacidad de endeudamiento de los licitantes, como requisito de entrada a la licitación. Ahora bien si, como se señala en dicha comunicación, la fijación de esos mínimos surge de estudios previos, ¿por qué se les asignan valores tan diferentes en los prepliegos, los pliegos y la Adenda 5? 2. Conviene revisar –y ojalá bajar– el puntaje (50 puntos) que se le asigna a la participación de empresas de transporte público colectivo dentro de los consorcios licitantes. Las empresas afiliadoras actuales no operan el servicio ni responden por su 1
calidad. Son, básicamente, usufructuarias de licencias administrativas. Darle un peso grande a su participación en los consorcios proponentes es premiar, precisamente, el esquema que se quiere superar. 3. Vale la pena insistir en que es excesiva la exigencia de que las empresas conformadas exclusivamente por propietarios vinculen el 100% del número de referencia de dueños de buses asignados a cada zona o cuenca del sistema –mientras que a las demás empresas les basta vincular el 47% de ese número de referencia–. Las proponentes conformadas únicamente por propietarios están enfrentando una competencia muy desigual con las afiliadoras para reunir el número de propietarios requeridos. Dichas afiliadoras tienen mucha capacidad de presión sobre los dueños de los buses para obligarlos a presentarse con ellas a la licitación –amenazándolos, por ejemplo, con sacarlos de las rutas, o asignándoles rutas poco rentables–. Además, como se plantea más adelante, la licitación ha introducido muchos incentivos al abandono del negocio por parte de los pequeños propietarios, para convertirse en vendedores de sus buses, en perceptores de una renta periódica o en vendedores del derecho a recibirla. Estos estímulos perjudican más a las proponentes conformadas por propietarios de vehículos que a las demás, porque tienen que vincular a un número más elevado de dueños de buses para poder entrar al proceso licitatorio. 4. Según la versión inicial del pliego, las ofertas se rechazaban cuando contenían información falsa sobre incumplimiento de contratos estatales por parte del proponente. La Adenda No. 2 introdujo un cambio: sancionó la información falsa con la pérdida de puntos, no con el rechazo de la propuesta. La comunicación 2010EE2720 O1, de la referencia, defiende esa modificación, sosteniendo que la fórmula del pliego inicial puede llevar al “rechazo de ofertas por errores en la presentación de las mismas, que no afectan de forma sustancial el objeto perseguido por la licitación”. La contratación distrital en el sector de la movilidad y su infraestructura está atravesando por una situación muy difícil, como lo revelan, por poner un ejemplo, las obras de la troncal de Transmilenio de la Calle 26. En esas circunstancias, se hace necesario extremar los controles sobre la calidad e idoneidad de la experiencia de quienes participen en las licitaciones del sector. Al efecto es indispensable exigir que la información de los proponentes sobre su trayectoria contractual sea veraz, completa y fidedigna, al punto de que, si no reúne esas características, proceda rechazar la propuesta. 2
La medida no es para nada insólita. Ya se la ha adoptado en otras licitaciones del sector movilidad –por ejemplo, en la adecuación de la Carrera Séptima al sistema Transmilenio–. 5. Varias de las medidas que cita la comunicación de la referencia como instrumentos que garantizarían la democratización pueden cuestionarse. La incorporación de un número mínimo de propietarios por zona, que se exigió desde el prepliego, parecería, en principio, contribuir a ella. Sin embargo, el pliego y las adendas fueron desnaturalizando esa exigencia. Como ya se insinuó en un punto anterior, ahora es posible hacer pasar como vinculados a la empresa proponente, a propietarios que, a) entreguen su vehículo en administración a esa empresa, para recibir a cambio una renta mensual fija; b) vendan el derecho a percibir esa renta, o incluso, c) le vendan, de entrada, su vehículo a la empresa adjudicataria de la licitación. Todas éstas son vías de salida de los pequeños propietarios del negocio del transporte que, por una parte, los desempresarializan y, por otra parte, contribuyen a la concentración de la propiedad y el control del sector en pocas manos. Es de reconocer que los dueños de buses tendrán unas condiciones de salida del negocio más dignas que las observadas en otras concesiones del sector de la movilidad, –como las de las primeras fases de Transmilenio–. Pero no por eso dejan dichas condiciones de ir en contravía de la democratización de la actividad transportadora. Los pliegos licitatorios para la operación del sistema MIO en Cali se ciñeron a un enfoque mejor. También incluyeron dentro de los requisitos de habilitación para participar en la licitación, la vinculación de un número mínimo de propietarios, pero exigieron además que la participación de éstos dentro del capital del consorcio proponente alcanzara un nivel mínimo (0.10% para cada propietario). Otra previsión muy adecuada en el MIO se refería a los vehículos que tenía que chatarrizar el licitante. Cuando se trataba de buses que pertenecían a los pequeños propietarios vinculados a la propuesta, la única forma de acreditarlos consistía en convertir su valor en un aporte de capital directo de esos dueños de buses a la empresa proponente, o en un aporte indirecto, a través de un patrimonio fiduciario autónomo conformado por pequeños propietarios que se convirtiera, a su vez, en accionista de la proponente. En Bogotá se debe aprovechar esa experiencia y avanzar sobre ella, en lugar de crear incentivos para que los pequeños propietarios emigren del sector. 3
6. Es necesario dar mayor claridad respecto a cómo funcionarán los terminales zonales. Más exactamente, cómo serán su operación y la explotación de actividades conexas en cada escenario planteado por la administración: a) construcción asumida por el Distrito; b) construcción asumida por los concesionarios de la operación; o c) construcción asumida por agentes privados distintos a los concesionarios. 7. La minuta contractual define unas sanciones para los casos de incumplimiento reiterado de la obligación, a cargo de los concesionarios, de elaborar la programación del servicio en las rutas compartidas (las que se pasan por dos o más zonas del SITP). Consisten en la imposición de multas de 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada año en que no se formule dicha programación. No se prevé un incremento de la sanción por el hecho de que los incumplimientos sean reiterados. Al responder una inquietud del suscrito sobre el particular, la comunicación de la referencia señala que esas multas serán suficientes para cubrir en su totalidad los costos que le generará al ente público gestor la tarea de elaborar la programación para suplir las omisiones del concesionario. Sin embargo, la imposición de esas multas no debe servir sólo para cubrir el costo de sustituir al adjudicatario. Debe ser un instrumento al servicio del papel regulador del ente gestor, y un mecanismo de creación de incentivos para que los privados cumplan a cabalidad los contratos de concesión. Por esas consideraciones fue por lo que me referí, en una carta anterior, a la conveniencia de incrementar las sanciones de que se trata. 8. La última versión de la minuta de contrato aumenta el porcentaje de descuento sobre las multas que se le imponen a los concesionarios, cuando éstos se allanan voluntariamente a pagarlas. A tal efecto, se adoptan los porcentajes contemplados en los contratos de operación de Transmilenio actuales. Según la comunicación de la referencia, esta medida busca evitar litigios administrativos y judiciales que implican un desgaste para el ente público gestor. No obstante, como se planteó en el punto anterior, el mecanismo de fijación de multas debe contribuir a garantizar una óptima calidad del servicio, y no puede ser visto solamente con el prisma de la carga administrativa que represente para el ente gestor. Por eso vale insistir en que el tema se revise, en la línea de reducir los descuentos señalados.
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9. La última versión de la minuta del contrato modifica la forma de determinar el factor de calidad incluido en la tarifa del SITP. El cambio consistió en bajar los niveles de cumplimiento de los itinerarios programados de los buses, por debajo de los cuales se imponen sanciones a los concesionarios. La comunicación de la referencia afirma que dicho cambio se produjo porque la administración cuenta ahora con nuevas herramientas de evaluación, que “permitieron, a través del proceso participativo, proponer modificaciones en procura de mejorar el proceso, la implementación y control efectivo del sistema, como es el caso del valor de referencia del índice de puntualidad que varió de 90% a 70%”. Es necesario conocer cuáles son esas nuevas herramientas de evaluación, y por qué se dice que justifican la modificación de la forma de calcular el factor de calidad. Uno de los principales motivos de queja de los usuarios del sistema Transmilenio son los retrasos de los buses troncales y de los alimentadores. En ese orden de ideas, ¿qué tan pertinente es tomar como valores de referencia para los indicadores de calidad en el SITP (que, como se dijo, se refieren a puntualidad y regularidad), los que presentan los alimentadores del sistema Transmilenio? Por otra parte, ¿habrá unos indicadores de calidad diferenciados para las zonas de operación zonal y para las de operación troncal (tipo Transmilenio)? De ser así, ¿por qué razones? Una mirada desprevenida al tema lleva en todo caso a concluir, que el proceso de licitación (desde el prepliego hasta la última adenda) se ha ido volviendo cada vez más laxo en cuanto a la puntualidad y a la regularidad en el cumplimiento de itinerarios que se les exigirá a los concesionarios. 10. De la comunicación de la referencia se colige que la variable costos fijos (%F), que se empleará para ajustar la remuneración por kilómetro programado, abarca una canasta diferente de costos para la operación zonal y para la troncal. En el primer caso se incluirían únicamente los servicios de estación (CSE) y el lavado diario (CLD). En la operación troncal, además de CSE y CLD, la variable %F comprendería también la gestión de flota (programación), seguros (exceptuando el SOAT), costos administrativos y financieros, y costos de capital no cubiertos por la remuneración que se reconoce por vehículo. No parece posible que los ítems recién relacionados (que la minuta llama CFIJOS), no se incluyan en la canasta de costos de la operación zonal. De allí que surja la pregunta 5
de si esos costos se ajustarán, en la operación zonal, a través de una variable distinta a %F. De ser así, ¿cuál es esa variable? Y, ¿cómo se justifica el hecho de darle a esos costos un tratamiento diferente en cada tipo de operación?
11. Según la minuta del contrato, cada cuatro años, o por cambios en las especificaciones técnicas de los vehículos, se revisará la remuneración por vehículo y la remuneración por kilómetro, tanto de la operación zonal como de la troncal. Esos dos factores determinan la tarifa de la operación troncal. En el caso de la zonal interviene un tercer factor, la remuneración por pasajero. Sin embargo, este último no será objeto de la revisión periódica o por cambios en las especificaciones de los vehículos a que se hizo referencia. En otras palabras, en las cuencas con troncal, se revisará toda la estructura de costos. En el otro caso, el de la operación zonal, o sin troncal, la revisión sólo se referirá a dos de los tres factores de dicha estructura. ¿Cómo se explica esa diferencia? II. Observaciones a las Adendas 5 y 7. Pliego de condiciones 1. Es positiva la inclusión, efectuada por la Adenda 5, de una cláusula en el pliego de condiciones (la 1.14.4) que refiere a la apertura de líneas de crédito para la estructuración de las ofertas que presentarán los licitantes –dicha operación se realizará en desarrollo del convenio celebrado entre la Secretaría de Movilidad y Bancoldex–. Sin embargo, es necesario aclarar si el otorgamiento de los créditos y su monto se basarán en criterios específicos de evaluación de la situación del proponente. Es otros términos, ¿existe algún mecanismo de priorización de las distintas solicitudes? De ser así, ¿cuáles son los criterios de priorización y cómo se justifican? 2. Debo reiterar que las empresas de transporte masivo están siendo especialmente favorecidas dentro de la licitación. Por el solo hecho de haber operado troncales de Transmilenio se les reconocen hasta 30 puntos si licitan por una zona troncal del SITP. Esa fórmula limita las posibilidades de otro tipo de agentes para aspirar a operar una zona troncal. Por fortuna, las Adendas 5 y 7 permiten acreditar la experiencia en transporte masivo con la incorporación de una empresa operadora de buses alimentadores del 6
Transmilenio. Esto es positivo porque amplia un poco el abanico de posibles proponentes para este tipo de cuencas. Sin embargo, no es suficiente para darle al proceso la amplitud y la apertura que son de desear. En la Adenda 5 se concedían los 30 puntos mencionados, sin importar el número de vehículos, por el solo hecho de acreditar la vinculación de una empresa de transporte masivo (troncal) –si se trataba de una empresa alimentadora, ese puntaje era de 20–. La Adenda 7 introduce de nuevo la cantidad de buses como factor de asignación de puntaje a la experiencia en transporte masivo. Se pueden aspirar a un total de 30 puntos si se dispone de “una flota de operación regular superior a 180 vehículos vinculados a la fecha de apertura de la licitación. Dicho número debe incluir operación troncal”. Y se puede aspirar a 20 puntos si se cuenta con “una flota de operación regular igual o inferior a 180 vehículos vinculados a la fecha de apertura de la licitación. Dicho número puede incluir operación troncal y/o de alimentación.” En relación con este tema surgen varios interrogantes. La primera se refiere a por qué se han introducido estas modificaciones al esquema de calificación de la experiencia en transporte masivo. Otra pregunta emerge de la forma como está redactada la Adenda 7. Según ésta, el número de vehículos requeridos para obtener los respectivos puntajes (una cantidad inferior, igual o superior a 180) debe “incluir” buses de operación troncal y/o de alimentación. Esta formulación da a entender que con acreditar unos pocos vehículos articulados o alimentadores basta para conseguir los puntajes, pues los demás automotores buses pueden ser de servicio corriente, es decir, buses, busetas y colectivos del transporte colectivo actual. ¿Es correcta esta interpretación de la Adenda 7? En general, es necesario ajustar la redacción del respectivo numeral de la adenda citada, y proporcionar una explicación más exhaustiva de la forma como se asignará el puntaje correspondiente a la participación en transporte masivo. 3. En la Adenda 7 se reintroduce la posibilidad de presentar propuestas principales y subsidiarias, que había estado presente en el prepliego pero había sido eliminada en el pliego definitivo. ¿Por qué se adoptó esa modificación? 4. Desde el prepliego, el licitante que resulte favorecido con la adjudicación de la cuenca tiene que vincular a los pequeños propietarios de buses que participen en las 7
ofertas perdedoras, hasta completar el 100% del número de referencia de dueños de vehículos asignados a cada zona. Esta previsión es muy loable, porque es incluyente (aunque quedó en parte desnaturalizada, como ya expliqué, por la posibilidad de que la vinculación de los propietarios consista simplemente en venderle sus buses a las licitantes). Ahora bien, la Adenda 7 introduce complicaciones a ese traslado de dueños de los automotores, de la licitante inicial a la adjudicataria de la concesión. En el planteamiento inicial de las adjudicatarias de las zonas se habrán incorporado determinado número de propietarios que le vendieron el bus y determinada cantidad de propietarios que se lo entregaron en administración, a cambio de percibir una renta mensual fija. Esos dos números o cantidades guardarán una proporción específica. Pues bien, según la Adenda 7, los dueños de buses procedentes de las propuestas descartadas deben ser vinculados por los concesionarios seleccionados, con sujeción a la misma proporción a la que se acaba de hacer referencia. Cabe preguntarse por qué la Adenda 7 introdujo esa previsión. Y, ¿qué ocurrirá si los propietarios provenientes de las ofertas no seleccionadas presentan una proporción distinta a la mencionada, en lo que respecta a su decisión de vender los vehículos o recibir la renta fija? III.
Observaciones a la Adenda 5 y 7. Minuta contractual
1. La Adenda 7 incurre en un error en lo referente a la posibilidad de que un solo proponente reciba en concesión varias zonas. En su punto II, bajo el subtítulo "propuesta principal”, ítem iii, establece que se podrá adjudicar a un licitante “una (1) zona con operación troncal y una (1) zona con operación troncal”. Es evidente que debiera decir “una (1) zona con operación troncal y una (1) zona sin operación troncal”. 2. Sin duda, es un avance intentar aplicar las previsiones de la Ley 1.171 de 2007 con respecto a la tarifa diferencial para las personas mayores a 62 años. Ésta obliga subsidiarles, en un 90% como máximo, la tarifa de los sistemas de transporte masivo. La Adenda 7 establece que en el SITP de Bogotá ese subsidio será del 10%. En reciente debate sobre el tema en el Concejo de la ciudad, se mostró que el subsidio a la tercera edad podía ser mayor, sin desbordar la capacidad fiscal del 8
Distrito. También se dejó en claro que era viable extender los beneficios de la tarifa diferencial a otros sectores, como las personas en condición de discapacidad y los estudiantes socio-económicamente vulnerables. 3. Sin perjuicio de las condiciones establecidas inicialmente en la minuta contractual para revisar los porcentajes que hacen parte de las canastas de costos de la operación troncal y no troncal, la Adenda 5 introduce una “regla del 5%”. Es necesario hacer claridad sobre esa regla y exponer los motivos que llevaron a adoptarla. En particular, sería menester explicar con más amplitud el siguiente apartado de la adenda recién citada: “Si bien, los porcentajes de ponderación de la fórmula de ajuste por canasta de costos (%Ck, %Nk, %Lk, %Mk, %Fk y %Sk) se revisarán también cada cuatro años, o cuando, por normatividad Nacional o Distrital, se presenten cambios en especificaciones técnicas para los vehículos que se vinculen al SITP (al mismo tiempo en que se revisa TMVTk y TKMTk), estos solo se emplearán en la fórmula de ajuste de TKMTk para los vehículos nuevos vinculados, a partir del momento en que la flota nueva por tipo de vehículo: [sic] articulado, biarticulado, y bus de 80 pasajeros dual, se incremente en más de 5% con respecto a la flota base existente en el momento de fijación de la última canasta vigente. En todo caso, y para efectos prácticos, solo existirá una (1) canasta de costos por tipo de vehículo y no por revisión de costos y tipo de combustible o fuente de energía empleado, la cual será adoptada por las partes como parámetro de referencia. Dicha canasta ser [sic] la resultante del promedio ponderado de la flota en operación, por las canastas que surjan, por tipo de flota según combustible o fuente de energía, de la revisión de cada cuatro (4) años, o a solicitud del Ente Gestor, o cuando, por normatividad Nacional o Distrital, se presenten cambios en especificaciones técnicas para los vehículos que se vinculen al SITP. Lo anterior para cada zona en particular.” Adenda 5 minuta contractual parte 1. P 15. 4. En la Adenda 5 se agrega un criterio de ajuste a la remuneración de los concesionarios de las zonas sin operación troncal que reciban terminales construidas y adecuadas por el Distrito. El respectivo ítem se denomina ARTz. Si el concesionario se compromete a asumir la operación y el mantenimiento de la terminal en cuestión, ¿qué destino se les dará a los recursos que corresponden a dicho ítem, y que se descontarán de la remuneración del adjudicatario? ¿Se dirigirán a cubrir la inversión del Distrito en la adquisición del predio y la construcción de la terminal? ¿acrecerán alguno de los fondos que formarán parte del esquema financiero del SITP? 9
5. La Adenda 5 modifica la forma de calcular el componente CFIJOS del elemento %F. Este último, como se señaló arriba, actuará como factor de ajuste de la remuneración por kilómetro de la operación troncal. Según se desprende de los términos de pliego, CFIJOS equivalía, (en trazos gruesos) al 40% de los costos variables de la operación (combustibles, lubricantes, neumáticos, etc.). La adenda en mención aumentó ese porcentaje. ¿A qué se debe la modificación? 6. Como se anotó antes, es muy pertinente la previsión de la Adenda 5 sobre las líneas de crédito para financiar la estructuración de las propuestas. La adenda añade que los futuros adjudicatarios de las zonas deberán pagar, dentro de los 30 días siguientes a la firma del contrato de operación, los créditos recibidos por los proponentes no seleccionados en el proceso. ¿Qué ocurrirá si algunos concesionarios no cuentan con recursos para hacer ese pago dentro del plazo estipulado? 7. La vida útil prevista de los vehículos iba a ser de 12 años. La Adenda 5 introduce la posibilidad de extenderla por dos años más si los equipos cumplen con ciertos requisitos técnicos. Esta medida no parece muy conveniente, por sus efectos sobre la calidad del servicio y su impacto ambiental. ¿Por qué razones se la adoptó? 8. La Adenda 7 prevé la posibilidad de hacer publicidad en los buses y los espacios de operación y gestión del SITP. Se da a entender que los ingresos que eso genere serán percibidos por el concesionario de la operación. Con todo, ¿no debe el Distrito recibir un porcentaje de dichos ingresos? ¿no están previsto criterios o mecanismos al respecto? De ser afirmativa la respuesta ¿Cuáles son?
Del señor secretario y del señor gerente, con toda atención,
CARLOS VICENTE DE ROUX R.
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