Diagnóstico de ciudad para la revisión del POT by Carlos Vicente de Roux Rengifo

Diagnostico de Ciudad Revisión al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá LA CONSTRUCCIÓN DE UN TERRITORIO MÁS COMPETITIVO EQUITATIVO, PRODUCTIVO, SOSTENIBLE 20 de Enero de 2010 Bogotá, D.C.

TABLA DE CONTENIDO 1

1. HACIA UNA CIUDAD MAS COMPETITIVA 2. EQUIDAD 2.1.

Cuantos y donde? Genero y Políticas Poblacionales

Segregación Viviendas informales

12 14

BIENES Y SERVICIOS URBANOS PARA TODOS LOS CIUDADANOS

2.3.1. 2.3.2. 2.3.3.

Malla vial local Servicios públicos Equipamientos

3.2.

INTEGRACIÓN REGIONAL

3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4.

Territorio y desarrollo económico 29 Competencia del POT en la construcción de una ciudad región32 Migración regional 35 El Modelo de Ordenamiento Territorial –MOT 37

QUÉ HA PASADO CON EL EMPLEO?

3.2.1. 3.2.2. 3.2.3.

20 20 21 22

3. PRODUCTIVIDAD 3.1.

4 8

VIVIENDA

2.2.1. 2.2.2. 2.3.

POBLACIÓN

2.1.1. 2.1.2. 2.2.

Que planeamos y que paso? Donde está el empleo? Localización económica y productividad

39 39 39 40

3.3.

ACTUALIZACIÓN CATASTRAL

3.4.

MOVILIDAD Y TRANSPORTE

3.4.1.

Tiene Bogotá un modelo de transporte?

3.4.2. 3.4.3. 3.5.

Nos estamos renovando? El patrimonio urbano construido

Han servido las Operaciones Estratégicas?

4. SOSTENIBILIDAD

4.2.

4.3.

Estructura ecológica principal y áreas protegidas Oferta de verde urbano Reducción del riesgo público Disposición de los residuos sólidos

ECOEFICIENCIA

4.2.1. 4.2.2.

61 68 69 71 73

Manejo sostenible de la minería Manejo sostenible de la industria

COMPONENTE RURAL

4.3.1.

CALIDAD AMBIENTAL

4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. 4.1.4.

51 51 54

OPERACIONES ESTRATÉGICAS

3.6.1.

4.1.

49 50

LA CIUDAD CONSTRUIDA: RENOVACIÓN URBANA Y PATRIMONIO

3.5.1. 3.5.2. 3.6.

Como se ha comportado la tasa de motorización? Qué ha sucedido con el subsistema vial?

73 75 77

Sostenibilidad de la ruralidad bogotana

5. PLANEACIÓN EFECTIVA Y TRANSPARENTE 82 5.1.

PROGRAMACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA.

5.2.

REGULACIÓN DE LA INVERSIÓN PRIVADA

iii

INTRODUCCIÓN El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogota (POT) es un instrumento de planificación del uso y usufructo del territorio. Este debe construirse en función de las políticas económicas, sociales e institucionales de la ciudad, que le dan soporte, contenido y sentido a la planificación. En este sentido, la estrategia adoptada en el POT incorpora una visión regional con el fin de equilibrar el uso y el usufructo del territorio bajo tres estructuras: ecológica, funcional y de servicios y la económica y espacial. Las nuevas proyecciones poblacionales, los requerimientos sociales, las dinámicas económicas, el déficit de vivienda, los requerimientos ambientales necesarios, en función de los cambios climáticos globales, los ajustes en los procesos y procedimientos de planeación, demandados por los actores sociales, la escasez de suelo vacante, la disponibilidad de los datos asociados a la actualización catastral de la ciudad para mejorar y afinar los procesos de planeación; generan la necesidad de revisar, adaptar y en algunos aspectos reformular las estrategias contenidas en el POT. Para formular la revisión desarrolló en su primera fase un amplio proceso de evaluación del POT vigente, que se basó en un amplio proceso de consulta con la ciudadanía, los gremios, la academia y otros actores urbanos interesados, a la vez que se realizaron con el concurso de profesionales de la entidad y de expertos reconocidos, trabajos de análisis de los diferentes temas del ordenamiento territorial del Distrito. Con base en estos procesos se construyó un diagnóstico institucional que se presenta en documento anexo. El documento que aquí se presenta, es una síntesis del trabajo realizado en esta segunda etapa de la revisión, que busca articular el diagnóstico institucional del POT con elementos estratégicos del desarrollo urbano de Bogotá, que han cambiado significativamente la realidad urbana que el POT busca planificar para el período correspondiente a las próximas 3 administraciones. El documento consta de 4 partes principales, referidas a cada uno de los aspectos, los cuales se han agrupado los análisis de la ciudad: Equidad, Productividad, Sostenibilidad Ambiental y planeación eficiente y transparente, que fundamentan el trabajo hacia la consecución de una mayor competitividad urbana.

1. HACIA UNA CIUDAD MAS COMPETITIVA Realizando un análisis de la visión bajo la cual se realizó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (POT) se puede inferir que la política de competitividad adoptada en éste, define una estrategia de posicionamiento nacional e internacional de la capital como lugar atractivo para la inversión extranjera directa e inversión privada, aumentando la participación en el comercio internacional y aumentando los flujos de intercambio de bienes, servicios, tecnología e innovación. Esta visión económica abarca un amplio espectro de los factores que mejoran la competitividad, pero deja de lado aspectos que están profundamente articulados y que optimizan las dinámicas propias de la ciudad y que complementan las estrategias adoptadas alcanzando resultados económicos, sociales y ambientales deseables y equilibrados. Es por ello que se hace preponderante revisar la política de competitividad para el ordenamiento territorial del Distrito capital de una forma más integral e incluyente, mejorando en temas como desarrollo urbano, calidad de vida, seguridad e infraestructura, movilidad, conectividad con los mercados, medio ambiente, servicios públicos domiciliarios y progreso. Por esto, la presente revisión se configura a través de un eje estructurante de competitividad el cual se fundamenta en tres principios territoriales básicos – o dimensiones - interelacionadas entre sí: Equidad Productividad Sostenibilidad

2. EQUIDAD La equidad territorial se define, en este contexto, como un principio según el cual el planeamiento, funcionamiento y desarrollo urbano debe posibilitar una suficiente oferta, una adecuada disposición y un efectivo acceso a los diferentes bienes y servicios colectivos que satisfacen las necesidades de la población urbana y rural del distrito, para compensar los déficit existentes de ellos. En primera instancia, se tienen en cuenta los bienes y servicios públicos sin desconocer que los privados igualmente constituyen parte de la oferta que satisface las necesidades colectivas. Así mismo solo se consideran los déficits cuantitativos (coberturas) de los bienes y servicios, públicos, sin desconocer que también los hay cualitativos y privados. Sin embargo dadas las competencias de los otros sectores y sus políticas especializadas respecto a tales déficits, se estima que los mismos sean atendidos dentro de los alcances y competencias de tales sectores y políticas. La equidad territorial implica no solo un conjunto de factores objetivos y subjetivos que dan cuenta de ella de manera más integrada, sino que a la vez estos factores tienen lecturas diversas y simultáneas desde puntos de vista como el económico, social, ambiental, cultural, político y legal. La dimensión de equidad propende por una vivienda digna y la dotación de bienes y servicios para todos los ciudadanos. Igualmente se busca dar al ordenamiento territorial un enfoque de género y de inclusión social que incluya y reconozca los diferentes grupos 2.1. POBLACIÓN 2.1.1. Cuantos y donde? De acuerdo con las proyecciones de población realizadas por el DANE y la SDP, a partir de los resultados del Censo 2005, a junio 30 de 2010 residirán en la ciudad 7.363.782 personas, lo cual representa un total de 725.778 habitantes menos, de acuerdo a lo proyectado por el DAPD (8.089.560) en el 2003.

Planeando para otros números: Proyecciones y realidades

8.500.000

Poblacion

8.000.000 7.500.000

Proyección 2003

7.000.000

Proyección 2005

6.500.000 6.000.000 2005

2006

2007 2008 Ano

2009

2010

Las diferencias encontradas en las proyecciones de población permiten afirmar que el proceso de transición demográfica en la ciudad se viene consolidando de manera más acelerada respecto a lo esperado, lo cual afecta de manera directa el tamaño de la población porque se presentan menores tasas de crecimiento. Este fenómeno, como lo afirma la Corporación Centro Regional de Población – CCRP - en su último informe de 1997i, es el resultado de un conjunto de complejas interrelaciones entre el comportamiento de las variables demográficas como es el caso de las tasas de natalidad, tasas de fecundidad, tasas de mortalidad, tasas de migración, entre otras; las determinantes de la disponibilidad de espacio y las relaciones con su entorno, más allá de los límites geopolíticos. Lo anterior, se evidencia al observar los cambios en la tasa de crecimiento promedio anual esperada en el 2010, la cual pasó de 1,83 de acuerdo a las proyecciones de la CCRP (Censo 1993) a 1,42 según la proyecciones realizadas a partir del Censo 2005. Este cambio a su vez, es el resultado de la interrelación de las modificaciones que experimentaron los diferentes indicadores demográficos como la tasa general de fecundidad que para el 2010 estaba estimada en 62,9 y ahora se estima en 58,2, es decir, se esperan en promedio alrededor de 5 nacimientos menos por cada mil mujeres en edad fértil. Todos estos cambios en la tendencia demográfica de la ciudad afectan en primera instancia la estructura de la población lo cual conlleva a su vez, cambios en la necesidades en términos de las dotaciones de la ciudad para atender a la población que reside en su territorio. Por otro lado, una aceleración de la transición demográfica significa un desarrollo 5

económico sostenido y la transición de la ciudad hacia una sociedad postindustrial. Del total de la población del 2010, el 52% son mujeres y el 48% son hombres y se concentran en las localidades de Suba, Kennedy, Engativá y Ciudad Bolívar (48%). Viviendo en la densa periferia

Por otra parte, a medida que el crecimiento total de la población va siendo más lenta, los cambios demográficos más profundos se observan en la evolución de los tres grandes grupos de edad y en particular de los grupos extremos, es bastante significativa. Para el año 2010 la población de 0 – 25 años representa el 25%, de 15 – 64 años el 69% y mayor de 64 años, el 6% mientras que en el 2005, representaban el 27%, 67% y 6%, respectivamente. Por último, teniendo en cuenta las nuevas tendencias demográficas para el año 2020 se espera que la ciudad albergue alrededor de 8.380.801 personas de las cuales 4.316.132 (51,5%) serán mujeres y 4.064.669 (48,5%) serán hombres. Por último, es necesario anotar que la reducción en los números de población en Bogotá se puede explicar en cierta medida al crecimiento de la población en la sabana. En otras palabras, parte de esas 700,000 personas viven en ciudades intermedias de la sabana, muy específicamente en Chía y Mosquera. La explosión demográfica de la sabana

2.1.2. Genero y Políticas Poblacionales En la medida en que el territorio no es homogéneo y quienes lo habitan son hombres y mujeres agrupados en grupos poblaciones heterogéneos y con comportamientos diferentes, se entiende que el ordenamiento no es neutral sino diferencial porque afecta de diferente manera a hombres y mujeres en sus distintas condiciones sociales: por la edad, por la raza, por el sexo o por las condiciones de discapacidad o desplazamiento. Esto implica pensar la ciudad y el ordenamiento del territorio desde las necesidades habitacionales, de espacio público, de movilidad y de acceso a los servicios según sus dinámicas y su heterogeneidad. En Bogotá la estructura familiar y del mercado de trabajo han variado y han provocado una modificación en la composición de los hogares provocando: • El aumento de hogares mono-parentales, personas solas, jóvenes y/o personas con necesidades habitacionales específicas. (Tabla) • El aumento de los hogares con jefatura femenina y la feminización de la pobreza. • El aumento de la incidencia de la migración y la multi-culturalidad de los habitantes urbanos: afro-descendientes, indígenas y pueblo Rom o gitanos. También por efectos del desplazamiento forzado que en su mayoría es de mujeres. • Nuevos patrones de vida urbana (medios de comunicación, actividades al aire libre, etc.) provocan un aumento del tiempo de ocio en el interior de la vivienda y el aumento en las demandas de espacio público. • Los cambios demográficos indican que para 2020 tendremos que los menores de 10 años reducirán su participación en 3.26% y los mayores de 65 años ganarán en participación 3.6%, es decir, que para dicha fecha se tendrá cerca de 800.000 personas en esta edad, lo que obliga a pensar en un equilibrio e intercambio generacional para la dotación de equipamientos. Si bien ahora existe una carencia de jardines infantiles en casi todas las localidades es necesario prever la dotación de equipamientos que atienda a este grupo etáreo y desagregarlo por sexo para que los equipamientos, el espacio público y la vivienda tenga en cuenta estas características y pueda dar soluciones integrales con equipamientos que atiendan población adulta e infantil en un cruce 8

generacional. Mejores oportunidades para las mujeres

• La peor situación en materia de servicios se localiza en Ciudad Bolívar, asimismo se encuentra un porcentaje importante de hogares mono-parentales con mujeres a cargo correspondientes a los estratos sociales más bajos que no son propietarias de la vivienda. En las localidades de Ciudad Bolívar, Santa Fé, Usme y Sumapaz, existe 9

el mayor hacinamiento con la demanda de vivienda y servicios más acuciante, con los mayores porcentajes de mujeres jefas de hogar en situación de pobreza y con empleos informales. Así, estas nuevas consideraciones poblaciones y el enfoque de género en los análisis socio-espaciales presionan al POT por una consideración mucho más amplia del sentido de “pobreza” y “derecho a la ciudad”, esto es: derecho a la vivienda que ya no admite enfoques unidimensionales, homogéneos, estáticos; derecho al espacio público focalizando los usos diferenciados que hombres y mujeres hacen de ellos; derecho a la movilidad y al acceso de bienes y servicios teniendo en cuenta dónde se halla la población más vulnerable para que el desarrollo llegue en igualdad de oportunidades sin importar condición de género, edad o localización. 2.2. VIVIENDA Se ha reducido el déficit de viviendaii

Según los censos poblacionales de 1993 y 2005 del Dane, el déficit de vivienda en Bogotá ha disminuido a una tasa promedio de 2,8% anual. En el año de 1993 el déficit total habitacional se estimaba en 555.500 hogares mientras en el 2005 se estimaba en 369.874, presentando una reducción de 33,4% en todo el periodo analizado.iii Entre 2003 y 2007 el número de hogares en déficit se redujo al pasar de 10

323.340 hogares en situación de déficit (cuantitativo y cualitativo) a 307.945 para el 2007, lo que equivale a una reducción del 5%. Como proporción el número de hogares, el déficit pasó de 17,41% en 2003 a 15,56% hogares en déficit en 2007. Sin embargo, aún cuando el número y proporción de hogares en déficit disminuyó durante este periodo, en las localidades de Engativá, Ciudad Bolívar, Antonio Nariño, Mártires y Chapinero aumentó el déficit cualitativo de vivienda, es decir aquel relacionado con la demanda de nuevas soluciones habitacionales. Donde necesitamos vivienda y donde estamos construyendo?iv 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000

Hogares en déf icit cuantitativo 2007

Total viviendas terminadas 2004-2007

Teusaquillo

La Candelaria

Chapinero

Antonio Nariño

Los Mártires

Puente Aranda

Santa Fe

Fontibón

Tunjuelito

Barrios Unidos

Usaquén

Usme

Rafael Uribe Uribe

San Cristóbal

Suba

Bosa

Kennedy

Engativá

Ciudad Bolívar

VIS terminadas 2004-2007

La distribución espacial del déficit cuantitativo de 2007 muestra que Ciudad Bolívar, Engativá, Kennedy, Bosa y Suba concentran el 60% del déficit cuantitativo de vivienda de la ciudad. En 2003, la mayor concentración del déficit cuantitativo (63%) estaba en las localidades de Kennedy, Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Usme, Bosa y Suba. En relación con la construcción de vivienda, durante el periodo 2004-2007 se terminaron en la ciudad 133.136 viviendas, de las cuales 63.374 fueron Vivienda de Interés Social. Sin embargo, la localización de las nuevas unidades construidas no corresponde a la de la demanda.

Porque no hacemos más VIS?v

ViviendasTerminadas (2004 - septiembre 2009) 30.000 25.000 20.000 15.000

VIS

10.000

No VIS

5.000 2004

2005

2006

2007

2008

A septiembre de 2009

Entre el 2004 y el tercer trimestre de 2009 se construyeron en la ciudad 200.950 viviendas, de las cuales 91.807 fueron de interés social, con un promedio de 35.000 viviendas al año para el periodo 2004 – 2008. Así mismo, mientras que en 2007 había 145.822 hogares en déficit cuantitativo de vivienda, las viviendas nuevas construidas (terminadas) entre el primer trimestre de 2008 y el tercer trimestre de 2009 y las que se encontraban en proceso de construcciónvi en octubre de 2009, suman 107.885 viviendas, de las cuales 40.656 corresponden a Vivienda de Interés Social. Esta oferta resulta insuficiente para satisfacer la demanda que, de acuerdo con las proyecciones de población y hogares realizadas a partir del Censo 2005, se estima que entre 2008 – 2009 se formaron de 116.053 hogares nuevos. De acuerdo con los análisis realizados por Metrovivienda, los suelos cuyo valor ($20.000 por metro cuadrado neto) permite la urbanización del suelo para Vivienda de Interés Prioritario se localizan en la periferia de la ciudad y son insuficientes (490 hectáreas) para cubrir el déficit. 2.2.1. Segregación La segregación es una expresión de la distancia socioeconómica en el espacio (qué tan alejados viven los ricos de los pobres) y de la distribución del acceso a los equipamientos y al sistema vial arterial de acuerdo con la conexión a las zonas de empleo y servicios urbanosvii.

Más pobres, más segregadosviii

0.2 0.18 0.16 0.14 0.12 0.1 0.08 0.06 0.04 0.02 0

SRS

Ciudad Bolívar

Rafael Uribe Uribe

La Candelaria

Puente Aranda

Antonio Nariño

Los Mártires

Teusaquillo

Barrios Unidos

Suba

Engativá

Fontibón

Kennedy

Bosa

Tunjuelito

Usme

San Cristóbal

Santa Fe

Chapinero

Usaquén

SAS

Entre las formas de medir la segregación socio espacial, se encuentran la segregación residencial socioeconómica (SRS) definida como “la ausencia o escasez relativa de mezcla socioeconómica en las subunidades territoriales de una ciudad” y la segregación de acceso socioeconómica (SAS), que relaciona el novel socioeconómico del hogar con la disponibilidad de equipamientos e infraestructuras urbanas. Ambas medidas muestran que Bogotá es una ciudad segregada.ix El índice SRS recoge variables de pago de servicios públicos, gastos del hogar, costos de educación y de afiliación salud, ingresos familiares y per cápita, calor del m2 de terreno y de construcción. El índice de SAS trata de captar el acceso a equipamientos urbanos. Los dos índices van de 0 a 1, y a mayor valor mayor segregación. De acuerdo con estos índices, las localidades más segregadas en la ciudad son Santa Fe, Usme, Bosa, Barrios Unidos, Mártires, Candelaria, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar.

Ricos con ricos y pobres con todo el mundo

En relación con la mezcla de estratos socioeconómicos, Bogotá presenta grandes áreas homogéneas a nivel de UPZ, con predominancia de estrato 6 en el norte de la ciudad y 2 y 3 en el sur occidente (áreas azul oscuro). En general la mezcla de estratos socioeconómicos es bastante baja y se presenta en pocas zonas de la ciudad (azul claro). 2.2.2. Viviendas informales La ciudad desarrollada de origen ilegal o la ciudad informal es una realidad insoslayable en Bogotá. Ocupa una porción importante del territorio del suelo urbano de la ciudad (más de su 25%) y alberga gran parte de su población, cerca de 2.500.000 de personas. Se trata de la porción de la ciudad que condensa graves conflictos sociales, económicos y urbanos en Bogotá y que refleja manifestaciones de 14

desigualdad de nuestra ciudad, respecto de los cuales la actividad estatal y, en nuestro caso, la función de planificación u ordenación del suelo tiene la responsabilidad de resolver por vía del reconocimiento y materialización de derechos constitucionales fundamentales, colectivos y socioeconómicos como la vida, la salud, un ambiente sano, vivienda digna, cobertura de servicios públicos, el espacio público y en fin el derecho de ciudad. Periferia Informal

En cifras se puede describir la ciudad informal como la sumatoria de los desarrollos legalizados urbanísticamente, los desarrollos negados por estar en zonas insalubres y los desarrollos que se encuentran actualmente en proceso de legalización lo cual equivale a 7,604 has. aprox. El desarrollo informal de esta porción de la ciudad ha generado una realidad urbana deficitaria y compleja, en lo económico, social y urbano que representan un desafío para la ciudad, su gobierno y los técnicos que sustentan sus decisiones. Los grandes retos de la actividad planificadora, 15

giran alrededor de los temas de la preservación de la vida de las personas asentadas en zonas de amenaza, la generación de vivienda digna que pueda suplir el déficit de vivienda en Bogotá, la necesaria incidencia en el mercado del suelo para desplazar la oferta informal de vivienda, el mejoramiento de las condiciones urbanas de estas áreas y su articulación con la ciudad informal, entre otros. En la actualidad el POT de Bogotá, no reconoce la realidad de la ciudad informal como un aspecto urbano que amerite un cuerpo estructurado de políticas, objetivos y estrategias de intervención, sino que aborda su problemática a través de otros fenómenos urbanos como la vivienda de interés social o el mejoramiento integral de barrios que disgregan la realidad de esta parte de la ciudad en facetas limitadas de su contexto: la vivienda o el barrio. En el marco de la política habitacional se destacan áreas de especial interés como las señaladas, de Mejoramiento integral, en las cuales para suplir sus carencias es preciso adelantar intervenciones integrales desde el ordenamiento y reglamentación y los programas previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial. En materia de déficit cuantitativo de vivienda el documento soporte del decreto 463 de 2003, señaló una situación crítica frente al agotamiento del suelo urbano para el desarrollo de proyectos, en ese sentido, se ha realizado un inventario de áreas disponibles al interior del perímetro en las UPZs de mejoramiento integral, encontrando que existen predios libres, áreas subutilizadas o con baja consolidación que a través de la aplicación de un instrumento pueda renovar su estructura y englobe con el fin de responder a la demanda de suelo para VIS; dotacionales y recreacionales, dentro de una política de consolidación y renovación en estas áreas. El POT identificó 26 unidades de planeamiento zonal definidas como de tratamiento de mejoramiento integral las cuales contemplan un área de 9.726 Has aproximadamente, correspondiendo al 25.38% del área urbana de Bogotá. En las UPZ de mejoramiento integral se determinó que estas cuentan con un promedio de zonas verdes de 2.24 mts2, por habitante, sobre el promedio de la ciudad que corresponde a 4.7 mts2, mientras que en lo relacionado con equipamientos de educación y bienestar social existe un 2.22 mts2 por estudiante, siendo el promedio requerido de 7.75 mts2 aproximadamente. Frente al déficit cualitativo su intervención se ha venido realizando desde el programa de Mejoramiento integral, a través de acciones que optimizan la prestación de los servicios generales en esas áreas frente a la 16

conformación urbana inicial, así mismo de reconocimiento de edificaciones cuyo fin primordial es reducir la vulnerabilidad de las estructuras, igualmente, el reasentamiento de familias en áreas de riesgo no mitigable propuesto en el POT apunta a eliminar las condiciones de vulnerabilidad frente al riesgo y mejorar la calidad de vida de las familias. Mucho por “mejorar” en los bordes de la ciudad

Desde la revisión del POT es necesario abordar algunos temas claves relacionados con el crecimiento informal y la incorporación de estas áreas a la dinámica social urbana. Es necesario revisar el Tratamiento de Mejoramiento Integral, el cual ocupa aproximadamente 7571 has definido como “aquel que rige las actuaciones de planeamiento para la 17

regularización de los asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad, de conformidad con las directrices establecidas en el Modelo de Ordenamiento Territorial que se desarrolla a través de las UPZ de mejoramiento integral como instrumento de planeación, del componente urbano del POT. Identificación de áreas de crecimiento informal de 2003 a 2008x

Además de lo anterior, se han identificado aproximadamente 161.42 has desarrolladas con posterioridad a al 27 de junio de 2003 (fecha definida por el decreto nacional 564 de 2006 como límite de existencia de los asentamientos de origen ilegal que pueden ser objeto de legalización), los cuales no pueden ser legalizados conforme los mandatos de esta norma, dejando sin la posibilidad de las intervenciones necesarias para la generación de condiciones de vivienda digna y calidad de vida para sus 18

habitantes. El POT aborda la regularización urbanística de barrios como procedimiento y como instrumento de planeamiento; para la realización de los ajustes urbanísticos y normativos a los desarrollos de origen ilegal que fueron sometidos a procesos de legalización y cuentan con plano aprobado y acto administrativo de reconocimiento, en los cuales hay alteraciones en sus espacios públicos originalmente determinados, dentro del componente urbano. Hay un manejo diferenciado en las categorías de procedimiento y de regularización y no es clara su jerarquía dentro de los instrumentos de planeamiento, por lo tanto, la regularización tal y como está concebida, compite con la reglamentación de las UPZ de Mejoramiento Integral pues a su vez, es una estrategia para consolidar el Programa de Mejoramiento Integral. El Subprograma de Mejoramiento Integral está vinculado a las políticas generales, las políticas sobre uso y ocupación del suelo urbano, así como con los programas y actuaciones estructurantes urbanas de la ciudad. Es así como se considera importante dar a conocer la manera como esta formulado el Subprograma en el POT. Que es el mejoramiento integral: Programa o Política?

No está definido en el POT cuáles son los criterios para considerar un área o una UPZ de Mejoramiento ha superado el umbral mínimo de la intervención del subprograma de mejoramiento integral y en consecuencia del tratamiento de mejoramiento integral; y como consecuencia, le permitan a la entidad (SDP) generar unos lineamientos de intervención coherentes con la ejecución efectuada en los territorios y que de forma progresiva el distrito a través de sus entidades operativas puedan ir subsanando las deficiencias de de las áreas vinculadas al Subprogramas. Todo ello, con el 19

objeto de ordenar y dirigir el aparato institucional con que cuenta el distrito para intervenir integralmente una zona de mejoramiento integral, y así canalizar y optimizar los recursos que desde la creación del programa se vienen destinando, sin que a la fecha se reconozca un área con ciertas condiciones que le permitan cambiar su condición de zona de mejoramiento integral. La forma como se define y estructura el Subprograma de Mejoramiento integral en el POT, no visualiza o reconoce que en este subprograma, están vinculadas todas aquellas acciones que se emprenda por parte del distrito para mejorar las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por el origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad, es decir no se desarrolla, ni define (no es claro) intervenciones o programas asociados a las condiciones individuales unidad de vivienda como el “mejoramiento de vivienda y el reconocimiento” asociados a las condiciones físicas de la vivienda, o respecto a las condiciones de la tenencia como debe definirse o formularse el proceso de titularidad de los predios La estructura del POT no dimensiona, ni le da las herramientas al mejoramiento integral como un programa en el que se vinculen todas aquellas acciones integrales que pueden desarrollarse en área con las características deficitarias y de origen de las mismas, es decir, debe visualizarse dentro del Programa, subprogramas de reconocimiento, subprograma de mejoramiento de vivienda, subprograma de titulación, etc. 2.3. BIENES Y SERVICIOS URBANOS PARA TODOS LOS CIUDADANOS 2.3.1. Malla vial local La malla vial local, cuya principal función es la de permitir la accesibilidad a las unidades de vivienda y dar conexión con las vías intermedias y arteriales, está conformada por 7.886 Km/carril -53% del total de la malla vial de la ciudadxi, y registra una deficiente condición superficial de la estructura del pavimento.

Alta Movilidad, Baja Accesibilidadxii

Para el área urbana en los sectores establecidos como de mejoramiento integral, el actual Plan de Ordenamiento Territorial propone el desarrollo de los Corredores de Movilidad Local (CML), los cuales quedaron definidos por vías locales, en las Unidades de Planeamiento Zonal. No obstante, los corredores identificados en las UPZ’s en su mayoría adolecen de las calidades técnicas para cumplir su propósito, limitando la accesibilidad del transporte público a nivel zonal y vecinal. 2.3.2. Servicios públicos Los servicios públicos domiciliarios se prestan a los barrios legalizados del Distrito Capital, dentro del perímetro de servicios definido en el POT, la cobertura en la presentación de los servicios públicos en la Ciudad de Bogotá es excelente. Servicios para todosxiii

Servicio Público Domiciliario Sistema de Acueducto Alcantarillado

Cobertura y 100 % Acueducto 99.11 % Alcantarillado Sanitario 97.88 % Alcantarillado Pluvial Sistema de Energía Eléctrica 100 % Suelo Urbano Sistema de Gas Natural Domiciliario 85.5 % Sistema para el Manejo Integral de 100 % distribución en recolección de Residuos Sólidos basuras. Telecomunicaciones 71.9 % Telefonía Básica Conmutada (ETB) 21

Los Planes Maestros de servicios públicos determinan la política, las estrategias, los programas y proyectos para cada uno de los servicios públicos. Así mismo determinaron las metas y los indicadores de seguimiento en cumplimiento del Acuerdo 223 de 2006. En particular con relación a las metas de expansión de redes para garantizar la cobertura del servicio se han venido cumpliendo, determinando que los Planes Maestros de Servicios Públicos se convierten en una instrumento estratégico que permite articular la tendencia del mercado en la prestación del servicio público domiciliario con el crecimiento y ordenamiento de la ciudad, garantizando el acceso y la disposición del servicio por cobertura a todos los habitantes de la ciudad. 2.3.3. Equipamientos Los dotacionales se clasifican, según el P.O.T. en equipamientos colectivos, deportivos recreativos y servicios urbanos básicos. Los equipamientos colectivos son una unidad de servicio que se constituye en un medio para satisfacer una necesidad social y están relacionados directamente con la actividad residencial y con la seguridad humana. Estos son, salud, educación, bienestar social y cultura. Los equipamientos deportivos recreativos corresponden a las edificaciones destinadas a la práctica de ejercicio físico, deporte de alto rendimiento y a la competencia de actividades deportivos en los medios aficionados y profesionales. Se agrupan en centros deportivos, coliseos, instalaciones olímpicas y clubes campestres deportivos y recreativos. Los servicios urbanos básicos corresponden equipamientos destinados a los servicios de la administración pública, de seguridad ciudadana, defensa y justicia, cementerios, abastecimiento de alimentos, recintos feriales y servicios de transporte.

Bien equipados

Las consideraciones del diagnóstico en relación con el acceso a los dotacionales se entienden desde la perspectiva de la demanda que comprende aspectos relacionados con la cobertura, accesibilidad y distribución equitativa de los mismos en el territorio. El Distrito Capital ha desarrollado sistemáticamente una política de inversión sectorial y no territorial en la cobertura del equipamiento en la ciudad. La inversión sectorial, a pesar de ser desarticulada, se concretó en la 23

presencia generalizada de equipamientos colectivosxiv de escala vecinal y zonal localizada en las áreas más deficitarias, coincidente con la demanda y con la organización más conveniente de cada servicio. Sin embargo, las zonas residenciales con mayor demanda siguen siendo deficitarias. Distribuyendo el desarrollo

En las localidades con mayor cantidad de población flotante (Centro de la ciudad y centro expandido) existe una capacidad instalada que podría albergar una mayor demanda y que está siendo utilizada en función de los movimientos pendulares de la población. Esto nos señala que la ciudad tendría la capacidad de albergar un mayor porcentaje de población en 24

estas zonas pero también un problema de accesibilidad a este tipo de servicios en términos de equidad. La oferta de equipamientos colectivos de escala urbana y metropolitana sigue siendo limitada y no deseablemente localizada según los Planes Maestros. A pesar de que la oferta existente de equipamientos colectivos se localiza coherentemente en relación a su demanda, el mayor peso de su producción corresponde al carácter privado, sin el cumplimiento de los estándares urbanos y constructivos deseados (recientemente propuestos por los Planes Maestros). Educados por el sector privado

CARÁCTER EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS

3000

2750

2500 2000 1477 1500 PRIVADO 1000

PÙBLICO 520

500

218 50

Colectivos

Servicios Urbanos Básicos

Deportivo Recreativo

PRIVADO

2750

218

PÙBLICO

1477

520

Los servicios urbanos básicos se han concentrado principalmente en zonas céntricas de la ciudad dado que sus criterios de demanda están referidos a características específicas del servicio que prestan (como atención al ciudadano etc) y no exclusivamente a la cuantificación por habitante. Al igual que en los equipamientos colectivos existe un desequilibrio en la oferta entre las zonas periféricas y las céntricas de la ciudad.

Baja descentralizaci贸n

En cuanto a los equipamientos deportivos y recreativos, se identifica un 贸ptimo nivel de interacci贸n con el Sistema Distrital de Parquesxv, porque sus infraestructuras se han localizado principalmente en parques existentes de escala zonal y metropolitana, con lo cual se logra un adecuado uso del soporte de equipamientos instalado y se complementa la oferta de recreaci贸n pasiva.

La estrategia de localización del equipamiento deportivo recreativo, se viene construyendo a partir del desarrollo de un núcleo metropolitano de alta jerarquía (Salitre-Simón Bolívar-El Campín), complementado por un anillo de dotacionales de escala urbana que busca atender la totalidad del territorio a través de núcleos para cada localidad. La cobertura es atendida adicionalmente por la oferta de equipamientos de carácter privado: sedes deportivas de las cajas de compensación y los clubes campestres. Sin embargo la insuficiente oferta de equipamientos deportivos de escala urbana y metropolitana para atender las demandas espaciales que requiere el proceso de formación deportiva, de alta competencia y sus usos complementarios. Esta situación se hace más crítica por el uso multipropósito que se le da a los escenarios deportivos de alta jerarquía, ante la ausencia de escenarios de espectáculos en la ciudad. Así mismo, el equipamiento deportivo recreativo genera altas demandas de suelo por el carácter extensivo de estos servicios, que no se encuentran disponibles en áreas consolidadas. A partir de la inclusión de la accesibilidad y la distribución equitativa como variables de análisis territorial en el P.O.T 2003 y en los Planes Maestros (2003-2006): • Se trazaron políticas, modelos, estrategias, parámetros normativos y en algunos casos proyectos para cada uno de los servicios, que permitieron avanzar en la corrección de algunos aspectos que guiaban hasta ese momento la forma tradicional de localización y priorización de equipamientos, • Se propuso un cambio en los esquemas de planificación y ejecución de los sectores, que empezaron a considerar condiciones arquitectónicas y de calidad para su infraestructura, la distancia residencia-equipamiento como determinante en la localización del mismo, la escala de ciudad y la programación de sus inversiones. En consecuencia, se pudo constatar que: • No se alcanza el nivel óptimo de los equipamientos en la ciudad, en razón a que el déficit no corresponde exclusivamente a la relación oferta-demanda (1 a 1), sino al estándar y la calidad urbana del equipamiento, entendida ésta como una serie de condiciones de accesibilidad, generación y articulación al espacio público, movilidad, imagen estética, singularidad, comodidad, elementos ambientales y demás cualidades urbanas y arquitectónicas que posibiliten un impacto positivo en la ciudad, además de la 27

satisfacción del servicio. Al respecto, no se establecieron en el POT, los estándares de necesidad de equipamientos, que consideraran, entre otros aspectos lo siguiente: • Variables cuantitativas de población no sólo como individuos sino como grupos sociales dinámicos. • Contextos territoriales locales, urbanos y regionales: escala. • Mayor complejidad de los problemas que atienden. • Mayor peso del equipamiento.

carácter

privado

producción

del

• Estrategia de Ordenamiento Territorial: proyectos urbanos, proyectos regionales, áreas céntricas Esta falencia conduce a la imposibilidad de determinar con precisión las demandas de suelo necesarias para atender las demandas de población presentes y futuras de acuerdo a la estrategia de expansión y densificación de la ciudad, al igual que dificulta la toma de decisiones que privilegien la equidad en el acceso y el incremento en el nivel del servicio al que se accede. Existe una inadecuada relación entre la cobertura, la capacidad de acceso y la distribución equitativaxvi de los equipamientos, identificada en los siguientes aspectos problemáticos del POT: -

Inadecuada relación entre la disposición de suelo que se hizo para equipamiento y la infraestructura de soporte existente (otros equipamientos, movilidad, espacio público y servicios públicos) de tal manera, que se diera un aprovechamiento de lo construido.

Ausencia de desarrollo de instrumentos de gestión y financiación y acompañamiento normativo que posibilitara la eficiencia en el gasto público para la consecución del suelo para equipamientos.

No se aseguró la provisión, disposición y cualificación de los equipamientos necesarios para atender las necesidades sociales de los 15.606 habitantes del territorio rural, ni se consideraron las interrelaciones con los demás elementos ambientales, sociales, y económicos del territorio rural, que en su mayoría quedaron supeditados a la adopción de las UPR.

3. PRODUCTIVIDAD La productividad territorial en el POT hace referencia al conjunto de objetivos, estrategias y proyectos orientados a crear y/o mejorar las características territoriales que agreguen valor a las aglomeraciones económicas y fomenten la localización de nuevas actividades productivas (Industria, comercio y servicios). A través del concepto de aglomeración económica, densidad económica y rendimientos crecientes se retoma la dimensión espacial de la productividad. Lo anterior, apunta a definir el nivel de producto por unidad de insumo, concretamente, la cantidad de producción por unidad espacial. Las acciones que contribuyan a aumentar esta relación constituyen el mejoramiento de la productividad. Son múltiples las explicaciones sobre las fuentes para el mejoramiento de la productividad, algunas centran su atención en las características propias del capital y del trabajo y otras lo hacen en las condiciones del espacio donde se desarrolla la actividad económica. Recientemente, a partir del redescubrimiento de los trabajos de los geógrafos económicos se está concediendo importancia mayor a las expresiones territoriales de la productividad. La dimensión de productividad da cuenta de una adecuada integración que reconozca los desbalances propios del desarrollo económico, la localización del empleo y las actividades económicas, la accesibilidad arterial e intermedia y la potencialidad de cambio de la ciudad construida. 3.1. INTEGRACIÓN REGIONAL 3.1.1. Territorio y desarrollo económico Como lo indican los más recientes estudios de economía regional y ordenamiento territorial, de manera sintética se puede afirmar que el Distrito Capital viene transformándose en un gran centro de servicios mientras que algunos municipios del occidente y el norte de la Sabana presentan una creciente dinámica industrial. Para consolidar estos aspectos, se requiere lograr altos niveles de articulación de los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial de los entes municipales involucrados. Dicha articulación y complemento dependerán en gran 29

medida de la comprensión de los roles y potenciales municipales individuales y de las ventajas que puedan obtener los mismos de todo proceso asociativo. Más del 80% de la actividad industrial de Cundinamarca se realiza en los municipios de la Sabana. La mayor concentración industrial en municipios fuera de Bogotá, ha atraído el empleo y por tanto la reubicación poblacional o la migración hacia la región, generando procesos de urbanización acelerada en los municipios circunvecinos, al occidente del Rio Bogotá, lo que se reflejó claramente en el Censo de 2.005, ya que en el periodo intercensal varios de estos municipios crecieron de manera más acelerada que la misma capital. Otros datos se muestran igualmente importantes en la escala regional, ya que Bogotá y Cundinamarca representan el 30% del PIB nacional 3 y tienen el 20% de la población colombiana. Se trata de la principal región exportadora del país, diferente a petróleo y café, con bienes tales como flores y productos químicos. La participación conjunta de Bogotá y Cundinamarca representa el 40% del PIB industrial del país. El departamento de Cundinamarca tiene el 6% del PIB nacional, y Bogotá tiene el 24%. De acuerdo con el Censo Económico de Cundinamarca, el 84% de esta producción se origina en los municipios de la Sabana. El sector primario es el más importante en la producción de Cundinamarca, con el 32% del PIB., pero de esta participación, cerca del 67% está representada por la floricultura. Las exportaciones de flores para el país en 2007 fueron de US 1.100 millones, de los cuales el 80% se generó en la Sabana con US 870 millones. La industria de Cundinamarca participa con el 25% y el comercio con el 16% del PIB del departamento. Según datos de la última década del siglo pasado, la industria pasó de una participación del 19% en 1994 a 22% en 2000. El PIB de Cundinamarca ha crecido a tasas mayores que el promedio del PIB nacional y absorbe el 50% de las importaciones del país. Sus exportaciones ascienden al 25% de la nación. No obstante lo anterior, Cundinamarca se muestra también como una región importadora, lo cual se explica por el efecto del Distrito Capital, ya que Cundinamarca exporta más de lo que importa. No obstante lo anterior, la Región Capital es la principal región exportadora del país. En el mismo sentido, con la desconcentración industrial metropolitana a finales de la década del 80 y comienzos de los 90, la mayor parte de la actividad manufacturera se localizó en el eje centro-occidente abarcando las zonas de la Estación de la Sabana, Paloquemao y Puente Aranda, articulándose a la conformación del corredor occidental industrial metropolitano que incluye a los municipios de Mosquera, Madrid, Soacha y 30

Sibaté. Desde mediados de los 90, la actividad industrial manufacturera que interactúa con Bogotá mediante las vías troncales de los ejes norte, occidente y sur, se concentra en el tramo norte Sopó-TocancipáGachancipá; al occidente en Madrid y Mosquera y hacia el sur en Soacha y Sibaté. Las industrias manufactureras establecidas en Cundinamarca en los últimos veinte años, se han localizado preferencialmente en los municipios que corresponden al área de influencia inmediata de Bogotá y que conforman el área metropolitana. De 320 industrias localizadas desde los años 80, 283 (88.4%) se ubicaron en 19 municipios metropolitanosxvii y de ellos, las grandes empresas prefirieron concentrarse en 6 municipios, entre estos, Mosquera y Tocancipá que ofrecen incentivos tributarios como elemento atractivo para la inversión. Frente al ritmo de creación de empresas manufactureras, mientras en los municipios del área metropolitana se instalaron cada cinco años entre 12 y 13 empresas, en los municipios no metropolitanosxviii este número apenas fue de 1 ó 2 empresas por año. “En Soacha se crearon, en promedio, tres empresas por año en las últimas dos décasas. Le siguen los municipios de Funza, Mosquera, Chía y Cotta, con indicadores variables entre una y dos empresas por año. Los municipios de Cajicá, Tocancipá, Madrid, Tenjo, Zipaquirá, Facatativa, Cógua y Sopó, presentan indicadores inferiores a una empresa por año”xix Por otra parte, con base en el análisis de ortofotomapas satelitales (SPOT) correspondientes al año 2007, se pudo establecer la representación real de la ocupación actual por edificaciones, vías, bodegas y galpones en el ámbito de la subregión Sabana. Esta ocupación corresponde, en síntesis, a un claro fenómeno de suburbanización, en el que predomina la disposición de edificaciones dispersas, soportadas en estructuras viales inconexas y dependientes de los grandes corredores viales nacionales y departamentales. El análisis adelantado permitió identificar tres formas generales de expresión del fenómeno: la suburbanización intensa de conjuntos residenciales de baja densidad y loteos de viviendas campestres, desarrollada principalmente en los suelos rurales de los municipios de Cota, Chía y Cajicá; la suburbanización media, con dimensiones mayores de la parcelación y menor nivel de dispersión, localizada en los suelos rurales de los corredores de Tabio - Tenjo y Calera – Sopó principalmente, y, finalmente, la suburbanización lineal prevalentemente industrial, generada a lo largo de los principales corredores de ingreso y salida del Distrito Capital. 31

La presencia de galpones asociados a la floricultura es otro de los fenómenos de alto impacto, por la dimensión del suelo ocupado, particularmente en los suelos rurales de los municipios de Facatativá, El Rosal, Madrid y Mosquera. Se percibe igualmente el fenómeno de construcción de bodegas asociadas a la industria, a lo largo de los principales corredores suburbanos de la Subregión. Los asentamientos urbanos históricos, hasta hace pocos años relativamente compactos, se difuminan actualmente sobre los suelos circunvecinos, en un claro proceso dispersivo que consume de manera acelerada grandes porciones de suelo rural. Lo anterior, que se ha producido en total ausencia de regulaciones mínimas para garantizar el equilibrio necesario entre actividades, formas construidas, usos rurales y paisaje, se impone la necesidad de fijar directrices contundentes desde el ordenamiento territorial. A la base de un nuevo ordenamiento de los suelos de la subregión se encuentra, por tanto, el reconocimiento explicito de la condición suburbana. Este reconocimiento tiene implicaciones directas en el ordenamiento del D.C, y por derivación, el dimensionamiento funcional y rol de su conjunto de áreas centrales. 3.1.2. Competencia del POT en la construcción de una ciudad región Entre el 2001 y el 2008 se realizaron 17 acuerdos y convenios firmados entre mandatarios de los diferentes entes territoriales, para establecer un mecanismo de trabajo articulado y dirigidos al desarrollo de planes regionales sectoriales, estos son: • Acuerdo de Voluntades entre la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, el Departamento Nacional de Planeación –DNP-, el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- y el Centro de las Naciones para el Desarrollo regional –UNCRD- para la conformación de la Mesa de Planificación Regional Bogotá Cundinamarca - MPRBC -, 2001, como un escenario de interacción y planificación entre entidades públicas, para el fortalecimiento de la capacidad técnica e institucional del desarrollo integrado de la región. En Abril de 2009, el convenio administrativo que permite la co-financiación de estudios y proyectos se finaliza, dando por finalizada la Mesa de Planificación Regional. • Resultado de los estudios de la Mesa de Planificación en el 2005, se identificaron y presentaron 20 proyectos regionales en movilidad, 25 32

proyectos ambientales y 14 en turismo que debían ejecutarse por la región Bogotá – Cundinamarca. • Acuerdo de Voluntades entre la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, el Concejo de Bogotá, y el Comité Intergremial de Bogotá y Cundinamarca para la conformación del Consejo Regional de Competitividad Bogotá Cundinamarca –CRC-, 2001. Este Consejo apoya y realiza seguimiento a los proyectos relacionados con la competitividad, este impulsó los proyectos formulados a través de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad de la Región Bogotá Cundinamarca 2001-2005, entre los cuales se seleccionaron cinco (5) proyectos prioritarios en términos de financiación y que requieren aporte financiero del Gobierno nacional para su ejecución; los proyectos priorizados son: o Operación Estratégica Aeropuerto El Dorado. o Salidas-Accesos Integración Bogotá-Región. o Puerto Multimodal Puerto Salgar. o Corredor Vial Tobiagrande Puerto Salgar. o Navegabilidad Magdalena.

Recuperación

Ribera

del

Río

En el año 2006 el sistema nacional de competitividad establece la conformación de comisiones a partir de las instancias existentes, transformándose este Consejo en Comisión Regional de Competitividad. Para el año 2009, el Plan Regional de Competitividad define 6 proyectos en temas de Capital humano e innovación, 6 en infraestructura, 6 proyectos en sostenibilidad, 3 en Desarrollo de clústers, 7 en Internacionalización y 4 en Transformación productiva. • Acuerdo de Voluntades para la conformación del proceso de integración de la Región Central de Colombia entre los Alcaldes de Bogotá, Tunja, Villavicencio e Ibagué, y los Gobernadores de Cundinamarca, Boyacá, Meta y Tolima, 2004. En el 2006 la Región Central crea una Agenda Interna para la productividad y la Competitividad de la Región Central de Colombia 2006 con 69 proyectos en 8 áreas estructurantes: Fortaleza Económica; Infraestructura, logística y equipamientos, Recursos naturales y sostenibilidad ambiental, Desarrollo humano, Desarrollo de las empresas, Ciencia y Tecnología, Instituciones y Gestión del Gobierno. Igualmente formula un Modelo de Prospectiva Estratégica para la 33

Región Central de Colombia en 2007, el cual establece 53 proyectos; igualmente formula los Lineamientos de Política Ambiental para la región central de Colombia en 2008, priorizando 10 proyectos. • 5 Convenios interadministrativos de cooperación entre la Alcaldía Mayor de Bogotá y las Gobernaciones de Boyacá, Meta, Tolima, Casanare y Cundinamarca para conformar el Sistema de Alimentario y de Abastecimiento de Bogotá, 2008 -2009. • Acuerdos con 14 municipios de borde para desarrollar el Plan de Ordenamiento del Área de Influencia del Aeropuerto El Dorado, 2006. Convenio Interadministrativo entre el Distrito Capital de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca para la conformación de la Región Capital, Diciembre de 2008. Su objeto es “conformar una región que se denominará Región Capital, con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo”; ratifica los 23 temas prioritarios de la agenda común firmada por los mandatarios electos (Noviembre 14 de 2009), establece un Comité Interinstitucional y 13 propósitos prioritarios. Su vigencia es de 2 años, prorrogable por mutuo acuerdo de las partes. 5 Convenios Interadministrativos de cooperación entre Bogotá y Cundinamarca; y Bogotá y cuatro municipios (Soacha, Choachí, Fusagasuga y Funza) con el objetivo de aunar esfuerzos para desarrollar actividades tendientes a la seguridad y la convivencia Cundinamarca, 2009. En diciembre de 2003, EL Departamento Nacional de Planeación expide el documento CONPES 3256 “Políticas y estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la Región Bogota-Cundinamarca”, con el objetivo de propiciar el trabajo conjunto entre las instancias del nivel nacional con los actores regionales públicos y privados, para lograr una región más productiva, competitiva y con mayor inclusión y cohesión social. Igualmente entre el 2004 y el 2009, se presentaron ante el Congreso 2 proyectos de actos legislativos y se formuló un proyecto de Ley de Regiones: • Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, mediante adición al artículo 306 de la constitución del siguiente texto “El Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca, y los Departamentos contiguos a este, podrán asociarse en una 34

Región Administrativa y de Planificación Especial con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio”, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en el año 2004 por vicios de trámite. • Proyecto de Acto Legislativo 07 de 2004, “por el cual se adiciona el Artículo 306 de la Constitución Política”, mediante adición al artículo 306 de la constitución del siguiente inciso: “El Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca, y los Departamentos contiguos a este, podrán asociarse en una Región Administrativa y de Planificación Especial con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio”. Este es declarado inexequible, dado que el artículo en mención, no permite laceración de regiones para el Distrito Capital. • En el año 2008, la Región Capital constituye un Comité Jurídico Interinstiucional, en el cual se formula un proyecto de ley de regiones, el cual pretende crear una región administrativa, no especial, con base en el artículo 325 de la Constitución Política, el cual permite al Distrito crear una región con otros departamentos; igualmente establece que su conformación no implica el traslado de rentas nacionales a la región para su funcionamiento. 3.1.3. Migración regional Históricamente Bogotá ha sido considerada como una de las principales ciudades receptoras de población del país. Según las proyecciones poblacionales del DANE, en 2010, Bogotá tendrá 79.458 migrantes xx, con un índice de receptor de 3.18xxi, ocupando el segundo lugar después de Antioquia.

160 000 143 999 141 304

SNM (número de personas)

140 000 120 000 119 932

Hombres

118 697

Mujeres

100 000 80 000 62 845

60 000

43 384

43 036

54 261

40 000

42 997 36 116 37 874

36 152

20 000 0 1985-1990

1990-1995

1995-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

Periodos quinquenales

Bogotá. Evolución del Saldo Neto Migratorio 1985-2015xxii

Según el Censo 2005, el 4,6% de la población del país se desplaza a Bogotá, mientras que la población desplazada de Cundinamarca a Bogotá es el 25,9%xxiii. Sin embargo, el proceso de migración, transciende los límites Distritales, desbordándose hacia los municipios limítrofes y de la sabana, como un factor determinante. Existe una tendencia de decrecimiento poblacional en donde para el periodo comprendido entre 1951 y 1964, Bogotá presentaba la tasa más alta de municipios circunvecinos, la cual ascendió a 6% anual, mientras que los municipios vecinos presentaban un crecimiento inferior como Funza con el 4.66%, el municipio de Madrid con el 4.51%, el municipio de Soacha con el 3.81% y el municipio de Mosquera con el 3.74%xxiv. Las migraciones de bogotanos hacia la Sabana tiene un crecimiento poblacional de 29,1%, en 1993 era de 18,8%. Esta significativa variación es fiel reflejo de la estrecha relación entre Bogotá y los municipios vecinos, pues en efecto, el crecimiento poblacional del resto de los municipios de Cundinamarca se explica en un 7% por las migraciones de bogotanos, mientras que los del resto del país son de 1,1%. Como se observa en la gráfica anterior, los municipios de mayor expansión poblacional en los últimos años son Mosquera, Tabio, Tocancipá y Chía. En los dos primeros la población autóctona es prácticamente doblada por el saldo migratorio. La diversificación económica del primero y la alta presencia de población de estratos bajos del segundo son los principales 36

rasgos que atraen nuevos pobladores. Existe una gran preocupación a causa de esta situación, debido a que por un lado, la mayoría de los municipios del departamento (excepto los de la provincia de sabana centro) están perdiendo población; por otra parte, algunos municipios y localidades de Bogotá están recibiendo esta población, en su mayoría de bajos ingresos, con la presión de respuesta que esto implica para estos territorios.

El saldo migratorio entre Bogotá y los municipios vecinos muestra avances notables. En el caso de Soacha, Mosquera, Funza y Chía, ese impacto se sitúa por encima del 30% de la población residente y, salvo Subachoque, en el resto de municipios de la Sabana, el crecimiento poblacional se debe al menos en un 10% y como máximo, en un 30% a las migraciones bogotanasxxv. En relación con los emigrantes de la Capital, las relaciones con el resto del país presenta una notable estabilidad (oscilan entre el 5,6% y 5,7%), mientras que las originadas en Cundinamarca y la Sabana se están contrayendo, en el caso cundinamarqués pasaron del 34,1% al 30,7% y en la Sabana del 14,3% al 5,7%, entre 1993 y 2005 respectivamente. 3.1.4. El Modelo de Ordenamiento Territorial –MOT El Modelo de Ordenamiento Territorial –MOT - propuesto la Gobernación de Cundinamarca en líneas generales no cuenta con elementos conducentes y suficientes que permitan avalar la propuesta que hace el modelo en relación con la desconcentración. Se consideran insuficientes los elementos que determinan las centralidades plateadas en el modelo: Fusagasuga, Facatativa, Zipaquirá, Caqueza; aunque la jerarquización, esta basada en la situación demográfica y de localización, puede en un primer momento dejar ver su pertinencia y la intención sea la de proveer el desarrollo desconcentrado focalizando el desarrollo urbano en esas ciudades. 37

Es necesario que el modelo profundice en la apuesta Regional en términos de las nuevas funciones, actividades, en relación con la dinámica BogotáRegión, y específicamente en temas empresariales, conectividad, tejido residencial, ambientales, entre otros. La discusión de la localización de las centralidades subregionales debe ser resuelta. Se deben incrementar la cantidad de variables para la toma de decisiones en la determinación de dichas centralidades y revisa los criterios para evaluar o determinar las centralidades y afinar el modelo: se debe considerar la dinámica económica, la concertación de servicios, la dinámica de flujos y conectividad, dinámica demográfica, disponibilidad de suelo a futuro, los proyectos de conectividad que se están proyectando a futuro, la dinámica empresarial y la plataforma territorial. Es necesario que el MOT incluya las variables de competitividad en general y productividad específicamente para redefinir las centralidades y avanzar en la agenda que se deriva de ello. El modelo responde en mayor medida a la manera de consolidar la red de ciudades y definición de unas ciudades por jerarquía, con la pretensión de desconcentrar la oferta de suelo para vivienda para evitar la conurbación que a las respuestas de las propias dinámicas del territorio. Para terminar y con el fin de poder avanzar en la agenda es necesario hacer estudios más precisos, de los cuales Bogotá ya cuenta con algunos, pero es necesario que Cundinamarca proponga otros. Debido a que el MOT no cuenta con un plan de acción de corto, mediano y largo plazo, es necesario acordar una agenda para afinar el modelo a futuro y poder entonces validarlo y sustentarlo de manera concreta. En este sentido, se puede decir que la aprobación de modelo pasa por un ajuste a la información, y unos estudios de detalle: usos de suelo, zonas de expansión, desarrollo de proyectos de vivienda, las proyecciones de población en relación con las tendencias demográficas del territorio, el tema ambiental de protección de cerros, recurso hídrico, suelo rural y la urbanización del suelo de la sabana, los bordes, entre otros. En el MOT se debe avanzar en los temas relacionados con los aspectos de gestión, el debate no es sobre el modelo, sino en su avance en la construcción de desarrollo del modelo con estudios de detalle y con cuantificación de proyectos para ver si se priorizan ó no.

3.2. QUÉ HA PASADO CON EL EMPLEO? 3.2.1. Que planeamos y que paso? La estrategia de ordenamiento del Plan de Ordenamiento Territorial, en lo relacionado con la política de competitividad, establece que “un territorio competitivo y productivo requiere una estrategia desconcentrada de producción de bienes y servicios y una planeación integral”xxvi. De la misma manera, en el artículo 332, sobre la norma urbanística para usos y tratamientos, establece como uno de sus objetivos “consolidar, estructurar y especializar las actividades propias del Centro Metropolitano, respecto del país y de la región, así como fortalecer las centralidades para enriquecer y jerarquizar la vida ciudadana y conseguir la descentralización espacial del empleo”xxvii. Sin embargo, la dinámica del empleo y la actividad económica ha sido diferente. La distribución espacial de las actividades económicas, por ejemplo, se caracteriza por una importante concentración alrededor de tres ejes: el corredor centro - norte, el eje sur y el eje noroccidental. En los tres corredores se concentra aproximadamente el 40% de la actividad económica de la ciudad, resaltando que el corredor central agrupa el 25% de la actividad económica y a medida que aumenta la distancia del corredor central hacia la periferia disminuye la densidad económica; además agrupa la mayor demanda de trabajo, como se puede observar en los siguientes mapas de mercado laboral y actividad económica (SDP, 2009b, 20). 3.2.2. Donde está el empleo? De acuerdo a datos del Censo Nacional 2005, el corredor central concentra el 32% del empleo de la ciudad, el eje sur el 6,4% y el noroccidental el 4%. En conjunto, los tres corredores representan cerca del 44% de todo el empleo de la ciudad. Desagregando los datos encontramos que en el corredor central predominan los servicios (60%) y el comercio (27%), lo que nos muestra una clara tendencia de concentración del mercado laboral en forma de L.

Reforzando el centro

3.2.3. Localización económica y productividad La localización de las empresas, por rango de tamaño, demuestra que las grandes, medianas y pequeñas empresas se distribuyen a lo largo del corredor centro-norte y el eje noroccidental y en ciertos casos, 40

particularmente para las pequeñas empresas, se conforman algunas aglomeraciones económicas complementarias. Las microempresas tienen un claro patrón de distribución uniforme y denso sobre la superficie residencial urbana. Estas unidades económicas se caracterizan por su baja capacidad de gestión, rentabilidad, liquidez y penetración en el mercado de la ciudad. Hoy el 98% de las empresas que se crean, según la Cámara de Comercio de Bogotá (2008), son microempresas con una alta tasa de mortalidad. Esta situación ha sido persistente por más de dos décadas de acuerdo a datos del Censo de Unidades Económicas. Llama la atención que el POT no plantea ninguna estrategia relacionada con este tipo de unidades o sobre la economía popular en general, teniendo en cuenta que este tipo de unidad económica concentró cerca del 40% del empleo total de la ciudad para el año 2005, cifra que constituye un claro indicador de la importancia de este tipo de unidades en la dinámica económica de la ciudad. La evidencia internacional muestra que ningún país se ha desarrollado sin el crecimiento de sus ciudadesxxviii. Cuando los países se hacen más ricos, la densidad económica se concentra en los pueblos, las ciudades y las metrópolis. La concentración de la actividad económica, concentra el trabajo, el capital y los servicios. Dado lo anterior, la mayor riqueza asociada a mayor densidad, genera mayor demanda por estas localizaciones y con ello la posibilidad de generar mayor empleo, mayor atracción de personas, capital y mayor valor del suelo. Las ubicaciones cercanas a los mercados tienen una ventaja natural. La distancia a la densidad afecta los movimientos espaciales de bienes, servicios, información y población. Las zonas cercanas a la densidad económica tienen acceso más fácil a las interacciones e intercambios físicos. En el plano local, la caída de los costos de los desplazamientos cotidianos y el mayor potencial de aprovechamiento de las economías de escala, aumenta el tamaño de la densidad económica y de la población. 3.3. ACTUALIZACIÓN CATASTRAL Según los datos entregados por la actualización catastral completa de la ciudad vigencia 2010, se pueden apreciar evidentes cambios para el 41

período 2004-2010 en los predios urbanos destinados a actividades económicas. Observando el comportamiento de los predios destinados al desarrollo actividades económicas industriales se evidencia una disminución en un 51.8% de la proporción de predios con dicho destino entre el 2004 y el 2010, en área esto representa 2.787,113 mts2. Asociado a esta disminución, se puede observar en la siguiente tabla, como se reconfiguro el destino de los predios orientándose a otros destinos, el 12.61% mutó al uso de comercio puntual entre el 2004 - 2009, y el 4.31% cambio al destino de comercio en corredor comercial entre el 2004 – 2009. Se va la industria de Bogotáxxix

Cambio del destino de las unidades prediales urbanas industriales entre 2004 - 2009 Nuevo destino industriales

predios Número predios

de Variación porcentual

Industrial

5609

77,22%

Comercio puntual

931

12,82%

313

4,31%

Dotacional privado

247

3,40%

Residencial

0,67%

Urbanizado no edificado

0,67%

Dotacional publico

0,30%

Vías

0,29%

Predio con mejora ajena

0,07%

Minero

0,06%

No urbanizado/suelo protegido

0,06%

Comercio en centro comercial

0,04%

Comercio comercial

corredor

Lote del estado

0,04%

Espacio publico

0,04%

Parqueaderos

0,01%

Total

7264

100,00

Por otra parte, durante el periodo entre el 2009 y el 2010 2042 predios asociados al desarrollo de actividades industriales dejan de serlo pasando a otros destinos, presentando de esta forma una disminución del 28.11%. En cuanto a los predios destinados a comercio puntual se presenta un aumento en un 48%, los predios destinados a uso comercial en centros comerciales muestra un aumento en un 37%. Estas dinámicas y tendencias disimiles entre las actividades industriales y comerciales evidencia una clara propensión a la transformación de la actividad económica de la ciudad, de industrial a ser cada vez más comercial, presentando una terciarización de la ciudad, lo que requiere una revisión profunda de la estrategia territorial en cuanto a: productividad, demanda laboral, oferta laboral y movilidad que brinda la ciudad. Lo cual repercute en la forma de captura fiscal de la ciudad. 3.4. MOVILIDAD Y TRANSPORTE 3.4.1. Tiene Bogotá un modelo de transporte? El Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto 190 de 2004, estableció obligaciones normativas, para el Subsistema de Transporte, relacionadas fundamentalmente, con la formulación del Plan Maestro de Movilidad, con el desarrollo de reglamentaciones y con la formulación de estudios. El PMM como instrumento de planeación de primer nivel, tiene un horizonte de largo plazo y se constituye en el instrumento de planificación fundamental, para el Sector de Movilidad. Los proyectos de Transporte público que fueron abordados en una primera fase, mediante contratos de consultoría, transformaran el esquema actual en cuanto a utilización de transporte público, accesibilidad, integración modal y racionalización del vehículo particular, entre otros. 43

El Sistema Integrado de Transporte Público, compuesto por el transporte masivo, el transporte público colectivo y el transporte individual, así como la estructura requerida para la integración, está concebido como un proceso evolutivo hasta la integración total del sistema y como tal se definieron acciones para el corto mediano y largo plazo. La siguiente gráfica explica, de alguna manera, los altos índices de congestión que presenta la ciudad, en la medida que el 90.5% del parque automotor, el cual corresponde a los vehículos particulares, atiende tan solo al 18.7 % de los viajes en la ciudad, con ocupaciones medias, inferiores a 1.5 pasajeros por vehículo. En cuanto al transporte público, este atiende el 81.3% de los viajes de la ciudad con el 8.5% del parque automotor de la ciudad, el cual corresponde a vehículos de servicio público, aclarando que este porcentaje corresponde a un 4% de vehículos de transporte público colectivo y masivo y el otro 4.5% corresponde a los taxis.

Proyectos de Transporte Plan Maestro de Movilidad

El sistema actual de transporte se basa en la operación de servicios entre orígenes y destinos específicos dentro de itinerarios fijos. La consultoría, del Sistema Integrado de Transporte Público, plantea la operación de rutas, por zonas, definidas bajo criterios técnicos de demanda, población, las barreras físicas y límites naturales, entre otros.

Transmilenio hiper-centraliza la ciudadxxx

Y el SITP la distribuyexxxi

SUBA

USAQUEN

ENGATIVA

FONTIBON

CENTRO EXPANDIDO

KENNEDY

BOSA

SAN CRISTOBAL USME/CIUDAD BOLI

Mediante la matriz síntesis de indicadores, definidos para evaluar componente de Transporte, se presentan los datos registrados en período 2004-2008, los cuales muestran un impacto muy bajo, sobre territorio, como resultado de las acciones que se desarrollaron, en subsistema de Transporte.

el el el el

Como se puede observar, el tiempo promedio de desplazamiento de las personas en Bogotá, entre el año 2003 y el año 2008, ha sufrido un 47

incremento cercano al 27%, lo que significa un tiempo promedio adicional de 12.94 minutos en su viaje de mayor frecuencia. Esto originado por el estado de la malla vial, por donde circula el transporte público colectivo, y por los efectos de desconcentración que se generan con los trazados Centro- Periferia, de las troncales y demás rutas del Transporte público colectivo, los cuales contribuyen a la consolidación de viajes pendulares de larga distancia, en contravía del objetivo sobre el uso eficiente del suelo disponible al interior del área urbana, situación que no permite aprovechar las ventajas de la aglomeración para la sostenibilidad del territorio. El Decreto 190 de 2004 incorporó el trazado de la Primera línea de Metro de 29.34 kilómetros de línea férrea, 24 estaciones de pasajeros, dos patios talleres y un conjunto de sistemas de soporte de energía, señalización, y telecomunicaciones, definida en el Diseño Conceptual del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Bogotá adelantado en el año 1997 por las empresas INGETEC, BECHTEL y SYSTRA. No obstante, la ejecución de proyectos de infraestructura vial, de transporte (troncales y rediseños de rutas de transporte público colectivo) y otros equipamientos, crecimientos demográfico y densificación y desarrollo urbanístico de diferentes zonas de la ciudad generaron modificaciones sustanciales en los patrones y las condiciones en la demanda de viajes que existían cuando se realizaron los estudios antes señalados, aspectos que obligaron a su actualización. Con el fin de dar cumplimiento a las políticas y objetivos establecidos en el Modelo de Ordenamiento de la ciudad y en el Plan Maestro de Movilidad, Decreto Distrital 319 de 2006 y dando respuesta a las actuales condiciones de movilidad de la ciudad, la administración distrital decidió realizar la Estructuración Técnica, Legal y Financiera de la primera línea metro, que incluye los diseños de infraestructura para luego continuar con su construcción. Mediante Decreto Distrital 398 del 2009, se informó a la ciudadanía los avances de la consultoría adelantada por la Administración Distrital dentro de los cuales se dio a conocer el trazado para la Primera Línea Metro (PLM), identificada con base en los resultados de los diferentes productos y en la perspectiva integral (que tuvo en cuenta temas relacionados con la oferta y de demanda de transporte, ordenamiento territorial, medio 48

ambientales, sociales y financieros). La PLM se proyectó entre el portal Américas y la calle 127, no obstante por disponibilidad de recursos por parte del Distrito y con la posible financiación por parte de la Nación, en una primera etapa se tiene proyectada, inicialmente, su construcción hasta la calle 100. 3.4.2. Como se ha comportado la tasa de motorización? La información capturada sobre la movilidad en el Distrito Capital nos indica que, en seis años la tasa de motorización pasó de 104 vehículos por cada 1.000 habitantes a 163, paralelamente se realizó la construcción de 384 Kms. – carril hecho que demuestra la necesidad de mejorar el sistema de transporte público para disuadir el uso del vehículo particular y por el otro mejorar la capacidad de ejecución de los proyectos de infraestructura vial.

Mas carros, las mismas vias

Año

Parque Automotor

Población

Red vial (Km-carril) 15.324

Tasa de Motorización x 1000 Hab.

Pobl/Kmcarril

104

432

2003

686.029

6.627.568

2004

767.728

6.734.041

114

2005

838.647

6.840.110

123

2006

943.550

6.945.216

136

2007

1.062.698

7.050.228

151

2008

1.168.685

7.155.052

15.708

163

455

3.4.3. Qué ha sucedido con el subsistema vial? Muchas troncales, pocas víasxxxii

Los proyectos prioritarios de corto plazo relacionados con el Subsistema Vial, no han tenido el impacto suficiente en el territorio, dado que la mayoría de los proyectos establecidos fueron adoptados por instrumentos de valorización y lo cual condujo a un atraso en la ejecución de obras. Una de las razones para explicar el atraso en obras, se debe a que el Plan de Ordenamiento Territorial no se tuvo en cuenta los mecanismos de financiación para la ejecución de proyectos a corto, mediano y largo plazo. El Acuerdo 180 del 20 de octubre de 2005, mediante el cual se autorizó el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de obras, incluyo únicamente treinta (30) de los (57) proyectos definidos xxxiii. Así mismo, los escenarios de ejecución del Subsistema Vial no se encuentran establecidos en concordancia con: i) el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), ii) la primera línea del metro, iii) los proyectos de vivienda y iv) los procesos de renovación urbana, entre otros. Como balance de la ejecución de los proyectos del Subsistema de Transporte, definidos en el artículo 70 del Plan de Ordenamiento Territorial, para ejecución en el período 2004 -2007, se tiene que el resultado que arroja la ejecución de los proyectos de ciclorrutas, es bastante crítico, dado que 23 de los 28 proyectos, de corto plazo se encuentran sin ejecutar, lo que representa, un estancamiento en la consolidación de la red de ciclorrutas, la cual, con la expedición del Plan Maestro de Movilidad, se convierte en parte de la infraestructura necesaria, para la operación de Transporte No Motorizado, que ahora hace parte del subsistema de Transporte del Distrito Capital. 50

3.5. LA CIUDAD CONSTRUIDA: RENOVACIÓN URBANA Y PATRIMONIO 3.5.1. Nos estamos renovando? La renovación urbana no se implementó, durante el período de vigencia del presente plan, como una acción estratégica de ordenamiento del territorio y en consecuencia los objetivos de las actuaciones puntuales que hasta el momento se han iniciado no dan cuenta del valor estratégico de la renovación asociado tanto a la dimensión de productividad, equidad o de sostenibilidad de la ciudad. La renovación no cumplió (como proyecto urbano) el papel que se le delegó como elemento fundamental para consolidar un modelo de una ciudad. Ni desde su vocación ni desde la perspectiva más básica de la densificación y compactación de territorioxxxiv. Tampoco apoyó la estrategia de ordenamiento en lo relacionado con la estructura socio económica y espacial que dependía del fortalecimiento de las centralidades xxxv urbanas ni en las Operaciones Estratégicas, especialmente en el centro de la ciudad y en la zona de influencia del Aeropuerto Eldorado. xxxvi (ver cuadro tratamientos en centralidades). En conclusión, la ausencia de una política y objetivos claros en el tema de renovación se refleja en: • No se tiene claro el objetivo de la renovación (Densificar?; utilizar zonas en deterioro?; utilizar zonas con potencial?; atraer inversión extranjera o de otros sectores de la economía?, mejorar las condiciones físicas de un entorno denso sin espacio libre? entre otras). • No hay reglas claras para el desarrollo, pues no se sabe cual es compromiso del Estado con los proyectos, que son, a todas luces, muy diferentes; unos rentables, unos no rentables, otros muy deficitarios, etc. No se sabe que se está entregando, ni que se está exigiendo. • No hay esquemas de gestión y financiación para proyectos que son muy distintos de los proyectos de construcción tradicionales (Tiempos, tipo de inversiones, masa crítica de un proyecto, etc.). La inclusión a priori de ámbitos nuevos de renovación puede ayudar a comprender las dificultades en el enfoque estratégico. Según las coberturas soporte del Decreto 190 de 2006 el tratamiento de renovación corresponde a 925 Ha del suelo al cual se le asignado tratamiento de desarrollo. En el proceso de elaboración de las UPZ se aumentó de manera importante las áreas de renovación urbana (aproximadamente 2.100 Ha) 51

sin dejar claros los criterios que se utilizaron para tomar estas decisiones que comprometen grandes esfuerzos privados y públicos. No obstante lo anterior y mediando constatación empírica puede afirmarse que la asignación de tratamiento puede ser clasificada en tres tipos: • Ámbitos que se relacionan con el Centro Tradicional y Centro expandido y centralidades de la ciudad y que están vinculados a la idea de hacer nuevamente vigentes áreas con diversas condiciones de obsolescencia y deterioro. • Ámbitos que se relacionan con infraestructuras de vías (valorización) y transporte en proyecto de construcción o construidas. (Transmilenio y Metro). • Ámbitos sobre los cuales se pretende mitigar o prever las externalidades negativas producidas por otros usos. (Aeropuerto y zonas con prostitución). La tabla a continuación relaciona el total de las Ha incorporadas, con base en los ámbitos de renovación definidos, una primera aproximación con base en las hipótesis anteriores. Área

Área reactivaci ón

Área

(m2)

Sin total asignació general n (m2) (m2)

Ambiental

1.293.390

148.027

1.718.461

26.919

Centro

1.242.017

629.659

Infraestructu 3.501.265 ra

269.206

Mitigación Impacto

350.231

26.354

(vacías)

129.893

100.696

102.266

603.167

Total General

6.516.795

1.173.942

2.498.664

11.178.79 21.366.51 7 0

Porcentaje

31%

12%

52%

hecho generador

redesarroll renovación xxxvii o

3.186.797

4.367.332 6.239.008 676.249

1.211.717 5.658.437 4.969.662 5.346.247

936.022

100%

hecho generador

Área reactivaci ón

Área

(m2)

Área

redesarroll renovación xxxvii o (m2)

Sin total asignació general n (m2) (m2)

Las intenciones expresadas en el inicio de 44 trámites presentados ante la SDP, develan los intereses del sector privado de desarrollar operaciones inmobiliarias en las áreas de mayor concentración de capital de la ciudad. No sucedió así en ámbitos de la ciudad como el Aeropuerto que se considera fundamental en la estrategia productiva de la ciudad. Es necesario repensar una política que es fundamental para una ciudad que tiene muy pocas posibilidades de crecer y que busca ser compacta apoyada por una fuerte apuesta en el transporte público. Algunos de los factores más relevantes a revisar entorno al tratamiento de renovación son: • El papel del distrito en la promoción de planes de renovación. • Las reglas sobre la posibilidad de promover planes por parte de privados que no son propietarios de suelo. • La viabilidad real de servicios en la zona, espacialmente la de alcantarillado. • La posibilidad de redensificar ciertos sectores de la ciudad sin asumir cargas urbanísticas. La ciudad se ha redensificado en otros sectores ( tratamientos de consolidación con cambio de patrón) sin que estos contribuyan a mejorar los estándares urbanísticos en sus zonas. Esto conlleva una desventaja urbanística y económica de las ARU frente a áreas con otros tratamientos como la consolidación con cambio de patrón. • No existe una definición clara sobre reglas para aplicar la técnica de reparto de las cargas y los beneficios en las ARU. • Localización de la inversión pública reciente fuera de ARU y baja inversión en mantenimiento del espacio público ARU. • Déficit dotacional en educación para atraer nuevos residentes. • Inexistencia de un portafolio para atraer inversión directa en proyectos urbanos (que incluyan estudios de preinversión) en en ARU-Rd y en ARU-Ra. 53

• Indefinición distrital frente a la gestión de los moradores en ARU. • Inexistencia de oferta de VIS, VIP en Bogotá para ARU. • Aspectos regresivos de la estratificación para inversionistas finales en ARU. • Indefinición distrital en la aplicación de la expropiación para “terceros” o inversionistas iníciales • Dificultades y prevenciones para el aporte del suelo por sus propietarios en los proyectos en ARU. • Demanda frágil de vivienda por los estratos medios. • Escasez de capital con las condiciones requeridas para nuevos proyectos, nuevas empresas y empresarios en ARU. • Desarmonía entre política territorial ARU y política territorial tributaria y de estratificación general, con discriminación positiva para las ARU. • Dificultad de acceso y comprensión del marco normativo de las ARU y la renovación urbana. • Incertidumbre en plazos de obtención de licencias por dificultades técnicas y procedimentales en planes parciales, planes de regularización y fichas normativas. • Dificultades de procedimiento jurídico asociadas con titulación, gestión del suelo y gestión legal de copropiedades. • Escasas experiencias de cooperación público privada en ARU. • Escasa comunicación directa de la gestión pública distrital realizada en las ARU, con el sector privado y solidario. • Inadecuación institucional ERU-SDH frente al reto de las ARU. • Fragilidad o escasez de un empresariado e institucionalidad privada especializada en la gestión de suelo y fondos de capital especializados para procesos de reurbanización. • Ausencia de una estrategia sistemática de atracción de inversión directa. 3.5.2. El patrimonio urbano construido La situación actual de la ciudad muestra limitados y aislados resultados del programa de valoración y protección del patrimonio en el Distrito. La articulación de este tema con la planeación urbana, los equipamientos y escenarios para el desarrollo de las prácticas culturales en el Distrito. 54

Por una parte es constatable que zonas como el centro histórico ha logrado avances importantes en la protección de los inmuebles declarados y en la promoción de actividades que le permiten ser identificado como un lugar reconocible por los ciudadanos, que lo valoran y defienden como patrimonio de la ciudad. A su vez el centro histórico – La Candelaria – es un activo turístico muy importante, en el esfuerzo de la ciudad para promover la ciudad como destino turístico en el escenario nacional e internacional. Algo similar pero donde el patrimonio es mucho menos importante ocurre en Usaquén que se ha convertido en lugar reconocido de restaurantes, comer comercios especiales y otras actividades nocturnas. No sucede lo mismo con cinco de los seis centros fundacionales (Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme), que se encuentran en franco deterioro, sin tener un rol definido en la estructura urbana. Un segundo grupo de inmuebles están localizados en zonas de la ciudad que no han logrado la estabilidad necesaria para conformarse como barrios de conservación con actividades adecuadas al parque inmobiliario y, por lo tanto, se han deteriorado por el poco mantenimiento de los inmuebles y los cambios de usos para los cuales no se han adaptado (comerciales, dotacionales, etc.). En barrios como Teusaquillo, Quinta Camacho o el Polo, los inmuebles están sometidos a presiones para poder desarrollar nuevos proyectos de construcción, más densos y con otras actividades. Otros barrios como las Cruces presentan procesos de deterioro muy pronunciados, característicos de los barrios populares antiguos. Un tercer grupo de inmuebles lo constituye los inmuebles aislados. En este grupo hay todo tipo de situaciones, desde inmuebles en buen estado de conservación (sobre todo aquellos confirmados como edificios en altura de propiedad horizontal (por ejemplo el Centro Nariño, las Torres del Parque, Colpatria, etc) hasta pequeñas viviendas en otras zonas de la ciudad que están en franco deterioro o aquellas que por estar en zonas prestigiosas han sido recuperadas por empresas o por los mismos habitantes. Las acciones sobre el patrimonio se han concentrado en la normativa para su intervención y en la asignación de incentivos y beneficios para que los propietarios puedan mantener sus inmuebles. Los incentivos tributarios se han aplicado pero no han tenido el efecto deseado; la equiparación al estrato uno para pagos de predial y otros no funciona en zonas de estratos bajos; a su vez en las zonas de estratos altos, no parece ser muy significativa para los propietarios, quienes comparan la rentabilidad que tendría su terreno para una edificación nueva. Las compensaciones (en 55

forma de transferencia de derechos de construcción) no se han podido poner en marcha por dificultades en su reglamentación. Otras acciones de mejoramiento de los entornos donde se ubica el patrimonio no han sido definidas y programadas. Quizás porque aparte del centro histórico que se encuentra dentro de la Operación Centro, el patrimonio tiene una inserción explícita en los objetivos de ordenamiento territorial de la ciudad, los que se traduce en una falta de articulación con los programas de acción de las entidades distritales, con las operaciones estratégicas, las centralidades y con otros elementos en los cuales sería posible lograr una presencia más activa del patrimonio en el ordenamiento territorial. Conservando el centroxxxviii

Finalmente, el patrimonio construido se ha sometido a la lógica normativa y reglamentaria (inflexible y restrictiva en algunos casos y de trámite), que tradicionalmente ha sido el principal, en ocasiones único, instrumento para el manejo de los bienes de interés cultural del Distrito, lo cual los restringe a no ser más que una cargas para sus propietarios al no formar parte de una estrategia que propenda por su aprovechamiento y mejoramiento integral de los sectores donde se ubiquen como de los mismos inmuebles de conservación.

3.6. OPERACIONES ESTRATÉGICAS 3.6.1. Han servido las Operaciones Estratégicas? Una de las falencias que han tenido las Operaciones Estratégicas como instrumento de actuación dentro del territorio, ha sido la falta de claridad respecto a la relación y jerarquía que tienen estas con los demás instrumentos de planeación. Uno de los objetivos, por tanto, dentro de esta nueva apuesta en la revisión del POT, estará en definir si las operaciones estratégicas son instrumentos de planeación, instrumentos de gestión o mecanismos de intervención, que desarrollen la estrategia que se quiere implementar en el territorio. Esta definición igualmente debe establecer la relación que este instrumento tendrá con los demás instrumentos de planeación de primer y segundo nivel esclareciendo así su jerarquía. Las operaciones estratégicas, en tanto vinculan la estrategia de ordenamiento del territorio Distrital y el logro de los objetivos del desarrollo socioeconómico del mismo, deberían condicionar y determinar la formulación, adopción y ajuste de las políticas y planes de carácter sectorial. Las inversiones públicas que pretenda adelantar el Distrito Capital, así como las privadas que involucren la iniciativa del mismo Distrito en su ejecución, deberían consultar las metas, objetivos y actividades priorizadas de cada Operación. El éxito de las operaciones estratégicas depende en gran medida del desarrollo por parte del Distrito Capital de una capacidad institucional que gestione y promueva la inversión privada, así como los procesos de concertación con participación de los diferentes actores que permitan estructurar las estrategias requeridas para la transformación y la construcción social del territorio. En este sentido es importante determinar los instrumentos fundamentales que debe contener la Operación para garantizar la viabilidad y diligencia en su implementación, y dotar a la “Gerencia” de la misma de las herramientas suficientes para administrarla. En este orden, cada operación estratégicas debería ser adoptada, formulada, planificada y ejecutada con arreglo a: i) Un plan de gestión de la operación que identifique las metas, objetivos, programas, actividades y recursos necesarios para la realización de los objetivos estratégicos, junto con una propuesta de indicadores de cumplimiento asociados a tales objetivos (Incluyendo por ejemplo los cuatrienales definidos en el Plan de Desarrollo de cada administración Distrital), ii) Un plan de acción de la operación que identifique para el periodo de cada administración Distrital, las acciones, intervenciones, recursos, estrategias, responsables y ejecutores de las actividades tendientes al logro de los objetivos de la 58

Operación, iii) Planes Operativos Anuales que permitan programar los recursos financieros y su ejecución durante cada vigencia fiscal, y iv) Un Plan Zonal o de Ordenamiento Zonal según el caso, que desarrolle el componente urbanístico de la Operación, que adoptado mediante decreto reglamentario precisen y ajusten las normas contenidas en las UPZ, para las áreas objeto de la operación. En su momento el Decreto 190 de 2004 planteó igualmente en aras de definir un escenario base para la puesta en marcha de la estrategia de ordenamiento en el corto plazo una priorización de las OE. Este sería entonces otro elemento que se debería considerar, por el papel que podría tener en los procesos de formulación y adopción de otros instrumentos como planes maestros, planes zonales, y en las mismas definiciones de política de las administraciones distritales para orientar la inversión y determinar la implementación de la estrategia de ordenamiento del POT. Igualmente será objeto de análisis, la relación que las Operaciones Estratégicas han tenido con las Centralidades y la pertinencia de su modificación. Y por último, es necesario hacer un análisis y evaluación de las operaciones definidas actualmente (de las cuales solo 2 Centro y Nuevo Usme han sido adoptadas); así como un análisis de la pertinencia de mantenerlas como fueron planteadas inicialmente.

4. SOSTENIBILIDAD La definición de sostenibilidad, de acuerdo con la Comisión Brundtland (1987), es la condición del desarrollo cuando satisface las necesidades de la presente generación sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para que satisfagan sus propias necesidades. El Plan de Gestión Ambiental de Bogotá avanza del concepto de desarrollo sostenible al de desarrollo armónico, definido como aquél que equilibra el logro de los objetivos sociales (bienestar y equidad), los económicos (productividad, competitividad) y los ambientales (calidad ambiental y eco-eficiencia) de modo que las transformaciones en cada uno de estos campos beneficia aquellas de los otros dos. Este concepto es particularmente interesante en el caso de grandes sistemas urbanoregionales, pues asume que el territorio es, ante todo, dinámico, que lo ambiental debe conciliarse con lo social y lo económico y que la calidad ambiental no es un estado fijo que deba conservarse o alcanzarse sino una cualidad de la transformación, es decir una forma que puede tomar el proceso de desarrollo del territorio. En el Distrito Capital el principal instrumento que rige el manejo ambiental para el sector público, el privado y las comunidades locales es el Plan de Gestión Ambiental, adoptado por el Acuerdo 61 de 2003 y reformado mediante el Decreto 456 del 23 de diciembre de 2008. El PGA, como máximo documento de política ambiental de Bogotá, divide los objetivos de la gestión ambiental distrital en tres bloques: calidad ambiental, ecoeficiencia y desarrollo armónico. El Plan de Ordenamiento Territorial, como máximo instrumento rector del desarrollo físico del territorio urbano y rural, responde también a los lineamientos del PGA, en particular en aquellos temas en los cuales los procesos de ocupación, uso y transformación del territorio tienen mayor efecto sobre la calidad del ambiente y el uso eficiente de los recursos naturales, principalmente del espacio. Es claro que el ordenamiento de la ocupación, de los cambios de coberturas y de las actividades económicas incide en todos y cada uno de los aspectos de la gestión ambiental. Sin embargo, el efecto del POT en lo ambiental se concentra principalmente en ciertos puntos prioritarios de articulación con el PGA: • Calidad ambiental: o Estructura ecológica principal y áreas protegidas 60

o Oferta de verde urbano o Reducción del riesgo público • Eco-eficiencia: o Uso eficiente del espacio o Movilidad sostenible o Industria ecoeficiente o Manejo sostenible de la minería • Desarrollo armónico: o Desarrollo armónico urbano-rural o Desarrollo armónico Bogotá – Región 4.1. CALIDAD AMBIENTAL 4.1.1. Estructura ecológica principal y áreas protegidas Bogotá es pionera en Colombia y Latinoamérica en la aplicación al ordenamiento territorial del concepto clave de estructura ecológica principal (EEP), definida como el sistema de áreas y corredores que garantizan la generación, la protección y la conectividad de los procesos ecológicos esenciales y la provisión de servicios ambientales a través del territorio urbano y rural. No sólo la consideración de esta red verde, sino la inclusión de este sistema ambiental en la base misma de la organización del territorio, análogo a lo que fue el Sistema Orográfico y el Sistema Hídrico en el Acuerdo 6 de 1990 (primer plan de desarrollo físico de la ciudad), así como su articulación con la estructura ecológica regional, constituyen un gran aporte del POT a la sostenibilidad. En el período de vigencia del POT, desde 2000, Bogotá ha hecho importantes avances en la gestión de la estructura ecológica principal: •

•

La socialización del concepto mismo y del Sistema Distrital de Áreas Protegidas, los cuales han ganado un notable reconocimiento por parte de distintos estamentos sociales. La intervención efectiva en la formulación e implementación de los planes de manejo de varias áreas protegidas prioritarias, en alianza con comunidades locales, propietarios y ONGs. 61

•

El establecimiento de un incentivo fiscal basado en la reducción del impuesto predial para los predios del Sistema de Áreas Protegidas efectivamente manejados por sus propietarios particulares bajo lineamientos de preservación y restauración ecológicas. La articulación de los humedales, canales, quebradas y sus rondas a los planes y proyectos del urbanismo público y privado.

Sin embargo, el tema está aún en construcción y, como todo tema relativamente novedoso, el desarrollo conceptual y operativo de la estructura ecológica principal ha tenido también inconvenientes: • La invasión persistente y creciente de algunos sectores con usos indebidos. • La falta de claridad conceptual y operativa, de parte de la ciudadanía y las entidades, sobre la diferencia entre áreas protegidas urbanas, grandes parques urbanos y áreas protegidas en territorios de baja ocupación (como pueden ser la mayoría de las del Sistema de Parques Nacionales Naturales). Esto ha llevado al enfrentamiento entre quienes querrían asimilarlas, sin discernir, al sistema general del espacio público, y quienes defienden la expectativa de áreas naturales tan silvestres como los santuarios remotos en los páramos o las selvas. Y las áreas protegidas urbanas son, en sí mismas, una categoría distinta que debe ser desarrollada de modo específico. • Como están planteados hoy, en el POT, la EEP y el Sistema Distrital de Áreas Protegidas carecen de categorías más diversas y flexibles que se ajusten a la estructura y la dinámica de los distintos escenarios territoriales. Las categorías disponibles son sólo las más restrictivas, mientras faltan aquellas más favorables a la concertación con desarrollos privados y pactos socio-ambientales. • En relación con los elementos innovadores, introducidos en la primera revisión del POT, como son los corredores ecológicos viales, de ronda y de borde, no hay una claridad sobre su conceptualización, conectividad y funcionalidad con la estructura y la sostenibilidad ambiental del territorio, de sus instrumentos de planificación, de sus usos, competencias y delimitación. En la práctica, la mayoría de los corredores sobre todo los de ronda, se encuentra degradados, por las continuas invasiones de carácter informal, de vivienda, actividades industriales, o se han utilizado como depositarios de escombros y residuos sólidos. • Aunque la estructura ecológica principal incluye, en suelo urbano, los parques metropolitanos y zonales, los planes maestros de éstos no 62

han incorporado aún lineamientos que los conviertan en piezas funcionales de aquélla. Se ha avanzado más en la incorporación de las funciones de espacio público en algunas áreas protegidas como los humedales y en los corredores de ronda; sin embargo, también al respecto faltan aún lineamientos definitivos que establezcan los límites de dichas funciones respecto a la conservación ambiental como prioridad en esas áreas. • La falta de definición del contenido del Sistema de Áreas Protegidas a pequeña escala. Si bien, los grandes elementos de la EEP están claramente identificados y delimitados, a menor escala se continúan encontrando elementos menores (pequeños remanentes de vegetación nativa, pequeños cuerpos de agua, encharcamientos estacionales) sobre los cuales se sucitan polémicas y dilaciones que perjudican los proyectos de desarrollo formal. El problema es más grave si se tiene en cuenta que elementos de dicha escala se pueden formar en tiempos breves (menores a la vigencia del POT) por procesos biofísicos locales: años de mayor pluviosidad, regeneración de vegetación en predios sin uso, cambios en el manejo del drenaje de los predios, etc., de modo que se convierte en una fuente virtualmente inagotable de restricciones no normadas. • El POT establece claramente el tratamiento y los usos para las áreas dentro de la estructura ecológica principal. Se establece, además, que las áreas vecinas deberían, de algún modo, armonizar su uso con la conservación de estos elementos ambientales cercanos. Sin embargo, no se ha reglamentado de qué manera se opera dicha amortiguación o armonización, lo cual complica el trámite de proyectos y da lugar a un ejercicio subjetivo de la vigilancia y control en áreas vecinas a la EEP. En particular, no existen definiciones claras sobre el manejo de las áreas del valle aluvial vecinas a los humedales o las zonas de manejo y preservación ambiental del río Bogotá y sus afluentes. • Existen áreas protegidas en el borde urbano rural, donde las presiones de alteración se combinan con la desarticulación del modo de vida rural, la pérdida de la identidad campesina y el desplazamiento de estas comunidades a otras áreas rurales o su incorporación obligada a la dinámica urbana. Los instrumentos de planificación tales como UPZ y UPR no dan cuenta de las dinámicas, complejidad y diversidad de las interfases periurbanas. Tampoco se han implementado los “pactos de borde” planteados por el POT como herramientas para la mediación de conflictos socioambientales en áreas de la EEP en la interfase urbano-rural. 63

• La escala establecida por el POT (1:40.000) para la cartografía de áreas protegidas, no tiene el nivel de detalle requerido para el desarrollo de acciones de manejo, además presenta diversos errores, especialmente en la base de datos. Hay polígonos que en realidad no existen o no se asocian a dicha base. Así mismo, se establecieron polígonos indicativos -sin límites precisos- , aún cuando el artículo 470 del Decreto 190 de 2004, que establece el procedimiento de correcciones en los planos adoptados por el POT, ha resultado inoperante, ya que la SDA solicitó la actualización cartográfica de las áreas protegidas con Plan de Manejo Ambiental y de la ZMPA del Río Bogotá, sin resultados satisfactorios por lo que la revisión también se debe referir al tema. Por otra parte, el avance en la formulación e implementación de los planes de manejo de las áreas protegidas es aún incipiente, una década después de su declaratoria, como se resume en el siguiente cuadroxxxix.

Nivel de las áreas protegidas

Nacional

Sistema de áreas protegidas

Áreas de manejo especial nacionales

Número

Estado de los Planes de Manejo Ambiental

% cumplimiento para la ejecución de PMA

1 parque nacional natural (Sumapaz)

1 PMA formulado, adoptado por la UAESPNN y en ejecución

No aplica

1 reserva forestal protectora

1 PMA en revisión por la CAR

1 reserva forestal protectora productora

Regional

Áreas de manejo especial regionales

1 área de manejo especial regional con dos globos de terrenoxl

1 PMA formulado por el DAMA, sin adopción por la CAR

Esta área fue sustraída por la CAR mediante el Acuerdo 0025 del 17 nov. 2004

Distrital

Santuario Distrital de Fauna y Flora

3 santuarios distritales de fauna y flora

1 PMA en licitación

3 PMA adoptados

6,4%

Área forestal

47 áreas forestales distritales 64

2 PMA formulados en

Nivel de las áreas protegidas

Sistema de áreas protegidas

Estado de los Planes de Manejo Ambiental

Número

distrital

% cumplimiento para la ejecución de PMA

revisión por la CAR 12 PMA formulación

2 PMA en licitación 5 parques ecológicos distritales de montaña Parque Ecológico Distrital

Total

1 PMA adoptado y en ejecución 20%

3 PMA adoptados 1 PMA en formulación 3 PMA adoptados

12 parques ecológicos distritales de humedales

71 protegidas

áreas

1 PMA en revisión final 25%

5 PMA en ajustes 1 PMA actualización 10 PMA adoptados

15%

A pesar de la baja gestión en las áreas existentes, persiste la tendencia a ampliar el sistema con nuevas declaratorias, respecto a lo cual se presentan varios problemas: -

Los procesos de estudio y eventual declaratoria no se conciertan con el Sistema Regional de Áreas Protegidas de la CAR.

Las declaratorias son reactivas, ante denuncias o conflictos. No existe un programa que priorice la protección de los ecosistemas menos representados en el Sistema, como es el caso de la subxerofitia altoandina, amenazada por la expansión de los asentamientos informales en Quiba.

La falta de desarrollo conceptual y operativo sobre otras figuras y estrategias de conservación lleva a emplear la declaratoria de área protegida para cualquier caso en el que algún elemento natural o semi-natural se vea amenazado. Terminan así declarándose áreas protegidas sobre escenarios que no reúnen las condiciones de tales y que, probablemente, se manejarían mejor con otros instrumentos. Esto conlleva un desdibujarse del concepto de área protegida y una ampliación de las tareas de manejo frente a una baja capacidad de 65

gestión, así como una inseguridad normativa, pues no hay una delimitación definitiva o estable de la estructura ecológica principal y pueden aparecer nuevos elementos en medio de proyectos de desarrollo. La baja gestión de las áreas protegidas distritales ha permitido la degradación de varias de las más importantes, especialmente allí donde las competencias están menos definidas entre las entidades y donde hay más presiones de deterioro y ocupación, como es el caso de los humedales urbanos, de lo cual es muestra alarmante el sistema Torca – Guaymaral. En términos generales, en relación con la baja gestión del nivel central y el escaso control de las Alcaldías Locales, la ocupación ilegal de la estructura ecológica principal es más bien baja. En las siguientes tablas y en el mapa adjunto se resumen los principales puntos de presión de ocupación por usos ilegales sobre la EEP. Otra debilidad es la falta de integración entre el Sistema Distrital de Áreas Protegidas y el Sistema Regional (SIRAP-CAR) y el Sistema Nacional (SINAP). Mientras que en el POT se omitió la Reserva forestal protectora productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, declarada mediante la resolución No. 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura, sobre otras áreas protegidas nacionales y sobre la Reserva Forestal de los Cerros Orientales se declarar áreas del nivel distrital traslapadas con las figuras nacionales.

Estructura Ecológica Principal Invadida

AMANZANADO

TIPO DE EEP Ronda Rio Bogota Otras Rondas Humedales Resto Areas en Riesgo No Mitigable

Por otra parte, algunos eventos externos también han planteado retos no resueltos a la gestión de la EEP en Bogotá: • Las indefiniciones en torno al manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. A pesar de la formulación concertada del Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros 67

Orientales (POMCO) en 2003, entre MinAmbiente, CAR y Distrito Capital, aún no se llega a una definición clara y operativa al respecto, que reconozca las dinámicas territoriales existentes en los Cerros, muchas incluso antes de la declaratoria de la Reserva. • La dilación en la declaratoria de la Reserva Forestal del Norte, ordenada por MinAmbiente y a cargo de la CAR, lo cual mantiene una indefinición de una década respecto al ordenamiento de la zona Norte. • La falta de reglamentación respecto al suelo de protección. Éste queda definido en la Ley como “aquél que tiene restringida su posibilidad de urbanizarse”. Sin embargo, faltan definiciones en cuánto a qué forma o intensidad podría tener dicha “restricción” y con base en qué criterios o casuística. Tampoco está claro el significado del suelo de protección rural, que por rural no tiene en todo caso posibilidad de urbanizarse; en tal caso ¿Qué restricción implica el suelo de protección rural? 4.1.2. Oferta de verde urbano En las primeras versiones del POT se planteaban algunas metas del orden de los 7 m2 de verde urbano per capita y de hasta 15 m2 de espacio público total efectivo. Ello se planteaba en medio del auge de los macroproyectos del espacio público de principios de siglo. Sin embargo, la posterior consolidación de datos respecto a la carga financiera en términos de los gastos recurrentes de administración y mantenimiento acarreada por la política de parques expansiva, llevó pronto a la conclusión de que la ciudad no podría superar los 5 m2 de verde urbano per capita, a no ser que: • Se habiliten efectivamente como espacio público, bajo lineamientos de sostenibilidad, porciones importantes del Sistema de Áreas Protegidas, como los Cerros Orientales, los humedales, los corredores de ronda de ríos y canales urbanos y la ZMPA del río Bogotá. • Se mejore, desde el diseño, la oferta de verde urbano en las figuras de corredores de ronda y corredores viales. • Se formulen e implementen mecanismos de alto impacto para mejorar la sostenibilidad financiera de las zonas verdes (parques, rondas, viales, etc.). • Se vincule más efectivamente al sector privado a la ampliación y sostenimiento del verde urbano y de la estructura ecológica 68

principal. • Se viabilice el desarrollo de los planes parciales con altos índices de espacio público y verde urbano. Dada la dificultad económica de generar cantidades importantes de verde urbano mediante renovación, es claro que el crecimiento de este índice depende, mayormente, de los planes parciales de expansión. Y, nuevamente, es en este tema donde se juegan varios objetivos del POT y donde falta mayor gestión. En conclusión, Bogotá sigue trabajando sobre dichos retos y, del 2000 a hoy, su principal logro ha sido conservar el verde urbano existente e integrarlo a la vida ciudadana y al actuar institucional, a la par que se implementan con buen suceso varias alternativas de sostenibilidad financiera. 4.1.3. Reducción del riesgo público Bogotá es pionera en Latinoamérica en la generación de un Sistema de Prevención y Atención de Emergencias con cuatro características claves: • Es transversal a toda la institucionalidad de la ciudad (SDPAE). • Se refleja en la norma de materiales y técnicas de construcción. • Genera obligaciones concretas y controladas con el sector privado. • Está integrado al ordenamiento del territorio a partir de una sólida base de estudios especializados y a través de un sistema de información georreferenciada. Esto hace que en Bogotá sea normal someter todas las decisiones de uso y construcción al concepto técnico de amenaza y que, en general, la ciudad se desarrolle de un modo racional bajo esta perspectiva, comparada, al menos, con otras ciudades latinoamericanas. Bogotá, sencillamente, tiene la información, tiene las reglas y usa ambas. Otros tres avances importantes, articulados al POT, han sido: • El desarrollo de procedimientos rigurosos y expeditos de evaluación detallada del riesgo que generan actualizaciones automáticas de la norma de uso por zona y por predio. • El desarrollo del concepto de amenaza alta mitigable y no mitigable, el cual permite adaptar la zonificación de amenazas a las realidades físicas cambiantes del territorio y establecer cuando un área definitivamente debe quedar al margen de la ocupación o las condiciones en las cuales podrá ser desarrollada merced a unas 69

obras de mitigación. • La formulación y adopción del Plan Distrital de Prevención y Atención de Emergencias (Decreto 423 de 2006), estrechamente articulado al POT y al PGA. Sin embargo, aún existen puntos clave por resolver a nivel de la articulación entre ordenamiento territorial y gestión del riesgo: • A pesar de sus notables y reconocidos logros, Bogotá tiene un extenso acumulado de riesgo, debido a décadas de rápido desarrollo anterior al marco normativo e institucional actual y de algunos desarrollos informales posteriores al mismo. A tal punto, que actualmente más del 80% de las edificaciones existentes en la ciudad no cumplen con normas de sismorresistencia. • Los avances técnicos y las presiones sociales tienden a empujar constantemente el límite de lo que es mitigable, en zonas de deslizamiento y, sobre todo en áreas inundables, exponiendo al Distrito a una carrera de obras sin principio de racionalidad económica y sostenibilidad ambiental. Se tiende, así, a confundir la mitigación con la cancelación del riesgo, cuando muchas veces el efecto real es que se eliminan eventos menores más frecuentes, favoreciendo la ocupación de áreas que siguen expuestas a eventos mayores más tardíos. De tal modo, por ejemplo, aumenta gradualmente la ocupación de áreas inundables, cada vez más dependiente de las obras de defensa hidráulica que, en todo caso, tienen límites de efectividad. El concepto de mitigabilidad debe ser acotado por una política que fije los criterios para discernir el límite entre lo que es mitigable y lo que debe ser dejado como suelo de protección, para que la mitigación permanente no termine llevando a un aumento del riesgo. • El programa de reasentamiento de población en alto riesgo no mitigable es uno de los méritos de la gestión bogotana. Sin embargo, la falta de políticas más claras en el manejo de las áreas intervenidas, ha llevado a que el programa se convierta en un incentivo perverso a la ocupación y re-ocupación de las mismas. Muchos han llegado a pensar que construir en lugares peligrosos es un riesgo aceptable si se tiene acceso prioritario a vivienda y subsidios del Distrito. Incluso es así como se promocionan y se venden muchos loteos ilegales en áreas de amenaza alta. Es necesario que se aclare quién, con qué medios y en qué forma se hará cargo de dar a las áreas evacuadas un uso definitivo que prevenga su reocupación y que los procesos de reasentamiento siempre vayan 70

inmediatamente acompañados de la adecuación de las mismas a tales usos. 4.1.4. Disposición de los residuos sólidos Mientras que otros aspectos de la gestión integral de los residuos sólidos son materia del PGA y del PGIRS, la disposición final es un tema claramente ligado al POT, desde la normativa misma. El relleno sanitario Doña Juana ubicado al sur de la localidad de Ciudad Bolívar presenta dos problemas principales: la contaminación por lixiviados al río Tunjuelo y el riesgo de desestabilización por la minería vecina (gravilleras del Tunjuelo). Doña Juana es, hoy, una fuente importante de contaminación para el río Tunjuelo, pues, a pesar de la avanzada planta de tratamiento de lixiviados, una parte de los mismos se vierte a este curso siempre que las precipitaciones generan un exceso de escorrentía. Adicionalmente, el sistema de tratamiento de lixiviados no cumple con lo establecido por la resolución 3358 de 1990 en algunos de sus parámetros como: hierro, grasas y aceites, DBO, plomo, níquel y cadmio. Además de los lixiviados se encuentra la generación de gases, metano, amoniaco, acido sulfhídrico y mercaptanos contaminando también el aire.

Minería y Residuos Sólidos en Bogotá: Alta concentraciónxli

Uno de los problemas del relleno, es la mezcla de todo tipo de desechos independientemente de su origen y características, en razón a que el manejo de los desechos se realiza a través de un sistema de recolección y disposición final con la participación de la empresa privada, estructurado sobre la premisa de deshacerse de la basura de la manera más fácil 72

posible, pues el reciclaje que se realiza es muy bajo porcentualmente. Otro problema que enfrenta el relleno sanitario es la modificación de los cauces naturales del área de influencia directa del relleno. Se trata de las quebradas: Puente Tierra, El Botello, que fue desviada y canalizada, y Yerbabuena. El cauce de la quebrada Puente Blanco ha sido afectado por la disposición de materiales de excavación. A lo anterior se suma la fuerte alteración y desestabilización de la cuenca media del río Tunjuelo por las grandes fosas de explotación de gravas. Las inundaciones de 2002 demostraron el riesgo de erosión remontante desde las gravilleras y la alta factibilidad de un socavamiento de la base de la ladera del Relleno Sanitario, colindande aguas arriba, lo cual generaría el deslizamiento del mismo, el represamiento del río (de comportamiento torrencial) con basuras y una crisis mayor que las vividas en el colapso de Doña Juana (1997) y la inundación de las gravilleras (2002). 4.2. ECOEFICIENCIA El desarrollo y el sostenimiento de todo sistema abierto, incluso las ciudades, implica el consumo de espacio, tiempo, materia y energía, lo cual conlleva la generación de residuos y la eventual acumulación de espacios deteriorados. La ecoeficiencia implica la optimización de dicho balance, procurando el mayor beneficio en términos de los objetivos del desarrollo armónico (bienestar-competitividad-sostenibilidad) a costa del menor consumo posible, la ocupación racional del espacio, la reducción en la generación de riesgos, impactos y residuos, así como la prevención y corrección de la acumulación de espacios de deterioro, lo cual reviste gran importancia en términos de la sostenibilidad del desarrollo territorial. En los objetivos de ecoeficiencia, relacionados con el uso sostenible del espacio, el tiempo, la materia, el agua y la energía, apuntan varios de los programas del PGA. En especial, dos de ellos tienen mucho que ver con las decisiones del POT: minería e industria. Un tercero de alta incidencia, movilidad sostenible, es tratado más arriba en el presente diagnóstico. 4.2.1. Manejo sostenible de la minería La minería es una actividad inherente al desarrollo urbano, en especial aquella relacionada con la extracción y elaboración de los materiales de construcción. Debido a la razón peso-precio, la rentabilidad de este tipo de minería se afecta mucho con la distancia del sitio de explotación, razón por la cual las canteras, ladrilleras y gravilleras, en general, siguen la localización de los frentes de expansión urbana. 73

Una consecuencia es que la ciudad se ve obligada a crecer sobre áreas que han sido afectadas por la minería que produjo sus propios materiales. Entre los impactos más importantes de esta minería de materiales de construcción, en especial la que se adelantó por décadas de manera informal o bajo una normativa muy incompleta y con controles deficientes, se cuentan la desestabilización de laderas y de cuencas. Por otra parte, un ejercicio inadecuado de la minería tiende a generar focos que combinan alto riesgo, fuerte deterioro ambiental y asentamiento informal. La tendencia en Bogotá, como en otras partes, ha sido a la exclusión eventual de la minería por la propia ocupación informal que ella misma ha propiciado. Se tiene, de esta manera, numerosos asentamientos surgidos en zonas geoinestables y contaminadas, en especial en el pie de ladera de los Cerros Orientales, los cerros de Ciudad Bolívar y Entrenubes. Sin embargo, adecuadamente ordenada y manejada, la minería es una fuerza económica importante con alta incidencia en los costos de generación de vivienda e infraestructura. Como ha ocurrido más recientemente con la industria, la minería viene siendo paulatinamente expulsada hacia la Sabana y otras cuencas, por la presión de la urbanización y el valor del suelo, las presiones sociales y la diferencia en el rigor de las normas y los controles dentro y fuera del Distrito Capital. A ello se suma un largo historial de vaivenes políticos, con episodios recurrentes de presión y cierre desde el Concejo Distrital, lo cual afecta sensiblemente una operación como la minería, que técnica y económicamente se proyecta sobre el largo plazo y requiere una alta seguridad normativa. Donde está la minería? Sabemos y no sabemos

120 Activas

100 Activas dentro de PMI

80 60

Inactivas

40 Total

San Cristóbal

Usaquén

Tunjuelito

Rafael Uribe Uribe

Usme

Ciudad Bolívar

TOTAL

El POT trata la minería desde la perspectiva de concentrar la actividad en áreas o Parques Minero Industriales) y de la implementación de un instrumento de planeación (Plan de Ordenación Minero Ambiental – POMA) xlii. La totalidad de áreas afectadas en la ciudad son 157 hectáreas sin contar el área del Tunjuelo por ser competencia del MAVDTxliii xliv. Al respecto, es preciso poner al día varias tareas del POT que permitan cumplir con las metas del programa de manejo sostenible de la minería planteado por el PGA: • Decidir el papel y el lugar de la minería dentro del modelo territorial de Bogotá y alinear todas las normas y las instituciones en consecuencia, evitando contradicciones y vaivenes. • Definir desde el POT el régimen de usos para las zonas con títulos o concesiones mineras, teniendo en cuenta las tres etapas de una mina: pre-explotación, explotación y uso definitivo, para cada una de las cuales es preciso definir los usos principales, compatibles, condicionados y la infraestructura correspondiente. • Incorporar de modo consecuente, las debidas zonas de exclusión y de restricción de la minería en el POT, de acuerdo con el Código de Minas. • Retomar el desarrollo de los Parques Minero Industriales Ecoeficientes, para las zonas de concentración de la mediana y gran minería en territorio distrital como el costado Sur de Entrenubes, el Mochuelo Bajo y la cuenca media del Tunjuelo. • Acordar, de ser preciso, el modelo regional para el ordenamiento y manejo de la minería, con los municipios vecinos, la CAR, Ingeominas, UPME y MinAmbiente. • Unificar normas, procedimientos y controles para evitar un efecto diferencial sobre la localización y el manejo de la minería en la Sabana. 4.2.2. Manejo sostenible de la industria La mayor parte de la industria se ubica en el suroccidente de la ciudad, por lo cual la contaminación hídrica se concentra sobre las cuencas bajas del Fucha y, principalmente, el Tunjuelo. Aunque localmente las concentraciones industriales inciden en la calidad del aire, en general, en Bogotá, este problema está más asociado a los grandes ejes viales, los corredores de transporte pesado y la concentración de la movilidad en el corredor central. 75

Un caso critico es la situación del rio Tunjuelo y su población aledaña, quienes son víctimas de empresas e industrias de curtiembres, cementeras, productos alimenticios, bebidas, que han degradado en gran manera, las aguas del Tunjuelo y el aire del sector, resultando ser uno de los más relevantes problemas ambientales de Bogotá. Cuanto contamina la industria?xlv

Año

DBO5

SST

2003

49.547

44.757

2005

462.061

254.449

2006

90.575

50.185

2007

48.042

20.781

2008

43.686

16.447

En la tendencia del último lustro hacia la expulsión de la industria, sobre todo la pesada, hacia los municipios vecinos en la Sabana, inciden no solo los temas fiscales y de valor del suelo, sino, también las presiones sociales y el hecho, patente, de que los controles de salud, seguridad y ambiente son más fuertes dentro del Distrito Capital. Puede afirmase que, frente a una competencia fuerte entre los municipios de la Sabana por generar incentivos y atraerse la localización industrial, Bogotá ofrece un cuadro general de señales en el sentido de desestimular la permanencia y la localización de nueva industria en su suelo urbano y de expansión. Aún con esta fuerte mutación económica hacia comercio y servicios, la industria continúa y continuará siendo un sector importante en términos de economía y ordenamiento territorial. Al respecto, las principales tareas pendientes incluyen: • El establecimiento de mecanismos e incentivos para la conversión de las zonas residenciales vecinas a concentraciones industriales, a usos compatibles con la industria. • El establecimiento de corredores de tránsito para sustancias peligrosas. • El desarrollo de los parques industriales ecoeficientes. 76

• La concertación de una política de localización industrial y de integración de cadenas de valor y de competividad con la región. Donde contamina la industria?xlvi

En este punto cabe hacerse una reflexión sobre lo que ha sido el tratamiento de la industria en el POT, desde sus inicios, en especial en materia ambiental. Vale la pena analizar si se está cumpliendo con el precepto del PGA de procurar el mejoramiento de la calidad ambiental en armonía con la conquista del bienestar y la competitividad económica. O podría ser que la alta sensibilidad institucional a las presiones sociales, sumada a una política restrictiva o persecutoria en los controles, estén llevando a sacrificar un renglón importante de la productividad y la competitividad 4.3. COMPONENTE RURAL El extenso territorio rural del Distrito Capital ha sido considerado en los distintos instrumentos de planificación y política bajo distintas ópticas: como interfase de integración regional, como territorio con grandes valores de conservación ambiental, como reserva hídrica de largo plazo y 77

como hogar de comunidades campesinas tradicionales históricamente marginadas. De entrada es preciso reconocer la fuerte diferenciación en cuatro porciones del suelo rural, que representan sendos escenarios territoriales marcadamente diversos: • La zona norte, la cual mantiene en algunas porciones una apariencia física rural, pero cuyos usos rurales corresponden en realidad a procesos periurbanos y suburbanos. • Las veredas de los Cerros Orientales, incluyendo Los Soches (Usme), que son comunidades campesinas resilientes, reducidas y aisladas, que defienden su identidad, su arraigo y su modo de vida a pesar de vivir por décadas acorralados entre la expansión urbana, la minería y las declaratorias inconsultas de áreas protegidas como la Reserva Forestal Protectora. • Las comunidades del río Tunjuelo, Usme y Ciudad Bolívar, que mantienen sus modos de vida y de producción a pesar de las presiones de la expansión urbana, la minería y el relleno sanitario Doña Juana, en áreas extensamente rurales y con fuertes restricciones biofísicas para la urbanización. • La Localidad 20, Sumapaz, gran parte de la cual corresponde al Parque Nacional Natural Sumapaz, el páramo más grande del planeta, y donde viven, también, comunidades campesinas tradicionales, distribuidas en las cuencas del Sumapaz, el Blanco (Medios) y el Pilar, con un fuerte arraigo ligado a la historia de las luchas por la tierra de los años 30. Es preciso que la revisión del POT refleje una comprensión estrecha de esta diversidad territorial y un reconocimiento de los procesos de construcción de territorio e identidad de dichas comunidades. El proceso de revisión de POT evidenció la inequidad del desarrollo territorial existente en el distrito, para el territorio rural se priorizó lo siguiente: • Los planes maestros no incorporaron el territorio rural, lo que obliga a que se en aras de garantizar la equidad territorial se actualicen estos instrumentos • Las dinámicas del territorio rural obligan a una re-categorización de los asentamientos humanos, si como la armonización de este concepto con la normatividad definida a nivel nacional 3600. Se evidencia la existencia de asentamiento humanos rurales que cumplen características propias de los centros poblados. 78

• Para la consolidación del Modelo de Ocupación de Territorio rural es necesario la definición y consolidación de la red de asentamientos humanos, la cual definida las vocaciones de los centros poblados y permitirá el desarrollo integral y equitativo del territorio. • Los procesos de formulación de los instrumentos de planificación rural, mostraron que las actuales categorías de usos de suelo definidas en el POT no corresponden a las dinámicas de productividad y usos, toda vez que no contempla actividades que se desarrollan ejemplo actividad piscícola, la implementación de diferentes equipamientos, bienestar social. • El decreto 190 definió que el IDU realizaría la re-categorización de las vías, esta información se encuentra actualizada y es necesario incluirla en el actual proceso de revisión del POT. 4.3.1. Sostenibilidad de la ruralidad bogotana Algunos de los principales problemas ambientales que afectan la sostenibilidad del territorio rural incluyen: • Afectación en los procesos productivos tradicionales por cambios del uso de suelo en el territorio como es el caso del Parque Minero Industrial ubicado en áreas de tradición agropecuaria, así mismo se viene cambiando el uso de los potreros que han sido el mantenimiento de sus parcelas con cultivo de hortalizas y tenencia de ganado lechero como actividad productiva para el sostenimiento de sus unidades familiares, ineficiente prestación de los servicios públicos, vías en pésimas condiciones y en general una invisibilización del componente rural dentro del actual POT. • La carencia de priorización de intervenciones para el mejoramiento integral de centros poblados (entendidos como nodos de servicios a la comunidad), incluyendo la definición de sus perímetros, así como las determinantes ambientales y urbanísticas para el crecimiento de los mismos. • Las 130 hectáreas para la expansión previstas en el POT del relleno sanitario de Doña Juana, se convierte en una amenaza para las comunidades de Mochuelo Bajo y Pasquilla y en general de la ruralidad de Ciudad Bolívar y Usme. En estas zonas, las familias se ven afectadas por los efectos a la salud humana, contaminación ambiental.

Que significa ser rural en Bogotá? Áreas invadidas Tipo de EEP

Rondas (1) Río Bogotá Humedales Resto EEP Total

Total EEP 708,3 691,3 64,9 70.602,8 72.067,3

Ocupadas Ocupadas Indicador (2) 2003 2008 24,7 38,5 55,9 16,7 0,0 241,1 282,5

0,0 0,0 191,6 230,1

-100,0 0,0 -20,5 -18,5

AMANZANADO EN EEP

TIPO EEP HUMEDALES RESTO RONDA RONDA BOGOTA

El Balance de Gestión de marzo 2009xlvii señala “la carencia de estrategias integrales y de largo plazo para contener la expansión urbana (que) se ha 80

convertido en una amenaza real para zonas ecológicamente sensibles y vitales para la sostenibilidad ambiental del DC”. De acuerdo con el Balance citado, el freno a la expansión urbana de los bordes urbano-rurales es urgente en las siguientes áreas: • Zona subxerofítica de Quiba y Mochuelo (Tunjuelo, Ciudad Bolívar) • Encenillales de Pasquilla (Tunjuelo, CB) • AFD Carraco (Tunjuelo, CB) • AMD Arborizadora Alta (Tunjuelo, CB) • Franja de los Verjones (Cerros Orientales, Santafé y San Cristóbal) • Bosque Las Mercedes (Norte, Suba) • Lagunas de Bocagrande, pantanos colgantes de Usme (Tunjuelo, Usme) • Agroparque Los Soches (Tunjuelo, Usme) • Parada del Viento (Tunjuelo, Usme) • Corredor Yomasa Alta (Tunjuelo, Usme)

5. PLANEACIÓN EFECTIVA Y TRANSPARENTE La competitividad territorial es el balance entre la productividad, la equidad y la sostenibilidad territorial. Este balance, genera las condiciones de oferta urbanística necesarios para estimar la competitividad territorial. Esta dimensión se complementa mejorando las condiciones normativas, de trámites y en general la planeación ágil y transparente de la ciudad. El diagnóstico institucional que se presenta permitió identificar diferentes problemas en el diseño y la aplicación de los instrumentos de planeación, gestión y financiación del desarrollo urbano y en la programación de las inversiones públicas que han repercutido directamente en el cumplimiento de las metas y objetivos del POT 5.1. PROGRAMACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA. El POT es un plan para ejecutar. Su contenido incluye un programa de ejecución que “define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos”. Sin embargo es constatable la Inoperancia de los instrumentos para programar la inversión pública. La programación de la inversión pública ha tenido un sesgo sectorial, marcado por el Plan de Desarrollo y sólo esporádicamente se ha logrado incorporar la dimensión territorial a los programas y proyectos que están, fundamentalmente en cabeza de las entidades ejecutoras. Este carácter sectorial es constatable en: • Las metas sectoriales que establecen la planeación y programación de la inversión de las entidades distritales. • La inoperancia del Programa de Ejecución del POT, que no se ha logrado articular claramente al Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo de las diferentes Administraciones. • Las dificultades que han tenido los Planes Maestros formulados y adoptados para programar inversiones públicas, que es su objetivo principal. 82

• Parte de estos problemas deben explicarse porque aún no es claro el alcance del POT, ni su articulación con las políticas públicas que rigen la programación de la inversión sectorial. El POT no hace políticas sectoriales, sino que interactúa con las políticas sectoriales que son responsabilidad de otras entidades, para coordinar sus inversiones en el territorio y lograr los impactos solo conseguibles con una inversión inter-sectorial en un territorio específico. A su vez es claro que el POT debe adoptar una política de suelo, que es transversal y sobre la cual deben interactuar las demás políticas • En lo que se refiere a los Planes Maestros, se pueden identificar las siguientes dificultades: • Ausencia de directrices territoriales y de gestión comunes para articular los Planes Maestros entre sí y con el modelo de ordenamiento. • Diferencias en el contenido de los Planes, algunos de los cuales atienden aspectos exclusivamente normativos y reglamentarios, otros desarrollan sólo en nivel de política y estrategia y otros someten las decisiones más relevantes a estudios posteriores. La formulación de los planes maestros de equipamientos no atendió los requerimientos de los contenidos mínimos que para este fin estableció el POT. • Conflicto de decisiones, oportunidad y escala entre los instrumentos de planeamiento y falta de coherencia entre la definición normativa de áreas de actividad y tratamiento. • Desvinculación de los proyectos por Plan Maestro del programa de ejecución POT y del plan de inversiones de los Planes de Desarrollo. • Dificultades para articular los proyectos intersectoriales, presupuestos y operación integral entre el sector público y privado en la actuación urbanística en el territorio. 5.2. REGULACIÓN DE LA INVERSIÓN PRIVADA El POT adoptó un conjunto novedoso de instrumentos de planeación y gestión, que buscaron hacer compatible la regulación de las inversiones privadas con los objetivos propuestos y con el modelo de ordenamiento del POT. Esto implicaba que el diseño de las normas debería hacerse considerando por una parte la función y de la zona en el modelo de ordenamiento y, por otra, las condiciones específicas del desarrollo de cada zona. 83

A su vez, el POT buscó que los desarrollos privados aportaran a la financiación de las infraestructuras y las dotaciones de la ciudad bajo el principio de cargas y beneficios, es decir que cada desarrollo debe asumir los costos de las infraestructuras y las dotaciones necesarias para su desarrollo, en función de los aprovechamientos (usos e intensidad de los mismos) que la ciudad le otorga a través de las normas. Los instrumentos de planeación y gestión dispuestos para regular los diferentes procesos son: • Los planes parciales para los procesos de incorporación de nuevos suelos urbanos o de expansión al desarrollo urbano (urbanización). • Los planes de regularización y manejo para la regularización de los equipamientos que han construido por fuera de las normas legales. • Los planes de implantación para la construcción de grandes equipamientos urbanos o grandes superficies comerciales. • Las normas urbanísticas para cada sector normativo (definido por el cruce entre un área de actividad y un tratamiento), agrupados en las UPZ (Unidades de Planeación Zonal) para regular las construcciones que se desarrollen en los tratamientos de conservación, consolidación y renovación urbana. • La puesta en práctica de este conjunto de instrumentos ha permitido conocer con mayor profundidad cada proceso que involucra inversión privada, buscando que su desarrollo aporte a concreción del modelo de ordenamiento y a la provisión de suelo y construcción de infraestructuras y dotaciones generales de la ciudad. • Estos propósitos no se han cumplido a cabalidad por varias circunstancias: • Se han adoptado un conjunto amplio de instrumentos y de reglamentación de los mismos que no están claramente armonizados y jerarquizados, lo que ha hecho complejo y difícil su comprensión y su trámite. • A los instrumentos originales se han sumado otros instrumentos que, concebidos para programar la inversión pública, terminaron por incluir un componente normativoxlviii. De manera que se crearon nuevas capas normativas que podrían modificar las normas urbanas adoptadas. • Ha habido dificultades en coordinar la participación de otras entidades en los trámites de aplicación de los instrumentos: movilidad, ambiente y servicios públicos, entre otros. Esto ha hecho 84

más demorados y complejos los trámites. • Ha habido dificultades en la aplicación del principio de cargas y beneficios, que si bien representa un avance significativo en la planeación de la ciudad y en la búsqueda de nuevos instrumentos de financiación del desarrollo, todavía no ha generado estabilidad en los criterios y procesos de aplicación. • En planes como los de Implantación, de Regularización y Manejo y de Reordenamiento, ha habido problemas en los contenidos mismos de los planes, la delimitación de las zonas concernidas, en los estudios que deben sustentarlos y la definición de criterios y de normas que aplican a los mismos. No se han diseñado estos instrumentos para casos en el suelo rural. • Se ha hecho un manejo homogéneo de toda la ciudad, sin considerar completamente las diferentes características de cada zona, sino en definir diferentes niveles de planeación que los diferentes procesos requieren. Las normas urbanísticas, si bien estás agrupadas en tratamientos delimitados, siguen estableciendo un tipo de regulación homogénea, que no permite la flexibilidad necesaria para adaptarse a la dinámica urbana. • Las normas urbanísticas agrupadas en las UPZs, se han formulado con independencia del modelo de ordenamiento adoptado, con lo cual se ha regresado al modelo de gran discrecionalidad que las caracterizó en los años 90. Se han construido normas extremadamente complejas que no han sido administradas eficientemente, lo cual dificulta su aprobación. La inflexibilidad de la norma urbana, derivada de la cartografía oficial adoptada en el POT, limita las decisiones de norma urbanística en las escalas zonal y local. No permite su adaptación a los procesos de cambio propios de la ciudad. Por lo tanto la Administración se ha visto abocada a la expedición permanente de actos administrativos para corregir las imprecisiones cartográficas. • No se ha vinculado a las administraciones locales en los procesos de formulación, administración, evaluación de la reglamentación urbanística.

Fuente: DNP, Cálculo del Déficit Habitacional en Colombia. Giraldo, F; Piraquive, G. 1990. DANE, Censo 1993. DAPD - Subdirección de Desarrollo Social - Tomado Estudio de Caracterización y análisis de alternativas para la actuación del Suelo Urbano en el marco de la Política Integral del Hábitat Contrato interadministrativo 004 de 2007. UniNacional – SDHT. ECH 2002, FEDEVIVIENDA 2004. DAPD, ECV 2003. DANE, Censo de Hogares 2005. SDP, ECV 2007. Cálculos: Proyecciones Calculadas a partir de las variaciones anuales. SDHT – Subdirección de Información Sectorial. Nota: En los censos de 1964 y 1973 no se calculaba el déficit habitacional en su composición cuantitativa y cualitativa, solamente a partir de 1985 es que se realizan los primeros aportes en este sentido al calcularse el déficit habitacional en términos de las cualidades de la vivienda. iii Para entender mejor las aproximaciones a la evolución del déficit habitacional en Bogotá, es necesario aclarar que su medición no se hace de igual manera año a año, ni todos los años. Es decir, que si bien hay cálculos confiables, aunque no continuos, desde el Censo Nacional de 1985, las estimaciones realizadas desde entonces se hacen con base en fuentes y marcos muestrales diferentes, y por tanto no son directamente comparables. iv Fuente: DANE – SDP. Encuesta de Calidad de Vida Bogotá. 2007. DANE. Censo de edificaciones Cálculos: SDP, Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos v Fuente: DANE - SDP. Encuesta de Calidad de Vida Bogotá 2007. DANE. Censo de Edificaciones vivi Se consideran en proceso de construcción las viviendas que iniciaron proceso constructivo, las que venían en proceso de construcción y las que estaban paralizadas y que reiniciaron actividad. vii Bogotá, una apuesta por Colombia. Informe de Desarrollo Humano para Bogotá. PNUD. Bogotá 2008. viii Fuente: Secretaría Distrital de Planeación, Segregación Socioeconómica en el Espacio Urbano de Bogotá, D.C. Bogotá 2007. ix Secretaría Distrital de Planeación, Segregación Socioeconómica en el Espacio Urbano de Bogotá, D.C. Bogotá 2007. x Fuente Consultaría No. 236 de 2006. xi

Base de Datos del Inventario y Diagnóstico de la Malla Vial - IDU - Diciembre de 2008

xii

Fuente: Observatorio de Movilidad. Base de Datos del Inventario y Diagnóstico de la Malla Vial IDU - Diciembre de 2008. (No incluye troncales Transmilenio) xiii Fuente: Informe de seguimiento de los Planes Maestros Públicos año 2009, en cumplimiento del Acuerdo 223 de 2006. xiv

Escalas Zonal y Vecinal

Pertenece al Sistema de Espacio Público

Distribución equitativa: disposición racional de los equipamientos en relación a la potencialidad de su función, especialización, escala y concordancia con la estructura urbana de la ciudad.

xvi

xvii Soacha, Funza, Mosquera, Chía, Cota, Cajicá, Tocancipá, Madrid, Tenjo, Zipaquirá, Facatativa, Cogua, Sopó, Sibaté, Gachancipá, Bojacá, Guasca, La Calera, Villapinzón xviii

Pacho, El Colegio, Ricaurte, Ubaté, Choachí, Fúquene, Fusagasugá

MONCAYO Jimenez, Edgard. Dinámicas regionales de la industrialización. Universidad Central, Gobernación de Cundinamarca. 2007

xix

xx Estudio “Situación y tendencias poblacionales: Bogotá y municipios circunvecinos”. SDP-DANE. Diciembre 2008. xxi Censo 2005 DANE xxii Fuente: Estudio “Situación y tendencias poblacionales: Bogotá y municipios circunvecinos”. SDP-DANE. 2008 Estudio “Bases para el análisis prospectivo de la región metropolitana de Bogotá: Usos del territorio y localización de actividades y población”. SDP. Oscar Alfonso. Mayo 2009.

xxiii

Pág. 78.

Estudio “Situación y tendencias poblacionales: Bogotá y municipios circunvecinos”. SDP-DANE. Diciembre 2008.

xxiv

xxv

Ibíd. Pág. 78-79 y 82.

xxvi

Artículo 8. Política de competitividad (artículo 8 del Decreto 190 de 2004)

xxvii

Artículo 332. Objetivos generales (artículo 322 del Decreto 190 de 2004).

Banco Mundial (2009). Informe sobre el desarrollo mundial: Una nueva geografía económica. Banco Mundial. Mundi-Prensa. Mayol. Ediciones. 366 pp.

xxviii

xxix

Fuente: UAECD, 2010.

Fuente: SDP: DESTINO CAPITAL: MOVILIDAD SOSTENIBLE. Dirección De Vías, Transporte y Servicios Públicos Enero de 2009

xxx

Fuente: SDP: DESTINO CAPITAL: MOVILIDAD SOSTENIBLE. Dirección De Vías, Transporte y Servicios Públicos Enero de 2009

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xxxii

Fuente: elaboración propia a partir de información IDU

xxxiii En particular los proyectos definidos en el artículo 70 del Decreto 190 de 2004. xxxiv Cabe anotar que Bogotá es una ciudad densa y compacta en gran parte por los desarrollos informales que ocupan intensivamente el territorio sin espacios públicos. xxxv Las centralidades y las operaciones tienen asignadas funciones y expectativas tales que implican procesos de transformación con incremento de densidades, sustitución integral de manzanas, aumento de la edificabilidad e incremento de andenes y espacio publico. Los tratamientos que favorecen esta transformación son los de renovación 87

urbana y desarrollo, los cuales no coinciden en todos los casos con las áreas delimitadas en el POT como Centralidades y/o Operaciones. xxxvi “…solamente el 12% del suelo en centralidades contiene el tratamiento de renovación y que cerca del 70% está concentrado en solo dos de ellas: Fontibón Aeropuerto y Centro Histórico Centro Internacional. Catorce (14) de las veintiuna (21) centralidades carecen casi en su totalidad de dicho tratamiento…”. Gómez Julio, “Realizar el diagnóstico y valoración de la estructura socioeconómica y espacial y desarrollar lineamientos de formulación en el proceso de revisión y ajuste del POT” SDP, Pág. 34, 2009 El atributo renovación es aquel en el que se aplica reactivación o redesarrollo indistintamente.

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xxxix

Fuente: Consultoría POT - SDP Francisco Jácome L. 2008.

Datos de la SDA

xli SDP, base geográfica corporativa, enero 2010, Bogotá, D. C. xlii Ministerio de Ambiente a través de la Resolución No.222 de 1994, modificada por la Resolución No.1197 de 2004. xliii El POT también previó que con la presentación de los planes de restauración geomorfológico y ambiental -PMRRA- debería presentarse el Plan Parcial para la zona, para su evaluación por parte de la Secretaría de Planeación Distrital y la autoridad ambiental competente, como requisito para el otorgamiento de la licencia de construcción y urbanismo. Hasta ahora se ha recuperado 2 explotaciones mineras, 1 más se encuentra en ejecución y 5 PMRRA se encuentran en proceso de evaluación. xliv Si bien el POT estableció que se solicitaría la no prórroga de las licencias o la declaratoria de caducidad de las mismas por incumplimiento ambiental (artículo 356 del Decreto 190 de 2004), no estableció en cabeza de qué entidad se encuentra la misma. xlv Fuente: SII, SDP xlvi Fuente: SII, SDP

xlvii

En cumplimiento del Acuerdo 067/02

Por ejemplo los planes maestros de educación y salud que buscaron regular los equipamientos de servicios prestados por el sector privado.

xlviii