Bruno Peeters
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming van het Belgisch belastingstelsel? Enkele bedenkingen over de personenbelasting “Reforming the tax system may not be easy or popular in the short term, but it holds out the prospect of significant economic gains and hence the promise of higher living standards in the long term1�.
Situering Belastingbeleid is een continu proces van reflectie om fiscale regelgeving zoveel als mogelijk aansluiting te doen vinden bij de voortdurend wijzigende inzichten over mens en samenleving. Een belastingsysteem dat mogelijk ideaal was voor het midden van de 20 ste eeuw, is dit daarom niet meer voor de 21ste eeuw. Politici dienen zich daarom periodiek te bevragen over het geldende belastingstelsel en na te gaan of voor dit stelsel het maatschappelijk draagvlak (nog) voldoende is. De integriteit van een belastingsysteem is immers in belangrijke mate afhankelijk van het respect dat de burgers tonen voor de beginselen en waarden die aan dit stelsel ten grondslag liggen. Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft de overheid zich geleidelijk aan ontpopt als de primair verantwoordelijke instantie voor sociale zekerheid, onderwijs, huisvesting, mobiliteit en nog vele andere maatschappelijke voorzieningen. Naast herverdelende belastingen kwamen er inkomensafhankelijke overheidsvoorzieningen en tal van toelagen bij die tot doel hebben de burgers een minimumlevensstandaard te verzekeren. Dit alles heeft geleid tot de verzorgingsstaat zoals we die vandaag kennen. Voor alle problemen (groot en klein) van de steeds complexer geworden samenleving wordt van de
J. Mirrlees et al., Tax by Design, Institute for Fiscal Studies, Mirrlees Review, Introduction, 2011, p. 2 (http://www.ifs.org.uk/mirrleesreview/design/ch1.pdf). 1
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel? 63
overheid een oplossing verwacht. Deze ontwikkeling heeft ook een belangrijke invloed op de vormgeving van het belastingstelsel, niet enkel vanuit budgettair oogpunt maar ook vanuit instrumenteel oogpunt. Belastingen worden immers steeds meer aangewend om maatschappelijk gewenst en ongewenst gedrag van burgers en ondernemingen te bevorderen, resp. te ontmoedigen. De laatste decennia heeft dit in België geleid tot een intense fiscale regeldrift waarbij het kortetermijnperspectief een meer vertrouwenswekkende langetermijnvisie vertroebelt. Samen met een – internationaal vergeleken – hoge belastingdruk heeft dit de legitimiteit van het belastingstelsel op nationaal niveau onder grote spanning geplaatst. Belastingplichtigen hebben het steeds moeilijker om de logica en de achterliggende waarden van het ingewikkelde belastingsysteem te doorgronden. Zij dreigen hierdoor in toenemende mate te vervreemden van het fiscaal regime waaraan zij worden onderworpen en kunnen steeds minder begrip opbrengen voor het nut van de forse financiële inspanning die jaarlijks van hen wordt verwacht. Dit leidt tot het zgn. ‘nalevingstekort’ waarbij belastingplichtigen steeds minder bereid zijn om de fiscale regelgeving te eerbiedigen, wat op zijn beurt leidt tot aanzienlijk gemiste belastingopbrengsten (de zgn. tax gap). Genoemd vervreemdingsproces wordt nog bijkomend uitvergroot doordat belastingplichtigen zich niet meer kunnen terugvinden in het democratisch besluitvormingsproces. Is er in België nog wel sprake van een trias politica? Enkel de rechterlijke macht en de uitvoerende macht lijken nog de werkelijke macht uit te oefenen. Het zwaartepunt van de wetgevende macht berust de facto bij de regering. Wij staan daarin niet alleen. In Nederland spreekt men openlijk van een duas politica. 2 De diverse crisissen bij het begin van deze eeuw hebben bovendien aangetoond dat het sturende vermogen van de overheid zijn beperkingen kent. Zo gaan steeds meer stemmen op – ook in de ons omringende landen – om de verzorgingsstaat te herijken naar een zgn. participatiemaatschappij3 of naar een zgn. actieve welvaarstaat (‘Social Investment Welfare State’) 4. Een herijking van de verzorgingsstaat heeft echter ook belangrijke consequenties voor het fiscale beleid en voor het daarmee na te streven evenwicht tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid. Nog los van de Europese dimensie
2 R.H. HAPPÉ, ‘Van trias politica naar duas politica, Een verkenning van een nieuw evenwicht’, in: Belastingrechtspraak in een veranderende wereld, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2001, p. 13-37. 3 Cf. voor Nederland: L. Stevens, “Naar een solidaire participatiemaatschappij. Belastingbeginselen en fiscale instrumenten als concretiseringsmogelijkheden, Kluwer, Deventer, 2008, p. 24 (een participatiemaatschappij “die durft vertrouwen op het zelfredzame vermogen van de samenleving en die zich concentreert op het faciliteren in plaats van alles zelf te willen doen”. 4 Towards a social investment welfare state? Ideas, policies and challenges, N. Morel, B. Palier en J. Palme (eds.) Bristol, Policy Press, 2012, 386 p.
64
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel?
van deze problematiek5, komt daarbij voor België nog de complicerende factor van de onderscheiden staatshervormingen en de daaraan verbonden verkaveling van de fiscale besluitvorming over de federale, regionale en lokale bestuurslagen6 . De legitimiteitscrisis van het belastingstelsel voltrekt zich niet enkel op nationaal niveau doch ook in een internationale context. Dit is het gevolg van het toegenomen spanningsveld tussen enerzijds hoofdzakelijk nationaal georganiseerde belastingautoriteiten waarvan het actieterrein territoriaal beperkt is (territorialiteitsprincipe) en anderzijds belastingplichtigen (inz. (grote) ondernemingen en zeer vermogende particulieren (de Zvp’ers) die mondiaal opereren en erg mobiel zijn. Zij zijn in staat zich eenvoudig te onttrekken aan de jurisdictie van landen met een hoge belastingdruk. In een bedrijfscontext wordt dit BEPS genoemd (base erosion and profit shifting). Het gaat om ondernemingen die door middel van o.m. zetelverplaatsingen en transfer pricing er naar streven zo weinig mogelijk belastingen te betalen. Dit (al dan niet legaal) belastingontwijkend gedrag heeft tot gevolg dat nationale belastingautoriteiten geen greep meer krijgen op hun beweerde ‘ fair share’ in de mondiale opbrengst van belastingen7. Voor landen met een groot overheidsbeslag komt dit hard aan en leidt dit tot onevenwichten in de overheidsfinanciën. In reactie tegen deze ontwikkeling trachten de nationale belastingautoriteiten zich te organiseren, zowel op supranationaal niveau inz. op EU-niveau, als op internationaal niveau (G20, OESO). Omdat de democratische besluitvorming op deze niveaus nog niet voldoende is ontwikkeld in vergelijking tot de besluitvorming op nationaal niveau, is ook hier sprake van een ‘legitimiteitsvraagstuk’ 8 . Al deze factoren verantwoorden een fundamentele bezinning over het huidige belastingstelsel in al zijn facetten.
Een overzicht van de verschillende recente belastinghervormingen in de EU-lidstaten het verslag van de Europese Commissie: “Tax reforms in EU Member States 2013.Tax policy challenges for economic growth and fiscal sustainability, 5/2013,116 p. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee5_en.pdf. 6 België staat daarin evenwel niet alleen. Zie hierover het OESO rapport over ‘Fiscal Federalism 2014: making decentralization work’. De OESO geeft aan dat een goede samenwerking tussen de verschillende bestuurslagen noodzakelijk is om de overheidstekorten terug te dringen, de efficiëntie van het belastingstelsel te verbeteren en om de belastingdruk evenwichtig te spreiden. (Hansjörg Blöchliger (Ed) Fiscal Federalism 2014: making decentralization work, OECD, 2 December 2013 http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/fiscal-federalism-2014_9789264204577-en#page1 ). 7 Zie J.L.M. GRIBNAU, “Ethische aspecten van tax planning”, Ars Aequi, maart 2014, p. 173-183. 8 Zie hierover: A.C.G.A.C. De Graaf, “Excessieve gedragingen en internationaal fiscaal beleid”, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2013, 45 p. ; C. Peters, The faltering legitimacy of international tax law., doctoraal proefschrift, 2013, Universiteit Tilburg, 326 p. 5
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel? 65
Hervormingsinitiatieven in andere landen België is niet alleen met de vraag naar een fundamentele hervorming van zijn belastingstelsel. Nog los van de problematiek van de meer gelaagde besluitvorming, worden vergelijkbare initiatieven genomen in andere landen. Het meest bekende voorbeeld is wellicht de zgn. ‘Mirrlees Review’ in het Verenigd Koninkrijk waar onder impuls van Nobelprijswinnaar John Mirrlees, een groep van vooraanstaande academici uitvoerig wetenschappelijk onderzoek heeft verricht naar de kenmerken van een belastingstelsel aangepast aan de noden van een samenleving in de 21ste eeuw 9. Een ander voorbeeld is Nederland waar op 18 juni 2013 de Commissie-Dijkhuyzen haar finaal rapport heeft voorgesteld voor een hervorming van het Nederlands inkomstenbelastingstelsel.10 Deze commissie had tot doel voorstellen te formuleren voor een “eenvoudig, solide en fraudebestendig belastingstelsel dat bijdraagt aan de concurrentiekracht van Nederland ”.11 In haar rapport vraagt de Commissie ook aandacht “voor misschien wel de belangrijkste waarde van een belastingstelsel, namelijk dat het door de overgrote meerderheid van de belastingplichtigen gezien wordt als een fair stelsel gebaseerd op het vertrouwen dat er zorg voor wordt gedragen dat iedereen die belasting moet betalen, dat ook doet en dat toeslagen niet ten onrechte worden verstrekt. Een eenvoudiger stelsel met lagere tarieven, minder - soms moeilijk te controleren - aftrekposten en toeslagen en een effectief controleapparaat kunnen daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Als de belastingmoraal in een land vermindert, is dit kostbaar en erg moeilijk te herstellen”.12
Hervormingsdebat in België Een grondige hervorming veronderstelt dat eerst een voldoende groot maatschappelijk draagvlak wordt gecreëerd over de basisopties waarrond het uit te werken fiscaal regime wordt opgebouwd. De opmaak van dit globale grondplan veronderstelt evenwel dat voorafgaand, op een wetenschappelijk verantwoorde wijze, diepgaande voorstudies worden gemaakt over de diverse deelaspecten van de door te voeren hervorming. Deze voorstudies vergen op hun beurt een multidisciplinaire aanpak. Overwegingen van ethische, juridische, economische, sociologische en politicologische aard moeten bij de opmaak van deze voorstudies zorgvuldig tegenover elkaar worden afgewogen. Het is een complexe operatie die een grondige voorbereiding vergt waarin in eerste instantie
See http://www.ifs.org.uk/mirrleesReview. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/06/18/eindrapport-commissieinkomstenbelasting.html 11 Cf ibid. p. 6 12 Cf. ibid. p. 6. 9
10
66
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel?
een optimaal samenspel moet worden georganiseerd tussen de beoefenaars van voormelde wetenschapsdomeinen. Op grond van de door hen opgestelde voorstudies – die wellicht de optie voor verschillende varianten open houdt – moet dan een debat worden georganiseerd tussen de wetenschappers en de politiek verantwoordelijken. Daarbij moet worden gestreefd naar een zo groot mogelijke coherentie tussen enerzijds het globale grondplan en de diverse deelaspecten. Finaal is het aan de politiek verantwoordelijken om vanuit hun democratisch gelegitimeerde macht tot overeenstemming te komen over de fundamentele krijtlijnen van het nieuwe, c.q. hervormde belastingstelsel. Een eerste (bescheiden) stap tot een dialoog tussen deskundigen en politici is in België gezet toen in uitvoering van de regeringsverklaring13 op 24 april 2013 een gemengde parlementaire commissie werd geïnstalleerd belast met de fiscale hervorming. De opdracht van de Commissie bestond er o.m. in “een diepgaande reflectie op te starten over de modernisering en de hervorming van ons fiscaal systeem, binnen een institutionele context in volle ontwikkeling, om het billijker te maken door de belastingbronnen in balans te brengen en dat systeem aansluiting te laten vinden bij een op groei, jobcreatie en duurzaamheid gerichte strategie”. Het definitief verslag van de commissie werd goedgekeurd op 24 februari 201414. Alle verslagen van de hoorzittingen met de deskundigen zijn integraal elektronisch te raadplegen op de website van de Kamer van volksvertegenwoordigers15. De commissie heeft zich beperkt tot ‘ fact finding’, het houden van hoorzittingen en het opstellen van een synthese van de door de deskundigen aangereikte voorstellen. Tot algemeen aanvaarde conclusies is ze niet gekomen. Bij een grondige hervorming van een belastingstelsel is het aangewezen alle aspecten ervan de revue te laten passeren, zowel de inhoudelijke aspecten van het stelsel16 , als de formele aspecten ervan. Hoe kunnen de voorbereiding en ontwikkeling van het fiscaal beleid en van de belastingwetten in ons land beter worden georganiseerd? Is het niet aangewezen om de verhouding tussen de fiscus en de belastingplichtigen ook in ons land – naar Nederlands voorbeeld17 – meer te oriënteren op een op vertrouwen
Handelingen Kamer, CRIV 53 PLEN 112, blz.11 en Handelingen Senaat, 21 november 2012, nr. 5-79, blz.7): Uittreksel uit de Federale Regeerverklaring van 21 november 2012: “Daarnaast wil de regering onze fiscaliteit actualiseren. De minister van Financiën zal u binnenkort voorstellen voorleggen om de fiscale procedures en regels te vereenvoudigen. In een tweede fase zal de regering samen met het Parlement nadenken over een grondige hervorming van ons fiscaal systeem. Onze fiscaliteit heeft immers nood aan een modernisering. In een evoluerende institutionele context moet de fiscaliteit beter bijdragen aan de creatie van werkgelegenheid en groei, sociale rechtvaardigheid en duurzaamheid. Het evenwicht in ons fiscaal systeem moet verschuiven om de lasten op arbeid te verlichten.” 14 Parl.St. Kamer, 2013-2014, 53/ 3343/01 en Parl.St. Senaat, 2013-2014 5-2272/1. 15 http://www.dekamer.be/kvvcr/showpage.cfm?language=nl&section=/comm/fiscreform&story=fiscreform.xml 16 Zoals o.m. de verdeling van de belastingdruk (tax shift) en de aanwending van belasting voor niet-fiscale doeleinden enz. 13
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel? 67
gerichte horizontalisering in plaats van een haast uitsluitend op wantrouwen en strafrechtelijke beteugeling gerichte verticale gezagsrelatie? Het is niet mogelijk om in het korte bestek van deze bijdrage op al deze aspecten dieper in te gaan. Hierna wordt enkel ingezoomd op enkele krijtlijnen die bij een hervorming van de Belgische personenbelasting, best in acht worden genomen.
De personenbelasting De voornaamste doelstelling van de inkomstenbelastingen en van de personenbelasting in het bijzonder, is haar financiële of budgettaire functie (i.e. het bekomen van inkomsten om de algemene overheidsuitgaven te dekken)18 . Deze budgettaire doelstelling is gediend met eenvoud. Vereenvoudiging is evenwel geen doelstelling op zich, maar wel een belangrijk uitgangspunt bij de hervorming, wil men budgettaire efficiëntie bereiken. De personenbelasting is in essentie een op draagkracht georiënteerde, herverdelende belasting19. Alle andere niet-fiscale functies die men de personenbelasting toedicht (het zgn. ‘instrumentalisme’), zijn in principe van die aard om het systeem te verstoren. Daarom verdient het aanbeveling om dit ‘instrumentalisme’ in de personenbelasting zoveel als mogelijk terug te dringen. Een vergaand instrumentalisme ondermijnt immers de kwaliteit van de wetgeving en bemoeilijkt de naleving ervan (‘compliance’) door de belastingplichtigen. Zij maakt bovendien het belastingstelsel nodeloos ingewikkeld, onoverzichtelijk en gelet op de vele aanpassingen, weinig stabiel. De vele codes die zijn voorzien voor het aangifteformulier, zijn hiervan de stille getuigen. Wanneer men wil belasten naar draagkracht, terwijl tevens allerlei aftrekken worden toegestaan, los van die draagkracht, wordt de coherentie van het systeem doorkruist. Fiscale stimuli in de personenbelasting leiden vaak ook tot ongewenste Mattheüseffecten. Zo bijvoorbeeld komen fiscale voordelen voor de isolatie van woningen doorgaans meer ten goede aan belastingplichtigen die een groot huis bewonen, dan aan zij die klein behuisd zijn. Instrumentalisme heeft ook voor gevolg dat de burger zich
17 Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst, Fiscaal toezicht op maat. Soepel waar het kan, streng waar het moet, Den Haag, juni 2012, 128 p. http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2012/06/20/rapport-van-de-commissie-stevens-over-horizontaal-toezicht-bij-de-belastingdienst/rapportvan-de-commissie-stevens-over-horizontaal-toezicht-bij-de-belastingdienst.pdf). 18 Institute for Fiscal Studies, Mirrlees Review, Reforming the tax system for the 21th century, Tax by Design, Chapter 20. Conclusions and recommendations for reform, http://www.ifs.org.uk/mirrleesreview/design/ch20.pdf, p. 471: “A good tax system should be structured to meet overall spending need. Earmarking of revenues for particular purposes should be avoided.” 19 Wat de herverdelende functie betreft, is de personenbelasting erg verwant aan de sociale zekerheid. Een hervorming van de personenbelasting kan bijgevolg niet worden gezien los van de sociale zekerheid. Op dit aspect wordt hier niet verder ingegaan.
68
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel?
gaat manifesteren als een op belastingminimalisatie calculerende belastingplichtige. Deze belastingontwijkende attitude die de belastingplichtige vaak wordt verweten, wordt echter door de ‘instrumentalistische’ wetgever zelf in de hand gewerkt. Tenslotte is de economische effectiviteit van al deze fiscale instrumenten, waarvan de doelstellingen vaak niet helder zijn geformuleerd, niet bewezen. Een preventieve afweging van fiscale beleidsinstrumenten tegenover andere beleidsmiddelen zoals reglementering, subsidiëring of andere (inz. indirecte) belastingen, ontbreekt veelal en tot een a posteriori evaluatie van het instrument komt men vaak ook al niet. Een bijkomende reden voor het de-instrumentaliseren van de personenbelasting is dat deze belasting – als gevolg van de verschillende staatshervormingen – steeds meer is uitgegroeid tot een belangrijke inkomstenbron voor meerdere bestuurslagen, inzonderheid de federale overheid, de gewesten en de gemeenten. Zij hebben er alle belang bij dat de personenbelasting een stabiele, betrouwbare inkomstenbron is waaraan zo weinig mogelijk wijzigingen worden aangebracht. Om de herverdelende functie van de personenbelasting zo goed mogelijk te realiseren, moet aan het uitgangspunt, nl. de draagkracht van de belastingplichtige, een centrale rol worden toebedacht. Een cruciale vraag is evenwel wat onder draagkracht moet worden verstaan. In het licht van het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, verdient het aanbeveling het draagkrachtprincipe zo verfijnd als mogelijk te omschrijven. Daarbij rijzen de volgende vragen: beperkt de draagkracht zich tot de draagkracht geput uit inkomen (ongeacht de oorsprong ervan: arbeid of vermogen)? Moet ook rekening worden gehouden met het volledige vermogen van de belastingplichtigen, ook als dat geen inkomen genereert? Moet bij de vaststelling van de draagkracht naast het inkomen en/of vermogen eventueel nog rekening worden gehouden met andere factoren (bv. koppeling van draagkracht aan cognitieve capaciteiten)? Hoewel door bepaalde economen (o.m. de Nederlandse Nobelprijswinnaar Jan Tinbergen) ooit een belasting op talent werd gesuggereerd 20, wordt de notie draagkracht doorgaans om praktische redenen niet zo ruim opgevat. Hoe dient draagkracht gerelateerd aan talenten te worden becijferd? Bovendien geldt de overweging dat het (optimaal) benutten van talenten doorgaans ook resulteert in een hogere belastbare (materiële) draagkracht, terwijl een onderbenutting van talenten met eventueel daaraan gekoppeld een ongerechtvaardigd gebruik van sociale voorzieningen, kan worden bijgestuurd door een kritische houding bij de openstelling van deze voorzieningen.
J. TINBERGEN, “Belasting op Bekwaamheid”, Intermediair, 1970, 30, (6), 1-3; aangehaald door B. JACOBS, Een economische analyse van een optimaal belastingsysteem voor Nederland, Essay Studiecommissie belastingsysteem, 2010, (49 p), inz. p. 8 (http://people.few.eur.nl/bjacobs/studiecommissie_belastingsysteem_finaal.pdf).
20
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel? 69
Als principe kan worden vooropgesteld dat de draagkracht in de regel functie is van het inkomen (s.l.)21, ongeacht de oorsprong ervan: arbeid of vermogen, recurrent (bv. interesten, dividenden) of occasioneel (bv. meerwaarden), beroepsmatig behaald of in de privésfeer verworven. Dit impliceert dat de verschillende bestanddelen van de (mogelijke) belastinggrondslag onder een gelijke belastingdruk komen te staan. Vanuit de herverdelende functie van de personenbelasting is het eveneens aangewezen dat de personenbelasting niet draagkrachtafstotend werkt en moet bijvoorbeeld worden vermeden dat personen met veel draagkracht het stelsel ontlopen. Hoe meer (draagkrachtige) personen zich kunnen vinden in het belastingregime, hoe vlotter de herverdelende functie ervan zich kan voltrekken. De overheid observeert weliswaar het inkomen s.l. (draagkracht), maar dit inkomen is het resultaat van zowel inzet (‘effort’) als talent (‘ability’). Een performante personenbelasting zou daarom rekening moeten houden met de verdeling én de inzet van talent. Zo zal bijvoorbeeld ten aanzien van belastingplichtigen met hoge inkomens een afweging moeten worden gemaakt tussen enerzijds hoge aanslagvoeten bedoeld om vanuit herverdelend oogpunt (relatief ) meer inkomsten te genereren, en anderzijds de mogelijk remmende invloed van hoge marginale aanslagvoeten op de productieve inzet van de meest talentrijke belastingplichtigen. Volgens recente studies vormt dit een valabel argument tegen al te progressieve inkomstenbelastingen. In de mate de draagkracht – zoals hiervoor beschreven – geen correcte aanduiding is van de reële draagkracht, moet de fiscale wetgeving wel voorzien in gepaste ‘draagkrachtcorrigerende’ maatregelen. Zo kan bijvoorbeeld worden gedacht aan correcties voor personen met een fysische en/of mentale handicap, voor personen met kinderlast, voor werkelijk alleenstaanden. Deze correcties kunnen de vorm aannemen van belastingaftrekken (bv. (verhoogd) belastingvrij minimum, belastingverminderingen, belastingkredieten) en zouden betrekking kunnen hebben op het globale inkomen van de belastingplichtige. Het spreekt voor zich dat de keuze van de juiste techniek in overeenstemming zal moeten zijn met de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten na de 6 de staatshervorming. De personenbelasting zou ook samenlevingsvormneutraal moeten zijn. Samenlevingsvormen kunnen een concrete invloed hebben op de reële draagkracht van de betrokkenen (feitelijke samenwoning, wettelijke samenwoning, huwelijk). Hiermee dient rekening te worden gehouden door te voorzien in een fiscale correctie voor de ‘economische’ handicap waarmee werkelijk alleenstaande belastingplichtigen vanuit het oogpunt van draagkracht bekeken, te kampen hebben (gebrek aan schaalvoordelen). Vgl. Richard A. MUSGRAVE,” In defense of an income concept”, 81 Harv. L. Rev. , pp. 44-62 (1967-1968) op pp. 45, 46.; K. TIPKE, Steuergerechtigkeit in Theorie und Praxis, OttoSchmidy Verlag, Köln (1981) op 59.
21
70
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel?
Bij het uitwerken van een personenbelasting naar draagkracht is een belangrijk uitgangspunt ook de (principiële) neutraliteit naar oorsprong van het inkomen (“een euro is een euro”). Dit betekent in principe dat er in de personenbelasting geen reden is om de verschillende inkomsten, inbegrepen de arbeidsinkomsten, uiteenlopend te belasten. Grote verschillen in fiscale druk tussen arbeidsinkomsten en andere inkomsten, dienen zoveel als mogelijk worden uitgevlakt (zgn. tax shift). Taxatie naar draagkracht verhindert in beginsel ook beperkingen op de globalisering van belastbare inkomsten. In beginsel, want het invoeren van bepaalde categorieën van afzonderlijk belastbare inkomsten kan immers verantwoord zijn vanuit het draagkrachtprincipe. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk meerwaarden die over een langere periode zijn opgebouwd, aan een afzonderlijk tarief te belasten om rekening te houden met het tijdspad waarin zij werden opgebouwd. Wel is essentieel is dat waar mogelijk, wordt belast naar reële draagkracht. Door de reële draagkracht centraal te stellen wordt ook aangegeven dat waar mogelijk het gebruik van forfaitaire benaderingen/ramingen alsook afwijkingen van het zgn. ‘nettoprincipe’ moeten worden vermeden. Dit betekent dat uitsluitingen van bepaalde aftrekbare kosten en verliezen, maar ook het gebruik van forfaits, heel kritisch moeten worden beoordeeld. Het centraal stellen van de ‘reële’ draagkracht houdt eveneens in dat men zo veel mogelijk rekening houdt met de werkelijke inkomsten, met uitsluiting van schijnwinsten die het gevolg zijn van muntontwaarding, met uitsluiting van fictieve of vermoede inkomsten en met uitsluiting van slechts vastgestelde, niet-verwezenlijkte inkomsten. Dit laatste houdt o.m. verband met de problematiek van het al dan niet belasten van vastgestelde meerwaarden. Uitzonderlijk, bijvoorbeeld om grote compliancekosten te voorkomen of nog, omdat het becijferen van werkelijke inkomsten niet echt mogelijk is, kan met (weerlegbare) ‘vermoedens’ of andere bewijsmiddelen, gebruik worden gemaakt van geraamde inkomsten Een laatste belangrijk aandachtspunt bij het hervormen van de personenbelasting is de rechtsvormneutraliteit. Het is immers niet aan de fiscale wetgever om keuzes inzake rechtsvorm enkel fiscaal te sturen. Zo zou het bijvoorbeeld vanuit fiscaal oogpunt geen verschil mogen uitmaken of een ondernemingsactiviteit wordt verricht als natuurlijke persoon onderworpen aan de personenbelasting, dan wel in het kader van een vennootschap onderworpen aan de vennootschapsbelasting. Het belastingsysteem zou daarom zo moeten worden geconcipieerd dat het rechtsvormneutraal is. Allerlei technieken zijn denkbaar om dit te bereiken.
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel? 71
Slotbedenking Ten slotte moet, wanneer men aan een fundamentele belastinghervorming begint, ook aandacht gaan naar passende overgangsmaatregelen die draagkrachtrespecterend zijn. Zo kunnen grote verschillen in fiscale druk tussen de verschillende generaties worden vermeden. Belastingplichtigen die in het verleden geruime tijd onderworpen zijn geweest aan een hoge(re) fiscale druk op arbeidsinkomen, dreigen anders in de herfst van hun leven geconfronteerd te worden met een verhoogde belasting op de inkomsten uit hun vermogen dat zij - in voorkomend geval - met hun inkomen uit arbeid hebben opgebouwd. De eerbiediging van al deze principes kan ertoe leiden dat de personenbelasting qua concept opnieuw voor iedereen eenvoudig en bevattelijk wordt en aldus ook aan legitimiteit wint. De conceptuele vereenvoudiging die ermee gepaard gaat, gaat echter niet noodzakelijk samen met een vereenvoudiging van de administratieve verplichtingen. Of zoals Albert Einstein het verwoordde: “Everything should be made as simple as possible, but not simpler”. Andere uitgangspunten kunnen immers leiden tot verhoogde administratieve verplichtingen voor de belastingplichtigen, inzonderheid voor particulieren, die hiervoor vaak niet zijn uitgerust. Een oplossing hiervoor moet echter niet worden gezocht in draagkrachtdoorkruisende remedies (zoals (her)invoering van forfaits e.d.), maar veeleer in het herdenken van de verhouding tussen de fiscus en de belastingplichtigen (cf. horizontalisering). Zo zou o.m. kunnen worden gedacht aan het fiscaal faciliteren van de tussenkomst van erkende ‘compliance officers’. Dit zijn tussenpersonen die zowel het vertrouwen van de overheid als van de belastingplichtige genieten en bijvoorbeeld kunnen worden gerekruteerd uit de geleding van de. accountants of belastingadviseurs. Zij kunnen de belastingplichtigen (ook particulieren) bijstaan bij het vervullen van hun fiscale administratieve verplichtingen. De fiscale facilitering zou o.m. kunnen bestaan in de fiscale aftrekbaarheid van het (evt. door de overheid met de beroepsgroep overeengekomen) ereloon dat voor deze tussenkomst wordt aangerekend. Deze vorm van ‘instrumentalisme’ wordt verantwoord door de nood aan een correcte opvolging door elke belastingplichtige van zijn fiscale verplichtingen. Ook dit is in lijn met het uitgangspunt om iedereen effectief, doch correct te belasten naar zijn draagkracht.
[Bruno Peeters is gewoon hoogleraar aan de faculteit Rechten van de Universiteit Antwerpen en voorzitter van de Antwerp Tax Academy.] bruno.peeters@uantwerpen.be
72
Is er behoefte aan een fundamentele hervorming in het Belgisch belastingstelsel?