ESPACIO PÚBLICO Y EQUIDAD EN BOGOTÁ
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Espacio público y equidad en Bogotá1 Por Carlos Vicente de Roux R.2 Este texto pretende explorar hasta qué punto es equitativa la oferta de espacio público en Bogotá. En otras palabras, establecer cómo se distribuye dicha oferta entre los distintos estratos socioeconómicos y aclarar si esa distribución es favorable o desfavorable a los de menores ingresos. Comencemos por los datos referentes al área vehicular. Ésta puede desagregarse, como se sabe, en varios segmentos, que corresponden en su orden a las vías locales, las intermedias y las arterias. Los siguientes gráficos son pertinentes al respecto3:
GRÁFICO No. 1 Kms.-carril de malla vial local por habitante según localidad4 5 4,5
0,0016
4
0,0014
3,5
0,0012
3
0,001
2,5
0,0008
2
0,0006
1,5
0,0004
1
0,0002
0,5
indiest
Kms-carr/hab de vías locales
Ciudad Bolívar
Bosa
Usme
Santafé
San Cristóbal
Tunjuelito
Candelaria
Kennedy
Rafael Uribe
Engativá
Los Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Suba
Fontibón
Barrios Unidos
Usaquén
Teusaquillo
0
Chapinero
0
Indiest
km-carril/hab
0,002 0,0018
Promedio Bogotá
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El autor agradece a la economista Yohanna Cárdenas Pedraza. Ella obtuvo y procesó los datos utilizados en este texto, e hizo otros valiosos aportes al mismo en materia conceptual, de redacción y edición. 2 Concejal de Bogotá por el Polo Democrático Alternativo. 3 En todos los gráficos que se incluyen de aquí en adelante el lector identificará con facilidad las tendencias generales pertinentes, y es a ellas a lo que se refiere el conjunto del texto. Sin embargo, el lector también observará que muchas localidades presentan situaciones que las desmarcan de esas tendencias generales, y se hará al respecto preguntas interesantes. Lamentablemente, por razones de espacio no es posible proporcionarle información adicional que contribuya a absolver dichas preguntas. 4 Fuente: Cálculos propios con base en datos del IDU (respuesta a derecho de petición del autor de noviembre 28 de 2006), el PNUD (“Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá” No. 1, Bogotá 2006), y el DANE (Censo General de Población 2005).
2
GRÁFICO No. 2 Kms.-carril de malla vial intermedia por habitante según localidad5
km carril/hab
4,5
0,0016
4
0,0014
3,5
0,0012
3 2,5
0,001 0,0008
2
0,0006
1,5
0,0004
1
0,0002
0,5
Indiest
5
0,002 0,0018
0
indiest
Kms-carr/hab de vías intermedias
Ciudad Bolívar
Bosa
Usme
Santafé
San Cristóbal
Tunjuelito
Candelaria
Kennedy
Rafael Uribe
Engativá
Los Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Suba
Fontibón
Barrios Unidos
Usaquén
Teusaquillo
Chapinero
0
Promedio Bogotá
GRÁFICO No. 3 Kms.-carril de malla vial arterial por habitante según localidad6 5
0,0016
4,5
0,0014
4 0,0012 3 2,5
0,0008
Indiest
km-carril/hab
3,5 0,001
2
0,0006
1,5 0,0004 1 0,0002
0,5
indiest
Kms-carr/hab de vías arterias
Usme
Ciudad Bolívar
Bosa
San Cristóbal
Santafé
Tunjuelito
Candelaria
Rafael Uribe
Kennedy
Engativá
Antonio Nariño
Los Mártires
Puente Aranda
Fontibón
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Usaquén
0 Chapinero
0
Promedio Bogotá
Los tres gráficos siguen la misma estructura. Tienen dos ejes verticales. El de la izquierda indica el número de kilómetros-carril por habitante (kms-carr/hab) y el de la derecha muestra el indiest, o índice de estrato socioeconómico promedio de las localidades7. Éstas se ubican de izquierda a derecha sobre el eje horizontal conforme al indiest que les corresponde, en orden decreciente. 5
Fuente: Ibid. Fuente: Ibid. 7 El concepto de indiest ha sido tomado del PNUD (“Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá” No. 1, Bogotá 2006, pg. 60). Hasta donde sabe el autor de este escrito, quien primero utilizó ese concepto fue el filósofo y economista Humberto Molina Giraldo. 6
3
Como puede verse, la localidad de Chapinero presenta índice de estrato socioeconómico promedio más elevado (4.9) y la de Ciudad Bolívar, en el otro extremo, el más bajo (1.4). El índice promedio del conjunto de la ciudad es de 2.78. Contra el telón de fondo formado por las barras grises del indiest, aparece la línea quebrada de color negro que indica cuántos kilómetros-carril por habitante, del correspondiente tipo de vías, hay en cada localidad. La recta que atraviesa de izquierda a derecha las tres gráficas, registra el nivel promedio de kilómetros-carril de la respectiva categoría de vías para el conjunto de Bogotá. Al pronto se observa que no existe correlación entre el estrato socioeconómico promedio de las localidades y el número de kilómetros-carril de sus vías locales. Pero esa correlación sí se da respecto de las vías intermedias y también, y bastante marcada, respecto de las arteriales: en estos dos últimos casos, la línea negra quebrada de los kilómetros-carril de las localidades sigue la inclinación de las barras que registran el indiest. A los lectores amigos del rigor estadístico les parecerá interesante conocer el coeficiente de correlación entre el indiest de cada localidad y el indicador kms-carr/hab correspondiente, para cada tipo de vías. Los datos son los siguientes: Vías locales: 0,29 Vías intermedias: 0,54 Vías arterias: 0.75 La correlación8 crece, pues, a medida que nos movemos hacia arriba dentro de la escala que va de las calles de los barrios hasta las macro avenidas. En otras palabras, a medida que crece el tamaño y la importancia de las vías, se hace más vigorosa una determinada relación entre el estrato y la disponibilidad de las mismas: la relación que consiste en que, entre más alto es el estrato, más grande es esa disponibilidad. No debe causar sorpresa que la correlación sea baja en lo que respecta a las vías locales. Al fin y al cabo, tanto en los barrios ricos como en los pobres, la inmensa mayoría de las viviendas cuentan con acceso vehicular. Pero con las vías intermedias la cuestión es diferente. Constituyen los corredores de conexión de los diferentes asentamientos urbanos con la malla arterial. Por ellas se moviliza el transporte público colectivo –buses y busetas–. En los barrios que surgieron como desarrollos irregulares, los cuales albergan hoy en día más del 50% de la población, los urbanizadores no apartaron área suficiente para vías intermedias, porque estaban interesados en llevar al límite los terrenos objeto de loteo y comercialización. Con la malla arterial ocurre algo parecido. Ésta también tiende a ser menor en las zonas que no fueron objeto de un desarrollo bien planeado, es decir, las de los estratos pobres.
8
En estadística se hablaría, más precisamente, de correlación positiva.
4
Uno de los factores que explican esa distribución inequitativa de las mallas intermedia y arterial, es la de las fuentes de financiación de las infraestructuras. En la medida en que éstas se costeen mediante la contribución de valorización, tenderán a desarrollarse preferentemente en las zonas urbanas habitadas por personas con media y alta capacidad de pago. De allí que todo programa de construcción de infraestructura vial con base en la valorización deba complementarse con planes de desarrollo vial en las áreas de los estratos socioeconómicos bajos. Fue, precisamente, la ausencia de un plan complementario de esa naturaleza llevó a la bancada del Polo Democrático Alternativo en el Concejo de Bogotá, a abstenerse de apoyar el proyecto de acuerdo sobre el plan de obras por valorización que el alcalde Garzón presentó en agosto de 2005 al Concejo de Bogotá, y que se convirtió en el Acuerdo 180 de ese año. Los concejales del Polo no quisieron respaldar una iniciativa que corría el riesgo de profundizar la inequidad vial en la capital de la república9. Examinemos ahora otra modalidad del espacio público, el de las áreas de parques de la ciudad. Hay cuatro clases de parques en el Distrito Capital (si se excluyen los regionales, que están fuera del perímetro urbano). A continuación se los define, indicando entre paréntesis el número de hectáreas que ocupan. De bolsillo: aquéllos cuya superficie es menor a los 1.000 M2; están dedicados, básicamente, a los juegos infantiles (¡suman apenas 28 hectáreas!). Vecinales: los destinados a la integración de la comunidad en el barrio (1.157 hectáreas). Zonales: tienen entre una y 10 hectáreas y prestan servicios de recreación e integración y recreación a varios barrios (226 hectáreas). Metropolitanos: su área es mayor a 10 hectáreas y están ubicados dentro del perímetro urbano (447 hectáreas).10 Los datos pertinentes permiten colegir que no existe correlación entre el indiest y el área de los parques de bolsillo, zonales y metropolitanos, pero sí la hay, y fuerte, para los parques vecinales. A continuación se señalan los índices de correlación, seguidos del porcentaje que muestra cuál es el peso relativo de cada una de las categorías dentro de la superficie total de los parques de la ciudad: De bolsillo: Vecinales: Zonales: Metropolitanos:
- 0,008 0,61 0,07 0,30
1,51 % 62,27 % 12,16 % 24.06 %
Veamos los pertinentes gráficos. Las barras grises representan el indiest de cada localidad, la línea quebrada negra sigue el indicador de M2 del respectivo tipo de parque por habitante, y la recta registra el promedio de dicho indicador para el conjunto de la ciudad.
9
Hasta donde el autor sabe, fue en el curso de los debates sobre ese proyecto de acuerdo, cuando se plantearon por primera vez en el Concejo capitalino los conceptos de equidad e inequidad vial. 10 www.idrd.gov.co
5
GRÁFICO No. 4 M de área de parques de bolsillo por habitante según localidad11 2
0,18
5
0,16
4,5
0,14
4
m2/hab
3
0,1
2,5 0,08
2 0,06
Indiest
3,5
0,12
1,5
0,04
1
0,02
0,5 0
Indiest
m2/hab de parques de bolsillo
Ciudad Bolívar
Bosa
Usme
Santafé
San Cristóbal
Tunjuelito
Candelaria
Kennedy
Rafael Uribe
Engativá
Los Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Suba
Fontibón
Barrios Unidos
Usaquén
Teusaquillo
Chapinero
0
promedio Bogotá
GRÁFICO No. 5 M2 de área de parques vecinales por habitante según localidad12 3,5
5 4,5
3
4 3,5 3
2
2,5 1,5
Indiest
m2/hab
2,5
2 1,5
1
1 0,5
0,5
Indiest
m2/hab de parques vecinales
Ciudad Bolívar
Bosa
Usme
San Cristóbal
Santafé
Tunjuelito
Candelaria
Rafael Uribe
Kennedy
Engativá
Antonio Nariño
Los Mártires
Puente Aranda
Fontibón
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Usaquén
0 Chapinero
0
promedio Bogotá
11
Fuente: Cálculos propios con base en datos de la Secretaría Distrital de Planeación (“Plan Maestro de Espacio Público. Población y Espacio Público. Indicadores de Espacio. Cartografía Síntesis”, 2006), el PNUD (“Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá” No. 1, Bogotá 2006), y el DANE (Censo General de Población 2005). 12 Fuente: Ibid.
6
GRÁFICO No. 6 M de área de parques zonales por habitante según localidad13 2
1,8
5
1,6
4,5
1,4
4
m2/hab
3
1
2,5 0,8
2
0,6
Indiest
3,5
1,2
1,5
0,4
1
0,2
0,5 Ciudad Bolívar
Bosa
Usme
Santafé
San Cristóbal
Candelaria
m2/hab de parques zonales
Tunjuelito
Kennedy
Rafael Uribe
Engativá
Los Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Suba
Indiest
Fontibón
Barrios Unidos
Usaquén
Teusaquillo
0 Chapinero
0
promedio Bogotá
GRÁFICO No. 7 M2 de área de parques metropolitanos por habitante según localidad14 15 0,0009
5
0,0008
4,5
0,0007
4
m2/hab
3
0,0005
2,5 0,0004
2
0,0003
Indiest
3,5
0,0006
1,5
m2/hab de parques metropolitanos
Usme
Ciudad Bolívar
Bosa
San Cristóbal
Santafé
Tunjuelito
Candelaria
Rafael Uribe
Kennedy
Engativá
Antonio Nariño
Los Mártires
Fontibón
Puente Aranda
Usaquén
Chapinero
Indiest
Suba
0,5
0
Teusaquillo
1
0,0001 Barrios Unidos
0,0002
0
Promedio Bogotá
Habida cuenta de que los vecinales representan casi las dos terceras partes de la superficie de los parques de la ciudad, y de que presentan una alta correlación con el indiest de las localidades, puede decirse que la distribución de los parques de la ciudad sigue de cerca el estrato socieconómico de la población a cuyo servicio se encuentran éstos. Y, más precisamente, que lo siguen en el sentido de que los estratos de menores ingresos cuentan, en términos relativos, con áreas de parque significativamente menores a los de los estratos medios y altos. 13
Fuente: Ibid. Fuente: Ibid. 15 En este cuadro la línea quebrada es discontinua. Ello se debe a que no hay superficie de parques metropolitanos sino en 9 de las 20 localidades del Distrito Capital. 14
7
Esta evidencia de inequidad en la distribución del espacio público resulta corroborada por el gráfico No. 8, referente a lo que podríamos llamar espacio público local, que incluye, además de los parques locales (los de bolsillo y los vecinales), las plazas y plazoletas y las zonas verdes –Las comparaciones internacionales suelen hacerse, precisamente, en términos de lo que acabamos de denominar espacio público local –. GRÁFICO No. 8 M de área de espacio público local por habitante según localidad16 2
5
4
4,5
3,5
4 3 3,5 3 2,5
2
Indiest
m2/hab
2,5
2
1,5
1,5 1 1 0,5
0,5
Indiest
Ciudad Bolívar
Bosa
Usme
Santafé
San Cristóbal
Tunjuelito
Candelaria
Kennedy
m2/hab de espacio público local
Rafael Uribe
Engativá
Los Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Suba
Fontibón
Barrios Unidos
Usaquén
Teusaquillo
0 Chapinero
0
promedio Bogotá
El índice de correlación entre el área del espacio público local y el indiest es de 0,60, casi tan alto como el de los parques vecinales. La inequitativa distribución de los parques obedece a las mismas razones que explican la del área vehicular. Los pobres viven en zonas que no han sido objeto de planificación urbana, o tan solo lo han sido de manera muy deficiente. En consecuencia, los urbanizadores no han sido obligados a separar área para parques y zonas verdes. La baja disponibilidad relativa de espacio público en los estratos de menores ingresos es una expresión de un fenómeno más general, el de la inequidad socioespacial, relacionado con una configuración física y territorial de las ciudades que discrimina en contra de los pobres. Corregir esa falta de disponibilidad relativa implicaría dos cosas. Impedir la urbanización informal y emprender operaciones de renovación urbana en la ciudad ya construida, para dotar a los pobres de más espacio público –vehicular y de parques–.
16
Fuente: Cálculos propios con base en datos de la Secretaría Distrital de Planeación (“Plan Maestro de Espacio Público. Población y Espacio Público. Indicadores de Espacio. Cartografía Síntesis”, 2006), el PNUD (“Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá” No. 1, Bogotá 2006), y el DANE (Censo General de Población 2005).
8
Para los pobres, la ventaja de adquirir lotes baratos de manos de los urbanizadores piratas termina siendo contrarrestada por la falta de acceso a un espacio público de dimensiones y condiciones dignas. De allí el desafío de obtener suelo barato para la vivienda de interés prioritario, VIP (cuyo precio es de 70 salarios mínimos o menos). La vía para hacerlo no puede ser otra que la intervención en el mercado de tierras por parte de las autoridades, con el fin de conseguir que los promotores de los medianos y grandes proyectos urbanísticos que trabajan en el mercado formal, asignen suelo para VIP, sin desmedro del derecho a obtener rentabilidades razonables –en otros términos, utilidades vinculadas a la generación de valor agregado en el diseño y construcción de infraestructuras, y no a la especulación con el precio del suelo–.
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