Innhold
Forord. . .................................................................... 9 1. Introduksjon....................................................... 11 1.1. Politiet er et forvaltningsorgan......................... 11 1.2. Hvilke forvaltningsoppgaver politiet har og hvor de kommer inn i politiets virksomhet. . .... 13 1.3. Politiets forvaltningsvirksomhet reguleres og defineres av forvaltningsretten: forvaltningsrettens systematikk........................ 16 1.4. Forvaltningsrettens metode: hvordan finne frem til gjeldende forvaltningsrett?................................ 18 1.5. Bokens oppbygning og fremstillingen videre.. ...... 30 1.6. En forutsetning............................................ 30 2. Forvaltningsrettslige grunnbegreper og alminnelige prinsipper.......................................... 31 2.1. Forvaltningsrettslige grunnbegreper og prinsipper: en forutsetning for forståelse av forvaltningsretten. 31 2.2. Stat, rettsstat og konstitusjon........................... 31 2.3. Statsmaktene: organisering, funksjons- og oppgavefordeling. . ...................... 34 2.4. Forvaltningens dilemma................................. 39 2.5. Forvaltning og straff...................................... 40 2.6. Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper........ 41 2.6.1. Legalitet........................................... 41 2.6.2. Skjønn............................................. 42 2.6.3. Saklighet og likebehandling. . ................. 44 2.6.4. Forsvarlig saksbehandling..................... 45 3. Alminnelige regler om behandlingen av forvaltningssaker. 47 3.1. Forvaltningens saksbehandling. . ....................... 47 3.2. De sentrale rettskildene.................................. 47 3.3. Saksbehandlingsregler som gjelder all forvaltningsvirksomhet. . ............................. 49 5
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 5
10/04/2019 09:31
Innhold
3.3.1. Innledning........................................ 49 3.3.2. Veiledningsplikt................................. 49 3.3.3. Tempoet i saksbehandlingen. . ................ 50 3.3.4. Muntlige konferanser.. ......................... 50 3.3.5. Fullmektig........................................ 51 3.3.6. Inhabilitet. . ....................................... 51 3.3.7. Offentlighet...................................... 54 3.3.8. Taushetsplikt..................................... 55 3.3.9. Forholdet mellom offentlighet og taushetsplikt.................................. 57 3.4. Saksbehandlingsregler som bare gjelder for behandling av enkeltvedtak.. ....................... 58 3.4.1. Innledning........................................ 58 3.4.2. Utredningsplikt. . ................................ 58 3.4.3. Informasjonsplikt............................... 59 3.4.4. Forhåndsvarsel................................... 59 3.4.5. Partsoffentlighet................................. 60 3.4.6. Enkeltvedtakets form. . ......................... 60 3.4.7. Enkeltvedtak skal begrunnes. . ................ 60 3.4.8. Underretning om enkeltvedtaket............ 61 3.4.9. Klage og omgjøring av enkeltvedtak........ 61 3.4.10. Følger av brudd på saksbehandlingsreglene. 64 4. Utlendingssaker og passforvaltningen....................... 65 4.1. Utlendingssaker........................................... 65 4.1.1. Utlendingsforvaltningen og politiet......... 65 4.1.2. De sentrale rettskildene........................ 66 4.1.3. Utlendingsforvaltningens organisering..... 67 4.1.4. Utlendingsdirektoratets oppgaver........... 69 4.1.5. Politiets kontrolloppgaver i utlendingssaker – grensekontroll og alminnelig utlendingskontroll.............................. 73 4.1.6. Bortvisning....................................... 77 4.1.7. Politiets adgang til å bruke tvangsmidler med hjemmel i utlendingsloven. . ............ 81 4.2. Passforvaltningen. . ........................................ 87 5. Psykisk helsevern................................................. 90 5.1. Politiets forhold til psykisk helsevern................. 90 5.2. De sentrale rettskildene.................................. 91 5.3. Psykisk helsevern: organisering og virksomhet. . .... 92 5.4. Politiets rolle i psykisk helsevern....................... 101 6. Barnevern. . ......................................................... 107 6
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 6
10/04/2019 09:31
Innhold
6.1. 6.2. 6.3. 6.4.
Politiet og barnevernet................................... 107 De sentrale rettskildene.................................. 108 Barnevernets organisering, virksomhet og oppgaver. 110 Det kommunale barnevernets virksomhet og myndighet.............................................. 112 6.5. Politiets rolle............................................... 121 7. Våpen................................................................ 125 7.1. Politiet og våpenlovgivningen.......................... 125 7.2. De sentrale rettskildene.................................. 126 7.3. Våpenlovgivningens virkeområde. . .................... 126 7.4. Anskaffelse av skytevåpen, våpendeler og ammunisjon............................. 127 7.5. Krav knyttet til det å inneha våpen. . .................. 130 7.6. Kontroll, tilbakekall og innlevering................... 131 8. Serverings- og skjenkesteder................................... 135 8.1. Politiet og utelivsbransjen............................... 135 8.2. De sentrale rettskildene.................................. 135 8.3. Krav som må være oppfylt for å kunne etablere et serveringssted................. 136 8.4. Krav til driften av serveringssteder.................... 137 8.5. Stengning, suspensjon og tilbakekalling av bevilling. 138 8.6. Krav som må være oppfylt for å kunne skjenke alkohol. . ........................... 139 8.7. Krav til skjenkesteder. . ................................... 139 8.8. Inndragning av bevilling og stengning............... 141 8.9. Særlig om politiets oppgaver vis à vis vaktselskaper og ordensvakter................ 141 9. Førerkort og kjøresedler......................................... 143 9.1. Politiet og vegtrafikken.. ................................. 143 9.2. De sentrale rettskildene.................................. 143 9.3. Kravet om førerett........................................ 144 9.4. Politiets tilbakekall av førerett mv... ................... 144 9.5. Yrkessjåfører og kjøresedler............................. 147 10. Hunder, bruktsalg, hittegods, kremering................... 149 10.1. Hunder...................................................... 149 10.2. Bruktsalg.................................................... 150 10.3. Hittegods................................................... 151 10.4. Kremering.................................................. 152 Forslag til videre lesing................................................ 153 Stikkord................................................................... 155 7
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 7
10/04/2019 09:31
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 8
10/04/2019 09:31
Forord
Denne boken gir en innføring i sentrale forvaltningsrettslige prinsip per og regler av relevans for politiet. Den er skrevet for bachelorstudenter ved Politihøgskolen, men kan også leses av andre som har behov for en enkel innføring i politiets forvaltningsvirksomhet. Boken starter med en innføring i juridisk tenkning, systematikk og metode, og fortsetter med en mer praktisk orientert fremstilling av hovedprinsipper og hovedregler innenfor alminnelig forvaltningsrett og på noen utvalgte forvaltningsområder. Boken gir en oversikt over et stort antall forvaltningsrettslige regler, noe som begrenser mulighetene for å gå i dybden og problematisere enkeltregler og vilkår. Flere steder kunne lovregler vært mer inngående diskutert i lys av forarbeider, retts- og forvaltningspraksis, samt norske og internasjonale menneskerettighetsforpliktelser. Det er likevel vårt håp at den innføring og oversikt boken gir, kan være til nytte i arbeidet med å få en grunnleggende forståelse av og kunnskap om de delene av forvaltningsretten som er av særlig relevans for politiet. Tidlig i arbeidet med boken besøkte Geir Heivoll flere tjenestesteder rundt omkring i landet, og da særlig forvaltningsavdelingene. Vi vil rette en stor takk til de som i den forbindelse satte av tid til å snakke om forvaltningsrett ved Politihuset i Tromsø, Sentrum Politistasjon i Trondheim, Melhus lensmannskontor, Politihuset i Haugesund, Grenland politistasjon og Notodden lensmannskontor. Vi har gjennom arbeidet med boken hatt et utmerket samarbeid med Cappelen Damm Akademisk, representert ved redaktør Unn Kløve, og vi retter vår beste takk også til henne. Oslo, mars 2019 Geir Heivoll Steinar Fredriksen
NB for å 9
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 9
10/04/2019 09:31
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 10
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1
Introduksjon
1.1.
Politiet er et forvaltningsorgan
Politiet får melding om en mann som forstyrrer og plager folk nede i byen. En politipatrulje finner mannen utenfor en uteservering. Han har åpenbart fått altfor mye alkohol innabords, og er i ferd med å bli kastet ut av vaktene på utestedet. Betjentene kommer i kontakt med mannen, som virker forvirret og snakker usammenhengende. De visiterer ham og finner flere brukerdoser med tyngre narkotiske stoffer i lommene hans. Mannen er tydelig irritert over å ha blitt stoppet av politiet og sier at han må videre, fordi jaktlaget venter. Elgjakta har nettopp startet og den er noe av det viktigste han har i livet, sier han. Betjentene foretar noen søk på mannen og det viser seg at han tidligere er dømt for flere forhold, særlig volds- og narkotikalovbrudd. Det viser seg også at han er registrert som eier av flere skytevåpen. Mannen blir mer og mer utålmodig og begynner å gå bortover mot bilen, som han har parkert like ved. Betjentene får stoppet ham før han setter seg inn. De forklarer at han nå er anholdt av politiet og at han ikke bare kan gå sin vei, samme hvor dårlig tid han har. Mannen blir da mer medgjørlig, og etter hvert faller han helt sammen. Han forteller at han sliter med en depresjon etter at kona gikk fra ham. Og han forteller om sønnen på 11 år som sitter hjemme og som han skal innom før han drar på jakt. Etter en samtale som etter hvert blir formalisert til et avhør der ute på gata, ender betjentene opp med å pågripe mannen for besittelse av narkotika og kjører ham inn til arresten. Så snart alt er avklart med operasjonssentralen og anmeldelse skrevet, blir saken overtatt av en etterforsker. Dagene blir til uker og måneder, og betjentene hører ikke mer om verken mannen eller saken. ***
11
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 11
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
Gjorde betjentene jobben sin i denne situasjonen? Det virker som de håndterte de ordensrelaterte oppgavene på en grei måte; de fikk kontroll på mannen og forstyrrelsene av offentlig ro og orden ble stanset. Det virker også som de fulgte opp det mest fremtredende straffbare forhold, nemlig brukerdosene med narkotika. Men var det alle oppgavene som oppstod i situasjonen? Det var kanskje flere mulige straffbare forhold, eller forsøk på sådanne. Men var det alt? Nei, det var det ikke. I denne situasjonen forelå det flere andre politioppgaver, som betjentene ikke fulgte opp. Det viste seg for eksempel at mannen hadde våpen, og han hadde bil. Som vi skal se i denne boken har politiet fått i oppgave å håndheve våpenlovgivningen og flere bestemmelser i vegtrafikklovgivningen, blant annet bestemmelser som stiller bestemte vilkår for å kunne få og ha førerett. I denne situasjonen burde det derfor ha ringt noen bjeller hos betjentene: oppfyller denne mannen vilkårene for å kunne ha våpen? Og oppfyller han vilkårene for å kunne ha førerett? Det fremkom også at mannen var far til en gutt på 11 år, som satt alene hjemme. Faren var ruset, hadde narkotika i lommene, og snakket om å reise bort på jakt. Han virket ustabil og fortalte om psykiske problemer. Hvordan fungerte denne mannen som far, og hadde gutten andre til å passe på seg mens faren var borte? Ifølge lov om politiet 4. august 1995 nr. 53 (politiloven) §§ 12 og 13 skal politiet hjelpe syke og barn. Men politiloven § 2 nr. 5 og nr. 6 og alminnelig tjenesteinstruks for politiet 22. juni 1990 nr. 3963 (politiinstruksen) kapittel 13 og kapittel 15 pålegger også politiet å bistå og samarbeide med andre forvaltningsorganer. Her burde betjentene dels ha tenkt på å undersøke forholdene rundt gutten nærmere selv, dels vurdert om barnevernet burde kontaktes. Det var tydelig at mannen slet psykisk, og betjentene burde ha vurdert om han hadde behov for psykisk helsevern. Denne situasjonen er bare et enkelt eksempel på hvordan ulike typer forvaltningsoppgaver kan komme inn i politiets arbeid. Eksemplet viser likevel at politiet har en rekke ulike forvaltningsoppgaver, og at det i praksis ikke er noen vanntette skott mellom politiets ordensoppgaver og andre typer forvaltningsoppgaver. For å kunne gjøre jobben som politibetjent må man kort sagt forstå politiets rolle som forvaltningsorgan, med ansvar for en rekke 12
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 12
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
forskjellige typer forvaltningsoppgaver. Man må ha kunnskaper om den forvaltningsretten som gjelder for politiets virksomhet. Siktemålet med denne boken er å gi en slik forståelse av politiet som forvaltningsorgan, og kunnskaper om den forvaltningsretten som regulerer politiets forvaltningsvirksomhet. Boken gir en enkel innføring i grunnleggende alminnelig forvaltningsrett og de prinsippene og hovedreglene som gjelder for noen av de mest sentrale forvaltningsoppgaver politiet har i dag.
1.2.
Hvilke forvaltningsoppgaver politiet har og hvor de kommer inn i politiets virksomhet
Da det moderne politiet gradvis vokste frem fra slutten av 1600-tallet var politi ikke bare et navn på en offentlig forvaltnings institusjon med ansvar for å håndheve lov og orden, men også på store deler av statens interne forvaltning. Helt frem til slutten av 1800-tallet hadde norsk politi ikke bare ansvar for ordens- og sikkerhetsoppgaver og forfølgning av straffbare handlinger, men også for alt fra handels- og næringsforvaltning, til helse- og sosial saker, og mye mer. Det var først fra slutten av 1800-tallet, og ikke minst utover på 1900-tallet, at politiets funksjoner og oppgaver ble snevret inn til å først og fremst gjelde orden, sikkerhet og straffeforfølgning, samtidig som andre forvaltningsoppgaver ble overført til andre mer spesialiserte organer. Det er likevel fortsatt over hundre lover som gir politiet ulike typer forvaltnings oppgaver (NOU 2013:9 s. 78). I aller videste forstand er alt politiet gjør også i dag forvaltningsvirksomhet: politiet gir verken lover (slik som Stortinget), eller dømmer i enkeltsaker (slik som domstolene), ergo må politiet være en del av den utøvende makt, altså et forvaltningsorgan (vi skal se nærmere på Grunnloven og statens maktfordelingssystem nedenfor i kapittel 2). Selv om ordensjussen tradisjonelt har vært behandlet som et eget fag i politiutdannelsen, er rettsreglene som gjelder for ordensarbeidet, sammen med politiets mange andre forvaltningsoppgaver, i bunn og grunn forvaltningsrett, og det samme gjelder for så vidt rettsreglene om politiets straffesaksbehandling.
Politiet som forvaltningsorgan
Politiets forvaltnings oppgaver i videste forstand
13
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 13
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet Forvaltnings områdene som behandles i boken
Skillet mellom orden og sikkerhet og andre forvaltningsoppgaver. Politiets forvaltnings avdelinger
Ordensarbeidet og ordensjussen vil likevel ikke bli omtalt i særlig grad i denne boken. Tradisjonen for å behandle ordensjussen som et eget fag blir altså videreført også her. Dette skyldes først og fremst at reglene om ordensarbeidet er svært omfattende, men også at mange av de alminnelige forvaltningsrettslige saksbehandlingsreglene ikke gjelder på ordensfeltet. Innholdet i ordensjussen fremstilles derfor best for seg, i annen pensumlitteratur. Denne boken omhandler rettsreglene om det som kan kalles politiets forvaltningsoppgaver i snever forstand. Med dette mener vi her forvaltningsoppgaver lovgivningen legger til politiet, men som ikke inngår i verken straffesaksbehandling eller opprettholdelse av orden og sikkerhet. Som det vil bli vist utover i boken, følger politiets behandling av straffesaker egne regler, noe som gjør at også dette arbeidet faller utenfor en bok om politiets forvaltningsrettslige oppgaver. Det er lang tradisjon i politiet for å skille mellom det forvaltningsområdet som gjelder orden og sikkerhet og politiets øvrige forvaltningsoppgaver. De oppgavene politiet har som forvaltningsorgan og som ikke er direkte forbundet med ordens- og sikkerhetsoppgavene (eller etterforskningen), er lagt til egne forvaltningsavdelinger, og det er de oppgavene disse avdelingene har som gjerne blir omtalt som politiets «forvaltningsoppgaver», og som vi ovenfor kalte «forvaltningsoppgaver i snever forstand». I alle politidistrikt finnes det egne forvaltningsavdelinger som for det meste har hovedansvaret for å se til at politiet håndhever alle de forvaltningsreguleringene politiet skal håndheve. De mest sentrale forvaltningsoppgavene i dag, om vi holder ordenstjenesten utenfor, er særlig utlendingssaker, saker om pass, våpensaker, førerkortsaker, serveringssaker, hittegodssaker og saker som gjelder brukthandel, men også offentlige arrangementer, skiltvedtak og tiltak overfor farlige eller ulovlige hunder er forvaltningsområder hvor politiet er engasjert. Det er de ansatte ved forvaltningsavdelingene som først og fremst er i befatning med politiets forvaltningssaker, i den forstand at det er de som for det meste fatter vedtak i disse sakene. Forvaltningsavdelingene er satt til å håndheve flere lover som krever ulike typer tillatelser for å drive med bestemte typer virksomheter, og en stor del av forvaltningsavdelingenes arbeid består i å vurdere søknader om slike tillatelser, men også om p ersoner 14
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 14
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
som har fått tillatelse fortsatt oppfyller vilkårene for å ha denne tillatelsen eller om den skal trekkes tilbake, og å fatte formelle vedtak om dette. Forvaltningsavdelingene er også involvert i forvaltnings saker hvor det er andre forvaltningsorganer som har ansvar for å behandle saken og fatte vedtak. Politiet har en rekke forvaltningsoppgaver overfor andre organer. Det kan være at politiet har en rolle å spille i andre organers saksforberedelse, for eksempel slik at politiet skal avgi uttalelse i en sak som andre offentlige organer behandler og avgjør. Eller det kan være at politiet har fått bestemte typer kontroll oppgaver overfor bestemte typer private virksomheter. Eller det kan være å bistå andre organer i deres virksomhet, for eksempel for å få et eller annet slags vedtak fysisk gjennomført. I og med at det er forvaltningsavdelingene som vanligvis fatter vedtakene og er de som står for saksbehandlingen vedrørende uttalelser, kontroller og annet, er det på mange måter de som står nærmest forvaltningsoppgavene. Men for politifolk ved ordensog etterforskningsavdelingene vil forvaltningsreguleringene pålegge plikter forbundet med forvaltningssakene på ulike måter, for eksempel internt overfor forvaltningsavdelingene, eller eksternt overfor borgerne eller andre organer. Politiet er avhengig av et godt samarbeid internt, mellom ordensvirksomheten, etterforskningen og forvaltningen for å kunne løse forvaltningsoppgavene. Noen steder har polititjenestepersoner også ansvar for å behandle og fatte vedtak i forvaltningssaker. De som behandler forvaltningssakene i politiet, altså de som formelt behandler sakene og fatter vedtak, er avhengige av polititjenestepersoner som melder fra om forhold av relevans for politiets mange forvaltningsoppgaver, og får med opplysninger av relevans også for disse oppgavene i sine rapporter og anmeldelser. Personell i andre avdelinger bør være påpasselig med å orientere forvaltningsavdelingen om opplysninger som har betydning for deres arbeid og som de kommer over i ordensarbeid, forebyggende tjeneste eller etterforskning. Polititjenestepersoner kan dessuten selv ha plikter direkte overfor andre forvaltningsorganer, for eksempel meldeplikt. Og i en rekke sammenhenger har polititjenestepersoner forvaltningsrettslige plikter overfor publikum, for eksempel veiledningsplikt (se nedenfor i kapittel 3).
Forholdet mellom forvaltnings avdelingene og andre deler av politiet
15
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 15
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
1.3. Rettsregler
Typer av rettsregler
Politiets forvaltningsvirksomhet reguleres og defineres av forvaltningsretten: forvaltningsrettens systematikk
Det finnes mange slags regler i samfunnet, slik som politiske spille regler, moralregler og regler for skikk og bruk. Selv om dette er regler som på forskjellige måter kan ha betydning for statens forvaltningsorganer og samfunnet forøvrig, er det en annen type regler som står i fokus i forvaltningsretten, nemlig rettsregler. Rettsreglene er i stor grad skapt av en o rganisert og sentralisert offentlig makt, staten (se nedenfor i kapittel 2), som styrer samfunnet og borgerne gjennom rettsregler. Disse rettsreglene tolkes og håndheves av offentlige organer, slik som domstolene og politiet. Dersom noen bryter en rettsregel, vil dette i ytterste konsekvens kunne føre til at vedkommende må møte for en domstol, og få en dom. I dommen kan det bli slått fast at han eller hun har brutt en rettsregel. Dommen kan også kreve at noe rettsreglene pålegger borgerne blir gjort, eller at man avstår fra noe rettsreglene forbyr. Hvis innholdet i dommen ikke blir etterlevd, kan staten bruke makt til å tvinge frem en oppfyllelse. Er det ansatte i et offentlig organ som bryter rettsreglene vil borgerne kunne påklage avgjørelsen og bringe saken inn for domstolene. Vi har to typer rettsregler. For det første har vi såkalte kompe tanseregler. Kompetansereglene gir personer eller organer rettslig myndighet til å vedta nye regler eller ta beslutninger i enkeltsaker. Kompetanseregler er regler som gir noen, for eksempel politiet, en rett til å beslutte eller gjøre noe i bestemte typer situasjoner. Regelen i våpenloven § 10 er for eksempel en kompetanseregel, som gir politiet en rett til å fatte bestemte vedtak (se nedenfor i kapittel 7). Den andre hovedtypen rettsregler er pliktregler. Vi har to hovedtyper pliktregler: Forbud (regler som sier at visse typer handlinger ikke skal gjennomføres i visse typer situasjoner) og påbud (regler som sier at visse typer handlinger må utføres i visse typer situasjoner). I forvaltningsretten finnes en lang rekke slike forbud og påbud, for eksempel reglene i barnevernlovgivningen, som inneholder regler som pålegger politiet å melde fra til barnevernet i bestemte typer situasjoner (se nedenfor i kapittel 6). I tillegg er det vanlig å nevne enda en type rettslig regulering, nemlig det som kalles rettigheter. Rettigheter finner vi på alle rettsområ16
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 16
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
der, for eksempel snakker vi om internasjonale menneskerettigheter, eiendomsrett, innsynsrett etc. På forvaltningsrettens område finnes det en rekke slike rettigheter, som gir publikum retter overfor politiet, og som samtidig pålegger politiet en plikt til ikke å krenke disse rettene. Partene i en forvaltningssak som politiet behandler har for eksempel rett til å se sakens dokumenter, noe som fører til at politiet har plikt til å gi partene slikt innsyn. Som en samlebetegnelse på de ulike typer rettsregler, snakker vi gjerne om «rett», eller «norsk rett». Når det for eksempel snakkes om «gjeldende norsk rett», siktes det til de rettsreglene som finnes og anerkjennes i det norske samfunnet til enhver tid. For lettere å få oversikt over de forskjellige rettsreglene i det norske rettssystemet, er det vanlig å systematisere dem på ulike måter. Vi skiller mellom ulike rettslige fag eller fagfelt. Vi snakker for eksempel om statsrett, forvaltningsrett, strafferett, kjøpsrett, husleierett osv. I disse fagene studerer vi avgrensede grupper med rettsregler. I statsretten behandles rettsreglene om statsorganene og forholdet mellom statsorganene og borgerne, mens vi i forvaltningsretten studerer rettsreglene som gjelder for forvaltningen. I kjøpsretten studerer vi rettsreglene om kjøp og salg, i husleieretten studerer vi rettsreglene om husleie osv. Alle disse fagene ordner vi normalt i en av to hovedkategorier: Vi sier at rettsreglene eller fagene enten er offentligrettslige eller privatrettslige. Offentligrettslige fag behandler rettsreglene som gjelder mellom offentlige organer og borgerne eller offentlige organer imellom. Eksempler på offentligrettslige fag er statsrett, forvaltningsrett og strafferett. Privatrettslige fag behandler rettsreglene som gjelder mellom de private borgerne. Vi deler privatrettslige fag i flere hovedområder, slik som erstatningsrett, personrett, familierett, arverett, kontraktsrett mv. Forvaltningsrett er altså en betegnelse på det offentligrettslige faget som behandler rettsreglene som gjelder for statens utøvende organer, det vil si forvaltningsorganene. Politiet er et statlig forvaltningsorgan, og faller med det inn under forvaltningsrettens område. Forvaltningsretten deles gjerne i alminnelig og spesiell forvaltningsrett. I den alminnelige forvaltningsretten behandles de rettsreglene som gjelder for all forvaltningsvirksomhet, mens i den spe-
Rett
Rettssystematikk
Forvaltningsrett
Alminnelig og spesiell forvaltningsrett
17
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 17
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
Materiell og prosessuell forvaltningsrett
sielle forvaltningsretten tar man for seg rettsreglene på de enkelte forvaltningsområder, slik som skattelovgivningen, forurensningslovgivningen, og i politiet: slik som utlendingslovgivningen og våpenlovgivningen. I både den alminnelige og spesielle forvaltningsretten deles reglene gjerne inn i to hovedgrupper. For det første har vi de materielle reglene; det vil si de reglene som sier noe om hva forvaltningsorganet, for eksempel politiet, kan beslutte og gjøre. Det er altså her politiets «hjemler» fremstilles. I den alminnelige materielle forvaltningsretten finnes prinsipper og regler om hva politiet kan beslutte og gjøre generelt i forvaltningssaker, mens i den spesielle materielle forvaltningsretten behandles politiets hjemler på de enkelte forvaltningsområdene, for eksempel politiets kompetanse til å innvilge eller tilbakekalle våpentillatelser. For det andre har vi de prosessuelle reglene, eller saksbehandlingsreglene. I den alminnelige prosessuelle forvaltningsretten ser vi på de saksbehandlingsreglene som gjelder for all forvaltningsvirksomhet i politiet, mens vi i den spesielle prosessuelle forvaltningsretten omtaler saksbehandlingsregler som er særegne for det enkelte forvaltningsområde, slik som særlige saksbehandlingsregler i utlendingssaker.
1.4. Juridisk metode
Rettsreglene finnes i rettskilder
Forvaltningsrettens metode: hvordan finne frem til gjeldende forvaltningsrett?
For å finne ut hva som er gjeldende forvaltningsrett må man kjenne til og kunne bruke juridisk metode. Juridisk metode, eller rettskildelære som den også kalles, er utviklet gjennom praksis og teori over lang tid og det er skrevet lærebøker i juridisk metode. Det første grunnleggende spørsmål i den juridiske metodelæren er: hvor finner vi rettsreglene? Før vi går nærmere inn i dette spørsmålet, skal vi rydde unna noen vanlige misforståelser med en gang. For det første: rettsreglene finnes ikke på ett sted, for eksempel i den tykke røde boken «Norges lover». Og for det andre: selv om lover er blant de viktigste kilder til rettsreglene vi har, finnes ikke rettsregler bare i lover. Rettsreglene finnes i flere ulike typer kilder. Disse kildene kalles rettskilder, eller rettskilde18
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 18
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
faktorer, som noen også sier. For å finne frem til rettsreglene som gjelder i Norge i dag må vi altså finne ut hvilke rettskilder eller rettskildefaktorer vi har, gå til disse og tolke det vi finner der. Den overordnede rettskilden er Grunnloven. Grunnlovens rettsregler har «høyere rang» enn alle andre regler, og Grunnloven utgjør slik sett den viktigste rettskilden vi har. At Grunnlovens rettsregler står over alle andre rettsregler vil si at alle andre rettsregler må holde seg innenfor Grunnlovens rammer. De øvrige rettsreglene kan ikke bryte med Grunnlovens prinsipper og regler, for eksempel kravet i § 113 om at myndighetene må ha grunnlag i lov for å kunne gripe inn i borgernes rettigheter og pålegge dem plikter. Ytterligere eksempler på begrensninger Grunnloven setter for andre rettsreglers innhold, gir bestemmelsen om ytringsfrihet i § 100 første ledd og forbudet mot tortur i § 93 andre ledd. Blant Grunnlovens mange viktige rettsregler står én i en særstilling. Grunnloven sier at det er folket som gir lover gjennom Stortinget, jf. §§ 49 og 75. Stortinget består av folkets representanter og det er disse representantene som skal utforme og vedta rettsreglene som skal gjelde i Norge. Stortingets lovgivning får med det en helt sentral rolle som rettskilde. Etter Grunnloven, kan Stortingets lovgivning sies å være den viktigste rettskilden vi har i Norge. Som vi skal se, er derfor lover vedtatt av Stortinget de mest dominerende rettskildene i denne boken. Stortingets lover kaller vi gjerne formelle lover. Med dette menes at lovene er gitt etter den fremgangsmåten Grunnloven bestemmer at Stortinget skal følge når lovsaker behandles, se §§ 76 og 77. Stortinget har gitt en lang rekke formelle lover. Mange av lovene har senere blitt opphevet slik at de ikke gjelder lenger, men svært mange av de lovene som har blitt gitt opp gjennom årene gjelder fortsatt. Selv om lovene gjelder fortsatt, kan de ha blitt endret flere ganger, slik at paragrafer kan ha blitt skrevet om, kommet til eller blitt tatt ut. Formelle lover kan gi regler om alt mulig som skjer i samfunnet. Dersom man for eksempel blar litt i en lovsamling – som er en samling av sentrale formelle lover – vil man se at lovene gjelder på mange forskjellige områder. I denne boken er det et utvalg av formelle lover
Grunnloven
Formelle lover
19
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 19
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
Lovenes forarbeider
Provisoriske anordninger
Delegert lovgivning
Rettspraksis
som regulerer politiets behandling av forvaltningssaker som vil bli presentert. Formelle lover blir som nevnt til etter en bestemt prosess som Grunnloven påbyr (se nærmere om denne nedenfor i kapittel 2). I forbindelse med at formelle lover blir laget, blir det utarbeidet en rekke dokumenter. I disse dokumentene blir forslagene til lover skrevet, men det blir også skrevet noe om diskusjonene som har ført frem til lovforslaget, hva regjeringen og Stortinget ønsker å oppnå med loven og hvordan regjeringen/departementet og Stortinget mener at lovens paragrafer skal forstås. De dokumentene som blir laget under saksbehandlingen frem mot voteringen i Stortinget, kalles for lovens forarbeider. I tillegg til formelle lover, har vi såkalte provisoriske anordninger. Dette er midlertidige lover gitt av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 17. Provisoriske anordninger kan bare gis når Stortinget ikke er samlet, og derfor ute av stand til å anvende sin lovgivningsmyndighet. De er bare gyldige inntil Stortinget på nytt trer sammen og vurderer om anordningen skal oppheves eller videreføres i formell lov. I våre dager er Stortinget samlet nesten hele året. Provisoriske anordninger brukes derfor nokså sjelden. I tillegg til formelle lover har vi en annen praktisk viktig type lovgivning, nemlig lovgivning som Stortinget har gitt forvaltningsorganer rett til å vedta. Vi sier i slike tilfeller at Stortinget har delegert lovgivningsmyndigheten til forvaltningen, for eksempel til et departement eller et direktorat. Lovgivning som følger av slik delegert lovgivningsmyndighet kalles forskrifter. Slik delegering av lovgivningsmyndighet kan sies å ha blitt nødvendig i vårt samfunn, og det i ganske betydelig utstrekning. Stortinget har verken kapasitet eller faglig kompetanse til å regulere spørsmål på alle samfunnsområder, der det til dels kreves omfattende og spesialiserte kunnskaper. Utstrakt delegering av lovgivningsmyndighet til forvaltningen reiser imidlertid flere spørsmål og problemer, for eksempel i lys av vår forfatnings grunnprinsipp om maktfordeling (se nærmere om dette nedenfor i kapittel 2). I denne boken skal vi se flere eksempler på slik delegert lovgivning. Enkelte rettsregler skriver seg rett og slett fra ulike typer praksis, for eksempel praksis mellom statsorganene. Det finnes imidlertid en annen type praksis, som utgjør en av de viktigste retts20
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 20
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
kildene vi har når det kommer til tolkning av lover og på områder som ikke er lovregulert, nemlig domstolenes praksis (se noe nærmere nedenfor i kapittel 2). Domstolenes praksis (dommer og andre avgjørelser) kalles gjerne rettspraksis, og det er fremfor alt Høyesteretts praksis som er viktig. Domstolenes oppgave er å løse rettstvister i konkrete saker mellom to eller flere parter, for eksempel en sak mellom staten og en saksøker som er uenig i at lovens vilkår for å frata ham våpenlisensen er oppfylt. Selv om lovene er helt sentrale rettskilder, er det sjelden alle de tolkningsspørsmål som kan dukke opp i praksis er løst klart og tydelig i loven, og i enkelte tilfeller har ikke lovgiver gitt noen lov som regulerer et konkret tvistespørsmål i det hele tatt. Da blir det domstolene som må avklare tolkningsspørsmål og løse tvister i tilfeller der lovgivningen er uklar eller der det ikke finnes lovgivning. På denne måten kan vi si at domstolene til en viss grad har en rettsskapende funksjon. Dette er en viktig årsak til at rettspraksis har stor betydning som rettskilde. Det er særlig Høyesteretts praksis som har betydning som rettskilde, fordi Høyesterett er den øverste rettsanvenderen i vårt rettssystem, jf. Grunnloven § 88, om at Høyesterett dømmer i siste instans. Dersom domstolene har løst et tolkningsspørsmål eller en sak på en viss måte, vil de i nye lignende saker hvor samme tolkningsspørsmål eller tvistetype kommer opp som hovedregel legge samme tolkning/løsning til grunn. Slik blir det av særlig interesse å finne ut hvorvidt domstolene (særlig Høyesterett) har tatt stilling til et konkret lovtolkningsspørsmål tidligere og hvordan dette ble løst da. Det vil også være av interesse å se hvorvidt den tolkning som er lagt til grunn i én sak, er opprettholdt i flere saker senere. Er dette tilfellet, vil man enda tryggere kunne basere seg på at man her står overfor en tolkning som også vil bli lagt til grunn ved lignende saker i fremtiden. Dersom det foreligger flere avgjørelser som trekker i samme retning og som er av nyere dato, vil dette kunne veie tyngre enn der praksisen som finnes ligger langt tilbake i tid. Vekten av en tidligere høyesterettsdom vil dessuten være større dersom den er avsagt enstemmig enn ved dissens, og jo mer prinsipiell og klar dommen er jo større vekt vil den typisk ha som uttrykk for gjeldende rett på området.
21
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 21
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
Forvaltningspraksis
Selv om rettspraksis altså er en type praksis, er den nedskrevet i dokumenter – i dommer. Dommer er skriftlige uttrykk for domstolenes avgjørelser av de enkelte sakene de får inn til behandling, det være seg sivile saker eller straffesaker (se nærmere om skillet mellom sivile saker og straffesaker nedenfor i kapittel 2). En dom kan for eksempel si noe om hvorvidt politiet har begått saksbehandlingsfeil og hvilke følger det i så fall skal få i en konkret sak. Dommer er som oftest bygget opp på en bestemt måte. Grovt sett inneholder en dom først domstolens redegjørelse for sakens fakta (slik dette har blitt presentert for dommerne av sakens parter under sakens behandling i rettssalen) og de rettsreglene partene mener må brukes for å løse saken. Deretter redegjør domstolen for sitt eget syn på saken og drøfter de ulike anførslene og påstandene partene har satt frem under sakens behandling for domstolen (domspremisser eller domsgrunner). Til sist i dommen finnes en domsslutning, hvor domstolen presenterer sin konklusjon på sakens utfall. Alle høyesterettsdommer blir publisert. Frem til 1. januar 2016 skjedde dette i tidsskriftet Norsk Retstidende (ofte bare kalt Retstidende, og forkortet «Rt.»). Etter denne datoen publiseres avgjørelsene utelukkende på Lovdatas internettsider, som er et viktig hjelpemiddel for jurister og andre i det daglige arbeid. Der publiseres i betydelig utstrekning også avgjørelser fra de lavere rettsinstansene, tingretter og lagmannsretter. En henvisning til en høyesterettsdom inntatt i Retstidende forkortes med årstall og sidetall i Retstidende, for eksempel slik: «Rt. 2015 s. 1025», mens henvisninger til dommer avsagt etter 2015 skjer ved bruk av årstall og saksnummer, for eksempel slik: «HR-2016-1012-A». Den praksis som følges mellom statsorganene (konstitusjonell sedvane) og av domstolene (rettspraksis) er viktige rettskilder. Men praksis som følges i den utøvende makt, altså av regjeringen og forvaltningsapparatet, kan også være en rettskilde, og vi kaller den gjerne forvaltningspraksis. I politiet er denne praksisen ofte uttrykt i interne rundskriv eller instrukser fra Politidirektoratet eller påtalemyndigheten, men også andre forvaltningsorganers praksis kan være relevant. Generelt kan vi nok si at forvaltningens praksis har størst vekt innad i forvaltningsorganene. Dersom det oppstår en tvist mel22
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 22
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
lom en borger og et forvaltningsorgan, og tvisten blir brakt inn for en domstol, vil domstolen generelt legge mest vekt på hva som står i loven, lovforarbeidene og hva som følger av tidligere rettspraksis. På enkelte områder har likevel forvaltningspraksis en del vekt, for eksempel har skatteetatens praksis ganske stor vekt i skattesaker. Også i de forvaltningssakene politiet er involvert, vil det kunne være slik at forvaltningspraksis tillegges betydelig vekt, for eksempel i utlendingssaker, våpensaker og førerkortsaker. Juridisk litteratur (ofte også kalt juridisk teori) kan hjelpe til å avklare hva en rettsregel går ut på, ved at juridiske forfattere har velbegrunnede synspunkter på hva som skal anses å være gjeldende rett. Litteraturen kan av disse grunner få en viss rettskildemessig betydning. Juridisk litteratur har imidlertid liten vekt som rettskilde i egentlig forstand. Litteraturen får betydning ved at den trekker konklusjoner om rettsreglers innhold fra de øvrige rettskildene på en overbevisende måte, men det at en juridisk forfatter hevder at en rettsregel har et bestemt innhold, innebærer ikke i seg selv at denne påstanden skal legges til grunn. Den juridiske teoriens største betydning i arbeidet med forvaltningsretten, er derfor som veiledning og hjelp til forståelse av og kunnskap om rettsreglene. Dersom man har sett i loven, lest i lovforarbeidene og i rettspraksis, sjekket om det finnes noen relevant forvaltningspraksis, lest i juridisk litteratur m.m., og det viser seg at det er uklart eller uavklart hva som er rettsregelen, er det anledning til å legge en viss vekt på hvilken forståelse av rettsregelens innhold som ville føre til en rimelig og god løsning. Denne typen rettskilde kalles reelle hensyn. Det er viktig å være klar over at dette er en lite tungtveiende rettskilde, særlig dersom det finnes lov, forarbeider og rettspraksis som løser spørsmålet ganske klart. Så langt har vi sett på rettskilder med nasjonal opprinnelse. Norge står imidlertid i en internasjonal relasjon til andre stater. I forholdet statene imellom gjelder det rettsregler, og disse rettsreglene kan også være relevante rettskilder innad i Norge. Rettsreglene som gjelder mellom stater kaller vi folkerett eller internasjonal rett. Vi skiller gjerne mellom to hovedtyper av internasjonal rett: Folkerettslig sedvane og regler basert på avtaler mellom stater (kalt traktater eller konvensjoner). Folkerettslig sedvane er en type
Juridisk litteratur
Reelle hensyn
Internasjonal rett
23
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 23
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
folkerett som har utviklet seg gjennom en praksis som over lang tid har vært fulgt i forholdet mellom statene. Folkerettslige prinsipper om statenes suverenitet, statenes jurisdiksjon (enerett til å utøve statsmyndighet på eget territorium) og diplomatisk immunitet kan tjene som eksempler på folkerettslige sedvaneregler. I tiden etter de to verdenskrigene har det blitt inngått et stadig økende antall internasjonale traktater og konvensjoner mellom stater på en rekke forskjellige felt, for eksempel hva gjelder handel, miljø og helse. EØS-avtalen har ført til at EU-retten på flere områder får direkte betydning også innad i Norge. EØS-avtalen er gjort til intern norsk rett ved EØS-loven 27. november 1992 nr. 109. I ganske stor grad skyldes det økende antall traktater erfaringer fra de to verdenskrigene og en internasjonal konsensus om at man gjennom internasjonalt forpliktende traktater og konvensjoner må gjøre hva man kan for å unngå lignende menneskelige lidelser i fremtiden. En vesentlig del av de traktater og konvensjoner som har vært inngått etter andre verdenskrig har med det bestått i utvikling av ideer om at det finnes visse ukrenkelige menneskerettigheter. Det har blitt vanlig å se menneskerettigheter som minimumsrettigheter som man mener at alle mennesker skal ha, uansett hvor de kommer fra, hvem de er, hva slags religion de hører til, hvilken jobb de har etc. Disse menneskerettighetene har blitt fastslått for eksempel i «Konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter» av 1950 (den såkalte «Europeiske menneskerettighetskonvensjon», forkortet «EMK»). Mens folkerettslig sedvane binder norske myndigheter uten videre, gjelder ikke det samme for traktatforpliktelser Norge påtar seg overfor andre stater. Selv om Norge slutter seg til en traktat eller en konvensjon, er hovedregelen etter norsk rett at denne ikke automatisk blir gjeldende rett internt i Norge. Dette kalles det dualistiske prinsipp. For at en traktat Norge har forpliktet seg til å følge vis-à-vis andre stater skal bli til intern norsk rett må dette skje gjennom en egen gjennomføringsakt, ved såkalt inkorporasjon eller transformasjon. Inkorporering av en traktat vil si at denne traktaten gjøres til norsk rett, for eksempel ved at det gis en egen lov som sier at traktaten skal gjelde som norsk rett. Dette vil si at selve traktatens tekst gjøres til norsk rett, uten 24
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 24
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
endringer. Et eksempel på at traktatforpliktelser Norge har påtatt seg vis-à-vis andre stater er gjort til norsk intern rett ved inkorporasjon, er lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett 21. mai 1999 nr. 30 (menneskerettsloven), som sier at blant annet EMK skal gjelde som norsk rett. Ved transformasjon endres gjeldende norsk rett slik at den blir i tråd med de forpliktelser Norge har påtatt seg internasjonalt. Eksempler på at internasjonale forpliktelser er gjort til norsk rett på denne måten, finnes i de store mengder med lovendringer som er gjort på ulike områder som følge av EØS-avtalen. Nå har vi fått en viss oversikt over hvordan man finner frem til forvaltningsrettslige regler. Vi har sett at rettsreglene finnes i en rekke ulike rettskilder, for eksempel i lover, forarbeider og rettspraksis. Det er ikke slik at man bare kan lete frem en lov, slå opp i loven og der finne hele rettsregelen fiks ferdig på ett og samme sted. For å finne frem til hvilke rettsregler som gjelder må vi tvert imot lete i flere rettskilder, hente ut de relevante argumentene vi finner i rettskildene og holde disse opp mot hverandre for å finne frem til den endelige rettsregelen. Det vi finner i lover, lovforarbeider, rettspraksis etc., er altså bare fragmenter, deler, som må settes sammen før vi kommer frem til den endelige rettsregelen. Når vi først har funnet frem til hvilke rettskilder som er relevante for løsningen av et rettsspørsmål eller i en konkret rettstvist, må vi studere disse for å finne frem til hva de sier. Vi må begynne med å undersøke om det finnes noen lov som har betydning på det livsområdet spørsmålet har oppstått. Finnes det en lov, må vi først søke løsningen på rettsspørsmålet i denne. Vi må slå opp i loven og forsøke å finne ut om det finnes en lovbestemmelse/ paragraf som regulerer det rettsspørsmålet som skal løses. Hvis loven er uklar eller i det hele tatt ikke inneholder noe som kan bidra til en løsning, må vi kanskje finne frem til lovens forarbeider for å undersøke hva som var ment med de ulike paragrafene i loven. Vi må kanskje også finne frem til en tidligere avsagt dom som kan være relevant for vår sak. La oss si at vi skal finne ut hvilke regler som gjelder for politiets kompetanse til å tilbakekalle våpentillatelser. Da må vi først finne ut om det finnes noen lov som regulerer dette. Det gjør det. Loven er lov om skytevåpen og ammunisjon mv. 9. juni 1961 nr. 1. Når vi har funnet frem til
Rettsreglenes fragmentariske karakter
25
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 25
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
Tolkning av rettskildene
Presiserende tolkning
loven, må vi finne den eller de aktuelle bestemmelsene/paragrafene i loven som sier noe om tilbakekall. I dette tilfellet er det § 10 som er den aktuelle paragrafen. Om vi er usikre på hva som menes med det som står i denne paragrafen eller om vi mener det som står der er vagt og upresist, bør vi kanskje sjekke lovens forarbeider. I dette eksemplet kan vi sjekke Ot. prp. nr. 66 (195960) og se på hva som står om tilbakekallsreglene. For å få avklart regelen fullt ut må vi kanskje se i noen dommer fra Høyesterett hvor retten uttaler seg om hvordan den mener vilkårene i § 10 skal tolkes, eller det finnes kanskje viktig forvaltningspraksis, slik som for eksempel rundskriv fra Politidirektoratet. Kanskje bør vi også sjekke hva den juridiske litteraturen skriver om politiets myndighet til å tilbakekalle våpentillatelser. Den klare hovedregelen når vi skal tolke en rettskilde, er at vi skal ta utgangspunkt i hva som er en vanlig språklig forståelse av ordlyden i kilden. Ved tolkningen av lover er altså den klare hovedregelen at man skal ta utgangspunkt i en vanlig språklig forståelse av lovens ordlyd. Står det for eksempel at klagefristen på et enkeltvedtak er tre uker, ja så betyr det at klagefristen er tre uker. Alle forstår hva tre uker vil si, og forståelsen av regelen kommer av seg selv. I enkelte tilfeller inneholder loven selv definisjoner av ord og uttrykk som brukes i loven, såkalte legaldefinisjoner, slik som for eksempel i forvaltningsloven § 2 (se nærmere nedenfor i kapittel 3) og i våpenloven § 1 (se kapittel 7). I slike tilfeller skal lovens ord og uttrykk tolkes slik som legaldefinisjonene bestemmer. Enkelte ganger holder det likevel ikke å følge dette utgangspunktet. Selv om vi tolker loven etter en vanlig ordlydsforståelse, kan loven være så vag, flertydig eller ufullstendig at det er usikkert hva regelen går ut på. Hva betyr for eksempel uttrykket «pålitelig» i våpenloven § 10 (se nedenfor i kapittel 7) eller uttrykket «uklanderlig vandel» i serveringsloven og alkoholloven (se nedenfor i kapittel 8). I slike tilfeller må vi foreta en presiserende tolkning av lovteksten: Vi sjekker da lovens forarbeider, rettspraksis, forvaltningspraksis m.m. for å finne ut hva lovgiver og andre har ment om hvordan lovens ordlyd skal tolkes, og på denne bakgrunn kan vi komme frem til en mer presis tolkning av hva som ligger i lovens ordlyd.
26
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 26
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
I noen tilfeller kan andre rettskilder medføre at det blir ansett som riktig å fravike en vanlig språklig forståelse av lovens ordlyd. Vi sier da at vi tolker loven enten innskrenkende eller utvidende, eller at vi anvender den analogisk. Å tolke loven innskrenkende vil si at vi innskrenker lovens anvendelsesområde i forhold til det en naturlig språklig forståelse skulle tilsi. Et eksempel på innskrenkende tolkning finnes i Rt. 2009 s. 578, som gjaldt et spørsmål fra rettsområdet arbeidsrett. Saksøkeren hadde blitt ansatt som vikar ved et sykehus, og krevde å bli fast ansatt, med grunnlag i den såkalte fireårsregelen i arbeidsmiljøloven § 14-9. Bestemmelsen går ut på at man skal anses som fast ansatt hvis man har vært «sammenhengende midlertidig ansatt» i mer enn fire år. Det var mer enn fire år siden vikariatet startet, men i denne tiden hadde arbeidstakeren vært sykmeldt i over ett år, og spørsmålet var om sykmeldingsperioden skulle trekkes fra i beregningsgrunnlaget. Mindretallet i Høyesterett (dissens 3-2) fremholdt at også en sykmeldt arbeidstaker var «ansatt» i lovens forstand, og fant ikke noe grunnlag for å tolke ordlyden innskrenkende. Flertallet la imidlertid avgjørende vekt på uttalelser i forarbeidene, som de mente ga støtte for at det skulle gjøres fradrag for sykefravær «av en viss lengde». Forarbeidene ble altså avgjørende for at det ble innfortolket et forbehold i regelen, som ikke uten videre kunne leses ut av lovens ordlyd. Å tolke loven utvidende vil si at man gir loven et noe videre virkeområde enn det en naturlig forståelse av lovens ordlyd skulle tilsi. Et eksempel på utvidende tolkning finnes i Rt. 2014 s. 513, som gjaldt et trygderettslig spørsmål. En arbeidstaker hadde blitt 33 prosent medisinsk ufør etter en akeulykke som skjedde under et teambyggingsseminar i regi av arbeidsgiveren. Spørsmålet var om ulykken hadde skjedd mens arbeidstakeren var «i arbeid», slik at han hadde krav på yrkesskadedekning etter folketrygdloven § 13-6. Akingen hadde en tilknytning til arbeidsforholdet, men aktiviteten var av rent sosial karakter, og lå langt unna arbeidstakerens oppgaver som teamleder i bedriftens avdeling for salgsstøtte. Høyesterett la vekt på en langvarig praksis for å gi yrkesskadedekning «i noe videre utstrekning enn ordlyden tilsier», og kom til at vilkåret «i arbeid» var oppfylt.
Innskrenkende tolkning
Utvidende tolkning
27
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 27
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet Antitetisk tolkning
Analogisk anvendelse
Rettskildenes vekt
Ved antitetisk tolkning tenker vi som så: Fordi loven sier at reglene om noe skal være slik og slik, så må reglene for den motsatte situasjon av den loven beskriver være nettopp det motsatte av lovens regler. Står det i en lovbestemmelse at tillatelse til å erverve våpen ikke kan gis til personer under 18 år, så kan man antitetisk slutte at det kan gis til personer som har fylt 18 år (se om dette nedenfor i kapittel 7). Hvorvidt det er grunnlag for antitetiske slutninger, må vurderes ut fra rettskildene i det enkelte tilfellet. Antitetisk tolkning er særlig nærliggende i de tilfellene hvor loven er ment å gi en uttømmende regulering. Dersom en lovtekst brukes analogisk, brukes den på et tilfelle som den etter en naturlig forståelse av ordlyden ikke gjelder for, men som ligner på de tilfellene loven gjelder. Et eksempel på en sak hvor analogi ble vurdert, men hvor resultatet ble at lovbestemmelsen ikke skulle anvendes analogisk, gir HR-2017-1253-U. En dommer hadde bistått den domfelte i en straffesak med å sette opp en begjæring om omgjøring av en ankenektelse. Etter at begjæringen var behandlet og avslått, med dommeren som hadde satt opp begjæringen som ett av rettens medlemmer, anket den domfelte avslaget, og hevdet at dommerens tidligere befatning med saken gjorde ham inhabil til å delta når omgjøringsbegjæringen skulle behandles. Høyesteretts ankeutvalg vurderte om tvisteloven § 12-1 fjerde ledd skulle anvendes analogisk, som grunnlag for inhabilitet. Etter den bestemmelsen kan en dommer som har bistått en part i en sivil sak med å utforme stevning mv. ikke delta i den videre behandling av saken. Flertallet i ankeutvalget kom til at det ikke var grunn til å anvende denne bestemmelsen analogisk i straffesaker, fordi den var begrunnet i hensynet til motparten, et hensyn som ikke gjorde seg gjeldende når påtalemyndigheten var motpart. Mindretallet mente derimot at den burde anvendes analogisk, fordi det var viktig at både den domfelte og omverdenen kunne ha full tillit til at omgjøringsvurderingen er reell og ikke påvirket av utenforliggende forhold. Vi vet nå en del om hvilke rettskilder det er tillatt å bruke når man skal finne frem til rettsreglene, og vi vet også noe om hvordan rettskildene skal tolkes, særlig lover. Det er likevel enkelte spørsmål vi ikke har fått noe svar på. Hvilke rettskilder veier tyngst generelt
28
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 28
10/04/2019 09:31
Kapit tel 1 Introduksjon
sett? Hva skal vi gjøre dersom en lovbestemmelse gir én regel, mens andre lovbestemmelser eller andre rettskilder sier noe annet? Hovedregelen er at vi alltid tar utgangspunkt i loven når vi skal løse rettsspørsmål, og lovregler har stort sett alltid størst vekt (dette forutsetter selvsagt at det finnes en lov som regulerer rettsspørsmålet). Finnes det en lov som gir en klar løsning på rettsspørsmålet, veier denne som regel tyngre enn andre løsninger som eventuelt måtte finnes i for eksempel forvaltningspraksis eller reelle hensyn. Nest etter lovteksten er det lovens forarbeider og rettspraksis som veier tyngst blant rettskildene. I praksis er det derfor ofte lov, forarbeider og rettspraksis som blir våre viktigste rettskilder når vi skal løse rettsspørsmål. Men det kan ikke alltid tas for gitt at det er lovteksten, og dernest forarbeidene, som har størst vekt. Disse rettskildene vil nok gjerne veie tyngre enn forvaltningspraksis og reelle hensyn, men de veier normalt ikke tyngre enn praksis fra Høyesterett. Hvis Høyesterett for eksempel har avgjort at en lov skal tolkes innskrenkende, på grunn av uttalelser i forarbeidene, reelle hensyn mv., følger det av Høyesteretts posisjon som den øverste rettsanvender, jf. Grunnloven § 88, at Høyesteretts tolkning må legges til grunn i senere saker om samme spørsmål. Dersom vi skulle finne to eller flere ulike og ikke forenlige løsninger på samme rettsspørsmål i samme lov eller i forskjel lige kilder (noe som ikke skjer så veldig ofte) og vi ikke kan løse motstriden ved å tolke den ene kilden innskrenkende, har vi visse prinsipper som skal løse motstrid. Dersom to regler er i motstrid med hverandre og den ene av reglene er nyere enn den andre, går den nyeste regelen foran den eldre (lex posterior-prinsippet). Dersom to regler er i motstrid med hverandre og den ene er mer spesiell enn den andre, går den spesielle regelen foran den generelle (lex specialis-prinsippet). Dersom to regler er i motstrid med hverandre og den ene er av høyere rang enn den andre, går den regelen som har høyest rang foran (lex superior-prinsippet). Dette siste prinsippet vil for eksempel si at dersom en regel i Grunnloven sier at et rettsspørsmål skal løses på en bestemt måte, mens en formell lov sier at samme spørsmål skal løses på en annen måte, går regelen i Grunnloven foran fordi denne har høyere rang. Samme prinsipp gjelder ved motstrid mellom en formell lov og en forskrift. 29
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 29
10/04/2019 09:31
Forvaltningsret t for politiet
1.5.
Bokens oppbygning og fremstillingen videre
Boken er bygget opp slik at det først blir gitt en innføring i en del forvaltningsrettslige grunnbegreper og alminnelige prinsipper som ligger til grunn for alt arbeid med forvaltningssaker i politiet. I kapittel 2 skal vi se på en del grunnleggende og sentrale begreper og prinsipper av materiell og prosessuell karakter, mens kapittel 3 inneholder de sentrale alminnelige reglene som gjelder for behandling av alle typer forvaltningssaker, derunder alle forvaltningssaker i politiet, såfremt ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Etter dette følger en rekke kapitler som behandler et utvalg av rettsreglene som gjelder på noen av de mest sentrale forvaltningsområder for politiet i dag. I og med at det dreier seg om et utvalg er det en del, til dels sentrale forvaltningsrettslige regler, som ikke blir behandlet. Dette gjelder som nevnt særlig de ordensrettslige reglene i politilovgivningen. Det gjelder dessuten mesteparten av rettsreglene i vegtrafikkretten, som også blir behandlet i et eget fag. Men også ut over dette har det vært nødvendig å konsentrere fremstillingen om et utvalg hovedregler.
1.6.
En forutsetning
Denne boken gir en oversikt over et stort antall lover, lovbestemmelser, retts- og forvaltningspraksis, og innenfor bokens rammer er det ikke mulig å gå i detalj om alle reglene. Lover, bestemmelser og hovedregler presentert, men flere steder er det ikke funnet plass til særlig mer enn en henvisning til hvor de nærmere regler er å finne. Boken er derfor basert på den grunnleggende forutsetning at leseren selv må gå til de kildene som nevnes og omtales, og selv studere bestemmelsene og reglene som finnes der. Det er med andre ord forventet at man selv arbeider aktivt med rettskildene under lesningen av boken!
30
100809 GRMAT Forvaltningsrett for politiet 190101.indd 30
10/04/2019 09:31