Nasjonale minoriteter og urfolk i norsk politikk fra 1900 til 2016: Utdrag

Innhold Innledning: Hvor like må vi være?

Gamle minoriteter i det nye Norge ..................................................................... 13 Ingvill Thorson Plesner, Nik. Brandal, Cora Alexa Døving Nasjonale minoriteter og urfolk ............................................................................ 14 Velferdsstaten som ramme for minoritetspolitikken ........................................ 15 Minoritetspolitikkens mål, virkemidler og premisser ....................................... 15 Kryssende hensyn .................................................................................................... 16 Fra assimilering og ekskludering til integrering? ................................................ 17 Mangfold internt i gruppene – en utfordring for presentasjon og representasjon .......................................................................................................... 19 Gamle og nye minoriteter ...................................................................................... 21 Minoriteter og staten .............................................................................................. 22 Like menneskerettigheter – ulikt rettighetsvern ................................................ 23 Bokens oppbygging ................................................................................................. 25 Kapittel 1 De fremmede og staten ......................................................................................... 27 Nik Brandal, Eirik Brazier Konstruksjonen av annerledeshet ........................................................................ 28 Norsk fremmedlovgivning før 1915 ....................................................................... 29 Inn i det ukjente ....................................................................................................... 30 Den uforberedte stat ............................................................................................... 33 Spionfeber og de internasjonale «gjester» ......................................................... 36 Inn i etterkrigstiden ................................................................................................. 39 Litteratur..................................................................................................................... 42

7

innhold

Kapittel 2 «De fremmede» i pressen .................................................................................... 45 Omtale av nasjonale minoriteter og urfolk i media fra 1900 til andre verdenskrig Lars Lien, Madeleine Zetterlund Stenhammer Reaksjonær modernitet og «de fremmede» ....................................................... 46 «De fremmede» som en trussel mot majoritetssamfunnet ............................ 51 «De fremmede» innenfor en biologisk fortolkningsramme ............................. 55 Konklusjon ................................................................................................................ 59 Litteratur..................................................................................................................... 60 Kapittel 3 Statens kamp mot «omstreiferuvæsenet» ...................................................... 63 –politiets og domstolenes praktisering av lovverket overfor «tatere» og «sigøynere» 1900–1960 Chalak Kaveh Statens kamp mot «omstreiferuvæsenet» ......................................................... 64 Politiet og lovanvendelsen ..................................................................................... 67 Domstolene .............................................................................................................. 70 Unntakslovgivning: Sigøynere og fremmedloven ............................................... 72 Konklusjoner ............................................................................................................. 75 Litteratur..................................................................................................................... 76 Kapittel 4 Ekskludering: Norsk politikk overfor rom 1915–1956 .................................... 79 Jan Alexander S. Brustad, Lars Lien, Maria Rosvoll For fremmede til å assimileres .............................................................................. 79 Fra fremmedloven av 1915 til «sigøynerparagrafen» av 1927 .......................... 82 «Sigøynerpolitikken» i praksis og avvisningen i 1934 ....................................... 85 Avviklingen av «sigøynerparagrafen» .................................................................. 89 Konklusjon ................................................................................................................ 91 Litteratur..................................................................................................................... 92 Kapittel 5 Hovedtrekk i norsk romani-/taterpolitikk: Assimilering .............................. 95 Per Haave Hvem var 1900-tallets assimileringspolitikk rettet mot? ................................ 96 Filantropi og samfunnsvern ................................................................................... 97

8

innhold

Assimileringspolitikk i praksis ............................................................................... 98 Opplegg til en skjerpet politikk (1927–1933) ...................................................... 100 Assimileringspolitisk kontinuitet (1940–1951) ................................................... 102 Assimileringspolitisk konsolidering (1951–1965) .............................................. 104 Kritikken kommer .................................................................................................... 105 Avviklingen ............................................................................................................... 106 Avslutning ................................................................................................................. 108 Litteratur..................................................................................................................... 109 Kapittel 6 Avvisning, pragmatisk aksept og inkludering ................................................. 113 Aspekter av statlig politikk overfor den jødiske minoriteten 1814–2016 Vibeke Kieding Banik Adgang til Riget ........................................................................................................ 113 En liberal periode ..................................................................................................... 115 Statsborgerskap ....................................................................................................... 116 Forbudet mot schächting ......................................................................................... 120 Jøder på flukt før krigen .......................................................................................... 122 Et rettslig oppgjør .................................................................................................... 124 Jødiske displaced persons til Norge ........................................................................ 125 Et økonomisk og moralsk oppgjør ........................................................................ 126 Norske nok? .............................................................................................................. 127 Litteratur..................................................................................................................... 129 Kapittel 7 Fornorskingspolitikken overfor samene og kvenene ...................................... 131 Einar Niemi Bakgrunn og målsetting .......................................................................................... 131 Første fase, ca. 1850–1870: Moderasjon i mål og midler ................................. 134 Andre fase, ca. 1870–1900: opptrapping og tilstramming ............................... 138 Tredje fase, ca. 1900–1940: konsolidering, ekspansjon og motstand ............ 143 Fjerde fase, etterkrigstida: oppgjør og avslutning .............................................. 146 Epilog ......................................................................................................................... 148 Litteratur..................................................................................................................... 150

9

innhold

Kapittel 8 Minoritetene som aktører .................................................................................... 153 Fra samers, jøders og kveners organisering på 1900-tallet til romsk og skogfinsk mobilisering i nyere tid.

Lars Lien Konsolidering og organisasjonsliv 1905–1939 ................................................... 154 Selvsegregering og transnasjonal identitet 1905–1934 .................................... 162 Etter verdenskrigen – et overblikk ........................................................................ 165 Reorientering og reorganisering 1946–1998 ....................................................... 167 Politisk mobilisering i nyere tid ............................................................................. 171 Oppsummering ........................................................................................................ 172 Litteratur..................................................................................................................... 174 Kapittel 9 Samene i Norge: Fra fornorsking til forsoning? . . .................................... 177 Laila Susanne Vars «Fornorskingen» av samene i Norge .................................................................... 179 Begrepsbruken: Fornorsking eller kulturelt og språklig folkemord? ............... 180 Fra avmakt til politisk mobilisering ....................................................................... 183 Å forsones med fortiden: Dekolonisering ........................................................... 185 Offentlige unnskyldninger og sannhets- og forsoningskommisjoner ............ 188 Om å forsones med fortiden og få frem sannheten .......................................... 194 Litteratur..................................................................................................................... 198 Kapittel 10 Historiens betydning for rom og romanifolks/tateres situasjon i dag ...... 201 Monica Five Aarset, Hilde Lidén Innledning ...................................................................................................................... 201 Fortid, nåtid – og fremtid ........................................................................................ 202 Minoritetspolitikk med ulike forløp ...................................................................... 204 Romanifolk/tatere i dag .......................................................................................... 205 Norske rom i dag ...................................................................................................... 208 Hvorfor ulik minoritetspolitikk? ............................................................................ 211 Forskjeller og likheter i tilpasninger og utforming av minoritetsposisjon ..... 213 Minoritetspolitiske utfordringer ............................................................................ 215 Litteratur..................................................................................................................... 217

10

innhold

Kapittel 11 Språk, identitet og minoritetspolitikk ............................................................... 219 Verena Schall Språkene til samene og de nasjonale minoritetene ........................................... 220 De enkelte nasjonale minoritetsspråkene ........................................................... 221 Kvensk ................................................................................................................ 221 Skogfinsk ............................................................................................................ 224 Romani ............................................................................................................... 225 Romanes ............................................................................................................ 227 Jiddisch og hebraisk ......................................................................................... 229 Sosiopolitisk kontekst ............................................................................................. 230 Selvidentifisering og identitet ........................................................................ 230 Nasjonale minoritetsspråk blir fortsatt marginalisert ............................... 232 Anerkjennelsen og implementering av minoritetsspråkrettighetene i lovverk .............................................................................................................. 233 Avslutning ................................................................................................................. 233 Litteratur..................................................................................................................... 235 Kapittel 12 Antisemittisme som erfaring og undervisningstema id ­ agens norske skole ............................................................................................. 237 Vibeke Moe, Harald Syse Utbredelse og håndtering av antisemittisme i skolen ...................................... 239 Omtale av antisemittisme i lærebøker ................................................................ 246 Undervisning om Holocaust .................................................................................. 248 Avslutning ................................................................................................................. 252 Litteratur..................................................................................................................... 253 Kapittel 13 Gamle minoriteter i det nye Norge ..................................................................... 255 Arnfinn H. Midtbøen, Julia Orupabo, Åse Røthing Data og metode ....................................................................................................... 256 Beskrivelser av samer og nasjonale minoriteter i lærebøker ........................... 257 Samer og nasjonale minoriteter i historiebøker ......................................... 257 Samer og nasjonale minoriteter i samfunnsfagsbøker .............................. 260 Undervisning om samer og nasjonale minoriteter ............................................ 263 Lærernes perspektiver ..................................................................................... 263 Elevenes perspektiver ...................................................................................... 265

11

innhold

Avslutning ................................................................................................................. 267 Litteratur..................................................................................................................... 269 Kapittel 14 Hva kan skolen gjøre for å motvirke fordommer og sikre likeverd? ........... 273 Peder Nustad Hva er fordommer? ................................................................................................. 274 Fordommenes funksjon .......................................................................................... 276 Likeverd og diskriminering ..................................................................................... 277 En diskriminerende læreplan? ............................................................................... 278 Inkludering og deltakelse i skolen ......................................................................... 279 La elever møte hverandre ....................................................................................... 281 Kunnskapens rolle ................................................................................................... 283 Kritisk tenkning og selvrefleksjon ......................................................................... 284 Avslutning ................................................................................................................. 286 Litteratur..................................................................................................................... 286 Kapittel 15 Storsamfunnet og minoritetene – før og nå ..................................................... 289 Cora Alexa Døving Usynlighet og synlighet: diskriminering og rasisme .......................................... 291 Omsorgen fra staten – barnevernet som eksempel? ........................................ 293 Forhandlinger – pressen som arena ..................................................................... 296 Minoritetsrettigheter .............................................................................................. 298 Til slutt: Bør staten ha en minoritetspolitikk? .................................................... 301 Litteratur..................................................................................................................... 303 Forfatterbiografier ................................................................................................. 305 Stikkordregister ...................................................................................................... 311

12

Innledning:

Hvor like må vi være?

Gamle minoriteter i det nye Norge Ingvill Thorson Plesner, Nik. Brandal, Cora Alexa Døving

Hovedtemaet i denne boken er den norske statens politikk overfor landets nasjonale minoriteter og urfolk. Både politikken og konsekvensene den har hatt, kan forklare ulike aspekter ved forholdet mellom majoritet og minoritet – i fortid så vel som i nåtid. Et av bokens mål er å vise eksempler på uttalte minoritetspolitiske tiltak og på politikk rettet mot befolkningen som helhet, men som mer eller mindre utilsiktet har rammet minoriteter spesielt. Samlet sett gir kapitlene innsyn i hvordan staten har benyttet ulike strategier overfor ulike grupper i forskjellige perioder.

Bokens utgangspunkt er 1900-tallets politikk overfor samene som urfolk, og overfor de fem gruppene som i 1998 ble anerkjent av staten som «nasjonale minoriteter». Slik viser den hvordan Norge lenge har vært et kulturelt mangfoldig samfunn med en egen minoritetspolitikk. Samtidig trekkes linjene frem til dagens politikk overfor disse «gamle» minoritetene, og det blir sammenlignet med politikken overfor de «nye» minoritetene som er etablert de siste tiårene – blant annet gjennom innvandring. Den prøver å svare på hvorfor befolkningsgrupper som er få i antall og uten makt, har vært utsatt for omfattende statlige tiltak, hva forholdet er mellom ideologi og praksis i politikken overfor minoriteter før og nå, og om historien kan brukes til å forstå og bedre vilkår for minoritetsgrupper i dag.

13

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

Nasjonale minoriteter og urfolk Samene fikk status som urfolk i 1990, da Norge sluttet seg til ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter.1 Begrepet om nasjonale minoriteter ble innført da Norge sluttet seg til Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter i 1998, og det ble avgrenset til de fem minoritetene som hadde mer enn hundre års historie i Norge: jøder, kvener, rom, romanifolket og skogfinner.2 Tilhørighet til disse gruppene er i hovedsak bestemt gjennom selvdefinering, altså at det er opp til den enkelte å bestemme om vedkommende tilhører en nasjonal minoritet eller ikke.

Tilhørigheten forutsetter heller ikke medlemskap i noen organisasjon, og skal ikke registreres av myndighetene. Likevel har en noen valgt å opprette organisasjoner. Men det eksisterer gjerne ulike organisasjoner for samme minoritetsgruppe, og i tillegg er det en rekke personer som identifiserer seg med gruppen, som ikke er medlemmer av noen organisasjon. Dette gjør spørsmål om representasjon av minoritetsgruppene komplisert, både i interne debatter og i kontakten med politiske myndigheter.

Når vi skal se på statens politikk overfor de nasjonale minoritetene, må man være klar over at flere av betegnelsene som nå brukes, er moderne begrep på grupper som historisk har blitt omtalt og navngitt på en nedlatende måte. Definisjonen av gruppene – i alle fall slik de har vært forstått av staten – har vært uklar og skiftende.

Selv i dag er det et problem at flere av disse historiske benevningene av noen blir brukt som skjellsord, og mange av personene i de gruppene det gjelder, opplever dem som nedsettende og sårende. I denne boken bruker vi derfor i størst mulig grad de moderne navnene. Norske «rom» er for eksempel dagens offisielle betegnelse for gruppen som tidligere ble kalt «sigøynere». For «romanifolket/taterne» har vi likevel valgt et kompromiss. «Romanifolk» viser til språket «romani», som har vært og til dels fortsatt er en viktig del av identiteten til de norske reisende, og mange bruker nå denne betegnelsen fordi ordet «tater» gjennom historien har blitt brukt nedsettende. Andre innenfor gruppen ønsker derimot å ta tilbake definisjonsmakt gjennom å bruke «tater».

Vi bruker derfor «romanifolket/taterne» som benevnelse på denne gruppen.

1 2

14

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater av 1989.

Stortingsmelding nr. 15 (2000–2001) Nasjonale minoritetar i Noreg – Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolket og skogfinnar.

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

Velferdsstaten som ramme for minoritetspolitikken I noen perioder har staten utformet politikk rettet spesielt mot enkelte minoritetsgrupper. Fornorskingspolitikken som rammet samene, kvenene, romanifolket og til dels skogfinnene er eksempler på det. Ekskluderingspolitikken overfor jøder og rom i ulike perioder er et annet eksempel.

Politikken overfor alle disse gruppene har vært påvirket av frykt for og forutinntatte oppfatninger om «de fremmede». Dette viser seg blant annet i fremmedlovgivningen, som i mellomkrigstiden særlig rammet norske rom.

Andre ganger har det dreid seg om politiske bestemmelser som ikke var spesielt rettet mot minoriteter, men som likevel fikk store konsekvenser for dem. Etableringen av den norske nasjonalstaten etter 1905 med rettigheter og plikter for borgerne, og utformingen av velferdsstaten i etterkrigstiden innebar i praksis krav til en levemåte som var vanskelig å forene med flere av disse gruppenes tradisjonelle livsform. Samtidig ble livsgrunnlaget deres, som var basert på tradisjonell handel, håndverk og annen næringsvirksomhet, utfordret av industrialisering og modernisering.

Minoritetspolitikkens mål, virkemidler og premisser Målsettingen for minoritetspolitikken var den samme gjennom størstedelen av 1900-tallet: Å gjøre minoritetene og deres levemåte mest mulig lik majoritetsbefolkningen (assimilering), eller å stenge dem ute fra det nasjonale fellesskapet (ekskludering). Men virkemidlene staten tok i bruk, har variert – både mellom gruppene og over tid.

Et påfallende trekk er at det ofte har tatt lang tid fra endringer i målsettingene har ført til endringer i virkemidlene. Grunnene til dette er flere. Én er at institusjonene – både offentlige og private – som fikk ansvar for politikken overfor de ulike folkegruppene, hadde sin egen interne logikk og sterke fagpersoner som påvirket utviklingen. Dette forklarer ikke minst den store forskjellen i virkemidlene som ble tatt i bruk overfor de ulike gruppene. En annen viktig årsak er at negative stereotypier vedvarte og kunne legge premisser for virkemidlene lenge etter at den offisielle politikken var 15

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

endret.3 En tredje grunn er konflikten som oppstod i etterkrigstiden mellom velferdsstatens vektlegging av rettighetene basert på arbeidslinja og statsborgerskap, og menneskerettighetstankens utgangspunkt i rettigheter basert på det å være menneske, uavhengig av etnisitet og statsborgerskap.

Kryssende hensyn Misforhold mellom idealer og realiteter i minoritetspolitikken handler også om avveininger mellom kryssende hensyn. Ikke minst for gruppene som tradisjonelt har vært nomadiske – reisende – har det oppstått konflikter med det moderne samfunnet og dets krav. Statlige oppfatninger om hva som er barnets beste, kan komme i konflikt med foreldrenes ønsker om at barnet skal få vokse opp med sin egen folkegruppes kultur. Foreldrenes ønsker kan også komme i konflikt med barnets rett til utdanning. Selv for minoritetsrepresentanter som er godt integrerte i det norske samfunnet, kan det oppstå slike kryssende hensyn og rettighetskonflikter.4 Etter andre verdenskrig sluttet Norge seg til FNs verdenserklæring om menneskerettighetene av 1948. Den slår fast at alle mennesker har et iboende menneskeverd som gir like grunnleggende rettigheter og likhet for loven.

Verdenserklæringen viser også til foreldrenes hovedansvar for sine barn samt barns rett til å vokse opp med foreldrene, med mindre det foreligger omfattende omsorgssvikt. Dette prinsippet er også tatt inn i barnevernsloven av 1953. Likevel skulle det gå mange tiår før disse prinsippene og lovbestemmelsene førte til endringer i barnevernspolitikken overfor norske rom og romani, noe flere internasjonale menneskerettighetsorganer nylig har kritisert.5 Minoriteters rett til bevaring av egen kultur nedfelte seg fra 1960-tallet i stadig flere lover og internasjonale traktater. Et slikt kulturelt minoritetsvern kom lett i konflikt med oppbyggingen av velferdsstaten, ikke minst målsettingen om å bekjempe fattigdom – i tillegg til at alle skulle bli bofaste, få full skolegang og fast arbeid.

3 4 5

16

Se Lien og Stenhammers kapittel i denne boken.

Se kapitlet til Lidén og Aarset i denne boken.

Rapport av 18. mai 2015 fra Europarådets høykommisær for menneskerettigheter og rapport av 20. juni fra Rådgivende komité for overvåkning av rammekonvensjonen til beskyttelse av nasjonale minoriteter, begge om nasjonale minoriteters rettsvern i Norge.

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

Det lå også, som nevnt over, en konflikt mellom to forskjellige rettighetsfilosofiske utgangspunkt: Mens velferdsstaten gir rettigheter basert på statsborgerskap og den enkeltes bidrag gjennom arbeid og betaling av skatt, er menneskerettighetene basert på det å være menneske, uavhengig av nasjonalitet og etnisitet. Idealer og krav som fulgte med velferdsstatens utvikling kan langt på vei forklare tankegangen bak tiltakene overfor norske rom og romani i etterkrigstiden, og hvorfor virkemidlene ble videreført lenge etter at den uttalte politikken overfor gruppene hadde blitt endret.

Flere av bokens bidrag gir grunnlag for å drøfte også dagens forskjeller mellom minoritetenes formelle rettigheter og deres reelle muligheter til å bevare sin egenart og kultur.6 For eksempel varierer det hvilken mulighet samer og ulike nasjonale minoriteter har til å lære sitt eget språk. Utstrakt bruk av fosterhjemsplasseringer for rom og romani har bidratt til at særlig mange innen disse gruppene har hatt liten kontakt med sin egen folkegruppes språk og kultur. Her ser vi klare paralleller til utfordringer som også gjelder flere av de nye, innvandrede minoritetene.7 Likevel ser vi et enda tydeligere etterslep mellom intensjoner og realiteter i annen halvdel av 1900-tallet.

Fra assimilering og ekskludering til integrering?

Det var i liten grad noen egen politikk overfor skogfinnene som gruppe på 1900-tallet. Derfor er det mindre om politikken overfor denne gruppen i boken. Deres tradisjonelle livsform med svedjebruk var for lengst avviklet på grunn av utviklingen av moderne skogbruk. De som var av skogfinsk slekt var bofaste og integrert i lokalsamfunnet, og språket var i ferd med å dø ut. Den norske stats politikk overfor de andre minoritetene på 1900-­tallet beveget seg langs to akser: assimilering og ekskludering. Samene og romanifolket og til dels kvenene ble i hovedsak forsøkt assimilert, mens rom og jødene ble utsatt for en brutal ekskluderingspolitikk før og under annen verdenskrig. Med unntak av annen verdenskrig ble jødene i liten grad utsatt for noen målrettet politikk på 1900-tallet, selv om de i visse perioder og miljøer ble møtt med negative holdninger. De fleste jødiske familier var

6 7

Se bl.a. kapitlene til Schall og Lidén og Aarset i denne boken.

Se f.eks. Døvings kapittel i denne boken.

17

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

i hovedsak integrert i storsamfunnet, selv om de også bevarte sin jødiske identitet. Et hovedtrekk ved assimileringspolitikken er at den i stor grad rettet seg mot barn. Samiske barn ble plassert i internatskoler og fikk bare ha minimal kontakt med familien. Romanibarn ble tatt fra foreldrene og plassert på barnehjem, ofte uten mulighet for kontakt med sine biologiske foreldre. Et annet hovedtrekk er at assimileringspolitikken rettet seg mot minoritetenes språk. Verken i skole eller kirke fikk samene bruke sitt eget språk.8 Det samme gjaldt kvenene og skogfinnene som hadde innvandret til Norge og snakket språk med røtter i finsk.9 Den andre linjen i statens politikk var altså ekskludering, der målsettingen i visse perioder var å fjerne enkelte minoriteter fra det norske samfunnet.

Denne politikken var tydeligst i første halvdel av 1900-tallet, og ble i stor grad borte etter andre verdenskrig. Eksklusjonspolitikken overfor rom bidro blant annet til at flere norske rom endte i nazistenes gasskamre under krigen.10 Selv om norske jøder ikke ble utvist fra landet i mellomkrigstiden, ser vi at mange innenfor politiet og justisvesenet aktivt prøvde å hindre jøder som flyktet fra nazismen, å få opphold i Norge. Under NS-regimet ble halvparten av de norske jødene sendt til dødsleirer i Øst-Europa. De ble arrestert av det norske politiet og transportert av norske jernbaner og drosjer. Bare et fåtall overlevde.

Et felles trekk på tvers av ekskluderings- og assimileringspolitikken er myndighetenes omfattende registrering av individer og familier samt ulike forsøk på overvåkning og kontroll av deres livsførsel. Samtidig var dette en nødvendig forutsetning for den statlige politikken. Politi- og justismyndighetene førte lenge detaljert oversikt over grupper som drev med omreisende handelsvirksomhet og over (manglende) bosetting. Dette omfattet særlig rom og romani – og i mellomkrigstiden også jøder. Registrene som var allerede var blitt opprettet over disse befolkningsgruppene for slike og andre formål, kunne under andre verdenskrig misbrukes til forfølgelse og arrestasjoner. For en rekke jøder – men også norske rom og en del romanifamilier – fikk dette, som nevnt over, fatale konsekvenser.11

8 9 10 11

18

Se Niemis og Vars’ kapitler i denne boken Se Schalls kapittel i denne boken.

Brustad, Rosvoll, Lien, ‘Å bli dem kvit’, HL-senteret 2015. Se også kapitlene til Brustad [et al] og Lien i denne boken.

Se blant annet kapitlene til Banik, Brustad [et al] og Haave i denne boken.

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

Gradvis har målsettinger om fornorsking eller ekskludering blitt erstattet av ideer om likeverd og mangfold. Menneskerettigheter og minoritetsvern har satt sitt preg på politikkens mål, og har etter hvert ført til endringer også i virkemidler, om enn med et tydelig etterslep. De siste tiårene har idealet vært integrering – forstått som en prosess som krever gjensidige til­pas­ninger. Men fortsatt ser vi spenninger mellom majoritetens og minoritetenes livsform, blant annet innenfor skolepolitikken, og i erfaringer med diskriminering på ulike områder.

Flere av bokens bidrag viser at ulike sider ved fortidens politikk fortsatt har betydning for enkeltmennesker og gruppene som helhet. Senere års forskningsresultater har vist at det i deler av blant annet romanifolket fortsatt er utbredt mistillit til myndighetene, og frykt for registrering.12 Fortidens politikk har også konsekvenser som skaper utfordringer for politikere og andre beslutningstakere i dagens integrerings- og minoritetspolitikk.

Mangfold internt i gruppene – en utfordring for presentasjon og representasjon Én virkning av politikken er at den har bidratt til å øke forskjellene internt i gruppene som har blitt rammet av den. For eksempel er det store forskjeller i erfaringsbakgrunn mellom dem fra rom og romani som har vært plassert i barnehjem eller fosterhjem og dem som har vokst opp med egne foreldre.13 Det kan altså se ut til at spenningene innad i enkelte av gruppene forsterker seg, som en utilsiktet virkning av politikken har til mål å ta et oppgjør med fortiden gjennom ulike former for erstatninger eller andre tiltak. I samiske miljøer har det blant annet vært en del konflikter forbundet med forvaltningen av de politiske ordningene og de økonomiske ressursene som fulgte i kjølvannet av Samerettsutvalgets innstilling.14 Det var også sterke debatter innad i det jødiske miljøet i forbindelse med jødebooppgjøret.15 I forbindelse med statens og kirkens unnskyldning til romanifolket, med

12 Se Lidén og Aarsets kapittel i denne boken 13 Ibid.

14 For en nærmere gjennomgang se Vars kapittel i denne boken.

15 Se Baniks kapittel i denne boken.

19

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

påfølgende forsøk på tiltak for å uttrykke dette, var det også intern uenighet.

Dette førte blant annet til at flere nye organisasjoner ble dannet.16 Det er jo ikke uvanlig med uenighet og konflikter innad – verken i politiske partier, på arbeidsplasser eller i andre organisasjoner. Men når man skal formidle kunnskap om en minoritetsgruppes historie, oppstår spørsmålet om hvem vi egentlig snakker om, og hvem som skal representere en sammensatt gruppe i møte med myndigheter, offentlighet og andre grupper. Ikke minst settes spørsmålet om representasjon på spissen, når midler eller makt skal forvaltes som følge av tildelinger og erstatninger fra offentlige myndigheter.

En lignende utfordring er at det på grunn av internt mangfold også vil være svært ulike oppfatninger om hva som er riktig politikk overfor en gruppe. Dette ser vi blant annet eksempler på i debatten som oppstod i kjølvannet av Vollebæk-utvalgets utredning om politikken overfor romanifolket.17 Der kom det blant annet frem at det var svært ulike syn på hvilke tiltak som egnet seg best for å håndtere fortidens urett samt bedre vilkårene for gruppens medlemmer fremover. Dette gjaldt ikke minst om og eventuelt hvordan gruppens historie og egenart skal fremstilles i skolens undervisning.18 Slike interne forskjeller kommer også til uttrykk gjennom svært ulike syn på hvorvidt, hvordan og av hvem kulturtiltak skal utformes og forvaltes.19 Et annet, men nært forbundet kritisk spørsmål er om man gjennom kunnskapsformidling om politikken overfor minoritetene er med på å befeste statusen som minoritet som noen som er annerledes, som ikke deler den felles historien eller som blir tillagt spesielle trekk av andre. Problemet er langt på vei knyttet til ordet gruppe. En minoritetsbefolkning utgjør nemlig sjelden en ensartet eller organisert gruppe i seg selv.

Mangfoldet innad i gruppene – både gjennom historien og i dag – er ofte underkommunisert. Dermed står en i fare for å bidra til ytterligere stigmatisering når hovedtrekk skal formidles. I denne boken har vi derfor siktet mot å gi en mest mulig åpen definisjon av de ulike gruppenes egenart og vise til deres interne mangfold.

16 NOU 2015:7, Assimilering og motstand.

17 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing---oppfølging-av-tater-romaniutvalgetsrapport/id2464464/ 18 Se Lidén og Aarsets kapittel i denne boken.

19 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-7/id2414316 (23.11.2016)

20

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

Gamle og nye minoriteter En minoritetsbefolkning utgjør sjelden en klart avgrenset gruppe, i betydningen et organisert fellesskap med felles mål og styring. Verken i forskningen, i lovgivningen eller i politikken er det noen enerådende definisjon av begrepet minoritet. Et felles trekk er at dem vi viser til som minoriteter, gjerne er mennesker som identifiserer seg som en gruppe på grunnlag av felles historie og visse særtrekk, og som er eller har vært i en utsatt eller sårbar posisjon. Hvem som er «minoritet», kan være kontekstavhengig.

En minoritetsbefolkning kan være geografisk samlet kun ett sted i verden, slik urfolk ofte var, eller den kan bestå av grupperinger på atskilte steder. En folkegruppe kan være i minoritetsposisjon i ett land, men utgjøre majoritetsbefolkningen i et annet. Men det finnes også grupper som er i mindretall, uansett hvilke land de befinner seg i.

Mange av de gruppene som i dag omtales som «nasjonale minoriteter», har sin opprinnelse fra mange århundrer tilbake i bestemte områder eller land utenfor Norge. Men gruppens identitet og livsform har endret seg underveis og over tid, og de har ikke lenger noen sterk tilknytning til et annet hjemland enn det hvor de nå har sin tilhørighet som statsborgere og som nasjonal minoritet. Andre har blitt nasjonale minoriteter som følge av nyere tids grense­drag­ ning, slik at de også har en identifikasjon med folkegrupper utenfor Norge.

Historisk har dette vært tilfelle for samene, men også de nasjonale minoritetene utgjør deler av transnasjonale folkegrupper. Blant de nye minoritetene gjelder dette særlig innvandrere fra land på Balkan og i Midtøsten.

Et skille i denne boken går mellom grupper som har opprinnelig eller langvarig tilknytning til Norge – nasjonale minoriteter – og grupper som relativt nylig er kommet til landet – innvandrede minoriteter. Blant de nasjonale minoritetene kan en skille ut grupper som er blitt minoriteter ved at andre har erobret eller kolonisert landområdet deres; dette er urfolk.

Gruppene har ulike rettigheter overfor staten, men de tre kategoriene av grupper betegnes alle med begrepet minoritet. Mer nyanserte definisjoner og tilnærminger til minoritetsbegrepet og ulike rettigheter som knytter seg til forskjellig minoritetsstatus, presenteres og drøftes i flere av bokens kapitler.20 20

Se Schalls og Døvings kapitler i denne boken

21

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

Minoriteter og staten Begrepet minoritet ble juridisk relevant i kjølvannet av første verdenskrig. I likhet med tidligere tiders kriger førte også denne til territorielle forandringer i form av nye grenser mellom stater. Og dette førte til at nye grupper ble minoriteter i det landet de med ett var blitt innlemmet i. De nye statene så imidlertid gjerne minoritetsbefolkningen som en trussel mot stabiliteten i landet.21 Én måte å sikre lojalitet fra minoritetene på, var å etablere juridiske normer som skulle gi dem beskyttelse fra staten og dermed hindre muligheten for at de skulle bryte ut. En annen måte var å utøve nye former for kontroll. Samtidig hadde krigen også gitt staten nye muligheter – blant annet gjennom oppbygging av organisasjoner for innsamling av informasjon og registrering – for å kunne kontrollere sine innbyggere, noe den aktivt tok i bruk i de påfølgende tiårene. Krigen hadde også økt befolkningens aksept for at staten grep inn i samfunnsutviklingen. Disse tendensene forsterket seg ytterligere etter andre verdenskrig, og har bidratt til at både staten og private aktører har kunnet gjennomføre målrettede tiltak mot ulike grupper. Selv om formålet ikke nødvendigvis har vært å ramme minoriteter, har konsekvensen altfor ofte blitt nettopp det.

Etter andre verdenskrig ble den rådende ideen at de universelle menneskerettighetene skulle gjelde for individer og ikke for grupper. Fremfor å beskytte sårbare grupper gjennom grupperettigheter, skulle man beskytte minoritetene indirekte via grunnleggende sivile rettigheter, og disse skulle gjelde for alle – uansett gruppemedlemskap. Begrepet «minoritetsrettigheter» forsvant fra det internasjonale politiske vokabularet, mens «menneskerettigheter» tok over.22 De individorienterte menneskerettighetene kan beskytte minoritetsbefolkningen nettopp som individer, men de beskytter ikke deres institusjoner. Dermed kan de ikke føre til økt makt, som i neste instans kan true stabiliteten i en nasjonalstat. Ved ikke å ivareta minoritetenes muligheter til å bevare sitt språk eller sin kultur, svekket man også identiteten deres. Slik assimileringspolitikk ble lenge ansett som en viktig strategi for å styrke nasjonalfølelsen.

21 22

22

Se f.eks. Brandal og Braziers kapittel i denne boken.

Will Kymlicka, (2007). Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity, Oxford University Press.

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

Etter hvert som sosiale analyser stadig tydeligere viste at medlemmer av minoritetsbefolkningen ofte ble marginalisert og diskriminert i nasjonalstatene, ble spørsmålet om særrettigheter overfor grupper igjen relevant.

Denne debatten tiltok i styrke gjennom 1960-tallet, og det ble blant annet forfattet traktater som skulle beskytte mot diskriminering og tiltak som hindret minoriteter i å utøve sin kultur.

I løpet av 1980-årene endret det internasjonale politiske klimaet seg ytterligere når det gjaldt synet på minoritetsrettigheter. I 1989 kom det en ny konvensjon som for første gang ikke var orientert mot assimilering/ adapsjon, men mot rettigheter til bevaring av særegenheter. Urfolks rett til kontroll over egne institusjoner, som landrettigheter og språkrettigheter, ble slått fast. I bokens andre del vil tematikken reflektere en slik endring, der nasjonale minoriteters rett til beskyttelse og hjelp til bevaring danner et bakteppe. Flere av kapitlene tar for seg hvorvidt statens assimileringspolitikk har medført et oppgjør med fortidens politikk, og om kunnskapsformidlingen i seg selv er en form for bevaringspolitikk på vegne av minoriteten.

Ideen om den homogene nasjonen, som var utbredt i Vest-Europa fra begynnelsen av 1900-tallet, omtales i dag gjerne som en anakronisme, mens den pluralistiske nasjonalstaten omtales som moderne og liberal: Staten kan ikke bedrive nasjonsbygging som åpent ekskluderer medlemmer av minoritetsgrupper fra det nasjonale fellesskapet. De fleste stater i VestEuropa anser det som viktig å bekrefte at de anerkjenner minoritetenes språk, historie og kulturelle identitet. På hvilken måte en stat anerkjenner dette, og i hvilken grad den tar et ansvar for å bevare og tilrettelegge for minoriteters særegenhet, varierer imidlertid mye.

Like menneskerettigheter – ulikt rettighetsvern En grunntanke bak ulike grupperettigheter generelt, og minoritetsrettigheter spesielt, er at det på noen områder kreves særskilte tiltak for å sikre at alle har like muligheter til å utøve sine grunnleggende menneskerettigheter.

For eksempel har alle rett til kontakt med og utøving av egen folkegruppes kultur og språk, så lenge andre grunnleggende rettigheter ikke krenkes.

Men det er svært vanskelig å utøve sin kultur og sitt språk alene; man gjør 23

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

det gjerne sammen med andre. Og da må forholdene ligge til rett for at det faktisk er mulig i praksis. Dette er ideen bak de internasjonale bestemmelsene om minoriteters rettigheter.23 Noen rettigheter handler om hva staten ikke skal gjøre for å hindre minoriteters utøvelse av kultur, religion eller språk (negative rettigheter). Andre handler om hva staten aktivt er forpliktet til eller bør gjøre for å sikre at minoritetene har en reell mulighet til å videreføre sin egenart (positive rettigheter).

I tillegg til dette generelle minoritetsvernet, som også omfatter nylig innvandrede minoriteter, finnes det avtaler som understreker statens særlige forpliktelser overfor nasjonale minoriteter og urfolk.

Norge undertegnet i 1998 Europarådets rammekonvensjon av 1. februar 1995 om beskyttelse av nasjonale minoriteter. Staten har dermed forpliktet seg til å gi disse gruppene vern mot diskriminering, men også en reell mulighet til å bevare og utvikle sin egenart, sitt språk og sin kultur.24 Samene har (i tillegg) status som en urfolksminoritet. Norge har sluttet seg til ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Det betyr at landet har forpliktet seg til å sikre samenes rettigheter som etnisk gruppe, herunder å sikre at den har et livsgrunnlag i sine tradisjonelle områder. Urfolk kjennetegnes nettopp ved slike tradisjonelle områder – der gruppen har utøvet sin livsform før den gruppen som i dag er majoritet i staten, tok over kontrollen med territoriet. Urfolkets livsform og identitet er sterkt knyttet til nettopp dette bestemte territoriet. Videreføringen av kulturelle særtrekk er derfor avhengig av urfolkets tilgang til å bruke området og gjerne også bo der. Derfor følger det ofte med særskilte land- og ressursrettigheter knyttet til slike områder.

En del urfolksgrupper ønsker ikke å bruke betegnelsen nasjonal minoritet, men kun urfolk. Dette henger sammen med at de utgjorde den opprinnelige befolkningen i landet, mens andre nasjonale minoriteter innvandret langt senere. I norsk sammenheng kan det også forstås i lys av at samene har langt mer omfattende grupperettigheter gjennom Norges tilslutning til internasjonale urfolksrettigheter25 enn det som følger av rettighetsvernet 23 24 25

24

FNs menneskerettighetskonvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 er blant de mest sentrale (særlig artikkel 27).

Kommunal- og regionaldepartementet 2000.

Særlig ILO-konvensjonen.

hvor like må vi være? gamle minoriteter i det nye norge

for nasjonale minoriteter.26 Men det er en pågående debatt blant samer om en kan definere seg som både urfolk og nasjonal minoritet.

Innvandrede minoriteter, nasjonale minoriteter og urfolk har samme individuelle menneskerettigheter, men altså ikke samme kollektive rettighetsvern.

Internasjonale rettigheter for minoritetsgrupper handler grovt sagt om retten til å utøve egen kultur, mens det for urfolk handler om mer dyptgripende rettigheter – som for eksempel rett til en viss grad av indre selvbestemmelse og råderett over naturressurser på sitt tradisjonelle landområde innenfor en nasjonalstat. Innvandrede minoriteter har «valgt» å flytte inn i nasjonalstaten (som flyktning har man i liten grad valgt sin situasjon, derfor er ordet satt i anførselstegn), i motsetning til nasjonale minoriteter som i likhet med urfolk ofte har blitt innlemmet i statlige ordninger mot sitt ønske etter hvert som nasjonalstaten vokste frem. Hvilke rettigheter innvandrede minoriteter har, varierer fra land til land, men de fleste vesteuropeiske landene har – blant annet ut fra integreringspolitiske hensyn – skapt et rom for at også disse i praksis skal kunne bevare noen aspekter ved kulturell identitet. Her kan nevnes rett til noe morsmåls­opplæring, retten til å etablere trossamfunn, retten til å få tilgang til offentlig informasjon på ulike språk eller retten til å få fri på høytidsdager.

Bokens oppbygging Boken består av tre hoveddeler. Den første delen tar for seg politikken overfor de ulike gruppene på 1900-tallet. Slik sammenfaller det med oppbyggingen av den norske nasjonen etter 1905 og den norske velferdsstaten etter 1945, to prosesser som begge kom til å påvirke statens forhold til minoritetene på avgjørende måter. Det faller også sammen med tilkomsten av et nytt rettighetsregime og et nytt ideologisk grunnlag for minoritetspolitikken – basert på ideen om universelle menneskerettigheter – i tiårene etter andre verdenskrig. Den andre delen ser på hvordan historien påvirker situasjonen til disse gruppene i dag, og hvordan både den norske staten og gruppene selv har forsøkt å ta et oppgjør med politikken og fortiden. I den tredje og siste delen ser vi på hvordan erfaringene med de gamle minoritetene kan gi oss lærdommer også i møte med nye minoriteter.

26

Europarådets rammekonvensjon om nasjonale minoriteter.

25