ESTATUTO DE BAYONA DE 1808 1.INFLUENCIA HISTÓRICA EN EL CONSTITUCIONALISMO Aunque ya durante el Antiguo Régimen existieron leyes fundamentales que los monarcas absolutos debían respetar (La Carta de Carlomagno de 1215, o las leyes elaboradas por el Parlamento Británico durante el reinado de Enrique VIII), lo cierto es que hasta el siglo XVIII no se inicia una corriente de pensamiento basada en la necesidad de plasmar en una ley los derechos individuales de los ciudadanos y de racionalizar el poder, hasta entonces en manos de una sola persona, adecuándolo a las necesidades del Estado. Montesquieu, uno de los máximos exponentes del movimiento ilustrado, al hablar de un ideal de gobierno moderado o constitucionalista, se basaba en la adecuación entre la forma de ser de la población y la configuración del gobierno. Dos hechos históricos marcaron decididamente el movimiento constitucionalista contemporáneo: La proclamación de independencia de los Estados Unidos de América, el 4 de julio de 1776, y La Revolución Francesa del 14 de julio de 1789. La Revolución Francesa acabó con el Antiguo Régimen y con el orden político, económico y social imperante. La incipiente burguesía francesa reivindicaba la abolición de los privilegios del clero y la nobleza, y reclama un mayor protagonismo para sí misma, aunque no para el conjunto de la población. A partir de ese momento, el término “Constitución” viene a significar aquel conjunto de normas bajo las cuales se rige un Estado, cuya eficacia depende del grado de aceptación entre los ciudadanos; además de un intento de limitación e institucionalización del poder, mediante un reconocimiento de los derechos fundamentales y una división de poderes. Esta será la esencia del movimiento constitucionalista que se inicia en el siglo XIX y que dará lugar a un sinfín de constituciones en todo el mundo, principalmente en Europa. Paulatinamente, la constitución adquiere el rango de ley suprema y una función legitimadora. La constante sucesión de constituciones tiene un buen ejemplo en España donde, a lo largo del siglo XIX, los españoles asistieron a la aprobación de cinco textos constitucionales, una Carta Otorgada y un Estatuto Real; y a la elaboración de otros tantos proyectos, que no vieron la luz. 2.GÉNESIS HISTÓRICA España no escapó al influjo revolucionario, a pesar de los muchos esfuerzos realizados por el Rey Carlos IV y por su primer ministro Manuel Godoy. La presencia de tropas francesas en España, en virtud del "Tratado de Fontainebleau", Tratado firmado con Napoleón, por el que se acordaba la invasión militar conjunta francoespañola de Portugal y permitía el paso de tropas francesas por territorio español para dicha invasión. Esta circunstancia supuso de hecho, la posibilidad para Francia de ocupar diversas localidades españolas (Burgos, Salamanca, Pamplona, San Sebastián, Barcelona o
Figueras). El total de soldados franceses acantonados en España ascendió a unos 65.000, que controlaban no sólo las comunicaciones con Portugal, sino también con Madrid, así como la frontera francesa. La presencia de estas tropas terminó por alarmar al Ministro "Manuel Godoy". En marzo de 1808, temiéndose lo peor, la familia real se retiró a Aranjuez para, en caso de necesidad, seguir camino hacia el sur, hacia Sevilla y embarcarse para América, como ya había hecho Juan VI de Portugal. Así, la crisis del Antiguo Régimen absolutista en España, se agudizó en 17 de marzo de 1808 con el Motín de Aranjuez que provocó la caída de Godoy y el 19 de marzo ante el cariz de la situación el rey Carlos IV abdica en su hijo Fernando VII. Madrid es ocupada por las tropas francesas del mariscal Murat el 23 de marzo, que es recibido por Fernando VII como aliado, confiando todavía en que Napoleón cumpliría el Tratado de Fontainebleau. Pero el emperador ya había advertido que en España, junto a la ventaja militar que otorgaba la ocupación de las plazas por las tropas imperiales y la salida de las tropas españolas hacia Portugal, existía un claro vacío de poder político, pues tanto Carlos IV como Fernando VII, dadas su divergencias, acudían a Napoleón para pedir apoyo a sus respectivas pretensiones. Tras convocarlos a Bayona, a donde llegó Fernando VII el 20 de abril (dejando en Madrid como su representante a una Junta de Gobierno), y sus padres, Carlos IV y María Luisa de Parma, el 30 de abril. Fernando VII, bajo la presión del Emperador, devolvió la Corona a su padre Carlos IV, y éste se la entregó a Napoleón el 5 de mayo de 1808, el que designó como nuevo rey de España a su hermano José I Bonaparte, llamado “Pepe Botella” o “Pepe Plazuelas” el 07 de julio de 1808. Para ese día, los españoles, tardíamente apercibidos de las consecuencias de los actos, legales pero indignos e ilegítimos, de sus Reyes e instituciones de gobierno, ya habían comenzado a luchar con el levantamiento de Madrid el 2 de mayo de 1808, dando con ello el inicio a la Guerra de la Independencia Española. Napoleón convencido por Murat (Duque de Berg) convocó en Bayona una Junta de notables (Asamblea de diputados españoles). La convocatoria a la que se denominó Junta de Bayona, se publicó en la Gaceta de Madrid, el 24 de mayo de 1808, a través de un Decreto del emperador francés, donde se mostró a España como el regenerador de la política nacional y el salvador que habría de acabar con los vestigios del Antiguo Régimen. La Junta de notables quedó reducida a una pobre reunión de menos de un centenar (75 en la primera sesión y 91 en la última), en su mayoría procedentes de la nobleza y de la burocracia borbónica, que no podían constituirse en una auténtica representación nacional. Se encontraban ministros del Antiguo Régimen, clérigos y aristócratas, llamados afrancesados o de ideas afrancesadas y jacobinos, a los que se presentó un texto de Constitución para dotar al país de un sistema jurídico que pusiera fin al Antiguo Régimen, e imitara en lo fundamental al modelo constitucional napoleónico. En la práctica, la Junta de notables españoles se limitó a aprobar el texto redactado por el francés Jean-Baptiste Esménard y revisado por el propio Napoleón. Esta Asamblea se convocó en Bayona, iniciando sus sesiones el 15 de junio, ocasión en la que se dio lectura al Decreto del día 6, por el que Napoleón cedía la corona española a su hermano José I. El proyecto de constitución se imprimió y se distribuyó a los diputados para que formularan observaciones por escrito (sin debates). La asamblea, careciendo de facultad legislativa, por pluralidad de votos, decidió que enmiendas deberían ser tomadas en
consideración y elevadas al Emperador, para que este a la vista de ellas, adoptara una decisión final. El texto fue aprobado y promulgado en la ciudad francesa de Bayona el 8 de julio de 1808, y jurado por José I. 3.ASPECTOS FORMALES DEL ESTATUTO DE BAYONA El Estatuto de Bayona no es conocido como “Constitución”, sino una “Carta otorgada”, en base a: Es una técnica jurídica más cercana al Antiguo Régimen que al Liberalismo Es un documento unilateral que surte efectos en el momento que su destinatario lo recibe. Nació en un contexto complejo: Fue dictado fuera de territorio nacional y con un marcado carácter afrancesado, apadrinado por los liberales moderados. No existió voluntad previa de elaborar un documento constitucional. Fue un texto impuesto, y Fue aceptado por unas Cortes reducidas convocadas en territorio francés, que no representaban a la totalidad del pueblo español. Con el Estatuto de Bayona, se estableció: El cambio de la monarquía absoluta a una monarquía constitucional, de ideas napoleónicas. Se organizó España como una monarquía hereditaria, y Donde el monarca ocupaba el centro del poder político, pero con la obligación de respetar los derechos de los ciudadanos proclamados en su texto. Este Estatuto ha sido silenciado en los estudios de Derecho Constitucional, por: Su dudosa vigencia, debido a la guerra, en todo caso habría quedado limitado a zonas de dominio francés en España, y sobre todo, Por tratarse de un texto impuesto. El Estatuto contenía diversos elementos especialmente dirigidos a fomentar el desarrollo de la sociedad y a favorecer el auge de la burguesía, en detrimento de la nobleza. Así, se fomentó el comercio, mediante el establecimiento de la libertad de industria y la supresión de los privilegios comerciales. Se suprimieron las aduanas interiores y se concedió la igualdad de las colonias con respecto a la metrópoli. Por su naturaleza, y a pesar de que se trató de una imposición, lo cierto es, que la contribución del Estatuto de Bayona, no fue tan escasa o indirecta, ya que su implantación, influyó para la elaboración y aprobación en Cádiz de la Constitución de 1812, como texto fundamental alternativo. El texto contenía un Preámbulo y 146 artículos, dispuestos en 13 Títulos: Título I: De la religión (art. 1) Título II: De la sucesión de la Corona (art. 2 al 7) Título III: La Regencia (art. 8 al 20) Título IV: De la dotación de la Corona (art. 21 al 24) Título V: De los oficios de la Casa Real (art. 25 al 26) Título VI: Del Ministerio (art. 27 al 31) Título VII: Del Senado (art. 32 al 51)
Título VIII: Del Consejo de Estado (art. 52 al 60) Título IX: De las Cortes (art. 61 al 86) Titulo X: De los reinos y provincias españolas en América y Así (art. 87 al 95) Título XI: Del orden judicial (art. 96 al 114) Título XII: De la Administración de Hacienda (art. 115 al 123) Título XIII: Disposiciones generales (art. 124 al 146) 4.ASPECTOS DE FONDO DEL ESTATUTO DE BAYONA El Estatuto de Bayona da comienzo con la definición confesional del Estado, para tratar después todo lo referente a la Corona y, en título posteriores, aborda el entramado institucional, finalizando con un desordenado reconocimiento de determinados derechos y libertades. Pese a establecerse un conjunto de instituciones, no puede hablarse de división de poderes: las atribuciones del monarca eran amplísimas, las Cortes se estructuraban en la representación estamental y las facultades del Senado y de las propias Cortes carecían de fuerza para obligar. Aún así, debido al contexto histórico, este diseño no pudo desarrollarse. El Estatuto, aunque inspirado en la Constitución francesa mantenía un régimen autoritario, viniendo a establecer: 1.La Monarquía: Instaura la Ley Sálica. Instituye la monarquía hereditaria como forma de gobierno, de descendencia directa, natural y legitima, por orden de primogenitura del varón y con exclusión perpetua de la mujer. En su defecto, volvería al Emperador Napoleón y así y por orden al Príncipe Luis-Napoleón, Rey de Holanda, Príncipe Jerónimo-Napoleón, Rey de Westfalia y como último de la hija primogénita entre las que tengan hijos varones, y su defecto entre sus parientes más cercanos, o ya entre aquellos que haya creído más dignos de gobernar a los españoles. 2.Religión. Con relación a la religión, cabe destacar el exacerbado carácter confesional que se le atribuye a España en el artículo 1, donde señalaba que “La religión Católica, Apostólica y Romana, en España y en todas las posesiones españolas, será la religión del Rey y de la Nación y no se permitirá ninguna otra.” 3.La Corona. El Estatuto preveía un papel predominante del monarca, aunque su estatuto personal y prerrogativas no venían claramente enunciados. No obstante, del ámbito funcional de las instituciones, se revelan los amplios poderes del Rey. La importancia se observa en su ubicación (tras la religión) y que le dedica 4 de 13 de los Títulos. 4.División de poderes. El Estatuto no proclamaba una división de poderes, sino que el Rey ocupaba el centro del sistema y era el que nombraba a los ministros, a los miembros del Consejo de Estado, a algunos diputados, al Presidente de las Cortes y a los jueces: Poder Legislativo: Se creó la figura del Parlamento, compuesto por un Senado, una Asamblea legislativa o Cortes y un Consejo de Estado, como cuerpos colegiados supremos, controlados por el rey. La iniciativa legislativa era real, el Rey promulga las Leyes, “oídas las Cortes”
Poder Ejecutivo: Corresponde al Rey y sus ministros. El Rey ordenaba y sus ministros eran responsables Poder Judicial: Es independiente, pero el Rey nombraba a los jueces. 5.El Senado. Estaba compuesto por los infantes de España y 24 senadores elegidos y nombrados por el Rey entre: Ministros, los Capitanes Generales del Ejército y la Armada, Embajadores, Consejeros de Estado y los del Consejo Real, con más de 40 años y el cargo era vitalicio. Al Senado le correspondía con control del Rey, funciones especialmente constitucionales: velar por la libertad individual y la libertad de la imprenta. El poder del Senado frenaba a los Ministros, para evitar el despotismo ministerial, pero la última decisión recaía en el monarca. 6.Las Cortes. La Asamblea legislativa o Cortes tenían un carácter estamental, meramente consultivo y debían reunirse al menos, cada 3 años. El Rey convocaba, suspendía y disolvía la Asamblea a su libre albedrío. Sus sesiones no eran públicas y con actas secretas. Se estructuraban en 3 estamentos: alto clero, nobleza y diputación del pueblo, donde se advertía una clara influencia del Antiguo Régimen, así como contradicción con los principios inspiradores de la Revolución. No se les confería de modo expreso la función legislativa, aunque sí de forma tácita en algunos preceptos. 7.Consejo de Estado. Era un órgano de composición similar al Senado, teniendo funciones técnicas en el poder legislativo y judicial. El Consejo de Estado agrupaba funciones diseminadas del Antiguo Régimen y acaba con la polisinodía (concilios o juntas eclesiásticas) en la que se confundían funciones de orden normativo con otras ejecutivas y judiciales. Tenía la facultad de examinar y extender los proyectos de leyes civiles y criminales y los reglamentos generales de la Administración. No deben confundirse sus funciones con las del actual Consejo de Estado, órgano meramente consultivo del Gobierno. 8.Gobierno y Administración. El Estatuto no recogía la figura del Gobierno, ni el cargo de Jefe del Gobierno, así los Ministros se consideraban autónomos en sus funciones. Contempla un título a los Ministerios en el que establece un número de 9 y su denominación, así como un Secretario de Estado, como órgano de apoyo y consultivo del Rey. Los ministros eran responsables de la ejecución de las leyes y órdenes del rey. También regula la Administración de Hacienda, que aboga por la supresión de aduanas interiores, separa el Tesoro público del de la Corona y se configura un Tribunal de Contaduría para el examen y aprobación de las cuentas. 9.Poder judicial. Tenía importancia crucial. Se configuraba como independiente, pero el Rey nombraba a todos los jueces. Se articulaba en distintas instancias a la que los ciudadanos podían acudir, se establecía la publicidad del proceso criminal y se emplazaba a la creación de un solo código de leyes civiles y criminales y otro de comercio para España y las Indias, para poder racionalizar el caótico sistema normativo de entonces. La justicia será civil. Se administrará en nombre del Rey, por juzgados y tribunales que él mismo establecerá. Despareciendo los Tribunales Especiales, y todas las justicias de
abadengo, órdenes y señorío. 10.Los reinos y provincias españolas de América y Asia. Sistema de sufragio. Se estableció el sufragio indirecto para la elección de los diputados provinciales. Era diputado el que reuniera mayor número de votos entre los individuos elegidos en los Ayuntamientos. En caso de igualdad decidirá la suerte. Cada reino y provincia tendrá diputados, encargados de promover sus intereses y de ser sus representantes en las Cortes. Eran 22 diputados, nombrados por los Ayuntamientos de los pueblos. Cada Ayuntamiento elegirá un diputado y ejercía sus funciones por un periodo de 8 años. 11.Derechos y libertades. La influencia de la Revolución francesa fue importante: se regulaban derechos de los inicios del liberalismo burgués, lo que suponía un avance respecto la situación existente. En el último Título (Disposiciones generales), se contempla una serie de derechos y libertades, que no llegaron a cumplirse, una declaración de derechos y libertades: Se reconocía el principio de igualdad jurídica y la supresión de privilegios El derecho de todos a acceder a cargos públicos La inviolabilidad de domicilio La libertad de movimientos Derechos del detenido y preso. La abolición del tormento (La Inquisición) La promesa de la libertad de imprenta (2 años después de promulgada la Constitución). Igualdad de fueros Promoción funcionarial conforme a los principios de mérito y capacidad La reducción de los mayorazgos La supresión de las Aduanas interiores, y La revisión d0.e los fueros vascos (Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y Álava) 12.Vigencia.Es dudosa vigencia, en todo caso habría quedado limitado a zonas de dominio francés en España. No obstante, su Art. 143, expresaba que entraría en vigor gradualmente por Decretos o Edictos del Rey, y estaría implantado en su totalidad antes del 1 de enero de 1813, siendo invocado como Derecho vigente en dos momentos: Al tomar posesión del cargo los Consejeros de Estado el 03 de mayo de 1809., y Cuando el Monarca José I apeló de la vigencia de la Constitución de Bayona para reclamar su legítimo derecho a gobernar. 6.LAS PREFECTURAS COMO ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA "Al final del Antiguo Régimen las jurisdicciones locales ofrecían un cuadro todavía mas obsoleto y anacrónico que el de las viejas provincias; distribuidas en jurisdicciones realengas, abadengas y de señorío secular eran el resultado de circunstancias históricas acumuludas durante el paso de los siglos y representaban la antítesis de la racionalidad y de la eficacia administrativa"[]